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JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

Agosto de 2008 209


El precedente vinculante respecto a la
procedencia de las demandas en los
procesos de Cumplimiento
Resumen:
En el presente proceso de cumplimiento contra la Ocina de Normalizacin Provisional,
la parte demandante solicita que se cumpla con determinar y ejecutar el pago de su pen-
sin inicial de acuerdo a la Ley N 23908 y que se ordene el reintegro de las pensiones
devengadas y sus respectivos intereses legales.
El Tribunal Constitucional declara infundada la demanda y establece que constituyen
precedente vinculante inmediato los criterios de procedibilidad de las demandas de cum-
plimiento referidos a los requisitos comunes de la norma legal y del acto administrativo
para que sean exigibles a travs del referido proceso constitucional.
COMENTARIOS Y ANOTACIONES
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
FICHA TCNICA
EXP. N 0168-2005-PC/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Tipo de proceso : Proceso de Cumplimiento
Demandante : Maximiliano Villanueva Valverde
Demandado : Ofcina de Normalizacin Previsional
Materia : Procedencia de las demandas en el proceso de Cumplimiento
Fecha de Res. : 29/09/2005
Fecha de publicacin : 3 de octubre de 2005 (Portal electrnico del Tribunal Constitucional)
Pronunciamiento : Demanda INFUNDADA
Base Normativa : Constitucin Poltica: Artculo 200 inciso 6.
Cdigo Procesal Constitucional : Artculos I y VII del Ttulo Preliminar, 1 y 70.
Guillermo Llanos Cisneros
(*)

(*) Abogado por la Ponticia Universidad Catlica del Per. Litigante en Procesos de Inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional.
RESOLUCIN
EXP. N 0168-2005-PC/TC
DEL SANTA
MAXIMILIANO VILLANUEVA
VALVERDE
El precedente vinculante respecto a la procedencia de las demandas
210 Agosto de 2008
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 29 das del mes de setiembre
de 2005, el Tribunal Constitucional en sesin
de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los
magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bar-
delli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales
Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y Landa
Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
n
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don
Maximiliano Villanueva Valverde contra la
sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia del Santa, de fojas 110, su fecha 4
de noviembre de 2004, que declar improce-
dente la demanda de cumplimiento de autos.
n
ANTECEDENTES
Con fecha 1 de octubre de 2003, el recurren-
te interpone accin de cumplimiento contra la
Ocina de Normalizacin Previsional (ONP)
solicitando que se cumpla con determinar y eje-
cutar el pago de su pensin inicial de conformi-
dad con lo dispuesto por la Ley N 23908, que
establece una pensin mnima no menor de tres
remuneraciones mnimas vitales, as como que
se ordene el reintegro de las pensiones devenga-
das y sus respectivos intereses legales.
La ONP contesta la demanda solicitando que
sea declarada improcedente. Alega que la Ley N
23908 estableci el monto mnimo de la pensin
en tres sueldos mnimos vitales, pero no dispuso
que fuera, como mnimo, tres veces ms que el
bsico de un servidor en actividad, el cual nunca
lleg a ser igual al Ingreso Mnimo Legal, que es-
taba compuesto por el Sueldo Mnimo Vital ms
las bonicaciones por costo de vida y suplemen-
taria. Aade que dicha norma fue derogada.
El Primer Juzgado Civil de la Corte Superior
del Santa, con fecha 5 de abril de 2004, de-
clar fundada la demanda estimando que el
recurrente adquiri los derechos reconocidos
por la Ley N 23908, puesto que se encontra-
ba vigente cuando aqul obtuvo su pensin.
La recurrida, revocando la apelada, declar
improcedente la demanda, argumentando
que el recurrente no alcanz el punto de con-
tingencia antes del 19 de diciembre de 1992,
fecha en que se derog la Ley N 23908.
n
FUNDAMENTOS
1. Considerando que, de conformidad con el
artculo VII del Ttulo Preliminar del C-
digo Procesal Constitucional, mediante el
presente caso el Tribunal Constitucional
establecer precedentes de carcter obli-
gatorio para la procedencia de los proce-
sos de cumplimiento, con carcter previo
a la resolucin del caso concreto se fun-
damentarn las razones que sustentan la
adopcin de los nuevos criterios que se
tomarn en cuenta a partir de la fecha.
Carcter normativo de la Constitucin y pro-
cesos constitucionales
2. Desde el punto de vista doctrinario, es
posible considerar que existen temas de
naturaleza propiamente constitucionales y
otros que, sin tener tal condicin, son in-
corporados a la Constitucin por el cons-
tituyente. Sin embargo, desde la perspec-
tiva de la justicia constitucional, que es la
que le compete al Tribunal Constitucional,
y a n de preservar la supremaca jurdica
de la Constitucin, con arreglo a los ar-
tculos 45 y 51 de la Carta Magna, es
indispensable reiterar el carcter normati-
vo de la Constitucin en su conjunto que,
obviamente, abarca todas las materias que
ella regula.
3. La Constitucin es un ordenamiento que
posee fuerza normativa y vinculante;
por ende, la materia constitucional ser
toda la contenida en ella, y lo consti-
tucional derivar de su incorporacin
en la Constitucin as lo ha entendido el
Tribunal Constitucional, a lo largo de su
funcionamiento, en la resolucin de los
diferentes casos que ha tenido oportuni-
dad de conocer (no slo en los procesos
de inconstitucionalidad y en los procesos
competenciales, sino tambin en los pro-
cesos constitucionales de proteccin de
los derechos fundamentales), donde ha
evaluado vulneraciones a la Constitucin
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de la ms diversa ndole y en las cuales el
nico requisito para tal examen consista
en que la controversia se fundara en una
violacin de algn principio, valor o dis-
posicin de la Constitucin.
El Proceso de Cumplimiento en el modelo
de jurisdiccin constitucional de la Consti-
tucin de 1993
4. Atendiendo a las consideraciones ex-
puestas es que debemos interpretar las
normas contenidas en el Ttulo V de la
Constitucin, relativas a las garantas
constitucionales o procesos constitucio-
nales. En efecto, el planteamiento des-
crito lneas arriba se conrma con el ar-
tculo I del Ttulo Preliminar del Cdigo
Procesal Constitucional, relativo a los
alcances de dicho cuerpo legal, que se-
ala que tal Cdigo (...) regula los pro-
cesos constitucionales de hbeas corpus,
amparo, hbeas data, cumplimiento, in-
constitucionalidad, accin popular y los
conictos de competencia, previstos en
los artculos 200 y 202 inciso 3) de la
Constitucin. Consiguientemente, el C-
digo Procesal Constitucional acatando
el mandato constitucional, reconoce al
proceso de cumplimiento su carcter de
proceso constitucional.
5. Ahora bien, conforme al artculo II del T-
tulo Preliminar del Cdigo Procesal Cons-
titucional, los procesos constitucionales
tienen, entre sus nes esenciales, los de
garantizar la supremaca de la Constitu-
cin y la vigencia efectiva de los dere-
chos constitucionales que son posibles, o
se concretizan, a travs de las nalidades
especcas de cada uno de los procesos
constitucionales. Por tanto, para congu-
rar el perl exacto del proceso de cum-
plimiento, garantizando la autonoma de
cada uno de los procesos constitucionales
que protegen derechos constitucionales
(amparo, hbeas corpus y hbeas data),
debemos precisar, dentro del marco del
artculo II del Ttulo Preliminar del Cdi-
go Procesal Constitucional, como es que
mediante el proceso de cumplimiento se
alcanzan los nes comunes a los procesos
constitucionales.
6. Para ello, es necesario tener presente que
el artculo 3, concordante con el artcu-
lo 43 de la Constitucin, dispone que la
enumeracin de los derechos estableci-
dos en su captulo I del Ttulo I no excluye
los dems que la Constitucin garantiza,
ni otros de naturaleza anloga o que se
fundan en la dignidad del hombre, o en
los principios de soberana del pueblo,
del Estado democrtico de derecho y de
la forma republicana de gobierno. (Vase
Exp. N 2488-HC, fundamento 12).
7. En efecto, conforme a los principios de
soberana del pueblo (artculo 45 de la
Constitucin) y de forma republicana de
gobierno, al carcter social y democrti-
co de nuestro Estado (artculo 43 de la
Constitucin), y al principio de jerarqua
normativa (artculo 51 de la Constitu-
cin), el respeto al sistema de fuentes de
nuestro ordenamiento jurdico, donde se
incluyen las decisiones de este Tribunal
Constitucional, constituye uno de los va-
lores preeminentes de todo sistema demo-
crtico por donde los poderes pblicos y
los ciudadanos deben guiar su conducta
por el derecho.
8. Por tanto, el control de la regularidad del
sistema jurdico en su integridad constitu-
ye un principio constitucional bsico en
nuestro ordenamiento jurdico nacional
que fundamenta la constitucionalidad de
los actos legislativos y de los actos admi-
nistrativos (ambos en su dimensin obje-
tiva), procurndose que su vigencia sea
conforme a dicho principio. Sin embargo,
no slo basta que una norma de rango le-
gal o un acto administrativo sea aproba-
do cumpliendo los requisitos de forma y
fondo que le impone la Constitucin, las
normas del bloque de constitucionalidad
o la ley, segn sea el caso, y que tengan
vigencia; es indispensable, tambin, que
aquellas sean ecaces.
9. Es sobre la base de esta ltima dimensin
que, conforme a los artculos 3, 43 y
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El precedente vinculante respecto a la procedencia de las demandas
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45 de la Constitucin, el Tribunal Cons-
titucional reconoce la conguracin del
derecho constitucional a asegurar y exigir
la ecacia de las normas legales y de los
actos administrativos. Por tanto, cuando
una autoridad o funcionario es renuente a
acatar una norma legal o un acto adminis-
trativo que incide en los derechos de las
personas o, incluso, cuando se trate de los
casos a que se reere el artculo 65 del
Cdigo Procesal Constitucional (relativos
a la defensa de los derechos con intereses
difusos o colectivos en el proceso de cum-
plimiento), surge el derecho de defender
la ecacia de las normas legales y actos
administrativos a travs del proceso cons-
titucional de cumplimiento.
10. En efecto, el inciso 6 del artculo 200 de
la Constitucin establece que el proceso de
cumplimiento procede contra cualquier au-
toridad o funcionario renuente a acatar una
norma legal o un acto administrativo, sin
perjuicio de las responsabilidades de ley.
Como hemos expuesto precedentemente,
el acatamiento de una norma legal o un
acto administrativo tiene su ms importan-
te manifestacin en el nivel de su ecacia.
Por tanto, as como el proceso de hbeas
data tiene por objeto esencial la proteccin
de los derechos a la intimidad, acceso a la
informacin pblica y autodeterminacin
informativa, el proceso de cumplimiento
tiene como nalidad proteger el derecho
constitucional de defender la ecacia de
las normas legales y actos administrativos.
11. Con este proceso constitucional el Esta-
do social y democrtico de derecho que
reconoce la Constitucin (artculos 3 y
43), el deber de los peruanos de respe-
tar y cumplir la Constitucin y el ordena-
miento jurdico (artculo 38) y la jerarqua
normativa de nuestro ordenamiento jurdi-
co (artculo 51) sern reales, porque, en
caso de la renuencia de las autoridades
o funcionarios a acatar una norma legal
o un acto administrativo, los ciudadanos
tendrn un mecanismo de proteccin des-
tinado a lograr su acatamiento y, por ende,
su ecacia.
Requisitos comunes de la norma legal y del
acto administrativo para que sean exigibles a
travs del proceso de cumplimiento
12. Es as que desde la lnea argumental des-
crita en el artculo 66 del Cdigo Proce-
sal Constitucional, el objeto de este tipo
de procesos ser ordenar que el funcio-
nario o autoridad pblica renuente: 1) d
cumplimiento, en cada caso concreto, a
una norma legal, o ejecute un acto ad-
ministrativo rme; o 2) se pronuncie ex-
presamente cuando las normas legales le
ordenan emitir una resolucin o dictar un
reglamento. En ambos casos, el Tribunal
Constitucional considera que para la pro-
cedencia del proceso de cumplimiento,
adems de acreditarse la renuencia del
funcionario o autoridad pblica, debern
tenerse en cuenta las caractersticas m-
nimas comunes del mandato de la nor-
ma legal, del acto administrativo y de la
orden de emisin de una resolucin o de
un reglamento, a n de que el proceso de
cumplimiento prospere, puesto que de no
reunir tales caractersticas, adems de los
supuestos contemplados en el artculo 70
del Cdigo Procesal Constitucional, la va
del referido proceso no ser la idnea.
13. Sobre las caractersticas mnimas comu-
nes de la norma legal o del acto adminis-
trativo cuyo cumplimiento se exige, este
Colegiado ha armado que (...) debe
tratarse de un mandato que sea de obli-
gatorio cumplimiento, que sea incondi-
cional y, tratndose de los condicionales,
que se haya acreditado haber satisfecho
las condiciones; asimismo, que se trate
de un mandato cierto o lquido, es decir,
susceptible de inferirse indubitablemente
de la ley o del acto administrativo que lo
contiene y, (...) que se encuentre vigente.
(Exp. N 0191-2003-AC, fundamento 6).
14. Para que el cumplimiento de la norma le-
gal, la ejecucin del acto administrativo
y la orden de emisin de una resolucin
sean exigibles a travs del proceso de
cumplimiento, adems de la renuencia del
funcionario o autoridad pblica, el man-
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JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES
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dato contenido en aquellos deber contar
con los siguientes requisitos mnimos co-
munes:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir,
debe inferirse indubitablemente de la
norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia comple-
ja ni a interpretaciones dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumpli-
miento.
e) Ser incondicional.
Excepcionalmente, podr tratarse de un
mandato condicional, siempre y cuando
su satisfaccin no sea compleja y no re-
quiera de actuacin probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumpli-
miento de los actos administrativos, ade-
ms de los requisitos mnimos comunes
mencionados, en tales actos se deber:
f) Reconocer un derecho incuestionable
del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneciario.
15. Estos requisitos mnimos se justican por-
que el proceso de cumplimiento, diseado
por nuestra Constitucin y el Cdigo Pro-
cesal Constitucional, dado su carcter su-
mario y breve, no es el adecuado para dis-
cutir los contenidos de normas generales
cuyos mandatos no tienen las caractersti-
cas mnimas a que hemos hecho referen-
cia, o de normas legales superpuestas que
remiten a otras, y estas a su vez a otras,
lo cual implica una actividad interpretati-
va compleja que, en rigor, debe llevarse a
cabo a travs de las vas procedimentales
especcas.
16. Del mismo modo, en este tipo de proce-
sos el funcionario o autoridad pblica tie-
ne un deber absoluto de acatamiento de
la norma legal o del acto administrativo,
no siendo posible ningn tipo de discre-
cionalidad de su parte. Asimismo, en ellos
los derechos del demandante son prcti-
camente incuestionables, de modo que,
comprobada la renuencia y el incumpli-
miento de la norma legal o el acto admi-
nistrativo conforme a las pautas descritas,
de ineludible cumplimiento, corresponde-
r amparar la demanda.
17. De no ser as, el proceso de cumplimiento
terminara convirtindose en un proceso
declarativo, o de conocimiento, con abun-
dancia de medios probatorios y en cuyo
seno se discutan controversias propias de
este tipo de procesos. Por el contrario, si
tal proceso conserva su carcter especial
(ser un proceso de condena, de ejecucin,
breve, sumario, donde la actividad proba-
toria es mnima), bastar que se acredite
el incumplimiento de la norma legal, la
inejecucin del acto administrativo, el
incumplimiento de la orden de emisin
de una resolucin o de un reglamento y
la renuencia, consiguindose un proceso
rpido y, sobre todo, ecaz.
18. Por tanto, para el Tribunal Constitucional
las caractersticas bsicas del proceso de
cumplimiento diseado por la Constitu-
cin y el Cdigo Procesal Constitucional,
son las reseadas precedentemente.
Anlisis del presente caso
19. En el caso Manuel Anicama Hernndez
(Exp. N 1417-2005-AA/TC), este Cole-
giado estableci que (...) los criterios
uniformes y reiterados contenidos en
las sentencias expedidas por el Tribunal
Constitucional en materia pensionaria,
mantienen sus efectos vinculantes. En
consecuencia, a pesar de que determi-
nadas pretensiones sobre la materia no
puedan en el futuro ser ventiladas en sede
constitucional, la judicatura ordinaria se
encuentra vinculada por las sentencias en
materia pensionaria expedidas por este
Colegiado. (Fundamento 60).
20. En tal sentido, es claro que los criterios
interpretativos que bajo el marco de la
Constitucin establecimos para la aplica-
cin de la Ley N 23908, deben servir para
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El precedente vinculante respecto a la procedencia de las demandas
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resolver los casos originados por dicha ley
en la va jurisdiccional ordinaria y en la
va administrativa. Del mismo modo debe
procederse respecto a los criterios relati-
vos a otras normas legales sobre pensio-
nes. Por ejemplo, los criterios interpretati-
vos desarrollados en el caso Briones Vigo
(Exp. N 0198-2003-AC/TC), fundamentos
2 a 15, relacionados con la aplicacin de
la Ley N 23908, constituirn precedentes
de observancia obligatoria para las con-
troversias derivadas de tal ley.
21. En dicha sentencia se precis que El De-
creto Ley N 25967, vigente desde el 19
de diciembre de 1992, modific los re-
quisitos del Decreto Ley N 19990 para
el goce de las pensiones, entendindose
que, desde la fecha de su vigencia, se
sustitua el beneficio de la pensin mni-
ma por el nuevo sistema de clculo, re-
sultando, a partir de su vigencia 19 de
diciembre de 1992, inaplicable la Ley
N 23908 (...). Por tanto, la pensin m-
nima regulada por la Ley N 23908 debe
aplicarse a aquellos asegurados que
hubiesen alcanzado el punto de contin-
gencia hasta el 18 de diciembre de 1992
(da anterior a la entrada en vigencia del
Decreto Ley N 25967), con las limita-
ciones que estableci su artculo 3, y
solo hasta la fecha de su derogacin t-
cita por el Decreto Ley N 25967. (Caso
Briones Vigo, Exp. N 0198-2003-AC/
TC, fundamento 10).
22. En el presente caso, de la Resolucin N
0000050737-2002-ONP/DC/DL 19990,
de fecha 20 de setiembre de 2002, que
obra a fojas 2 de autos, se advierte que
al demandante se le reconoci su pensin
de jubilacin a partir del 1 de diciembre
de 1994. En consecuencia, habindose
vericado la contingencia con posteriori-
dad al 18 de diciembre de 1992 (fecha en
que entr en vigencia el Decreto Ley N
25967), no le corresponde el benecio de
la pensin mnima establecido por la Ley
N 23908, conforme a los criterios resea-
dos en el fundamento anterior. Razn por
la cual la demanda debe ser desestimada.
Del mismo modo, habindose desestima-
do la pretensin principal, la subordinada
corre la misma suerte, por lo que el pe-
dido de pago de devengados e intereses
debe tambin desestimarse.
Precedente vinculante
23. La resolucin del presente caso en la va
de cumplimiento, teniendo como base
los precedentes del Caso Briones Vigo
(Exp. N 0198-2003-AC/TC, fundamen-
to 10), demuestra cmo hasta ahora los
criterios de la jurisdiccin constitucional
han sido bastante exibles y amplios para
evaluar normas legales y actos adminis-
trativos cuyo cumplimiento se exige en la
presente va constitucional. Sin embargo,
y dentro del marco de la funcin de or-
denacin del Tribunal Constitucional, se
hace indispensable, para los casos futu-
ros que se tramiten en la va del proceso
de cumplimiento, la aplicacin estricta
de los requisitos mnimos comunes a los
mandatos contenidos en las normas lega-
les y actos administrativos cuyo cumpli-
miento se exige, que han sido desarrolla-
dos a travs de la jurisprudencia de este
Tribunal Constitucional y que se resumen
en la presente sentencia, a n de no des-
naturalizar el carcter breve y expeditivo
del proceso de cumplimiento.
24. Por ello, de conformidad con lo dispues-
to en el artculo VII del Ttulo Preliminar
del Cdigo Procesal Constitucional, los
criterios contenidos en los fundamentos
14, 15 y 16, supra, constituyen preceden-
te vinculante para todos los procesos de
cumplimiento, puesto que son indispensa-
bles para determinar la procedencia de la
va del proceso constitucional de cumpli-
miento.
25. Con ello el Tribunal Constitucional bus-
ca perfeccionar el proceso de cumpli-
miento a fin de que sea realmente eficaz
y expeditivo. Por tanto, el precedente
establecido en el prrafo anterior ser
de vinculacin inmediata a partir del da
siguiente de su publicacin en el diario
oficial El Peruano, de modo que toda
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Agosto de 2008 215
demanda que sea presentada y que no
rena las condiciones del precedente, o
las que se encuentren en trmite y ado-
lezcan de ellos, debern ser declaradas
improcedentes.
Va procedimental especca y reglas pro-
cesales aplicables a los procesos de cumpli-
miento en trmite que no cumplan con los
requisitos
26. A partir de la expedicin de la sentencia
del caso Manuel Anicama Hernndez
(Exp. N 1417-2005-AA/TC), el Tribunal
Constitucional estableci que los dere-
chos pensionarios de orden legal, entre
otros, por ejemplo los derivados de la Ley
N 23908, debern ser conocidos en la
va del contencioso administrativo y no
mediante el proceso de amparo, salvo
las excepciones que se establecieron en
la misma sentencia, encauzndose las de-
mandas que se declarasen improcedentes,
conforme a los nuevos criterios, a la va
contenciosa administrativa.
27. Consecuentemente, y aplicando similares
criterios, las demandas de cumplimiento
que no cumplan con los requisitos de proce-
dibilidad descritos en la presente sentencia,
debern tramitarse por la va especca para
las controversias derivadas de las omisiones
de la administracin pblica sobre materia
pensionaria que, conforme a los artculos 4
(inciso 2) y 24 (inciso 2) de la Ley N 27584,
ser el proceso contencioso administrativo a
travs de la va sumarsima.
28. Por lo tanto, a la luz de las funciones de or-
denacin y pacicacin inherentes a este
Tribunal Constitucional las demandas de
cumplimiento sobre materia pensionaria
que, en aplicacin de los criterios de pro-
cedibilidad previstos en los fundamentos
14, 15, 16 supra de la presente sentencia
sean declaradas improcedentes, debern
seguir las reglas procesales establecidas
en los fundamentos 53 a 58 y 60 del caso
Manuel Anicama Hernndez (Exp. N
1417-2005-AA/TC), con las adaptaciones
necesarias relativas al proceso sumarsimo
a que se reere el artculo 24, inciso 2 de
la Ley N 27584.
Por los fundamentos expuestos, el Tribu-
nal Constitucional, con la autoridad que le
conere la Constitucin Poltica del Per
n
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la accin de cum-
plimiento.
2. Declarar que los criterios de procedibilidad
de las demandas de cumplimiento, previstos
en los fundamentos 14, 15 y 16, supra, cons-
tituyen precedente vinculante inmediato, de
conformidad con el artculo VII del Ttulo
Preliminar del CPConst.; motivo por el cual,
a partir del da siguiente de la publicacin
de la presente sentencia en el diario ocial
El Peruano, toda demanda de cumplimiento
que sea presentada o que se encuentre en
trmite y que no cumpla con tales condicio-
nes, debe ser declarada improcedente.
Declarar que las reglas procesales de apli-
cacin a las demandas de cumplimien-
to que a la fecha de publicacin de esta
sentencia se encuentren en trmite, sern
las previstas en los fundamentos 53 a 58
y 60 del caso Manuel Anicama Hernn-
dez (Exp. N 1417-2005-AA/TC), de modo
que sern vinculantes tanto para los jue-
ces que conocen los procesos de cumpli-
miento, como para los jueces que resulten
competentes para conocer las demandas
contencioso administrativas, en la va del
proceso sumarsimo a que se reere el ar-
tculo 24, inciso 2 de la Ley N 27584.
Publquese y notifquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
El precedente vinculante respecto a la procedencia de las demandas
216 Agosto de 2008
L
a Constitucin de 1993 incor-
por dentro de las denominadas
garantas constitucionales al pro-
ceso de cumplimiento, que procede contra
cualquier autoridad o funcionario renuente
a acatar una norma legal o un acto adminis-
trativo, sin perjuicio de las responsabilidades
de ley (artculo 200, inciso 6). A pesar de la
incorporacin del referido proceso en el texto
constitucional, no se consider que se trata-
ba de un proceso constitucional, sino de un
proceso constitucionalizado.
En efecto, en la sentencia emitida en el Ex-
pediente N 0191-2003-AC/TC
(1)
el Tribu-
nal Constitucional sostuvo que el proceso de
cumplimiento se trataba de un proceso cons-
titucionalizado que prima facie, no tiene por
objeto la proteccin de un derecho o principio
constitucional, sino la de derechos legales y de
orden administrativo, mediante el control de
la inaccin administrativa (F.J. 2).
Asimismo, en la referida sentencia al pro-
ceso de cumplimiento se le otorg un carcter
similar al del proceso contencioso adminis-
trativo, a pesar de que el texto constitucional
lo incorporaba dentro de las denominadas
garantas constitucionales. As pues, el Tri-
bunal Constitucional concluy: Se trata,
por tanto, de un proceso constitucionaliza-
do, como, a su vez, lo es el contencioso- ad-
ministrativo, y no en estricto de un proceso
constitucional, toda vez que en su seno no
se resuelven controversias que versen sobre
materia constitucional, aun cuando ste haya
sido creado directamente por la Constitucin
(artculo 200, inciso 6) (F.J. 2).
El Cdigo Procesal Constitucional, vi-
gente desde diciembre de 2004
(2)
, contiene
disposiciones que contradicen lo que hasta
entonces el Tribunal Constitucional haba
sostenido respecto al proceso de cumpli-
miento. As pues, el referido Cdigo no slo
regula al proceso de cumplimiento dentro del
conjunto de procesos constitucionales, que
estn previstos en el texto constitucional
(3)
,
sino tambin lo incluye en el grupo de pro-
cesos constitucionales que tienen por fnali-
dad proteger los derechos constitucionales
(artculo 1). No obstante, el referido cuerpo
legal omite precisar los derechos que protege
el proceso de cumplimiento, tal como lo hace
COMENTARIO

(1) Sentencia emitida el 26 de setiembre de 2003 y publicada el 6 de noviembre de 2003 en el portal
electrnico del Tribunal Constitucional.
(2) Cdigo Procesal Constitucional
Ttulo I: Disposiciones Generales de los Procesos de Hbeas Corpus, Amparo, Hbeas Data y Cumplimiento
Artculo 1.- Finalidad de los Procesos
Los procesos a los que se reere el presente ttulo tienen por nalidad proteger los derechos constituciona-
les, reponiendo las cosas al estado anterior a la violacin o amenaza de violacin de un derecho constitucio-
nal, o disponiendo el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo. () (nfasis nuestro)
(3) Cdigo Procesal Constitucional
Ttulo Preliminar
Artculo I.- Alcances
El presente Cdigo regula los procesos constitucionales de hbeas corpus, amparo, hbeas data,
cumplimiento, inconstitucionalidad, accin popular y los conictos de competencia, previstos en los
artculos 200 y 202 inciso 3) de la Constitucin. (nfasis nuestro)
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JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES
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en los casos de los procesos de hbeas corpus
(artculo 25), amparo (artculo 37) y hbeas
data (artculo 61).
Luego de la entrada en vigencia del Cdigo
Procesal Constitucional, encontramos las sen-
tencias recadas en los Expedientes nmeros
0453-2005-PC/TC (F.J. 2)
(4)
y 1900-2005-PI/
TC (F.J. 2)
(5)
, en las que el Tribunal Constitu-
cional conserv la misma lnea de la sentencia
emitida en el Expediente N 0191-2003-AC/
TC, en lo que se refere al proceso de cumpli-
miento. No obstante, a partir de la sentencia
que es objeto de comentario, el referido rga-
no colegiado asumi una postura diferente. Al
respecto, vamos a referirnos a tres puntos que
consideramos importantes.
En primer lugar, ya no se hace referencia a
un proceso constitucionalizado. Antes bien, se
concluye que el Cdigo Procesal Constitucional
acatando el mandato constitucional, reconoce al
proceso de cumplimiento su carcter de proceso
constitucional (F.J. 4). Esto en el entendido de
que [l]a Constitucin es un ordenamiento que
posee fuerza normativa y vinculante; por ende, la
materia constitucional ser toda la contenida en
ella, y lo constitucional derivar de su incorpora-
cin en la Constitucin (F.J. 3).
En segundo lugar, se sostiene que el proceso
de cumplimiento tiene como fnalidad pro-
teger el derecho constitucional de defender la
efcacia de las normas legales y actos administra-
tivos (F.J. 10). Este derecho encuentra su fun-
damento en la premisa de que no slo basta que
una norma de rango legal o un acto administra-
tivo sea aprobado cumpliendo los requisitos de
forma y fondo que le impone la Constitucin,
las normas del bloque de constitucionalidad o
la ley, segn sea el caso, y que tengan vigencia; es
indispensable, tambin, que aquellas sean efca-
ces. (F.J. 8). En tal sentido, el Tribunal Consti-
tucional precisa cual es el derecho protegido en
el proceso de cumplimiento.
Tal como lo hemos indicado anterior-
mente, esta precisin no se hace en el Cdigo
Procesal Constitucional, pero tampoco en el
texto constitucional, el cual slo se limita a
especifcar los derechos protegidos en los pro-
cesos de hbeas corpus, amparo y hbeas data,
al establecer:
Artculo 200.- Son garantas constitu-
cionales:
1. La Accin de Hbeas Corpus, que pro-
cede ante el hecho u omisin, por parte
de cualquier autoridad, funcionario o
persona, que vulnera o amenaza la li-
bertad individual o los derechos cons-
titucionales conexos.
2. La Accin de Amparo, que procede contra el
hecho u omisin, por parte de cualquier au-
toridad, funcionario o persona, que vulnera
o amenaza los dems derechos reconocidos
por la Constitucin, con excepcin de los
sealados en el inciso siguiente. ()
3. La Accin de Hbeas Data, que procede
contra el hecho u omisin, por parte de cual-
quier autoridad, funcionario o persona,
que vulnera o amenaza los derechos a que
se refere el artculo 2, incisos 5 y 6 de la
Constitucin. () (nfasis nuestro)

(4) Sentencia emitida el 3 de marzo de 2005 y publicada el 9 de agosto de 2006 en el portal electrnico
del Tribunal Constitucional.
(5) Sentencia emitida el 9 de mayo de 2005 y publicada el 5 de enero de 2006 en el portal electrnico del
Tribunal Constitucional.
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El precedente vinculante respecto a la procedencia de las demandas
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Ahora bien, es preciso tener en cuenta lo
establecido por la Constitucin respecto a los
derechos protegidos en los procesos de hbeas
corpus, amparo y hbeas data. Pero tambin de-
bemos tener presente lo sealado por el Tribunal
Constitucional sobre el derecho protegido en el
proceso de cumplimiento. As pues, de acuerdo al
texto constitucional, podemos afrmar que cada
derecho constitucional tiene un nico proceso
constitucional en el cual ha de ser protegido. Sin
embargo, an teniendo en consideracin la sen-
tencia que comentamos, podemos afrmar que el
derecho protegido por el proceso de cumplimien-
to tambin podr ser objeto de proteccin en los
procesos de hbeas corpus, amparo o hbeas data,
tal como lo veremos a continuacin
Respecto al proceso de cumplimiento, en la
sentencia comentada se seala: Con este pro-
ceso constitucional el Estado social y democr-
tico de derecho que reconoce la Constitucin
(artculos 3 y 43), el deber de los peruanos de
respetar y cumplir la Constitucin y el orde-
namiento jurdico (artculo 38) y la jerarqua
normativa de nuestro ordenamiento jurdico
(artculo 51) sern reales, porque, en caso de
la renuencia de las autoridades o funcionarios
a acatar una norma legal o un acto administra-
tivo, los ciudadanos tendrn un mecanismo de
proteccin destinado a lograr su acatamiento
y, por ende, su efcacia. (F.J. 11).
Al respecto, debemos formularnos la si-
guiente pregunta: Qu proceso constitucio-
nal iniciamos en caso de la renuencia de las
autoridades o funcionarios a acatar una norma
legal o un acto administrativo que vulnera o
amenaza los derechos protegidos por los pro-
cesos de hbeas corpus, amparo o hbeas data?
La respuesta est dada por el Cdigo Procesal
Constitucional al establecer en su artculo 70:
No procede el proceso de cumplimiento: ()
3. Para la proteccin de derechos que puedan
ser garantizados mediante los procesos de am-
paro, hbeas data y hbeas corpus; (). Es de-
cir, se establece su carcter residual
(6)
respec-
to a los dems procesos que tienen como fn la
proteccin de los derechos constitucionales.
En tal sentido, el proceso de cumplimien-
to proteger el derecho constitucional de de-
fender la efcacia de las normas legales y actos
administrativos, pero slo en el caso de que no
est de por medio una violacin o amenaza de
violacin de otro derecho constitucional, pues
ste ha de encontrar proteccin en los otros
procesos a los que nos hemos referido. Esto
quiere decir que mediante el proceso de cum-
plimiento, fnalmente, estemos protegiendo
aquellos derechos legales y de orden adminis-
trativo a los que haca referencia la sentencia
emitida en el Expediente N 0191-2003-AC/
TC, citada al inicio de nuestro comentario.
En tercer lugar, se establece que consti-
tuyen precedente vinculante inmediato los
criterios de procedibilidad de las demandas
referidos a los requisitos comunes a los man-
datos contenidos en las normas legales y actos
administrativos cuyo cumplimiento se exige.
As pues, en el fundamento jurdico 14 se se-
ala que tales requisitos son los siguientes: 1)
vigente, 2) cierto y claro, 3) no estar sujeto a
controversia ni a interpretaciones dispares, 4)
de ineludible y obligatorio cumplimiento, 5)
incondicional o condicional slo en el caso
de que su satisfaccin no sea compleja y no
requiera de actuacin probatoria. Adicional-
mente, en el caso de los actos administrativos,
se deben dar dos requisitos: 1) reconocer un
derecho incuestionable del reclamante, y 2)
permitir individualizar al benefciario.

(6) ABAD YUPANQUI, Samuel B. Derecho Procesal Constitucional. Lima: Gaceta Jurdica, 2004. Pg. 157.
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JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES
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Es preciso acotar que cuando se seala-
ba que el proceso de Cumplimiento era un
proceso constitucionalizado, en la sentencia
emitida en el Expediente N 0191-2003-AC/
TC, tambin se haca mencin que el manda-
to deba cumplir con ciertos requisitos.
Respecto a estos criterios, en la sentencia
que comentamos el Tribunal Constitucional
seala: Estos requisitos mnimos se justifcan
porque el proceso de cumplimiento, diseado
por nuestra Constitucin y el Cdigo Proce-
sal Constitucional, dado su carcter sumario y
breve, no es el adecuado para discutir los con-
tenidos de normas generales cuyos mandatos
no tienen las caractersticas mnimas a que
hemos hecho referencia, o de normas legales
superpuestas que remiten a otras, y estas a su
vez a otras, lo cual implica una actividad inter-
pretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a
cabo a travs de las vas procedimentales espe-
cfcas. (F.J. 15)
Ahora bien, a pesar de que la disposicin
constitucional establece la procedencia del
proceso de Cumplimiento ante la renuencia
a acatar una norma legal o un acto adminis-
trativo, en algunas oportunidades el Tribunal
Constitucional ha debido sealar que la ac-
cin de cumplimiento debido a su naturaleza
jurdica, no resulta idnea para pretender la
ejecucin de lo resuelto en una sentencia ju-
dicial, sino que el cumplimiento de la misma
debe exigirse dentro del mismo proceso, con-
forme a los mecanismos legales previstos en el
ordenamiento procesal
(7)
.
Consideramos que el Tribunal Constitu-
cional ha tenido la sana intencin de coadyu-
var a la utilizacin del proceso de Cumpli-
miento, califcado como un proceso de orden
ejecutivo
(8)
, cuya intencin es interesante: las
normas no se cumplen y ste ser un proceso,
se entiende rpido, en el cual la autoridad ju-
dicial ordena el cumplimiento de lo mandado
en el Derecho, sea por una norma general que
se aplica concretamente a determinada perso-
na, sea por una acto administrativo que ya ha
sido emitido y que hay autoridades renuentes
a poner en ejecucin
(9)
.

(7) Fundamento jurdico 2 de la sentencia recada en el Expediente N 1054-2004-AC/TC y publicada el


31 de agosto de 2004.
(8) BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis Comparado. 5 ed. Lima: RAO
Editora, 1999. Pg. 833.
(9) RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. T. VI. Lima: Fondo Editorial
PUCP, 1999. Pg. 117.
CONCORDANCIAS JURISPRUDENCIALES
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N 2912-2004-AC/TC (publicada
el 28 de noviembre de 2005 en el portal electrnico del Tribunal Constitucional)
1. En la STC 0168-2005-PC, () este Colegiado ha precisado los requisitos que debe tener el
mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo para que este sea exigible va el
proceso de cumplimiento. ()
El precedente vinculante respecto a la procedencia de las demandas
220 Agosto de 2008
Resolucin del Tribunal Constitucional. Expediente N 9302-2005-PC/TC (publicada
el 15 de marzo de 2006 en el portal electrnico del Tribunal Constitucional)
2. Que este Colegiado, en la STC N 0168-2005-PC, () en el marco de su funcin de
ordenacin que le es inherente y en la bsqueda del perfeccionamiento del proceso de cum-
plimiento, ha precisado, con carcter vinculante, los requisitos mnimos que debe tener el
mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo para que sea exigible a
travs del proceso constitucional indicado.
3. Que, en los fundamentos 14, 15 y 16 de la sentencia precitada, que constituyen
precedente vinculante conforme a lo previsto por el artculo VII del Ttulo Prelimi-
nar del Cdigo Procesal Constitucional, se han consignado tales requisitos, estable-
cindose que estos, en concurrencia con la demostrada renuencia del funcionario o
autoridad pblica, determinan la exigibilidad de una norma legal o acto administra-
tivo en el proceso de cumplimiento, no siendo posible recurrir a esta va para resol-
ver controversias complejas. ()
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N 2478-2006-PC/TC (publicada
el 14 de setiembre de 2006 en el portal electrnico del Tribunal Constitucional)
3. Sobre el particular, debemos sealar que en los fundamentos 14, 15 y 16 de la STC
0168-2005-PC, () este Colegiado ha precisado los requisitos que debe reunir el mandato
contenido en una norma legal o en un acto administrativo para que sea exigible va el proceso
de cumplimiento. (...)
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N 5290-2006-PC/TC (publicada
el 25 de mayo de 2007 en el portal electrnico del Tribunal Constitucional)
7. Tambin es de apreciarse que mediante STC 0168-2005-PC/TC () y en aplicacin
del artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, este Tribunal
estableci, como precedente vinculante, los criterios de procedencia aplicables a las deman-
das de cumplimiento que fueran presentadas o que se encontraban en trmite a la fecha de
publicacin de la referida sentencia. ()

Resolucin del Tribunal Constitucional. Expediente N 6017-2006-PC/TC (publicada
el 3 de mayo de 2007 en el portal electrnico del Tribunal Constitucional)
9. Que mediante STC 0168-2005-PC/TC, () y en aplicacin del artculo VII del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, este Tribunal estableci, como precedente
vinculante, los criterios de procedencia aplicables a las demandas de cumplimiento que sean
presentadas o que se encuentren en trmite a la fecha de publicacin de la referida sentencia.
()
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES
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Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N 6517-2006-PC/TC (publicada
el 18 de octubre de 2007 en el portal electrnico del Tribunal Constitucional)
4. A partir de lo indicado, el Tribunal ha sealado en la STC 0168-2005-PC que Como he-
mos expuesto precedentemente, el acatamiento de una norma legal o un acto administrativo
tiene su ms importante manifestacin en el nivel de su efcacia. Por tanto, as como el proceso
de hbeas data tiene por objeto esencial la proteccin de los derechos a la intimidad, acceso a
la informacin pblica y autodeterminacin informativa, el proceso de cumplimiento tiene
como fnalidad proteger el derecho constitucional de defender la efcacia de las normas legales
y actos administrativos.
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N 6790-2006-PC/TC (publicada
el 6 de julio de 2007 en el portal electrnico del Tribunal Constitucional)
2. Este Tribunal en la mencionada sentencia expedida en el Expediente N 0168-2005-PC/
TC, en el marco de su funcin ordenadora, que le es inherente, y en la bsqueda del perfec-
cionamiento del proceso de cumplimiento, ha precisado, con carcter vinculante, los requi-
sitos mnimos comunes que debe reunir el mandato contenido en una norma legal y en un
acto administrativo para que sea exigible a travs del proceso constitucional indicado.
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N 7597-2006-PC/TC (publicada
el 4 de mayo de 2007 en el portal electrnico del Tribunal Constitucional)
1. En la STC N 0168-2005-AA/TC, este Colegiado estableci que (...) para la pro-
cedencia del proceso de cumplimiento, adems de acreditarse la renuencia del funcio-
nario o autoridad pblica, debern tenerse en cuenta las caractersticas mnimas comu-
nes del mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisin de
una resolucin o de un reglamento, a fn de que el proceso de cumplimiento prospere,
puesto que de no reunir tales caractersticas, adems de los supuestos contemplados en
el artculo 70. del Cdigo Procesal Constitucional, la va del referido proceso no ser
la idnea.
ABAD YUPANQUI, Samuel B. Derecho Procesal Constitucional. Lima: Gaceta Jurdica,
2004. 269 Pgs.
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis Comparado.
5 ed. Lima: RAO Editora, 1999. 924 Pgs.
RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. T. VI. Lima:
Fondo Editorial PUCP, 1999. 356 Pgs.
BIBLIOGRAFA