Modelos para el analisis de politicas públicas

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Rectora de El Colegio de Sonora

  Doctora Gabriela Grijalva Monteverde

D.R. © 2013 El Colegio de Sonora

Obregón 54, Centro

Hermosillo, Sonora, México

C. P. 83000

ISBN:  978-607-8480-49-4

Director de Publicaciones no Periódicas

  Doctor Nicolás Pineda Pablos

Jefa del Departamento de Difusión Cultural

  Licenciada Inés Martínez de Castro N.

Edición en formato digital:

Ave Editorial (www.aveeditorial.com)

Hecho en México / Made in Mexico

PRÓLOGO

Política pública es un término que en los últimos veinte años ha alcanzado gran difusión, realce y prestigio en el país, hasta el punto de que los ciudadanos y los políticos lo utilizan cada vez más con mayor frecuencia e intensidad para referirse a las acciones que el gobierno o que el gobierno con la sociedad emprenden para abordar problemas sociales que es de interés general resolver y crear situaciones de vida en común de mayor calidad. Una de las manifestaciones de la importancia que el concepto de política pública ha alcanzado en la vida política del país son los departamentos, direcciones y consejos de política pública que los gobiernos han creado, así como los observatorios que han instituido las organizaciones no gubernamentales con el objetivo de diseñarlas con mayor rigor y pertinencia, dar seguimiento a su implementación, evaluar sus resultados, cuestionar sus fallas y mejorarlas permanentemente.

La expansión del concepto de política pública en el país se debe en gran medida a la actividad de académicos e instituciones académicas que a fines de los años ochenta del pasado siglo empezaron a desarrollar la disciplina del análisis de políticas públicas o ciencia de las políticas públicas, convencidos de que su enfoque teórico y metodológico contribuía a identificar y explicar las fallas directivas de los gobiernos, así como a diseñar mejores acciones de gobierno, más apropiadas, costo-eficientes, efectivas, generadoras de valor para los ciudadanos. Desde entonces a la fecha se han abierto carreras, diplomados, posgrados, institutos de investigación en las universidades mexicanas públicas y privadas, dedicadas a analizar el proceso de elaboración y decisión de las políticas públicas, que son las acciones mediante las cuales el gobierno y la sociedad resuelven problemas, zanjan conflictos, generan futuros de mayor alcance y calidad, abren oportunidades de bienestar y bienvivir a los ciudadanos… El Colegio de Sonora es actor y expresión de este movimiento intelectual y cívico, centrado en el análisis, diseño y evaluación de las políticas públicas estatales o nacionales, tal como lo muestran sus actividades de docencia, sus investigaciones, sus seminarios especializados y la producción de artículos y libros, como el que ahora se publica: Modelos para el análisis de políticas públicas.

I

La disciplina de políticas públicas nació en Estados Unidos en los años cincuenta con un objeto y objetivo de conocimiento específico: conocer el proceso mediante el cual los gobiernos toman sus decisiones directivas y contribuir a la eficacia directiva de los gobiernos a partir del conocimiento. En primer lugar, la disciplina surgió con la intención de conocer el proceso mediante el cual los gobiernos toman sus decisiones directivas, saber por qué consideran que determinados problemas sociales merecen su intervención y no otros, saber cuáles son los supuestos y las referencias de sus decisiones, saber el perfil de quienes participan en ellas y cuáles son las consideraciones y procedimientos que motivan a los participantes a tomar una determinada decisión de política pública en vez de otras. En segundo lugar, el conocimiento del modo como el proceso decisorio del gobierno se desarrolla es sólo un paso intermedio para llegar al objetivo final de la disciplina, que consiste en mejorar la calidad y eficacia de las decisiones de gobierno a partir del conocimiento y con base en él. El fin último de la disciplina es dar forma a decisiones gubernamentales, públicas, que se sustenten en información objetiva y actualizada sobre los problemas sociales, en modelos o hipótesis causales probadas o pertinentes, en cálculos correctos de costos y consecuencias de las acciones de la política, con el fin de no repetir errores y defectos, modificar las fallas de las políticas pasadas, innovar sus referencias, instrumentos y acciones. En el fondo, la disciplina nace con el objetivo de que la sociedad tenga gobiernos eficaces, capaces de realizar las situaciones sociales preferidas y de producir de modo eficaz y eficiente los objetivos sociales que importan. Su ejercicio cognoscitivo se basa en el supuesto correcto de que la eficacia de la acción significa causalidad y que descubrir y validar las relaciones causa-efecto es el campo y el objetivo del conocimiento científico, tanto del natural como del social. No se puede seguir sin conocer el proceso a través del cual los gobiernos toman sus decisiones de conducción de sus sociedades y no interesarse por saber si adoptan sus decisiones con base en el conocimiento o siguen prejuicios, corazonadas, rentas electorales, caprichos tal vez. En suma, la disciplina de política pública busca que el gobierno estructure sus decisiones a partir del conocimiento y, específicamente, a partir de las relaciones causales del mundo natural, social, económico y político, que son clave para definir las acciones de las que es posible esperar que tengan como efectos las situaciones de beneficio social que se desean o se exigen.

La disciplina de política pública anticipó la respuesta a la cuestión de la eficacia directiva y aun administrativa de los gobiernos, que hoy ocupa el centro de la preocupación de los ciudadanos de México y del mundo. En el pasado luchamos por tener gobiernos políticamente legítimos, ahora queremos que los gobiernos legítimos gobiernen, que su actuación contribuya a resolver problemas y no a crearlos, que produzcan resultados valiosos y no hagan perder tiempo y posición a sus sociedades. La disciplina de política pública fue justamente la primera en plantearse el problema de la eficacia de los gobiernos y en tratar de encontrarle una solución. En esto consiste su gran mérito y contribución y el motivo que incentiva a muchas personas a dedicarse a su estudio.

Cuando nació en Estados Unidos, la eficacia directiva del gobierno no fue considerada una cuestión de naturaleza institucional, puesto que los gobernantes eran considerados supuesta o realmente legítimos en su cargo, legalmente elegidos, legales en sus decisiones y actuación, controlados por los otros poderes públicos, abiertos al escrutinio ciudadano y responsables de sus actos ante la ciudadanía y otras autoridades del Estado. Tampoco se pensó que la cuestión del gobierno se debiera a un problema administrativo, a la estructura y/o el funcionamiento de la administración pública, puesto que es razonablemente una organización burocrática eficaz, en cuanto existe una apropiada distribución de la autoridad y división del trabajo, integrada por personal disciplinado, sujeto a una jerarquía, con atribuciones y responsabilidades precisas, informado y competente en su campo de acción y eficiente en el uso de los recursos públicos. El problema era y es directivo, tiene que ver con la eficacia directiva de las decisiones de gobierno, de las políticas, con la creación y aseguramiento de las condiciones que favorezcan sostenidamente la eficacia gubernativa, dado que con frecuencia se tienen evidencias de que los gobiernos deciden acciones que no son idóneas causalmente para producir los objetivos deseados y pueden llegar a ser erróneas y hasta contraproducentes.

En la apreciación de la disciplina, las fallas gubernativas se deben fundamentalmente a fallas de información, conocimiento y cálculo, no a fallas institucionales de los gobernantes (transgresiones legales, arbitrariedades, corrupciones, discriminaciones…), ni tampoco a fallas de su cuerpo de administradores, que son en principio observantes de la ley, honestos, competentes, expertos. Por consiguiente, el esfuerzo intelectual ha de concentrarse en cómo fomentar e incrementar la capacidad cognoscitiva de los gobiernos, de modo que adopten decisiones inteligentes, apropiadas, viables, eficaces y eficientes. Esto significa que lo que más importa en asuntos de gobierno es hacer que sus decisiones y acciones, en razón de su base cognoscitiva, tengan la capacidad de producir o efectuar los resultados deseados. En este objetivo específico descansa la originalidad distintiva de la disciplina de política pública.

Esta última observación merece destacarse. La disciplina de política pública no nace para saber cómo los gobiernos toman concretamente sus decisiones en los asuntos de su responsabilidad, sino para saber si la decisión adoptada es la idónea causal, económica y organizativamente para producir los resultados que sociedad y gobierno desean, exigen, urgen y, sobre todo, para diseñar la política que más se acercaría a la meta de ser socialmente productiva. Describir el modo como se ha elaborado la decisión de la política y explicar por qué se ha elaborado de esa manera y se ha llegado a la decisión adoptada (normalmente con referencia a instituciones y actores) no significa que la política decidida, adoptada, sea causalmente eficaz y económicamente eficiente para resolver el problema público que interesa o lograr el objetivo que se desea. En esto consiste fundamentalmente la diferencia entre la ciencia política y la ciencia de políticas, cosa que frecuentemente se olvida.

La ciencia política (la sociología y la antropología política) puede descubrir y explicar el modo como los gobiernos deciden las políticas públicas (las influencias que experimentan, los actores que participan en su elaboración, los condicionamientos y restricciones a los que se sujetan, los ajustes que llevan a cabo para poder decidir), pero la explicación politológica no está en condiciones de decir nada relevante acerca de la corrección de la decisión del gobierno, de su eficacia y eficiencia, menos aún definir o prescribir o recomendar la política que estaría en aptitud de ser efectiva en la realización de los fines deseados. En cambio, el meollo y propósito de la ciencia de las políticas públicas consiste justamente en sugerir, señalar, proponer la decisión correcta y argumentarla con razones, evidencias, modelos y cálculos. Dicho de otro modo, la ciencia política refiere más al proceso de la política pública, mientras que la ciencia de políticas públicas alude más al contenido, a la calidad de eficacia, eficiencia y pertinencia de las acciones que la política contempla o contiene y considera idóneas para abordar determinados temas de interés público (por ejemplo, la estimación correcta y justa del precio de un servicio público, la carga impositiva equitativa y/o incentivadora de la productividad, el cálculo apropiado y correcto de los recursos necesarios para llevar a cabo un proyecto de inversión en infraestructura, el costo-eficiencia de los servicios de salud y educación o de las políticas antipobreza, las decisiones estratégicas correctas sobre el futuro de una sociedad…). En el fondo, la disciplina es un ejercicio de razón técnica que se esfuerza por definir las acciones y los instrumentos que son idóneos para realizar los objetivos públicos que la razón sustantiva (las instituciones y la política) ha señalado o prescrito como imperativos, necesarios, deseables, exigibles. No basta saber cómo se tomaron las decisiones de gobierno, cosa que gusta a la ciencia política, sino que es más importante señalar cuáles son las decisiones causalmente idóneas para hacer frente a determinados problemas y demandas de la ciudadanía, cosa a la que se dedican las ciencias de política.¹

II

El programa de la disciplina de política pública fue descubierto y asumido por los investigadores mexicanos en la segunda mitad de los años ochenta, motivados por encontrar respuestas (y no sólo criticar) a la deplorable y crítica situación nacional que se vivió a lo largo de la década y que mostró dramáticamente el agotamiento del modelo de desarrollo y del sistema político del siglo xx, que tomó forma después de la Revolución. En los ochenta asistimos a la crisis fiscal del Estado mexicano, a su quiebra hacendaria, que provocó terribles daños a la economía nacional y cuya principal causa fueron las decisiones económicas inapropiadas del presidencialismo nacional, basadas en estimaciones y previsiones erróneas que no fueron oportunamente corregidas o impedidas debido a la falta de controles sobre la presidencia, que era característica del sistema político de entonces. La disciplina nació y dio sus primeros pasos en sintonía con la política de ajuste que se estableció en esos años para ajustar o equilibrar el ingreso-gasto público, superar el déficit fiscal y la crisis hacendaria, y exigió eficiencia económica del gobierno en sus programas, servicios y entidades administrativas. Sobre todo, la disciplina de política pública se enlazó con el movimiento democratizador del país, que se desplegó con fuerza por todo el territorio, particularmente en el norte de México, y cuyo propósito esencial apuntaba a cambiar un sistema político y de gobierno que, debido a su centralismo o autoritarismo decisional, sin el contrapeso de los controles de otros poderes públicos y de otras propuestas y opciones de gobierno, era propenso a cometer errores de decisión y de ejecución de las decisiones y a no aprender de sus errores. En suma, la recepción mexicana de la disciplina de las políticas públicas se ubica en el ambiente de la política de ajuste y la transición democrática, que fueron la respuesta a la crisis fiscal y a la crisis política de los gobiernos desarrolladores de régimen autoritario, que prevalecía en México y en otros países de la América Latina. Como corolario, surge a la luz de la eficiencia económica del gobierno, de cómo asegurarla, y a la luz de un gobierno representativo y controlado, de cómo crearlo y consolidarlo.

En el contexto de la transición democrática, lo específico y valioso de nuestra disciplina es haber centrado su atención en el momento gubernativo más que en el electoral de la democracia, en la democracia como gobierno y no sólo como proceso electoral, y en la democracia como forma de gobierno que actúa en el marco de las prescripciones constitucionales y legales del estado de derecho. Política pública es un movimiento intelectual que vino a reforzar la exigencia de que las decisiones del gobierno democrático en formación (re)construyeran su naturaleza pública, su misión y visión pública y, por consiguiente, se sometieran a la ley pública y al control de su acción por los otros poderes públicos constituidos del Estado, fueran gobiernos abiertos a la participación del público ciudadano y se obligaran a la integridad ética en el manejo de los recursos públicos, a la transparencia y rendición de cuentas, a la inclusión e igualdad de trato… en sentido opuesto a toda una larga tradición gubernamentalista, marcada por el oportunismo institucional, la discrecionalidad, la arbitrariedad, el espíritu faccioso, la persecución de las diferencias, la corrupción patrimonialista. En ese sentido, la disciplina resaltó el concepto de que la acción de gobernar es esencialmente performativa, acción orientada a la efectuación de los fines públicos, sujeta al principio de la eficacia. El gobierno democrático es y ha de ser gobierno, conducción y coordinación de las acciones de una sociedad, y no sólo un régimen político que expresa valores políticos y humanistas incontestables. Se requiere una democracia que preserve los valores políticos y humanistas de la convivencia y que, al mismo tiempo, dirija a la sociedad, realice eficazmente y en modo concreto las situaciones de una vida buena en sociedad.

Nuestra disciplina de política pública tuvo también contribuciones fundamentales en el contexto de la política de ajuste, que tuvo una doble dimensión, la del ajuste de las finanzas públicas (ingreso-gasto) del gobierno y la del ajuste de la economía política mediante una nueva relación entre el Estado y el mercado. En la dimensión financiera, nuestra disciplina contribuyó y contribuye a restablecer y sostener el equilibrio de la hacienda pública al exigir que las tres e (economía, eficacia, eficiencia) sean el principio básico del diseño e implementación de las políticas y, por consiguiente, a exigir una asignación costo-eficiente de recursos y favorecer las políticas que pueden ser comparativamente consideradas como las de menores costos y de mayores beneficios en la realización de los objetivos sociales deseados. La disciplina de políticas públicas tuvo asimismo contribuciones relevantes en la dimensión de la nueva economía política de estructura neoliberal al exhortar o requerir que en el diseño de numerosas políticas se incorporaran los instrumentos de mercado o casimercado, tales como la contratación de empresas privadas u organizaciones sociales para la provisión de bienes y servicios públicos (llamada externalización o terciarización), la posibilidad de que los ciudadanos elijan entre servicios de diverso instrumental y atributos, la focalización de subsidios en lugar de su generalización, la promoción de la competencia interna entre los organismos y programas de gobierno que incentiva eficiencia e innovación, la corresponsabilidad del ciudadano beneficiario o consumidor de ciertos bienes y servicios. El resultado de la nueva configuración de numerosas políticas contribuyó a mostrar la productividad y valor social de la interdependencia y complementación entre las acciones del Estado y del mercado, en contraposición a nuestra larga tradición maniquea que enfrenta como mutuamente excluyentes al Estado y al mercado.

La recepción mexicana de la disciplina de las políticas públicas, treinta años después de su nacimiento, compartió el énfasis norteamericano original en la eficacia de las decisiones y políticas del gobierno, a fin de reconstruir la salud financiera del gobierno, pero lo complementa y perfecciona con el énfasis en la reivindicación, protección y fortalecimiento de la naturaleza pública de las políticas, que no es una realidad que pudiera suponerse como existente y asegurada en el país, sino una realidad a construir y consolidar en el régimen o sistema político de nuestra democracia reciente. A diferencia del proyecto norteamericano, nos hemos caracterizado entonces por enlazar desde el inicio la dimensión institucional y la científico-técnica de la decisión gubernativa. Política pública significó desde el inicio exigir naturaleza pública a la política, las políticas y al poder público, así como demandar eficacia directiva al gobierno, que sólo se podía lograr si sus decisiones se sustentaban en información, análisis e incorporación de modelos causales. Desde el comienzo de su recepción mexicana, la disciplina busca articular institucionalidad y ciencia-tecnología en las decisiones del gobierno, análisis técnico y económico, así como análisis institucional y político a lo largo del proceso de gobernar, desde la agenda del gobierno y la definición del problema público hasta la implementación y gestión de la política pública.

Por último, conviene también subrayar que los investigadores, analistas y diseñadores mexicanos de la política pública no somos simplemente glosadores de la producción norteamericana, la cual puede ser una referencia relevante teórica, metodológica o de opinión calificada, pero de ninguna manera (por lo menos no en la mayor parte de los investigadores e investigaciones) es una suerte de doctrina que repetimos acríticamente en la investigación y el diseño de las políticas o un manual o recetario que tratamos de ejecutar escrupulosamente paso a paso. Tenemos críticas a los enfoques y tendencias de la disciplina como se practica en Estados Unidos, hacemos referencia a otros valores institucionales y prácticas políticas y respondemos a otras situaciones. Tenemos también una producción propia de calidad (pensar, por ejemplo, en los sistemas de evaluación que se han producido en el país en la política antipobreza, en la definición multidimensional de la pobreza, en la producción original sobre el índice de desarrollo humano, en las políticas relacionadas con la protección ambiental, con la equidad de género, con el combate a la discriminación, con la recuperación de los espacios públicos, con la asistencia a ciudadanos vulnerables…) y analizamos y diseñamos las políticas conforme a los planteamientos que sociedad y gobierno hacen de los problemas públicos específicos que es de interés nacional o regional resolver.

III

La referencia a la orientación teórica y metodológica norteamericana de la disciplina, así como el carácter bidimensional de la disciplina de la política pública en México, que conjunta la exigencia del análisis causal y económico con la exigencia de asegurar la naturaleza pública de la política (que sea legal, ciudadanamente incluyente, orientado al beneficio general, transparente), se muestra con claridad y creatividad en el presente libro, motivado y coordinado por el apreciado colega Nicolás Pineda Pablos y coproducido por los apreciados colegas investigadores de El Colegio de Sonora. Los autores del volumen dejan ver que son una nueva generación de estudiosos de las políticas públicas, que son fieles tanto al espíritu original del nacimiento de la disciplina como al de su recepción nacional y desde esas referencias iniciales hacen avanzar la disciplina y la investigación al ofrecer nuevos enfoques, métodos, temas y resultados de investigación. Sin lisonja, los