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SE 3130 ANO VIII - Eflitor: Srgio Jacommo SSo Paulo, 23 de janairo ds 20DB ISSN 1877-4388
OPINIO
APP m rea urbana consolidada
Ansiza Helena Malnardes Miranda'
Histrico sobre APP na legislao brasileira - APP e proteo ciliar em rea urbana - funo ambiental das
margens de corpos hdricos em rea de ocupao consolidada- conflito de direitos e garantias constitucionais,
1 - INTRODUO
A aplicao dos limitesambientais trazidos pela alterao do Cdigo Florestal em reas urbanas, com ocupao
consolidada, hoje um dos grandes desafios do Direito Ambiental, e fonte de discusses diversas.
No Brasil, aps quinhentos anos de ocupao, urbana e rural em reas de vrzeas, h apenas vinte anos temos
uma legislao ambiental restritiva. A conciliao dessas circunstncias fticas com a preparao para o futuro de
nossas cidades uma tarefa instigante para osrgos ambientais, juristas, advogados, Ministrio Pblico e Poder
Judicirio.
Hoje.no maisse discute quanto aplicao ao no do Cdigo Florestal para as reas urbanas, sendo inafastvel
sua aplicao. O desafio outro, se funda na compatibiliza co do uso do solo urbano, nas reas urbanas j
consolidadas, nos sculos te ocupao doterritrio nacional, com a novel legislao, especialmente em face da
constante mutao arquitetnica e urbanstica de nossas cidades.
Este estudo prope uma avaliao dosdiversos dispositivos legais que incidem sobre os espaos descritos pelo
artigo segundo do Cdigo Florestal, bem como avalia a aplicao dos limites ambientais determinados pelo
dispositivo legal.
2 - HISTRICO DENOSSA OCUPAO URBANA
Segundo a histria do urbanismo brasileira, o mesmo originou- se de prticas oriundas dos povos Ibricos, para os
quais a ocupao dos toposde morro, dasreas ciliares e vrzeas era uma situao mais do que normal, e
determinada segundo os padres urbansticos e sanitriosda era medieval e moderna.
A ocupao dos topos de morro era uma constante naqueles povos, sendo indicada como questo de segurana
para os artigos grupamentos urbanos, de forma que todas as cidadelas medievais apresentam fortificaes em
topo de morro.
Nas reas as margensde rios e lagoas a siluao no difere. A constante busca pela gua nas atividades
domsticas e agrcolas, sempre levaram ospovos a buscarem ocupao em locais onde os recursos hdricos
eram fartos e mais facilmente captados.
Nos pases da Pennsula Ibrica, Portugal e Espanha, onde a cultura moura foi mais difundida, por fora dos
longos anos de dominao rabe, as queslfles sanitrias se juntaram s necessidades de captao hdrica Para
esses povos a disperso de esgotosanitrio nas guas correntesera uma prtica salutar, em contraposio s
cidades da origem romana e anglo- saxnica, nas quais as ruas possuam uma nica saijeta ao centro, por onde
escorriam os efluentesdespejados das moradias, tanto pelas portasquanto pelasjanelas, quando no era raro
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ocorrer o despejo de urinis e bacias pelas janelas dos sobrados, colhendo algum desatento transeunte na rua
abaixo.
Essa falia de cuidado e de respeito com os transeuntes, era prtica repugnante aos povos mouros, cnscios de
suas responsabilidades coletivas, de maneira que as casas passaram a ser construdas cada vez mais prximas
das guas correntes, com as janelas dos fundos voltadas para o rio, e a frente para B rua, de forma a facilitar e
dispersjSo das guas servidas e urinis,
Dessa forma, as cidades brasileiras, em especial as que receberam maior influncia Ibrica em sua colonizao,
promoveram a ocupao do solo com suas casas construdas s margens dos rios, e de costas para eles.
escondendo- o da paisagem, reforando a Idla de Insalubrtdade dos mesmos.
Somente em algumas cidades brasileiras na Regio Norte e naquelas que receberam maior influncia anglo-
saxnica e germnica na sua colonizao, se pode verificar a adoo do corpo hdrico como elemento
urbanstico, incorporado paisagem.
Porm, mesmo nessas cidades, se venficava a tendncia de margear o corpo hdrico com avenidas e ruas em
ambas os lados, no conferindo ao mesmo terreno para movimentao das margens (aluvio e avulsol,
situaes normais movimentao de suas guas e seus efeitos sobre as suas laterais.
Aos poucos a impermeabilizao do solo, com a implantao de calamentos e ocupaes urbanas, associada ao
desmatamento de encostas, passou a produzir sobre as cidades um fluxo anormal de guas, especialmente nos
dias de maior pkjviosidade. O solon"o mais era suficiente para absorver essas guas, que passaram a correr
com mais rapidez sobre o solo pavimentado e impermeabilizado urbano. O resultado bvio dessa conjuno de
fatores a ocorrncia cada vez mais catastrflca de enchentes, com mortes e elevados danos patrimoniaisa
quase todas as cidades, independentemente de serem elas serranas ou situadas em plancies.
A ocupao do solo sem atendimento a padres de sustentabilidade ambienta! especficos para a rea, e a
adoo de padres urbansticos gerais, que no promovem a Identificao das particularidades de cada uma das
reas das cidades, associado ao xodo rural e as presses habitacionais, leva, cada vez mais, nossas cidades a
situaes Insustentveis, deixando a populao, a cada ano, sujeita s intempries, sem possibilidade de
previso desses efeitos, que se somam em progresso de danos, a cada nova estao de chuvas.
Esses fatos ainda no eram tornados no mbito de seus drscos efeitos, uma vaz que era comum aos governos
da poca atriburem as catstrofes ambientais ao exclusiva da natureza.
Recente parecer da Assessoria Jurdica da FEEMA (FEEMA - Fundao Estadual de Engenharia do Meio
Ambiente - Parecer RD n0- 1/2007, oriundo da sua Assessoria Jurdica, da lavra do Dr. RAFAEL LIMA DAUDT
d'OLIVIRA, datado de 20 de junho de 2007) assevera, In verbis:
'Pesquisas clirriatolgicas desenvolvidas desde 1S60 apontam a triste realidade desta cidade, que enfrenta,
sistematicamente, a mdia de uma catstrofe metereo/gica por dcada, cabendo destacar as mais recentes,
ocorridas em f 066 (quando apenas 4 horas de temporal causou 100 mortes e milfiares de desabrigados, sendo
decretado estado de calamidade pblica): 1388(que deixou um saldo de 277 mortos e mais 12 mil desabrigados,
sendo decretado estado de calamidade pblica e computados 303 casos de leptospirose, com 15 vitimas fatais) e
a ltima em 1996( deixando 59 mortos e 1500 desabrigados).
J em 1989, diante da magnitude do desastre de 1988. destacava-se a questo do uso inadequado do ambiente,
especialmente o tropical, onde tem sido regra a falta de sintonia entre a ao entropica e as leis da natureza. No
obstante tal constatao, at os dias atuais busca-se denominar oportunamente esses graves episdios como
catstrofes naturais, atenuando-se e responsabilidade do poder pblico quanto ao insatisfatrio planejamento
das cidades e ensejando uma percepo coletiva de que nenhuma medida poderia evitar os denos suportados
pelas vitimas desses eventos.'
Dessa forma, ao afastar a aSo do homem como um dos reflexos dessas catstrofes, ditas naturais, as
Bnltim Elcrrinita Irib I12K- IWI./imi
legislaesda dcada de 1960/70 passaram a incentivar a ocupao das vrzeas e reasciliares, no s no meio
urbano corno no meio rural.
Projetos e governo como o PRO- VARZEA, destinavam recursos financeirospara osagricultores abaterem as
malas ciliares para uso da agricultura. Nesses projetos uma parcela era destinada para a aquisio de
agrotxicos e outros nsumos qumicos para melhoria doa resultados de produo, o que levou catastrfica
situao de contaminao de nossa flora e fauna fluviais com pesticidas, cujosefeitos estamos longe de
conhecer, ante a falta de recursospara pesquisas cientficas nesse seior.
No maio urbano, inmeraslegislaes federais, estaduaise municipais, incentivavam a canalizao de rios e, por
vezes, atem mesmo o seu eapeamento superior, de maneira que as calhas naturais, a lltulo de conteno de
movimentao de margens, passaram a segregar cada vez mais os espaos ento disponveis para a progresso
do caminho das guas superficiais, de forma que essas canalizaes, hoje. em sua maioria assoreadas, n3o
conseguem comportar o fluxo das guas.
Um paradoxo no exame dessasatividades se encontra na justificativa destinada, poca, pela legislao para
gssas intervenes, indicando que essas obras seriam destinadas a solucionar o problema das enchentes. Hoje
vemos que essas intervenes sio um dos fatores que mais colaboram com o fenmeno nos meios urbanos.
Os rioscapeados com suasmargens ocupadas, no possuem rea de transbordo para as guas pluviais. Por
outro lado, os rios segregadosno conseguem suportar a quantidade de guasque findam por correr livres sobre
as ruas, impermeabilizadas, acumulando- se nas reas baixas, e, como conseqncia, provocando mais
enchentes,
3 - R E A S D E D R E N A G E M , F M P e A P P - R E A D E P R E S E R V A O P E R M A N E N T E
As reas de drenagem de guassuperficiaisse dividem em dois campos, as drenagens naturais, chamados
corpos hdricos e as drenagens artificiais, construdas pelo homem (galerias da guas pluviais, canais artificiais,
drenagens de crista, escadas de drenagens, etc.).
comum confundir- se FMP - Faixa Marginal de Proteo com APP - rea de preservao permanente de matas
ciliares. Asfaixasmarginais de proteo dizem respeito ao aspecto hidrolgico do rio, referindo- se aos espaos
que o corpo hdrico necessita para expansode calha em pocasde cheias acima dos parmetros histricos de
vazo, e espaos de movimentao de margens(aluvies e avulses) e reas de transbordo dos rios, que fazem
parte da vida do corpo Hdrico.
3.1, Das reas de drenagem naturais
Todos os corpos hdricos so drenagens naturais, calhas estabelecidaspela natureza para o recebimento das
guas, quer sejam elasperenes, sazonais ou oriundasdo maior ndice de chuvasnaquele perodo.
comum ao homem pensar no corpo hidrico como um elemento esttico na natureza, de maneira que desde os
mais remotos tempos da humanidade, se busca conter a alterao das margens dos rios. Porm, esquecemos
que o rio um elemento mvel e em permanente mutao na natureza, como o so os vulces ativos, ilhase
margens de oceano,
Esquecemo- nos de antigasaulasde geografia r qual aprendamosque os rios mais novospossuem fora em
suas guas, de maneira que apresentam traado aproximado de uma linha reta, enquanto os rios maisantigos
serpenteiam pelo solo. e a cada ano que passa, suascurvassSo aumentadas. Exemplo disso e a vista do alto do
Sio Amazonas e do Rio Xingu, o primeiro forte e jovem, com suasmargens respeitadasem razo do seu imenso
volume de guas; o segundo velho, tracejando beloscontornos sobre as suas vraeas recobertas de vegetao,
lual grande serpente negra a corta o verdume de suas margens cobertas pela mata ciliar, e de suas vrzeas,
:om a floresta amaznica ao fundo, estabelecendo o contraste espetacular visto nasfotos areasde Rio Xingu.
1.2. Das Faixas Marginais de Proteo
A expresso determinada pela lei, e Indica a rea livre necessria para o transbordo das guas de uma
drenagem natural, nos perodos de maior pluviosldade. A FMP, portanto riflo se confunde com e rea descrita no
Cdigo Florestal, que deve ser mantida com mata ciliar, estas destinadas a proteo dos corpos hdricos; tais
como os cllios protegem nossos olhos, asmatas ciliaresprotegem os 'olhos' das guas, seu espalho, sua calha.
A FMP somente pode ser Identificada por meio de sua demarcao, com exame aprofundado do corpo hdrico,
suas alteraes sazonais, seus fluxos normais e expansivos, probabilidade de alterao do desenho de suas
margens.
Portanto, demarcar a FMP de urn rio, demarcar a calha menor e a calha maior do corpo hdrico, estabelecidas
segundo a mdia mxima de maior vazfio em determinado tempo, em face de sua vazo mnima nos perodos de
estiagem, bem como estabelecer a sua faixa de transbordo excedente e a rea de movimentao prevista para o
mesmo.
3.3, APP nasmargens e entornes de corpos hdricos.
A rea de Preservao Permanente - APP, a nomenclatura indicada pelo Cdigo Florestal para identificar as
reas que devem ser mantidas com cobertura vegetal.
A Matureza Jurdicafa APP - rea de Preservao Permanente, est no prprio Cdigo Florestal, por meio do
artigo primeiro, pargrafo segundo, Inciso II, quando dispe;
"II - rea de preservao permanente: res protegida nos termos dos art, y e 3" desta Lei, coberta ou no por
vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, acessibilidade
geolgica, a biodiversidade, o fluxo g&nico de fauna e Hora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das
populaes humanas." (GrifonSo existente no texto original).
As reas Preservao Permanente dasmargens de rios e dos entornes de nascentes, so aquelas compostas
pelas matas ciliares, matas proteHvas do corpo hdrico, e s fundamentam na necessidade tcnica de
manuteno da vegetao destinada a garantir seis aspectos protetivos aos mesmas, quais sejam:
1 - garantir a permeabilidade do solo nas margens, de forma a possibilitar a microdrenagem de guas pluviais, e
assim diminuir a contribuio de guas calha dos rios, reduzindo o volume das cheias;
2 - garantir a permeabilidade do solo nas margens, de forma a possibilitar a microdrenagem de guas pluviais, e
abastecimento dos lenis frecos, e guas subterrneas, especialmente nas reas onde os aqferos se
comunicam com as guas superficiais;
3 - evitar a erasfio e o desmoronamento das margens, o alargamento da calha e a conseqente alterao na
profundidade do rio, o que pode levar, em casos extremos, a que o corpo hdrico desaparea, pela ao da
evaporao de suasguas, que, correndo por largo espelho de pouca profundidade, fica vulnervel ao do sol
4 - evitar o assoreamento pelo carreamenlo de terras para o leito do rio em referncia, bern como para os demais
que recebero suas guas por afluncia;
5 - garantir o choque das guas com a vegetao das margens, assim propiciando a desinfeco de eventuais
elementos poluldores, orgnicos, que passam a ter, com o choque, a quebra de suas molculas, e assim
facilitando a despolulcflo das guas.
6 - manter o fluxo de guaspara a bacia de referencia, mantendo osnveis hdricos em todo o complexo
hidrolgico, A supresso vegetal no entorno de nascentes e mlcrodrenagens, leva a diminuio sistemtica da
vazo dos corpos hdricos riiaioresf.il;
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4 - DEMARCAO DEFAIXA MARGINAL DE PROTEO
A Lei Estadual n" 650 de 11 de janeirode 1983, do Estado do Rio de Janeiro, criou uma obrigao para a SERLA
- Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas, deferindo- lhe prazo de 06 (seis)meses para a realizao da
demarcao das faixas marginaisde proteo em todo o Estado do Rio de Janeiro (art. 3", pargrafo nico),
prajtj este que restou prorrogadopela Lei Estadual n" 790 de 19.10.1984, para um ano, a partir da data da
promulgao da Lei, e h muito vencidos, no tendo o gSo ambiental cumprido com seu mister.
A obrigao exclusiva da SERLA, no somente porque a legislao estadual assim determina, mas porque foi
nesse rgo que o organograma administrativo do Estado aglutinou cs expertos no tema e as memrias
documentais necessrias implementao do trabalho.
Nesse ponto, vale uma pequena digresso, a fim de explicar como os padres tcnicos determinam a realizao
de uma demarcao
Saber os limites da calha de urn rio no simples. Os clculos partem das diversas medies pluviomtricas em
determinado perodo de tempo, dez anos, vinte anos, trinta anos. etc.
As informaes quanto a essas medies se encontram, dentro do Podar Pblico Estadual, sob a guarda da
SERLA, a qual no disponibiliza acesso pesquisa e consulta desses dados com muita facllidade[3J.
A partir desses dados, urna vez delimitado o perodo de tempo e o trecho examinado, se buscam os valores
indicativos da menor e da maior vazo alcanadas pelo referido corpo hdrico naquele perodo, sendo a partir do
ponto de maior cheia que determinar a largura da cairia do rio e de cujos limites se iniciar a demarcao da
faixa marginal de proteo.
Por exemplo, imaginemos que, para um determinado trecho do rio, o perodo de tempo pesquisado seja 20 (vinte)
an os, sendo a calha cio rio fxada em 3 metros no perodo da mais severa seca verificada nesses vinte anos, e
tenha alcanado a largura de 10 metros na maior enchente verificada naquele ponto, nesse mesmo perodo de
tempo. A expresso matemtica representativa desse clculo ser:
10
20
A partir dessa margem, fixada na maior vazo, se iniciar a demarcao da faixa marginal de proteo, a qual,
segundo o Cdigo Florestal, ser de, no mnimo, 30 metros para cada margem, medidos, assim, a partir do ponto
de maior cheia histrica naquele trecho, nos ltimosvinte anos.
Dessa forma, se torna patente que ocalculo de FMP somente pode ser feito a partir dos dados histricos de
vazo, a qual calculada pelo Estado do Rio de Janeiro, ha dcadas, em todos os corpos hdricos do Estado, e
asses dados, dentro da estrutura administrativa estadual se enconlram arquivadosjunto a SERLA.
Malflrado a clareza da Lei em determinar que a SERLA realizasse a demarcao das FMP em todo o Estado, e,
por obvio, divulgasse esses clculos, a lei nunca foi cumprida por completo.
- Desde a sua criaSo a SERLA se restringe a demarcar a FMP a partir de requerimento do interessado ou da
fiscalizao, de maneira que a demarcao no continua, massecclonada, e guiada pelos Interesses de
particulares, e de alguns fiscais.
Raros sSo os rios do Estado do Rio de Janeiro que se encontram plenamente demarcados, no sendo raros
encontrarmos demarcaes feitas sem o atendimento Lei, o que gerou o parecer da Assessoria Jurdica do
Estado[4J.
A questo, embora complexa, deve ser enfrentada, No se pode, simplesmente, por meio de duas Portarias
administrativas, afastar a aplicao de uma Lei Federal, quanto mais afirmai que no Ir ocorrer a reviso das
medies e demarcaes, realizadasequivocadamente, e fixadas tora das determinaes legais.
5 - HISTRICO DA LEGISLAO SOBRE APP - REA DEPRESERVAO PERMANENTE
A preocupao com a conteno das ocupaes em faixas marginais de proteo de rios e lagos, at a ultima
dcada do Sculo XX, era uma preocupao de poucos, e, no obstante a existncia de legislao que visava
conter a Implantao de construes nas margens dos rios, essas leiseram, simplesmente, a ser
desconsideradas pelos Municpios.
5.1. O CDIGO DEGUAS
J em 1934 o Cdigo de AguasIS], timidamente, abraou parte da questo, ao estipular um faixa de 15 metros de
largura a cada margem como rea non aectificandi.
Os objetivos do Cdigo de guas no eram ambientais, mas administrativos, e determinavam a criao de
SERVIDES DETRANSITO para os agentes da administrao pblica em 10 metros nos terrenos localizados s
margens de correntes no navegveis ou fluluveis. e faixa de 15 metros, contados a partir do ponto mdio de
cheias nos terrenos banhados por correntes navegveis,
Como se verifica, o objetivo da criao dessas faixas no edificantes nem de longe possuem o condo de
proteo ambiental, mas simplesmente de ao administrativa de limpeza dos corpos hdricos, de aes
emergenciais, e sanitrias.
Por outro lado, o Cdigo das guas estabeleceu uma limitao edificao nesses terrenos, mas no cita a
manuteno das inatas ciliares nas mesmas,
5.2. OS CDIGOS FLORESTAIS DE 1934 E 1965
Coube ao Cdigo Florestal, Lei n4.771/65, a disciplina sobre o tema, Desde a primeira legislao sobre o tema
(o Cdigo Florestal de 1934} J se tinha a idia de conservao perene das florestas protetora e as
remanescentes, nomenclatura que restou fixada pelo Cdigo Florestal de 1965 como reas de preservao
permanente.
No que tange, especificamente, s matas ciliares, a Lei n" 4.771/65 estipulava metragens de APP bem diferentes
das estabelecidas na legislao ambiental atual, sendo a mesma fixada em faixa de 5 metros, para cursos de
gua de at 10 metros de largura de calha.
de ser ressaltado que essa faixa de 5 metros vigorou at recente alterao, em 1936, passando para 30 metros
no menor ndice, ou seja, para rios com largura de at 10 metros[6J,
5.3. O CDIGO FLORESTAL DE 1965 EA LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO.
Por sua vez a Lei 6,766/79, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, que veio a substituir o famoso Decreto- lei n
58, entendeu por bem enfrentar a matria, estabelecendo como rea nSo edificante uma faixa de 15 melros de
largura ao longo de todos os corpos hdricos que cortassem terrenos a serem loteados ou objeto de condomnios.
Ao estabelecer essa faixa como livre de edificaes a lei de parcelamento de solo urbano repetia os limitesdo
Cdigo de guas, e ampliava a faixa estabelecida, ento pelo Cdigo Florestal.
No obstante, no perodo de tempo compreendido entre 1965 e 1979, ou seja, durante 14 (quatorze) anos, a
estiputao da largura mnima em cinco metros das talxas marginais de proteo de corpos hdricos, com largura
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t "de cairia de ato 10 metros, levou a adoo da regra em quase todasas legislaes urbansticasbrasileiras, e
muitos estadose municpios simplesmente no aplicavam a norma da Lei 6.766/79. masanotavam em suas leis
i edllcias e urbansticas, olimite de S metros.
l Para agravar a situao, no Estado do Rio de Janeiro, a SERLA somente se Incumbia dos riosnavegveis e nSo
navegveis, remetendo os cursos de gua. considerados de microdrenagem, gesto municipal, cuja legislao,
t no raro, finava os limites em 5 metros[7].
l
Para alguns doutrinadores, os limitesde 15 metros a cada margem, indicados pela Lei 6.786/79 teria vigido
apenas ate o ano de 1986. quando promulgada a Lei 7.511/86, que estabeleceu novos limites ambientais.
Interessante trazer colao que o artigo quarto, inciso II da Lei 6.766/79, ao criar a faixa non aedifcandi de 15
metros ao longo de cada margem doscorpos hdricos, faz ressalva explicita quanto a maiores exigncias
estabelecidas por legislao especifica. Dessa forma, inquestionvel a aplicao da norma desde sua edio, e
vigente at o presente momento, afastavel, tfio- somente. em face da aplicao de norma especifica ambiental.
certo que alguns autores sustentam a derrogao do dispositivo da lei de parcelamento do solo urbano (Daniel
Roberto Flnk e Mrcio Silva Pereira,), parecer esse encampado pela FEEMA[BJ, recentemente, porm a questo
merece exame acurado, especialmente em face dos objetosde cada uma das leis,
O Prof. Paulo Affonso Leme MachadolJU indica ter havido a ampliao do limites de proteo ambiental criados
pela Lei 6.766, em razo da alterao legislativa do Cdigo florestal,
No parece ser o melhor entendimento. Um parmetro no se confunde com o outro. Embora tratem de limites de
ocupao de margens de rios, o artigo segundo do Cdigo Florestal trata da PRESERVAO de matas ciliares e
demais vegetao em APP, ] a Lei 6.766/79 trata, especificamente, de uso do solo para EDIFICAO urbana.
Os objetos de ambas as leis s3o diversos: um ambiental o outro urbanstico. Essas duas cincias, embora com
estreita correlao no meto das cidades, nSo espelham a mesma viso,
>
A Lei ambiental indica as reasde interesse ambiental que devam ser protegidas da interveno humana,
preservando-se a vida silvestre e natural nos seus espaos, a preservao dos recursoshdricos, s estabilidade
k geolgica e o fluxo gnico. .
k A Lei urbanstica trata de reas que no podem sofrer, em hiptese alguma, edificao, dentro dos critrios da
engenharia civil, sendo a inteno do diploma legal garantir segurana humana na ocupao dos espaos
urbanos, evitando o convvio de pessoas em reas de instabilidade. So critrios de segurana humana na
ocupao do solo, associados critrios de melhoria da paisagem urbana e da sade coletiva.
Ou seja, o Cdigo Florestal trata em preservao das matas ciliares, visando a garantia das funes ambientais
dos espaos e vegetao ciliar, conforme j indicado acima; A Lei de Parcelamento do Solo Urbano indica as
restries edllcias nesses espaos, visan do a segurana, a sade social e a harmonia arquitetnica nas
ocupaes humanas,
Esse 6 o entendimento de vrios do u tri n adores, como Guilherme Jos Purvin de Figueiredo[101, citando Fernando
Alves Correia, a fim de apresentar a distino entre o Direito Ambiental e o Direito Urbanstico:
"O direito urbanstico nSo tem como fim direto B imediato a proteo cio ambiente, mas a fixao de regras
jurdicasde uso, ocupao e transformao do territrio, o que significa que o 'tnobil' ambiental, embora presente,
no constitui a idia condutora da regra jtirtdica,e, ao contrario, as normas juridico- amienra/s sflo
infrin secamente preorcfenadss eos fins de tutela do ambiente
Em saguncfo lugar, no que concerne substancia, hi matrias que constituem o ncleo central do direita do
amOwnle e <jue, de modo algum, se podam confundir com as do direito urbanstico (proteo cia fauna a de flora;
preveno da poluio nas suas diferentes modalidades; a matria da responsabilidade civil por denos BO
ambiente; g mafra do Hiato ambiental, que da ndole criminei, que da ndole administrativa; o contencioso do
direitoambiental; o direito oiganizaKro do ambienta; a matria do Direito Internacional Pblico e Privado do Meio
Ambiente".
Hoje vrios pesquisadores e doutrnadores buscam harmonizar a interpretao de ambos Direitos, especialmente
quanto a adoo das regras ambientais em reas urbanas consolidadas, como ocorre no parecer divulgado pela
Assessorla Jurdica (ia FEEMAUU por fora da perda da possibilidade de ocorrncia da funo ambiental do
espao marginal de corpos hdricos e da vegetao ciliar,
Nesses casos, porm, ainda que se ateste a completa perda da funo ambiental, e ainda que se defenda a n3o
aplicao dos limitesambientais, estar em vigor a norma urbanstica, que limita a faixa no edificante das
margens dos corpos hdricos em 15 metros, na forma do artigo quarto da Lei B.766/79.
Inexiste, pois, a colidencta entre os institutos, vez que os objetos de ambas as leisso diversos. Uma
determinada rea pode no ter a proteo ambiental, e ainda assim sofrer bloqueiospara implantao de obras
civis de edificao. Dessa forma, h que se sustentar a plena vigncia do artigo quarto, III, da Lei 6.766/79, dentro
dos parmetros urbansticos atuais.
5.4. A LEI ESTADUAL-RJ 650/83 E A PORTARIA SERLA 324/2003
No Estado do Rio de Janeiro a Lei Estadual n650, de 11 de janeiro de 1983, estabeleceu a Polltica Estadual de
defesa e proteo das baciasfluviais e lacustres do Estado do Rio de Janeiro, bem como as medidas de
preservao dos mananciais hldrieoanZj.
A titulo da proteo do corpo hdrico a referida Lei, especificou as medidas de proteo das FMP- Faixa
Marginais de Proteo de corpos hdricos. Porm, demonstrando a pouca influencia das exigncias ambientais da
poca, atrelou a Poltica Estadual o Projeto de Alinhamento de Rio (PAR) e o Projeto de Alinhamento de Orla de
Lagoa (PO), pelos quais estimulava obras de Interferncias nos traados naturais de rios e de lagoas.
Quanto a fundamentao legal para a demarcao da calhase margens de rio, no Pargrafo nico do artigo
terceiro, dispe a referida Lei Estadual sobre os limites da FMP, a saber:
"Pargrafo nico - a Faixa Marginal de Proteo (FMP), nos (imites da definio contida no artigo 2da Lei n"
4.771, de f5 e setembro de 1965, ser demarcada pela Superintendncia Estaduale R/os e Lagoas-SERLA,
obedecidos osprincipio contidos no artigo rjoDecretc- Lef nM34, de 16 de junho de 1975, e artigos 2e 4da
Lei n" 6.938, de 3f de agosto de 1981, na largura mnima estabelecida no artigo 14 do Decreto n24.643, de W
de junho de 1934.' (Grifo no existente no texto original).
A atribuio para a demarcao de FMP - faixa Marginal de Proteo dos rios, por fora da referida Lei Estadual
e do Decreto Estadual n" 2.330 de 08.01.1979, que criou o rgo ambiental, restou deferida SERLA - Fundao
Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas, sendo por ela e exercido desde ento.
Durante muito tempo a SERLA adotou no Estado do Rio de Janeiro as normas estaduais contidas,
especificamente, em Decretos estaduais e em suas portarias, olvidando-se das disposies contidas no prprio
tento da Lei Estadual n" 850/83, que textualmente remetia a limitao estabelecida na Lei Federal 4771/65.
Dessa forma, a SERLA determinava a FMP para fios de largura at 10 metros em 15 metros, simplesmente
desconsiderando a alterao legislativa Implementada ao artigo segundo da Lei 4771/65, que alargou a FMP nos
cursos de gua menores(at 10 metros de largura)de 5 metros, para 15 e depois de 15 metros para 30 metros,
multo embora o texto do artigo terceiro, Pargrafo nico da Lei Estadual n850/83 fizesse meno expressa a
adoo dos limites estabelecidos pelo Cdigo Florestal, na demarcao dessasreas pelo rgo estadual.
Aps inmerascobranas da sociedade civil e do Ministrio Publico do Estado do Rio de Janeiro a SERLA
hllpJ /
Bole l tal Ektoiwo lnb HJ4 - I0flllfll
abandonou a diretriz anterior, adotando os limites determinados pelo Cdigo Florestal, o que fez por meio da
Portaria SERLA n" 324 em 25 de agosto de 2003, a qual define a i> ase legai para estabelecimento da largura
mnima da FMP e d outras providencias.
A demora na adoo dos critrios legais federais pela SERLA, perdurou de 1986. quando do Cdigo Florestal
recebeu a primeira alterao, at o ano de 2003, quando a lei passou a ser efetivamente adotada pelo rgo
ambiental. Nesse perodo um elevado nmero de processos administrativos tramitaram junto ao rgo estadual,
recebendo demarcao de FMP em 15 metros, e em alguns casos, em parmetros menores, segundo o texto
originriodo Cdigo Florestal (5 metros), de maneira que, Hoje, a questo deve ser enfrentada.
O equivocado posicionamento do rgo ambiental, a SERLA, originou uma verdadeira confuso administrativa
junto aos Municpios do Estado do Rio de Janeiro, Por fora de demarcaes em limites menores do que
estabelecidos pela Lei Federal, vrios projetos de parcelamento do solo urbano foram aprovados, em razo da
apresentao do projeto de demarcao de FMP aprovado pela SERLA, na largura ali determlnada[131.
No parecer jurdico que fundamentou a edio da Portaria SERLA n" 324 em 25 de agosto de 2003[14J, decidiu o
rgo ambiental por no alterar as FaixasMarginais de Proteo j demarcadas com fulcro no Decreto Estadual,
assim justificando o posicionamento:
"O Estado do Rio de Janeiro vinha adotando o critrio determinado pela Lei Estadual 650 de 11.01.1583, qual
seja a largura mnima de 15 metros quandooMinistrio Pblico questionou sua legalidade face s que determina
o Cdigo Florestal.
A rigor, o Cdigo Florestal - norma geral, suspenderia a eficcia da lei estadual conforme preceitua o 2" do art.
25 da CF/99.
Sucede Que o entendimento anterior do Estado era pe/a aplicao cia sua legislao por considerar inapticvel o
Cdigo Florestal na demarcao de rios, mas sim o Cdigo de .guas. Com efeito, esse diploma legal estabeleceu
gue os terrenos reservados (FMP) s3o os que, banhados pelas correntes navegveis, fora cto alcance das mars,
vo at a distancia de 15 (quinze) metros para a erra, contados desde o pcno mdio das encnentes ordinrias..
Parece-me, deste modo, que somente a partir da puhlicaSo da portaria SERLA precitada, o novo critrio pode
ser adotado, sob pena de ferir o princpioda segurana das relaes jurdicas" (Dr" Anna Luiza Gayoso P.Paraso
- Procuradora doEstado - Assessora Jurdica Chefe da SEMADUR),
Data vnia, no tia como sustentar a fundamentao jurdica apresentada no dito parecer. No loi a Lei Estadual
650/83 que determinou a FMP dos. riosmenores em 15 metros, mas um decreto estadual. A referida Lei Estadual
n" 6EO adota, TEXTUALMENTE, os limites determinados pela Lei Federal 4771/65. o Cdigo Florestal, e uma vez
alterado este, tambm esta alterado os padres que deveriam ser adotados pelo Estado do Rio de Janeiro.
Por outro lado, como j dito acima, no j confundir a rea non aedificand estabelecida pelo Cdigo de guas
com a FMP, ato mesmo porque o mesmo se destina s guas navegveis e nSo navegveis, e no,
especificamente, por exemplo, s pequenas drenagens, como na maioria das situaes dos rios com menos de
10 metrosde largura de calha.
Como bem salientou a FEEMA em seu parecer juridico[|51. as determinaesdo Cdigo Florestal so aplicveis
desde a sua edio, e no ficam atrelados vigncia de Portaria Administrativa no mbito da SERLA.
A razSo que objetivou o parecer nos parea mais bem delineado no ltimo pargrafo transcrito, quando a ilustre
Procuradora menciona o Principio da Segurana das Relaes Jurdicas, uma das garantias do cidadSo,
constantes do artigo quinto da CR/88, mas sobre esse tema falarei maisa seguir.
Por fim, mesmo que a Lei Estadual indicasse os limites da servido administrativa, criada pelo Cdigo de guas,
fosse o parmetro a ser adotado pela SERLA para a demarcao da FMP. no seria o limite de 15 metros o nico
BaleLim Eletrnica lTbf3??4- LiVOl/lOM
indicado, j que o Decreto Federal n" 24.643/34 determina faixa no edificante de 10 (doz) metros para cursos
no navegveis ou flutuvais, e de 15 (quinze) metros para os cursos navegveis, no se referidoBB
microdrenagens.
Assim, fixar 15 metros, para toda a qualquer demarcao, tambm estaria contrria s disposies da legislao
aduzida.
6 - R E A D E P R E S E R V A O P E R M A N E N T E - A P P e O CUP A O U R B A N A CO N S O L I D A D A
Por todo o Histrico apresentado at o presente momento denota- se que a grande dificuldade do operador do
Direito a aglutinar a aplicao da legislao ambiental, que a partir de 1966 expandiu para 30 metros de largura
os limites mnimospara as faixas marginais de proteo, quando todo o histrico da ocupao urbana no Brasil
determinou a ocupao sistemtica das reas topo de morro e reas de vrzea, Inclusive Incentivando as
correes de traado, canalizaes e capeamentos de corpos hdricos,
Muitas dessas intervenes nos corpos hdricos no somente eram estimuladas pela Lei, como eram realizadas
pelo prprio Poder Pblico, havendo na Unioe. em alguns estados, como no Rio de Janeiro, em diversas
pocas, rgos especficos para patrocinar 9 efetivar essas Intervenes.
Quinhentos anos de ocupao, urbana e rural em reas de vrzeas, contra vinte anos de legislao ambiental
restritiva! Uma tarefa insligante para osrgos ambientais, juristas, advogados, Ministrio Pblico e Poder
Judicirio.
Como j dito acima, hoje no mais se discute quanto 3 aplicao ao no do Cdigo florestal para asreas
urbanas, sendo Inafastvel sua aplicao.
O desafio, hoje outro, como compatibilizar o uso do solo urbano, nasreas consolidadas, nos sculos de
ocupao do territrio nacional com a novel legislao, especialmente ern face da constante mutao
arquitetnica e urbanstica de nossas cidades.
O artigo segundo do Cdigo Florestal, em seu pargrafo nico dispe que "no caso de reas urbanas, assim
entendidas as compreendidas nospermetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies mefropolifanas e
aglomeraes urtianas, observar- se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo,
respeitadosos principio e limitesa que se refere este artigo".
A leitura do texto indica que a aplicao dos limites ambientais estabelecidos para o meio urbano, o qual, na
forma de piso bsico ambiental, deve ser observado pelas legislaes estaduais e municipais, segundo o sistema
constitucional de fixao da competncia legislativa para as matrias ambientais.
Dentro dascidades h que se identificar quais so asreas livres (silvestres), asreas rurais, e as reas de
ocupao urbana consolidada. Gulnerme Jos Purvin de Figueiredo assevera em sua obra que o "territrio
municipal pode ser subdividido em zonas urbanas, urbanizais, de expanso urbana e rural. A conceituao de
rea ou zona urana sempre foi uma questo tormentosa, sendo conhecida a regra fixada pelo art, 32, 1" do
Cdigo Tributrio que, para afoitos do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana I/PTU) considera
como tal a definida em lei municipal, observado o requisito mnimo da existncia He melhoramentos Indicados em
pelo rnenos dois dos incisos seguintes, consfru/dos ou mantidos pelo Poder Pblico:
l-meio fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
II - abastecimento de apua;
III - sistema de esgotos sanitrios;
IV - rede de iluminao publica, com ou sem posteamento para distribwSo domiciliar, e
l MOuTU) [!J'I/!Wli M51]
bdldliiiif-lQironiE0lribn2J 4. llVUlJWtH
' V - escola primria ou posoete sade a- uma distancie mxima Oe 3 ffrflsj quilmetros do imvel
L considerado,"
\ Prosseguindo no exame legal dasreas de ocupao consolidada, a Resoluo CONAMA n" 302/2002, por sua
vez, a classifica como aquela que atende a alguns requisitos, quais sejam:
"a) definio legal pelo poder pblico;
t 6) existncia de, no mnimo, quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana:
l 1. malha viria com canalizao de guas pluviais;
h
2. rede de abastecimento de gua;
3. rade de esgoto;
4 - distribuiSo de energia eltrica e iluminao pblica;
S. recolhimento de resduos slidos urbanos,
G , tratamento de resduos slidos urbanos; e
c) densidade demogrfica superiora cinco mil habitantes por Km'."
Recente posicionamento da ADVOCACIA GERAL DA UNIO, com assento na Assessoria Jurdica da Gerncia
Rio de Janeiro do IBAMAUH. entende que a aplicao do Cdigo Florestal se d pela geomorfologia da rea,
indicando critriosdo principio da razoabilklade no exame caso a caso, segundo a melhor soluo para o melo
ambiente, para as reas de ocupao consolidada.
Indica o Parecer da Advocacia Geral da Unio, acima referido, em suas concluses, in verbis:
'6.5 Nas reas urbanas onde a ocupao no este consolidada imperativa a obedincia aos dispositivos do
Cdigo Florestal. J nas reas onde a ocupao 6 consolidada, deve-se aplicar o principio da rszoabilidade para
ponderar qual a melhor soluSo para o meto ambiente e para os cidados' Alessandra O. Machado, Procurador
Chefe do IBAMAiRJ em Parecer da Advocacia Geral da Unio e 06,03.2007 - Procuradoria - Geral Federal -
Procuradoria Federal Especializada junto ao Ibama, referente ao Processo Administrativo n02022,000671/2006
- Interessado DIJUR/RJ - Assunto: Aplicao do Art. 2do Cdigo Florestal em rea Urbana, pg, 32. (Grifo no
existente no texto original).
No corpo do parecer afirma o IBAMA, que a alterao dos limites ambientais trazidos pela Lei 4771/65, alterados
em 11 de janeiro de 1986, no indica a imediata necessidade te desfazirnento de todas as obras urbanas
implantadas aa longo dosanos nessas reas, porem, uma vez que seu proprietrio pretenda o seu desfazimento.
com a demolio das edificaesexistentes no local, nenhuma outra pode ser construda, devendo a rea de
APP ser revegetada e entregue proteo ambiental.
Em socorro a essas concluses, o referidoparecer traz em socorro as concluses da Procuradora Municipal de
Porto Alegre, Dr
1
VANESCA BUZELATO PRESTES[17J, in verbis:
"Na hiptese da j existir edificao, a moiiicaao do projeto (reciclagem de uso ou reforma) deve respeitar o
limite da consruflo j erigida, no permitindo ampliao para dentro da APP. J na hiptese de derrubada da
edificaopr~e>istene para a construo de nova edificao devem ser respeitados os limites previstos pelo
Cdigo Florestal atual."
Boltlin (.lrumi.cn 11,l, mil - llTOJllK*
A afirmao do IBAMA contradiz a concluso do prprio parecer que d como Indicao interpretativa do caso
concralo a adoo do Principio da Razoabllldade,
A questo ttica lgica. Afastada aa circunstncias de acidente no local, uma construo consolidada somente
desfeita para Implantao de novo projeto no local, de maneira que, a nova Implantao deve ser analisada
segundo o principio da razoabllldade em cotejo corn o Interesse ambienta! na rea, como reza a concluso 6.5 do
aludido parecer.
A adoo dos limites estabelecidos pelo artigo segundo do Cdigo Florestal sem o exame do Principio da
Razoabllidade levar a verdadeirosabsurdos urbansticos, especialmente em reas com ocupao humana
urbana anteriores a alterao legislativa do prprio dispositivo citado, qual seja o ano de 1966.
Na maioria das cidades, as ocupaes tradicionais urbanasse encontram em topos de morro ou vrzeas, esses
imveis ficariam impossibilitados da uso diverso, Inclusive de demolio para reforma, sob pena de o proprietrio
perder o uso de sua propriedade.
Ao adotar esse entendimento restritivo, estar- se- ia criandopara as cidades um nmero elevadssimo de imveis
Inaprovehvels, Impossvel de utilizao, causando prejuzos aos proprietrios, segurana das relaes
jurdicas, impediria a adequao do uso do espao urbano, sempre necessrio em razo do aumento
populacional, e, por fim, empurraria a populao para ocupar novos espaos, anteriormente livres de urbanizao,
causando maior Impacto ambiental.
A aplicao do Principio da Razoabllidade, no exame da aplicao do Cdigo Florestal em reas j consolidadas,
e rendido peta maioria da doutrina, alm de j ter sido acolhido pelos nossos pretOrios,
Em acrdo proferido pelo Superior Tribunal de Ji.isilc.aUji], acatou deciso proferida pelo Tribunal Regional
Federal da 5* Regio, ao resolver a hiptese pelo principio do poluidor-pagador, ao reconhecer a "impossibilidade
ttica e jurdica do desfaxonento da obre, cujas conseqncias ambientais e sociais seriam bem piores que as de
sua realizao'.
Mas a concluso final sobre este ponto depende de mais algumas consideraes,
7. DAS NORMAS DE DIREITO AMBIENTAL EM COTEJO COM O USO DO SOLO URBANO
Quanto s questes ambientais, propriamente dita, a legislao brasileira se fundamenta em padres tcnicos e
cientficos para fundamentar a aplicao de limitaes ambientais, em especial asreas a serem preservada s. [19]
O artigo segunda do Cdigo Florestal, ao dispor, em seu pargrafo nico, que: "no caso de reas urbanas, assim
entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitana s e
aglomeraes urbanas, observa r- se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo,
respeitados os princpio e limites a que se refere este artigo", est indicando, asaim, a necessidade de
reconhecimento dos limites fixados para as APP, Inclusive pelas legislaes estaduais e municipais.
A natureza jurdica do Instituto e a fixao do que seja, EFETIVAMENTE, considerado APP, est no prprio
Cdigo Florestal, por melo do An. 1, Inciso II, quando dispe:
"II - rea de preservao permanente: rea protegida nos termos dosart. 2e 3tJesfa lei, coerta ou no por
vegetaonativa, com e funo smb/enfa/ de presevar os recursoshdricos, a paisagem, acessibilidade
geolgica, a biodiversidade, o fluxo penico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o ftem- esar das
popuaOes humanas," (Grifo nfio existente no lerto original).
Pela leitura do texto legal temos o balizamento primrio da questo, de maneira que, a funo ambiental
condio, sine qua nau, do reconhecimento da rea como APP, mediante a avaliao tcnica-ambiental da
presena de alguma dessas funtaB no corpo hdrico.
llakiun l loonlco bife J 1H-
Como dito no Iniciodeste pareoer.- asreas Preservao Permanente compostas pelas matas ciliares, se
fundameniam na necessidade tcnica de manuteno da vegetao destinada a garantir os aspectos tcnicos e
ambientais, proleeh/os dos corpos hdricas, quais sejam:
1 - garantir a permeabilidade do solo nas margens, de (orma a possibilitar a microdrenagem de guas pluviais, H
assim diminuir a contribuio de guas a calha dos rios, reduzindo o volume das cheias;
2 - garantir a permeabilidade do solo nas margens, de forma a possibilitar a microdranagem de guas pluviais, e
abastecimento dos lenis freticos, e guas subterrneas, especialmenle nasreas onde os aqferos se
comunicam com as guas superficiais;
3 - evitar a eroso e odesmoronamento dasmargens, o alargamento da calha e a conseqente alterao na
profundidade dorio, o que pode levar, ern casos extremos, a que o corpo hdrico desaparea, pela ao da
evaporao de suas guas, que, comendo por largo espelho de pouca profundidade, fica vulnervel ao do sol;
4 - evitar o assoreamento pelo carreamento de ferras para oleito do rio em referncia, bem como para os demais
que recebero suas guas por afluncia;
5 - garantir o choque dasguas com a vegetao dasmargens, assim propiciando a desinfeco de eventuais
elementos poluidores, orgnicos, que passam a ter, com o choque, a quebra de suas molculas, e assim
fcil liando a de s poluio dasguas;
6 manler o fluxo de guaspara a bacia de referencia, mantendo os nveis hdricos em todo o complexo
liidrolglco. A supresso vegetal no enlorno de nascentes e microdrenagens leva diminuio sistemtica da
vazo dos corpos hdricos maiores;
Com base nessas circunstancias de ordem tcnica, alguns doutrinadores sustentam que a aplicao dos rgidos
limitasdo Art. 2do Cdigo Florestal em reas urbanas deve passar pelo exame da EFETIVA FUNO
AMBIENTAL da rea naquele ponto.
Essa a posio recentemente adotada pela FEEUA/RJgOJ. No item Vdo referidoparecer, ao examinar a
exigncia de afastamento de projeto Imobilirio em avenida da cidade de Niteri, que ladeia curso hdrico h
muitos anos canalizado, sustenta a FEEMA a no aplicao do Cdigo Florestal em FMP/APP que tenha perdido
a sua funo ecolgica, assim Indicando:
"Wo caso, oserva- se que se trata de curso d'gua canalizado, cujas margens j /oram objeto de interveno
antrpicah muitos anos, por obras efetuadas pelo prprio poder pblico, no processo de urbanizao da regio.
Ficou caracterizada a perda da funo ecolgica de ambas as margens do mencionado curso d'gua, que
inclusive contemplam duas vias pblicas pavimentadas, nSomaisse verificando a permeabilidade, tampouco a
existncia ou possibilidade de crescimento de qualquer vegetao que pudesse contribuir para a proteo do
recurso hdrico, dapaisagem, da Biodiversidade, o fluxo gnico da flora ou fauna, ou mesmo para atenuar a
eroso da terra.
No obstante tudo o que foi dito sobre 3 importncia da aplicaSo do Cdigo Florestal nas reas urbanas,
registrou-se que a imposio da obrigao ao proprietrio se justificaria na medida em que fosse possvel
resguardar as imprescindveis funes ambientais exercidas pe/as reas de preservao permanente.
NSo se trata de admitir a interpretao quanto no incidncia do Cigo Florestal nas reas urbanas, mas de se
confrontar a sua aplicabilidade, no caso concieto, a luz dos princpios constitucionais aplicveis hiptese."
Hoje vrios pesquisadores e doutrinadores buscam afastar a Incidncia irrestrita das regras ambientaisem reas
urbanas consolidadas, conto ocorre no parecer divulgado pala Assessoria Jurdica da FEEMA, por fora da perda
da possibilidade de ocorrncia da funo ambiental e eventual implantao da vegetao ciliar na rea degradada.
Em parecer recente, ELSON RONEY SERVILHA, EMILIA RUTKOWSKI, GRAZJELLA CRISTINA OEMANTOVA e
RAFAEL COSTA FREIRIA2J]. asseveram a necessidade de destmaac urbanstica e soclo- amblental para as
APP quando nfio mala se verifica em suas reas a funo ecolgica, sob pena de exigir o Poder Pblico a
manuteno desses limites sem nenhum ganhoefetivo ambiental, muito menos social.
A tendncia nacional em aproximar- se o Direito Ambiental das disposies Urbansticas, e do uso racional dos
espaos protegidos, visando a harmonizao dos seus usos, uma realidade, especialmente apus a
promulgao do Estatuto das Cidades. Essa parece ser uma diretriz recentemente acenada, inclusive peto
CCNAMA, com a edio da Resoluo 369 de 259.03.2006, que regulamenta o uso da APP - reas de
Preservao Permanente em meto urbano, noscasos de utilidade pblica e interesse social.
Essa direo confirmada por vrios doutrinadores, como os que foram citados pelos doutrinadores ELSON
RDNEY SERVILHA, EMILIA ROTKOW5KI, GRAZIELLA CRISTINA DEMANTOVA e RAFAEL COSRTA FREIRIA
12?], a saber
"Este recente regulamentao trai, de certa forma, indicativos no sentido da aproximao das previses da
legislao ambiental no tocante s APP com a realidade factual tio espao urbano. Neste sentido,
Frisctiernbruder(2001,p,60-61) afirma que na elaborao de polticas protetoras dos recursos naturais deve- se
'(...) resgatar a dimenso propriamente natural do ambiente, sem que deixe considerar os aspectos e implicaes
dos processossociais e das atividades das populaes humanas sobre esse, ao contrrio, procurando precisar as
relaes complexas e aspectos relativamente independentes das dinmicas envolvidas'.
Em consonncia com tais afirmaes RutKowsKi (1999, p. 133-134) defende a necessidade de se "(...)
compreender o espao nSo s como o meio ecolgico mas tambm como o locus onde ocorrem as relaes
sociais de ordem cultural, poltica e econmica". Tais relaes, de acordo com a autora, so '(...) um conjunto de
inter-relaOes entie o ambiente flsico-quimico-geolgico e o meio bitico, organizadores o desenho natural Oa
paisagem ditadas pelas aes antrpicas, circunscrevendo, em seus limites, as drenagens naturais /ou
antropizadas pelas aes, neste caso, do saneamento" (p. 133). ela acrescenta que esse espao um "(...)
espao territorial de conformao dinmica, cujos limites $3o estabelecidos peles relaes ambientais de
sustentabilidadg de ordens ecolgica e social", (p. 134)"
Prosseguem os eminentes doutrinadores, em suas concluses, que:
'Dentro desse contexto as APP no podem ser consideradas como ecossistemas intocveis, J6 que esto
inseridas em um espao social, criado originalmente peta natureza e transformado continuamente pelas relaes
sociais. Porem, as metragens definidas pela lei para a proteo das APP urbanas Insistem em considerar os
limites do sistema biolgico da APP como entidades fixas, Inseridas em um contexto no dinmico, o que no
real em reas urbanas. Nestas a dinmica da paisagem 6 movida peles rslaSes sociaisque devem sar
consideradas na elsboraSo de polticas e planos de preservao e recuperao j que influenciam
constantemente a sade e o funcionamento do sistema biolgico das APP,
Em concluso, somente ser APP, ex vi legis, as reas marginais de corpo hdricos que atendam sua funo
ambiental, devendo, obrigatoriamente, serem analisadas em colejo com ambos os dispositivos da mesma Lei (Art.
i ' . 2, Inciso II e Art. 2). sob pena de, alm de criar exigncia extrema ao titular do direito de propriedade, esta
ser amblentalmente incua e sem propsito ambiental, configurando- se, como nas palavras de ELSON RONEY
SERVILHA, EMLIA RUTKOWSKI, GRAZIELLA CRISTINA DEMANTOVA e RAFAEL COSRTA FREIRIA,
subscritores do parecer divulgado na Revista de Direito Ambiental, j citado:
'A APP urbana caminha para compor-se como uma paisagem neutra!, com uma estrutura neutra, ou seja, sujeita
a ume preservao /to/jse/vaffio &t> u recuperao sem serventia para o nomem, nem para a flora e pare a
fauna." (Grifo nSo existente no texto original).
3ii1
n
JJJ [J
LlfirarKOInb H1JU- 11V l 1118
B - DAS NORMAS DEDIREITO ADMINISTRATIVO RELATIVAS AO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
No exame administrativo de projetos de parcelamento do solo urbano, tanto o Direito Administrativo e os
princpios constitucionais que o regem no deixam margem para toda squalquer llberalidade ao Municpio, ao
revs, ImpCe ao administrador o uso escorreito, e dentro dos parmetros da Lei, na edio dos atos
administrativos.
Segundo o An. 37 da Constituio da Repblica a validade dos atos administrativos est ligada em primeiro lugar
a LEGALIDADE do ato. Neste ponto valendo Indicar os ditames legais para o licenciamento de projetos de
construo em cotejo com a regularizao do uso sustentvel do solo urbano.
Especificamente quanto aos requerimentos de projetos de construes e de parcelamento de solo urbano, a
Administrao Pblica exerce controle e fiscalizao sobre os munclpes. Segundo Jos Afonso da Si!va[Z3] esse
controle se d por melo de um sistema de INSTRUMENTOS DE CONTROLEURBANSTICO, os quais poderiam
ser explicados como"... iodosaqueles atos e medidas destinados e verificar a observncia das normas splanos
urbansticos pelos seus destinatrios, privados especialmente".
O eminente doutrinador prossegue indicando que esses instrumentosso aplicados em trs momentos, a saber
in verbis:
"a) antes (3a atuao do interessado, que o mais importante, dtto controle prvio, que se realiza pela aprovao
de planos e projetos, pelas autorizaes e pelas licenas; b) durante a atuao do interessado, dito controle
concomitante, que se efetiva pelas inspees, comunicaes e fscaliza&o; c) finalmente, depois da atuao do
interessado, o que se d6 pelo controle sucessivo ou 'a posteriori; mediante ato de vistoria, de concluso de obra
ou 'habite-se'." DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO, Jos Afonso da Silva, ed. Malheiros, 2
a
edio. Pag. 3B5.
A legislao edillcia e urbanstica de um municpio se compe de duasclasses de normas, quais sejam, as
normas definidoras de controle tcnlco- funconal das construes, que integram os cdigos de edificaes e
normas de posturas, e normas definidoras do controle urbanstico da atividade construtiva, que integram as leis
municipais de parcelamento do solo e zoneamentourban o. Contudo todas essas normas devem apresentar
compatibilidade com as normas gerais brasileiras, a Constituio da Repblica, a Constituio do Estado, o
Cdigo Civil, e demais legislao Infraconstitucional federal. Alm do mais devem atender Lei Orgnica
Municipal e a Lei do Plano Diretor.
Segundo Virglio Testa, citado por Jos Afonso da Silva[241:
"A IB urbanstica prev, como algures dissemos, o controle sobre a atividade edillcia da parte da autoridade
municipal em duas fomias: uma que tem em mira as conslruesisoladas e se prope a assegurar-lhes a plena
correspondncias s exigncias higinicas estticas e de incolumidade pblica e de idoneidade funo, a que
cada qual se destina (controle tcnico - esttico), e outra que se prope realizar, no desenvolvimento das
construes, a plena correspondncia dosedifcios aos ditames do plano regulador e determina ordem nas obras,
capaz de fazer com que a zona de assentamento nasa, engrandea ou se transforme de modo racional e em
perteita harmonia com a evoluo dos servios pblicos em cada zona (controle urbanstico)."
Os requerimentos de autorizaes e licenas para a construo possuem urn trmite prprio que se inicia pelo
protocolo do requerimentoacompanhado do projeto que se pretende aprovar e prova da titularidade da rea.
l A tramitao doprocedimentoadministrativo pressupe o exame das questes lcnico- funcionais, estticas e de
l urbanismo, quando so apresentadas as exigncias de adequao Lei pelo Poder Pblico, e somente aps,
" verificada a conformidade do projeto ou plano com asexigncias legais, poder e dever ser outorgada a
l autorizao ou a licena para a edificao.
t Como se pode venficar no se trata de discricionahedade administrativa a outorga de licena ou de autorizao
sflo ATOS VINCULADOS da Administrao Pblica, atreladas Lei e alguns princpios. Como bem explanou
Bohlira Eltnoni[nt> 13114 - 1U/01/MKB
MRCIA WALQUlRIA BATISTA DOS SANTOS[251, in verbis.
"As licenas so informadas por alguns principio gerais: ia) NECESSIDADE - obrigado requer-la nos termos
que o exerccio da atividade a exija, no sentido de ser indispensvel, valendo dizer que a Administrao no
poder dispens-la ou substitui-la por outra exigncia; (ti) CARTER VINCULADO - que se manifesta no
momento da outorga, em que a construo demonstra estar em total acordo com as exigncias legois. (c)
TRANSMISSIBILIDADE - fnwismissSo automtica aos herdeiros e em caso da alienao; (< 3) AUTONOMIA - pelo
que impede 6 Administrao discutir a propriedade dos terrenos para os quais se so//c/a a licena; e f)
DEFtNITWIDADE - denro rfo prazo de vigncia que determina a lei e sem embargo da possibilidade de
invalidao e de revogao em certas circunstancias."
Dessa forma, 6 Inegvel que a Administrao Pblica, no controle das construes e parcelamentos do solo, age
SOB CARTER VINCULADO s normas edlllclase urbansticas.
E as licenas de construes possuem carter DEFINITIVO, ou seja, dentro da 'vigncia que determina a lei e
sem embargo da possibilidade de Invalidao e de revogao em certas circunstndasT^. Dessa forma, uma
vez aprovada a ocupao do solo, e deferido o alvar definitivo de ocupao, vulgarmente conhecido como
'habite- se', n9o mais poder determinar o Poder Pblico a demolio daquela obra, bem como restou fixado ao
titular da propriedade, o direito de ocupao da rea, segundo o projeto Implantado.
B - DO DIREITO INTERTEMPORAL - DAS GARANTIAS EPRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
Alm da ocupao consolidada no espao urbano, e da perda da funo ambiental da faixa marginal do corpo
hdrico, no trecho do corpo hdrico a ser analisado, em concreto, se toma obrigatrio ao operador do Direito
entabular uma terceira anlise, qual seja a aplicao da lei ao tempo da ocupao, ou seja o exame do Direito
Intertemporal, em cotejo com as determinaes constitucionais.
8.1. Do Ato Jurdico Perfeito
Como j visto acima, as licenas administrativas que deferem a ocupao do solo urbano, uma vez plenas e
completas, gerem direito para o titular do Imvel, e somente por limitao legal podem ser afastadas. Dessa
forma, se ao tempo que em se deu a ocupao do solo urbano, a mesma ocorreu legalmente, em face da Lei
vigente a poca dos fatos, a legalidade dessa ocupao se entende por hgda. al jurdico perfeito, sendo o seu
titular acobertado por garantia constitucional Inslta no An. 5" Inciso XXXVI da CR/38.
Segundo Alexandre de MoraesEU, citando Celso Bastos:
"O ato jurdico perfeito:
' aquele que se aperfeioou, que reuniu todos os elementos necessrios a sua formao, debaixo da lei velha.
Isto no quer dizer, por si s, que e/e encerre em seu bojo um direito adquirido. Do que est o seu beneficirio
imunizado de oscilaes de forma aportadas pela lei nova.'"
Assim, a licena de ocupao do solo urbano, sob a gide de lei velha, se toma ato jurdico perfeito, e deve ser
respeitada, tambm quando do exame da aplicao de limitaes urbansticas e ambientais.
No se trata de direito adquirido, como bem salientado acima, mas de ato jurdico que ter fora da formula
interprelatlva legal.
As limitaes urbansticas e ambientais so atos legais, por bvio, mas no podemos, em face do artigo segunda
do Cdigo Florestal, levar s reas urbanas com ocupaes consolidadas, que no se prestam sua funo
ambiental, a Insegurana de no mais poder o titular da propriedade fazer o uso do Imvel autorizado, h multo,
extirpando ou diminuindo o valor da propriedade, e, em no raras hipteses, tomando o imvel totalmente Intil ao
uso urbano, classificando todos os seus limitei como rea no edificante.
Ifeltlim EtlKinlco Inbtt!- WOM
O Direito Ambiental no soberano, por si s, embora hoje, sob osdrsticos efeitos da hecatombe planetria
experimentada pela humanidade, face s alteraes climticas, poucos ainda se insurjam quanto a sua
Importncia. No entanto, nossas cidades, como dlssertado no incio deste parecer, se formaram mediante a
ocupao prioritria em reas hoje classificadas como de preservao permanente.
Alm da garantia constitucional do ato jurdico perfeito, outros princpios constitucionais so normalmente
lembrados pela doutrina, na anlise do tema.
8.2. Do Princpio da Proporcionalidade
O) referido parecer da FEEMAI281 fundamenta que. em sendo constatada que a ocupaSo urbana da rea, j
consolidada.e uma vez determinada por parecer tcnico a perda de sua funo ambiental, exigir- se do
proprietrio do imvel atenda aos limites de afastamento impostos pelo Art, 2" do Cdigo Florestal, estar- se- ia
indicando, alem da violao ao Principio da Razoabilidade e Garantia ptrea do Ato Jurdico Perfeito, tambm
Indicaria violao ao Principioda Proporcionalidade, e da proteo da confiana legtima e da Igualdade.
Quanto a esse principio, informa o parecer da Assessoria Jurdica da FEEMA:
"Soo o prisma do principio da proporcionalidade, diz-se que um ato passa no teste do subprinclpio da adequao
| quando 6 apto a promover a fins/idade para a qual foi criado. Se, no plano abstrato, uma norma no se prestsra
promovera fina/idade para a qual foi criada, ela ser inconstitucional por violao ao principio da
| proporcionalidade, mais especificamente do subprinclpio da adequao. Se tel ocorrer num caso concreto, tal
norma no poder incidir naquela situao especifica, tambm por violao ao principio da proporcionalidade,
) sem prejuzo de sua aplicao a outras situaes em que no se manifestar a referida inconsttuciona/iade. Diz-
se, enfio, que a norma constitucional ern abstrato, mas inconstitucional em concreto. que sua ap/icaSo a
9 determinada situao especifica revela-se inconstitucional, por contrarias a vontade da Constituio." Parecer j
referido, pg. 21/22
h certo que o Principio da Proporcionalidade indica referencial no exame do caso concreto e a aplicao ou no
* do dispositivo legal. No obstante, as concluses do parecer quanto inconstitucionalidade concreta da norma
s n8o parecem aplicveis na hiptese.
^ No se indica exame da constitucionalidade do texto da lei, ainda que em concreto, rnas da incidncia, ou no, do
dispositivo ao caso concreto, balizado pelo exame legal.
, A Incidncia das limitaes ambientaistrazidas pelo Art. 2do Cdigo Florestal somente podem ser feitos em
' cotejo com as indicaes do Art. 1, 2, inciso II, do mesmo diploma, de maneira que, afastada a funo
ambiental da margem do corpo hdrico, notrecho em analise, afastar- se- ia a aplicao das disposies
' ambientais.
t
Por outro lado, ainda no exame da incidncia do Princpio da Proporcionalidade, nas hipteses em testilha, resta
) bem Invocado pela FEEMAI29]. a proteo da garantia legitima e da Igualdade, especialmente quando, no mbito
da hiptese concreta analisada, houver outras ocupaes consolidadas em reas de preservao permanente.
Essa ocupao lindelra no pode ser afastada no exame tcnico da funo ambiental da rea marginal, no trecho
urbano sob exame, devendo-se levar em conta o trecho dorio, a jusante a montante do imvel em anlise, as
, ocupaes humanas e asintervenes antrpicas tais que impeam o pleno exerccio ou eficcia da funo
ambiental da FMP,
l
Nesses casos, havendo a ocupao da FMP pelos imveis lindeiros da propriedade referida, estando o corpo
t hdrico com intervenes humanas, tais como canalizaes e/ou capeamentos, quando as margens do mesmo
estiverem totalmente Impermeabilizadas, por exemplo, no seria justo ou proporcional, exigir- se, somente daquele
1
proprietrio, atendesse s limitaes ambientais, posto que toda a rea no estaria classificada como rea de
preservao permanente na forma do Art. 1, 2, Inciso II do Cdigo Florestal.
Unhlim Ukmmioi lnb3!2t. ItWIQOIH
8.3.Do Principio da Razoabilidade
Em complemento, tendo em vista a Indicao do S [2i quanto aplicao do Principio da Ftazoabllldade&lj,
ao examinar da legalidade das ocupaes consolidadas em reas de preservao permanente, faz- se mister
enfrentar o exame de seus requisitos.
Pelo Principio da Razoabilidade se entende o exerccio da Administrao Pblica em adotar uma das
possibilidades legais Indicadas para determinado ato. Dessa forma, aplicar- se- , segundo a fundamentao da
administrao, a soluo mais adequada lgica,
Porm, o Principio da Razoabilidade subprinclpio da Legalidade, de maneira que somente pode ser utilizado
pela Administrao Pblica dentro dos limites de DISCRICIORIEDADE, e no contra a LEI.
Assim, informa CELSO ANTNIO 8ANDEIF1A DE MELLO[3ZJ:
"27. Descende tambm do princpio da legalidade o principio da razoabilidade. Com efeito, nos casos em que a
Administrao dispe de certa liberdade para eleger o comportamento cabvel diante do caso concreto, islo 6,
quando lhe cabe exercitar certa discrio administrativa, evidentemente tal liberdade no lhe foi concedida pela lei
para agir desarrazoadamente, de maneira Ilgica, incongruente, NSo se poderia supor que a lei encampa, avaliza
previamente, condutas Insensatas, nem caberia admitir que a finalidade legal se cumpre quando a Administrao
adota medida discrepante do razovel. Para sufragar este entendimento ter-se-ia que atribuir estultice prpria lei
na qual se haja apoiado a conduta administrativa, o que se incompatib/lizaria com principio de boa hermenutica.
claro, pois, que um ato administrativo afrontoso razoabilidade no apenas censurvel perante a Cincia da
Administrao, tambm invalido, pois no se poderia consider-lo confrontado pela finalidade da lei. Por ser
invalido cabvel sua fulminaSo pelo Poder Judicirio a requerimento dos interessados. No haver nisto
invaso do 'mrito' do ato, isto , do campo da discricionariedade administrativa, pois discrio margem de
liberdade para atender o sentido da lei a em seu sentido nSo se consideram abrigadas intetecOes
induvidosamente dasarrazoadas, ao menos quando comportar outro entendimento," (Grifo no existente no texto
original).
Dessa forma, a aplicao do Principio da Razoablidade noexame das ocupaes consolidadas em APP - rea
de preservao permanente, em sendo subprincplo do Princpio da Legalidade, fica adstrita aos atos praticados
na forma da lei, no podendo o argumento ser elencado para atos e situaes praticados CONTRA A LEI.
Para o enfrentamento jurdico das ocupaes consolidadas em APP nos meios urbanos, deve- se, pois, buscar
fundamento na Lei e na hermenutica furldlca, por melo de uma Interpretao sistemtica e teleolgica do
ordenamento jurdico ptrio.
O Direito Ptrio eminentemente de cunha concreto, positivo, de maneira que os princpios que o fundamentam
devem ser respaldados pelo ordenamento positivado pela Constituio e pele Legislao Infraconstltucional.
O cerne da questo se encontra, pois, cindido em dois pontosbsicos, que devem harmonizar os ditames do
Direito Ambiental e do Direito Urbanstico.
Dessa forma, as limitaes ambientais trazidaspara asreas descritas no artigo segundo do Cdigo Florestal,
somente podem ser aplicadas quando presentesas circunstncias descritas no artigo primeiro, qual seja, a
possibilidade de vir a rea a exercer sun funo ambiental.
Uma vez caracterizada, tecnicamente, a total Impossibilidade de utilizao da rea para as funes ambientais,
restar no Incidente o dispositivo ambiental, pelo que dever- se- aplicar as limitaes urbansticas e servides
administrativas, estas descritas no Cdigo das guas, e aquelas no artigo quarto da Lei 6.766/79,
A exigncia de aplicao dos limites ambientais para reas urbanas consolidadas que j perderam sua fun o
a | Blm Elinni Int IM t
ambiental, cujos custos sociais de implantao sero mais gravosos que benficos, com resultadospffios ao meio
ambtente/eslar Indicada a aplicao do Principio da Razoabllkfade.
9 - DA NOVA CONSTRUO M APP URBANAS CONSOLIDADA POR DEMOLIO DE PRDIO ANTIGO
O afeito bvio do aumento populacional no meio urbano levou as grandescidads brasileiras a sistemtica
' demolio de antigas casas e chcaras, dando lugar a prdios, condomnios fechados, e at mesmo os
, chamados'esplges'.
i A vertical izao do meio urbano, nas grandes cidades brasileiras, foi uma experincia traumtica para aqueles
centros urbanos nas dcadas da 1960 a 1990, e uma realidade hoje experimentada pelas cidades de pequeno e
mdio porte em todo o Brasil,
A experincia advinda da verticalIzaao das grandes cidades, serve hoje fundamentar polticas urbansticas
mais humanizadas e deve servir para indicar uma forma de uso racional da propriedade urbana.
No obstante, a vertical izaao no deve ser encarada como um eleito danoso s cidades, pois ela impede que
centras urbanosavancem sobre rea naturais, ainda Intocadas, centralizando a presso antropica em reas j
degradadas. No obstante, somente trar benefciosse garantidos oscritrios de racionalizao dos percentuais
de ocupao do solo, critrios de fixao de tamanhos de lotes, de forma a conter a sanha do lucro financeiro
sobre a qualidade da vida urbana s do meio ambiente urbano sustentvel, com a destinaSo de moradiase
edificaes humanizadas.
Dessa forma, comum no dia a dia dos municpiose dos Ministrios Pblicos Estaduaisse deparar com novos
projetos de parcelamento de solo urbano, em lotes com antigas construes que so adquiridas para o fim de
demolio e de implantao de habitao coletiva, quer por condomnio de casas, quer por edifcios de
apartamentos ou lojas comerciais, quer por shopping centers.
Multas dessas antigas construes obtiveram, segundo a legislao da poca, licena de construo em reas
t que hoje se encontram dentro dos limites ambientais definidospelo artigo segundo do Cdigo Florestal. A
imposio ou no desses limites a questo jurdica a ser enfrentada.
f)
Em primeira anlise, por tudo que J foi exposto, nas hipteses de demolio de prdio com ocupao
t) consolidada para construo de nova edificao, deve- se perqulrtr quanto a aplicao do Cdigo Florestal para a
referida rea,
i)
, Havendo a Impossibilidade tcnica de a propriedade exercer asfunes ambientais descritas no artigo primeiro,
" pargrafo segundo, lei 4.771/65, pelas inmeras intervenes antrplcas existentes no trecho, como por exemplo,
u canalizao do como hdrico, impermeabilizao do solo, total capeamento e enterramento do corpo hdrico,
ocupao urbana dos imveis lndeiros em limites inferiores, poder estar afastada a efetiva possibilidade de a
j rea exercer sua funo ambiental.
' A no aplicao dos limites do Cdigo Florestal situao excepciona11 ssima, de maneira que regras legais e
jurdicas devem ser balizadas para esse fim.
>
Afastada a aplicao do Cdigo Florestal da 1965, restar ainda avaliar quanto a aplicao das leis urbansticas,
na forma do exame do direito intertemporal, Dessa forma, imprescindvel verlficar- se a data de aprovao do
projelo no referido imvel, para entofixar- se os limites urbansticospara as ocupaes, a saber:
1 - Acaso tenha sido o mesmo aprovadosob a gide da Lei n" 6.766/79 restar indicada a necessidade de
manuteno da faixa no edificante de 15 metros:
2 - Acaso aprovado anteriormente a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, ainda pender a servido
administrativa constante do Cdigo de guas, como rea no edificante. Dessa forma, devero ser mantidos 10
Bhuro Flcirnio InBUJ H. 10/0]nOM
metros para os cursosd'gua no navegveise 15 metros para os cursos d'agua navegveis;
3 - Acaso a ocupao seja anterior a 10 de Junho de 1934, data da promulgao do Decreto n" 24.643, o Cdigo
de guas, Indicar a limitao a pesquisa da lei aplicvel poca.
Por outro lado, ante a excepciona lidada da hiptese, a nova construo a ser erigida no imvel, mesmo nessas
situaes, no poder se estender alem dai paredes e colunas da construo velha a ser demolida, mantendo a
mesma Impermeabilizao do solo na rea, e os limites da mesma ocupao, no se permitindo estender a obra
nova por limites alm daquelas que originalmente ocupavam dentro da rea no/) seclificani estabelecida pata Lei
de Parcelamento do Solo Urbano.
Este no o entendimento de vrios doutrlnadores, que entendem que, uma voz demolida a construo, a rea
de APP dever ser restltulda ao melo ambiente. Assim esposa o parecer emanado pelo IBAMA/RIO. respaldando
seu entendimento na palestra apresentada pela Dr* VANESCA BUZEUATQ PRESTES[3_23, n verbis:
"Na hiptese tis j existir edificao, a modificao do projeto (reciclagem da uso ou reforma) deve respeitar o
limite da construo j erigida, no permitindo ampliaSo para dentro de APP. J na hiptese te derrubada da
edificao pr-existente para construo de nova edificao devem sar respeitados os limites previstos pelo
Cdigo Florestal atual." (G rifo r\6o existente no texto original).
Pelas razes j expostas, a segunda parte da expresso, no se afigura correta. A Indicao, pura e simples, da
demolio, no encontra assento junto s garantias e princpios constitucionais e mesmo junto a lei ambiental.
Em caso de demolio de obra velha, em rea urbana h muito consolidada, no se pode afastar a necessidade
de avaliao da permanncia da possibilidade de exercer a propriedade sua funo ambiental, na forma do artigo
primeiro, pargrafo segundo, Inciso II do Cdigo Florestal, bem como no se pode olvidar da validade dos atos
jurdicos perfeitos, ainda mais nas hipteses onde o Imvel ser totalmente comprometido pela limitao
a m b tenta l,
Imagine- se uma antiga moradia, em lote com 40 metros de largura por 50 metros de extenso, com frente para
uma avenida e fundos para um rio com calha menor que 10 metros, canalizado em ambas as margens pelo Poder
Pblico e ocupado em toda a extenso da rua e do rio por inmeras moradias, construdas nos mesmos limites.
Imagine-se qua esse imvel possua uma bela casa em quase runas construda a 5 netras do rio, construo
essa datada de 1932, alm de algumas edlculase casa de caseiro, no mesmo alinhamento de fundo, possuindo
um pequeno jardim defronte para a rua, que ocupa somente uma pequena rea de S metros de largura. Ao se
pretender demolir essas construes nada mais se poderia construir no lote segundo esse entendimento. Ao
aplicar- se a FMP de 30 metros do rio, e o afastamento de 5 metros da rua, sobraria ao infeliz proprietrio uma
faixa aproveitvel de 5 metros de largura, com extenso de 50 metros, na qual nada poderia ser construdo.
Por outro lado, dever- se- analisar qual o valor ambienta l dessa [imitao, especialmente se o rio se encontra
com as margens muradas e Impermeabilizadas? razovel desconsiderar todas as relaes jurdicasque,
durante 80 anos, orbitarem em tomo daquela propriedade? A simples Imposio abstrata de que demolida a
construo deva se retomar a APP ao reflorestamento nflo serve para o enfrentamento de todas as questes
prticas enfrentadas diuturnamente em nossas cidades. necessria a adoo de critrioslegais ejurldlcos no
enfrentamento concreto dessas questes, o que se prope no presente estudo.
CONCLUSO
Ao final da presente argumentao, se conclui:
1 - As disposies ambientais do Cdigo Florestal se aplicam, Irrestrita mente, a todas as reas urbanas livres,
sem construo, ou seja, no consolidadas;
2 - Nas reas urbanas com ocupao antrpca consolidada, aslimitaes ambientais, constantes do artigo
segundo do Cdigo Florestal somente sero afastadas na t hipteses seguintes;
011'!
l> -i ! f lavamIHb .?!< .
2 )- quando da aplicao das hipteses constantes na RESOLUO CONAMA 369/2006, para as situaes de
necessidade pblica ou utilidade social, e segundo seus restritos termos;
2 2 - quando nflo houver a possibilidade da rea em exercer sua funo ambiental, na forma do artigo primeiro,
pararafo segundo, Inciso II do Cdigo Floreslal, assim definida por melo de avaliao tcnica ambiental;
3 - Na hiptese de afastamento da aplicao do Cdigo Florestal, para asreas com ocupao urbana
consolidada, resta a aplicao da limitao urbanstica do artigo quarto da Lei 6,766/79, que determina a
manutenflo de uma faixa non eedfficandl de 15 metros nas margens de qualquer crrego, riacho ou rio,
Independentemente da largura de sua calha.
4 - Nas hipteses de demolio de prdio com ocupao consolidada para construo de nova edificao, deve-
se perquirlr, primeiramente quanto a apllcaSo do Cdigo Florestal para a referida rea, na forma da possibilidade
de a propriedade exercer as funes ambientais descritas no artigo primeiro, pargrafo segundo, inciso II da Lei
4771/65,
5 - Afastada a aplicao do Cdigo Florestal de 1965, restar ainda avaliar qjanio a aplicao das leis
f urbansticas e limitaes legais administrativas, em exame intertemporal, respeitada a garantia constitucional que
determina o respeito ao ato jurdico perfeito, aos Princpios Constitucionais da Legalidade, da Proporcionalidade e
r da Razoa bilidade.
' Dessa forma, imprescindvel verificar- se a data de aprovao do projeto no referido imvel, para aplicar a lei no
L tempo, de maneira que:
f 5.1 - Acaso tenha sido o mesmo aprovado sob a gide cta Lei n6.766/79 restar indicada a necessidade de
manuteno da faixa no edificante de 15 metros;
l
5,2 - Acaso aprovado anteriormente a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, 1979, ainda pender a servido
t administrativa constante do Cdigo de guas, corno rea nSo edificante. Dessa forma, devero ser mantidos 1 0
metros para os cursos d'gua no navegveis e 15 metros para os cursoso"gua navegveis;
i
5, 3 - Acaso a ocupao seja anterior a 10 fle junho de 1934, data da promulgao do Decreto n24. 643, o Cdigo
de guas, indicar a limitao a pesquisa da lei aplicvel poca.
6 - Na hiptese do ilem 5, acima, a aplicao da lei velha, por situao excepciona l Issima, se dar nos estritos
limites da edificao ento existente, no se permitindo estender a obra nova por limites alam daquelas que
originalmente ocupavam dentro da APP e/ou da rea non aedificandi estabelecida pela Lei de Parcelamento do
Soto Urbano.
Terespolis, 12 de outubro de 2007.
Notas
*Anaaa Helena Malhardes Miranda titulai da 1
a
Promotoria de Justia de Tutela Coletiva do Ncleo Terespolis
(Mal. 1678), Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro.
[1] Alguns rios do Pantanal que sofreram aSo de garimpo, tiveram suas margens desmaiadas. A eroso
provocada levou ao alargamento da calha. Impedindo do fluxo das guas. As guas espraiadas nessas calhas
passaram a sofrer com a a5o do sol, e no trecho em questo, nos perodos de seca, se observa a quase morte
do rio.
[2J Um dos graves problemas do RIoSSo Francisco doje a diminuio de vazSo de suas guas, por sistemas de
drenagem para irrigao agrcola, e pelodesmatamento de guas de suas mlcrobacias.
l M.- .,,,, ISlilunniu Inl (]124 - 1<1'(IU2I10
[310 que por si s j atenta contra o Principio da Informao - por esse principio se indica a necessidade de
tomar- se pblica todas as informaes cientificas e ambientaisa cargo do Poder Pblico. A Informao ambiental
n6o tem o fim exclusivo da formar a opinio pblica, mas de formar a conscincia ambiental conferindo ao seu
destinatrio final - o povo - direito de conhecer e opinar sobre os tema*, "As informaes ambientais recebidas
pelos rgos pblicos devam sar transmllidan t sociedade civil, excotuindo- so * matrias que nvolvam
comprovadamente segredo Industrial ou do Estado* (ex. centrifuga nuclear brasileira). 'A Informao ambiental
deve ser transmitida sistemtica manta, e no s nos chamados acidentes ambientais, (...)A no Informao de
eventos significativamente danosos ao meio ambiente por parte dos Estados merece ser considerada crime
i: ei nacional" Paulo Affonso Leme Machado.
4] Dr
1
Anna Luiza Gayoso P. Paraso - Procuradora doEstado - Assessora Jurdica Chefe da SEMADUR -
parecer que fundamentou a PORTARIA SERLA n324 em 25 de agosto de 2003
15] Decreto n"24,643, de w Oe junho de 1934
[61 Lei n" 7,511/86, Lei 7.803/80, Medida Provisria n1.956 de 26.05.2000 (reeditada por trs vezes), Medida
Provisria 20.80 de 27.12.200 (reeditada seis vezes)e Medida Provisria 2.166, a qual vem sendo reeditada ata a
presente data.
I7J como ocorre em Terespolis/RJ
(81FEEMA - Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente - Parecer RD n04/2007, oriundo da sua
Assessoria Jurdica, da lavra do Dr. RAFAEL LIMA DAUDT d'OLIVE(RA. datado de 20 de junho de 2007
[91 MACHADO, PAULO AFFONSO LEME. D/rafoambiental Brasileiro. Eu. Malheiros
n 01 Guilherme Jos Purvin de Figueiredo; 'A propriedade no Direito Ambienta/"- ADCOAS. 1BAP EAPRODAS -
ASSOCIAO DOS PROFESSORES DE DIREITO AMBIENTAL DO BRASIL; capitulo 7 - Direito Ambiental
Imobilirio, Item 3.7/3.10
1111 FEEMA - Fundao Estadual de Engenharia do Melo Ambiente - Parecer RD n04/2007, oriundo da sua
Assessoria Jurdica, da lavra do Dr. RAFAEL LIMA DAUDT d'OLIVEIRA, datado de 20 de (unho de 2007
M21 Lei Estadual n650/53, art, 1; "O Poder Executivo estabelecer a Poltica Estadual de defesa e proteo das
bacias fluviaise lacusires do Estado do Rio de Janeiro, bem como a preservao dos mananciais hidricos, seus
fins e mecanismos de formulao e aplicao.'
[13] Ha em Terespolis demarcaes de FMP feitas com 15 metros e algumas com 6 metros, essas ltimas
aprovadas, aps vinte anos de tramitao do processo administrativo junto SERLA, quando j em vigor a novel
legislafio.
[14] DrAnna Luiza Gayoso P.Paraso - Procuradora doEstado - Assessora Jurdica Chefe da SEMADUR -
parecer que fundamentou a PORTARIA SERLA n324 em 25 de agosto de 2003
15] parecer j citado
[161 Alessandra Q, Mactiado, Procurador Chefe do IBAMA/RJ em Parecer da Advocacia Geral da Unio de
06.08,2007 - Procuradoria - Geral Federal - Procuradoria Federal Especializada Junto ao Ibama, referente ao
Processo Administrativo n02022.000671/2006 - Interessado DIJUR/RJ - Assunto: Aplicao doArt. 2do
Cdigo Florestal em rea Urbana, pag. 32
nf )[JUIHJl 13 U MJ
i , . , ' i . , . , . , . ; , ' " u l / l V H
..j PRESTES, VaneskaBuzelalo- Conferncia apresentada no 1 r Congresso Internacional Oe Melo Ambiente
- "A RESOLUO CONAMA n 363/2006 NA PERPECTIVA DO DIREITO INTERTEMPQRAL A Hiptese <s
Regularizao Fundiria Sustentvel.
[1] STJ- Recurso Especial n" 480. 188 - SE, referente a Implantao de rodovia em regio de dunas, no
precedida de EIA/RIMA
Ujj] Dessa forma, desde 1 990, o Vocabulrio Bsico da Meio Ambiente, da FEEMA, indica como prggervacSo "a
tentativa de manter em sua condio presente, reas da superfcie da terra ainda n6o afetadas pela atuao
humana e proteger do nsco de extino aquelas espcies ou recursos ainda no destrudos pelo homem. "
I2Q1 Pareceria citado
QU LSON RONEY SERVILHA, EMILIA RUTKOWSKI. GRAZIELLA CRISTINA DEMANTOVA e RAFAEL
COSTA FREiRIA, publicado na Revista de Direito Ambiental, n46 - abril/junho de 2007 - 'Edilora Revistados
Trbunais- pg. 67/113
[221 parecer l citado
[23] SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, So Pauto: Ed, Malheiros. 2
a
edio pgina 365
[24] Obra j citada, pg. 387
|25] MRCIA WALQURIA BATISTA DOS SANTOS : O Direilo de Construir e Limitaes Propriedade,
i publicada na obra Curso de Direito Administrativo Econmico, Ed. Malheiros, Vol. II, pg. 664/665
[26i autora e obra j citadas
[271 Moraes, Alexandre de. DIREITO CONSTITUCIONAL, 21" Edio - Editora Atlas
g] parecer j citado
[29] parecer j citado
[30] Julgado j citado
[J1] deciso j citada
1321 MELLO, Celso Antnio Bandeira de - Curso de Direito Administrativo - Ed. Maltteiros - 5" Edio
[33] PRESTES, Vaneska Buzelato - Procuradora do Municpio de Porto Alegre, em Conferncia apresentada no
11Congresso Internacional simultneo ao 12Congresso Nacional de Meio Ambiente, realizado em So Paulo
neste ano de 2007 - "A RESOLUO CONAMA n 369/2006 NA PERPECTIVA DO DIREITO INTERTEMPORAL
A Hiptese da Regularizao Fundiria Sustentvel
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