Lapobrezaenelperu VICTOR

La pobreza en el Per : un anlisis de sus causas y de las polticas para enfrentarla Titulo
Verdera V., Francisco - Autor/a Autor(es)

Lima Lugar
EIP
Fondo Editorial
CLACSO
Editorial/Editor
2007 Fecha
Coleccin Becas de Investigacin Coleccin
Exclusin social; Desigualdad social; Nuevos pobres; Absoluta pobreza; Pobreza
rural; Pobreza urbana; Polticas pblicas; Pobreza; Estrategias de reduccin de la
pobreza; Per ;
Temas
Libro Tipo de documento
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Introduccin 3
LA POBREZA EN EL PER:
UN ANLISIS DE SUS CAUSAS Y DE LAS POLTICAS PARA ENFRENTARLA
Introduccin 5
L a p o b r e z a e n e l P e r
un anlisis de sus causas y de las polticas para enfrentarla
IEP Instituto de Estudios Peruanos
Francisco Verdera V.
6 Francisco Verdera V.
FRANCISCO VERDERA
IEP INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS
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ISBN: 978-9972-51-1-745
ISSN: 1019-4509
Impreso en Per
Primera edicin, agosto de 2007
1,000 ejemplares
Hecho el Depsito Legal
en la Biblioteca Nacional del Per: 2007-08797
Registro del Proyecto Editorial
en la Biblioteca Nacional: 11501130700280
Cuidado de edicin: Mercedes Dioses
Diagramacin: Silvana Lizarbe
Promocin y ventas: Elizabeth Andrade
Prohibida la reproduccin total o parcial de las caractersticas grficas de este libro
por cualquier medio sin permiso de los editores.
Serie: Anlisis Econmico, 24
VERDERA V., FRANCISCO
La pobreza en el Per: un anlisis de sus causas y de las polticas para
enfrentarla. Lima: IEP, 2007. (Serie Anlisis Econmico, 24)
POBREZA; ALIVIO DE LA POBREZA; ENFOQUES SOBRE POBREZA; MEDICIN DE
LA POBREZA; CAUSAS DE LA POBREZA; POBREZA ESTRUCTURAL; POLTICAS
PARA ENFRENTAR LA POBREZA; DESIGUALDAD SOCIAL; PER
W/03.01.02/A/24
Las opiniones expresadas en la presente publicacin incumben solamente al autor y no reflejan
necesariamente los puntos de vista de la Organizacin Internacional del Trabajo.
Este trabajo es el resultado de una investigacin realizada con el apoyo del Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales a travs de su Programa Regional de Becas y en el marco especfico del Primer Concurso
de Proyectos de Investigacin de Becas CLACSO-Asdi/SAREC 1998-1999, Programa Regional de Becas
sobre Probreza, desigualdad y desintegracin social.
Introduccin 7
NDICE
INTRODUCCIN .................................................................................... 13
I. ENFOQUES SOBRE LA POBREZA ........................................................ 21
II. DESIGUALDAD Y POBREZA EN EL PER ............................................. 79
III. POBREZA ESTRUCTURAL ................................................................ 135
IV. CAUSAS DEL EMPOBRECIMIENTO RECIENTE ..................................... 183
V. LAS POLTICAS PARA ENFRENTAR LA POBREZA.................................. 247
VI. CONCLUSIONES ............................................................................ 283
BIBLIOGRAFA ..................................................................................... 289
Relacin de cuadros
2.1 Principales caractersticas de las ENNIV, 1985-2000 93
2.2 Tasas de crecimiento del ingreso, 19501966 96
2.3 Evolucin de los ingresos promedio por sectores, 19501980 101
2.4 La desigualdad en el consumo familiar per cpita entre hogares y
entre personas segn los coeficientes Gini y de desigualdad A,
19851986 104
2.5 Gasto anual per cpita 19851994 106
2.6 Coeficientes Gini y concentracin del ingreso, 19851996 109
2.7 Tasas de pobreza segn reas urbana y rural: 19711996 113
2.8 Tasas de pobreza extrema segn dominios de estudio: 19851994 115
2.9 Tasas de pobreza y pobreza extrema segn dominios, 19912000 116
2.10 Tasas de pobreza y distribucin de la poblacin pobre segn
dominios de estudio 19912000 118
2.11 Tasas de pobreza extrema y distribucin de la poblacin pobre
segn dominios de estudio, 19942000 119
2.12 Tasas de pobreza segn INEI y Cunto, 1997 y 2000 122
2.13 Tasas de pobreza extrema segn INEI y Cunto, 1997 y 2000 123
2.14 Tasa de pobreza por dominio geogrfico segn ENAHO,
19972001 124
2.15 Tasa de pobreza extrema por dominio geogrfico segn ENAHO,
19972001 125
2.16 Tasas de pobreza y pobreza extrema por dominio geogrfico
segn ENAHO, 2001 126
3.1 Per: PBI, PEA ocupada por rama de actividad y producto
por trabajador, 1981, 1993 y 2000 140
3.2 Per: crecimiento de PEA ocupada, PBI y PBI por trabajador
por ramas de actividad 19812000 143
3.3 PEA ocupada mayor de 15 aos por rama de actividad,
segn categora ocupacional, 1981 y 1993 145
3.4 Per: nmero de productores y superficie de las unidades
agropecuarias que conducen, segn tamao, 1994 153
3.5 Per: distribucin de las unidades agropecuarias y del rea
segn tamao de finca, 19611994 154
Introduccin 9
3.6 Per y el mundo: rendimientos en la produccin de papa,
arroz y trigo para , 19792003 156
3.7 Lima: ndice del ingreso nominal mensual promedio
por grupo de trabajadores, 19702002 170
3.8 Lima: ratios del ingreso por trabajo segn ramas de
actividad econmica, 19872002 172
3.9 Lima: valor promedio de los activos por quintiles de
ingreso per cpita, 19872002 174
3.10 Lima: distribucin de la masa de ingresos por quintiles
de poblacin ocupada, 19872002 176
3.11 Lima: ingresos reales por quintiles de poblacin segn sexo,
19872002 178
4.1 Lima: ingresos y remuneraciones reales mensuales promedio,
19792002 188
4.2 Lima: ratio de las variaciones de precios de grandes grupos de
consumo respecto a la variacin del IPC, 19802002 204
4.3 Lima: ratio de la variacin mensual de precios del grupo
de esparcimiento, y enseanza respecto a la variacin del
IPC, 19881990. 210
4.4 Lima: variacin anual del IPC y de los principales precios
pblicos de servicios (tarifas pblicas) y combustibles, 19821998 213
4.5 Lima: ratio de variacin respecto a IPC de principales
precios de servicios y combustibles, 19822002 215
4.6 Lima: evolucin de las remuneraciones reales y grado de
sindicalizacin para obreros y empleados, 19792002 228
4.7 Per: evolucin del gasto pblico corriente en educacin
y salud, 19701993. 233
4.8 Per: gasto anual en educacin y en alimentos sobre el gasto
total y en educacin primaria, pblica y privada, sobre el
gasto total de los hogares segn reas geogrficas, 19851986,
1994 y 1997 238
4.9 Per: ndice del gasto real promedio anual en educacin
primaria pblica por hogares segn rea geogrfica por
rubros de gasto en educacin, 19851986, 1994, 1997 240
5.1 Programa de desayunos escolares de FONCODES 281
Relacin de grficos
2.1 Pobreza y pobreza extrema segn dominio, 1994 127
2.2 Pobreza y pobreza extrema segn dominio, 1997 127
2.3 Variacin porcentual de la pobreza y la pobreza extrema,
19941997 128
3.1 Producto por trabajador por ramas de actividad,
1981, 1993 y 2000 141
3.2 PEA ocupada por rama de actividad segn categora
ocupacional, 1981 146
3.3 PEA ocupada por rama de actividad segn categora
ocupacional, 1993 147
3.4 PerMundo: Rendimiento por ha. en el cultivo de papa,
19792003 157
3.5 PerMundo: Rendimiento por ha. en el cultivo de arroz,
19792003 157
3.6 PerMundo: Rendimiento por ha. en el cultivo de trigo,
19792003 158
3.7 PerMundo: Rendimiento por ha. en el cultivo de maz,
19792003 158
3.8 Lima: evolucin de la poblacin en edad de trabajar, PEA,
asalariados ocupados y sector formal, 19872002 165
3.9 Lima: ratio del ingreso de obreros sin sindicato e independientes
respecto al promedio general 167
3.10 Lima: ratios del ingreso de empleados privados y empleados
pblicos 167
4.1 Per: PBI per cpita, 19501998 187
4.2 Lima: evolucin de los ingresos, sueldos y salarios reales
mensuales promedio, 19792002 189
4.3 Lima: evolucin de la tasa de pobreza y los salarios reales,
1983-2002 193
4.4 Lima: ratio de las variaciones de precios para los grupos
cuidado y conservacin de la salud, transportes y
comunicaciones y esparcimiento y enseanza respecto
a la variacin del IPC, 1980-2001 208
Introduccin 11
4.5 Lima: variacin mensual de los precios de libros escolares
y gastos de enseanza respecto a la variacin del IPC,
19881990 212
4.6 Lima: evolucin de los sueldos, remuneraciones del gobierno
general y sindicalizacin de empleados, 19792002 229
4.7 Lima: evolucin de salarios, RMV y sindicalizacin de obreros,
19792002 229
4.8 Per: evolucin del gasto social, 19702002 234
4.9 Per: evolucin del gasto social real como porcentaje del PBI
y del gasto del gobierno, 19702002 234
Relacin de esquemas
1.1 Tres paradigmas de exclusin social 48
1.2 Clasificacin de enfoques y causas econmicas de la pobreza 62
4.1 Causas del agravamiento de la pobreza originadas en la poltica
de ajuste macroeconmico 196
4.2 Efecto del ajuste en el ingreso familiar total o social 200
4.3 Polticas de contencin salarial para los trabajadores del sector
privado asalariado durante los gobiernos de 19851990
y 19901995 218
4.4 Reajustes y prdidas de las remuneraciones reales en 19881989 220
4.5 Valor nominal y real de los topes salariales 224
4.6 Resultados de regresiones (OLS) 231
5.1 Denominaciones de polticas de lucha contra la pobreza
y concepciones implcitas 249
5.2 Visiones estructural y convencional sobre las polticas
para enfrentar la pobreza 252
5.3 Dos concepciones de la poltica social bajo responsabilidad social 256
5.4 Polticas de alivio a la pobreza, medidas implementadas
y resultados 260
5.5 Fondos de inversin social apoyados por el BID a mediados
de los noventa 266
5.6 Per: evaluacin del desarrollo social en la dcada de 1990
segn Francke 270
5.7 Evaluaciones generales: balances de la poltica social
en la dcada de 1990 271
5.8 Evaluaciones de impacto de programas 274
5.9 Evaluaciones de la focalizacin de los programas 276
Anexo
A-5.1 Per: evolucin de los niveles de la poblacin en pobreza
por reas geogrficas, 1985-1997 243
A-5.2Lima: variacin anual del IPC y de los principales precios
pblicos de servicios y combustibles, 1982-2002 244
?
Introduccin 13
EL PER es un pas pobre en el que se produjo un marcado aumento
de la pobreza entre fines de la dcada de 1980 e inicios de la de 1990.
El empobrecimiento reciente ha sido quizs uno de los mayores de la
regin, llegando a alcanzar tasas de pobreza que no se han logrado
revertir.
1
No solo es que aument la tasa de pobreza, sino que hubo
un cambio drstico en la proporcin entre pobres y no pobres, tra-
tndose de un verdadero proceso de pauperizacin de la poblacin.
Dada la persistencia de una pobreza masiva, la mayora de estudio-
sos no parece sorprenderse de que la tasa de pobreza sea elevada; por
ello, se estudia o mide su variacin anual y se proponen polticas
para reducirla, gradualmente. No parece haber gran preocupacin de
por qu la tasa de pobreza es tan alta, de por qu sta dio un salto de
grandes proporciones a fines de la dcada de 1980 y, de por qu, lue-
go, con el shock, las reformas de inicios de los noventa y las polticas y
programas para reducirla, esta elevada tasa de pobreza persiste. No
habiendo nada que explicar, no tendran por qu proponerse medidas
para revertir ese enorme empobrecimiento. Bastar que disminuya unos
pocos puntos porcentuales, si la evolucin de la economa lo permite.
INTRODUCCIN
1. En un reciente texto oficial del Ministerio de Economa y Finanzas, se indica
que, segn el INEI, la tasa de pobreza nacional fue de 54.7% y la rural de 76% en
2003; ese ao la tasa de pobreza extrema fue de 21,6%, siendo la rural de 45.7%
(MEF 2005:16). La tasa de pobreza en los pases andinos, salvo Venezuela, se
ubica entre 50% y 60% de sus poblaciones.
En este texto se exploran las causas de la pobreza en el Per, tan-
to de la pobreza permanente o estructural como del gran empobre-
cimiento reciente, y se discuten las polticas que se han implementado
para reducirla. El propsito principal del trabajo es llamar la atencin
sobre la necesidad de analizar las causas los orgenes de la elevada
pobreza y de poner atencin a los varios enfoques que sobre ellas
existen, a fin de que los esfuerzos por reducir la pobreza se dirijan a
atacar sus causas y no solamente sus efectos o manifestaciones.
Cuando se investiga sobre la pobreza en el Per se concentra la
atencin en la definicin y mtodos de medicin de la pobreza, sea a
partir de los ingresos o gastos familiares o de las necesidades bsicas
insatisfechas. Sobre la base de la medicin y la ubicacin geogrfica
de las familias pobres focalizacin se proponen y llevan a cabo
programas de reduccin de la pobreza. El diseo de estos programas
no toma en cuenta las causas o condiciones que hacen que la pobre-
za se reproduzca, ni tampoco cul es la relacin entre la pobreza y la
estructura de la economa, ni entre la pobreza y la poltica macro-
econmica.
Los argumentos que se presentan en este trabajo tratan de empezar
a llenar este vaco y son los siguientes:
i. Para entender las causas de la pobreza resulta indispensable ubicar
el fenmeno de la pobreza en un marco analtico, que vaya ms
all de la necesidad inmediata de su medicin. Un enfoque para
entender la pobreza debe vincularla a las estructuras econmica
y social en las que surge y se reproduce, y no limitarse a estudiarla
en s misma, aislando al enorme nmero de familias pobres de la
economa en la que se ubican. De los varios enfoques que estudian
la pobreza que se presentan, optamos por el enfoque que atiende
a sus causas estructurales. Parecera razonable pensar que la
pobreza estructural proviene de la falta o insuficiencia de activos
o de capacidades de los pobres o de su denominada exclu-
sin social. No obstante, estos enfoques se alejan de una visin
estructural de la pobreza y se centran en estudiar el comporta-
miento de las familias asiladas entre s; la pobreza, segn ellos, se
Introduccin 15
debera a la falta o insuficiencia de determinados atributos de las
familias que les impiden aumentar sus ingresos y salir de la
pobreza.
ii. Los estudios sobre el problema social en el Per han pasado
de poner la atencin en la distribucin del ingreso en la dcada
de 1970, a estudiar la pobreza a partir de mediados de la dcada
de 1980. El cambio de objeto de estudio responde en cierta
medida al cambio en la agenda de los organismos internacionales
de financiamiento, preocupados por los efectos sociales de los
programas de estabilizacin y, en especial, del ajuste y las reformas
liberales de los aos noventa. Partiendo de visiones de tipo es-
tructural, en trminos de grupos ocupacionales, los estudios fue-
ron transitando al anlisis del comportamiento de las familias.
El patrn de pobreza ya no se registra en las trayectorias de grupos
ocupacionales sino en el agregado de familias pobres indife-
renciadas entre s. Al impulso de las sucesivas encuestas de hoga-
res, promovidas por el Banco Mundial y el Banco Interamericano
de Desarrollo, la atencin de los analistas se ha centrado en las
familias, en lo que se puede denominar un enfoque de oferta de
trabajo, que descuida la insercin de las familias en la economa
y en determinados grupos ocupacionales, ignorando la demanda
de trabajo.
2
iii. Las formas tradicionales de pobreza la pobreza permanente se
deben a la incapacidad de la economa peruana por modificar su
2. Se aplicara a los estudios de la pobreza que se limitan a las familias y que catalogamos
como de oferta de trabajo, la observacin de Hamermesh (1993: 6-7) sobre las
razones por las que se ha descuidado el estudio de la demanda de trabajo: la
proliferacin de bases de datos de encuestas de hogares y el desarrollo de nuevas
teoras y tcnicas para estudiar en exceso la oferta de trabajo, esto es, el compor-
tamiento de las familias. En cambio, segn este autor, se ha puesto muy poco
esfuerzo en recoger la informacin de las empresas para estudiar la demanda de
trabajo. La causalidad en la investigacin emprica va de los datos al anlisis. Por
ltimo, aade Hamermesh, la Escuela de Economa de Chicago es la responsable
de centrar los estudios en la oferta laboral para tratar de explicar las diferencias de
salarios a largo plazo, ignorando el papel de la demanda de trabajo.
estructura productiva y de empleo. La enorme heterogeneidad
estructural de la economa peruana lleva a que el crecimiento no
absorba a la creciente fuerza laboral. Esta composicin del produc-
to y del empleo no permiten que se extienda el empleo asalariado
ni que aumente la productividad de los sectores ms intensivos
en mano de obra; el dinamismo de la economa peruana est
dado por las actividades de exportacin primaria y los servicios
financieros y pblicos de alta tecnologa, cuya productividad
aparente aumenta a mayor ritmo, acentuando la heterogeneidad.
iv. La pobreza rural se explica por la persistente y elevada concentra-
cin de la propiedad de la tierra y de los procesos paralelos a la
concentracin que frenan el desarrollo local. De otra parte, los
rendimientos de los principales cultivos aumentan muy lentamen-
te sobre niveles por debajo del promedio mundial, a excepcin
del arroz. La pobreza urbana, a su vez, se explica por la cada de
los ingresos reales por trabajo y la reduccin del empleo de calidad,
frente al aumento de la fuerza laboral urbana. El activo ms
importante y decisivo que tienen las familias es su fuerza laboral
y solo pueden utilizarlo parcialmente por la falta de suficiente
inversin y de demanda, derivada de la estructura productiva.
v. El gran aumento de la pobreza a fines de la dcada de 1980 se
debe a los efectos del ajuste, esto es, a la poltica de estabilizacin
macroeconmica y a la poltica laboral sobre los ingresos de las
familias, y mal puede atribuirse a las caractersticas o al compor-
tamiento de las familias o del propio mercado de trabajo. La ma-
yor pobreza proviene del freno a la posibilidad que las remune-
raciones nominales aumenten al ritmo en que se subieron por
medidas de poltica los precios de los bienes y servicios bsicos.
Se fren primero, y se prohibi despus, la indexacin salarial
respecto de la inflacin pasada.
3
De igual manera, se redujo seve-
ramente el gasto pblico social corriente per cpita en educacin
y salud. A la pobreza permanente se sum la pobreza coyuntural
3. No hubo tampoco indexacin en los ahorros ni en los contratos en general.
Introduccin 17
o reciente, producto del ajuste estructural de los noventa. Los
nuevos contingentes de familias pobres surgen por la reduccin
del poder adquisitivo resultado de la hiperinflacin no com-
pensada y la prdida de empleos de calidad resultado del ajuste y
las reformas estructurales liberales de 1991. Como consecuencia,
desde entonces ms de la mitad de la poblacin en el Per se
encuentra por debajo de la lnea de la pobreza y ms de un quinto
en extrema pobreza.
vi. Las polticas y programas diseados e implementados buscaron
compensar o aliviar a la poblacin por los efectos de las reformas
liberales, sin proponerse la erradicacin de la pobreza ni una
poltica salarial de recuperacin de la prdida de poder adqui-
sitivo, ni una promocin del empleo de calidad. De manera con-
sistente con centrar la atencin en las familias pobres, en especial,
los pobres extremos, el enfoque implcito en los programas es el
de promover la igualdad de oportunidades entre los pobres
mismos. Los programas son denominados de superacin de la
pobreza (extrema) y se asume que con el mayor acceso a servicios
de educacin y salud, programas de alimentos y una mejor infra-
estructura las propias familias pobres superarn su situacin.
El contenido de los captulos del texto es el siguiente. En el
captulo I se presentan y revisan los principales enfoques sobre las
causas de la pobreza, tanto a un nivel general como de las aplicaciones
efectuadas para el Per. Dada su mayor desarrollo o difusin se pone
ms nfasis en los enfoques de los activos de los pobres, de exclu-
sin social y el de causas estructurales, enfoque por el que se opta en
este trabajo. Tambin se de cuenta de enfoques ms recientes, varios
de los cuales son variantes de los enfoques principales. En el captulo
II se revisan y comparan los estudios que miden la desigualdad en la
distribucin del ingreso y la pobreza en el Per. La gran mayora de
estudios sobre pobreza se concentran en la medicin de la pobreza
a partir de definiciones operativas, sin una evaluacin mnima de la
calidad de los datos. Existe consenso en que, como tendencia, la
desigualdad y la pobreza han aumentado, as como en que los niveles
actuales de desigualdad y pobreza son sumamente elevados. En el
captulo III se exploran las causas estructurales de la pobreza, consi-
derando la estructura productiva nacional y su efecto en el empleo
segn grupos ocupacionales. Se revisan dos de los principales indi-
cadores de la pobreza rural: la elevada concentracin de la tierra y
los bajos rendimientos agrcolas. En el plano urbano se considera la
estructura del empleo y la evolucin de los ingresos por grupos de
trabajadores.
En el captulo IV se sostendr que la causa de la mayor pobreza
reciente radica en las polticas de ajuste y estabilizacin implementa-
das, esto es, en la manera como la poltica macroeconmica afecta de
manera desigual a las familias y a los distintos grupos ocupacionales.
Se rene evidencia emprica que ilustra la secuencia en la erosin de
los ingresos reales por trabajo. En el captulo V se evalan las polticas
de lucha contra la pobreza, y el capitulo VI contiene las conclusiones.
La gran mayora sino la totalidad, de los estudios y anlisis sobre la
pobreza se centran en su medicin, sobre la base de una definicin
operativa, y pasan de inmediato a las recomendaciones de polticas
para aliviarla o reducirla.
4
Las familias o los individuos son los nicos
objetos de estudio, tomndose su situacin de pobreza como el punto
de partida, como un dato. Al aislar a las familias de las condiciones
econmicas y sociales que las rodean se impide avanzar en la compren-
sin de por qu se encuentran en situacin de pobreza. Precisamente
por ser urgente y necesario erradicar o reducir drsticamente la pobre-
za, es elemental reconocer que esto no ser posible si no se cuenta con
un mnimo de entendimiento de cules son sus causas y si no se atacan
estas ltimas, y no solo los efectos o manifestaciones en la pobreza.
No est dems aclarar que en este texto no se analiza la causalidad
en el sentido de la econometra ni se aplican test de Granger sobre
qu sigue a qu y cul es la direccin de la causalidad. Tampoco se
4. Este procedimiento sigue el pragmatismo de la lucha contra la pobreza en
Estados Unidos de Amrica, donde se asume que la pobreza no proviene del
funcionamiento del sistema econmico sino de las caractersticas disminuidas de
los pobres a quienes se debe prestar asistencia (Freeman 1999).
Introduccin 19
plantea una relacin tautolgica entre la falta de atributos o de
activos y los bajos ingresos de los pobres, o entre diferencias en la
posesin de activos y diferencias de ingresos o, por ltimo, entre va-
riaciones marginales entre estas variables. Dado el dficit de estudios
sobre la pobreza de corte estructural siendo notables excepciones
los trabajos de H. Chenery et al., R. Webb (1975), F. Stewart y J.
Sheahan basta, en una primera aproximacin, mostrar algunas evi-
dencias que indican la asociacin que existe entre la permanencia o
acentuacin de una particular estructura productiva y la situacin de
pobreza de la mayora de la poblacin. La economa primaria y no
primaria exportadora no requiere del desarrollo del mercado interno
ni por tanto de recuperar, ni mucho menos elevar el nivel de vida
perdido en los ltimos 25 aos. Al contrario, sus promotores propo-
nen mantener los salarios reales bajos y hasta reducirlos. Queda pen-
diente analizar con alguna precisin, la relacin o asociacin entre la
distribucin o composicin porcentual de la produccin y el empleo
y la situacin de los trabajadores, y de cmo el tipo o composicin
del crecimiento no el nivel de la tasa no permite salir de la pobreza.
Entre las principales limitaciones de este trabajo se debe empezar
sealando que la mayor parte del texto fue escrito en el ao 2000,
fue actualizado gradualmente, y que el resultado es preliminar y aun
parcial. En segundo lugar, algunos de los argumentos en varios cap-
tulos no estn acabados i.e. los captulos 4 y 6 y se podran tomar
como propuestas o guas de trabajo. En tercer trmino, no se hace
justicia a la enorme contribucin al tema de importantes estudios de
la pobreza en Per, como son los trabajos de Javier Iguiz, Javier
Herrera, Adolfo Figueroa o Pedro Francke. En cuarto trmino, gracias
al apoyo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - CLACSO,
pude presentar algunos de los avances de este texto en diversos se-
minarios y recog valiosas sugerencias, incluyendo las de un evaluador
annimo de la primera versin. No obstante, por limitaciones de
tiempo no se ha confrontado esta nueva versin con otras opiniones
y puntos de vista. Por ello, si en algunos pasajes la crtica a los argu-
mentos o puntos de vista de investigadores o instituciones puede
parecer o es excesiva, se ruega tomar en cuenta que an se trata de
una primera exploracin y que los argumentos esbozados requieren
mayor desarrollo.
Finalmente, debo agradecer el valioso aporte de William Snchez
Aybar, por el paciente procesamiento de la informacin, la preparacin
de cuadros y grficos y sus sugerencias, y a Juanpedro Espino Rabanal
por sus contribuciones al texto, as como por la revisin y correccin
de varios de los captulos. Ninguno de ellos es responsable por lo
aqu expuesto. Tambin debo agradecer el inters y la perseverancia
de CLACSO por darme la oportunidad de sacar este trabajo adelante,
as como el apoyo del IEP y la PUCP para publicarlo como libro.
I / Enfoques sobre la pobreza 21
1. Introduccin
Pese a su importancia y gravedad no existe una teora econmica so-
bre la pobreza ni siquiera teoras parciales. Algo debe andar mal en el
trabajo de los cientficos sociales. La microeconoma no tiene un ca-
ptulo dedicado a estudiar el comportamiento de los consumidores
o las familias en condiciones de pobreza o de pobreza extrema. Solo
se encuentra en la economa laboral una variante extraa de la curva
de oferta de trabajo individual que sera de inclinacin negativa
cuando los niveles de ingresos son muy bajos (Rothschild 1957, Sharif
2002).
1
Por su parte, la macroeconoma estudia el nivel de empleo y
el desempleo pero no la pobreza. Tampoco se estudia la desigualdad
extrema en la distribucin del ingreso o la gran concentracin de la
riqueza , lo que sera para la teora convencional un tema normativo.
La propia teora del desarrollo se dedica poco al estudio de la pobreza:
los manuales le asignan apenas un captulo.
2
Para aproximarse al estudio de la pobreza se utilizan enfoques o
perspectivas bsicamente en la forma de dicotomas, no teoras ni
explicaciones de sus causas.
3
Sin pretender ser exhaustivos ni presentarlos
I. Enfoques sobre la pobreza
1. La curva de oferta de trabajo normal se torna de inclinacin negativa a niveles
de ingreso elevados cuando el efecto ingreso supera al efecto sustitucin de ocio
por trabajo.
2. Vase Todaro 1997, Thirwhall 1989 o Bardhan y Udry 1999.
en el orden en que fueron apareciendo o de su importancia, postulamos
que existen en la actualidad (presentado en el ao 2000, FV) y con un
grado desigual de desarrollo, hasta cuatro enfoques principales:
i. Activos de los pobres, una variante de la teora del capital huma-
no, popularizada por Becker (1964) y que se ha extendido a la
nocin de capital social;
ii. Reconocimiento de derechos (o titularidades) y capacidades de
A. Sen;
iii. Exclusin social, difundida por la OIT, que puede verse como la
contraparte tanto del enfoque de activos (falta de activos) como
el de derechos (falta de reconocimiento de derechos); y,
iv. Estructural, que considera la pobreza como derivada de la estruc-
tura social de la economa, y en el que se inscriben los estudios
sobre el impacto del ajuste y las reformas liberales sobre la pobreza.
En 2003, Ruggeri et al. (2003:2) proponen cuatro enfoques, dos
de los cuales son el de derechos y capacidades y el de exclusin social.
Consideran, adems, otras dos aproximaciones que no parecen ser
enfoques comparables a los dos sealados o a los que proponemos.
Se trata de los denominados enfoques monetario y participativo. El
primero es descriptivo, se centra en la definicin operativa de la po-
breza y en la medicin de la pobreza monetaria, es decir, de cuantificar
la parte de la poblacin (o familias) que obtiene un ingreso en dinero
por debajo de una norma (o lnea) de ingresos que se toma como
referencia. El segundo, el participativo, no es sino un mtodo de co-
nocer o acercarse a la pobreza y no un enfoque propiamente tal.
Tampoco puede asimilarse como un enfoque (terico) el recono-
cimiento de que la pobreza es un fenmeno multidimensional. El
recurso a esta caracterizacin ya se ha ensayado en varios fenmenos
3. Como sealan Ruggeri et al. (2003:2) el enfoque actual para la identificacin de
la pobreza y para la formulacin de polticas es confuso. Llegado a un punto se
reconoce la multidimensionalidad de la pobreza y se escoge un enfoque para
abogar por el tema con poca consistencia entre los estudios existentes.
sociales para los que se carece de teora y que, a falta de ella, adquieren
una denominacin arbitraria, al colocar etiquetas a fenmenos com-
plejos sin contribuir a explicarlos, como es el caso de la denominada
economa informal o anteriormente de la marginalidad urbana. Lo
multidimensional emerge porque los enfoques ad hoc para identificar
a los informales, a los marginados, los excluidos o a los pobres se co-
locan en la trampa de tener que distinguir entre y separar a los que
tienen los atributos de informales, marginados, excluidos o pobres y
los que no.
4
Uno de los ejes centrales de la discusin sobre pobreza es precisa-
mente el de la definicin de la unidad de anlisis. La mayora de los
enfoques partcipes del denominado individualismo metodolgico
asumen que los pobres son individuos o familias, los/las que se ubican
en una dimensin (generalmente monetaria) que es un continuo. As
definida la unidad de anlisis, ser luego necesario establecer un (nivel
de) corte o discontinuidad en la dimensin escogida, entre los que
tienen determinado atributo y los que no. Nos encontramos en el mar-
co de las teoras patolgicas de la pobreza, segn las cuales los pobres
son personas o familias disminuidas, que carecen de los atributos
necesarios para dejar de ser pobres (Alcock 1997). Ntese el pragma-
tismo que siempre oculta una ideologa de parte de estos enfoques
que no buscan explicar la pobreza sino concentrarse en la focalizacin
o identificacin de los pobres, en medir su magnitud y ubicarlos
geogrficamente a fin de formular polticas de reduccin de la pobreza.
En este trabajo nos inscribimos en el marco de las teoras estruc-
turales de la pobreza, en la que los pobres conforman grupos sociales
cuya existencia y persistencia son resultado de la composicin de la
ocupacin, de los estratos sociales, derivados de la estructura econ-
mica y social de una sociedad. Desarrollaremos este punto de vista
como el cuarto de los enfoques. No est dems poner de relieve que la
4. El buscar el tratamiento multidimensional de un fenmeno complejo trae
aparejado el problema de construir un ndice agregado, compuesto o sinttico
para resumir de manera clara su estado o evolucin, lo que resulta en una nueva
arbitrariedad.
primera presentacin del enfoque de activos que viene a continuacin,
la de Chenery et al. (1974), corresponde a una perspectiva estructural.
2. Los activos de los pobres
La caracterstica central de esta familia de enfoques es que los indivi-
duos o familias pobres son propietarios de varias formas de activos o
de capital. Algunos de los atributos de los pobres sino todos se
convierten en capital. El capital ya no sera solamente el stock de
activos en manos de las empresas. Todas las personas seran dueos
de capital, sin prestar atencin a las enormes diferencias entre ellos,
esto es, sin reparar en la estructura econmica y de la propiedad sub-
yacente, ms bien, buscando ocultarla. Los trabajadores asalariados
son convertidos en trabajadores independientes y propietarios de re-
cursos. Llegados hasta aqu, finalmente, los pobres o una parte de
ellos podr salir de la pobreza si utiliza mejor sus activos o su capital.
a. Banco Mundial e IDS
Una primera referencia directa al enfoque de activos se encuentra en
el libro Redistribution with Growth (1974), publicado por Hollis
Chenery y el grupo formado por Montek S. Ahluwalia, C. L. G. Bell,
John H. Duloy y Richard Jolly con los resultados de un estudio con-
junto del Centro de Investigaciones para el Desarrollo del Banco
Mundial y el Instituto de Estudios del Desarrollo de la Universidad
de Sussex (conocido por su sigla en ingls, IDS). Los textos reunidos
provienen de una serie de seminarios sobre los aspectos tericos y
prcticos de los problemas de la pobreza que se realizaron en el Banco
Mundial, y en las universidades de Sussex y Harvard.
La preocupacin de Chenery (1974: xiii) era que el rpido creci-
miento de los pases subdesarrollados haba tenido poco o ningn
beneficio para cerca de un tercio de su poblacin pues el crecimiento
se distribuy de manera muy desigual entre pases, regiones dentro
de pases y entre grupos socioeconmicos. El propsito de Chenery
era evaluar las experiencias de desarrollo y los fundamentos de las
polticas en trminos de su impacto sobre la pobreza. Por ello, en el
libro citado se revisarn nuevas formas de anlisis de la distribucin
de activos y las maneras en que se generan los ingresos de los diferentes
grupos. Su diagnstico indica que el patrn de crecimiento desigual
se perpeta por el limitado acceso a la tierra, al crdito, la educacin
y el empleo en el sector moderno. El crecimiento del ingreso de los
grupos de poblacin pobre est limitado por la falta de acceso a la
tierra, el capital y a los servicios pblicos (1974: xv).
Las implicaciones de poltica de este diagnstico son: (i) que la
poblacin pobre est impedida de participar equitativamente en el
crecimiento general del producto por la falta de capital fsico y capital
humano, as como por su imposibilidad de acceder a los mismos.
Las polticas diseadas para contrarrestar estas limitaciones deberan
tener en cuenta las caractersticas de los grupos objetivo; (ii) El creci-
miento tiende a concentrarse en pocos sectores de la economa con
poco efecto sobre los principales grupos de poblacin pobre. Los
pases deberan disear polticas para contrarrestar esta tendencia de
manera que los beneficios del crecimiento puedan compartirse de
manera ms equitativa.
En el captulo de Ahluwalia y Chenery sobre el marco econmico
del estudio ms amplio en Chenery et al. (1974: 38-51), se indica que
las teoras tradicionales sobre la distribucin del ingreso se centran
en la distribucin funcional del ingreso entre trabajo y capital, sin
existir consenso respecto a los determinantes de esa distribucin. Es-
tos autores sostendrn que el principal elemento ausente en estas
teoras es el tratamiento explcito de la distribucin de varias formas
de activos. Debera reconocerse prosiguen que el ingreso de un
hogar proviene de una variedad de activos: tierra, capital propio, acceso
a bienes de capital pblicos y capital humano incorporando grados
de calificacin variables (1974: 43). Por tanto, las polticas contra la
pobreza deberan intentar alterar el patrn de concentracin de activos
productivos subyacente, tanto del capital fsico como del humano, y
reducir las barreras de entrada a tipos de produccin ms rentables
(1974: 44). Se requerira que la inversin pblica directa apoye los
ingresos de los grupos de poblacin pobre contribuyendo a que sean
propietarios y tengan acceso a recursos fsicos y humanos mediante
una combinacin adecuada de educacin, servicios pblicos, acceso
al crdito y reforma agraria. En sntesis, se trata de transformar a los
grupos en condicin de pobreza en miembros ms productivos de la
sociedad a fin de aumentar sus ingresos (1974: 47)
Ahluwalia y Chenery (1974:47-50) reconocen que este marco
analtico no puede trasladarse en la formulacin de un modelo ope-
rativo de planificacin por limitaciones estadsticas. Adems, habra
resistencia poltica a la redistribucin de activos a los ms pobres por
lo que sera difcil que este enfoque tenga xito en gran escala en la
mayora de pases. Sin embargo, algn grado de redistribucin de ac-
tivos en la propiedad de la tierra y la seguridad en su tenencia debera
ser parte esencial de cualquier programa que busque hacer a la pobla-
cin rural pobre ms productiva.
b. El enfoque del BID
Birsdsall y Londoo (1997:2-3), por parte del BID, retoman al parecer sin
saberlo o en todo caso sin decirlo este enfoque sobre la base de eviden-
cia emprica que identifica la distribucin de activos [...] como un
determinante crtico del crecimiento del ingreso agregado y del cre-
cimiento del ingreso de los pobres.
5
No obstante, Birsdsall y Lon-
doo (1997:3) concluyen que el crecimiento econmico es el factor
clave en reducir la pobreza siendo la distribucin de los activos fsicos
y de capital humano un segundo determinante clave, tanto en la
reduccin de la pobreza como del crecimiento agregado. Por ser un
segundo determinante clave sostienen que debera haberse prestado
mayor atencin a la distribucin de los activos, as como a los mecanis-
mos polticos y sociales que inhiben un mayor acceso de los pobres a
los activos que son claves para el aumento de su productividad e ingresos.
Para el caso de Amrica Latina, segn Birsdsall y Londoo
(1997:14) habran surgido serios interrogantes respecto del enfoque
5. Como antecedentes sealan el trabajo de Lyn Squire (1993) y de otros que no
citan que han enfatizado la relevancia de la inversin agregada y la distribucin
de la tierra, entre otras variables, para el crecimiento y la reduccin de la pobreza.
del Banco Mundial para reducir la pobreza. Es suficiente apoyarse en
el crecimiento econmico agregado y el desarrollo del capital humano
a travs de programas sociales? O acaso la desigualdad en s misma es
importante para la reduccin de la pobreza, directamente y a travs
de sus efectos en el crecimiento? La reduccin de la pobreza y el cre-
cimiento mismo, dependen en parte de la participacin de los pobres
en el proceso de crecimiento y, por tanto, del acceso de los pobres a
oportunidades y activos?
En lo que respecta a la evidencia emprica que muestre la relevancia
de la desigualdad, Birsdsall y Londoo (1997:15) citan un estudio de
Squire y otros que sugieren que la desigualdad de ingresos en s misma
es menos importante que la distribucin de la tierra. Ambas distri-
buciones son las determinantes y no solo un resultado del crecimiento.
La preocupacin de los autores en el anlisis emprico es que la desi-
gualdad es una restriccin al crecimiento, y especialmente a la reduc-
cin de la pobreza, tanto directamente como indirectamente. Al no
reducirse la pobreza se inhibira el crecimiento al no poder extenderse
las mejoras de productividad a un parte importante de la poblacin.
Sobre la base de una muestra de 52 pases, Birsdsall y Londoo
(1997:16-19) exploran cmo la distribucin de activos afecta al creci-
miento, la pobreza y la desigualdad. Observando las diferencias en las
tasas de crecimiento entre pases as como las diferencias entre las
tasas de crecimiento del 20 por ciento de la poblacin ms pobre de
cada pas, encuentran que la relacin inversa entre crecimiento econ-
mico y desigualdad en los ingresos refleja bsicamente la dinmica de
la acumulacin y la propiedad de activos en los diferentes pases. En
particular, la desigualdad al inicio de una fase de crecimiento parece
ser importante. Al aadir una medida de la distribucin de la tierra y
otra de la distribucin de capital humano para evaluar si la distribucin
de activos productivos es importante, los resultados sugieren que el
efecto de la desigualdad en el crecimiento refleja diferencias en el
acceso de la poblacin a activos productivos.
No obstante, Birsdsall y Londoo (1997:19-20) reconocen que
estos hallazgos no muestran que el acceso de los pobres a los activos
expanda el crecimiento. Por tanto, explorarn si las distribuciones
iniciales de ingresos y activos afectan el crecimiento del ingreso del
20 por ciento ms pobre. Los autores encuentran que la desigualdad
inicial en la distribucin de la tierra y del capital humano tiene un
claro efecto negativo que es casi el doble de la poblacin y que el
crecimiento del nivel de ingresos absoluto de los pobres es afectado
negativamente por el deterioro de la distribucin del ingreso.
Su conclusin es que una mejor distribucin de los activos que
incluya a los pobres, no solo aumentara sus ingresos, reduciendo la
pobreza directamente, sino que tambin aumentara el crecimiento
agregado, reduciendo el efecto negativo del crecimiento sobre la de-
sigualdad. Los insuficientes niveles y la desigual distribucin del capital
humano y otros activos productivos representan una restriccin estruc-
tural que puede limitar el crecimiento de Amrica Latina y explicar
su pobre desempeo para reducir la pobreza (1997:25).
c. Una aplicacin para el Per
En su informe Los activos de los pobres en el Per, Escobal et al.
(1998:10) adoptan el enfoque de Birdsall y Londoo:
6
[quienes] plantean que una de las causas fundamentales que explican la
desigualdad del ingreso, es la desigualdad en el acceso y la posesin de
activos. En ese sentido, [prosiguen] debera ser posible encontrar modi-
ficaciones en la distribucin de activos claves subyacentes a estos cambios de
largo plazo en la distribucin del ingreso.
En consecuencia, Escobal et. al analizarn:
[...] la problemtica de la posesin y acceso a activos por parte de los hogares
pobres del Per. Se parte de la constatacin que los activos privados, pblicos
y de organizacin son los principales determinantes de los flujos de gastos e
ingresos de las familias, y son por lo tanto cruciales para determinar si una
familia logra o no salir de la pobreza (1998: 5).
6. Birdsall y Londoo (1998), Asset Inequality Does Matters, AER, May. Previamente,
en 1997, como documento de trabajo del BID.
La forma de reducir la pobreza a partir de este enfoque ser a
travs de polticas que debern buscar:
[...] resolver las inequidades en el acceso a determinados activos que son
susceptibles de intervencin estatal y que adems facilitan al acceso, la
acumulacin, as como el incremento de la rentabilidad de los activos de los
hogares [...] mediante la provisin de servicios e infraestructura [...] y de esa
manera facilitar la reduccin de la pobreza (1998: 5-6).
Escobal et al. (1998) buscarn explicar los cambios de largo plazo
en la desigualdad a partir de los cambios en la distribucin de activos
tales como educacin y tierra. Afirman que:
Aunque no se tiene informacin [] de posesin de activos para antes de la
dcada de los ochenta, como para ensayar una evaluacin sistemtica de la
relacin entre ambos, [] la evidencia [] sugiere que la mejora en la
distribucin de dos activos claves, como son la tierra y el capital humano
habra cumplido un rol importante en la reduccin de la concentracin del
ingreso/gasto. Tambin habran tenido un rol importante en la reduccin
de la pobreza [] (1998: 10-11).
Sobre la base de esa evidencia, los argumentos y conclusiones de
Escobal et al. (1998: 12-51) son que:
i. [...] la expansin educativa y la redistribucin de la tierra implicaron un
cambio en el patrn de tenencia de activos de la poblacin pobre. En la
medida que la rentabilidad de estos activos no se ha reducido en el tiempo,
cabra esperar que estas transformaciones estructurales hayan permitido
elevar, al menos parcialmente, los ingresos medios de los ms pobres y
mejorar la distribucin del ingreso.
ii. En el caso de la tierra, sealarn que su rentabilidad se redujo
por las:
[...] restricciones que la reforma agraria impuso a este activo para ser
transado (lo que) habra afectado las posibilidades de los productores
agrarios de usar la tierra como un vehculo para elevar sus ingresos.
iii. En el caso de la educacin,
[...] es poco probable que haya habido una reduccin en su rentabilidad
privada en las ltimas tres dcadas. Ello, junto al incremento notable de los
niveles educativos y la reduccin en la dispersin de la posesin de dicho
activo, hacen que la transformacin educativa ocurrida durante las ltimas
dcadas, sea, probablemente, una de las variables que explican los cambios
identificados en la pobreza y la distribucin del ingreso. (1998: 12).
iv. Siguiendo a Birdsall y Londoo, Escobal et al. (1998:13) descom-
ponen los cambios de la tasa de pobreza en una parte atribuible
al crecimiento econmico y otra atribuible a cambios en la distri-
bucin del ingreso. Los resultados muestran que ambos son im-
portantes para explicar los cambios en los indicadores de pobreza.
v. El ncleo central del argumento del texto de Escobal et al. (1998)
se encuentra en la seccin en que relacionan la posesin o acceso
a determinados activos, sus rentabilidades y la condicin de po-
breza de los hogares. En ella se presenta un modelo esttico de
optimizacin de la produccin y consumo del hogar para entender
los determinantes de la pobreza, esto es, para derivar una relacin
una conexin directa contrastable empricamente entre el nivel
de gasto y la posesin de activos de una parte, y el acceso a los
mismos de otra.
vi. Los resultados en el sector urbano indican que la mayora de
variables de activos son significativas y con el signo negativo, esto
es, a mayor posesin de o acceso a los activos menor ser la
probabilidad de ser pobre. Estos son los casos de las variables:
aos de educacin del jefe y de los dems miembros del hogar
mayores de 14 aos, ahorro financiero, bienes durables y vivienda
propia, acceso a servicios pblicos y capital organizacional.
vii. En el sector rural destacan las variables relacionadas a capital
pblico y organizacional (acceso a agua y desage as como perte-
nencia a asociaciones). No as, la tenencia de tierra, que sorpren-
dentemente [...] no discrimina entre pobres y no pobres en el
sector rural (1998: 40).
viii. Al relacionar los activos con la transicin entre estados de pobreza
se sostiene que la posesin de activos, su acumulacin y los shocks
externos seran los determinantes de la transicin de los hogares
en la escala de ingresos o gastos. Sobre esta base, Escobal et al.
derivan una ecuacin para representar la transicin de un hogar
entre un nivel de gasto y otro o, alternativamente, entre los estados
de pobre y no pobre (1998: 47). Adicionalmente, tomarn en
cuenta dos variables para captar shocks de corto plazo: los gastos
realizados por FONCODES entre 1991 y 1994, y el cambio en la
tasa de ocupacin del hogar entre ambos aos. La tasa de ocupa-
cin del hogar se denomina status laboral y se mide como el
nmero de miembros del hogar que trabajan respecto al nmero
de miembros mayores de 14 aos.
ix. Los resultados del logit multinomial indican una prediccin alta
para los hogares que mantienen su estado inicial, sea como pobres
o no pobres. Pero la prediccin para la transicin entre pobreza
y no pobreza y viceversa es muy baja. Para los autores esto reflejar
[...] que no se han podido capturar adecuadamente todos los
shocks de corto plazo que afectan el ingreso o gasto transitorio de
los hogares.
x. Calculando las probabilidades efectivas, esto es, las transiciones
efectivamente observadas, concluirn que: (1) Los activos de capi-
tal humano considerados, el ahorro financiero, ganado, acceso a
telfono y pertenencia a asociaciones son cruciales en explicar
por qu determinados hogares se mantienen en el estado de po-
breza o se mantienen fuera ella; (2) Los cambios en ciertos acti-
vos de capital humano, as como el shock positivo asociado a un
cambio en la tasa de ocupacin del hogar, son las variables que
explican mejor la transicin hacia fuera de la pobreza; (3) el nivel
y el cambio en el nivel educativo del jefe de hogar y los cambios
en la experiencia laboral y migratoria son, junto con la falta de
acceso a bienes pblicos y el shock adverso asociado a un cambio
en la tasa de ocupacin, las variables que mejor explican por qu
determinados hogares que no eran pobres en 1991 pasaron a serlo
en 1994; (4) El gasto de FONCODES no ayuda a explicar por qu un
hogar transita entre estados de pobreza a no pobreza o viceversa.
Por ltimo, (5) El tamao de la familia reduce la probabilidad de
mejorar de estado y es determinante para explicar por qu ciertos
hogares se mantienen en estado de pobreza (p. 51).
d. Activos, vulnerabilidad y oportunidades
Katzman y Filgueira (1999: 31) proponen un desarrollo del enfoque
de activos. Ellos sugieren distinguir el distinto papel que tienen los
activos para los hogares inmersos en estrategias de supervivencia com-
parados con los que estn en una trayectoria de ascenso social:
[] el conjunto de determinantes que da cuenta de las variaciones en la
naturaleza y en la articulacin de los activos en el caso de las estrategias de
supervivencia parece ser distinto al que da cuenta de los mismos aspectos en
el caso de estrategias de movilidad e integracin social. En el primer caso se
trata, en general, de respuestas de corto plazo a cambios en el entorno
inmediato que se apoyan fuertemente en el capital social de los hogares []
Lo substancial del segundo caso, en cambio, es la existencia de planes de
largo plazo que aseguren la inversin continuada en los activos de capital
humano requeridos para aprovechar las estructuras de oportunidades de
la sociedad moderna.
Por ello, estos autores proponen reservar la validez del enfoque
de activos al segundo caso y buscar otra denominacin para el primero:
Bajo estas circunstancias, cabe plantear como una alternativa, [] la de
restringir el uso de la nocin de activos a aquellos recursos de los hogares y
de las personas que los facultan para alcanzar los niveles de bienestar pro-
pios de la sociedad moderna, y reservar otro trmino para los recursos cuya
utilizacin no permite la inclusin en el mundo moderno. [] esta restric-
cin, permitira hacer el seguimiento de las modificaciones que ocurren en
los portafolios de activos de los hogares como resultado de la dinmica de
nivel macro. De hecho, es en ese nivel donde surgen los nuevos patrones de
movilidad e integracin social, que son reflejo de los cambios en las
estructuras de oportunidades inducidos por el mercado y motorizadas,
contenidas o reguladas por el Estado.
Katzman y Filgueira (1999), siguiendo la formulacin de Moser,
proponen un enfoque alternativo de activos-vulnerabilidad-estructura
de oportunidades, en el cual se asume que el concepto de activos no
alcanza una significacin unvoca si no est referido a las estructuras
de oportunidades que se generan desde el lado del mercado (en verdad
la demanda, sea de trabajo o de bienes y servicios, FV), la sociedad y
el Estado.
7
En otras palabras, se sostiene que el portafolio y la movili-
zacin de activos de los hogares vulnerables, punto central en la formu-
lacin de Moser, solo puede examinarse a la luz de las lgicas generales
de produccin y reproduccin de activos, que no pueden ser reducidas
a la lgica de las familias y sus estrategias. Ms bien, estas adquieren
sentido cuando son referidas a las estructuras de oportunidades.
Segn los autores, Moser insiste en la necesidad de entender la
configuracin de activos de las familias y sus formas de uso y reproduc-
cin para abocarse al diseo de polticas sociales. Solo de esta forma
puede uno alejarse de perspectivas ideolgicas acerca de como reducir
la pobreza. Entre estas perspectivas, la tendencia a concentrarse en lo
que podemos hacer por los pobres, antes que en lo que estos pueden
hacer por ellos mismos constituye un ejemplo de tales sesgos. Ahora
bien, los recursos de los hogares y las formas en que los mismos son
usados dependen de esfuerzos propios, pero tambin de cambios en
el mercado, de modificaciones en las prestaciones estatales y del acceso
a recursos comunitarios que tambin son variables. Lo ideolgico
consiste, en realidad, en suponer que solo los recursos autnticamen-
te familiares son los relevantes (Katzman y Filgueira 1999).
La pregunta central del enfoque moseriano segn Katzman y
Filgueira, tiende a ser la siguiente: qu recursos tienen los hogares y
cmo los movilizan para enfrentar situaciones de vulnerabilidad?
Perfectamente, la pregunta podra ser: qu recursos poseen los hogares
y qu estructura de oportunidades ofrece el mercado, el Estado y la
7. La referencia es al texto de Caroline Moser, Confronting Crisis: A Comparative
Study of Households Responses to Poverty and Vulnerability in Four Urban
Communities, Environmentally sustainable Development Studies and Mono-
graphs Series N 8, The World Bank, Washington D.C. May 1996.
sociedad para escapar a situaciones de pobreza y tambin de vulne-
rabilidad? Moser se pregunta: cmo responden los hogares pobres
cuando el ingreso declina, el empleo se vuelve escaso y los gastos en
alimentacin y servicios se incrementan?. Esta pregunta, vlida sin
duda, tiende a oscurecer otra de ms largo aliento y ms general. No
habra que preguntarse solamente cmo ayudar a los pobres a enfren-
tar situaciones crticas. Se debe indagar en la estructura de oportu-
nidades que se presenta ante estos sectores desde el mercado, el Estado
y la sociedad.
En tal sentido, el enfoque tiende a resaltar la presencia o no
de un conjunto de atributos que se consideran necesarios para un
aprovechamiento efectivo de la estructura de oportunidades existente.
El nfasis est puesto entonces en la identificacin de las condiciones
para generar o reforzar las capacidades propias de los hogares, para un
mejoramiento sostenido y progresivamente autnomo de su situacin
de bienestar. Esto no quiere decir que las nociones de pobreza y de
satisfaccin de las necesidades bsicas no incorporen aspectos relativos
a los activos, como cuando se relacionan las condiciones de privacin
al capital humano, a la infraestructura de la vivienda o a la capacidad
de supervivencia de los hogares. Ms bien, la diferencia especfica en-
tre estos enfoques y el que se discute, radica en el status analtico que
se atribuye a los activos. Mientras que en el pasado la identificacin
de los activos formaba parte de un movimiento hacia atrs, tendiente
a identificar de manera ad hoc aquellas condiciones que se asociaban
o explicaban los niveles de privacin, en el enfoque de activos se trata
de examinarlos de acuerdo a su lgica de interdependencia y repro-
duccin. Mientras en el primer caso, los activos estaban subordinados
a la variable dependiente, en el enfoque de los activos interesa per se
la lgica de las variables independientes.
Tanto en la identificacin de los activos como en la forma en
que estos se articulan para el logro de las metas de los hogares, el
enfoque hace un reconocimiento explcito de la visin de los actores,
reconocimiento que es central en el asset vulnerability approach
propuesto por Moser. La consideracin de la visin de los actores fa-
cilita adems la investigacin de las barreras que impiden a algunos
hogares incorporar los activos que efectivamente importan para la
movilidad y la integracin en la sociedad o, cuando los tienen incorpo-
rados, utilizarlos efectivamente para aprovechar la estructura de opor-
tunidades existentes (Katzman y Filgueira 1999: 33-36).
e. Comentario
El enfoque de activos de los pobres propone que una parte de la po-
blacin en pobreza puede salir de ella segn vare su tenencia de activos.
No obstante, la conclusin de Escobal et al. (1998) es bastante previ-
sible y tiene que ver con el empleo como fuente de ingresos: el cambio
en o el shock positivo asociado a la tasa de ocupacin familiar explica
la salida de la pobreza o el regreso a ella, en caso contrario. Esta cons-
tatacin dara sustento a la variante propuesta por Katzman y Filgueira
al punto de vista de Moser, en el sentido que los activos de los pobres
servirn para salir de la pobreza si las oportunidades que ofrece el
mercado lo permiten o promueven. Se puede aadir que si se avanzara
ms all de las oportunidades, se llegara a la estructura econmica
que determina la demanda de trabajo o de bienes y servicios para
actividades productivas de las familias.
Salir de la pobreza depender de la configuracin de los activos,
segn si su potencial o su uso efectivo se inscriben en una lgica de
supervivencia o en una de ascenso social. Esta dicotoma debera tam-
bin asociarse al tamao, la calidad o la ubicacin de los recursos de
los hogares y sus niveles de productividad. Si la disponibilidad de
activos de una familia es reducida, el acrecentamiento o el mayor o
mejor uso de los activos puede implicar a lo sumo, leves aumentos
de sus ingresos o de su producto. Las familias pobres difcilmente
podran revertir la pobreza permanente si no se produce un cambio
en la estructura productiva; tampoco podrn compensar la cada de
los ingresos derivada del ajuste y la poltica macroeconmica.
A lo ms, el enfoque de activos utilizado en sentido estrecho
puede ayudar a analizar parte de los cambios en la distribucin del
ingreso entre los pobres, pues la mayor parte proviene de sus ingresos
por trabajo. Parcialmente tambin, puede ayudar a examinar el paso
de parte de los hogares en la extrema pobreza a la pobreza y de ella a
la no pobreza, en el corto o mediano plazo. Al concentrarse en tratar
de explicar las diferencias de ingresos de los pobres tal como en el
enfoque de capital humano en el que se inspira no da cuenta de la
evolucin del nivel de ingresos o del nivel de la productividad.
Reconociendo que la enorme desigualdad en la distribucin del
ingreso entre ricos y pobres parece estar vinculada con el desigual
reparto de capital fsico, humano y social, resulta parcial y sesgado
concentrar al anlisis y las propuestas en los escasos recursos de las fa-
milias pobres y no proponer una sustancial redistribucin en la extre-
madamente concentrada estructura de propiedad.
En el caso peruano como en Amrica Latina los activos y re-
cursos no solo se encuentran de manera extrema desigualmente distri-
buidos, sino que adems la estructura productiva sectorial y geogrfica
no permite que las familias pobres y sus recursos puedan tener
una movilidad suficiente para distribuirse mejor entre regiones, de
manera de generar mayores flujos de ingresos, a partir de una misma
dotacin. Una persona con el mismo nivel de educacin y de recursos
obtiene mayores ingresos si est en una determinada regin, en un
sector econmico o en un tamao de empresa, comparado con otra
que se encuentra en otra regin, sector o tamao de empresa.
Para el enfoque de activos ser o no pobre, dejar de serlo o pasar
a serlo, depender de las caractersticas de los individuos y las familias,
los activos que ellas posean y la rentabilidad de los mismos. A tono
con las variantes neoclsicas desde Becker, se considera que las familias
u hogares son al mismo tiempo unidades de consumo y unidades de
produccin, aunque solo se trate de los bienes que se elaboran para
la manutencin del hogar. La capacidad de Becker para transformar
los niveles de educacin en resultado de una eleccin racional y de la
decisin de inversin en capital humano de los jvenes (o de sus
familias) y de convertir la economa de subsistencia del hogar en una
unidad de produccin como una empresa, desnaturaliza tanto los
conceptos de capital y de empresa como los de educacin y familia.
Una de las derivaciones es clara: la posibilidad de salir de la pobreza
mediante la educacin o el uso de los recursos de la familia es respon-
sabilidad de los individuos o las familias. La operacin de la economa,
la concentracin extrema de la propiedad y la riqueza, la explotacin
de los recursos naturales de un pas, el papel del Estado y otros as-
pectos pasan a ser parte del contexto, pero no las variables que
explican por qu la evolucin de la economa lleva a parte de la po-
blacin al desempleo, a empleos y trabajos de muy baja calidad y a la
pobreza.
Es por ello que Escobal et al. (1998:23) pueden afirmar que:
[...] se puede analizar la tenencia de activos como determinante del estatus
de pobreza, o dicho de otra manera, la posesin de determinados activos
privados, o el acceso a determinados activos pblicos u organizacionales
son buenos predictores del status de pobreza.
An en las variantes de Moser y de Katzman y Filgueira, el enfoque
de activos se limita al estudio de las familias o al punto de vista de la
oferentes de trabajo y de otros activos de los hogares, dejando de la-
do salvo como oportunidades la estructura econmica y los grupos
sociales en los que se ubican las familias; en especial no se considera
los cambios en la demanda de trabajo o en los mercado de bienes y
servicios o de crdito.
Al contrario, en el largo plazo, la tenencia y uso de determinados
activos o medios de produccin en escala reducida o de muy pobre
calidad, pueden ser los causantes de la persistencia de la pobreza, al
no permitir que los recursos se concentren en escalas suficientes para
aumentar la productividad ni que los trabajadores se incorporen
plenamente al mercado de trabajo. Ello impide que se incremente la
productividad del trabajo y que mejoren los ingresos.
Finalmente, de igual manera que cuando en los ejercicios de
planeamiento estratgico al tratar de potencialidades o fortalezas se
deben considerar tambin las restricciones o debilidades, cuando se
trata de identificar y valorar activos, siguiendo la ecuacin contable
del balance, deberan considerarse los pasivos u obligaciones o deudas.
El tratamiento convencional de las economas familiares las idealiza
de tal manera que cuando asimila su comportamiento al de una
empresa, deja de lado que las empresas viven, al igual que las familias,
endeudadas. El capital es estrictamente la diferencia entre activos y
pasivos, y estos ltimos son ignorados.
3. El enfoque de capacidades de Amartya Sen
a. Titularidad de derechos y capacidades
El trabajo de Amartya Sen es ampliamente conocido, en especial, por
su anlisis y crtica a la medicin de la pobreza. Aqu interesa su enfoque
terico como explicacin de la pobreza, su crtica al utilitarismo neo-
clsico y su propuesta alternativa, el enfoque de capacidades.
Una particularidad de su enfoque es que se origina a partir de
la experiencia de las hambrunas en Bengala (Bangladesh actual ) en
examinar la pobreza extrema. A. Sen (1984a:1) parte de considerar el
nivel ms agudo de la pobreza extrema, i.e. la inanicin, como una
consecuencia de la falta de posesin de alimentos por una reduccin
de los ingresos de las familias. Esta falta de posesin de una parte de
la poblacin ocurra en un periodo en no faltaban alimentos en el
mercado. Por tanto, para entender las causas de la hambruna extrema
era necesario analizar la falta de ingresos y la estructura de la sociedad
incluyendo la propiedad. La propiedad es un tipo de relacin que
se basa en el reconocimiento del derecho a tener, o la titularidad de
un derecho (entitlements) y, por tanto, es necesario entender el sistema
de reconocimiento de derechos para analizar la pobreza as como la
hambruna.
Cuando el reconocimiento de que se tienen derechos se aplica a
la propiedad, se observa que las propiedades se vinculan entre s me-
diante reglas que las legitiman. Se trata de relaciones de reconocimiento
de derechos que se repiten de manera recurrente en una economa de
mercado con propiedad privada. Cada vnculo en la cadena de rela-
ciones de reconocimiento de derechos legitima una propiedad con
referencia a otra o a un derecho bajo la forma de disfrute del producto
del trabajo propio.
Las relaciones de reconocimiento de derechos abarcan: (i) de-
rechos sobre la base del intercambio; (ii) derechos sobre la base de la
produccin; (iii) derechos sobre la base del trabajo propio; (iv) de-
rechos sobre la base de la herencia y transferencias.
Sen (1984b: 315-316) presenta el enfoque de capacidades. Por
oposicin a las caractersticas que definen a los bienes, una capacidad
es un rasgo de una persona en relacin a los bienes. Comer arroz da la
capacidad de desempearse sin deficiencias nutricionales. La capacidad
de desempeo o de funcionar es lo que est ms cerca de la nocin de
libertad positiva y si sta es valorada, entonces las capacidades pueden
servir como un objeto de valor y de importancia moral. Sen propone
concentrarse en las capacidades de desempeo de las personas pues
reflejan la idea de libertad de hacer.
Si valoramos las capacidades, la posesin de bienes con sus ca-
ractersticas correspondientes, es instrumentalmente y contingente-
mente valorada solo en la medida que ayuda a lograr lo que valoramos,
esto es, las capacidades.
Segn Ruggeri et al. (2003:14) el enfoque de capacidades cons-
tituye un modo alternativo de conceptualizar el comportamiento
individual, de evaluar el bienestar e identificar objetivos de poltica,
sobre la base del rechazo del utilitarismo como medida del bienestar
y de la maximizacin de la utilidad como supuesto de comporta-
miento. El nuevo enfoque esta enraizado en una crtica a los funda-
mentos ticos del utilitarismo. Se sostiene que la nica base defendible
del enfoque utilitario se fundamenta en el concepto de utilidad inter-
pretado como satisfaccin del deseo. Esto implica dejar que la dispo-
sicin mental de los individuos juegue un papel crtico en la evaluacin
social mientras se ignora aspectos como su condicin fsica, que influye
en su calidad de vida. En consecuencia, las personas pueden estar
satisfechas en una verdadera situacin de privacin (i.e. en enfer-
medad, denominada, condicin fsica descuidada), mientras que
sus deseos se restringen a lo que parece posible (descritos como valo-
rizacin descuidada). Ms an, las elecciones estn influidas por el
contexto social, no solo en trminos de su influencia en las expec-
tativas sino tambin a travs de interacciones estratgicas, haciendo
que el comportamiento observado en el mercado sea de dudoso valor
para la evaluacin social (Sen 1985).
En 1996, Sen reflexiona sobre su concepcin de capacidades. Con
esta expresin busca representar las combinaciones alternativas que una
persona puede hacer o ser: los distintos funcionamientos (desempeos)
que puede lograr. Cuando se aplica el enfoque sobre la capacidad a la
ventaja de una persona, lo que interesa es evaluarla en trminos de su
habilidad real para lograr funcionamientos (desempeos) valiosos como
parte de la vida. El enfoque correspondiente en el caso de la ventaja
social para la evaluacin totalizadora, as como para la eleccin de las
instituciones y de la poltica considera los conjuntos de capacidades
individuales como si constituyeran una parte indispensable y central
de la base de informacin pertinente de tal evaluacin.
El enfoque de capacidades difiere de otros enfoques que usan otra
informacin, entre ellos, el de la utilidad personal (que se concentra en
los placeres, la felicidad o el deseo de la realizacin), la opulencia absoluta
o relativa (que se concentra en los paquetes de bienes, el ingreso real o
la riqueza real), la evaluacin de las libertades negativas (que se concen-
tra en la ejecucin de procesos para que se cumplan los derechos de
libertad y las reglas de no interferencia), las comparaciones de los medios
de libertad (por ejemplo, la que se refiere a la tenencia de bienes pri-
marios, como en la teora de la justicia de Rawls) y la comparacin de
la tenencia de recursos como una base de igualdad justa (como en el
criterio de la igualdad de recursos de Dworkin (Sen 1996).
Sen (1996) busca aclarar su nocin de funcionamiento, que tra-
ducimos en adelante como desempeos (FV). Los desempeos repre-
sentan el estado de una persona: las cosas que logra hacer o ser al
vivir. La capacidad de una persona refleja combinaciones alternativas
de los desempeos que sta pueda lograr, entre los cuales puede elegir
entre una coleccin de los mismos. La calidad (nivel, FV) de vida
debe evaluarse en trminos de la capacidad para lograr desempeos
valiosos, algunos son muy elementales, como estar nutrido adecua-
damente, tener buena salud, etc., y se les puede dar evaluaciones altas,
por razones obvias. Otros desempeos pueden ser ms complejos,
pero seguir siendo ampliamente apreciados como para alcanzar un
status social digno o integrarse socialmente. Sin embargo, segn Sen,
la ponderacin que dan los individuos a estos desempeos pueden
diferir mucho y la valoracin de las ventajas individuales y sociales
debe tener en cuanta estas variaciones [], al tratar con la pobreza
extrema en las economas de desarrollo, podemos avanzar mucho
con un nmero relativamente pequeo de desempeos centralmente
importantes y de las capacidades bsicas correspondientes (por ejem-
plo, la habilidad para estar bien nutrido y tener buena vivienda, la
posibilidad de escapar de la morbilidad evitable y de la mortalidad
prematura, y as sucesivamente). En otros contextos, que incluyen
problemas ms generales del desarrollo econmico, la lista puede ser
mucho ms larga y diversa y es preciso hacer elecciones al delinear los
desempeos importantes.
No se puede evitar el problema de la evaluacin al seleccionar
una clase de desempeos para describir y estimar las capacidades. La
atencin se debe concentrar en los temas y valores subyacentes, en
trminos de los cuales algunos desempeos definibles pueden ser im-
portantes y otros muy triviales e insignificantes. La necesidad de selec-
cionar y discriminar no es un obstculo ni una dificultad insalvable
para la conceptualizacin del desempeo y de la capacidad.
Segn Ruggeri et al. (2003:14) para Sen el desarrollo debe ser
visto como la expansin de las capacidades humanas, no como la
maximizacin de la utilidad, o de su proxy, ingreso monetario (Sen
1985; Sen 1999). El enfoque de capacidades rechaza el ingreso mo-
netario como la medida del bienestar y, en cambio, se centra en la li-
bertad de vivir una vida valiosa. En este marco, la pobreza es definida
como la privacin o la falla en alcanzar ciertas capacidades mnimas o
bsicas, donde capacidades bsicas son la capacidad de satisfacer cier-
tas funciones cruciales hasta ciertos niveles mnimos adecuados (Sen
1993, p. 41).
La plasmacin del enfoque de capacidades se encuentra en la
construccin, perfeccionamiento y estimacin del ndice de desarrollo
humano que calcula y difunde el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) anualmente para cada pas. Este indicador
compuesto al recoger indicadores como esperanza de vida y alfa-
betizacin se contrasta con los indicadores puramente econmicos
como el PBI per cpita o el ingreso monetario.
b. Una aplicacin para el Per
En su trabajo sobre la distribucin del ingreso en el Per, de Habich
(1989) seala que como consecuencia de los efectos de las crisis econ-
mica de las dcadas de 1970 y 1980, el nfasis en las polticas de
desarrollo gir hacia la humanizacin de las polticas de ajuste y la
provisin de necesidades bsicas, ms en concreto, se promovi el
acceso de ciertos grupos poblacionales a bienes y servicios bsicos.
Segn de Habich (1989: 1-2) este acercamiento se fundamenta
solo parcialmente en las teoras de Sen, pues la opcin adoptada im-
plcitamente an identifica el bienestar con la posesin de bienes y
servicios, ligando el concepto de desarrollo a la cantidad de bienes
que las personas poseen. La visin propuesta por Sen es diferente:
para l la esencia del bienestar depende de las capacidades de las
personas y el desarrollo se entiende como la expansin de sus ca-
pacidades (Sen 1984a:510). En el enfoque de las capacidades, la po-
sesin de bienes es valorada en forma instrumental, es decir, en tanto
permite la adquisicin de un nivel de desempeo.
En consecuencia, de Habich propone analizar los procesos de
crecimiento y cambio mediante los cuales se expanden las capacidades
de las personas y se basa en el enfoque de Sen, distinguiendo entre
tres nociones: el bien, la caracterstica del bien y el desempeo o fun-
cionamiento de la persona.
8
El nivel de bienestar o de vida que una
8. Usando la notacin de Sen (1985), el marco de anlisis que relaciona los derechos
y su conversin en capacidades siguiendo a de Habich (1989) es:
Si, Q
i
= capacidades de la persona i dados ciertos parmetros;
E
i
= derechos o dominio sobre bienes;
f
i
(.) = funciones de utilizacin del conjunto Fi ; parcialmente cuestin
de eleccin;
F
i
= conjunto de funciones de utilizacin, que transforman las caracters-
ticas del bien en el desempeo de la persona;
b
i
= vector que representa el desempeo de la persona; tal que b
i
= f
i
(c(e
i
))
e
i
= vector de bienes posedos por la persona del conjunto E
i
; parcialmente
cuestin de eleccin;
La especificacin completa de los vectores de desempeo factibles de
una persona est dada por el conjunto:
persona puede alcanzar proviene de la evaluacin de sus opciones de
desempeo, que depende de la utilizacin o patrn de uso de los
bienes segn sus capacidades adquiridas. Se obtendr una habilidad
para desempearse y se alcanzar un nivel de calidad de vida.
El enfoque de capacidades permite estudiar de manera directa la
pobreza o bienestar de una sociedad. No obstante no se ha resuelto
qu capacidades deben considerarse esenciales ni cmo debe elaborarse
un ndice de capacidades bsicas. De otra parte, el anlisis de los de-
rechos es fundamental pues determinan las capacidades. Para entender
los mecanismos por los que se generan los derechos debe estudiarse el
mercado de trabajo, las posibilidades de produccin y el rol del Esta-
do en la provisin de servicios, entre otros. En su estudio, de Habich
(1989) tratar de los derechos por intercambio, y se analizar la distri-
bucin del ingreso como una evaluacin del bienestar alcanzado por
la sociedad, excluyendo la accin del Estado como garante de derechos.
Utilizando los datos de la encuesta ENNIV de 1985-86, de Habich
concluye que: (i) la desigualdad en la distribucin en el Per es muy
marcada, con un amplio margen para una poltica redistributiva; (ii)
El grupo mayoritario en el estrato de menores ingresos son los tra-
bajadores independientes agrcolas, aunque aument la participacin
de los asalariados agrcolas y de los hogares urbanos; (iii) Las familias
de trabajadores independientes agrcolas se encuentran muy aisladas
respecto del mercado de bienes y del mercado de trabajo: una elevada
proporcin de su ingreso proviene del autoconsumo y una baja pro-
porcin del trabajo asalariado; (iv) Esto ltimo, limita el margen
redistributivo pues resulta difcil llegar a ese estrato de ms bajos
ingresos. Dada, adems, la heterogeneidad al interior de los cuartiles
de ingresos, una poltica particular puede beneficiar a algunos y
perjudicar a otros dentro del mismo estrato; (v) El principal deter-
minante de la desigualdad en el caso de los independientes es la pro-
piedad de los recursos, en particular, del capital.
Q
i
(E
i
) = [b
i
/ b
i
= f
i
(c (e
i
) ) ]
para algn f
i
(.) ! F
i
y para algn e
i
! E
i
donde Q
i
(E
i
) representa la libertad que una persona tiene en trminos
de su eleccin de desempeo.
c. Comentario
El enfoque de Sen ha mostrado su enorme influencia en la medida
que se viene implementando a travs del ndice de desarrollo humano.
Una somera y muy preliminar evaluacin del enfoque de posesin de
recursos, uso de capacidades y ejercicio de derechos como explicacin
de la pobreza, pasa por verificar hasta qu punto se explica la pobreza
y la desigualdad, lo que no resulta una tarea sencilla.
Se debe considerar que se trata de un enfoque que sigue repo-
sando sobre la eleccin que hacen los individuos, no de acuerdo a la
posesin de bienes y a maximizar la utilidad, pero s en la decisin in-
dividual sobre posibles desempeos. Al igual que otros enfoques, re-
cae en el individualismo metodolgico, dejando de lado la estructura
social, la especificidad histrica y social, propia del anlisis estructu-
ralista. Como sealan Ruggeri et al. (2003:20) el enfoque de capaci-
dades preserva una perspectiva individualita en la medida que la
privacin de satisfacciones y las fallas de capacidades son una carac-
terstica de los individuos.
Pese a que se considera la estructura de propiedad, ello se efecta
para tratar sobre el ejercicio de derechos, no para vincular a los indivi-
duos a una estructura social derivada de la concentracin extrema de
la propiedad de la tierra y de la estructura productiva. Como los
otros enfoques, el de capacidades tambin pone la atencin en la
oferta de trabajo (los desempeos), obvindose el comportamiento
de la demanda y de la acumulacin de capital.
Al analizar las recomendaciones de poltica, en la lnea de qu es
lo que la poblacin puede hacer por s misma, mejorando el uso de
sus recursos y capacidades, se debe tambin sealar cules son los l-
mites objetivos para esas opciones.
Desde este punto de vista, la pobreza se debera a la combinacin
de un desigual acceso a recursos, a la lenta expansin de capacidades
y a la limitada capacidad del sistema institucional de convertir recursos
y capacidades en derechos. Bajo esta perspectiva, la pobreza significa
que las personas no tienen acceso a los recursos o que cuando acceden
a estos son insuficientes o de mala calidad, que sus capacidades son
muy limitadas o no cuentan con los recursos necesarios para utilizarlas
eficientemente, as como tambin que los derechos no alcanzan a
todos de manera homognea.
El desarrollo, definido como el proceso de ampliacin de las
capacidades, recursos y derechos (Sen 1984), debera generar las bases
para la reduccin de la pobreza, bajo el principio de qu pueden
hacer los pobres por s mismos?, antes de qu se puede hacer por
ellos? (Gonzales de Olarte 1995)
Segn Ruggeri et al. (2003: 19-20) este enfoque ampla el rango
de causas de la pobreza y las opciones de poltica comparado con el
enfoque de ingreso monetario aunque no explica la dinmica de la
pobreza. Se transcurre desde solo considerar los recursos privados a
los que los individuos tienen acceso (enfoque de ingreso) a centrar la
atencin en el tipo de vida que pueden escoger los individuos, po-
niendo en evidencia una visin estrecha del bienestar humano por
parte del enfoque monetario. Empero, al llegar a la operacionalizacin
para la medicin tambin surgen numerosas opciones metodolgicas.
Aunque las decisiones al respecto son tambin un tanto arbitrarias,
las elecciones son ms visibles y por tanto ms fciles de evaluar que
en el enfoque monetario.
4. Exclusin social
a. El enfoque de exclusin de la OIT
En 1993, recogiendo los debates y las polticas adoptadas en diversos
pases europeos, el Instituto Internacional de Estudios Sociales (IIES)
de la OIT efectu un simposio sobre pobreza en el que emergi el
concepto de exclusin social (ES) como un nuevo tema a estudiar
por su relevancia para dar cuenta de los procesos sociales en Europa.
Se tomaba nota que las transformaciones econmicas en Europa y en
el mundo conducan a profundizar las desigualdades sociales, la seg-
mentacin del mercado de trabajo y a afectar la cantidad y calidad de
los empleos.
9
Como se indic, Esos cambios estn marcados por
diversos grados de participacin o marginalizacin de diferentes grupos
e individuos de la sociedad civil y poltica. El concepto de exclusin
social sera til para entender las nociones de privacin y pobreza.
En el caso de Europa Occidental este concepto fue central en los de-
bates sobre la aparicin de los nuevos pobres, asociados con la rees-
tructuracin econmica y el desempleo de largo plazo. Por ello la
OIT inici un proyecto de investigacin sobre el tema en diferentes
regiones y pases (Gopinath en Rodgers et al, 1995: v-vii).
Gore et al. y Silver (en Rodgers et al. 1995: 1 y 58) revisan los or-
genes y el significado de exclusin social, siendo en Francia, en 1974,
donde se habra sealado por vez primera que las transformaciones
econmicas y sociales conducan a la exclusin social. Seguidamente
en 1989 el Consejo de Ministros de Asuntos Sociales de la Comu-
nidad Europea aprob una resolucin para promover la integracin
y una Europa de la Solidaridad para combatir la exclusin social.
Posteriormente, la OIT apost por la generalizacin de un concepto
que inicialmente fue construido en Europa, para dar cuenta de una
nueva concepcin o mirada de la poblacin en desventaja e introducir
un nuevo enfoque en los debates pblicos que ayudase a reforzar la
poltica social.
En su texto Reconceptualizando la desventaja social: tres para-
digmas de exclusin social, Silver (1995:57) revisa las distintas acep-
ciones que se tienen de exclusin social (ES, en adelante) y la forma
de entenderla en diferentes contextos. Su punto de partida es que la
profunda reestructuracin de las democracias capitalistas avanzadas
gener nuevos problemas sociales que cuestionaron las bases del Estado
de bienestar occidental. En este nuevo marco, mientras que las pol-
ticas sociales universales an aseguraban contra riesgos predecibles en
el ciclo de vida, los patrones de ocupacin, la estructura familiar y la
normalizacin del curso de la vida ya no podran darse por seguros.
Ms y ms personas empiezan a padecer de falta de seguridad, tiene
un ingreso dependiente de programas sociales o no tienen ninguna
9. El primer documento del IIES de OIT y del PNUD fue Cmo superar la exclusin
social, ponencia presentada para la Conferencia Mundial en la Cumbre sobre
Desarrollo Social, Ginebra: OIT, 1994.
proteccin social. El enfoque sera en consecuencia de tipo estructural.
En algunos pases, estos nuevos problemas sociales se tomaron como
sntomas de la aparicin de una creciente subclase y en otros con-
textos como nueva pobreza (Silver 1995:58).
El argumento de Silver (1995:60) es que por sus mltiples sig-
nificados el concepto de ES a menudo se superpone con los de nueva
pobreza y desigualdad, discriminacin y subclase; se asocia a trminos
como [] marginalidad, forneos, encierro, desposedos, pobreza
extrema. Si se pregunta exclusin de qu?, las respuestas son mltiples:
cualquier distincin social o afiliacin excluira al resto. Por ello el
concepto de ES tendr mltiples referentes empricos y sus significados
pueden pertenecer a diferentes paradigmas de las ciencias sociales e
ideologas polticas. Desde una perspectiva de propuestas de inclusin,
las opciones son insercin, integracin, ciudadana o solidaridad. So-
bre la base de estas distintas nociones de integracin (Esquema 1.1),
Silver construye una tipologa con tres conceptos de integracin y
distintos discursos (significados) de ES, los que permiten agrupar a
sus varios referentes.
El diagrama permite separar tres enfoques que tienden a sobre-
ponerse,
10
as como tambin ubicar las nuevas propuestas para el tra-
tamiento de la pobreza despus de la crisis de la deuda y el ajuste
estructural: los nuevos pobres y el capital social (variante de los activos
de los pobres).
La adopcin de un paradigma, advierte Silver (1995: 61), implica
asumir determinados valores y visiones del mundo que deben hacerse
explcitos a fin de esclarecer los objetivos implcitos de las polticas
para combatir la exclusin. Por ejemplo, la ms reciente visin de
ES del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se ubica en el concepto
de la especializacin y el discurso de la discriminacin. Define la ES
desde el punto de vista de los individuos y de fallas en el funcionamiento
de los mercados. Las personas enfrentan una escasez crnica de opor-
10. Se puede registrar tambin definiciones eclcticas que agregan diferentes con-
ceptos, como la de Barros (1996: 1): los excluidos son los desvinculados de mer-
cados, grupos o redes sociales o de la cultura.
tunidades y la falta de acceso a servicios bsicos de calidad, a los mercados
laborales y de crdito, a condiciones fsicas y de infraestructura adecuada,
y al sistema de justicia. En cuanto a los orgenes de la exclusin, el BID
indica que en los ltimos aos se dieron una serie de prcticas sociales,
econmicas y culturales que resultaron en el acceso limitado a los be-
neficios del desarrollo a ciertas poblaciones en base a su raza, etnia,
gnero y/o capacidades fsicas. La ES afectara principalmente a grupos
indgenas, a grupos de ascendencia africana, a mujeres, a personas con
discapacidad y/o a las personas VIH positivas, dificultando su acceso a
trabajos formales, a vivienda digna, servicios de salud adecuados,
educacin de calidad, y al sistema de justicia (BID, Departamento de
Desarrollo Sostenible, Sitio Web).
b. Una aplicacin para el Per
El estudio de Figueroa, Altamirano y Sulmont (1996) sobre la exclu-
sin social y desigualdad en el Per se origina en el proyecto de OIT
y luego parece tomar curso propio. La idea principal del informe de
Figueroa et al. (1996) es que el mercado de trabajo genera exclusin
Esquema 1.1
TRES PARADIGMAS DE EXCLUSIN SOCIAL
Fuente: Resumen de Silver 1995: 62.
CONCEPTO DE
INTEGRACIN
Fuente de
integracin
Discurso
Ideologa
Modelo de
nueva economa
poltica
SOLIDARIDAD
DE GRUPO/DIVISIONES
CULTURALES
Integracin moral
Exclusin (ruptura de
vnculo social)
Republicana,
contrato social
Produccin flexible
Escuela de la
regulacin
ESPECIALIZACIN/
ESFERAS SEPARADAS/
INTERDEPENDENCIA
Intercambio
Discriminacin,
subclase
Liberalismo,
utilitarismo
individual
Calificaciones,
desincentivos al
trabajo; redes,
capital social
MONOPOLIO/
AISLAMIENTO
SOCIAL
Derechos
ciudadanos
Nueva pobreza,
desigualdad,
subclase
Democracia social
Mercados de
trabajo
segmentados
econmica o sea, exclusin del intercambio en algunos mercados
importantes debido a que no es capaz de absorber a toda la oferta
de trabajo.
11
En este estudio la desigualdad no es solamente econ-
mica. El proceso social no solo se analiza en su dimensin econmica
(sistema productivo y mercados), sino tambin en su dimensin pol-
tica (ejercicio de poder, deberes, derechos, ciudadana) y cultural. La
desigualdad puede darse en una o ms de estas dimensiones.
En esta revisin pondremos el nfasis en el componente econ-
mico. El escenario del modelo es una democracia capitalista con una
sociedad sobrepoblada, en el sentido que a los salarios vigentes existe
un exceso significativo de oferta laboral. Finalmente, se trata de una
sociedad multicultural y multitnica.
Figueroa et al. distinguen entre dos tipos de mercados, los walrasia-
nos y los no walrasianos. En un mercado walrasiano los individuos
compran y venden las cantidades que deseen al precio vigente porque
opera en competencia perfecta, teniendo como resultado el equilibrio
en el mercado, esto es, la igualdad entre la cantidad ofrecida y deman-
dada.
12
Por el contrario, los mercados no walrasianos funcionan con
un racionamiento cuantitativo. Las personas no pueden vender o com-
prar todo lo que desean porque la incertidumbre y la informacin
imperfecta hacen que los precios no sean los de equilibrio. Por eso ope-
ran con un exceso de oferta o de demanda. Los mercados que consideran
11. Este es el antiguo argumento de A. Lewis [1954], en su clsico artculo El
desarrollo econmico con oferta ilimitada de trabajo, que da origen al dualismo
econmico, en la visin anglosajona.
12. Figueroa sostiene que los mercados walrasianos son aquellos que se rigen por los
precios sean competitivos o no y los no walrasianos aquellos que se ajustan por
cantidades (racionamiento). En mercados no walrasianos prevalece la competencia
imperfecta la informacin es imperfecta. Los precios no sern de equilibrio,
generndose un exceso de oferta o de demanda. En el caso de mercados competitivos,
Walras [(1900), 1987:180-181 y 382] afirma que el valor de cambio, dejado a s
mismo, aparece espontneamente en el mercado bajo el imperio de la competencia
(p. 180). Para ello supone un mercado perfectamente organizado desde el punto
de vista de la competencia (p. 181), en el que los servicios y productos se
intercambian segn el mecanismo de la libre competencia (p. 382) y las ventas y
las compras tienen lugar segn el mecanismo de la subasta competitiva (p. 383).
son: el laboral, el de crditos y el de seguros. Su importancia radica en
que determinan la generacin de ingresos y la reduccin de riesgos. En
general, comparten la siguiente propiedad: la expectativa sobre la calidad
del bien (o servicio) que se demanda u ofrece es una funcin de su pre-
cio (salarios de eficiencia, por ejemplo). En estos mercados las perso-
nas son excluidas del intercambio no por las limitaciones de demanda
u oferta, sino por una lgica del intercambio que implica que algunas
de las personas capaces y deseosas de participar son excluidas.
En los mercados no walrasianos aparece la relacin principal-
agente debido a que existe informacin incompleta en el intercambio
(el esfuerzo que pondr el trabajador, el riesgo real de la persona que
compra el seguro o la seguridad del reembolso del prstamo en el ca-
so de los crditos). Como se seal antes, esto origina excesos de de-
manda lo que implica un racionamiento. En este contexto, el proceso
de racionamiento (o exclusin) no se realiza al azar sino que depende
de la dotacin de activos sociales y culturales. Aquellos pobremente
dotados de activos sociales y culturales sern ms propensos a ser ex-
cluidos de los mercados no walrasianos.
Las polticas del Estado pueden influir en el acceso de las personas
a los mercados no walrasianos, si es que dichas polticas afectan la
cantidad de bienes y servicios a ser racionados. Por ejemplo, las pol-
ticas pblicas determinan el nivel de actividad, que determina a su
vez el nivel de empleo, y de esta manera, la cantidad de trabajos a ser
racionados entre los trabajadores:
Para un conjunto dado de polticas del Estado, cuanto mayor sean las
dotaciones de activos, y mayor la cantidad de bienes y servicios que el in-
dividuo pueda adquirir en los mercados no walrasianos, mayor ser su in-
greso real. Si el individuo es excluido de los mercados, laboral, de crdito y
de seguros (o enviado a mercados segmentados de menor rentabilidad), su
ingreso ser menor y ms riesgoso. Su capacidad para acumular activos
econmicos disminuir.
En consecuencia, [...] la causa ltima de la desigualdad de ingre-
sos sera la distribucin de las dotaciones iniciales de los activos sociales
y las polticas econmicas del Estado (Figueroa et al., 1996: 36)
El funcionamiento del mercado de trabajo es fundamental para
explicar el proceso de exclusin. En el mercado laboral se determina
el nivel de empleo asalariado, los salarios reales y las ganancias. Dada
la oferta laboral, la magnitud del excedente laboral queda determinada.
Este excedente puede convertirse en desempleo o en empleo indepen-
diente (campesinos y trabajadores urbanos independientes). En esta
lgica, los ingresos de los trabajadores independientes deben ser me-
nores que los salarios. La consecuencia es que los excluidos del mer-
cado laboral se convierten en los ms pobres de la sociedad.
Quines son los excluidos del mercado laboral? Para un tipo de
calificacin laboral dado, los trabajadores con los ms bajos activos
culturales estn ms propensos a ser excluidos. A travs del funciona-
miento del mercado laboral, las personas que soportan un estigma
social sern ubicadas al final de la lnea en el proceso de racionamiento.
La mayor parte del excedente laboral ser tambin excluida de los
mercados de crdito y seguros (Figueroa et al., 1996: 37).
Los autores concluyen que:
[...] el mecanismo esencial del mercado que genera la desigualdad de in-
gresos en esta economa opera a travs del mercado laboral. Nuestra teora
sostienen determina que la solucin de los precios y cantidades en el
mercado laboral implica una cierta distribucin del ingreso entre las ga--
nancias, los salarios y los ingresos de los trabajadores independientes,
tambin explica la exclusin de un segmento de la fuerza laboral del em-
pleo asalariado y de los dems mercados no walrasianos (Figueroa et al.,
1996: 38).
En un mundo de incertidumbre, la desigualdad econmica per-
sistir e incluso se incrementar debido a la naturaleza concentradora
del intercambio en el mercado. Las razones para esto son: (i) las per-
sonas con ingresos ms altos ahorrarn ms y acumularn ms; (ii) los
ricos pueden embarcarse en proyectos ms rentables y ms riesgosos
porque tienen mayor capacidad de absorber riesgos; y (iii) los pobres
estarn excluidos de los mercados bsicos. En este proceso, los ricos
acumulan proporcionalmente ms riqueza que los pobres y la desi-
gualdad inicial es ms pronunciada con el tiempo.
La exclusin social no es la descripcin de un resultado del proceso
social, como s lo es la pobreza. Por el contrario, es una categora de
anlisis que ayuda a explicar este resultado. La hiptesis de su estudio
dir que la ES sera uno de los mecanismos bsicos a travs del cual las
variables exgenas generan una desigualdad social.
La exclusin de los mercados bsicos sera la causa de la pobreza; pero la
exclusin de otros mercados, como los mercados de bienes de consumo
(auto, telfono, bienes duraderos, turismo) constituira un efecto (Figueroa
et al., 1996: 57).
13
Las variables exgenas de este modelo comprenden el conjunto de
polticas del Estado y las dotaciones iniciales de activos sociales de los
individuos o familias. Por lo tanto, la historia tiene mucha impor-
tancia en esta teora. Los parmetros del sistema se determinan a travs
del funcionamiento del mecanismo de mercado, del sistema poltico y
de la ideologa y valores sociales que se establecen culturalmente.
c. Comentario
Lo primero que ha sido sealado sobre el enfoque de ES, es que respon-
de a una realidad social y a una respuesta propias de Europa Occidental.
Los Estados de bienestar europeos buscan dar un trato mejor a los
grupos de poblacin afectados por las transformaciones y a las minoras
y, entre ellas, a los/las inmigrantes. La preocupacin es si se puede
trasladar y adaptar este enfoque a los pases en desarrollo en los cuales
la mayora o la gran mayora son pobres, no se les reconoce sus derechos
sociales y no son cubiertos por el Estado de bienestar.
El estudio de Figueroa et al. (1996) asume el enfoque de ES, en su
vertiente de la multidimensionalidad de la pobreza pues reconoce que
el problema no es un fenmeno exclusivamente econmico, sino que
es un problema donde se superponen las dimensiones social, cultural
13. Esto es contrario a lo que sostienen Escobal et al. (1998), para quienes la exclusin
de estos mercados de bienes de consumo son la causa de la pobreza y no el efecto.
y poltica. La escasez de recursos no es el nico problema de los pobres;
estos adems son marginados por el resto de la sociedad y carecen de
derechos reales o efectivos, no cuentan con la capacidad de hacer que
se cumplan sus derechos formales o legales. El estudio tambin incor-
pora la dimensin histrica: la pobreza, desigualdad y exclusin son
vistas como un proceso dinmico en el cual las desigualdades iniciales
(heredadas de la colonia) se reproducen, multiplican y profundizan
periodo a periodo para explicar la situacin actual.
Sin embargo, queda un punto importante, pues se asume y no
se demuestra la existencia de salarios de eficiencia como fuente de
exclusin. Sera una causa de exclusin porque al fijarse los salarios
por encima del nivel de equilibrio, con el fin de extraer la mayor pro-
ductividad posible de los trabajadores, el mercado no absorbe el exce-
so de oferta de trabajo y se genera desempleo involuntario (Bowles
1985). Se podra asumir que en nuestro pas los salarios de eficiencia
podran funcionar para los profesionales y la mano de obra muy
calificada. Pero el exceso de mano de obra no calificada, sumada a la
flexibilizacin laboral y la resistencia de las empresas a los aumentos
salariales hacen improbable que se fijen salarios mayores a los de
equilibrio y que esa sea la causa de exclusin.
Quizs, una mejor explicacin de la sobre oferta de mano de obra
sera la falta de acumulacin de capital necesario para absorber a toda
la mano de obra. En estas circunstancias tambin debe hacerse un racio-
namiento (que posiblemente sea efectuado en base a los activos sociales
y culturales de los trabajadores), pero esto no implica un nivel de sala-
rios mayor al de equilibrio, sino un salario de equilibrio muy bajo.
Por ltimo, el mercado de trabajo tambin implica pobreza para
aquellos que estn incluidos en l. Habra que analizar cules son los
mecanismos econmicos, legales o institucionales que permiten que
trabajadores asalariados reciban ingresos que no les permiten salir de
la pobreza. El propio salario mnimo legal en Per se encuentra por
debajo de la lnea de pobreza o de la lnea para considerar a un traba-
jador subempleado por ingresos.
En Europa, al parecer, un llamado para combatir el desempleo
crnico y la discriminacin la exclusin se ha utilizado en Amrica
Latina como una nueva forma de denominar a la pobreza o, en todo
caso, de ser un trmino que se debe aadir a la pobreza para asegu-
rarnos de la gravedad de la situacin en que se encuentran los pobres
y excluidos. Al traslapar el concepto a Amrica Latina tambin se
desconoce, o dej de lado, la discusin inconclusa como muchas
sobre marginalidad urbana en las dcadas de 1960 y 1970.
14
5. Enfoque estructural
A partir del impacto de la crisis de la deuda externa de 1982 y del
ajuste estructural impulsado por los organismos multilaterales sobre la
poblacin, para fines de constituir los programas denominados de com-
pensacin social, se empez a distinguir entre los nuevos o recientes
pobres y los pobres antiguos o crnicos. No obstante, desde los escri-
tos de Chenery et al. (1974), e incluso desde el pionero trabajo de
Nurkse ([1953], 1966:13), que populariz la nocin de crculo vicioso
de la pobreza, se propone estudiar la condicin permanente de pobreza
de amplios sectores de la poblacin, esto es, de la pobreza estructural.
15
Empezaremos con la discusin sobre las causas de la pobreza en
los pases desarrollados, mejor dicho, en Inglaterra, pas de avanzada
en desarrollo econmico capitalista, que al impulso de sus revoluciones
comercial, agrcola e industrial, se vio obligado a establecer sus pol-
micas leyes de pobres.
Es necesario hacer una breve aclaracin para sealar que aqu no
se trata de las posibles definiciones operativas de pobreza estructural,
como cuando se sostiene que a travs de la medicin de la pobreza
con el mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), se estara
identificando la pobreza estructural.
14. Debo este comentario a Julio Cotler.
15. Pobreza estructural o permanente, no por oposicin a la pobreza transitoria, sino
por el total de poblacin en estado de pobreza, sin importar que no sean todos
los mismos.
a. Causas de la pobreza estructural
La actitud que debe tener un cientfico social frente a la pobreza
investigar sus causas es el punto de partida para Alcock (1997:36)
quien seala que:
Una vez que se ha reconocido que la pobreza existe, sabemos como cientficos
sociales que debe tener una o varias causas; si podemos identificar la causa
de la pobreza, esto podra darnos una base para desarrollar una poltica
para responder a este problema.
Segn este autor existen dos grandes corrientes de interpretacin
de las causas de la pobreza: las causas patolgicas y las causas estruc-
turales. Sinteticemos brevemente estas dos corrientes, siguiendo a
Alcock (1997).
16
i. Causas patolgicas
Para algunos tericos (Murray 1990, 1994, citado por Alcock 1997:36)
la pobreza es vista como el producto de una debilidad, ineficiencia o
irresponsabilidad de los individuos. Esta visin descansa en un modelo
de causacin social patolgico e implica que la respuesta de poltica
deba poner la atencin en los individuos, buscando cambiar sus acti-
tudes y comportamiento.
La corriente de interpretacin de las causas patolgicas de la po-
breza abarca dos categoras. La primera categora corresponde a los
individuos y abarca tres vertientes. En primer lugar, estn las visiones
de Murray (1990, 1994) y de R. Holman (1978), citados por Alcock
(1997:36-37), que responsabilizan a la indolencia e irresponsabilidad
individual como causantes de la pobreza. Una segunda visin, que
puede estar incluida en la primera, es gentica y relaciona el status
16. Alcock toma de R. Holman (Poverty: Explanations of Social Deprivation, 1978)
la clasificacin de explicaciones, as como la distincin entre causas patolgicas
y estructurales.
social con las caractersticas heredadas, como la inteligencia. Final-
mente, existen los enfoques psicolgicos que explican la falta de logros
individuales por los rasgos de personalidad adquiridos o desarrollados.
En su conjunto esta corriente puede ser criticada, segn Alcock (1997:37),
porque culpabiliza a las vctimas de su propia pobreza.
La segunda categora de explicaciones es la que se centra en la fami-
lia o en la comunidad como causantes de la pobreza. Alcock (1997:38)
cita a K. Joseph (1972) como proponente del ciclo de empobreci-
miento, por el cual un parentesco inadecuado, muy bajas aspiraciones
y un ambiente desventajoso de las familias o comunidades son interna-
lizados como parte de los valores de los hijos en crecimiento. Luego,
cuando estos nios alcanzan la edad adulta sus expectativas y habili-
dades son bajas, solo esperan y rpidamente aceptan la pobreza y
privaciones de sus padres y conocidos. Son por tanto, los pobres mis-
mos quienes producen y reproducen sus condiciones de pobreza, so-
lo que colectivamente a travs de la cultura de la familia y la comunidad
(Alcock 1997: 38).
Este tipo de explicaciones culturales o conductistas de la distri-
bucin de la riqueza sugiere que la desigual distribucin en las socieda-
des modernas es el resultado de estilos de vida descuidados, por los
que las personas se daan a s mismas o a sus hijos, sea por el consumo
de mercancas dainas o por no acudir a la salud preventiva o no utilizar
mtodos de contraconcepcin. Se asume que existen estilos de vida
que son subculturas, derivadas de las caractersticas personales y en el
nivel de educacin, que gobiernan su comportamiento.
La concepcin de causas patolgicas tuvo su expresin en Amrica
Latina en la llamada cultura de la pobreza de Oscar Lewis (1967).
Segn ella, la existencia humana en un ambiente dado conlleva un
proceso de adaptacin biolgica y social que da pie a la elaboracin
de una estructura de normas, ideas y comportamientos. Esta visin
atribuye la pobreza al comportamiento de las mismas personas e
implica que ellas son plenamente responsables por los acontecimien-
tos desfavorables que les ocurren.
Tambin podra argumentarse que, en general, las visiones de la
pobreza que se concentran en los atributos o carencias (educacin,
salud) de los individuos comparten una concepcin patolgica de las
causas de la pobreza.
En esta visin de las causas de la pobreza no se explican las circuns-
tancias ms amplias en las que las familias y comunidades estn situadas,
ni tampoco en cmo devienen en pobres, en primer lugar. Segn Alcock
(1997), los resultados de algunos estudios indican que nios provenien-
tes de hogares pobres no siguen el ciclo, esto es, no repiten el cuadro
de pobreza de sus familias de origen. Esto sugiere que la explicacin
radica en la creacin del contexto los cambios sociales y no tan
solo del comportamiento de los individuos en l. Debe pasarse a la
explicacin estructural.
ii. Causas estructurales
Segn esta corriente la pobreza es un producto de fuerzas sociales di-
nmicas. Diversos eventos sociales producto de fuerzas econmicas
afectan a la poblacin y crean pobreza en los pases desarrollados. El
caso ms claro es el de la pobreza asociada a altos niveles de desempleo,
resultado de las recesiones econmicas internacionales en las dcadas
de 1930, 1970 y 1980. El declive econmico tambin resulta en ba-
jos salarios (que conduce a la pobreza para parte de los ocupados), el
retiro temprano de la fuerza laboral y pensiones bajas (que incrementa
la pobreza de la poblacin adulta mayor), y la presin por recortar el
gasto pblico en beneficios para los desempleados o los empleados
en situacin de pobreza.
La pobreza es el resultado de la operacin de fuerzas sociales
clases, grupos, agencias e instituciones que interactan con un
orden econmico y social particular. De esta manera, se crean las
circunstancias las condiciones que la poblacin experimenta, con
el resultado que una parte de la poblacin se encuentre en pobreza.
Se deber por ello poner la atencin en las fuerzas estructurales, en
un modelo de causacin social estructural.
Ferge y Millar (1987, citado por Alcock 1997:36-37) se oponen
a la visin reseada de las causas patolgicas sealando que: si un
enfoque se concentra en grupos particulares de poblacin pobre [...]
ignora el contexto y procesos de cambio estructural.
17
Para Alcock
(1997:37), La pobreza, como todo fenmeno social, es el producto
del cambio social; y si queremos examinar la causa de la pobreza, en-
tonces necesitamos examinar la dinmica del cambio social.
Segn Alcock (1997: 9-10), entre los enfoques estructurales puede
considerarse la pobreza en el marco de operacin del sistema capitalista.
Varios autores han incidido en la necesidad de considerar antes que
la desestructuracin de las redes sociales premodernas cuestiones
propias al funcionamiento de un sistema de produccin capitalista:
la propiedad de los medios de produccin y la lgica de pauperizacin
inherente al libre mercado de trabajo en contextos de alta disponi-
bilidad de mano de obra.
Ambos temas son desarrollados en sendos trabajos por el bri-
tnico Tony Novak (Alcock 1997: 42). En 1988, Novak indica que el
punto de inicio concreto de la pobreza en tanto problema social,
habra tenido lugar en aquel momento en el cual la mayor parte de la
poblacin fue separada de la tierra, deviniendo en consecuencia en
trabajadora asalariada. En tal coyuntura, tales gentes habran perdido
el control sobre los medios de produccin quedando su supervivencia
a merced de los salarios que en pago de su trabajo pudieran conseguir.
Dada una coyuntura en la cual el mercado de trabajo se contrae, al
estar incapacitados de encontrar el salario necesario para su manu-
tencin, muchos de ellos habran terminado en la pobreza. Desde
este punto de vista, la pobreza vendra a ser un producto directo del
capitalismo, inherente a l y por l recreado.
Profundizando en esta lnea de trabajo, Novak (1995:44-45)
completa sus teoras haciendo referencia al propio carcter funcional
de la pobreza dentro del sistema capitalista. En efecto, la pobreza o
ms en concreto el miedo a ella habra sido un factor disciplinario
bsico de la mano de obra. De este modo si la pobreza vena originada
por la lgica de los salarios propia del sistema capitalista, habra sido
adems mantenida por este de acuerdo a las ventajas que representaba
17. Ntese que esta crtica puede extenderse a los programas focalizados de lucha
contra la pobreza. Vase el captulo V.
para aumentar la productividad. El miedo a la pobreza habra jugado
un papel de disciplinar a la poblacin trabajadora en el plano moral,
en tanto habra permitido la interiorizacin progresiva de valores tales
como la necesidad de trabajo duro o el desprecio por los sectores in-
feriores de la sociedad capitalista.
En sntesis, Novak (1995), citado por Alcock (1997: 42), sealar
que la pobreza es producida por la operacin del mercado de trabajo
capitalista asalariado porque su operacin eficiente necesita que exista
pobreza, o mejor dicho, poblacin pobre que se encuentre en sus
alrededores. Ser por tanto la estructura econmica que se refleja en
el mercado de trabajo, y el proceso poltico que lo reproduce, los
que causan la pobreza.
b. Ajuste y pobreza
Cuando se analiza la pobreza raramente se asocia a la evolucin eco-
nmica o macroeconmica de los pases. En el caso de Amrica Latina
despus de una dcada de ajustes estructurales o reformas liberales en
la mayora de pases parece ser difcil no hacer esta asociacin. Para-
djicamente, buena parte de los estudios patrocinados por el Banco
Mundial para evaluar el impacto de las reformas concluyen que el efecto
de los ajustes no signific un mayor empobrecimiento de la poblacin.
En tal sentido, el mrito del trabajo de Stewart (1995) es que
trata directamente del efecto del ajuste en la pobreza, empezando por
plantear esta asociacin:
La dcada de 1980 fue una dcada de ajuste para gran parte del Tercer
Mundo [...] La dcada fue tambin de aumento de la pobreza en frica y
Amrica Latina una aguda reversin en la tendencia previa de una gradual
reduccin de la pobreza absoluta [...]; en Amrica Latina y el Caribe las
cifras aumentaron de un estimado de 91 millones en 1980 a 133 millones
en 1989 (Stewart 1995:1, citando a Psacharaoulos et al., 1993).
18
18. Stewart (1995:1) aade que no todos los pases que se ajustaron tuvieron una
evolucin similar: [] por ejemplo, Indonesia tuvo xito en reducir la pobreza y
mejorar los indicadores de sociales mientras se ajustaba, al igual que Colombia.
Aunque salta a la vista, se debe aclarar que el enfoque de Stewart,
denominado de ajuste estructural y pobreza, utiliza el trmino estruc-
tural para referirse a los programas de ajuste o de reformas liberales
impulsados por los organismos multilaterales y no a las causas estruc-
turales de la pobreza derivadas del funcionamiento de las economas,
vistas en el acpite precedente.
Stewart (1995: 2) reconoce que las polticas de ajuste se llevaron
a cabo por la existencia de grandes dficit macroeconmicos al inicio
de la dcada de 1980. Una parte del aumento de la pobreza est aso-
ciado a estas brechas, especialmente por la aguda crisis fiscal y de ba-
lanza de pagos, y otra, a los efectos del ajuste para intentar cerrarlas.
Por lo tanto, una parte del empobrecimiento se debi a los desequi-
librios que llevaron al ajuste y, otra, a los ajustes mismos.
Para atenuar los efectos de la crisis y del ajuste, los pases recu-
rrieron al FMI y al Banco Mundial para solicitar prstamos, los mismos
que fueron otorgados de manera condicionada a la implementacin
del paquete compuesto por polticas de estabilizacin del FMI y pro-
gramas de ajuste o de reformas estructurales del Banco Mundial.
Stewart (1995: 7) indica que los programas de ajuste fueron adoptados
e implementados en muchos pases casi continuamente a lo largo de
la dcada de 1980, bajo el dominio de los diseadores de polticas,
desplazando las polticas de desarrollo de largo plazo. Por su persis-
tencia, dominio y su naturaleza prolongada, las polticas de estabiliza-
cin y ajuste tuvieron un amplio rango de consecuencias de mediano
plazo, no solo para la macroeconoma sino tambin para la asignacin
de factores, afectando tanto los ingresos de los trabajadores, empobre-
cindolos, como afectando tambin a amplios sectores sociales.
19
La
Pero un buen desempeo en indicadores sociales o de desarrollo humano entre
los pases que se ajustaron fue ms una excepcin que una regla.
19. Las polticas de estabilizacin contienen tres elementos: i. restriccin de la
demanda, a travs de la reduccin del gasto pblico, el control del crdito y la res-
triccin del salario real; ii. cambio radical de polticas, con la devaluacin o re-
forma del tipo de cambio; y, iii. polticas para aumentar la eficiencia de la oferta,
poniendo el nfasis en el creciente papel del mercado y reduciendo el del sector
pblico, incluyendo la privatizacin de empresas pblicas, la reforma financiera
y la liberalizacin de las importaciones (Stewart 1995: 8).
pobreza se fue incrementando agudamente en un nmero bastante
importante de pases, los gastos sociales fueron cortados y hubo un
freno en el progreso de indicadores sociales, con algn empeoramiento
en algunos casos.
Se puede establecer parcialmente en base a Stewart (1995),
una clasificacin de las causas econmicas de la pobreza en pases en
desarrollo. En el esquema 1.2 se colocan cuatro variantes que, ex-
plcita o implcitamente, se proponen como causas o explicaciones
alternativas de la pobreza. El mayor contraste se encuentra entre la
explicacin estructural y la microeconmica.
En la primera fila del esquema 1.2 se propone que la pobreza
estructural o permanente se origina en la estructura de propiedad
de los recursos productivos y en la estructura de la produccin que se
deriva de esa estructura de propiedad. Segn un punto de vista estruc-
tural las causas de la pobreza de la mayora (y de la riqueza de una
minora) se derivan de la tenencia (propiedad) y uso de recursos pro-
ductivos (medios de produccin), de la cantidad y calidad de los
mismos, esto es, de su contribucin a la productividad del trabajo y
del grado en que se usan para contratar trabajo asalariado o no. Una
estructura (lase distribucin o composicin) que concentra la pro-
piedad, de una parte, condiciona la produccin y sus rendimientos
de manera que se genera desigualdad en la distribucin de los ingresos.
Si una parte significativa de la poblacin no tiene acceso a la propiedad
o, si lo tiene, es en cantidad y calidad insuficientes, o si no consigue
un empleo asalariado en empresas formales, medianas o grandes, sus
ingresos sern muy bajos y se encontrar en condicin de pobreza.
De otra parte, la estructura de propiedad y de produccin se refleja
en la estructura ocupacional, segn si se cuenta con el dinamismo
suficiente para contratar trabajadores de un pas o regin. En trmi-
nos de Stewart (1995) y de la contabilidad nacional, se trata de
analizar la determinacin de los ingresos primarios o el producto a
costo de factores.
En el otro extremo, la explicacin microeconmica o convencio-
nal centra su atencin en el comportamiento individual de los agentes.
Las causas de la pobreza radicaran en la cantidad y calidad capital
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humano de la oferta de mano de obra y en la falta de recursos de los
individuos o familias. Si se poseen, se tienen en proporciones insu-
ficientes o su uso es insuficiente o inadecuado. En la variante ms re-
ciente, tanto la oferta de trabajo como los recursos se agrupan bajo la
denominacin de activos. La relacin inicial entre activos y los in-
dividuos y familias que los poseen o no, es un dato. Podra decirse
que el que un individuo o una familia no posea activos es por su
responsabilidad, una suerte de deficiencia una patologa respecto
a la situacin normal de una unidad de consumo, por lo que se
puede ubicar este enfoque bajo el encabezado de causas patolgicas.
La pobreza es un problema de las familias o de los individuos y no de
la estructura de la propiedad o de la economa.
El contraste central se encuentra en si la situacin de la pobreza
depende de la ubicacin de los individuos y sus familias en una estruc-
tura de propiedad y de produccin, perteneciendo a un grupo ocupa-
cional, o si depende del comportamiento de los individuos o familias
segn su dotacin y uso eficiente o no, de su recursos.
Los enfoques econmicos intermedios macro coyuntural o me-
soeconmico no han sido elaborados pensando en la pobreza: no
la tienen como su objeto de estudio. En todo caso, la asociacin en-
tre polticas macroeconmicas y pobreza es de reciente data, a partir
de la crisis de la deuda y del ajuste, como se ver en el captulo IV.
El enfoque macroeconmico-coyuntural puede superponerse al
estructural, especialmente si se analiza el impacto del ajuste sobre la
pobreza, como hace Stewart (1995). Para analizar el ajuste estructural
deben considerarse las reformas estructurales y la poltica de estabi-
lizacin, la misma que de coyuntural deviene por incapacidad de
lograr resultados positivos en permanente.
Finalmente, el enfoque que Stewart (1995) denomina mesoecon-
mico, se dirige a las polticas redistributivas y es resultado de la prctica
establecida de que el Estado debe intervenir para compensar en algo
la mayor desigualdad que resultara si tan solo operase la determinacin
de los ingresos primarios (Stiglitz 1988). Para Stewart, la magnitud
de la pobreza depender de los ingresos primarios y secundarios, de
manera que la pobreza puede reducirse, sea mejorando los ingresos
primarios de la poblacin pobre (asumiendo que no son afectados
por impuestos), o, para una distribucin de los ingresos primarios
dada, mediante transferencias secundarias. Aadir que debe recono-
cerse que es poco probable que las transferencias pblicas secunda-
rias sean lo suficientemente grandes como para compensar la
distribucin del ingreso primario (Stewart 1995: 10-1).
c. Comentario
La aplicacin del enfoque de causas estructurales al caso del Per
sobre la base de los trabajos de John Sheahan se presenta en el
captulo III. A nivel de Amrica Latina a partir de los estudios de
CEPAL, en parte como respuesta a ajuste liberal, se puede sealar que
el enfoque estructural se encuentra en reconstruccin. La reafirmacin
reciente de la propuesta de CEPAL (Machinea 2005) es clara: si no se
transforma la estructura productiva hacia las ramas intensivas en
empleo no se lograr que mejore el empleo y se reduzca la pobreza.
En relacin al enfoque estructural debe reconocerse que los es-
tudios sobre la propiedad de los recursos y su extrema concentracin
no son frecuentes.
20
Por el contrario, las encuestas y los estudios sobre
las condiciones de vida de los individuos y sus familias son abundantes
al ser promovidos por los organismos multilaterales. Este sesgo repre-
senta un gran obstculo para analizar las causas estructurales de la po-
breza en el pas. Debe adems, indicarse que tambin se promueve la
aplicacin de sucesivas encuestas de hogares y no las encuestas a esta-
blecimientos. Para efectuar estudios sobre la estructura econmica se
debe aguardar a los espaciados censos econmicos o limitarse al sector
industrial manufacturero.
La propiedad de los recursos y la estructura de la produccin im-
plican una demanda de trabajo que contribuye a determinar la estruc-
tura ocupacional, la misma que puede analizarse en trminos de
grupos de trabajadores, en lugar de considerarlos como una agregacin
de individuos. No tiene mucho sentido, salvo en una visin dentro
20. Para el Per existen dos trabajos recientes de E. Vsquez (CIUP) y A. Figueroa.
de la corriente de causas patolgicas, referirse a la poblacin como
un agregado indiferenciado de individuos pobre, debiendo ms bien
indicarse que se trata de las familias de trabajadores asalariados o no,
en determinadas ramas de actividad y tipos de mercados, en condicin
de pobreza. Los ingresos sern en gran medida determinados por la
productividad del puesto de trabajo (estructura de demanda) y no
solo de las personas, segn sus calificaciones.
6. Otros enfoques recientes
a. Enfoque de oportunidades
El Banco Mundial (BM) en su Informe sobre el Desarrollo Mundial
1990 present un diagnstico de la pobreza. Segn el BM, hay dos
factores determinantes de la pobreza que son los ms importantes: el
acceso a oportunidades de obtencin de ingresos y la capacidad para
aprovechar tales oportunidades (BM 1990: 43). En las familias cuyos
miembros trabajan y tienen buenos niveles de educacin, capacitacin
y salud, la pobreza quedara eliminada.
Esto significara que el problema de la pobreza es tanto de de-
manda de trabajo (acceso a oportunidades de obtencin de ingresos)
como de oferta de trabajo, o de acumulacin de capital humano (ca-
pacidades para aprovechar tales oportunidades). La pobreza se origina-
ra en el lento crecimiento econmico as como en la falta de educacin
y capacitacin de la fuerza de trabajo. De all las propuestas de estabi-
lidad para lograr el crecimiento e inversin en capital humano. Pero
en el fondo el problema no es el lento crecimiento sino su compo-
sicin, el tipo de crecimiento que lleva a la falta de demanda de trabajo.
No existe demanda por lo que los pobres poseen en abundancia:
mano de obra no calificada.
Diez aos despus, en su World Development Report 2000-2001,
Attacking Poverty, el Banco Mundial vuelve sobre los mismos prin-
cipios desde un nuevo enfoque, el de activos, pero vinculndolo a las
oportunidades. A partir de un estudio de la percepcin que tienen
los pobres acerca de su propia realidad se concluye que:
Para entender los determinantes de la pobreza en todas sus dimensiones, es
til pensar en trminos de los activos de las personas,
21
los retornos de esos
activos (o su productividad) y la volatilidad de los retornos (Banco Mundial,
2000: 34).
La posesin de los activos humanos, fsicos y naturales seran las
razones de fondo para que un individuo, familia o grupo viva en la
pobreza o escape de ella. Estos activos interactan con las oportunidades
sociales y de mercado para generar ingresos, una mejor calidad de vida
y una sensacin de bienestar psicolgico.
Una somera comparacin entre ambos informes permite afirmar
que las ideas del BM no habran cambiado sustancialmente. Se da el
nombre de activos a las antiguas capacidades para aprovechar opor-
tunidades (educacin y salud, elementos bsicos del capital humano)
y sigue tomando en cuenta su interaccin con las oportunidades
sociales y de mercado, o sea, la demanda de trabajo, que influira en
la rentabilidad de los activos. En 1990 el BM ya afirmaba que los in-
gresos de los pobres dependan de los bienes que posean tierras en
el caso de zonas rurales y capital humano en las zonas urbanas as
como de su rentabilidad.
Bajo este enfoque tambin se incluyen dos aspectos apenas bre-
vemente mencionados en el informe anterior para explicar la pobreza:
la capacidad de la poblacin de fiscalizar y participar en la implemen-
tacin de las polticas (accountability y empowerment), y la vulnerabilidad
de los pobres a shocks macroeconmicos o naturales.
Adems de seguir afirmando que el crecimiento y la estabilizacin
de la economa estn directamente relacionados con la reduccin de
la pobreza, se insiste en que el funcionamiento de los mercados no es
eficiente: existiran excesivas regulaciones sobre la microempresa, los
mercados de trabajo y los mercados de crdito para los ms pobres.
Dentro de las oportunidades que deben tener los pobres, en el
Informe del ao 2000, se incluye la provisin y redistribucin que
21. Sin embargo en la p. 77 se afirma que dichos activos son causa y efecto de la
pobreza.
debe hacer el Estado de los activos. Ciertamente, los activos a los que
hace referencia el Banco Mundial se limitan a educacin, salud,
infraestructura y, en mucho menor medida, tierras agrcolas, tema ya
abordado en el informe de 1990.
Con respecto a las capacidades, el Informe del 2000 afirma que la
pobreza es un producto de la incapacidad de la comunidad para par-
ticipar en el planeamiento e implementacin de las polticas y para pe-
dir cuentas a sus instituciones.
22
La explicacin es que si la comunidad
participase en las decisiones que se toman y pudiese fiscalizar a sus
dirigentes se podra lograr una provisin ms equitativa de los activos y
se eliminara su concentracin en algunos grupos de elite. Por otro la-
do, las instituciones sociales tambin afectan los niveles de pobreza ya
que limitan la productividad o rentabilidad de los activos, las estrategias
para afrontar los riesgos y la capacidad de tener nuevas oportunidades.
Por ltimo, la pobreza tambin es vista como producto de la vul-
nerabilidad a shocks macroeconmicos y desastres naturales. Los pobres
son los ms vulnerables de la sociedad porque estn expuestos a una
mayor nmero de riesgos. Sus bajos ingresos significan que son menos
capaces de ahorrar y acumular activos. Esto a su vez, limita su habilidad
para manejar una crisis cuando se presenta.
23
(Banco Mundial, 2000:
135). La variabilidad de los ingresos es especialmente peligrosa para
las personas con ingresos en o debajo de la lnea de pobreza, o con in-
gresos apenas mayores a ella: Como resultado, la gente pobre es alta-
mente adversa al riesgo y renuente a participar en las actividades de
alto riesgo y alta rentabilidad que podran sacarlos de la pobreza
(Banco Mundial, 2000: 138).
Los shocks econmicos disminuyen los salarios reales y aumentan
el desempleo, disminuyen los ingresos no laborales al disminuir el
precio de los productos elaborados por los pobres, reducen las trans-
22. In particular, it [poverty] is an outcome of the accountability and responsiveness
of state institutions (Banco Mundial, 2000: 99).
23. Un ejemplo de esto es el impacto desigual de las sequas en el Nordeste de Brasil. Los
pobres con poca tierra son los damnificados mientras que los poseedores de un deter-
minado tamao de parcelas estn protegidos. Vase al respecto Duarte, R. (2003).
ferencias intrafamiliares y disminuyen el ritmo de acumulacin de
activos humanos, financieros y fsicos, dificultando la salida de la
pobreza. Los desastres naturales destruyen los activos acumulados e
impiden que una regin crezca sostenidamente.
b. Capital social
Segn Katzman y Figueira (1999: 175), a pesar de la aceptacin gene-
ralizada del trmino capital social, el desarrollo del concepto est
todava muy lejos de alcanzar un significado unvoco y consensual.
Como ha ocurrido con otras nociones que se imponen y expanden
rpidamente, existe un considerable desajuste entre la facilidad en su
adopcin y su grado de precisin conceptual.
La nocin de capital social, que fue popularizada por Robert
Puntnam (1993, citado por Katmzan 1999), a partir de su investigacin
sobre el desempeo de las instituciones gubernamentales en Italia, alude
a los lazos existentes entre los individuos de una comunidad.
Lall (2002) aunque elabora sobre el concepto para avanzar en
la industrializacin de un pas y no en relacin a la pobreza pre-
senta una definicin de capital social precisa. Sera el conjunto de: las
normas que permiten a grupos y redes (en la sociedad civil, empresas,
instituciones y gobiernos) cooperar, compartir informacin y formu-
lar y actuar hacia objetivos comunes. Lall seala que el capital social
comprende la capacidad de los individuos de agruparse y establecer
relaciones de confianza, cooperacin y objetivos comunes. Tambin,
citando a Putnam (1993) resalta que, el capital social es valioso por-
que una sociedad que confa en la reciprocidad generalizada es ms
eficiente que una sociedad desconfiada y, adems, Putnam (2000)
indica que los beneficios del capital social radican en su capacidad para
promover la accin colectiva. Para Fukuyama (2000), el capital so-cial
promueve la cooperacin entre dos o ms individuos, reduciendo los
costos de transaccin.
Se puede establecer hasta dos variantes del enfoque de capital
social. Una, utilizada y difundida por los organismos internacionales.
Esta variante no necesariamente se relaciona a la reduccin de la
pobreza. En general, se presume que con un capital social ms fuerte,
los pases o sus mercados funcionan con mayor eficiencia o se
ajustan mejor a las reformas estructurales. La otra variante, ms utili-
zada por los acadmicos, pone el nfasis en las redes de solidaridad
como estrategia de supervivencia. Este ltimo enfoque tiene como
antecedente el clsico trabajo de Larissa Lomnitz para Mxico (1975).
Entre los organismos multilaterales que utilizan la nocin de
capital social estn el BM y el PNUD (2002). En el caso del BM, Lall
(2002) da cuenta del uso de un concepto muy similar al de capital so-
cial en su World Development Report de 2002: el de instituciones
informales. stas abarcan las normas sociales y las redes que comple-
mentan o sustituyen a las leyes e instituciones; si trabajan bien, pueden
reducir los costos y riesgos de las transacciones econmicas, mejorando
los flujos de informacin y distribuyendo los riesgos. Para el BM (Sitio
Web), el capital social:
[...] se refiere a las instituciones, relaciones y normas que conforman la
calidad y cantidad de las interacciones sociales de una sociedad [] No es
solo la suma de las instituciones que configuran una sociedad, sino asimismo
la materia que las mantiene juntas.
De acuerdo con el BM, numerosos estudios demuestran que la
cohesin social es un factor crtico para que las sociedades prosperen
econmicamente y para que el desarrollo sea sostenible.
El PNUD considera como capitales al conjunto de recursos y ac-
tivos para el desarrollo, que tienen como caractersticas ser durables y
poder incrementarse. Una sociedad o una familia se desarrollaran si
acumulan distintos tipos de capital con distintas combinaciones, varia-
da tecnologa y propsitos diversos. Para que haya desarrollo humano,
las combinaciones de estos capitales, sus tecnologas e intensidades
de uso deben generar oportunidades para todos. En tal sentido, as
como se contabiliza un capital fsico y un capital en dinero o finan-
ciero, habr un capital natural, un capital humano y un capital social.
El PNUD define al capital social comos los valores, las normas, las
organizaciones y los mecanismos de asociacin, que facilitan las rela-
ciones interpersonales y permiten la convivencia social. Sus componen-
tes se construyen en base a relaciones entre individuos. Las piedras
angulares del capital social son los valores convertidos en normas,
como la confianza, la solidaridad, la reciprocidad. Las redes, organiza-
ciones e instituciones permiten la interaccin social y el desarrollo de
las sociedades que generan, adems, efectos colaterales como las iden-
tidades o la informacin social. Las instituciones son necesarias para
la utilizacin de los capitales y las potencialidades.
Aunque la nocin de capital social se aplica a toda la poblacin,
la discusin del concepto para el anlisis de la vulnerabilidad es
presentada por Katzman (1999: 180), poniendo la atencin en los
supuestos de este enfoque:
[...] la nocin de capital social participa de tres supuestos comunes: a) []
que los sistemas de relaciones sociales modelan la capacidad de desem-
peo de los individuos en la estructura social; b) [] se refiere a un tipo
particular de relaciones que operan a travs de interacciones y redes so-
ciales informales, asentadas en mecanismos ajenos al mercado; y, c) tales
redes tienen como consecuencia facilitar el desempeo tanto de los indivi-
duos como de los hogares y de los grupos sociales, proveyndolos de recursos
cuya ausencia hara ms dificultoso su desempeo.
Ntese el nfasis en aumentar la capacidad de desempeo de las
personas, acepcin que acerca esta visin al enfoque de capacidades
de A. Sen.
Finalmente, resulta tambin necesario destacar que Katzman
(1999: 178), indica que:
[] a diferencia del individualismo metodolgico en la pro-puesta de
Coleman, el capital social tambin puede ser visto como interacciones
materializadas en redes que forman parte de la estructura social, que tienen
su propia trayectoria e historia, y que, ms all de sus funciones, configuran
estructuras de oportunidades que tienen un impacto independiente sobre
el sistema.
Este, como se vio, es uno de los aspectos que en la variante de
Katzman y Filgueira (1999) complementa el enfoque de activos.
c. Los nuevos pobres o pobres recientes
Paralelamente al surgimiento del enfoque de exclusin social tanto
en Europa como en Amrica Latina (por el impacto de la reestruc-
turacin econmica y las nuevas tecnologas de la informacin y comu-
nicaciones y por la crisis econmica y el ajuste estructural en Amrica
Latina), aparece la nocin de nuevos pobres o pobres recientes, sean
estos pauperizados o empobrecidos, para distinguirlos de los pobres
estructurales o permanentes. Como seala Silver, en algunos pases
europeros, los nuevos problemas sociales originados por las transfor-
maciones econmicas en Europa se tomaron como sntomas de la
aparicin de una creciente subclase y, en otros contextos, como de
nueva pobreza (Silver 1995: 58).
A la denominada pobreza estructural, correspondiente a grupos
de la poblacin en donde la pobreza se ha perpetuado durante gene-
raciones, se adiciona actualmente un grupo de poblacin diferente,
al que se ha llamado los nuevos pobres. Se trata de familias que no
eran pobres hasta hace pocos aos atrs, y en donde, en muchos ca-
sos, los progresos laboriosamente conseguidos por las generaciones
anteriores se estn perdiendo. Son sectores de las clases medias que
han entrado en fuerte crisis ante diversos embates. Por un lado tienen
diversos atributos propios de las clases medias: cultura, educacin,
en algunos casos viviendas heredadas, aspiraciones propias de ese sector
social. Por otra parte, el nivel de sus ingresos y su inestabilidad laboral
los colocan por debajo del umbral de la pobreza.
24
El hecho emprico es que la crisis y el ajuste, en particular los
procesos hiperinflacionarios y de devaluaciones traumticas, conducen
al descenso de nivel de vida de todos los estratos sociales, afectando
en especial a la clase media, que no haba transitado por la condicin
de pobreza.
25
Tal como se ver en el captulo IV se trata de un au-
24. En Argentina, los nuevos pobres, inexistentes (casi) en 1974, pasaron del 4.2%
en 1980 al 18.4% en 1990, y el proceso se ha seguido acentuando, en Accin
Cultural Cristiana (2000), N 40.
25. Segn B. Klinsberg, del BID, en la Argentina, en el trmino de 10 aos (de 1990
a 2000), siete millones de personas dejaron de ser clase media para pasar a ser
mento sustancial no gradual de la tasa de pobreza, un empobre-
cimiento masivo, originado en medidas de poltica macroeconmica.
Analizando la evolucin de la pobreza se observa la presencia creciente
de un sector de pobres que no pertenecan a los que histricamente
la conformaban. En especial, en el caso de la Argentina, la clase media
que hacia 1950 abarcaba al 75% de la poblacin, se redujo a un
modesto grupo social que actualmente incluira apenas al 28% de
los argentinos. As surgieron los nuevos pobres.
De acuerdo a N. Martnez de Prez (s/f), el socilogo Alberto
Minujn, en su libro Cuesta Abajo,
26
define a los nuevos pobres como
aquellas personas que nunca antes fueron pobres, que poseen carac-
tersticas educacionales, sociales o culturales propias de la clase media
y que al caer sus ingresos no pueden seguir accediendo a los bienes y
servicios a los que estaban acostumbrados: vivienda, salud, educacin,
cultura. Minujn sostiene que el conjunto de pobres se complejiza;
conformando la misma pobres estructurales y nuevos pobres o pau-
perizados que tienen variables materiales compartidas, no as psico-
lgicas ni culturales, pues subsiste en ellos (entre otras) la idea de
circunstancialidad o trnsito pasajero hacia su antiguo estudio cultural;
son obreros, empleados, terciarios, informales, docentes, jubilados y
campesinos que dan testimonio de una vida desarticulada y distinta,
conformando un verdadero movimiento de grupo.
Los cambios producidos indica Minujn modifican el pano-
rama, se inicia una movilidad descendente que lleva ms de quince
aos, cambiando la configuracin de la estructura social. Los pobres
(como ya dijimos) siguen siendo pobres pero con ms carencias, los
sectores medios se dispersan, y una gran mayora desciende desor-
denadamente, los sectores superiores se mantienen y unos pocos
ascienden.
pobres. Prcticamente no se conoce un caso similar salvo el Per, con esta
velocidad y con esta masividad. El 20% de la poblacin pas a ser nuevo pobre.
Entrevista 27/09/02. Sitio Web AmricaEconmica.com.
26. Tambin en Minujn, A. (1997), Estrujados: la clase media en Amrica Latina,
en: Klinsberg, B., (comp.), Pobreza, un tema impostergable, Mxico, DF.: Fondo
de Cultura Econmica, 4 Edicin.
Explica Minujn, que los nuevos pobres o pobres recientes pue-
den estar por debajo de la lnea de pobreza o pueden tener una o al-
gunas necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y no necesariamente estar
por debajo de la lnea de pobreza (LP). Por ejemplo, Katzman distingue
entre los que no estn por debajo de la LP pero tienen NBI y los
pobres recientes que estn por debajo de la LP pero todava no se le
presentan NBI. Se puede sostener propone Minujn que aparte de
estos dos supuestos se pueda dar el hecho de un tercero, que es que
estn por debajo de la LP y tengan alguna NBI, pero se diferencian de
los pobres estructurales en que no son todas sino solo algunas, y no
precisamente las que muestran los indicadores habituales; adems,
no consignan una historia de pobreza.
Se debe Debemos acotar que si bien el tercer caso es el ms peli-
groso porque de acentuarse la situacin pasaran a ser pobres perma-
nentes (< LP y NBI); el segundo caso (< LP y NBS) a nuestro entender
estara comprendiendo una parte importante del sector; en ellos la
variable de ingreso muestra un descenso y determina el estar por debajo
de la LP, pero las NB no se muestran insatisfechas en el corto plazo
debido a que en el caso de la vivienda, educacin y capacidad de
subsistencia muestran una trayectoria en apariencia independiente
de las variaciones del ingreso por habitante. En el caso de la vivienda
se va a satisfacer el tenerla en detrimento de la calidad, en cuanto no
se ampla el hogar de acuerdo a sus miembros y es ms, se subarrienda
o fusionan en un solo hbitat ms de un grupo familiar, resultando
en un mayor hacinamiento y la prdida de privacidad y comodidad.
La principal limitacin de este mtodo es que la informacin
censal que utiliza como insumo queda rpidamente sin actualizar.
El NBI identifica la pobreza de ms larga data, pero no es til para
revelar las situaciones de pobreza reciente. El mtodo de la lnea de pobreza
permite detectar los hogares que, aunque cuenten con una vivienda
decorosa y acceso a servicios, ya no pueden satisfacer adecuadamente
sus necesidades debido a la baja de sus ingresos.
Los integrantes de este ltimo grupo social, que conforman el
sector de los llamados nuevos pobres, se han multiplicado en los
ltimos aos en nuestro pas debido al aumento de la desocupacin
y la subocupacin, la reduccin de los ingresos y la expansin de los
puestos de trabajo precarios, inestables y sin cobertura de proteccin
social. Se trata de hogares provenientes de la clase media, que siguen
viviendo en el espacio urbano pero cuyo nivel de vida ha cado sus-
tancialmente.
La pobreza estructural ha sido objeto histricamente de polticas
pblicas focalizadas, normalmente asistenciales, como los programas
alimentarios y, ms recientemente, de empleo temporal o transitorio.
En cambio, el Estado carece casi por completo de polticas orientadas
a los nuevos pobres. Si bien es cierto que estos ltimos, debido a su
nivel educativo, formacin, experiencia laboral y acceso a redes socia-
les, cuentan con mayores posibilidades de mejorar su situacin en
caso de una recuperacin de la actividad econmica, la magnitud ad-
quirida por el fenmeno de la pobreza requerira la implementacin
de polticas pblicas especficas para los nuevos pobres.
d. El crecimiento pro-pobre
Zepeda (2004) sostiene que existe un creciente consenso entre los es-
pecialistas y pensadores en desarrollo que el crecimiento por s solo
no es suficiente para reducir la pobreza. El centro de la atencin es
ahora el crecimiento pro-pobre, que va ms all de las teoras del
goteo de hace unas dcadas. No obstante, prosigue Zepeda (2004),
hay mucho que hacer en definir qu es crecimiento pro-pobre, cmo
evaluarlo y medirlo y, ms importante, cmo traducirlo en polticas
efectivas.
Fuentes (2005), consultor de PNUD, da cuenta de la reciente li-
teratura sobre pobreza que ha desarrollado la idea de crecimiento
pro-pobre. Este ha sido definido como crecimiento que es bueno
para los pobres, un concepto amplio y vago que podra llevar a con-
fusin pues cualquier aumento en el ingreso de los pobres, por pe-
queo que sea, podra ser definido como pro-pobre, an si la parte
de la poblacin en el tope de la distribucin gana mucho ms que los
pobres. As, esta definicin de crecimiento pro-pobre puede estar
acompaada de un aumento absoluto y relativo de la desigualdad.
El BM (Red de Pobreza del BM, Sitio Web) define el crecimiento
pro-pobre como aquel que cambia la distribucin de los ingresos
relativos a travs del crecimiento a favor de los pobres. Propone dos
definiciones para la medicin del crecimiento pro-pobre: la absoluta
y la relativa. El crecimiento pro-pobre absoluto considera mide
solo los ingresos de los pobres; el crecimiento pro-pobre relativo, en
cambio, compara cambios en los ingresos de los pobres respecto a
los cambios de los ingresos de los no pobres. Usando esta ltima de-
finicin, el crecimiento es pro-pobre cuando los cambios en la distri-
bucin acompaan el crecimiento en favor de los pobres (citan a
Klasen, 2004; Kakwani and Pernia, 2000; McCulloch and Baulch,
1999; Kakwani and Son, 2003).
La definicin absoluta evita estos problemas concentrndose, en
cambio, en lo que pasa con la pobreza. El crecimiento es considerado
ser pro-pobre si y solo si la poblacin pobre se beneficia en trminos
absolutos, como reflejo de alguna medida aceptada de pobreza (en
referencias a Ravallion and Chen, 2003; Kraay, 2003). En este caso,
en qu medida el crecimiento es pro-pobre depende solamente de la
tasa de cambio de la pobreza, la que es determinada tanto por la tasa
de crecimiento como por su patrn de distribucin. Bajo esta defi-
nicin, el propsito es conseguir la mayor reduccin de pobreza posi-
ble a travs del crecimiento y el cambio progresivo en la distribucin.
En resumen, bajo la definicin absoluta, basta que el ingreso de
los pobres aumente en el tiempo para que cualquier patrn de cre-
cimiento sea pro-pobre. El crecimiento pro-pobre relativo, en cambio,
implica una reduccin de la desigualdad, esto es, el crecimiento pro-
pobre relativo significa que el ingreso de los pobres crece ms rpido
que el ingreso de los no pobres.
Mientras que el BM apoya la propuesta de medicin absoluta, el
PNUD, en la posicin de Kakwani et al. (2004), sostiene que en trmi-
nos de descenso de la pobreza no es siempre el caso que la maximizacin
de la tasa de crecimiento global (mtodo absoluto) sea el mtodo
ms eficiente, por tanto los tomadores de decisiones tratan de maxi-
mizar los que llaman la tasa de crecimiento equivalente de pobreza.
Esta tasa toma en cuenta no solo la magnitud del crecimiento, sino
tambin cunto se benefician los pobres del crecimiento: para una
tasa de crecimiento dada, pueden observarse diferentes niveles de
reduccin de la pobreza. Pero habr una tasa de crecimiento que
maximizar el nmero de personas que dejarn de ser pobres. Esta
tasa de crecimiento ser tal que el ese crecimiento es redistribuido a
los pobres.
e. Comentario
Sin que sea una va para concluir en una posicin eclctica, se debe
reconocer que varios de los enfoques recientes presentados, que buscan
dar cuenta de las nuevas propuestas, pueden tomarse como complemen-
tarios o desarrollos de los cuatro enfoques principales. Para la propuesta
del crecimiento pro-pobre el problema es claramente uno de medicin
y de polticas, ms que terico. Sera una especie de focalizacin del
crecimiento no solo del gasto social a favor de los pobres en la lnea
del BM o del PNUD.
7. Conclusiones
Tal vez la evolucin entre enfoques ms interesante es el trnsito desde
el enfoque de activos (educacin o fsicos como la tierra, organizacin
social) a uno de capitales, para distinguir entre capital fsico, humano
y, sobretodo, el social. Aunque el uso de conceptos como activos o
capital es ms metafrico que real, esto es, los pobres no actan como
poseedores de capital, la facilidad de operacionalizar los elementos
que componen los activos de los pobres es ms clara, que la de opera-
cionalizar los tipos de capital social.
Otro tanto ocurre con el enfoque de oportunidades, que puede
complementar tanto el enfoque de capacidades de A. Sen, como la
variante que une activos, vulnerabilidad (exclusin) y oportunidades
de Katzman y Filgueira. Lo difcil es su operacionalizacin, esto es,
como identificar, definir, medir y relacionar sus componentes.
El enfoque estructural, contrapuesto al conjunto de enfoques
basados en el individualismo anlisis de comportamientos indivi-
duales y en considerar la pobreza como una patologa de las familias
o individuos, es un enfoque en (re) construccin. En Amrica Latina
debe recoger de la tradicin de CEPAL y de los anlisis de la especi-
ficidad histrica particular de los pases en desarrollo. Tampoco resul-
ta fcil operacionalizarlo. Para los pases en desarrollo, el anlisis del
impacto del ajuste y las reformas liberales ha abierto un campo de
contraposicin entre las visiones del BM y del BID, de una parte, que
buscan minimizar los efectos negativos del ajuste a la vez que imple-
mentan programas compensatorios urgentes y, de otra parte, las
visiones crticas de estos procesos, que an no se constituyen en
alternativas programticas.
II / Desigualdad y pobreza en el Per 79
1. Introduccin
a. Consideraciones previas
En Per existe una relativamente abundante literatura sobre la distri-
bucin del ingreso y la pobreza. La discusin en las ltimas tres dcadas
de los seetenta a los noventa gir, cuando menos, en torno a cinco
temas:
i. La evolucin de la desigualdad en la distribucin del ingreso en
un contexto de crecimiento econmico, hasta mediados de la
dcada de 1970 (Webb, Hunt, Figueroa, Brundenius);
ii. La relacin entre la muy desigual distribucin del ingreso y el
agravamiento de la pobreza en un contexto de recesin, desde
mediados de la dcada de 1970 hasta la fecha (Rodrguez);
iii. El traslado masivo de la poblacin pobre del rea rural al rea
urbana (Cotlear, Verdera);
iv. El mayor empobrecimiento como resultado de la evolucin ma-
croeconmica, tema que ha merecido poca atencin (Figueroa,
Iguiz);
v. La medicin de la tasa de pobreza a travs del mtodo de la
lnea de ingresos y de la insatisfaccin de necesidades bsicas,
II. Desigualdad y pobreza en el Per
tema al que se ha dedicado el mayor inters. Sobre la base estas
mediciones se evalan la eficacia de las polticas o programas
para reducir la pobreza, especialmente, la pobreza extrema.
Los primeros estudios importantes sobre la distribucin del in-
greso fueron los de R. Webb y A. Figueroa (1975).
1, 2
Entre sus preo-
cupaciones se encontraba por qu el mayor crecimiento econmico
en las dcadas de 1950 a 1970 no llegaba a la poblacin ms pobre
y no conduca a una distribucin del ingreso menos desigual. Dada la
limitada informacin existente que se reduca en gran medida a los
censos de poblacin de 1961 y 1972, se tomaba como unidad de
anlisis a los trabajadores clasificados en grupos ocupacionales y se
pona el nfasis en la distribucin funcional o sectorial del ingreso,
tomando en cuenta la productividad del trabajo.
Su atencin tambin se centr en analizar la enorme desigualdad
en la distribucin del ingreso y en cuestionar las polticas redistri-
butivas del gobierno del general Velasco, las mismas que:
[...] se preocupan ms en atacar las concentraciones ms visibles del ingreso
y la riqueza que en aliviar la extrema pobreza. Recibe mayor nfasis la
quiebra de los privilegios que el alza del nivel de bienestar. El resultado es
mucha redistribucin que hace muy poco por quienes ms lo necesitan
(Webb 1975a:18).
El tipo de crecimiento de la economa peruana, sobre la base de
la economa primaria de exportacin y las polticas gubernamentales
regresivas en materia de redistribucin de ingresos, condujeron a una
importante concentracin del ingreso y a la reduccin en los ingresos
reales, aumentando severamente la desigualdad. La migracin interna
finalmente hizo ms evidente la enorme desigualdad y la pobreza rural
1. Otros estudios como los del INP (1974) y el trabajo de Brundenius (1976), ponan
la atencin en la distribucin funcional del ingreso. Tambin destaca el artculo
de Hunt sobre el efecto de la poltica fiscal en la distribucin del ingreso (1971).
2. Los dos principales estudios, de Webb y de Figueroa, correspondieron a sus
respectivas tesis doctorales.
al trasladarla a las ciudades. Posteriormente, con la crisis de la deuda
externa de 1982 y las polticas de estabilizacin, la poblacin se em-
pobreci ms y se cambi el foco de atencin, de la distribucin del
ingreso a la medicin de la pobreza y a las polticas para aliviarla. Se
ha recorrido un largo trecho, que va del nfasis en la distribucin y
las polticas redistributivas a centrar la atencin en la pobreza y en las
polticas para aliviarla entre las que no figuran precisamente las
polticas redistributivas.
A partir de la mitad de la dcada de 1980, con la aplicacin de
encuestas de hogares nacionales y el enorme deterioro de la economa
peruana, la atencin se traslad casi exclusivamente en la medicin
de la pobreza. Se tom como unidades de anlisis a las familias e in-
dividuos y se analiz la desigualdad en la distribucin individual sea
personal o familiar del ingreso y las caractersticas de la poblacin
pobre.
3
Si bien existe un consenso sobre el impacto adverso de la hi-
perinflacin de 1988-1990 sobre los ingresos reales, este tema no ha
sido mayormente objeto de anlisis.
4
Con el propsito prctico de evaluar el efecto de las polticas de
estabilizacin y de las reformas sobre los ingresos, y de medir el impacto
de los programas de alivio a la pobreza, se popularizaron en 1985 y
1993, respectivamente, dos mtodos de medicin de la pobreza: el
de la lnea de pobreza (LP) y el de las Necesidades Bsicas Insatisfechas
(NBI). Los organismos gubernamentales utilizan ambos mtodos en
funcin al objetivo que se desee alcanzar con cada medicin, sea la
pobreza monetaria, que permite captar a los pobres por ingresos,
3. El clculo de la distribucin funcional del ingreso es una prctica comn en la
mayor parte de pases. En el Per fue estimada y publicada por el Banco Central
de Reserva del Per durante dcadas. Siendo su clculo menos costoso que la
medicin de la distribucin familiar mediante encuestas, en el Per se abandon
esta medicin, precisamente cuando la distribucin funcional empezaba a mostrar
un grado extremo de concentracin a favor de las utilidades y en contra de las
remuneraciones.
4. Con las excepciones de Romero (1992), Banco Mundial (1992) y Nunura (1993)
sobre la falta de indexacin salarial. El trabajo de Daz (1999) si bien discute la
magnitud de la cada del ingreso real promedio, se centra en el anlisis de las dife-
rencias de ingresos.
sean pobres recientes o crnicos, o solo la pobreza crnica, al no te-
ner las necesidades bsicas satisfechas.
5
Al impulso del Banco Mundial, en los ltimos 15 aos se han
realizado estudios utilizando la informacin recogida por las Encuestas
Nacionales de Niveles de Vida, ENNIV, en 1985/86, 1990, 1991,
1994, 1996, 1997 y 2000.
6
Prcticamente todas las mediciones se
han basado en el mtodo de la lnea de la pobreza, resultado de los
trabajos pioneros de A. Sen ({1976}, 1984).
7
El primer informe sobre
la base de la ENNIV de 1985-86 es el de Glewwe (1988). Este tipo de
mediciones no permite el anlisis de la calidad de la pobreza ni de los
stocks de los pobres, salvo por el nivel de educacin alcanzado. En el
caso peruano se han efectuado algunos avances sobre aspectos espe-
cficos en los perfiles de la pobreza (nivel educativo, ubicacin geogr-
fica), bsicamente con miras a identificar la eficacia y efectividad de
distintas estrategias de alivio de la pobreza. A pesar de esto, Yamada
(1996) seala que existe consenso en que el perfil del pobre no ha
cambiado significativamente en la ltima dcada (1985-1996).
A partir de la creacin del Fondo de Inversin Social en Per,
denominado Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo
(FONCODES), se empiezan a utilizar mediciones basadas en el enfoque
de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y se construyen sobre la
base de este indicador, los mapas de pobreza (FONCODES 1995).
8
5. Esta es una forma de distinguir entre pobreza crnica y reciente. Otra distincin
es entre pobreza crnica y pobreza transitoria, segn la duracin de la permanencia
de las familias o personas en situacin de pobreza monetaria, siendo la crnica
cuando la duracin es mayor de un ao.
6. Los organismos multilaterales de financiamiento sintieron cierto impacto con la
crtica de UNICEF a los efectos de las reformas estructurales, cuando sta propuso la
necesidad de impulsar el desarrollo con rostro humano (Todaro 1997: 530-531).
7. Esta nocin se origina en Inglaterra en el siglo XIX cuando se utiliza como
analoga de la lnea de flotacin de un barco y luego es retomada por Rowntree
a principios del siglo XX.
8. Esta medicin se origina en los estudios sobre satisfaccin de necesidades bsicas
de Paul Streeten.
El propsito de los mapas de pobreza es servir para la focalizacin
de la poblacin que ser objeto de atencin prioritaria en los progra-
mas y proyectos de FONCODES. La propuesta del INEI (1994: 18-19)
para la medicin de la pobreza estructural tambin ha tendido a la
elaboracin de mapas de NBI.
Por su concepcin estos mapas se limitan a medir las carencias
en las caractersticas materiales y la presencia de servicios en las vivien-
das, todo ello bajo estndares urbanos.
9
Este sesgo lleva a sobrestimar
la pobreza rural, en la medida que la diferente valoracin de la vivienda
en las reas rurales hace que las familias acumulen otro tipo de activos,
especialmente ganado o alimentos. Las limitaciones evidentes de este
enfoque han conducido a que se haya propuesto un indicador integra-
do de pobreza que rena ambas mediciones, lnea de pobreza y NBI
(INEI, sitio Web). Dadas las distintas valorizaciones que hacen las
personas de su condicin econmica y social, tambin se ha introdu-
cido muy recientemente un mapa de pobreza que combina los dos
mtodos de medicin (MEF 2001) y la nocin de pobreza subjetiva
(Herrera 2002).
En general, la mayor parte de los estudios sobre la pobreza se
concentran en los atributos o caractersticas de las familias o los indi-
viduos, separndolos de la estructura de la economa y no toman en
cuenta la posesin de medios de produccin (activos o recursos) o in-
cluso de medios vida (riqueza); menos an ligan su posesin o el ac-
ceso a ellos con la generacin de ingresos. No suceda lo mismo con
los anlisis de la distribucin del ingreso que si se vinculaban a la
estructura o distribucin sectorial de la fuerza laboral (Chenery et al.
1979). Desde la difusin del enfoque del capital humano, la formu-
lacin de la ecuacin de ingresos de Mincer (1974) y sobre todo la
proliferacin de encuestas de hogares, que recogen solo informacin
sobre atributos de los individuos, se ha dejado de lado esta vinculacin
y se pone el inters exclusivamente en las diferencias de ingresos
individuales.
9. Apreciacin de la arquitecta Marta Llona de la ONG Alternativa cuando apareci
el primer mapa de pobreza sobre la base de las NBI.
Los estudios sobre la pobreza buscan medir el gasto, o el ingreso,
o el consumo de las familias o su grado de insatisfaccin en materia de
necesidades bsicas. Pocos trabajos en Per han tomado en cuenta la
relacin entre medios de produccin o de vida, y la generacin de in-
gresos como instrumento de anlisis. Para el caso de Mxico, existen
los trabajos de De Janvry y Sadoulet (1996). En Per podemos citar,
como avances en esta lnea, a los estudios sobre vivienda e ingresos de
Strassman (1984 y 1985), sobre educacin e ingresos de Rodrguez
(1992), Verdera (1994), Saavedra (1996) y Espino 2001, y el de crdito
de Trivelli (1997).
Un cierto agotamiento de los estudios dedicados a la medicin
sobre la base las ENNIV ha conducido a explorar nuevos temas como
la dinmica de la pobreza y la pobreza subjetiva (Herrera 2002). Pero
esta rea aun no se configura como un nuevo eje que desplace al an-
terior. Ha contribuido a los estudios ltimos el uso de las encuestas
nacionales de hogares trimestrales que el INEI condujo en convenio
con el MTPE desde 1996 para el rea urbana y de 1998 al 2000
nivel nacional, cubriendo el rea rural. El INEI mantiene la encuesta
ENAHO a nivel nacional para el IV trimestre de cada ao, para la
medicin del avance en materia de tasa de pobreza y cobertura de
programas sociales.
b. Relacin entre distribucin y pobreza
Sen (1981, 1992) afirma que la desigualdad es fundamentalmente un
problema distinto de la pobreza. Analizar la pobreza como un problema
de desigualdad, o viceversa, no le hara justicia a ninguno de los dos
conceptos. Obviamente, la desigualdad y la pobreza estn relacionadas.
Pero ninguno de los conceptos subsume al otro. Una transferencia de
ingresos de una persona del grupo superior de ingresos a una en el
rango medio tiene que reducir la desigualdad ceteris paribus; pero puede
dejar la percepcin de que la pobreza queda prcticamente intacta.
Asimismo, una disminucin generalizada del ingreso que no altere la
medida de desigualdad escogida puede llevar a un brusco aumento del
hambre, de la desnutricin y del sufrimiento evidente; en este caso
resultara fantstico argir que la pobreza no ha aumentado.
Otra cosa bien distinga es aceptar que la desigualdad y la pobreza
se relacionan y que otro sistema de distribucin puede erradicar la
segunda, incluso sin una expansin de las capacidades productivas de
un pas. Reconocer la naturaleza distintiva de la pobreza como con-
cepto permite tratarla como un tema de inters por s mismo. El
papel de la desigualdad en la prevalencia de la pobreza puede entonces
considerarse en el anlisis de sta, sin equiparar los dos conceptos.
Con este argumento, Sen coloc a la pobreza como un tema en s
mismo, separndolo de su estudio en conjunto con la distribucin
del ingreso.
El consenso, no obstante la autoridad de Sen, es que la evolucin
de la pobreza y los cambios en la distribucin del ingreso estn estre-
chamente relacionados. Como seala Todaro (1996: 43): La magni-
tud y extensin de la pobreza de un pas depende de dos factores: el
nivel promedio de ingresos y el grado de desigualdad en su distri-
bucin. Para un nivel nacional dado de ingreso per cpita, a mayor
desigualdad en la distribucin, mayor la incidencia de la pobreza. De
manera similar, para una distribucin dada, a menor nivel promedio
de ingresos, mayor la incidencia de la pobreza.
10
Rodrguez (1993: 50-51) aade una precisin para abarcar todas
las posibilidades:
[...] aunque la pobreza puede aparecer con frecuencia asociada a una
distribucin altamente concentrada, la relacin entre concentracin y pobreza
absoluta no es necesariamente directa y lineal. De ah que una sociedad puede
ser distributivamente igualitaria con un nivel de ingreso promedio muy bajo;
al contrario, una sociedad puede tener una marcada desigualdad distributiva
reflejada en un alto grado de concentracin, pero con niveles de ingreso para
sus estratos pobres mejores que los de la sociedad igualitaria.
11
10. Puede verse tambin sobre este punto Ravallion (1995), Escobal y Agero (1996)
y Saavedra (1998).
11. Rodrguez (1993:51n) aade: Los ndices de concentracin usualmente utilizados
son independientes de la escala de ingresos. Esto refleja que, en una sociedad
con una determinada escala de ingresos y un nivel de concentracin, un aumento
proporcional de los ingresos de todos los estratos disminuye la pobreza, pero la
desigualdad distributiva vista desde el grado de concentracin sigue siendo la
misma.
En el caso del Per, nos encontramos con la parte no deseada de
esos dos polos extremos: alto grado de concentracin del ingreso y
un nivel de ingreso promedio muy bajo. Dado esto, la pregunta ser
cmo ha evolucionado esta relacin? La evidencia indica que han
aumentado tanto la pobreza como la desigualdad, y de manera muy
severa (Rodrguez 1993: 49).
12
La relacin entre desigualdad y pobreza tambin puede estable-
cerse en trminos normativos o de polticas. Webb (1975a: 21-22)
indica que es posible disminuir la pobreza extrema acrecentando la
desigualdad, pero, se pregunta qu es prioritario: ms igualdad o
menos pobreza extrema? Se justifica cierto grado de desigualdad? La
respuesta, si estamos en el terreno de lo deseable, es reducir ambas, la
pobreza y la desigualdad. Dada la desigualdad extrema que existe en
pases como el Per y en Amrica Latina no es posible pensar en una
reduccin importante y significativa de la pobreza sin una reduccin
simultnea de la desigualdad en la distribucin del ingreso.
13
De no
darse esto ltimo, la nica fuente de aumento de los ingresos sera el
incremento de la productividad, lo que augura un ritmo de reduccin
de la pobreza ms lento, esto, si las ganancias de productividad se
distribuyesen de manera equitativa.
Finalmente, en Escobal et al. (1998:6) se crtica la literatura em-
prica de las dcadas de los sesenta y setenta, sin hacer ninguna
referencia especfica:
[...] la evolucin de la distribucin del ingreso, los cambios en el bienestar y
la pobreza fueron implcitamente tratados como conceptos relacionados
entre s de manera biunvoca (i.e. un aumento en la concentracin del
12. Por contraste, en el caso de Chile, existe consenso en que ha disminuido la
pobreza absoluta a la vez que la distribucin del ingreso es ms desigual. Cifras
recientes del BM y del PNUD indican que Chile ocupa el dcimo lugar en grado
de desigualdad en la distribucin del ingreso, aunque su tasa de pobreza se
encuentre en alrededor de 20% y haya acabado con la pobreza extrema.
13. Pueden verse cifras del Banco Mundial, en las que el coeficiente Gini de Amrica
Latina y el Caribe pasa de 0.48 en los aos setenta, a 0.51 en los ochenta, y a
0.52 en los noventa o las de Chotikapanich et al. (1997: 73) que indican
coeficientes para Amrica del Sur de 0.54 en 1980, 0.57 en 1985 y 0.55 en 1990.
ingreso significara, necesariamente, un aumento de la pobreza). Bastaba
establecer que un porcentaje alto de familias con bajos ingresos recibieran
una proporcin decreciente del ingreso o gasto total, para afirmar que la
pobreza estara aumentando.
La ltima referencia a Webb (1975a, supra) muestra que en este
caso, contra lo que sostiene Escobal et al., s se discuten [...] relaciones
ms complejas como la posibilidad de mejoras distributivas en con-
textos de aumento de la pobreza o de distribuciones ms desiguales
en contextos de reduccin de la pobreza (Escobal et al., 1998: 6).
c. Sobre la calidad de las fuentes
Las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV, en ingls, Living
Standards Measurement Surveys, LSMS), aplicadas en el pas desde
1985-1986 hasta el 2000, han sido la principal fuente de informacin
que se utiliza en las mediciones de la desigualdad y la pobreza a partir
de la dcada de 1980. El Banco Mundial inici ese ao estudios por
pas para medir los niveles de vida (o de pobreza) y promovi y
patrocin estas encuestas. Los objetivos de las ENNIV, desde el punto
de vista de la poltica, fueron:
[...] producir informacin a nivel de los hogares y personas sobre los impactos
de las polticas gubernamentales (como el ajuste estructural y los programas
de compensacin social) en los niveles de bienestar de la poblacin [...] (y)
[...] facilitar la formulacin de polticas y el diseo de acciones destinadas a
reducir los niveles de pobreza (Jimenez 1996:9).
14
Paralelamente, a partir de 1996 el INEI efectu Encuestas trimes-
trales Nacionales de Hogares (ENAHO), primero a nivel urbano, y
de 1997 a 2000 a nivel nacional, con el apoyo del BID.
Llama la atencin que en el libro en el que se renen los estudios
que utilizaron las ENNIV hasta ese ao, editado por Moncada y Webb
14. Ntese que explcitamente se est reconociendo que el ajuste estructural tiene
un impacto en los niveles de vida o bienestar de la poblacin, el mismo que es
negativo pues debe compensarse.
(1996), no exista ninguna contribucin que evale la metodologa,
cobertura o la comparabilidad de los resultados de esas encuestas. Esto
contrasta con otro de los objetivos que se propuso el Banco Mundial
con las ENNIV: Su finalidad (en el aspecto metodolgico, F.V.) fue
mejorar la calidad de los datos sobre los hogares, captados por las
oficinas gubernamentales de estadstica de los pases en desarrollo.
En cuanto a si las ENNIV cumplieron con esta finalidad se puede
sealar que en general no se evalu la calidad de los datos i.e. su
captacin, inclusive de las variables ingreso y consumo, que se definen
luego. Por ejemplo, Escobal et al. (1998), pese a mencionar que existen
diferencias metodolgicas entre encuestas, solo prestan atencin a si
las definiciones de las variables de inters son comparables.
Escobal et al. dedican un solo prrafo del Anexo Metodolgico I
a indicar que:
Todas las encuestas (ENNIV) han mantenido bsicamente el mismo formato,
por lo que las variables de ingreso y consumo pueden ser definidas de manera
comparable. Cabe anotar que ninguna de las encuestas corrigen problemas
de sub-reporte, por lo que son consistentes entre s (Escobal et al. 1998: A.1).
Al respecto se debe sealar que: i. En ese Anexo no se trata lo
que el ttulo anuncia: Anexo Metodolgico I: Descripcin de las Ba-
ses de Datos, a no ser porque se indica su cobertura geogrfica; ii.
No se menciona el tamao de la muestra, lo que afecta gravemente a
la ENNIV de 1996, base principal del trabajo, que fue descartada po-
co despus de este estudio. Tampoco se informa ni explica cmo se
dise la muestra, el trabajo de campo, el manual del entrevistador,
ni se seala que las entrevistas se aplicaron a un solo informante; iii.
Cuando se menciona que ninguna de las encuestas corrigen problemas
de subreporte, por lo que son consistentes entre s no se est dando
cuenta de la falta de tratamiento al rechazo o no respuesta y de su
magnitud, lo que recin se corrige en la ENNIV de 1997 (Ver Anexo
Metodolgico de la ENNIV 1997, la primera encuesta que va acom-
paada de tal anexo). La falta de instrucciones especficas en el caso
de rechazo va en contra de la aleatoriedad de la muestra y tiende a
exagerar las expansiones.
Sobre estas bases, la opinin del estudio es que las pocas dife-
rencias no afectan la conclusin central de que ha disminuido la desi-
gualdad en el largo plazo:
Ms all de los problemas de comparabilidad entre encuestas y diferencias
metodolgicas asociadas al clculo de estos indicadores, la evidencia sugiere
que en los ltimos 40 aos se habra reducido la dispersin en la distribucin
del ingreso (Escobal et al., 1998: 5).
Por el contrario, en la medida que buena parte de las conclusiones
que se presentan en los estudios sobre la desigualdad y la pobreza to-
man como base las ENNIV, nos parece necesario resumir algunas ob-
servaciones sobre la calidad de esta fuente de informacin. Ello, sin
pretender ser exhaustivos sino ms bien intentando iniciar una discu-
sin sobre este, al parecer, descuidado aspecto.
i. La primera dificultad de comparar los resultados de las ENNIV
es su diferente cobertura. La ENNIV de 1985-1986 no cubri
tres departamentos de la sierra rural: Apurmac, Ayacucho y
Huancavelica, por haberse declarado zonas en estado de emer-
gencia, en razn de la violencia poltica presente. Se trata de tres
de los departamentos en los que la pobreza tiene mayor inci-
dencia. De otra parte, la ENNIV de 1991 no cubri tres de los
siete dominios del marco muestral nacional: la costa rural, la sel-
va urbana y la selva rural, ni tampoco los tres mismos departa-
mentos de la ENNIV anterior. Figueroa (1998: 7-8) deja de lado
la ENNIV de 1991 porque segn sus clculos, excluy a cerca del
16 por ciento de la poblacin peruana.
ii. El tamao y seleccin de la muestra vara fuertemente entre las
ENNIV. El tamao de la muestra de la ENNIV de 1991, de 1,491
hogares, es menos de la tercera parte de la muestra de la ENNIV
de 1985-86 y poco ms de la mitad de la muestra de la ENNIV de
1994. Sobre la ENNIV de 1996, Figueroa (1998: 8) seala que:
[...] se aplic sobre una submuestra (50 por ciento) de la muestra utilizada
en 1994. Este procedimiento no solo reduce bastante el tamao de la
muestra de 1996, sino que introduce un error muestral que es difcil de
determinar, todo lo cual impide hacer comparaciones con los otros aos.
Como se mencion, en 1997 se aplic otra ENNIV y la de 1996,
que utilizaron Escobal et al. (1998), fue descartada.
iii. El perodo en el que se aplicaron las ENNIV tambin vara. Solo
la de 1985-86 se aplic durante un ao, para captar las variaciones
estacionales, abarcando de esta manera el ciclo agrcola. En cam-
bio, las restantes fueron hechas en perodos de dos a tres meses
en diferentes meses del ao. Los resultados de encuestas aplicadas
inmediatamente despus de las cosechas en la sierra (en mayo y
junio), deberan dar mayores ingresos rurales que las ENNIV apli-
cadas en octubre y noviembre.
iv. Se observa que la tasa de respuesta de las ENNIV es de 100 por
ciento. Es imposible que no exista un grado de rechazo o de sim-
ple ausentismo en las viviendas seleccionadas en la muestra.
Cuando existi un rechazo se reemplaz la vivienda hasta encon-
trar otra que acepte la entrevista. Para alcanzar el 100 por ciento
de la muestra se complet el nmero de viviendas con un por-
centaje de reemplazos que fue de 17 por ciento (876 viviendas)
en la ENNIV de 1985-86, de 24 por ciento en la de 1991 (591
viviendas) y 12 por ciento en la de 1994 (422 viviendas), sin ex-
plicar con qu criterio se efectuaron los reemplazos. Esto ocasiona
un sesgo en las respuestas y siembra dudas acerca de la validez de
las inferencias.
v. Al tratarse de encuestas de propsitos mltiples, en los que la
unidad de anlisis es el hogar, la casi totalidad de la entrevista se
realiz a un solo informante el jefe de hogar o la persona mejor
informada, incluyendo las referidas a gastos diarios, de trans-
ferencia, de autoconsumo y otros ingresos. Solo la parte referida
a actividad econmica se aplic al jefe de hogar y a los dems
miembros de 15 aos y ms (Instituto Cunto 1998: 3-4). Como
esta seccin es una parte reducida del conjunto de la entrevista,
en el trabajo de campo generalmente se entrevist a un solo
informante. En el cuestionario de la ENNIV de 1985-1986 se
seala en la Seccin I, Parte B: Preguntar a todos los miembros
del hogar, para a rengln seguido indicar en el encabezado
Informacin de los padres (INE 1988:1B).
Refirindose a la calidad de las ENNIV, Jimenez (1996:11) sostiene que:
Para obtener informacin de la ms alta calidad y veracidad, se realiza una
entrevista directa a cada uno de los miembros del hogar, o a las personas
ms adecuadas en el caso de los menores de edad. En adicin, este
procedimiento permite evitar que la entrevista se concentre en un solo
informante, comprobando as la veracidad de la informacin.
En cambio, Moncada (1996: 108) define a los informantes de la
ENNIV de 1994 en los siguientes trminos:
La encuesta estuvo dirigida de preferencia al jefe del hogar, que es la persona
a quien los dems miembros del hogar reconocen como tal, pudiendo ser un
hombre o una mujer. En caso de duda se reconoci a la persona de mayor
responsabilidad econmica del hogar y en ltima instancia a la de ms edad.
Las respuestas fueron dadas principalmente por el jefe del hogar [...].
15
vi. Segn Figueroa (1998:8) la medicin del ingreso y el gasto total
tiene problemas de confiabilidad. Los cuestionarios no contienen
el detalle necesario para captar los ingresos en las actividades por
cuenta propia ni se incluye siempre el valor imputado de los alqui-
leres de la vivienda. En la medicin del gasto se incluye el valor
imputado de los bienes durables que posee la familia, sumando
flujos con stocks, y se excluye la compra de bienes durables. Sostiene
Figueroa que, en cambio, los cuestionarios estn mejor diseados
para captar el gasto en alimentos. Este gasto muestra una correlacin
positiva con el nivel de riqueza de la familia, medido por los bienes
durables que posee la familia. Esta correlacin, concluye Figueroa,
no se encuentra con el gasto ni el ingreso.
15. En una nota, Moncada indica que todas las etapas de la encuesta fueron ejecutadas
por Cunto S.A., institucin a la que l perteneca.
vii. Un informe del FMI (IMF 1998: 42-43) seala que la distribucin
del ingreso en el Per en la dcada de 1990 medida por el coe-
ficiente Gini muestra un grado de desigualdad menor que para el
promedio de la regin. Pero en el mismo Informe se seala que
la informacin utilizada para llegar a esa conclusin no toma en
cuenta diferencias en la metodologa de medicin de la distri-
bucin del ingreso. Sostiene que desde 1994 la distribucin se
mide sobre la base de encuestas de gastos, lo que tiende a mostrar
una menor desigualdad que la medida sobre la base de encuestas
de ingresos. Una vez que se ajustan por las diferencias en la me-
todologa entre pases, el coeficiente Gini del Per es similar al
promedio de Amrica Latina. Se puede aadir que los ndices de
desigualdad son relativos y no toman en cuenta la pobreza abso-
luta de la poblacin, esto es, que el nivel del ingreso promedio
en Per est entre los ms bajos de Amrica Latina.
El cuadro 2.1 resume las principales caractersticas de las ENNIV
aplicadas entre 1985 y el 2000.
En la siguiente seccin efectuamos una revisin, sin pretensin
de agotar el tema, primero, de los principales o ms conocidos estu-
dios sobre la evolucin de la distribucin del ingreso que abarcan
los ltimos cincuenta aos, de 1950 al 2000 y, en la subsiguiente
seccin, los referidos a la medicin y tendencias de evolucin de la
pobreza.
2. La distribucin del ingreso
a. Los estudios de Webb y Figueroa
R. Webb y A. Figueroa inician en la primera mitad de la dcada de
1970 la tradicin de estudios sobre la distribucin del ingreso en el
Per. Su enfoque as como el que utilizan veinte aos despus Figue-
roa, Altamirano y Sulmont (1996) aborda el problema de manera
es-tructural, es decir, caracterizando a la sociedad peruana mediante
una taxonoma de los grupos sociales derivada de una realidad tecno-
lgica dualista.
a/ Las dos primeras ENNIV no abarcaron tres departamentos de la sierra por ser zonas
declaradas en estado de emergencia: Apurmac, Ayacucho y Huancavelica.
b/ No cubri la costa rural ni la selva urbana y rural, esto es, tres de los siete dominios
de estudio. Dominio de estudio se refiere a las reas geogrficas homogneas en el
as-pecto geo-econmico y social a fin de que las unidades de observacin sean lo ms
representativas posibles (INE 1988: 287) o reas con similares caractersticas
socio-econmicas y geogrficas (Moncada 1996:108).
c/ Moncada 1996: 109 y nota. La diferencia entre viviendas y hogares se debe a que
dentro de una vivienda puede existir ms de un hogar.
Fuente: Elaboracin propia y presentacin de 2000, Instituto Cunto. Setiembre 2000.
Cuadro 2.1
PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LAS ENCUESTAS NACIONALES DE NIVELES DE VIDA
(ENNIV), 1985-2000
AOS
1985-1986
1991
1994
1996
1997
2000
PERODO DE
EJECUCIN
julio a
julio
octubre/
noviembre
mayo a
julio
junio a
agosto
setiembre/
noviembre
mayo a
junio
COBERTURA
nacional, menos 3
departamentos de
la sierra a/
nacional, menos 3
departamentos de
la sierra y menos 3
de los siete
dominios b/
nacional
nacional
nacional
nacional
N. DE HOGARES
MUESTRA
5,024
2,450
3,544 viviendas
visitadas;
3,623 hogares c/
1,491
3,804
3,977
N. DE HOGARES PARA
MUESTRA PANEL
Base para la muestra
panel
Existe una muestra
panel de 781 familias
sobre la base de 1985-
86 para las encuestas
de 1991, 1994 y 1996
Muestra panel no
representativa del
universo
Muestra panel de
ENNIV 1994 de
1,132 hogares.
El 62% de los casos es
muestra nueva y 38%
es muestra panel, que
incluye viviendas que
fueron visitadas en
1985 (106), en 1991,
1994 y 1996 (676); y
en 1994 y 1997 (906).
En su estudio pionero y fundacional, Webb (1975a) se propone
reunir los datos bsicos sobre la distribucin del ingreso en el Per y
contestar, entre otras preguntas, si la distribucin del ingreso en 1961
era menos equitativa que en otros pases, si empeor entre 1950 y
1966 o si las polticas redistributivas llegaron a los ms pobres. Con
estos fines, Webb se propone construir una
[...] pirmide econmica (en la que se) identifique la posicin de todo grupo
importante social, regional, ocupacional, etc. Un mapa de esta naturaleza,
prosigue, permitira apreciar el alcance preciso de cada medida
redistributiva (Webb 1975a: 17-19).
Por ello, las cuentas distributivas se organizan en trminos de los
grupos sociales y de sectores pues las polticas redistributivas se
disean en funcin de ellos (Webb 1975b: 27).
El estudio de los cambios en la distribucin se lleva a cabo con la
ayuda de un modelo simple de tres sectores, que enfatiza el dualismo
de nuestra economa, y de un estudio estadstico de varias medidas
gubernamentales (p. 19). Sus resultados sealan que el impacto cuan-
titativo de los cambios legislativos fue pequeo en relacin a la magnitud
de las desigualdades existentes. Muy poco lleg a los grupos ms pobres
y la mayor parte de la redistribucin de 1963 a 1971 favoreci a una
proporcin relativamente pequea de la poblacin, que presentaba
ingresos muy por encima del promedio nacional (p. 19). La evolucin
distributiva revela que los muy pobres el 20 a 30 por ciento de la
poblacin fueron dejados de lado, tanto por el crecimiento del ingreso
nacional como por las medidas redistributivas del gobierno (p. 20).
Estos resultados llevan a Webb a concluir que en una economa dualista
la redistribucin de la propiedad excluye al ms necesitado, mientras
que en una economa dualista y de mercado no hay una va fcil para
nivelaciones sustanciales de los ingresos (1975a: pp. 21-22).
Webb encuentra un grado extremo de desigualdad para el ao
1961: el primer decil (el ms rico) recibi ms del 49 por ciento del
ingreso nacional. El dualismo de la economa peruana iba acompa-
ado de una gran desigualdad en la participacin en el ingreso nacional:
el ratio entre los deciles superior e inferior era 49 a 1; al deducir
dividendos, rentas e intereses del decil superior este ratio era todava
de 32 a 1 (Webb 1975b: 30). Las utilidades, intereses y alquileres en
efectivo conformaban el 23 por ciento del Ingreso Nacional, siendo
probable que casi todo fuera recibido por los integrantes del 1 por
ciento superior (p. 33). Adems, la clase media (unas 30 mil personas)
reciba el 11.4 por ciento del Ingreso Nacional por concepto de sueldos
de altos empleados, ingresos de profesionales independientes, bene-
ficios de empresas medianas y pequeas y rentas de alquileres urbanos
y de haciendas (p. 36).
En el otro extremo, las familias de menores ingresos estaban
principalmente conformadas por agricultores de subsistencia residentes
en provincias de la sierra (p. 38). Webb aade un aspecto fundamental
para evaluar los estudios y propuestas posteriores:
[...], desde el punto de vista de la poltica redistributiva, la caracterstica
fundamental de los pobres del agro es su fragmentacin [...] La masa
uniforme de pobres, distribuida a lo largo de un nivel de ingresos de
subsistencia, es una abstraccin estadstica. Lo cierto es que la sociedad
rural est compuesta por muchas pirmides sociales pequeas y separadas,
cada cual con su propia mezcla de ricos y pobres (p. 39).
La tendencia del crecimiento del ingreso y de la evolucin de
su distribucin durante 1950-1966 se resume en el cuadro 2.2
(Webb 1975b: 45). La conclusin es que los ingresos provenientes
del trabajo se han vuelto ms desiguales: las familias ubicadas en la
mitad superior de la distribucin del ingreso en 1950 tienen tasas de
crecimiento del ingreso mayores. En cambio, la mayora de la pobla-
cin rural de la sierra (los minifundistas en especial), y los independien-
tes y empleados domsticos urbanos se empobrecieron relativamente.
Webb (1975b: 46) destaca varios aspectos que matizan su con-
clusin: i. Dentro del sector moderno los salarios haban aumentado
ms rpido que los sueldos, de esa manera los ingresos del sector
tendan a igualarse; ii. En el sector urbano tradicional exista una
tendencia positiva de los ingresos de los obreros (3.3 por ciento) y
moderada para los independientes y empleados (1.9 por ciento); iii.
La estimacin del ligero aumento del ingreso promedio de los
pequeos agricultores sera provisional pues se basaba en estadsticas
que demostraran algn crecimiento en el producto por agricultor y
en evidencias indirectas que son insuficientes; y finalmente, iv.
[...] para una proporcin grande de la poblacin, que posiblemente flucta
entre el 15 y 25 por ciento, no ha habido ninguna mejora absoluta en el
estndar de vida. La pobreza extrema del ltimo grupo le da a este resultado
estadstico una significado an mayor del que puede dar el hecho de una
creciente desigualdad en la distribucin nacional del ingreso.
Cuadro 2.2
TASA DE CRECIMIENTO DEL INGRESO, 1950 1966
Fuente: Webb (1975b), cuadro 7, p. 45.
Sector moderno 402 4.1
Obreros 196 4.9
Empleados pblicos 104 3.6
Empleados particulares 102 3.3
Sector urbano tradicional 736 2.1
Obreros 145 3.3
Independientes 361 1.9
Empleados no manuales 94 1.9
Empleados domsticos 136 1.6
Sector rural tradicional 1443 1.3
Obreros costa 163 4.1
Obreros sierra 240 1.5
Pequeos y medianos agricultores 1040 0.8
(a) Costa y sierra central (240) (2.0)
(b) Otras regiones:
Medianos agricultores (120) (2.7)
Minifundistas (680) (0.0)
TAMAO DE LA FUERZA CRECIMIENTO ANUAL
LABORAL 1961 (000) DEL INGRESO (%)
Webb (1975b: 50) concluye que:
A pesar que la distribucin del ingreso empeor entre 1950 y 1966, en el
patrn de crecimiento del ingreso hay dos caractersticas poco consistentes
con la mayora de las expectativas. Primero, no existe un corte brusco entre
las tendencias en el sector moderno y las del resto de la economa; las tasas
de crecimiento de los distintos perceptores de ingresos son continuas.
Segundo, y como corolario de lo anterior, el crecimiento del ingreso fue
ms generalizado de lo que usualmente se deduce de las afirmaciones con
respecto a las tendencias del ingreso en el Per.
As, Webb (1975b:51) sostendr que hubo cierta mejora absoluta
para la mayora de la poblacin. Los ingresos de casi la mitad de la
fuerza laboral crecieron en 2 por ciento o ms por ao y para un 75 a
80 por ciento de los trabajadores los ingresos crecieron a una tasa mayor
del 1 por ciento anual. Empero, hubo un grado creciente de desigualdad
pues quienes ms lo necesitaban fueron los menos favorecidos.
Al analizar el efecto de las polticas gubernamentales en la distri-
bucin del ingreso entre 1961 y 1971, Webb (1975b:74) se pregunta
si hubo ms redistribucin en 1971 que antes y qu se estaba haciendo
por los ms pobres. Dos son sus conclusiones sobre las medidas distri-
butivas a partir de 1963: primero, sus efectos netos habran sido pro-
gresivos y, segundo, el patrn de redistribucin entre 1961-71 habra
sido progresivo especialmente dentro de los sectores moderno y urba-
no tradicional. (1975b: 89-90). En el rea rural Webb distingue entre
el impacto sobre las familias ms pobres y sobre los pequeos y me-
dianos agricultores. Los primeros recibieron una positiva y creciente
transferencia presupuestal neta. Su reducida participacin en el mer-
cado habra limitado el impacto negativo de las polticas de precios y
de los impuestos indirectos.
16
En cambio, los segundos, los pequeos
y medianos que producan para el mercado, sufrieron prdidas sus-
tanciales por las polticas de precios y no fueron favorecidos por el
16. Las polticas de precios, los impuestos indirectos y la poltica fiscal son
instrumentos de redistribucin del ingreso entre sectores.
presupuesto. Este grupo constituye, tal vez, la excepcin ms im-
portante a la progresividad general de la poltica distributiva.
Las mayores transferencias, continua Webb (1975b: 90-91), se
dirigieron a los asalariados urbanos y, particularmente, a los del sector
moderno, situados en los dos o tres deciles superiores de la distribu-
cin del ingreso. Otro tanto sucedi en el sector rural. Aun ganando
mucho menos, la distribucin de beneficios favoreci a los que per-
ciban mayores salarios. Por tanto, las reformas sectoriales durante
el gobierno del general Velasco deterioraron la distribucin del
ingreso laboral. En trminos per cpita, el patrn general de la redis-
tribucin poda considerarse como muy injusto. Las polticas habran
incrementado el dualismo de la economa, disminuyendo el poder
poltico de los grupos ms pobres (p. 92).
Para Figueroa (1975: 113) la desigualdad en la distribucin del
ingreso en Per estaba asociada al nivel de pobreza absoluta de la ma-
yora de la poblacin. Por ello se debe dar cuenta tanto de las causas
de la pobreza y de su coexistencia con la gran desigualdad como plantear
las formas de superarla.
17
No obstante, su estudio se propone estimar
estadsticamente los alcances de las reformas del gobierno del general
Velasco, es decir, la magnitud del ingreso nacional que se redistribuye
y cmo se transfiere (p. 114).
Segn este autor las reformas podran potencialmente redistribuir
el 13 por ciento del ingreso nacional. No obstante, las transferencias
no habran llegado a los pobres por el carcter sectorial de las reformas,
que limitaban la transferencia al interior de cada sector. Por ejemplo,
dir, que no es posible esperar que el problema agrario se resuelva
dentro del sector agrario. Sostendr al respecto que [...] lo caracters-
tico de las reformas [...] es que preservan el nexo entre produccin y
distribucin: el factor de produccin tiene derecho a parte (o todo)
del producto que contribuye a producir. Por ello, Cualquier estra-
17. En otras palabras, pasa del estudio de la distribucin del ingreso al de atacar la
pobreza: El inters del presente estudio ha sido cmo atacar el problema de la
pobreza. Para un pas como el Per, el problema crucial es cmo aumentar los
ingresos reales del 50 por ciento ms pobre de la poblacin (Figueroa 1975: 162).
tegia redistributiva que mantenga el nexo entre produccin y dis-
tribucin es claramente sesgada en contra de los grupos ms pobres
(p. 142).
Figueroa concluye, de manera similar a Webb, esto es, mani-
festando su escepticismo por la eficacia de las polticas redistributivas
tal como se efectuaron, en este caso, del gobierno militar (p. 162). El
conjunto de las reformas transfirieron entre el 3 o 4 por ciento del
ingreso nacional en trminos de patrimonio y de ingresos lquidos, y
casi la totalidad de las transferencias se dieron dentro del cuartil ms
rico de la poblacin, pues se hicieron dentro de cada sector.
18
b. La revisin de J. Rodrguez
Jos Rodrguez (1993) presenta una sntesis de los estudios sobre la
distribucin del ingreso en el Per hasta fines de la dcada de 1980.
Resumiendo evidencias de nuevos estudios, este autor cuestiona las
conclusiones a las que llegan Webb y Figueroa, las que en parte hemos
reseado en la seccin anterior.
J. Rodrguez (1993: 49) resume las conclusiones de los estudios
sobre la distribucin del ingreso en dos: la alta concentracin del ingreso
y su continuo incremento en los ltimos cuarenta aos. Estos rasgos se
originan en los trabajos de Webb y Figueroa que hemos revisado, y en
textos posteriores de Figueroa (1982, 1990).
19
Su conclusin central es
18. J. Rodrguez (1993: 67) sealar al respecto: [...] en la dinmica temporal de la
distribucin [...] solo se haba evaluado el efecto del mecanismo re distributivo
introducido por las Leyes de Reforma Agraria y de Comunidades Laborales dic-
tadas durante el gobierno de Velasco. Peor aun, dicha evaluacin estuvo basada
en el anlisis del contenido de las leyes y no en sus efectos reales.
19. El propio Webb (1989: 104) seala que: Es un lugar comn que la distribucin
de ingresos en el Per se ha vuelto ms desigual. Pero si nos referimos a los
ltimos veinte aos no hay base estadstica para confirmar esta hiptesis. En una
investigacin anterior, referida al perodo 1950-1966, conclu que la evidencia
estadstica s apuntaba a un gradual empeoramiento en la distribucin del ingreso
durante ese perodo. Sin embargo, a diferencia de lo que normalmente se crea,
el aumento de la desigualdad no consisti principalmente en un aumento en la
participacin de los ingresos de los propietarios, sino en una mayor desigualdad
que la desigualdad en la distribucin del ingreso habra aumentado
desde 1950 porque los ingresos promedio de los estratos de mayores
ingresos crecieron proporcionalmente ms que los ingresos de los estratos
ms pobres (p. 50). No obstante, Rodrguez sealar que:
[...] durante el perodo analizado la estructura productiva sufri una serie
de alteraciones, lo mismo que el propio mercado de trabajo y las instituciones
que lo regulan. Dichos cambios tambin podran haber afectado la
distribucin de los ingresos entre estratos y al interior de cada uno de stos
especialmente en el caso de los intermedios y, en consecuencia, podran
haber modificado el grado de concentracin en un sentido opuesto al
anterior (p. 50).
Considerando que la tendencia de la evolucin de la distribucin
del ingreso resulta ambigua, J. Rodrguez revisa los datos que la sus-
tentan y concluye que no es posible sostener que la tendencia haya
sido hacia un aumento continuo de los ndices de concentracin, sal-
vo para finales de la dcada de 1980 (p. 51).
Segn J. Rodrguez (1993:57), la pirmide distributiva construi-
da a partir de los resultados del Censo de 1961 que utiliza Webb
(1975) para evaluar la tendencia de evolucin de la distribucin, se
puede sintetizar de la siguiente manera:
[...] los ms pobres eran los pequeos propietarios de la sierra, seguidos por
los independientes urbanos; relativamente ms ricos eran los asalariados
del sector moderno, solo superados por los profesionales independientes y
los propietarios de los activos fsicos y financieros.
De acuerdo a Webb, la participacin de los ingresos por trabajo
en el ingreso nacional aument de 70 por ciento a 72 por ciento
entre 1950 y 1966, alterando la distribucin funcional del ingreso a
favor de los trabajadores. Pero, J. Rodrguez indica que tambin habra
dentro de la categora de los ingresos de los trabajadores [...] Qu se puede decir
sobre la tendencia en la distribucin del ao 66 en adelante? La estadstica no
permite una conclusin clara, a pesar de las constantes afirmaciones en el sentido
de que la distribucin contina empeorando.
aumentado la desigualdad entre los trabajadores, por el mayor creci-
miento relativo de las remuneraciones de los asalariados del sector
privado moderno en comparacin a los trabajadores del sector urbano
tradicional y al estancamiento de los del sector rural tradicional. A
las cifras para 1950-1966 del cuadro 2.2 anterior, Rodrguez aa-
de la evolucin de los ingresos promedio estimados por Figueroa
(cuadro 2.3).
Figueroa (1982, 1990) muestra que durante la etapa de crecimien-
to de la economa, de 1950 a 1975, hubo crecimiento sin redistribucin
y que los frutos del crecimiento se habran distribuido desigualmente.
De 1976 a 1980, con la recesin, la desigualdad habra aumentado a
favor del capital, aumentando la pobreza absoluta (Rodrguez 1993:58-
59). Sin embargo, Rodrguez (p. 59) sostiene que:
[...] el anlisis de la evolucin de las remuneraciones promedio de cada
grupo social puede revelar cierto tipo de movimientos en el grado de con-
centracin global, esta perspectiva no abarca todos los procesos redis-
tributivos que pueden haber ocurrido [...] Resulta necesario (revisar) el
comportamiento de las desigualdades al interior de cada grupo [...],
lo que es una tarea pendiente.
Los esfuerzos de Webb y Figueroa para evaluar los cambios en la
distribucin del ingreso por grupos de trabajadores no fueron con-
tinuados. Por el contrario, las encuestas de hogares que se empiezan a
a/ Estimados por Webb (1975). Para los asalariados del sector privado moderno la tasa
fue de 4,4 por ciento; b/ Estimados por Figueroa (1982).
Fuente: J. Rodrguez, 1993: cuadro 5, p. 58.
Cuadro 2.3
EVOLUCIN DE LOS INGRESOS PROMEDIO POR SECTORES, 1950 1980
(Tasas de crecimiento promedio anual, porcentajes)
SECTOR 1950-66 a/ 1950-68 b/ 1969-75 b/ 1976-80 b/
Moderno 4.1 3.4 3.0 -5.8
Urbano tradicional 2.1 1.7 1.2 -2.2
Rural tradicional 1.3 0.9 1.0 -2.0
realizar en la dcada de 1970, trasladan la atencin de los sectores y
grupos de trabajadores del marco de anlisis dualista a la distri-
bucin individual o familiar del ingreso, sin un marco de anlisis, al
menos explcito.
En 1993 ya se haban utilizado dos encuestas para evaluar la desi-
gualdad en la distribucin del ingreso al nivel nacional. La Encuesta
Nacional de Consumo de Alimentos (ENCA) de 1971-72 analizada
por Amat y Len (1981) y la Encuesta Nacional de Niveles de Vida
(ENNIV) de 1985-86, analizada por el INE (1988) y de Habich (1988).
Al comparar el grado de concentracin de los ingresos familiares entre
estas dos encuestas se encuentra que el grado de concentracin se
habra mantenido segn los estimados presentados por de Habich, e
incluso que podra haber disminuido de acuerdo al INE. Los
coeficientes Gini fueron de 0.55 para 1971-72, y de 0.54 para 1985-
86 segn de Habich y de 0.49 de acuerdo al INE. Rodrguez (1993:
61n) no se propone explicar la diferencia entre estas dos (o tres)
estimaciones, aunque seala que podra deberse a la aplicacin de
una diferente definicin de ingreso. En cambio, no se pueden comparar
estos resultados con los de 1961 pues stos estaban referidos a personas
y los de 1971-72 y 1985-86 estn referidos a la distribucin entre
familias. Estas ltimas informaciones estaran subestimando el grado
de desigualdad o de concentracin pues las encuestas de hogares
subestiman los ingresos provenientes de activos fsicos o financieros,
los que se asumen estn ms concentrados.
J. Rodrguez (1993: 62) concluye su revisin: i. En el perodo
entre inicios de los aos sesenta e inicios de los setenta, la distribucin
de los ingresos se encontraba bastante concentrada; ii. Entre 1971-72 y
1985-86, asumiendo que la ENCA y la ENNIV son comparables, no
existe evidencia de una mayor concentracin. O se mantuvo constante
o disminuy. Empero, J. Rodrguez cita el punto de vista de Webb
(1989: 106) respecto a la falta de comparabilidad entre estas dos
encuestas:
Si bien las encuestas contradicen la tesis de una creciente concentracin de
ingresos, el grado de confianza en la comparacin de encuestas [...] est
sujeta a un importante margen de error debido a los errores de muestreo y
a las diferencias metodolgicas.
No sera posible sostener que la distribucin en 1985-86 habra
mejorado respecto a 1971-72. En cambio, al revisar los estudios para
Lima Metropolitana Rodrguez (pp. 66 y 69) seala que s existe
evidencia de que la distribucin del ingreso mejor a lo largo de la
dcada de los setenta, aunque esta tendencia se habra revertido en
los aos ochenta (fines), producindose un incremento en el grado
de concentracin. En ambos casos, a nivel nacional y en Lima, el
grado de concentracin se habra mantenido en niveles altos.
c. Estudios recientes
A partir de las sucesivas encuestas ENNIV se han llevado a cabo nume-
rosos estudios sobre la distribucin del ingreso, del gasto o del consu-
mo. A continuacin resumiremos tres de los ms destacados.
i. Aaberge y Dagsvik (1991) se ocupan de las diferencias observadas
en las horas de trabajo, consumo (ingreso) y bienestar entre indivi-
duos y familias utilizando la ENNIV de 1985-86. Su trabajo se distingue
por el hecho de que en lugar de analizar la distribucin del ingreso
entre perceptores de ingresos, lo que es ms til para describir el mer-
cado de trabajo, se ocupa del ingreso o consumo per cpita (o por
adulto equivalente) del hogar como indicador ms relevante para medir
el bienestar.
Su estudio tambin se destaca por utilizar una medida de sntesis
de la desigualdad de tipo muy parecido al coeficiente Gini, el coe-
ficiente de desigualdad A, el mismo que proporciona ms peso que
el Gini a las transferencias en la parte baja de la distribucin, esto es,
a los ms pobres.
20
20. Mientras que, sostienen, Como indica Atkinson (1970), el coeficiente Gini
asigna ms peso a las transferencias en el centro de una distribucin unimodal
que en las colas (p. 4).
Aaberge y Dagsvik (1991: 19-27) utilizan este coeficiente de desi-
gualdad A para analizar tanto la desigualdad en la distribucin del
consumo entre hogares como la del consumo per cpita entre los
miembros de los hogares. El consumo familiar como forma de medir
el ingreso y el bienestar en un ao se defini como la sumatoria de
sus ingresos salariales, los ingresos empresariales netos (que incluyen
el autoconsumo e ingresos no monetarios) y otros ingresos de la
familia.
21
En el cuadro 2.4 se presentan sus resultados.
21. Una consecuencia de esta definicin anotan, es que el consumo incluye el ahorro.
Tal vez sera mejor denominar ingreso familiar a esta variable. El coeficiente de
desigualdad A que utilizan se calcula sobre la base de la siguiente frmula:
Cuadro 2.4
DESIGUALDAD EN EL CONSUMO FAMILIAR PER CPITA ENTRE HOGARES Y ENTRE
PERSONAS SEGN LOS COEFICIENTES GINI Y DE DESIGUALDAD A, 1985/86 A/
a/ Las desviaciones estndar figuran entre parntesis.
b/ Se refiere a la desigualdad en el consumo familiar entre familias. Cuadro 13.
Fuente: Elaborado sobre la base de Aaberge y Dagsvik (1991), cuadros 13, 17 y G17 del
Apndice 1.
PER LIMA OTRAS REAS URBANAS RURAL
COEF. GINI
Entre hogares 0.787 0.567 0.830 0.843
(0.043) (0.021) (0.068) (0.048)
Entre personas 0.789 0.553 0.835 0.835
(0.020) (0.010) (0.68) (0.023)
DESIGUALDAD-A
Entre hogares b/ 0.864 0.680 0.892 0.895
(0.033) (0.016) (0.049) (0.034)
Entre hogares 0.857 0.676 0.881 0.895
(0.029) (0.017) (0.068) (0.032)
Entre personas 0.856 0.662 0.883 0.888
(0.014) (0.008) (0.021) (0.016)
Los elevados valores del coeficiente A revelan una desigualdad
extrema en la distribucin del consumo, mayores que cuando se utiliza
el coeficiente Gini. La mayor diferencia entre ambos indicadores se
encuentra en el caso de Lima. Se puede apreciar en el cuadro 2.4 que
no existe diferencia sustancial en el indicador para el consumo familiar
per cpita entre familias y entre personas ni entre el consumo familiar
per cpita y el consumo familiar. Aaden los autores, que el consumo
medio del 5 por ciento de hogares ms ricos es 128 veces mayor que el
consumo medio del 50 por ciento de hogares ms pobres y 1,355
veces el consumo medio del 10 por ciento de hogares ms pobres.
Adems, la desigualdad es mayor en el rea rural que en Lima (p. 21).
ii. Un segundo estudio, con el fin de evaluar el impacto del ajuste
macroeconmico en la distribucin del ingreso entre 1985 y 1994,
de Escobal y Agero (1996: 44) se propone:
[...] mostrar que para procesos dramticos de ajuste como los que atraves
la economa peruana durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta,
es posible que una cada sustancial del ingreso per cpita y un aumento de
la poblacin en situacin de pobreza ocurran al mismo tiempo que una
reduccin en el coeficiente Gini [...] el deterioro de los ingresos [...] estuvo
acompaado por una mejora perversa en la distribucin de los ingresos.
1
A = ! [1-M(u)] du
0
Donde M (u) para un u determinado, representa el ratio del consumo promedio
del 100u por ciento ms pobre de la poblacin entre el ingreso promedio de la
poblacin total. El universo de las curvas M est limitado por un cuadrado de
rea igual a 1. En este caso, la lnea que representa la igualdad total es la lnea que
une los puntos (0,1) y (1,1). El coeficiente de desigualdad A mide el rea encima
de la curva M (u). Por lo tanto, mientras mayor sea A, mayor ser la desigualdad.
Este coeficiente puede ser interpretado como la suma de las distancias (porcen-
tuales) entre el consumo promedio del 100u ms pobre y el consumo promedio de
la poblacin total (igualado a la unidad). La ventaja de este indicador sobre el
coeficiente Gini comnmente usado es que asigna un mayor peso a las trans-
ferencias que se realizan en la cola inferior de la distribucin que a las que se rea-
lizan en el centro y en la parte superior.
La medicin de los niveles de bienestar de los hogares se efecta
utilizando alternativamente cuatro indicadores: de gasto agregado o
global, gasto en alimentos, consumo calrico y consumo proteico (p.
45). Las fuentes utilizadas son las ENNIV de 1985-86, 1991 y 1994.
22
Reproducimos en el cuadro 2.5, las variaciones en el gasto total
per cpita por deciles de poblacin y el Gini que estiman para los
aos 1985, 1991 y 1994.
En el cuadro 2.5 se aprecia claramente la fuerte cada en el gasto
total per cpita entre 1985 y 1991 y la recuperacin entre 1991 y
22. La imposibilidad de comparar entre las ENNIV, especialmente en el caso de la de
1991, se salva dejando de lado el gasto en bienes durables y tomando en cuenta
los segmentos o dominios comparables (p. 45n y 49).
Fuente: Escobal y Agero 1996: cuadro 5, p. 51.
a/ El decil I es el de ms bajo ingreso.
Cuadro 2.5
GASTO ANUAL PER CPITA, 1985-1994 a/
(VARIACIN EN %)
PERODOS EN AOS 1985/1991 1991/1994 1985/1994
Decil I -25.2 45.3 8.7
Decil II -35.2 39.1 -9.9
Decil III -37.6 34.5 -16.0
Decil IV -38.2 33.1 -17.8
Decil V -40.2 36.1 -18.6
Decil VI -41.9 37.9 -19.9
Decil VII -43.0 39.1 -20.8
Decil VIII -43.1 37.2 -22.0
Decil IX -41.7 33.8 -22.0
Decil X -41.5 30.2 -23.8
Aos 1985 1991 1994
Gini (%) 42.90 41.41 40.47
Gasto (en soles de 1994) 3,252 1,917 2,576
1994. En cambio, en Verdera (1997) se registran mayores cadas en
los ingresos laborales y tambin en los ingresos familiares, debido a
que el deflactor utilizado para hacer comparables los montos de dife-
rentes aos es mayor que el utilizado por Escobal y Agero. En otro
trabajo, Escobal y Castillo (1994) sostuvieron que el IPC publicado
por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) sobres-
tim la inflacin de los aos 1987-1990 pues, entre otras razones,
mantuvo una canasta fija durante la hiperinflacin. En lugar del IPC
del INEI, utilizan un ndice de precios geomtrico que es menor y
que hace que las variaciones en el gasto real sean tambin menores.
Entre 1985 y 1991, el gasto total per cpita de todos los deciles
disminuye sin excepcin. La cada relativa del gasto es mayor en los
sectores de mayor ingreso que en los deciles ms pobres donde dis-
minuye menos.
23
Debido a esta reduccin progresiva del gasto total,
el coeficiente Gini disminuye. En el perodo de recuperacin, entre
1991 y 1994, el coeficiente contina disminuyendo, estando en este
caso asociado a un crecimiento del gasto total real per cpita de todos
los deciles (op. cit., pp. 50-51). Solo en el caso del decil de ms bajo
gasto se observa un aumento para el conjunto del perodo 1985-94.
El anlisis por regiones arroja un resultado diferente al global.
En el rea urbana todos los deciles sufren una cada entre 1985 y
1994 que flucta entre 32 y 28 por ciento, al mismo tiempo que el
coeficiente Gini aumenta ligeramente de 39.1 a 39.3. En el rea rural,
los dos primeros deciles aumentan su gasto 27.1 por ciento y 7.0 por
ciento respectivamente, mientras que en el resto de deciles el gasto se
contrae progresivamente ms. Paralelamente, hay una fuerte reduccin
del coeficiente Gini de 44.8 a 38.5 en este mbito. De esta desa-
gregacin puede concluirse que: i) han existido tendencias contrarias
en la distribucin del gasto entre el rea rural y el rea urbana; y, ii) la
reduccin del coeficiente Gini a nivel nacional es explicada nicamente
por su descenso en el rea rural.
23. Esto se explicara porque los ms pobres son los que consumen menos, inclusive
una parte de ellos por debajo de la canasta mnima de alimentos, y resulta difcil
pensar en una reduccin drstica de su consumo.
Ntese que los coeficientes Gini calculados por Aaberge y Dagsvik
(1991) son mucho mayores que los calculados por Escobal y Agero.
La explicacin puede radicar en la variable que se toma en cada caso.
En el primer caso, se incluye el ahorro de las familias y en el segundo
no. Existira una desigualdad aun mayor en la variable ahorro que en
la variable consumo. Esto es, si decimos que la desigualdad del ingreso
entre personas depende de la desigualdad en el consumo y de la
desigualdad en el ahorro, ste ltimo estara explicando en mayor
medida la desigualdad entre individuos.
iii. En un siguiente estudio, Escobal, Saavedra y Torero (1998), si-
guiendo el trabajo anterior, empiezan afirmando que en los ltimos
cuarenta aos se habra reducido la dispersin (i.e. la desigualdad) en
la distribucin del ingreso. En este texto, los autores evaluarn las
tendencias de evolucin de la distribucin de los ingresos/gastos.
El punto de partida del documento de trabajo se encuentra en la
revisin efectuada por Rodrguez (1993) que hemos resumido en los
siguientes puntos: a. Existe consenso en que el Per es uno de los
pases con mayor concentracin de los ingresos y la distribucin es
cada vez ms desigual desde los setenta; b. Figueroa (1982), al basarse
en los ingresos salariales, no toma en cuenta la evolucin de la
desigualdad al interior de los grupos ocupacionales.
Frente a ello, y sobre la base de la Encuesta de Consumo de
Alimentos (ENCA) de 1971-1972 y las ENNIV, hasta 1996, Escobal et
al. sostienen vase el cuadro 2.6 que:
[...] es muy probable que los niveles de concentracin de 1961 sean simila-res
a los de 1971-1972. A partir de 1971, s se observa un claro patrn de
reduccin de la dispersin de los ingresos [...], el coeficiente Gini de los in-
gresos familiares se habra reducido de 0.55 a alrededor de 0.40 entre los
inicios de los sesenta y los noventa. La mitad ms pobre de la poblacin,
habra pasado de recibir un 10.7 por ciento del ingreso total a un 24.5 por
ciento del ingreso en 1996, mientras que el ms rico habra reducido su
participacin del 61 por ciento al 43 por ciento (Escobal et al. 1998:9).
La desigualdad es menor para el gasto familiar que para el ingreso
como vimos anteriormente, pero se corrobora la misma evolucin.
Por cierto, ambas medidas de la desigualdad ingresos familiares o
gastos familiares arrojan coeficientes Gini mucho menores que los
presentados por Aaberge y Dagsvik (1991) para el consumo.
Al analizar la evolucin del gasto per cpita anual por deciles, los
autores encuentran la misma tendencia que encontraron antes Escobal
y Agero (1996): una cada del gasto entre 1985-86 y 1991 para to-
dos los deciles (con los deciles superiores sufriendo una reduccin
ms drstica) y una recuperacin entre 1991 y 1994 con los deciles
inferiores experimentando un mayor aumento. Adicionalmente, al
hacer el clculo para el conjunto del periodo 1985-86 - 1996 el re-
sultado es que el decil ms pobre presenta un aumento de 51 por
ciento, el segundo decil uno de 9 por ciento, mientras que el penl-
timo y ltimo decil presentan una reduccin de 18 y 25 por ciento
respectivamente. Esto explicara la continua reduccin del coefi-
ciente Gini. Se debe recordar nuevamente que la ENNIV de 1996 fue
descartada, lo que invalida este ltimo resultado.
Cuadro 2.6
COEFICIENTES GINI Y CONCENTRACIN DEL INGRESO, 1985-1996
Fuente: Elaborado sobre la base de Escobal et al. (1998), cuadros II.2, II.3 y III.11.
1985-86 1991 1994 1996
Gini (ingreso familiar) 0.48 0.43 0.41 0.38
Gini (gasto familiar)
Per 0.398 0.349 0.341 0.309
Rural 0.397 0.360 0.326 0.279
Urbano 0.386 0.332 0.332 0.308
Gini (gasto fam. per cp)
Per 0.419 0.375 0.378 0.359
Rural 0.424 0.365 0.369 0.350
Concentracin
50% ms pobre 18.8 21.0 22.9 24.5
20% ms rico 51.4 46.6 45.4 42.9
3. La evolucin de la pobreza
a. La medicin de la tasa de pobreza
La medicin de la pobreza mediante la tasa o incidencia de pobreza
consiste en delimitar qu parte de la poblacin es pobre y cunto
representa sta sobre el total de la poblacin. La tasa depende de: (i)
la definicin de una norma de ingresos, gasto o consumo (lnea co-
mn de pobreza).
24
Generalmente proviene de la estimacin de una
canasta normativa de consumo mnimo para una familia de cierto
tamao, a fin de delimitar a la poblacin o familias pobre de la
que no lo es; (ii) la manera en que se calcula el ingreso o gasto o
consumo de las familias o personas o grupos ocupacionales o estratos
sociales, con el que se va a comparar la norma para una variable simi-
lar, y (iii) la unidad de observacin, que puede ser grupos ocupacio-
nales o estratos sociales, familias o individuos. Dependiendo de cmo
se definan y calculen la norma o lnea y las variables y de cul sea la
unidad de observacin se podrn estimar diferentes tasas de pobreza.
Con ciertos ajustes podremos comparar las tasas entre regiones
geogrficas y para diferentes aos.
Al revisar los procedimientos seguidos en la estimacin de la
lnea de pobreza, Hunt (1997:111) concluye:
[...] las comparaciones intertemporales dentro del mismo pas son tiles,
siempre y cuando la metodologa no haya sido cambiada drsticamente [...]
Una metodologa puede contener un nmero de pasos dudosos, cada uno
de una importancia relativa menor, pero la suma de ellos posiblemente
tenga una importancia mayor [...].
En particular, respecto al tamao de la familia utilizado para va-
lorizar una canasta mnima de consumo para un tamao de familia
representativo y as definir una lnea de pobreza, Hunt (Ibd.: 107-
24. A. Sen (1992) discute largamente las dificultades para establecer una lnea de po-
breza. Para Escobal et al. (1998: 6), El inconveniente de calcular directamente los
indicadores tpicos de pobreza ha sido la dificultad de establecer lneas de pobreza.
108) comenta las dificultades en el procedimiento utilizado en las
encuestas ENNIV de 1991 y 1994: [...] se estableci un nivel de reque-
rimiento nutricional mnimo para una familia de un tamao y com-
posicin de edad y gnero determinados [...] se seleccion:
[...] un tamao de familia representativo. En el ao 1991, este tamao era
de seis miembros: dos adultos y cuatro nios. Para 1994, un nio haba
desaparecido. La familia representativa tena cinco miembros. Este cambio
introdujo un sesgo de magnitud incierta en las comparaciones efectuadas
entre (las ENNIV de) 1991 y 1994.
25
b. La pobreza entre 1971 y 2000 segn ENCA y ENNIV
Lograr una visin de largo plazo de la evolucin de la tasa de pobreza
usando la Encuesta Nacional de Consumo Alimentario (ENCA) de
1971-72 y las ENNIV del Instituto Cunto, para 1985-86 - 2000
en-frenta varias limitaciones. Las encuestas no siguen la misma metodo-
loga ni tienen la misma cobertura, en especial, la ENCA y las dos
primeras ENNIV. Diversos estudiosos del tema intentan remediar estas
dificultades para poder tener una visin ms amplia de la pobreza,
entre ellos, Escobal et al. (1998), Moncada (1996) y en Cunto (1998).
Antes de revisar sus puntos de vista, se discutir primero siguiendo
a estos autores si las ENNIV y la ENCA son comparables.
i. Entre 1971 y 1996
Escobal et al. (1998:6-7) comparan las tasas de pobreza que estiman a
partir de la ENCA de 1971-72, con las de las ENNIV de 1985-86,
1991, 1994 y 1996, con el fin de estimar la dinmica de la pobreza
durante los ltimos treinta aos, o, ms bien, los cambios de largo
pla-zo de la tasa de pobreza. Para hacerlo parten del trabajo previo
25. En las estimaciones de la canasta en 1996 tambin se estableci un nmero de
5 de miembros por familia: Esta canasta (bsica nutricional) de alimentos provee
un total de 11,853.5 caloras y 334.4 gramos de protena para una familia de
cinco miembros (dos adultos y tres nios). (Moncada 1996: Anexo 1, p. 130).
de Amat y Len (1981), quien, aunque no buscaba medir la pobreza
al analizar los resultados de la ENCA, calcul lneas de pobreza
regionales sobre la base de canastas de consumo normativas para cuatro
regiones del pas (Lima, grandes ciudades, centros poblados y rea
rural). Escobal et al. (1998: 7) modifican estas lneas para hacerlas
comparables con las lneas de pobreza de las ENNIV. Estos cambios
son dos: i. Homogeneizar el consumo calrico de ENCA con el de las
ENNIV para construir un gasto bsico en alimentos; y ii. Extrapolar
el gasto global requerido (la lnea) a partir del gasto bsico en alimentos
utilizando el mismo mtodo.
Es posible, siguiendo a Webb (1989: 106), hacer varias objeciones
al procedimiento seguido por Escobal et al. (1998): i. La encuesta
ENCA fue hecha para medir el consumo de alimentos. En ella los
entrevistadores pesaban los alimentos que las familias consuman.
En las ENNIV se pregunta a la persona mejor informada por el gasto
en alimentos; ii. Los autores citados reconocen que la comparabilidad
con las lneas estimadas por Amat y Len puede reforzarse ya que la
canasta normativa para ENCA no solo contiene un consumo calrico
mnimo como la ENNIV, sino tambin protico y de otros nutrientes
menores. En otras palabras, el valor de la canasta de Amat y Len
para ENCA es mayor que el de la ENNIV y, por tanto, la tasa de po-
breza para 1971-72 tambin lo ser; iii. La cobertura entre encuestas
vara, no solo porque en 1991 no se cubrieron tres dominios, como
se reconoce en el Anexo I de Escobal et al. (1989: A.1), sino porque
en las encuestas de 1985-86 y 1991 tampoco se cubrieron tres depar-
tamentos de la sierra (Apurmac, Ayacucho y Huancavelica), los mis-
mos que se encuentran entre los que tienen mayor poblacin pobre;
iv. No se seala el tamao de la familia con el cual se calcula la canasta
bsica normativa para ninguna de las dos encuestas. Si esta fuese
diferente transcurridos catorce aos sera una fuente adicional de
discrepancia.
Como se muestra en el cuadro 2.7, Escobal et al. (1998:7) encuen-
tran una fuerte reduccin en la tasa de pobreza medida por el gasto
familiar promedio, entre comienzos de los setenta y 1985-86, en par-
ticular, en el sector rural. Las cifras del cuadro 2.7 tambin muestran
grandes variaciones en la tasa de pobreza, no obstante que los inter-
valos en aos se reducen.
La reduccin de la tasa de pobreza en el rea rural se debe al gran
aumento del gasto familiar promedio, a una tasa anual de 4.5 por
ciento entre 1971-72 y 1985-86 (Escobal et al. 1998: cuadro A.1), y
del probable menor valor de la canasta mnima normativa calculada
para ese ao en relacin a la de 1971-72, las mismas que no son dadas
a conocer. En el rea urbana se registra una tasa de crecimiento anual
del gasto familiar promedio de 0.2 por ciento, esto es, 22.5 veces me-
nor que en el rea rural. Estos resultados son de difcil aceptacin.
Habra habido entre 1971 y 1985 una extraordinaria bonanza en el
rea rural, al lado de un virtual estancamiento del gasto en el rea
urbana. Webb (1989: 107) opinar en contra de la bonanza en el rea
rural pero a favor de la cada del ingreso urbano: La homogenizacin
de los ingresos laborales en los ltimos veinte aos sera consecuencia,
no de un aumento en el ingreso real en las reas ms pobres, sino del
empobrecimiento de Lima y, en particular, del sector moderno de la
economa.
El gasto familiar promedio en el rea rural sigue creciendo a las
muy elevadas tasas de 13.3 por ciento y 7.7 por ciento promedio
anual entre 1991-94 y 1994-96, respectivamente. En otras palabras,
el problema no es solo que se podra estar sobrestimando la tasa de
pobreza en 1971-72 para luego subestimarla en 1985-86, sino que la
subestimacin contina en 1994 y en 1996. Recurdese que el valor
de la canasta bsica con la que se define la lnea de pobreza disminuye
Cuadro 2.7
TASA DE POBREZA SEGN REAS URBANA Y RURAL, 1971-1996
(SEGN GASTO FAMILIAR PROMEDIO, PORCENTAJES)
Fuente: Elaborado sobre la base de Escobal et al. (1998), cuadro II.1, p. 7.
REGIN
Per
Urbano
Rural
1971-72
64.0
39.6
84.5
1985-86
43.1
36.0
55.2
1971-86
VAR. %
-32.6
-9.1
-34.7
1991
59.0
53.3
80.7
1985-91
VAR. %.
36.9
48.0
46.2
1994
53.6
46.3
70.6
1996
50.5
45.5
68.0
1985-96
VAR. %.
17.2
26.4
23.2
porque se reduce el nmero de miembros del hogar de 6 en 1985 y
1991 a 5 en 1994. Se puede sealar, adems, que el tamao de familia
en el rea rural es mayor que en el rea urbana, por lo que la subes-
timacin de la pobreza sera mayor en el rea rural. Finalmente, dado
el reducido tamao de su muestra, la ENNIV de 1996 nunca debi
utilizarse. De hecho, dej de usarse, incluso de mencionarse, apenas
apareci la ENNIV de 1997 (Webb y Ventocilla 1999: 9).
Escobal et al. y Moncada sobre la base de las ENNIV encuentran
que la tasa de pobreza nacional aument entre 1985 y 1991 como
producto de la hiperinflacin y recesin de los aos 1988-1990, para
luego descender en 1994 pero permaneciendo an por encima de las
tasas de 1985-86 para todos los dominios. Esto quiere decir que el
gran aumento de la pobreza entre 1985-86 y 1991 fue solo parcial-
mente revertido en el perodo 1991-94.
Entre 1985-86 y 1994 la evolucin de la pobreza extrema a nivel
nacional present un comportamiento similar.
26
Las tasas para todos
los dominios aumentaron entre 1985-86 y 1991 pero el impacto
sobre Lima y la costa urbana fue impresionante: la tasa de pobreza
extrema se triplic en Lima Metropolitana y se duplic en la costa
urbana. Las reas rurales, adems de presentar un alto ndice de pobre-
za extrema, concentraron a la mayor parte de todos los pobres
extremos mientras que Lima solo concentr alrededor del 5 por
ciento. En 1994 la incidencia de la pobreza extrema en el pas se
redujo con respecto a 1991 en todos los dominios, pero sin llegar al
nivel de 1985-86, excepto para la sierra y la selva urbana.
ii. De 1991 a 2000
Ahora se presentan las tasas de pobreza de las ENNIV de 1991 a 2000.
El ao 1998, el Instituto Cunto elabora un informe donde se efecta
un anlisis comparativo de las Encuestas de los aos 1991, 1994 y
26. La definicin corriente es, como en Moncada (1996:116), [...] aquellos cuyo
gasto total per cpita ni siquiera les permite cubrir el costo de una canasta bsica
de alimentos que satisfaga requerimientos nutricionales mnimos.
1997 (por lo que) se realiz un proceso de ajuste metodolgico con
fines de homogeneizar los resultados (p. 1). Este ajuste metodolgico
tuvo como resultado tasas mayores a las que el propio Instituto
Cunto public con anterioridad (Cunto, 1991 y Cunto, 1994),
as como superiores a las tasas calculadas por Escobal et al. Por ejemplo,
segn Moncada (1996) y Cunto (1994), las tasas de pobreza al nivel
nacional eran 55.3 por ciento y 49.6 por ciento en 1991 y 1994,
respectivamente, mientras que en Cunto (1998a) se calculan en 57.4
por ciento y 53.4 por ciento para esos mismos aos. Las diferencias
en puntos porcentuales son de 2.1 para las dos estimaciones en 1991
y de 3.8 en las de 1994. Posteriormente, Cunto ha mantenido la
misma metodologa para calcular las tasas para el ao 2000.
En el cuadro 2.9 se comparan las tasas de pobreza y de pobreza
extrema entre el ao 1991 y el 2000. Se observa al nivel nacional una
desaceleracin en la reduccin de la tasa de pobreza entre 1991 y
1997 que Cunto (1998:1) califica de estancamiento, y un retroce-
so para el ao 2000. En general, se podra decir que en el ao 2000
se esta mejor que en 1991, pero eso no resulta demasiado alentador
ya que el ao 1991 recoge todos los efectos negativos del empobre-
cimiento provocado por la hiperinflacin de finales de los ochenta y
1985-86 1991 1994
Nacional 18.4 24.2 20.2
Lima Metropolitana 3.4 10.1 4.7
Costa urbana 11.1 23.2 15.2
Costa rural 26.6 - 31.5
Sierra urbana 15.4 22.4 12.7
Sierra rural 32.3 54.5 45.6
Selva urbana 23.3 - 14.4
Selva rural 43.9 - 45.6
Cuadro 2.8
TASA DE POBREZA EXTREMA SEGN DOMINIO DE ESTUDIO, 1985-1994
(SOBRE LA BASE DEL GASTO FAMILIAR PER CPITA)
Fuente: Elaborado sobre la base de Moncada 1996: cuadros 5, 16 y 18.
el shock de inicios de los noventa. Mejores resultados se pueden ob-
servar para la pobreza extrema a nivel nacional, la cual se ha venido
reduciendo sostenidamente desde 1991 hasta 1997, pero no muestra
mejoras para el ao 2000.
Al distinguir por reas geogrficas, aunque asumamos una impor-
tante reduccin de las tasas de pobreza entre 1991 y 1994, parece
existir en 1997 y 2000 un estancamiento de la tasa en las zonas rurales
(alrededor del 65.5 por ciento) y en el resto urbano (alrededor del 49
por ciento). De esta manera, la mejora de las tasas nacionales para
1997 y el deterioro para el 2000 parecen ser consecuencias de las
grandes fluctuaciones para Lima Metropolitana. Para la pobreza ex-
trema, ha habido cambios importantes entre 1991 y 1997 para todos
los dominios. Desafortunadamente, los menores avances se han dado
en las zonas rurales, donde la incidencia de la pobreza extrema es
mayor. Por ltimo, tras el aparente estancamiento del ltimo periodo
se esconden los efectos contrarios de la mejora en las zonas rurales y
el deterioro de las zonas urbanas y Lima Metropolitana donde, alar-
mantemente, la tasa, sobre niveles bajos, casi se duplica.
Siguiendo el cuadro 2.10 se puede observar que si bien la tasa de
pobreza para el resto urbano se ha mantenido relativamente estable,
al interior del rea urbana s existen modificaciones. Entre 1994 y
Fuente: Instituto Cunto 1998a y 2001.
Cuadro 2.9
TASAS DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA POR DOMINIO DE ESTUDIO, 1991-2000
(SOBRE LA BASE DEL GASTO FAMILIAR PER CPITA)
1991 1994 1997 2000
DOMINIO
Nacional
Lima Metrop.
Resto urbano
Rural
POBREZA
57.4
47.6
52.2
70.9
POBREZA
EXTREMA
26.8
10.1
20.7
46.9
POBREZA
53.4
42.4
50.4
65.6
POBREZA
EXTREMA
19.0
5.5
13.0
36.2
POBREZA
50.7
35.5
48.8
64.8
POBREZA
EXTREMA
14.7
2.4
7.5
31.9
POBREZA
54.1
45.2
49.8
66.1
POBREZA
EXTREMA
14.8
4.7
8.4
30.1
2000 la costa y la selva urbana experimentan un deterioro de sus
condiciones de vida. De la misma manera, dentro del rea rural, los
movimientos se compensan, sobre todo entre 1994 y 1997, ya que
entre 1994 y 2000 las tasas son prcticamente iguales.
La concentracin de la pobreza en el ao 2000 sigue manteniendo
el mismo patrn de los aos anteriores: la sierra rural, Lima Metro-
politana y la costa urbana siguen concentrando casi el 70 por ciento
de la poblacin pobre del pas.
27
Es decir, que aunque Lima Metropo-
litana y la costa urbana no tengan las tasas ms altas, significan un
gran problema en trminos de poblacin pobre a la cual atender. Lo
que se observa para el ao 2000, en comparacin a 1994, es un lige-
ro incremento de la participacin que tienen Lima y la selva. En ese
sentido, no se puede afirmar que en los ltimos aos se haya dado
una mayor de por s ya alta urbanizacin de la pobreza; el porcentaje
de pobres en las zonas urbanas pasa de 57 por ciento en 1991, a 54.8
por ciento en 1994, y luego se incrementa a 57.5 por ciento en el
ao 2000.
Como se dijo anteriormente, la tasa de pobreza extrema se redu-
ce en todos los dominios entre 1994 y 1997 (y de manera radical en
las zonas urbanas) para luego mantenerse alrededor de 14.7 por ciento
a nivel nacional. Dentro de este aparente estancamiento se esconde el
deterioro para Lima Metropolitana (donde la tasa se duplica) y el
resto urbano. En general, se puede afirmar que entre 1994 y el 2000
solamente la sierra y la selva rural han tenido una reduccin sostenida
de sus tasas de pobreza extrema; los dems dominios presentan avances
y retrocesos que les permiten mantenerse en el 2000 en una mejor
situacin que la que presentaban en 1994. Para todo el perodo, los
dominios con mayor incidencia de pobreza son la selva rural, la sierra
rural y la costa rural, donde ms del 25 por ciento de la poblacin no
es capaz de adquirir la canasta alimenticia. A diferencia de lo que se
observa para la pobreza, los dominios con mayores tasas de pobreza
extrema son, adems, los que concentran la mayor proporcin de
27. No se pueden incluir los resultados para 1991 en esta comparacin debido a que
en ese ao la encuesta no incluy algunos dominios.
pobres extremos; solamente la sierra rural y la selva rural albergan a
ms del 60 por ciento de ellos.
A manera de resumen, la informacin que proporcionan la ENCA
y las ENNIV no permite conocer la exacta reduccin de la pobreza
entre 1971-72 y mediados de los ochenta. En 1991, el contexto ma-
croeconmico recesivo y las polticas salariales provocan un profundo
empeoramiento en todo el pas, empeoramiento que probablemente
est subestimado (siendo la tasa de pobreza ese ao tan alta como
57.4 por ciento, cuadro 2.9) porque no incluye a dominios y depar-
tamentos muy pobres. En los aos siguientes se experimenta una re-
duccin de las tasas de pobreza, pero la mejora nacional no es
compartida por todos los dominios. En el ao 2000 se retrocede a
niveles ligeramente mayores a los de 1994. Las zonas rurales son
siempre las que presentan la mayor incidencia de pobreza aunque
Lima Metropolitana concentra un importante nmero de pobres.
Algunas mejoras se han logrado con respecto a la pobreza extrema,
pero lamentablemente son menores en las zonas rurales, donde su
incidencia es mayor.
Cuadro 2.10
TASA DE POBREZA Y DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN POBRE
SEGN DOMINIO DE ESTUDIO, 1994-2000
Fuente: Instituto Cunto, 1998a y para 2000, Herrera 2002.
POBREZA DISTRIBUCIN POBREZA DISTRIBUCIN POBREZA DISTRIBUCIN
Nacional 53.4 100.0 50.7 100.0 54.1 100.0
Lima Metrop. 42.4 22.8 35.5 20.0 45.1 24.1
Costa urbana 51.9 17.3 58.3 20.5 53.1 17.4
Costa rural 63.4 6.2 52.8 6.2 64.4 6.2
Sierra urbana 51.6 12.5 37.5 9.5 44.3 10.3
Sierra rural 64.7 28.0 68.1 29.4 65.5 27.1
Selva urbana 43.0 4.4 44.2 4.8 51.5 5.7
Selva rural 70.1 8.8 64.9 9.7 69.2 9.1
DOMINIO
1994 1997 2000
c. La pobreza entre 1997-2001 segn las ENAHO
28
Desde 1997 el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)
publica cifras relacionadas a la pobreza a partir de la Encuesta Nacional
de Hogares (ENAHO) ejecutadas el cuarto trimestre de cada ao.
Adems de ser una fuente adicional de informacin, el INEI ha ela-
borado una lnea de pobreza alternativa a la del Instituto Cunto
obteniendo resultados diferentes. A continuacin sealamos las inno-
vaciones en la metodologa del INEI.
i. Lnea de pobreza y su actualizacin
En primer lugar, la antigua lnea de pobreza del INEI, esto es, antes
del cambio metodolgico, estimaba una nica norma calrica para
todos los dominios y supona una familia de cinco miembros. Por su
CUADRO 2.11
TASA DE POBREZA EXTREMA Y DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN POBRE
SEGN DOMINIO DE ESTUDIO, 1994-2000
Fuente: Instituto Cunto, 1998a y para 2000, Herrera 2002.
Nacional 19.0 100.0 14,7 100.0 14.8 100.0
Lima Metrop. 5.5 8.3 2,4 4.7 4.7 9.2
Costa urbana 12.2 11.5 7,6 9.2 8.4 10.1
Costa rural 26.5 7.3 23,6 9.5 27.3 9.5
Sierra urbana 14.6 9.9 7,4 6.5 6.6 5.6
Sierra rural 37.7 45.8 32,6 48.7 30.2 45.7
Selva urbana 12.0 3.5 7,2 2.7 11.6 4.7
Selva rural 38.6 13.7 36,4 18.7 31.5 15.2
1994 1997 2000
DOMINIO
POBREZA DISTRIBUCIN POBREZA DISTRIBUCIN POBREZA DISTRIBUCIN
EXTREMA EXTREMA EXTREMA
28. Encuestas Nacionales de Hogares del INEI. Esta seccin se ha elaborado sobre la
base de INEI 2001 y Herrera 2002.
parte, el Instituto Cunto utilizaba tres normas calricas distintas por
mbito geogrfico, manteniendo el supuesto sobre el tamao de la
familia. Con su nueva metodologa, el INEI calcula los requerimientos
para cada miembro (segn sexo y edad), luego obtiene una norma por
familia y las agrega por dominios. Mediante un test de promedios,
obtiene un agregado de tres requerimientos calricos promedio, di-
ferentes solo por la composicin demogrfica de los dominios. Por
otro lado, la composicin de la canasta bsica usada por el INEI se
obtiene a partir de las personas entrevistadas en su Encuesta Nacional
de Propsitos Mltiples 1993-1994. El Instituto Cunto utiliza una
canasta normativa en la que los productos que la integran son deter-
minados a partir de la opinin de expertos nutricionistas. Para valorar
su canasta el INEI utiliza los precios implcitos (medianas) de cada uno
de los siete dominios geogrficos. Para Lima Metropolitana, el Instituto
Cunto valoriz la canasta a precios de mercado de octubre de 1997.
En el resto de reas urbanas se utilizaron los precios de las principales
ciudades. Para el rea rural se usaron los precios provenientes de la
ENNIV en centros poblados (INEI 2001, pp. 21-23).
En sus primeros aos, el INEI defini siete distintas poblaciones
de referencia, una para cada domino, pero dividi previamente la po-
blacin en tres poblaciones de referencia, una para cada una de las
regiones naturales. Esto gener diversas distorsiones debido a que se
mezclaban hogares urbanos y rurales, cuando estos ltimos tienen
una canasta de menor costo porque la alimentacin es ms barata,
por preferencias culturales y porque al ser ms pobres se consumen
caloras ms baratas. La solucin adoptada por el INEI consisti en
calcular una sola poblacin de referencia nacional a partir de los gastos
per capita deflactados espacialmente (de esta manera no hay distor-
siones por los diferentes niveles de precios). Luego estim el costo de
la canasta de alimentos y los coeficientes de Engel para la misma
poblacin de referencia repartida en los diferentes dominios, obte-
niendo siete coeficientes de Engel.
29
29. Los coeficientes de Engel (la relacin entre el gasto en alimentos y el gasto total)
se utilizan para determinar el componente no alimenticio de las LP. De esta
En 1997, las nuevas lneas para medir la pobreza extrema son en
promedio 6 por ciento ms altas que las utilizadas anteriormente por
el INEI, encontrndose las mayores diferencias en la sierra rural y
urbana y en la selva urbana. Asimismo, las nuevas lneas son ms altas
a las de Cunto entre 5 y 25 por ciento. Para el ao 2000, la diferencia
entre la antigua y la nueva lnea de pobreza del INEI es menor, pero la
diferencia entre Cunto e INEI, es mayor. Esta flucta entre 8 y 29
por ciento (INEI, 2001: p. 27).
En segundo lugar, se modific la manera de actualizar la lnea de
pobreza en el tiempo. Con la metodologa anterior era posible tener
la paradoja en la que todos los hogares reducan su gasto y, al mismo
tiempo, no se observaba un aumento en la tasa de pobreza. Esto se
remedi manteniendo la lnea de pobreza constante en el tiempo y
actualizando su valor con el IPC para las principales ciudades. Se
asumi que las zonas rurales presentan la misma evolucin.
Finalmente, se tom el indicador de gasto en lugar del de ingreso
por dificultades para medir el ingreso de los trabajadores informales,
y porque el ingreso no tomaba en cuenta los ahorros ni los servicios
pblicos. Algunos componentes (gasto en salud y educacin pblicas
y la imputacin por consumo de agua de ro o acequia) fueron dejados
de lado porque su inclusin representaba mayores distorsiones.
ii. Nueva medicin del consumo familiar
La otra razn por la que difieren las tasas de pobreza entre Cunto y
el INEI es la distinta desagregacin del consumo en los cuestionarios.
El INEI sostiene que la menor desagregacin efectuada por Cunto
en sus cuestionarios provoc una subestimacin del consumo. Los
cuestionarios de las encuestas tambin difieren pues el INEI adems
del autoconsumo y el autosuministro en cada uno de los tems, incluye
lo que se recibe a travs de los programas sociales y las donaciones
privadas.
manera, se obtiene un monto mnimo para cubrir todas las necesidades de
consumo. Para derivar la canasta bsica total se multiplica la canasta bsica
alimenticia por la inversa del coeficiente de Engel.
Al comparar las nuevas tasas de pobreza del INEI con las de Cunto
se observa que a nivel nacional y en la mayora de los dominios, las
tasas calculadas por el INEI son menores, excepto para la Sierra en el
ao 1997 y para el conjunto del rea rural en el 2000. Tambin es
importante sealar que la tasa de crecimiento de la pobreza fue en
1997-2000 de solo 6.7% para Cunto, mientras que fue de 13.3%
segn el INEI. En el caso de la pobreza extrema, para el INEI la tasa
habra disminuido en ambas reas, mientras que segn Cunto, habra
aumentado en el rea urbana.
Por ltimo, la nueva metodologa para calcular la tasa de pobreza
aplicada a las ENAHO entre 1997-2001 permite obtener una visin
de la pobreza alternativa a la del Instituto Cunto para esos aos. Es
30. Vase nota a pie de cuadro en Herrera (2002: 82).
Cuadro 2.12
TASAS DE POBREZA SEGN INEI Y CUNTO, 1997 Y 2000
1997
Nacional 42.7 50.7 8.0
Lima Metropolitana 25.4 35.5 10.1
Costa urbana 27.7 58.3 30.6
Costa rural 51.8 52.8 1.0
Sierra urbana 38.3 37.5 -0.8
Sierra rural 72.5 68.1 -4.4
Selva urbana 37.0 44.2 7.2
Selva rural 55.7 64.9 9.2
2000
Nacional 48.4 54.1 5.7
Urbano 36.9 47.7 10.8
Rural 70.0 66.1 -3.9
Fuente: INEI 2002: 82, y elaboracin propia en base a la
ENNIV de 1997 y a Herrera 2002.
INEI CUNTO DIFERENCIA
ENAHO ENNIV EN PTOS. %
importante mencionar que la encuesta para el ao 2000 solo permite
hacer inferencia para las tres regiones naturales y las reas rural y urba-
na. Por ello, los clculos realizados para los siete dominios se presentan
a ttulo indicativo y no pueden ser comparados con los de otros
aos.
30
Se puede observar en el cuadro 2.14 que la tendencia es preo-
cupante: en cuatro aos la pobreza nacional aument en siete puntos
por-centuales (16.6%), estando todos los dominios rurales por encima
de la tasa nacional. El deterioro es generalizado para todos los dominios
pero los que han sufrido un agravamiento ms profundo son la costa
urbana, la selva urbana y la selva rural cuyas tasas se incrementaron en
ms del 30%. Sorprenden las tasas halladas para la sierra y selva rural
para el ao 2001, ya que son ms altas que cualquier tasa calculada
con anterioridad para dichos dominios.
En trminos de pobreza extrema, el rea urbana experiment
una sostenida mejora, la que fue revertida en el 2001 cuando se lleg
incluso a niveles superiores a los de 1997. El rea rural muestra una
mayor ms fluctuacin que afecta la evolucin de la tasa a nivel na-
cional. Nuevamente, es necesario mencionar que en las zonas rurales,
donde la incidencia es alrededor de ocho veces mayor, no se observa
una reduccin sostenida de la pobreza extrema.
iii. Cambios metodolgicos en la ENAHO del 2001
31
La ENAHO del ao 2001 del INEI introdujo dos importantes y valiosas
modificaciones: i. Se aument el tamao de la muestra, de tal manera
1997 2000
reas INEI Cunto INEI Cunto
Nacional 18.2 14.7 15.0 14.8
Urbano 5.3 5.3 4.1 6.7
Rural 41.5 31.9 35.6 30.1
Fuente: INEI 2002: 84.
Cuadro 2.13
TASAS DE POBREZA EXTREMA SEGN INEI Y CUNTO, 1997 Y 2000
que fue posible hacer clculos de pobreza a nivel departamental; ii.
Se actualiz el marco de la muestra con la informacin del precenso
realizado en 1999; y iii. Al ser mayor la cobertura de la muestra, fue
posible actualizar el IPC tomando en cuenta los precios realmente
pagados por los hogares rurales y urbanos.
Con la nueva metodologa el INEI estim una tasa de pobreza
de 54.8% para el ao 2001, cinco puntos de porcentaje mayor en
comparacin con la que se encontrara si se continuara usando la
metodologa y la muestra anteriores (de 49.8%). Para comparar la
nueva tasa con las del ao anterior se descompone la diferencia de
6.4 puntos entre la tasa del 2000 48.4% y la del 2001 en dos
partes: 5 puntos debidos al cambio en la metodologa y solo 1.4 por
la evolucin de la pobreza en s misma. En el rea urbana la diferencia
entre 2000 y 2001 es de 5.1 puntos, pero si hubisemos mantenido
la misma metodologa, la tasa en realidad se hubiera reducido en 1.2
puntos; son solo las innovaciones metodolgicas las que aumentan
la tasa. Por el contrario, manteniendo la anterior metodologa las zo-
nas rurales hubieran presentado un aumento de 5.9 puntos porcen-
tuales. En general, la nueva metodologa estima mayores tasas.
a/ Presentado solo a ttulo indicativo.
Fuente: Herrera 2002: 82.
Cuadro 2.14 a/
TASA DE POBREZA POR DOMINIO GEOGRFICO SEGN ENAHO, 1997-2001
Aos 1997 1998 1999 2000 a/ 2001
Nacional 42.7 42.4 47.5 48.4 49.8
Lima Metropolitana 25.4 24.1 31.4 38.9 28.3
Costa urbana 27.7 31.6 36.5 36.1 37.5
Costa rural 51.8 45.2 52.0 50.7 60.3
Sierra urbana 38.3 35.9 36.8 33.1 43.2
Sierra rural 72.5 73.2 79.4 73.3 80.1
Selva urbana 37.0 37.4 40.9 37.8 49.4
Selva rural 55.7 58.1 61.9 73.2 73.4
31. Sobre la base de los trabajos de Javier Herrera (2002).
Para el 2001, la tasa de pobreza extrema fue de 24.4 por ciento,
9.4 puntos ms que el ao anterior, de los cuales 4.9 puntos se deben
al cambio de metodologa. En la zona urbana el aumento en la tasa
de pobreza extrema fue de 5.8 puntos, de los cuales la mayor parte
(4.2 puntos) responden al cambio metodolgico. En las zonas rurales
sucede lo contrario: la mayor parte del aumento 9.6 de 15.7 puntos
de incremento responde a la mayor pobreza y no a los cambios me-
todolgicos (cuadro 2.16).
Con la nueva metodologa y la nueva muestra, el INEI encuentra
tasas de pobreza nunca antes vistas ni en las ENAHO ni en las ENNIV
para algunos dominios.
32
En el caso de la pobreza, la sierra rural y la
selva urbana y rural presentan tasas tan altas como 83.3, 62.4 y 74
por ciento, respectivamente. Lo mismo sucede con la pobreza extrema
para la sierra y la selva.
d. Relacin entre pobreza y pobreza extrema
Una reduccin sustancial en la tasa de pobreza extrema, siendo un
hecho positivo, no significa que la pobreza total se reduzca. Puede
implicar solamente un traslado de poblacin en extrema pobreza a la
condicin de pobreza no extrema, mantenindose y eventualmente
32. La comparacin no puede ser hecha con las zonas rurales de las ENNIV 1985-86
y 1991 porque no se cubrieron distintos departamentos y dominios.
1997 1998 1999 2000 2001
Nacional 18.2 17.4 18.4 15.0 19.5
Urbano 5.3 5.2 4.7 4.1 5.7
Rural 41.5 40.0 44.4 35.6 45.2
Cuadro 2.15
Tasas de pobreza extrema por dominio geogrfico
segn ENAHO, 1997 - 2001
Fuente: Herrera, 2002: 84.
aumentado la tasa de pobreza total. Lo realmente positivo es que se
reduzcan, a la vez, las tasas de pobreza extrema y de pobreza total.
Para ilustrar esto representamos grficamente la relacin entre las
tasas de pobreza y pobreza extrema en 1994 y 1997 as como sus
variaciones entre estos dos aos. Con estos tres grficos es posible
analizar las posiciones conjuntas de las tasas de pobreza y de pobreza
extrema por dominios geogrficos en relacin a las tasas promedio
nacionales y los cambios relativos entre ellos.
En los dos primeros grficos los puntos ms cercanos al origen
son los que presentan menor pobreza y menor pobreza extrema. Si
los puntos se desplazan hacia arriba habr una mayor tasa de pobreza
extrema y cuando se desplazan hacia la derecha se obtiene una mayor
tasa de pobreza. De esta manera se observa que tanto para 1994 como
para 1997: (i) las zonas rurales tienen tasas de pobreza extrema que
estn por encima de las tasas (promedio) nacionales y tambin tasas
de pobreza mayores que las nacionales; (ii) Lima Metropolitana es la
Cuadro 2.16
TASAS DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA POR DOMINIO GEOGRFICO
SEGN ENAHO, 2001, CON NUEVA METODOLOGA
Fuente: Herrera 2002: 14.
Nacional 54.8 24.4
Urbana 42.0 9.9
Rural 78.4 51.3
Costa urbana 44.6 7.6
Costa rural 62.7 19.7
Sierra urbana 51.6 18.3
Sierra rural 83.4 60.8
Selva urbana 62.4 34.9
Selva rural 74.0 43.7
Lima Metropolitana 31.9 2.3
DOMINIOS POBREZA POBREZA
EXTREMA
Grfico 2.1
POBREZA Y POBREZA EXTREMA SEGN DOMINIO, 1994

0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
30 35 40 45 50 55 60 65 70 75
Pobreza (%)
Lima Met ropoli t ana
Sel va urbana
NACI ONAL
Si erra urbana
Cost a urbana
Cost a rural
Selva rural
Sierra Rural
Grfico 2.2
POBREZA Y POBREZA EXTREMA SEGN DOMINIO, 1997

0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
30 40 50 60 70
Pobreza (%)
P
o
b
r
e
z
a

e
x
t
r
e
m
a

(
%
)
Lima Met rop.
Cost a urbana
Cost a rural
Si erra urbana
Sierra rural
Selva urbana
NACIONAL
Sel va rural
que tiene las menores tasas (ms cerca al origen); (iii) la sierra y selva
urbanas se acercan al origen en 1997; y, (iv) la tasa de pobreza extrema
disminuye en la costa urbana, a expensas del aumento de su tasa de
pobreza (pasa de estar por debajo del promedio nacional a estar por
encima, lo que significa un empeoramiento relativo).
En el tercer grfico se presentan las variaciones porcentuales entre
1994 y 1997. El eje horizontal mide las variaciones en la tasa de po-
breza y el vertical los cambios en la de pobreza extrema. Los puntos
ubicados en el extremo inferior izquierdo son los que tienen las ma-
yores reducciones relativas, y los que estn en el extremo superior
derecho son los que tienen, simultneamente, las menores reducciones
de las tasas de pobreza extrema la tasa de pobreza extrema disminu-
ye para todos los dominios y un aumento de su tasa de pobreza.
Apreciamos que: (i) En todos los dominios se observa una reduccin
de la tasa de pobreza extrema, desde los mayores descensos para Lima
y la sierra urbana hasta los menores en el rea rural en las tres regio-
nes geogrficas, por debajo de la reduccin promedio nacional; (ii)
la tasa de pobreza aumenta en la sierra rural y en la costa y selva
urbanas. En estos tres casos, el aumento de la pobreza total se debe
en parte a la reduccin de la tasa de pobreza extrema.
Grfico 2.3
VARIACIN PORCENTUAL DE LA POBREZA Y LA POBREZA EXTREMA, 1994-97

-60
-50
-40
-30
-20
-10
0
-30 -20 -10 0 10 20
Variacin de la pobreza
V
a
r
i
a
c
i
n

d
e

l
a

p
o
b
r
e
z
a

e
x
t
r
e
m
a
Li ma Met rop.
Si erra urbana
Cost a urbana
Sierra rural
Selva urbana
Sel va rural
Cost a rural
NACI ONAL
En conclusin: (i) Los dominios geogrficos que han mejorado,
porque han visto reducir sus dos tasas y por encima del promedio
nacional, son Lima y la sierra urbana; (ii) la mejora de la costa y selva
rurales en su tasa de pobreza les lleva a un empeoramiento relativo
respecto a Lima y la sierra urbana en la tasa de pobreza extrema; (iii)
en la selva y costa urbanas se observa una reduccin de la tasa de
pobreza extrema importante, por encima del promedio nacional, pero
tambin un aumento de la tasa de pobreza; (iv) finalmente, la evolucin
de la sierra rural es la peor: aumenta la pobreza; y la pobreza extrema
disminuye por debajo del promedio.
e. Los indicadores FGT
En varias de las mediciones de la pobreza se indica que la tasa de po-
breza que se calcula corresponde a una familia de indicadores, deno-
minado de tipo FGT (por sus creadores: Foster, Greer y Thorbecke),
que miden la tasa, la intensidad o brecha y la desigualdad entre
pobres.
33
Su finalidad, al distinguir por intensidad o brecha, a di-
33. Los indicadores que pueden definirse mediante la siguiente frmula:
q
P
"
= (1/n) # [(Y
p
Y
i
) / Y
p
]
"

i = 1
donde Y
p
= lnea de pobreza
Y
i
= consumo de la i-sima persona pobre
n = total de la poblacin
q = nmero de personas por debajo de la lnea de pobreza
Si " es igual a 0 (denominado FGT0), el indicador P representa el porcentaje de
personas por debajo de la lnea de pobreza (la tasa de pobreza). Si a es igual a 1
(denominado FGT1), el indicador P puede interpretarse como la sumatoria de
todas las brechas entre el ingreso de las personas pobres y la lnea de pobreza,
dividido entre la poblacin total (n). Si se le divide entre el porcentaje de personas
pobres o se le multiplica por (n/q) el resultado puede ser interpretado como la
suma de dinero que necesitara para hacer que todos los pobres lleguen al menos
a estar sobre la lnea de pobreza. Cuando a es igual a 2 (denominado FGT2), el
indicador sirve como una medida de desigualdad entre los pobres, aunque se
ferencia de la tasa, es tener una base para propuestas de poltica para
reducir la intensidad de la pobreza.
Moncada (1996), Escobal et al. (1998), Francke (1998) han calcu-
lado los indicadores P
"=1
y P
"=2
para la intensidad y desigualdad de la
pobreza y la pobreza extrema. Todos coinciden en que siguieron el
mismo patrn que la tasas de pobreza y de pobreza extrema a nivel
nacional: un fuerte aumento entre 1985 y 1991 y una reduccin entre
1991 y 1994. Adicionalmente, Escobal et al. (1998) estiman una re-
duccin para ambos indicadores entre 1994 y 1996. Nuevamente, se
puede observar que la situacin en 1994 era mejor que la de 1991
pero sin llegar a los niveles de 1985. Desagregando por dominios po-
demos apreciar que la nica regin que experiment una mejora en
los indicadores FGT1 y FGT2 para la pobreza y la pobreza extrema es
la selva.
f. La dinmica de la pobreza
Investigaciones recientes indagan acerca de la movilidad de la poblacin
entre los estados de pobreza y no pobreza, as como su permanencia
en un determinado estado. La disponibilidad de datos panel de hogares
en las ENNIV y las ENAHO ha permitido estos ejercicios. En ellos se
critica la visin esttica de la pobreza porque en ella se asumira que:
[...] los pobres constituyen una categora fija de hogares, los cuales
presentaran caractersticas especficas y de carcter permanente. Im-
plcitamente se ha postulado que no ha habido (o muy poca) movilidad
econmica de los hogares y que tampoco hubo mayor redistribucin de
recursos hacia los segmentos bajos de la distribucin del ingreso (Herrera
1999: 103).
Como respuesta a esta limitacin se distingue entre pobreza tran-
sitoria y pobreza permanente y se mide el grado de movilidad entre
tres estadios posibles: pobre extremo, pobre no extremo y no pobre.
seala la dificultad de dar una exacta interpretacin de este indicador. Para una
explicacin ms extensa vase Moncada (1996).
Como ejemplo, Herrera estima que en 1997-1998 cerca de la mitad
de los pobres fueron pobres transitorios, mientras que los pobres
permanentes representaron el 22% de la poblacin nacional.
34
Segn
este autor, poco ms del 40% de los pobres extremos lograban cubrir
la canasta bsica y de ellos, la mitad logr salir de la pobreza. De los
pobres no extremos, cerca al 40% sali de la pobreza y cerca al 20%
cay en la pobreza extrema. Sin embargo, las mejoras en las con-
diciones de vida de los hogares fueron diferentes entre zonas urbanas
y rurales. En estas ltimas (donde la incidencia de la pobreza es mayor)
las salidas de la pobreza fueron menos frecuentes y las cadas en la
pobreza ms comunes. La conclusin a que llega Herrera (1999) es
que en las zonas urbanas predominan los pobres transitorios, mientras
que en las rurales predominan los permanentes.
4. Conclusiones
En Per se ha transitado de los estudios sobre la distribucin del
ingreso a los estudios mediciones sobre la pobreza. Esta evolucin
responde a la necesidad de evaluar los efectos sociales de la aplicacin
de los programas de ajuste aplicados en el pas. Se ha descuidado en
los ltimos aos con la excepcin de Figueroa el tema crucial de
la enorme desigualdad en la distribucin del ingreso.
La investigacin o las consultoras han seguido la agenda y en
ocasiones la plantilla de los organismos multilaterales de financiamien-
to, que adicionalmente contrataron la realizacin de sucesivas encues-
tas ENNIV para proveer de las bases de datos necesarias para tales
estudios. Su propsito fue tratar de probar que el ajuste no habra te-
nido los efectos nocivos que se esperaban y que en algn momento,
con alguna nueva encuesta, empezara a reducirse la mayor pobreza
que los propios programas de ajuste crearon. Al margen de esta estra-
tegia, se debe aadir que las ENNIV tuvieron muchos defectos y que
una tarea pendiente es evaluarlas seriamente.
35
34. Herrera utiliza el panel de las ENAHO 1997-1998.
Existe coincidencia en que la pobreza en el pas es sumamente
elevada y que ha aumentado entre 1985-86 y 2001, no obstante, las
dificultades sealadas para comparar entre diferentes mediciones. El
peor momento fue 1991 y a partir de 1994 se observa una recupera-
cin, la que se revierte entre 1997 y el 2000-2001. En cuanto a los re-
sultados a mitad de la dcada debe insistirse en que la ENNIV de
1997 (Instituto Cuanto 1998) contradicen los de la ENNIV de 1996
en cuanto a la mejora en el rea rural y el agravamiento y concentracin
de la pobreza en Lima y el rea urbana en general. Hasta 2001, incluso
la pobreza extrema se mantiene elevada y constante comparada a 1997,
tanto para el rea rural como urbana.
Los estudios revisados se concentran en la medicin de la pobreza.
Los resultados de las mediciones apenas se interpretan en relacin al
contexto, no solo de la evolucin macroeconmica o poltica en los
perodos entre encuestas, sino en lo que respecta al momento o co-
yuntura programas sociales, aumentos de salarios mnimos, campa-
as electorales y ciclo poltico en la que se aplicaron las encuestas.
En algunos casos se aade como una explicacin ad hoc, una vez con-
siderados los resultados de la medicin, algunos rasgos de la evolucin
de la economa y hasta de la migracin, sin mostrar evidencias.
Solo a ttulo de ilustracin digamos que: i. el perodo en que se
aplic la ENNIV de 1985-1986 se caracteriza por una fuerte reacti-
vacin, en el primer ao del gobierno de A. Garca, con programas
de empleo temporal como el PAIT, para mujeres y poblacin de bajos
ingresos, y el PROEM, as como con una sustancial recuperacin del
salario mnimo; ii. La encuesta de 1991 se aplica cuando an repercute
el impacto recesivo y sobre los ingresos del shock de agosto de 1990;
iii. En 1994 se registra una recuperacin del producto, un fuerte in-
cremento de la inversin social del gobierno y se est en los inicios de
la campaa electoral del gobierno; iv. En 1996 se vive la recesin
despus de la campaa electoral de 1994-1995; v. En 1997 existe una
importante recuperacin del producto aunque no se expresa en me-
joras salariales; vi. Con la crisis de 1998-1999, los resultados, tanto
de ENNIV como de ENAHO para el 2000, muestran un incremento
generalizado de las tasas de pobreza, con excepcin de dos dominios
(sobre siete) que son los de mayor nivel de pobreza, especialmente en
la sierra rural. Volveremos sobre estos puntos en el captulo III, cuando
desarrollemos una propuesta de explicacin de las causas de la pobreza
en el Per.
En general, se estudia la pobreza de manera descriptiva, se trata
de mediciones con desagregaciones por dominios geogrficos para la
elaboracin de polticas de alivio o reduccin, pero no se ubican
estas mediciones o polticas en un enfoque conceptual que explore
las causas de la pobreza. Este es el tema que trataremos en el captu-
lo III, a continuacin.
III / Pobreza estructural 135
1. Introduccin
Este captulo trata de las causas de la pobreza estructural, o sus causas
estructurales, para el Per, siguiendo el enfoque respectivo, expuesto
a partir del esquema 1.2 del captulo I. Sobre esta base se busca dar
una explicacin de la pobreza (y la desigualdad) de tipo estructural y
de largo plazo. Primero se presenta una aplicacin del enfoque estruc-
tural para el Per. En segundo lugar, se analizan algunos indicadores
de la pobreza permanente a nivel global y, seguidamente para las reas
rural y urbana. En el siguiente captulo IV se analizan las causas estruc-
turales a partir del nivel macroeconmico o coyuntural del mayor
empobrecimiento reciente en el pas, consecuencia del ajuste, las refor-
mas liberales y las polticas macroeconmicas de estabilizacin im-
plementadas.
En la medida que la estructura de la produccin en Per es su-
mamente heterognea, los indicadores sobre la pobreza estructural
pueden ser tratados para el conjunto de la economa solo como una
primera aproximacin. Se hace necesario separar los determinantes
de la pobreza para el rea rural, donde se concentra la incidencia de la
pobreza permanente y extrema y para el rea urbana donde por la
gran migracin interna se encuentra el mayor nmero de trabajadores
en condicin de pobreza.
III. Pobreza estructural
2. Una aplicacin del enfoque estructural
Existen varios estudios en los que se exponen las causas estructurales
de la pobreza permanente en el Per, en particular, sobre la pobreza
rural. Presentaremos brevemente los argumentos de un trabajo
reciente, para luego esbozar un contraste con algunos indicadores
relevantes relativos a la estructura de la economa que afectan las
condiciones de trabajo y de vida de la poblacin.
John Sheahan, quien estudia las tendencias estructurales de evolu-
cin de la economa peruana, en su ltimo trabajo, La economa peruana
desde 1950, Buscando una sociedad mejor ([1999], 2001), precisamente
seala que: [] en el Per: la estructura de su economa pone obstculos
ms severos que lo normal en otros pases para una reconciliacin entre
el xito econmico y los avances hacia una sociedad ms justa (2001:
16). Su interpretacin de lo sucedido le sugiere que:
[] el pas logr avances en su capacidad productiva y en la estabilidad de su
economa durante la dcada de los noventa comparada con las
precedentes pero no est logrando progreso en los campos del empleo
productivo, la reduccin de la pobreza y la desigualdad, ni en la reduccin
de la dependencia externa (Sheahan 2001:17).
Al efectuar el balance desde 1950 a la fecha, Sheahan (2001: 89),
en la misma lnea, apunta a tres factores estructurales que hacen el
progreso de Per difcil:
(1) la falta de oportunidades adecuadas de empleo productivo para la gen-
te que sale de la agricultura, as como para la que ingresa en a la fuerza la-
boral con ms educacin que en el pasado; (2) la correspondiente debilidad
de los salarios reales y las ganancias reales del autoempleo en el sector servicios,
que contribuyen a la pobreza y a la alta desigualdad; (3) la lentitud del
sector industrial en elevar la productividad, lograr el cambio tcnico y for-
talecer su capacidad para competir en los mercados externos.
1
1. En Verdera (1997: 192) se propone que los obstculos al crecimiento en-tendido
como desarrollo del empleo asalariado provienen de la estructura productiva,
En su captulo VI, dedicado a la pobreza y desigualdad, Sheahan
(2001: 146) revela su veta estructuralista en el anlisis de las causas de
la pobreza y la desigualdad, de clara inspiracin en Nurkse (1966):
La causalidad no se mueve en lneas rectas sino en crculos que se interceptan.
La pobreza puede, en un sentido, ser explicada por la baja productividad y
el dbil crecimiento econmico. Pero la baja productividad de la mayora
de la fuerza laboral es principalmente un resultado de la desigualdad social,
del bloqueo del acceso a la educacin, la capacitacin, a la tierra y el capital.
La alta desigualdad en la distribucin del ingreso no es el resultado de
contribuciones sobresalientes a la produccin por parte de la minora rica;
es debida principalmente a la restriccin de oportunidades para la mayora
(Sheahan e Iglesias 1998).
Sheahan (p. 147) se propone tratar de [] cules son los prin-
cipales factores que explican la incidencia de la pobreza.
Al considerar quines son los pobres y por qu, Shehan (2001:
155) se ocupa de las caractersticas principales de la poblacin pobre,
reconociendo que son similares para determinados grupos. As dir:
La pobreza es mayor entre los habitantes de las reas rurales, aquellos con
bajos niveles de educacin, y aquellos cuya lengua materna es el quechua u
otra lengua indgena. En trminos de actividad econmica, es mayor entre
los trabajadores agrcolas, los que no tienen un salario y los trabajadores
independientes tanto en reas rurales como urbanas.
Indica a continuacin que dos tercios del total de la poblacin
en pobreza extrema estaban en la agricultura, y dos categoras ocupa-
cionales independientes y trabajadores familiares no remunerados,
tanto en la agricultura como en las ciudades representaban casi cuatro
quintos.
2
ms especficamente, de la incapacidad de la economa de absorber como empleo
asalariado a la creciente fuerza laboral. Ello se debe a que la baja productividad
conduce a que el costo interno de reproduccin de la fuerza laboral sea muy caro,
pese a que el estndar o nivel de vida es muy bajo, comparado a pases desarrollados
o semidesarrollados.
2. En base a informacin para 1994 del Instituto Cunto y UNICEF 1996: 28.
Las causas los factores determinantes de la pobreza segn Sheahan
(2001:156) han sido:
(1) la prolongada falla de la sociedad en proveer acceso a la educacin en las
reas rurales. Esta falta de acceso los ha perjudicado mucho, restringiendo su
movilidad, productividad y sus ingresos potenciales; (2) tambin ha empeorado
la pobreza en la agricultura por el rpido crecimiento de la fuerza laboral
rural en relacin a la oferta de tierra agrcola para que puedan trabajar; (3)
la pobreza entre los trabajadores urbanos, especialmente entre aquellos
obligados a formar parte del sector informal, se ha agravado por las persistentes
deterioradas condiciones de empleo, en especial por el lento crecimiento del
empleo en el sector privado de 1970 a 1990.
Al referirse a las causas de la desigualdad, que est a la base de la
pobreza, Sheahan (2001: 163) siguiendo a Nurkse (1966) reitera
que:
[] una buena parte de la desigualdad en el Per (se puede) explicar en
trminos de la oferta relativa de factores de produccin. La mano de obra
no calificada ha sido excesiva en relacin a la tierra cultivable en la agricultura
y en relacin con el capital en las actividades no agrcolas.
Prosigue Sheahan (2001: 173) con su argumentacin de corte es-
tructural: En los pases en los que la mano de obra no calificada
crece rpidamente y la propiedad de los activos est altamente concen-
trada, las fuerzas del mercado provocan sistemticamente una alta
concentracin del ingreso. Las relaciones van de las tendencias demo-
grficas, la falta de oportunidades de educacin para la mayora, la
concentracin de la propiedad de activos hasta su resultado: la extrema
desigualdad en la distribucin, la que est a la base de la pobreza
estructural.
3. Indicadores de pobreza estructural
Como seal Nurkse ([1953], 1966: 17 y 27), siguiendo a A. Smith,
la variable clave por la que no se desarrollan los mercados y no se
incrementan los ingresos de los pases insuficientemente desarro-
llados es la baja productividad, que a su vez obedece en gran parte a la
falta de capital real y a la falta de estmulos a la inversin. Nurkse
populariz la nocin de crculo vicioso de la pobreza, destacando c-
mo la relacin circular aflige la acumulacin de capital (1966: 13).
Sheahan centra tambin la atencin en la baja productividad.
En el caso de Per se encuentra, en efecto, un muy bajo nivel de
productividad global y en la mayora de sectores econmicos o ramas
de actividad, as como una enorme y, al parecer, creciente heteroge-
neidad entre sectores.
a. Producto por trabajador
Como primera aproximacin a la estructura de la economa peruana
es necesario considerar la relacin entre la distribucin o composicin
del PBI y de la fuerza laboral o PEA ocupada, por ramas de actividad
para los aos censales 1981 y 1993 y para el 2000, segn la Encuesta
ENAHO a nivel nacional. Sobre esta base en el cuadro 3.1 se estima el
PBI por trabajador en promedio, esto ltimo, an reconociendo la
enorme heterogeneidad productiva al interior de cada rama de ac-
tividad.
Lo que se observa es que el empleo en el pas se concentra de ma-
nera continua en cuatro grandes ramas de actividad: agricultura,
servicios, comercio e industria manufacturera. Estas cuatro ramas
representaron el 85.2%, 84.6% y 85.5% de la PEA ocupada, respec-
tivamente en 1981, 1993 y 2000.
3
En los mismos aos, el PBI muestra un patrn de concentracin
muy distinto. Las ramas de finanzas, minera y transporte y comuni-
caciones se encuentran entre las ramas con una importante contri-
bucin al PBI, junto a la industria, comercio, agricultura aunque
disminuyendo y servicios.
El resultado de comparar estas dos distribuciones tan dismiles
es que el PBI por trabajador ocupado muestra valores muy dispares
3. La PEA ocupada cuya rama de actividad no fue especificada en los censos, de
3.4% en 1981 y 10.5% en 1993, fue distribuida entre las ramas de actividad.
entre ramas de actividad. Tanto el en el cuadro 3.1 como en el grfico
correspondiente se da cuenta de niveles de PBI por trabajador ocupado
muy elevados y fuertemente crecientes en minera, electricidad y fi-
nanzas. En cambio, se obtienen por contraste niveles de PBI por tra-
bajador extremadamente bajos y disminuyendo entre 1993 y 2000
en agricultura, servicios y comercio. El ratio de los promedios de
PBI/trabajador entre minera y agricultura fue de 17,3 veces a 1 en
1993 y de 33,7 veces en 2000, esto es, casi el doble.
4
Cuadro 3.1
PER: PBI, PEA OCUPADA Y PBI POR TRABAJADOR POR RAMAS DE ACTIVIDAD,
1981-2000
Fuentes: Para PEA ocupada Censo 1981 (cuadro 17); Censo 1993 (cuadro 40) y para 2000,
INEI-MTPS, ENAHO, tercer trimestre. Para PBI: INEI, 1993 (cuadro 9.13); 1997 (cuadro
9.8); 2000, INEI, Sitio Web. Precios de 1994.
Notas: a/ Los totales (ltima fila) en miles; b/ Los totales (ltima fila) en millones; c/ Los
coeficientes PBI-PEA ocupada representan el nmero de veces respecto al promedio = 1.
1981 1993 2000 1981 1993 2000 1981 1993 2000
Agricultura 37.5 31.8 32.2 11.4 9.1 8.6 0.3 0.3 0.3
Minera 2.4 1.1 0.6 12.4 5.1 5.9 5.2 4.6 10.1
Manufacturera 12.6 12.6 10.5 21.0 17.9 16.5 1.7 1.4 1.6
Electricidad 0.4 0.3 0.3 1.1 1.6 2.3 2.7 4.8 8.6
Construccin 4.5 3.8 3.4 5.4 5.0 6.1 1.2 1.3 1.8
Comercio 14.4 21.3 23.7 17.6 21.2 19.8 1.2 1.0 0.8
Transporte y Com. 4.7 5.6 6.3 6.9 8.5 9.2 1.5 1.5 1.5
Finanzas 2.9 4.5 4.0 11.7 13.7 14.6 4.0 3.1 3.7
Servicios 20.7 18.9 19.1 12.6 18.0 17.2 0.6 1.0 0.9
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1.0 1.0 1.0
(Absolutos) 4,269 6,604 11,114 197,050 87,375 121,267 46.2 13.2 10.9
RAMAS DE
ACTIVIDAD
PEA OCUPADA (%) a/ PBI (%) b/
PBI/PEA OCUPADA
a/ c/
Veces el promedio =1
Estas son las bases estructurales de la pobreza y de la persistente
heterogeneidad de la economa peruana. Mientras no se modifique
esta estructura no se podr mejorar el empleo y reducir la pobreza
permanente. En base a las cifras promedio se da cuenta de por qu
los trabajadores en condicin de pobreza se ubican en la agricultura y
en los servicios y el comercio urbanos, como destaca Sheahan. La ex-
tremadamente baja productividad de los trabajadores en ramas de
actividad que concentran una gran proporcin de los mismos lleva a
que obtengan en promedio muy bajos ingresos. La alta o baja
productividad tiene su reverso en la baja o alta absorcin de empleo.
En otras palabras, el grado de absorcin de empleo por unidad de
producto (el coeficiente Empleo-PBI) en las ramas ms dinmicas es
muy bajo, mientras que es muy elevado en las que se encuentran, en
promedio, estancadas o en retroceso.
4. Debe empero notarse el fuerte e inexplicable descenso de la participacin de
la minera e hidrocarburos en el PBI entre 1981 y 1993. Ello podra deberse en
parte al traslado de la actividad de refinacin de la minera e hidrocarburos a la
industria manufacturera.
Grfico 4.1
PER: PBI por trabajador por actividad. 1981, 1993, 2000
0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0
Minera
Elect ricidad
Finanzas
Construccin
Manufact urera
Transport e
Servicios
Comercio
Agricultura
Nmero de veces el pro medio
2000 1993 1981
|
Grfico 3.1
PER: PBI POR TRABAJADOR POR ACTIVIDAD 1981, 1993, 2000
Como una explicacin estructural de este resultado se puede
citar la apreciacin de Sheahan (2001: 163) sobre la relacin entre las
actividades agrcolas e intensivas en empleo y las actividades no
agrcolas intensivas en capital:
Estas relaciones ejercen una presin persistente en contra de los ingresos [y
la productividad, FV] de la mano de obra no calificada y a favor de ingresos
ms altos para la minora con calificacin y capital. Una posible correccin
[] promover exportaciones intensivas en mano de obra [] ha sido
inhibida por las fuertes ventajas comparativas del pas en el sector minero,
intensivo en capital, y por una estrategia de desarrollo que no favoreci la
diversificacin de exportaciones. En este contexto, una desigualdad
relativamente alta no resulta para nada sorprendente.
En el cuadro 3.2 se presentan las tasas de crecimiento del em-
pleo y del PBI por ramas de actividad, sobre la base de las cifras
absolutas. En materia de empleo las ramas en las que ms creci
entre 1981 y 2000 son comercio, transporte y comunicaciones, fi-
nanzas y en 1993-2000, tambin agricultura, servicios y construccin.
5
En cambio, se reduce la participacin de la minera e hidrocarburos
en el empleo entre 1981 y 2000 y crece comparativamente poco el
empleo manufacturero.
El PBI cae en todas las ramas entre -3.1 en servicios y electricidad
y -6.8% en minera entre 1981 y 1993, y aumenta de manera desigual
entre 1993 y 2000. En este ltimo perodo de siete aos crecen ms
electricidad (14.6%), construccin (9.9%), minera (8.5%), y a la menor
tasa, manufactura (4%), comercio (4.2%) y agricultura (4.4%), tres
de los cuatro sectores que absorben ms empleo.
Como efecto combinado de lo anterior, la ltima columna del
cuadro 3.2 muestra que el PBI-PEA ocupada subi mucho en minera
5. La comparacin entre las cifras del Censo de Poblacin de 1993 y la Encuesta de
2000 no es aceptable, especialmente en los niveles absolutos y en los niveles de
las tasas de crecimiento de la PEA ocupada. El censo la subestima y la encuesta
tiende a sobreestimarla, dando por resultado niveles muy elevados en algunas
ramas. No obstante, la comparacin entre ramas podra tener cierta validez, si se
presume que la sub o sobrestimacin se da por igual en todas ellas.
(11.7%) y electricidad (7%), mientras que cay en comercio (-4.4%),
agricultura (-3-3%) y servicios (-3.1%).
En sntesis, la evidencia reciente de la estructura productiva re-
fuerza la concentracin del crecimiento en pocas ramas de actividad,
las mismas que no absorben empleo de manera significativa. Los sec-
tores ms intensivos en empleo no solo tienen bajo PBI/trabajador,
sino que adems, en ellos este ratio disminuye. Cmo salir de la po-
breza con estas condiciones de produccin, empleo y productividad
aparente?
b. PEA por rama de actividad y categora ocupacional
El siguiente paso es reparar en la composicin de la PEA ocupada por
ramas de actividad segn la categora ocupacional de los trabajadores.
Cuadro 3.2
PER: CRECIMIENTO DE PEA OCUPADA, PBI Y PBI
POR TRABAJADOR POR RAMAS DE ACTIVIDAD, 1981-2000
Fuentes: Censos y ENAHO; INEI; Precios de 1994.
AGRICULTURA 2.6 10.0 -5.4 4.4 -6.1 -3.3
MINERA -2.3 -1.8 -6.8 8.5 -6.2 11.7
MANUFACTURERA 4.6 5.8 -5.2 4.0 -6.3 -1.3
ELECTRICIDAD 2.1 5.1 -3.1 14.6 -4.2 7.0
CONSTRUCCIN 2.7 7.2 -4.9 9.9 -5.8 1.8
COMERCIO 10.8 12.4 -3.9 4.2 -6.4 -4.4
TRANSPORTE Y COMUN. 7.1 12.8 -3.8 7.2 -5.9 -3.0
FINANZAS 11.5 7.2 -4.0 6.8 -6.5 -0.2
SERVICIOS 3.4 10.0 -3.1 4.7 -4.6 -3.1
TOTAL 4.6 9.8 -4.6 5.5 -5.9 -2.5
RAMAS DE ACTIVIDAD
TASAS DE CRECIMIENTO (%)
PEA OCUPADA PBI PBI/PEA OCUPADA
1981- 1993- 1981-93 1993- 1981-93 1993-
1993 2000 2000 2000
Segn la informacin censal, la mayor proporcin de trabajadores
por cuenta propia, o independientes respecto a la PEA ocupada de
sus ramas se encuentran en agricultura (52.5% en 1993) y comercio
(58.4%) y, adems, en las actividades no especificadas.
6
A ellos habra
que sumarles los Trabajadores Familiares No remunerados, categora
que se duplic pasando de 5.1% a 9.9% para el total de los ocupados
entre 1981 y 1993. Este aumento se hizo a costa de trasladar parte de
los independientes, que disminuyen su participacin en el empleo
nacional de 41.5% a 35%. El traslado se da principalmente en agri-
cultura y comercio.
7
Existe, por tanto, una superposicin entre condi-
cin de pobreza en las ramas de agricultura y comercio y la condicin
de trabajador independiente o por cuenta propia, esto es, con baja o
nula cantidad y calidad de tierra y medios de produccin o activos,
tal como seala Sheahan.
Se observa por contraste en el cuadro 3.3 que: (i) el porcentaje
de la PEA asalariada (suma de obreros y empleados) en el total de la
PEA ocupada se mantiene prcticamente invariable entre 1981 y 1993,
descendiendo apenas de 45.9% a 45.3% del empleo nacional; (ii)
Las mayores concentraciones de obreros en 1993 respecto del empleo
en la rama de actividad se dan en minera (58.6%), construccin
(54.7%) y manufactura (40.3), aunque en todos estos sectores la pro-
porcin de obreros decrece respecto a 1981; (iii) Los sectores con ma-
yor concentracin de empleados son los servicios, tanto finanzas
(69.2%) como servicios sociales (68.3%) y electricidad, gas y agua
(64.4%). En este ltimo caso, la suma de obreros y empleados da
6. La informacin de las encuestas de hogares no permite desagregar por ramas de
actividad para luego descomponer por categoras ocupacionales como se puede
efectuar con el censo, en razn del bajo nmero de casos en varias ramas, dado
los tamaos de muestra.
7. El resultado censal de 1993, comparado con el de 1981, presenta un traslado de
trabajadores en verdad trabajadoras de la categora Independientes o cuenta
propia, a Trabajadores familiares no remunerados (TFNR). Otro tanto se hizo
luego en las encuestas de hogares urbanas. La idea que se aplic es que si en un
hogar trabajan los dos esposos, uno, generalmente el hombre, es el independiente
y la esposa pasa a ser clasificado como TFNR. Vase al respecto Verdera 1994.
cuenta del total del empleo en la rama; (iv) En 1993 el empleo asa-
lariado empleados y obreros predomina de manera significativa en
minera (84%), establecimientos financieros (80.3%) y, tambin,
aunque en menor medida, en industria (62%), construccin (66.5%)
y servicios (71.6%).
Cuadro 3.3
PEA OCUPADA MAYOR DE 15 AOS POR RAMA DE ACTIVIDAD,
SEGN CATEGORA OCUPACIONAL, 1981 Y 1993 (PORCENTAJES)
Fuente: Censo de Poblacin de 1981 (cuadro 7) y Censo de Poblacin de 1993 (cuadro 42).
Agricultura, pesca,
caza y silvicultura
Explotacin de
minas y canteras
Industrias
manufactureras
Electricidad, gas y
agua
Construccin
Comercio, restaur.
y hoteles
Transporte, almac.
y comunicaciones
Establec. finan.,
segur., bs. Inm.
Servicios comun.
soc. y personales
Actividades no
especificadas
Total
1981
1993
1981
1993
1981
1993
1981
1993
1981
1993
1981
1993
1981
1993
1981
1993
1981
1993
1981
1993
1981
1993
19.1
26.1
69.2
58.6
47.5
40.3
49.1
35.6
62.1
54.7
12.2
10.1
34.7
24.9
12.7
11.1
13.0
3.3
28.5
13.8
24.1
20.2
1.7
1.3
25.3
25.4
20.7
22.0
48.6
64.4
9.5
11.8
21.8
20.9
29.4
31.5
72.6
69.2
57.0
68.3
8.7
14.7
21.8
25.1
65.3
52.5
4.1
10.3
27.4
28.5
1.6
0.0
26.6
26.7
61.1
58.4
33.7
37.3
11.6
15.1
9.6
5.5
20.9
11.7
41.5
35.0
0.7
1.8
0.8
2.1
1.8
2.4
0.4
0.0
1.0
2.5
2.7
5.3
1.1
2.5
2.3
3.2
0.6
1.1
0.8
1.6
1.2
2.5
11.4
18.4
0.2
3.6
2.0
6.7
0.1
0.0
0.4
4.3
1.8
5.3
0.4
3.8
0.2
1.6
0.2
0.5
6.8
22.8
5.1
9.9
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
19.5
21.1
-
-
3.9
3.6
1.7
0.0
0.4
0.0
0.7
0.0
0.3
0.0
0.6
0.0
0.4
0.0
0.6
0.0
0.5
0.0
0.2
0.1
34.3
35.5
2.5
3.7
1830.3
1882.3
103.8
69.1
563.5
745.5
18.1
17.5
194.8
224.1
648.0
1262.0
208.8
331.4
124.1
266.5
969.4
1115.2
226.9
690.3
4887.7
6603.8
RAMAS AOS OBRERO EMPLEADO INDE- PATRN TFNR HOGAR NE TOTAL
PENDIEN.
Por ltimo, se acrecienta el porcentaje de trabajadoras del hogar
en el sector servicios, pasando de 19.5% en 1981 a 21.1% en 1993.
Se trata, en general por el origen andino y el bajo nivel de educacin
de las trabajadoras, de un grupo ocupacional que se encuentra en
gran medida en relaciones de trabajo semiserviles.
Estas cifras muestran una polarizacin entre las actividades pre-
dominantemente de baja productividad, especialmente la agricultura
y el comercio, en las que predominan los trabajadores independientes,
y las ramas de elevada productividad en las que predominan los
asalariados, especialmente los empleados, como es el caso de finanzas
y electricidad. Faltara hacer una desagregacin por tamao de empresa
para terminar de dar cuenta de las diferencias de productividad y de
remuneraciones. Los grficos 3.2 para 1981 y 3.3 para 1993 muestran
el grado de asalaramiento por rama (de izquierda a derecha de los
grficos, parte blanca de barras) o la presencia de trabajadores inde-
pendientes (de derecha a izquierda, parte gris de las barras).
Es necesario resaltar que detrs del comportamiento de las fa-
milias que se analizan en los estudios convencionales que se centran
en los atributos individuales para medir la pobreza o evaluar el uso
de activos se encuentra esta estructura de la economa, con traba-
jadores ocupados en estas ramas y en estas categoras ocupacionales, y
Grfico 3.2
PER PEA OCUPADA POR RAMA DE ACTIVIDAD
SEGN CATEGORA OCUPACIONAL, 1981
0%
25%
50%
75%
100%
Minera E. Fin.,
Seg., Bs.
Inm. y ss.
a emp.
Elec., Gas
y Agua
Manuf . Trans.,
Almac. y
Com.
Const. Com.,
Rest. y
Hot.
Ss Com.,
Soc. y
pers
Agric.,
Pesca,
Caza y
Silvic.
asalariados Ind. Y TFNR Empleador Hogar y NE
su situacin como grupos de trabajadores como proponen desde
Chenery hasta Sheahan se explica por su ubicacin en esta estructura.
Estudiar la pobreza en un pas como el Per requiere, por tanto,
analizar especialmente las condiciones de produccin y de trabajo de
las personas y no solo sus condiciones de vida resultado de su ubi-
cacin productiva y laboral, poniendo la atencin principalmente
en los trabajadores independientes en agricultura en el rea rural, y
en comercio en el rea urbana.
La estructura de la economa peruana presentada a fin de ubicar
a los grupos de trabajadores est orientada principalmente a la
exportacin primaria, intensiva en recursos naturales no renovables,
con bajo valor agregado y baja intensidad de empleo, y a partir de la
dcada de 1990 a la expansin de la provisin privada de servicios
pblicos. El crecimiento del PBI liderado por las exportaciones o el
procesamiento bsico de materias primas y a los servicios pblicos
intensivos en capital y tecnologa de punta, no van a generar por s
mismos los puestos de trabajo que el crecimiento de la oferta de
trabajo requiere, por no ser intensivos en uso de mano de obra. Se
necesita, por tanto, modificar la composicin por ramas de actividad
de la economa para ampliar las fuentes de demanda de trabajo a
travs del fomento a la inversin sectorial.
8
0%
25%
50%
75%
100%
Minea E. Fin.,
Seg., Bs.
Inm. y ss.
a emp.
Elec., Gas
y Agua
Manuf . Trans.,
Almac. y
Com.
Const. Com.,
Rest. y
Hot.
Ss Com.,
Soc. y
pers
Agric.,
Pesca,
Caza y
Silvic.
asalariados Ind. Y TFNR Empleador Hogar y NE
Grfico 3.3
PER PEA OCUPADA POR RAMA DE ACTIVIDAD
SEGN CATEGORA OCUPACIONAL, 1993
Sheahan (2001: 175) concluye su captulo sobre pobreza sea-
lando que: La pobreza en el Per ha sido ms alta que lo debiera
haber sido, principalmente debido al bloqueo de las oportunidades
para una gran parte de la poblacin rural y a las dbiles condiciones
de empleo en las actividades urbanas. En las dos prximas secciones
se exploran las causas de la pobreza rural y la pobreza urbana.
4. Las causas de la pobreza rural
a. El problema
Tanto la revisin de los estudios sobre la medicin de la pobreza en
el pas como la informacin presentada en las secciones anteriores,
nos lleva a separar las causas de la pobreza rural de las de la pobreza
urbana. En el caso de la poblacin en las reas rurales la pregunta que
formula Sheahan es qu bloquea sus oportunidades.
El Per, como los pases andinos vecinos, Ecuador y Bolivia, se
encuentran en una situacin de lento trnsito si es que no est del
todo detenido de sus economas rurales empobrecidas a economas
urbanas con poco dinamismo. As lo sealan De Janvry et al. (1989:101):
Las estimaciones de la FAO de finales de los aos setenta y principios de los
ochenta muestran que el porcentaje de poblacin rural en situacin de
pobreza absoluta continuaba siendo asombrosamente alto, alcanzando
porcentajes de 66.5% en Ecuador, 67% en Colombia, 68% en Per, 73%
en Brasil, 78% en Hait y 85% en Bolivia. Incluso antes de la crisis de los
ochenta, la pobreza rural tena evidentemente determinantes estructurales
a largo plazo, cuya erradicacin era resistente al crecimiento econmico.
De una parte, como hemos visto, la productividad del trabajo
en la agricultura es muy baja, por lo que no se genera un excedente de
produccin agrcola lo suficientemente grande como para abastecer
8. Mientras ello ocurre, una parte significativa del excedente de la economa de
exportacin y de las ganancias de productividad del sector moderno de servicios
pblicos debera contribuir va la poltica fiscal a aumentar la inversin en
sectores intensivos en empleo y, de esta manera, contribuir a expandir el mercado
de interno y el empleo.
las ciudades, y de otro, los trabajadores que migran a las ciudades se
ubican en el comercio y en algunos servicios de baja calidad, tambin
a muy bajos niveles de productividad. No tienen, en consecuencia,
capacidad de consumo y no representan un mercado que se expanda
a un ritmo de crecimiento importante.
Entre las causas de la pobreza rural se pueden destacar dos aspectos
centrales. Uno, es el patrn de concentracin en la tenencia de la tie-
rra, y el otro, es los bajos rendimientos de la tierra. La dotacin de
tierra por unidad agropecuaria familiar es insuficiente y la tierra es
tambin de calidad muy pobre. Ciertamente, el sealamiento de estas
causas no es en absoluto original y ms bien sorprende que no sean
objeto de mayor estudio. Por ejemplo, De Janvry et al. sostiene que,
La principal causa de la pobreza rural es, sin lugar a dudas, la falta de
acceso a suficientes tierras y la baja productividad en el uso de estas
para la mayor parte de la poblacin rural (De Janvry et al. 1989: 101).
Al mismo tiempo, refirindose siempre a Amrica Latina, aaden
que:
[...] la disponibilidad de fuentes no agrcolas de ingresos tambin es crucial
en la determinacin del nivel de ingresos familiares en las unidades
subfamiliares [...] es probable que hasta dos tercios de las familias campesinas
deriven ms de la mitad de sus ingresos de fuentes no agrcolas, principalmente
por salarios tanto en este sector como en una amplia variedad de actividades
di-ferentes, muchas de las cuales estn ligadas a la agricultura a travs de vn-
culos de consumo directo, indirecto y final. Por tanto, cualquier estrategia
cuyo objetivo sea reducir la pobreza rural debe tratar no solo los aspectos
de acceso a la tierra (reforma agraria y esquemas de colonizacin) y de pro-
ductividad laboral en las parcelas familiares y sub-familiares (programas de
desarrollo rural), sino tambin los aspectos relacionados con la creacin de
empleos y el nivel de salarios que se pagan en el sector agrcola y en actividades
rurales no agrcolas (De Janvry et al. 1989: 102).
En la misma lnea, Sheahan sealar que en las zonas rurales el
principal problema es que:
[] la escasez de tierras de cultivo en las que trabajar, en relacin al tamao
de la fuerza laboral agrcola hace extremadamente difcil para la mayora
de las personas en el sector rural producir lo suficiente para salir
de la pobreza. Mientras que el trabajo es abundante y la tierra no
lo es, el sistema de precios opera fuertemente para mantener bajos
los ingresos rurales (Sheahan, 1999: 60).
Por ello, este autor sostiene que la causa principal de la masiva
pobreza rural y de la cada del producto agrcola per cpita es: [] un
desbalance cada vez peor entre el crecimiento de la fuerza de trabajo
agrcola y la poblacin del pas, en relacin a la disponibilidad y pro-
ductividad de las tierras aptas para la agricultura. (Sheahan 1999:
79). A rengln seguido, Sheahan (1999: 79-80) concluye que los cam-
bios en las condiciones econmicas y polticas eliminaron antiguas
formas de dominacin, [] pero no pudieron por s mismas remediar
la pobreza rural: la bsica escasez de tierra y la debilidad de la produc-
tividad mantuvieron bajos los ingresos rurales.
Segn la clasificacin de las formas de pobreza rural del Fondo
Internacional para el Desarrollo Agrcola, el tipo de pobreza rural
que tiene el pas corresponde a la pobreza endmica. Se trata de la
pobreza causada por la pobreza de recursos y la baja productividad.
Los grupos en pobreza endmica son los pequeos tenedores de tierra.
Padecen de aislamiento, alienacin, y carencia total de acceso a la
tecnologa y al crdito (citado por Gordon y Spicker 1999: 116).
Parece claro que para tratar de las causas de la pobreza rural debe
ponerse la atencin, no tanto en el comportamiento individual de
las familias pobres como en la concentracin en la propiedad de la
tierra, y los diversos procesos que la rodean, y en la productividad de
los factores, en particular en el rendimiento de la tierra por cultivos.
b. Tenencia de la tierra y pobreza
Existe consenso en que lo que caracteriza las sociedades rurales andinas
es el predominio de un gran nmero de pequeas unidades de pro-
duccin agropecuaria (Figueroa 1998: 85). Hamermesh (1993:365)
lo extiende a los pases en desarrollo: La caracterstica de la poblacin
rural en las economas en desarrollo es el pequeo propietario de
tierra. No existe, en cambio, consenso que para entender las causas
de la pobreza rural debe partirse de la estructura de la propiedad.
Como se cit, para De Janvry et al. la principal causa de la pobreza
rural es, sin lugar a dudas, la falta de acceso a suficientes tierras y la ba-
ja productividad en el uso de estas para la mayor parte de la poblacin
rural (De Janvry et al. 1989:101).
En cambio, para Figueroa (1998:96) apoyndose en otra cita de
De Janvry y Sadoulet (1995) la causa sera el poco desarrollo de los
mercados, sea que no existen o que se encuentran escasamente desarro-
llados. Se debe precisar que mientras Figueroa se refiere al medio rural,
De Janvry y Sadoulet se refieren a que muchos mercados fallan porque
no existen, o porque existen costos de transaccin asociados a ellos
que es ms ventajoso para los agentes realizar sus transacciones mediante
arreglos diferentes al mercado. (De Janvry y Sadouler 1995, citado por
Figueroa 1998: 96, nota 5). En todo caso, se puede mediar sealando
que si la gran mayora de la propiedad de la tierra est concentrada en
muy grandes terratenientes no existir mercado de tierras.
Figueroa (1998: 91) busca refutar La teora estructuralista que
intenta explicar la pobreza rural por la excesiva concentracin de la
propiedad agrcola. El sistema de latifundios y minifundios sera una
limitacin al desarrollo rural (Rodrguez, 1980). Dado esto, seala
que se efectuaron reformas agrarias importantes en Bolivia y Per y
que los datos muestran que el grado de concentracin disminuy en
todos los pases, pero la pobreza no se redujo. Pasa a comparar la evo-
lucin del coeficiente de Gini para medir la concentracin de la propie-
dad agraria en los pases andinos (cuadro 3.3 en Figueroa 1998: 91) y
encuentra que en Per el coeficiente Gini se redujo de 0.74 en 1961
a 0.70 en 1972, tres aos despus de la reforma agraria de 1969, y a
0.61 en 1984 (excluyendo cooperativas, esto, es subestimando el grado
de concentracin).
9
Su conclusin es que el potencial de la reforma
agraria para reducir la pobreza rural es muy limitado. Como argumen-
to seala que el ingreso agrcola per cpita es muy bajo comparado al
9. Encuentra resultados parecidos para Bolivia y Ecuador.
nacional per cpita y, por ello, aunque se llegara a la completa igualdad
en el campo, la pobreza no se reducira mucho.
El planteamiento de Figueroa expuesto tiene cuando menos dos
puntos dbiles: (1) un coeficiente de Gini de 0.61 en 1984 es an su-
mamente alto, refleja una gran concentracin de la propiedad. Sucede
que la reforma agraria peruana no fue una reforma agraria tpica.
Respet grandes concentraciones de tierra bajo diversas formas asocia-
tivas y margin a los pequeos propietarios; (2) una reforma agraria
no consiste, no debe ser vista, como un proceso que acta solo sobre
un aspecto, la redistribucin de la propiedad de la tierra. Adems
que no se hizo una redistribucin importante, como se esperara, de-
j inclumes los problemas y limitaciones asociadas a la concentra-
cin: poderes locales, bajsimo nivel de educacin e inexistencia de
mercado de tierras. El rgimen de propiedad previo a la reforma era
la base de un sistema que restringa las oportunidades de la poblacin.
La concentracin de la tierra prosigui en lo fundamental, as como
los mecanismos que impiden que la poblacin rural se integre a una
economa y una sociedad modernas. A continuacin se presentan
datos ms recientes de la concentracin de la propiedad.
c. La tenencia de la tierra en Per
La informacin ms reciente sobre tenencia de la tierra en Per muestra
un elevado grado de concentracin. Segn el ltimo Censo Nacional
Agropecuario de 1994, 3.1% de las unidades agrcolas (productores)
concentraban 77.6% de la superficie bajo cultivo, mientras que 70.3%
de las unidades (productores) con tamao hasta de 4.9 ha, contaba
con solo 5.8% de la superficie (cuadro 3.4).
Este patrn de aguda concentracin es comn a muchos pases
latinoamericanos con elevada pobreza rural. En el caso del Per, como
se muestra en el cuadro 3.5 la estructura altamente concentrada de
tenencia de la tierra no se ha modificado de manera significativa entre
1961 y 1994, a pesar de haberse llevado a cabo una controvertida
reforma agraria a partir de 1969, la que en lo esencial no redistribuy
la tierra. En 1961, el 83.6% de las unidades agropecuarias contaban
con el 5.8% del rea bajo cultivo, en tanto que en 1994, el 70.3% de
las unidades reunan el mismo 5.8% de la superficie total. Algn
progreso se percibe al disminuir el porcentaje de unidades en el tamao
de 0 a 4.9 ha, y aumentar el de unidades de 20 y ms hectreas, pero
contina existiendo una muy elevada concentracin. Ms que estudiar
la distribucin y uso de los escasos activos en este caso la tierra de
las familias pobres lo que se requiere es poner ms atencin a las cau-
sas de la preservacin de la elevada concentracin de los activos, y de
la tierra en particular. Tambin se requiere conocer los procesos socia-
les alrededor de la concentracin de la tierra y cmo restringen las
oportunidades de la poblacin rural.
Los esfuerzos por superar la pobreza de las pequeas unidades
agropecuarias o campesinas han sido nulos hasta ahora debido tanto
a razones econmicas como a razones institucionales. El principal
factor ha sido la baja disponibilidad de tierras. Con sus exiguas dota-
ciones, los campesinos obtienen rendimientos muy bajos, que no les
permite competir en los mercados. Por esta razn los mercados son
poco desarrollados en el mbito rural andino. Adems, los mercados
Cuadro 3.4
PER: NMERO DE PRODUCTORES Y SUPERFICIE DE LAS UNIDADES AGROPECUARIAS
(UA) QUE CONDUCEN, SEGN TAMAO, 1994
a/ En miles. Solo se considera a los productores con UA que tienen tierras trabajadas.
b/ En miles de hectreas.
Fuente: INEI, III Censo Nacional Agropecuario de 1994, Lima: INEI, 1995, tomo II,
cuadro 23, p. 219.
Menores de 0.5 ha. 210.6 12.1 50.3 0.1 0.24
De 0.5 a 4.9 ha. 1014.1 58.2 2018.4 5.7 1.99
De 5 a 9.9 ha. 245.1 14.1 1624.6 4.6 6.63
De 10 a 19.9 ha. 135.2 7.8 1772.7 5.0 13.11
De 20 a 49.9 ha. 84.1 4.8 2442.6 6.9 29.04
De 50 y ms ha. 53.2 3.1 27418.7 77.6 515.39
Total 1742.3 100.0 35327.2 100.0
TAMAO DE LA UA PRODUCTORES A/ % SUPERFICIE B/ % SUPERFICIE HA/
PRODUCTOR
de crdito, principal medio para acceder a otros tipos de capital, tie-
nen una oferta limitada y altos costos de transaccin para los cam-
pesinos (Trivelli 1998). Por ltimo, los grupos de poder locales
oprimen al campesinado y firman el desarrollo local y regional.
d. Rendimientos agrcolas
Los ingresos de los productores agrcolas dependen del volumen pro-
ducido y de los precios. A su vez, estos dependen como tendencia
esto es, aislndoles de las fluctuaciones de precios de corto plazo
de la extensin de la tierra (que como se ha visto es insuficiente) y de
los rendimientos del suelo (tm/ha). A la falta de tierras suficientes se
suma la falta de tecnologa agrcola avanzada y una baja calidad de la
tierra, especialmente por la falta de riego. La agricultura es depen-
diente de los rigores del clima y de la abundancia, la falta o la opor-
tunidad del agua de lluvia.
Cuadro 3.5
PER: DISTRIBUCIN DE LAS UNIDADES AGROPECUARIAS Y DEL REA
SEGN TAMAO DE FINCA, 1961-1994
Fuentes: Sobre la base de De Janvry et al. (1989: cuadro 9, p. 166) y del cuadro 3.3, para
1994.
0-4.9 83.6 5.8 1.4
1961 4.9-19.9 12.3 5.0 8.3
20 y ms 4.1 89.2
0-4.9 78.0 6.6 1.4
1972 4.9-19.9 16.7 8.7 8.8
20 y ms 5.3 85.7
0-4.9 70.3 5.8 1.6
1994 4.9-19.9 21.9 9.6 8.9
20 y ms 8.0 84.6 217.5
AO TAMAO DE FINCA PORCENTAJE PORCENTAJE TAMAO
DE UNIDAD DE REA PROMEDIO DE
AGROPECUARIA U.A.
En el cuadro 3.6 se presentan los rendimientos promedio por
hectrea para cuatro cultivos, comparando los niveles de Per con los
promedios mundiales, segn la FAO, quien la compila a partir de
informacin oficial de los pases. Cabe resaltar que estos productos
son la base de canasta de alimentos en la costa (arroz, papa, trigo,
maz) y en la sierra (papa, maz). Sus bajos rendimientos son parte de
los factores que contribuyen a que su costo unitario de produccin
sea relativamente elevado y encarezcan el costo de reproduccin o
de la alimentacin de la fuerza laboral. Cuando se redujeron los
aranceles a la vez que se atrasaba el tipo de cambio, a principios de la
dcada de 1990, los productores se vieron bajo la competencia de las
importaciones de alimentos, algunos de ellos subsidiados en sus pases
de origen, como el maz importado de EEUU. Esto oblig a aumentar
los rendimientos.
Como tendencia se observa un aumento de los rendimientos en
papa y arroz y una mejora relativa respecto al promedio de rendimien-
tos a nivel mundial (cuadro 3.6 y grficos 3.4 a 3.7). En cambio, en
los casos del trigo y el maz, los rendimientos apenas aumentan y
mantienen su inferioridad relativa respecto a los rendimientos pro-
medio a nivel mundial.
En el caso del cultivo de papa se observa un avance en el ren-
dimiento promedio en Per, que pasa de ser alrededor de la mitad
del rendimiento mundial hasta 1993, a representar el 73% de dicho
rendimiento en 2002-2003, aunque an se est muy lejos del ren-
dimiento de EEUU (12 tm/ha versus 28 tm/ha). En las regiones del
pas, los rendimientos varan entre niveles muy bajos en los
departamentos serranos de mayor pobreza, y en rendimientos elevados
en los departamentos productores de papa de la costa y la sierra
central.
El arroz en cscara es el nico producto que tiene rendimientos
por encima del promedio mundial (grfico 3.5), adems, el ren-
dimiento promedio en Per tiende a divergir crecer gradualmente
ms que el promedio mundial, pasando de 4.3 tm/ha en 1979-
1980 a 6.8 tm/ha en 2001-2003. La diferencia de rendimientos pas
de +1.6 tm/ha en 1979 a +3.0 tm/ha en 2003. Este crecimiento fue
Cuadro 3.6
PER Y EL MUNDO: RENDIMIENTOS EN LA PRODUCCIN DE PAPA,
ARROZ, TRIGO Y MAZ (TM/HA), 1979 2003
Fuente: Anuario FAO (varios aos).
PER MUNDO PER MUNDO PER MUNDO PER MUNDO PER
1979 7.0 15.5 4.3 2.7 1.1 1.9 1.7 3.4 2.6
1980 7.2 12.8 4.3 2.7 0.9 1.9 1.6 3.2 2.4
1981 8.2 14.3 4.7 2.8 1.0 1.9 1.7 3.5 2.6
1982 7.8 14.2 4.6 3.0 1.1 2.0 1.7 3.6 2.6
1983 7.6 14.2 4.2 3.1 0.9 2.1 1.7 2.9 2.5
1984 8.3 15.6 4.8 3.2 1.0 2.2 2.0 3.5 2.9
1985 8.4 15.3 4.6 3.3 1.1 2.2 1.9 3.7 2.8
1986 8.6 15.8 4.5 3.2 1.2 2.3 2.0 3.6 2.9
1987 8.0 15.6 5.1 3.3 1.3 2.3 2.0 3.5 2.8
1988 8.9 14.8 5.2 3.3 1.3 2.3 2.0 3.1 2.7
1989 8.8 15.4 5.1 3.5 1.4 2.4 2.1 3.6 2.8
1990 7.9 15.1 5.2 3.5 1.1 2.6 2.0 3.7 2.8
1991 7.9 14.6 5.1 3.5 0.9 2.4 1.9 3.7 2.9
1992 7.4 15.1 5.0 3.6 1.3 2.5 1.9 3.9 2.9
1993 8.4 16.5 5.5 3.6 1.5 2.5 2.2 3.6 3.1
1994 9.3 15.0 5.9 3.7 1.2 2.5 2.1 4.1 3.1
1995 9.8 15.6 5.6 3.7 1.3 2.5 2.0 3.8 3.0
1996 10.1 16.7 5.7 3.8 1.2 2.6 2.0 4.2 3.0
1997 9.6 16.2 6.1 3.8 1.1 2.7 2.0 4.1 2.9
1998 9.6 16.0 5.8 3.8 1.2 2.7 2.1 4.4 3.1
1999 11.3 15.3 6.3 4.0 1.3 2.8 2.3 4.4 3.4
2000 11.5 16.4 6.6 3.9 1.3 2.7 2.4 4.3 3.6
2001 11.5 15.9 6.8 4.0 1.2 2.7 2.6 4.4 3.7
2002 12.2 16.1 6.7 3.9 1.3 2.7 2.7 4.4 3.8
2003 12.0 16.4 6.8 3.8 1.4 2.7 2.7 4.5 3.9
MAZ
AOS PAPA ARROZ EN CSCARA TRIGO MAZ AMARILLO
DURO
Grfico 3.4
PER MUNDO: RENDIMIENTO POR HA. EN EL CULTIVO DE PAPA
(KG/HA EN MILES), 1979 2003
Grfico 3.5
PER MUNDO: RENDIMIENTO POR HA. EN EL CULTIVO DE ARROZ
(KG/HA EN MILES) , 1979 2003
Grf ico 4.4
Papa: Rendimient o (Tm/ Ha) en Per Mundo, 1979 2003
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003
(Tm/ Ha)
Per Mundo
Gr f i co 4.5
Arr oz en cscar a: Rendi mi ent o ( Tm/ Ha) en Per Mundo,
1979 2003
0
1
2
3
4
5
6
7
8
1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003
(Tm/ Ha)
Per Mundo
Gr f i co 4.6
Tr igo: Rendimient o ( Tm/ Ha) en Per Mundo, 1979 2003
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
1 979 1 981 1 983 1 985 1 987 1 989 1 991 1 993 1 995 1 997 1 999 2001 2003
(Tm/ Ha)
Per Mundo
Grfico 3.7
PER MUNDO: RENDIMIENTO POR HHA. EN EL CULTIVO DE MAZ
(KG. /HA. EN MILES), 1979 2003
Gr f i co 4.7
Ma z: Rendimient o ( Tm/ Ha) en Per Mundo, 1979 2003
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003
(Tm/ Ha)
Per Mundo
Grfico 3.6
PER MUNDO: RENDIMIENTO POR HA. EN EL CULTIVO DE TRIGO
(KG. /HA. EN MILES), 1979 2003
resultado de una activa poltica de promocin del cultivo mediante
crdito y precios de refugio, bsicamente en la selva alta norte del
pas. Este producto de selva y costa es de consumo urbano. Al descon-
tinuarse la poltica de promocin, el nivel de produccin y de rendi-
mientos se mantuvo constante entre 1987 y 1992, para empezar a
aumentar nuevamente en 1993.
En el caso del trigo, el pas tiene rendimientos promedio bajos
en relacin a los niveles internacionales, mantenindose con variacio-
nes las diferencias de rendimientos en 0.8 tm/ha de punta a punta
entre 1979 y 2003. El Per es un pas dependiente de la importacin
de trigo, alimento bsico de la dieta urbana, especialmente en la costa.
Finalmente, en el maz los rendimientos promedio del pas son
bajos y menores de los promedios mundiales. La diferencia entre
estos rendimientos se mantiene en 1.7 tm/ha entre 1979 y 2003.
e. Conclusin
Para que los productores agrcolas puedan mejorar sus ingresos debera
aumentar la extensin de sus tierras, lo que est fuera de toda posi-
bilidad mientras persista la gran concentracin del suelo. Como alter-
nativa debera aumentar los rendimientos del suelo en los principales
cultivos. Salvo en el caso del arroz los rendimientos promedio nacio-
nales son muy bajos en comparacin a los niveles promedio mundiales.
Solo hay una tendencia convergente ligera en el caso de la papa y una
situacin en trminos de rendimientos favorable para el arroz.
Fuentes (2005: 14), en un documento comprensivo y reciente
del BM, indica que es de importancia extrema aumentar la pro-
ductividad (rendimientos) y el crecimiento del sector agrcola, pues
puede tener un gran impacto en la reduccin de la pobreza. La mayora
de la poblacin pobre vive en reas rurales y obtiene sus ingresos
principalmente de actividades agrcolas.
En cambio, la propuesta de De Janvry et al. (1989: 102-03), en
una perspectiva de estructural, adems del aumento en la pro-
ductividad, aadir:
Un anlisis apropiado, para el anlisis de la pobreza y la identificacin de
programas para combatirla, consiste en la elaboracin de un mapa de po-
breza social que categorice a los pobres del campo por el acceso a la tierra y
por las fuentes de ingreso dentro de cada regin [...] (en la medida) que la
pobreza rural est claramente diferenciada, [] no puede existir un enfoque
nico para la gran mayora de la poblacin rural pobre, que no sea un
aumento en la productividad en el uso de la tierra [...] En consecuencia, los
programas deben estar dirigidos a aumentar la capacidad de la poblacin
en el desempeo de sus actividades, que caractericen las diferentes categoras
de familias rurales, adems que deben ir mas all de la finca, en lo que se
refiere a la creacin de empleos en actividades no agrcolas de base rural
vinculadas a la agricultura.
4. Causas de la pobreza urbana
a. El problema
Existe consenso en que con la migracin interna rural-urbana parte
del problema de la pobreza rural se traslada a las ciudades. Mientras
se mantiene una mayor incidencia o tasa de pobreza medida sobre
la poblacin rural en las reas rurales (captulo II), la mayor pro-
porcin de poblacin pobre sobre el total de la poblacin se en-
cuentra en las ciudades. El nmero absoluto de pobres es mayor en
las zonas urbanas, aunque los ms pobres siguen estando en zonas
rurales. La expulsin de poblacin del campo y la rpida urbanizacin
sin empleo de calidad, sin la necesaria infraestructura ni los servi-
cios urbanos explican esta evolucin.
Rodgers (1989: 2-3) sostendr que la pobreza urbana es en parte
un reflejo de la pobreza rural en razn de la intensa migracin rural-
urbana y la persistencia de la pobreza rural, la que presiona sobre las
oportunidades de empleo y los procesos de trabajo urbanos, contribu-
yendo de esta manera al aumento del estrato de trabajadores urbanos
de muy bajos ingresos.
El traslado no la salida de la pobreza a reas urbanas se debe
como indica Sheahan a que la absorcin de la creciente fuerza
laboral se hace en empleos de baja calidad o bajos ingresos. La estruc-
tura o composicin del empleo no genera oportunidades de buenos
empleos para los que se incorporan al mercado de trabajo urbano.
Que ganen poco o mucho no depende de sus atributos o caractersticas
personales sino de en qu rama de actividad y en qu tamao de
empresa trabajan (Espino, 2001) o si trabajan por cuenta propia. Por
otro lado, existe un fuerte nexo entre pobreza y el mercado de trabajo
urbano ya que la mayor parte del ingreso monetario de los hogares
(70%) se origina en el trabajo; asimismo, el funcionamiento del
mercado de trabajo afecta la evolucin y distribucin del ingreso entre
los hogares (Lagos y Arriagada, 1998)
Como se destac, los bajos niveles del PBI por trabajador en
actividades tpicamente urbanas como comercio y sservicios indican
que las causas de la pobreza de los trabajadores de las ciudades son
distintas a las de las zonas rurales. La baja absorcin o baja demanda
de trabajo es una de las principales causas del desempleo, el mismo
que tan solo se manifiesta como desempleo abierto de manera parcial.
Como es ampliamente reconocido, gran parte de los trabajadores
que no son absorbidos por el sector privado empresarial o en empleos
con productividad elevada o media, se ven obligados a trabajar por
cuenta propia, como independientes, o en empleos de baja produc-
tividad, conformando el grueso contingente de trabajadores en sub-
empleo por ingresos.
Por ello, al tratar de la pobreza urbana estructural se debe poner
el nfasis en la estructura productiva que se expresa en la demanda de
trabajo, esto es, en las oportunidades de empleo, y en los procesos en
los que la poblacin trabaja. Como seala Rodgers,
[...] la pobreza urbana surge de los procesos de trabajo incluyendo el
mercado de trabajo asalariado tanto como de factores ms obvios como
los niveles de produccin y productividad globales; las desigualdades en el
acceso a los mercados de trabajo necesitan entenderse como parte de los
procesos de estratificacin econmica y social, de los cuales la pobreza es un
resultado (Rodgers 1989: 1).
Se puede centrar las causas de la pobreza urbana estructural, a
nivel agregado, en los siguientes enunciados: i. El aumento de la pro-
duccin se da en ramas de actividad con poca intensidad de empleo;
ii. Existe una baja absorcin por parte de las ramas de actividad de
mayor PBI por trabajador, es decir, falta de demanda de trabajo asalariado
en relacin al fuerte crecimiento de la oferta de trabajo; y, iii. La baja
productividad de los trabajadores en las ramas que ms empleo absorben
conduce a que sus ingresos por trabajo sean bajos. Esta perspectiva se
ubica en la de Sheahan, para quien como ya se mencion, la pobreza
urbana, especialmente para los trabajadores independientes y los asa-
lariados de las MYPE, se ha visto agravada por condiciones de trabajo
persistentemente dbiles, por el lento crecimiento del empleo en el
sector privado desde 1970 a 1990. Este fracaso es adjudicable a las
polticas de industrializacin seguidas en ese periodo y al considerable
mal manejo econmico (Sheahan 1999: 114). No se consideran an
aqu los efectos de la crisis recesiva de 1988-1989 o la ms reciente de
1998-1999, cuyos efectos se tratarn en el siguiente captulo.
Como indica Rodgers (1989: 7-8), los niveles globales de pro-
ductividad y retribucin deberan dominar el anlisis de la pobreza
[...] por lo que el tema central es aumentar la capacidad productiva y
paralelamente elevar los niveles de empleo. Pero, al mismo tiempo,
sostiene que entender la pobreza implica entender la naturaleza y
causas de la diferenciacin en el mercado de trabajo, tema que se ha
estudiado ms que la relacin entre crecimiento agregado y niveles de
producto (1989: 8).
La composicin del PBI por ramas de actividad (cuadro 3.1)
muestra que la mayor concentracin del PBI, en las ramas de Minera
(con sedes u oficina en las ciudades), Establecimientos financieros y
Transporte y comunicaciones no guarda correspondencia con la poca
absorcin de empleo en estos sectores. Al revs, los sectores que con-
centran el mayor empleo contribuyen comparativamente poco al
producto. La estructura del producto urbano debera modificarse si
se quiere aumentar el empleo y la productividad promedio.
La gran concentracin del producto en muy pocas ramas se refleja
en la baja productividad promedio para el resto la mayora de
ramas de actividad. A su vez, esta baja productividad en los empleos
se asocia a los bajos ingresos que obtiene una parte sustancial de los
trabajadores urbanos.
Por las consideraciones previas, las diferencias de ingresos, ms
bien la extrema desigualdad, se explicarn de la siguiente manera: i.
Las diferencias de productividad entre ramas explican las diferencias
de ingresos; ii. La pertenencia a diferentes grupos ocupacionales, su-
mado a la diferencias de productividad por rama, acrecientan an
ms las diferencias de ingresos; en tal sentido, las diferencias no provie-
nen de los atributos de los trabajadores o a la distinta calidad de la
oferta de trabajo, sino de las caractersticas (rama, tamao, grado de
concentracin empresarial) de las empresas que demandan trabajo, y
de las condiciones en que se llevan a cabo las actividades en las que se
emplean los trabajadores que el sector privado empresarial no absorbe.
b. Desempleo e informalidad
Cuando se seala que el problema del empleo en los pases en desa-
rrollo se expresa, entre otros, en el subempleo, no se repara en que
ste surge como efecto de la falta de demanda de empleos asalariados,
con ingresos y condiciones de trabajo aceptables.
10
Las personas se
mantienen o se abocan a trabajos de bajos ingresos o muy baja produc-
tividad porque no existen oportunidades de trabajo adecuadas. La
falta de demanda es lo primero y es, junto al aumento de la oferta de
trabajo, causante del desempleo. El subempleo o los bajos ingresos o
la corta duracin de las jornadas de trabajo que los trabajadores se
ven obligados a aceptar, son consecuencia de lo anterior. En gran me-
dida esta realidad desempleo, subempleo y bajos ingresos afecta
ms a las mujeres, en razn de su creciente presencia en la fuerza
laboral durante la ltima dcada y de las condiciones desventajosas
en las que se insertan en el mercado de trabajo urbano en relacin a
los hombres.
10. Se sostiene que en el Per no existira un problema de desempleo pues se observa
que las personas trabajan, aunque se aade a continuacin que lo hacen en malas
condiciones o con muy baja productividad. El problema sera por tanto de
subempleo o de bajos ingresos o de pobreza (Figueroa 1979, Verdera 1983, Hunt
1996, Saavedra 1998, Ministerio de Trabajo y Promocin Social; MTPS, 2001: 39).
La principal fuente del desempleo urbano permanente proviene
de la deficiencia de capital o de inversin en relacin al enorme
crecimiento de la oferta de trabajo. El fuerte crecimiento de la Po-
blacin Econmicamente Activa (PEA), contribuye a generar un dficit
de empleos cuando se le compara con su insuficiente ritmo de absor-
cin en empleos de calidad. Esta brecha resulta de comparar el nivel
de la PEA con el del empleo formal o asalariado.
La evolucin de la tasa de ocupacin (TO) est ms claramente
asociada a la evolucin de la PEA, tanto de la Poblacin en Edad de
Trabajar (PET) para hombres y mujeres, como de la tasa de actividad
en el caso de las mujeres. A medida que se incrementa la oferta de
trabajo, este incremento es absorbido como PEA ocupada, siendo el
crecimiento de la oferta de trabajo la que conduce al aumento de la
ocupacin. Lo que es necesario destacar es que esta mayor absorcin
no se da en empleos asalariados de calidad o formales, sino que deviene
en una continua expansin del trabajo por cuenta propia o inde-
pendiente. Como se observa en el grfico 3.8, para Lima, el grueso
del crecimiento de la PEA no es absorbido por el llamado sector
formal, ni por la PEA asalariada.
Se necesita que aumente la demanda de trabajo asalariado, no
solo para cubrir el aumento anual de la oferta de trabajo sino tambin
para reducir el dficit de puestos de trabajo acumulado, sea para
reducir el subempleo o para aumentar el porcentaje de trabajadores
asalariados sobre la fuerza laboral o PEA, el mismo que a nivel nacional
no super en 1993 al 47% de la PEA (Censo de 1993, Verdera 1997).
Si centramos la atencin en la necesidad de recuperar los ingresos
por trabajo, dada la baja absorcin de la PEA en empleos asalariados
a bajos salarios, no es aceptable que se exija que se debe aumentar la
productividad de los trabajadores para que as puedan mejorar sus
ingresos, atribuyendo el poder de aumentar la productividad a los
propios trabajadores, cuando depende en gran medida de la estructura
productiva, en particular de la dotacin de capital y la tecnologa de
cada rama de actividad y de sus empresas. El aumento de la producti-
vidad es, en efecto, la principal fuente del crecimiento sostenido del
producto, pero para que aumente paralelamente el empleo asalariado,
de manera que pueda absorber el gran incremento de la PEA, el
producto tiene que crecer bastante ms de lo que aumenta la produc-
tividad. Para que ello ocurra se requiere que aumente el empleo y los
salarios, esto es, el mercado interno.
c. Ingresos por grupos ocupacionales
Como se observ en el cuadro 3.2, en varias de las ramas de actividades
urbanas se encuentra una elevada proporcin de trabajadores no
asalariados. La mayor parte de estos se desempea en las ramas de
menor productividad, lo que determina sus bajos niveles de ingreso.
Por ello, parece necesario tratar de los ingresos de los trabajadores de
acuerdo al grupo ocupacional al que pertenecen, en lugar de tratarlos
como un conjunto indiferenciado de trabajadores. Al respecto, Lagos
y Arriagada (1998) sostienen que:
La pobreza se asocia con determinadas categoras ocupacionales y ramas de
actividad. Proporcionalmente, los miembros activos de hogares pobres
urbanos tenderan ms a insertarse en segmentos de baja productividad del
sector terciario o de servicios y a mostrar una incidencia ms alta del empleo
Grfico 4.8
Lima: Evolucin de la Poblacin en edad de trabajar, PEA ,
Asalariados ocupados y Sector formal, 1987-2002
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
1987 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
PEDAD PEA (total) Asalariados ocupados Sector formal
Grfico 3.8
LIMA: EVOLUCIN DE LA POBLACIN DE EDAD DE TRABAJAR, PEA, ASALARIADOS
OCUPADOS Y SECTOR FORMAL, 1987-2002
en el sector familiar, trabajadores por cuenta propia y actividades
independientes en sectores no estructurados de la economa (pp. 39-40).
Si se parte de considerar a los trabajadores distinguiendo su ubi-
cacin por categoras de ocupacin y gruesamente, su grado de califi-
cacin, entre profesionales y no profesionales. Su ubicacin en la
estructura de empleo, su productividad y sus niveles de ingresos
provendran de sus niveles de calificacin y otras caractersticas
individuales, esto es, de las caractersticas de la oferta.
En el cuadro 3.7 presentamos un ndice del ingreso nominal
mensual por trabajo por grupos de trabajadores de Lima, para mostrar
la notable desigualdad entre los ingresos de los empleados privados
profesionales, en un extremo de la distribucin, y las trabajadoras
domsticas o del hogar, los vendedores ambulantes o los independien-
tes no profesionales, esto es, precisamente en los sectores de comercio
y servicios, los que mostraban los niveles de productividad promedio
ms bajos (cuadro 3.1). El grupo de obreros sin sindicato y los em-
pleados pblicos no profesionales tambin presentan niveles de ingre-
sos relativos bajos, aunque este empobrecimiento, como veremos en
el captulo IV, es consecuencia del impacto de la evolucin de las po-
lticas macroeconmica, laboral y salarial recientes.
Los trabajadores urbanos (Lima) en condicin de pobreza son,
en primer lugar, los que se ubican en el comercio y los servicios, y en
segundo lugar los que se desempean como vendedores ambulantes,
trabajo domstico o como independientes no profesionales. Se puede
observar cmo las diferencias de ingresos se reducen en un contexto
en que los ingresos reales cayeron fuertemente entre 1987 y 1989,
para luego mantenerse bajos (ntese la ltima fila del cuadro 3.7).
As, en 1970, la diferencia de ingresos entre un empleado privado
profesional y un vendedor ambulante (en la calle) era de 4.5 a 0.5,
esto es, 9 veces en promedio, mientras que en 2002, la diferencia es
de 4 veces. La reduccin de la diferencia es porque el ingreso relativo
de los empleados privados profesionales cay de 4.5 a 2.0 en ese
lapso de 22 aos. Se explica esta evolucin por las caractersticas de
los individuos?
Grfico 4.9: Lima: Ratio del ingreso de obreros sin
sindicato e independientes respecto al promedio general
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
1987 1989 1990
a/
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Obreros privados Trabaj. Independientes

Grfico 4.10
Lima: Ratios del ingreso de Empleados privados y empleados pblicos
Respecto al promedio general, 1987-2002
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
2.0
1987 1989 1990
a/
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Empleados privados Empleados pblicos b/
Grfico 3.9
LIMA: RATIO DEL INGRESO DE OBREROS SIN SINDICATO E INDEPENDIENTES
RESPECTO AL PROMEDIO GENERAL
Grfico 3.10
LIMA: RATIOS DEL INGRESO DE EMPLEADOS PRIVADOS EMPLEADOS PBLICOS
RESPECTO AL PROMEDIO GENERAL, 1987-2002
En el grfico 3.9 se registra la tendencia descendente de los
ingresos relativos de los obreros sin sindicato y de los independientes
(no profesionales), en proceso de convergencia. Estos son los grupos
que estando en pobreza van empobrecindose ms. Esto explicara
porque los trabajadores van al trabajo independiente, en lugar de
extender la duracin de la bsqueda. Por el contrario, se observa una
tendencia ascendente en los ingresos relativos recurdese que en
trminos absolutos caen para todos de los empleados privados y
pblicos, notndose tambin una convergencia por la recuperacin
del ingreso relativo del sector pblico respecto al promedio desde
1998 (grfico 3.10).
d. Ingresos por trabajo por ramas de actividad
Una dificultad al procesar informacin de las encuestas de hogares
para considerar la clasificacin por ramas es que el nmero de casos
para las actividades con menor empleo (o ms intensivas en capi-
tal) es pequeo y los datos o no son significativos u oscilan fuerte-
mente. Como se mencion no se aplican encuestas a establecimientos
con la frecuencia con que se aplican a los hogares y cuando se apli-
can, se limitan a establecimientos de diez y ms trabajadores. En el
cuadro 3.8 figuran los ingresos relativos por trabajo por ramas de
actividad respecto al promedio de ingresos del conjunto de ramas
para Lima.
Lo que se observa en el cuadro 3.8, en primer lugar, es que el
ingreso promedio real ltima fila cay fuertemente entre 1987 y
1989 para apenas recuperarse en 1998-1999 y volver a caer en 2000-
2002. Los trabajadores con mayores ingresos relativos se encuentra
en las ramas agricultura y minera, siendo hasta 2.4 veces el promedio,
y 4 veces el ingreso en comercio al por menor. Le siguen con ingresos
relativos mayores la industria manufacturera de bienes capital y de
bienes intermedios, construccin, comercio al por mayor y servicios
no personales, que agrupa los servicios pblicos y financieros, adems
de los sociales. No obstante esta ltima agregacin y las cifras para la
minera y agricultura, las diferencias entre ingresos por trabajo por
rama, guardan coherencia con las diferencias de PBI por trabajador
que se muestran al inicio de este captulo.
e. Activos por quintiles de ingresos en Lima
El cuadro 3.9 presenta una descripcin de los valores promedio de
los activos de las familias de Lima y de sus jefes de hogar para el
quintil de ingreso per cpita I, el ms pobre y para el promedio de la
distribucin, para Lima entre 1987 y el 2002.
La asociacin entre estas dos variables, el valor promedio de los
activos del quintil de ingreso ms pobre y el valor promedio de la
distribucin, que de otra parte es bastante obvia, permite establecer
relaciones de consistencia entre ellas. No obstante, debe sealarse
que aqu partimos de la distribucin de las familias y jefes de hogar
por ingresos y por tanto de la condicin previa de ubicacin en la
pobreza o promedio y luego asociamos los valores de los activos
al quintil I. No pretendemos sostener, a la inversa, que los valores de
los activos son los que determinan los ingresos, en una perspectiva de
oferta.
Primero, se puede observar la situacin de los hogares. Lo que
destaca en materia de ingreso familiar es la desigualdad entre los
ingresos promedio y los del quintil I, el ms pobre: se mantienen los
ratios de 1.0 para el promedio de hogares y de 0.2 del ingreso promedio
para el quintil ms pobre. Apenas existe una ligera variacin en 1996
y 2001 en contra de los ms pobres. En cambio, si se observa que la
participacin de los miembros del hogar en la PEA, en el quintil I
aumenta de 1.3 miembros en 1987 siendo incluso menos, de 1.1
miembros en 1991 y 1996 a 1.7 en 2001 y 2002. De otra parte, la
participacin laboral familiar para el promedio es de 2 en 1987 y
apenas sube a 2.1 en 2000 y 2002. Pese a la mayor participacin la-
boral de los hogares ms pobres su ingreso relativo no aument.
La desigualdad en los ingresos asociada a una diferente tasa de
participacin laboral de la familia opera para la diferencia en los niveles
las familias con ingreso promedio tienen dos miembros del hogar en
la PEA, pero la convergencia en las tasas de participacin laboral entre
GRUPOS DE TRABAJADORES 1970 1975 1981 1984 1987 1989 1990
Empleados privados 1.8 1.3 1.2 1.4 1.4 1.3 1.6
Profesionales b/ 4.5 2.6 1.9 2.7 2.4 2.0 2.4
No profesionales 1.5 1.1 1.0 1.0 1.1 1.0 1.3
Empleados pblicos 1.6 1.4 1.3 1.3 1.2 1.1 1.4
Profesionales 2.8 2.0 1.6 1.7 1.6 1.4 1.7
No profesionales b/ 1.4 1.2 1.1 1.1 1.1 1.1 1.2
Obreros 0.7 0.8 0.7 0.8 0.7 0.9 0.6
Con sindicato b/ 0.8 0.9 0.8 1.0 0.9 1.1 0.8
Sin sindicato 0.6 0.7 0.6 0.7 0.6 0.8 0.6
Independientes no profesionales c/ 0.6 0.8 1.0 0.7 0.7 0.9 0.9
Vendedores ambulantes 0.5 0.6 0.9 0.5 0.6 0.8 0.7
Trabajadoras domsticas d/ 0.2 0.3 0.4 0.2 0.2 0.2 0.3
Promedio total 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0
Ingreso promedio
(solo constantes de 1994) 447 1,248 218 13 1,569 510 605
Fuente: Sobre la base de las Encuestas de Niveles de Empleo del MTPE para 1970 - 1995, 2002
y las Encuestas Nacionales de Hogares del INEI-MTPS para 1996 - 2001.
a/ En 1985 se convierten mil soles en un Inti.
b/ Estimaciones poco confiables en los casilleros sombreados, por provenir de un nmero de
casos menor a o ligeramente mayor de 30.
c/ Principalmente comerciantes minoristas, productores de bienes de consumo y trabajadores
de servicios personales.
d/ A partir de 1996 se cambia la definicin de su ingreso, imputndoseles el valor monetario
estimado de alojamiento, comida y vestido.
Cuadro 4.7
LIMA: NDICE DEL INGRESO NOMINAL MENSUAL PROMEDIO POR GRUPO DE TRABAJADORES
(SOBRE EL INGRESO PROMEDIO), 1970 - 2002 a/
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
1.3 1.6 1.4 1.5 1.5 1.5 1.4 1.7 1.7 1.6 1.8 1.7
2.2 3.0 2.4 2.6 3.1 2.7 3.1 2.4 2.2 2.4 2.2 2.0
1.0 1.1 1.1 1.2 1.0 1.1 1.2 1.3 1.6 1.4 1.6 1.4
0.8 1.0 1.0 1.0 1.1 1.2 1.3 1.0 1.3 1.4 1.7 1.6
1.3 1.4 1.4 1.5 1.6 1.4 1.7 1.0 1.2 1.4 1.4 1.5
0.8 1.0 0.9 1.0 1.0 1.0 1.1 1.1 1.7 1.6 2.7 2.1
0.8 0.8 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8 0.7 0.6 0.7 0.7 0.7
1.0 1.0 1.1 0.7 1.1 1.1 1.4 0.9 0.7 0.8 2.2 0.9
0.7 0.7 0.7 1.0 0.8 0.8 0.8 0.7 0.6 0.7 0.7 0.6
0.9 0.8 0.9 0.7 0.7 0.8 0.7 0.5 0.5 0.6 0.6 0.6
0.8 0.7 0.6 0.6 0.5 0.6 0.5 0.5 0.4 0.6 0.4 0.5
0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.7 0.7 0.6 0.7 0.9 0.6 0.6
1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0
530 496 475 523 549 522 566 653 685 613 598 608
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los ms pobres y el promedio no se refleja en absoluto en una esperada
mejora en los ingresos per cpita relativos del quintil ms pobre.
En cambio, en los porcentajes de hogares con actividad o negocio
en el hogar y vivienda propia no se observan diferencias entre el quintil
ms pobre y el promedio. Ciertamente, tanto en el caso de los negocios
como de la vivienda propia, el tipo de negocio y la calidad, ubicacin
y acceso a servicios urbanos de la vivienda difiere enormemente entre
estratos de ingresos.
En cuanto a los valores de las variables de los jefes de hogar, se
obtienen los resultados previsibles. Los jefes de hogar del quintil ms
pobre tienen menor educacin, son ms jvenes y tienen menos ex-
periencia laboral, en comparacin con los jefes de hogar promedio.
En los tres casos las diferencias se reducen entre 1987 y 2002, en las
tres variables de la edad promedio del jefe de hogar se igualan a partir
del 2000.
Respecto al acceso a proteccin social, el porcentaje de cobertura
de prestaciones de salud y del sistema de pensiones de los ms pobres
es cerca de la mitad del porcentaje de los hogares con ingreso
promedio. Finalmente, no hay mayor diferencia en el porcentaje de
hogares con negocio en el hogar entre los ms pobres y el promedio,
siendo un porcentaje variable.
En resumen, la diferencia de los activos que llevan a una fuerte
diferencia de ingresos, que hace que un 20% de las familias se
encuentre en condicin de mayor pobreza, es la menor tasa de parti-
cipacin de las familias en la PEA; en cambio, no hay mayor diferencia
en tener un negocio en casa o tener vivienda propia. En el caso de los
jefes de hogar, las diferencias se explicaran por la menor educacin y
la menor experiencia laboral.
f. Distribucin del ingreso por trabajo
En el cuadro 3.10, se presenta la evolucin de la distribucin del
ingreso por trabajo como ingreso total o masa de ingresos por quintiles
de poblacin para Lima entre 1987 y 2002, separando hombres de
mujeres. Se observa, primero, que el ingreso promedio de los hombres
PROM. QUINTIL I PROM. QUINTIL I PROM. QUINTIL I
Ratio del ingreso per cpita del quintil
sobre el Ingreso per cpita promedio 1.0 0.2 1.0 0.2 1.0 0.2
PEA en el hogar 2.0 1.3 1.8 1.1 2.0 1.4
Tamao de la familia 5.2 5.8 5.1 5.4 4.9 5.4
Actividad o negocio en el hogar (%) 19.3 17.2 19.5 15.1 21.5 18.1
Vivienda propia (%) 64.2 62.7 70.8 67.9 72.0 72.1
JEFES DE HOGAR
Aos de educacin promedio 9.5 7.5 10.0 8.9 10.0 8.2
Edad promedio 45.0 40.0 45.5 44.8 46.6 43.2
Experiencia laboral en aos 11.6 7.9 12.2 10.9 11.6 8.9
Sujeto a prestaciones de salud (%) 53.6 34.4 49.5 36.7 53.6 29.2
Sujeto a sistema de pensiones (%) 53.6 34.4 49.5 36.7 45.6 21.7
Actividad o negocio en el hogar (%) 6.6 7.9 8.0 7.8 10.0 11.5
Cuadro 3.9
LIMA: VALORES PROMEDIO DE LOS ACTIVOS Y QUINTIL I DE INGRESO PER CPITA,
1987-2002 (EXCLUYE HOGARES UNIPERSONALES)
Fuente: MTPS. Encuesta de Hogares. Elaboracin propia en base a Encuestas de Niveles de
Empleo 1987, 91 y 94 y Encuesta Nacional de Hogares 1996-2001.
ACTIVOS
1987 1991 1994
PROM. QUINTIL I PROM. QUINTIL I PROM. QUINTIL I PROM. QUINTIL I PROM. QUINTIL I PROM. QUINTIL I
1.0 0.1 1.0 0.2 1.0 0.2 1.0 0.2 1.0 0.1 1.0 0.2
2.0 1.1 2.1 1.7 2.3 1.9 2.1 1.6 2.2 1.7 2.1 1.7
5.0 5.3 4.5 4.8 4.6 5.2 4.4 5.1 4.4 3.5 4.4 4.9
23.9 15.6 9.7 12.6 7.2 8.6 7.6 10.7 8.1 12.8 6.7 8.6
69.7 64.9 No se registra el dato
8.8 7.0 10.7 8.9 11.4 9.0 10.8 8.9 11.0 8.7 10.5 9.1
47.5 45.0 42.7 41.0 44.3 43.2 43.6 43.4 43.6 46.4 46.3 46.5
10.1 8.5 7.7 5.4 7.7 4.8 7.6 5.7 7.8 5.7 8.2 6.5
46.2 24.3 45.3 16.9 46.6 15.1 39.9 18.0 44.1 22.4 43.0 23.3
40.5 17.1 39.5 13.1 40.0 13.5 34.1 15.9 36.3 16.3 37.2 19.9
9.4 12.6 4.8 11.7 3.4 3.4 3.4 7.0 8.3 13.2 2.3 3.4
1996 1998 1999 2000 2001 2002
Cuadro 3.10
LIMA: DISTRIBUCIN DE LA MASA DE INGRESOS POR QUINTILES DE POBLACIN OCUPADA,
1987-2002 (distribucin porcentual para ingresos promedio reales
a soles constantes de 1994)
Fuente: MTPE. Encuestas de Hogares. Estimacin propia.
1987 1989 1992 1993 1994
HOMBRES 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
I 1.1 1.2 1.9 1.6 1.5
II 5.4 5.8 5.5 5.5 6.2
III 11.0 10.8 12.6 11.7 11.1
IV 20.8 19.4 20.4 21.2 20.2
V 61.7 62.8 59.5 60.0 60.9
INGRESO PROMEDIO 2004 643 603 583 636
POBLACIN (MILES) 1233.6 1316.4 1500.1 1527.7 1600.2
Mujeres 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
I 8.0 7.2 9.7 8.8 8.7
II 17.2 16.7 17.9 16.8 13.9
III 21.4 19.1 16.0 19.0 17.4
IV 22.7 24.3 19.1 19.4 19.0
V 30.7 32.8 37.3 36.0 41.0
Ingreso promedio 902 306 319 295 346
Poblacin (miles) 827.3 853.1 910.4 934.9 1011.2
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
I 2.7 2.6 3.8 3.3 3.4
II 8.1 8.4 8.5 8.2 8.2
III 13.4 12.7 13.4 13.4 12.7
IV 21.3 20.5 20.1 20.8 19.9
V 54.5 55.7 54.1 54.3 55.8
Ingreso promedio 4264 1425 1347 1291 1464
Poblacin (miles) 2060.9 2169.5 2410.5 2462.6 2611.3
SEXO Y
QUINTILES
POBLACIN
1995 1998 1999 2000 2001 2002
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
1.4 1.5 1.3 1.2 0.9 1.9
5.6 6.7 5.9 6.9 5.2 6.4
10.7 11.8 10.7 10.8 10.1 11.3
20.0 18.1 16.5 20.3 16.4 16.7
62.4 61.9 65.5 60.8 67.5 63.8
684 788 848 719 747 729
1695.3 1786.5 1798.0 1860.1 1905.2 1921.9
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
7.7 6.0 4.7 4.6 3.2 6.0
16.0 13.7 11.7 12.2 12.3 12.5
18.1 15.4 14.7 16.3 16.4 14.9
17.8 19.8 21.4 16.5 21.9 22.7
40.4 45.0 47.5 50.5 46.2 43.9
350 475 483 469 408 442
1150.7 1370.8 1456.5 1404.7 1506.6 1412.4
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
3.0 2.9 2.4 2.3 1.5 3.2
8.3 8.9 7.7 8.6 7.4 8.2
12.6 13.0 12.0 12.6 12.0 12.4
19.5 18.6 18.1 19.1 18.0 18.5
56.7 56.6 59.8 57.4 61.1 57.6
1568.0 1849.0 2048 1766.0 1824.0 1752.0
2846.0 3157.4 3254.5 364.8 3411.8 3334.3
Fuente: MTPE. Encuestas de Hogares. Estimacin propia.
Cuadro 3.11
LIMA: INGRESOS REALES POR QUINTILES DE POBLACIN SEGN SEXO, 1987-2002
(soles constantes de 1994)
1987 1989 1992 1993 1994
IPC
(BASE:1994=100.0) 0.0003 0.0683 58.61 80.49 102.95
HOMBRES 2,004 643 603 583 636
I 232 75 106 82 93
II 627 214 213 204 218
III 1,060 332 332 320 336
IV 1,667 527 502 493 528
V 4,437 1,473 1,381 1,319 1,492
MUJERES 902 306 319 295 346
I 199 63 88 72 85
II 624 211 211 199 210
III 1,054 329 326 317 328
IV 1,651 514 493 484 502
V 3,387 1,185 1,202 1,158 1,352
TOTAL 1,562 510 495 474 524
I 208 67 94 75 88
II 625 212 212 201 214
III 1,058 331 330 319 333
IV 1,663 523 500 491 521
V 4,264 1,425 1,347 1,291 1,464
SEXO Y
QUINTILES DE
POBLACIN
1995 1998 1999 2000 2001 2002
113.56 146.19 150.26 155.84 158.12 158.54
684 788 848 719 747 729
89 107 89 74 48 95
230 300 269 262 224 264
352 427 407 395 362 388
532 611 631 580 544 562
1,605 1,872 2,298 1,778 1,944 1,854
350 475 483 469 408 442
78 89 78 69 45 87
219 281 261 252 216 256
352 425 408 397 357 385
523 600 610 579 531 567
1,421 1,784 1,545 1,737 1,510 1,484
549 653 685 611 598 608
82 95 82 71 46 90
225 291 265 257 220 260
352 427 408 396 360 387
530 607 623 580 539 564
1,568 1,849 2,048 1,766 1,824 1,752
se reduce a la tercera parte entre esos quince aos, mientras que el de
las mujeres, que es la mitad del de los hombres, se reduce a la mitad.
En segundo lugar, la desigualdad la distancia en los hombres entre
el ingreso promedio del quintil ms rico comparado con el del quintil
ms pobre es de ms de 60 veces, en tanto que para las mujeres fue de
cerca de 4 veces en 1987 y ms de 7 veces en 2002: Es cerca de 9 veces
menos desigual que la de los hombres.
El cuadro 3.11 contiene la distribucin segn los ingresos reales
por trabajo por quintiles de poblacin en el mismo perodo para
Lima, segn sexo. Segn esta informacin, la desigualdad sera casi la
misma entre hombres y mujeres (18 a 1 y 17 a 1 en 2002, respectiva-
mente) y no habra cambiado entre 1987 y 2002 (en hombres de 19
a 1 en 1987 y de 18 a 1 en 2002), claro est cayendo los ingresos
reales para todos, especialmente entre 1987 y 1989. Si existen enormes
diferencias entre hombres y en la distribucin de la masa de ingresos
como se observa en el cuadro 3.10 se debe a la diferencia entre
hombres y mujeres en el nmero de ocupados. En efecto, el empleo
de los hombres es de 1.5 veces el de mujeres en 1987 y de 1.36 veces
en 2002.
5. Conclusiones
Dada la concentracin del crecimiento del producto en pocas ramas
de actividad que no son intensivas en empleo, las oportunidades de
obtener un empleo formal o registrado o de calidad son reducidas.
El bajo nivel de absorcin de empleo de calidad es una de las causas
de la pobreza. La ubicacin de los trabajadores en ramas de muy baja
productividad solo les permite obtener muy bajos ingresos resultando
en condicin de pobreza. La ubicacin en ramas de baja productividad
(comercio al por menor y ambulatorio o en la calle) y en la categora
ocupacional de trabajo independiente, lleva a esos grupos de tra-
bajadores a la situacin de pobreza. La estructura productiva lleva a
una enorme desigualdad en la distribucin del ingreso total por trabajo,
especialmente en el caso de los hombres. Cuando existe una tendencia
a la convergencia es porque han cado ms los ingresos laborales de
los quintiles de mayor ingreso, no porque aumentaron los de los ms
pobres.
Las variables de Activos confirman, desde la oferta, que pese a la
mayor participacin laboral de las familias ms pobres, las diferencias
de ingresos entre el quintil ms pobre y el promedio se mantiene
constante entre 1987 y 2002. La opcin es entre buscar la explicacin
de la pobreza y de las diferencias de ingreso por el lado de la demanda
de trabajo y de la estructura productiva distorsionada o, por el enfoque
de activos, segn las caractersticas de las familias. En este ltimo
caso no parece haber resultados que sorprendan. Ms bien de seguir
la pista estructural se podrn considerar no solo con ms precisin
las causas estructurales de la pobreza y las marcadas diferencias de
ingresos, sino que adems, se podr explicar las diferencias de ingresos
sobre bases objetivas.
En una perspectiva estructural de la pobreza la atencin se centra
en la composicin de la produccin, en la demanda de trabajo y en
las condiciones en las que los trabajadores se desenvuelven. La pobreza
rural se explica bsicamente por la concentracin de la tierra y sus
bajos rendimientos. En el medio urbano la pobreza se explica por el
comportamiento de la demanda de trabajo a nivel sectorial, por su
baja intensidad de empleo, as como por la baja productividad en los
sectores intensivos en empleo.
Como concluye Sheahan (2001: 165) sobre la pobreza urbana:
[] la brecha entre ingresos urbanos y rurales fue reducida por el
drstico deterioro de las condiciones de empleo urbano y los salarios
reales en los aos ochenta. El descenso aparente de la desigualdad
urbana-rural se debera a una compresin de la estructura distributiva
y no a una mejora de los ingresos rurales.
IV / Causas de empobrecimiento reciente 183
1. Introduccin
Como consecuencia de la hiperinflacin y las polticas de contencin
salarial la pobreza en el pas se acrecent en gran medida entre 1988
y 1989. Durante la dcada de 1990 el objetivo de la poltica salarial
impedir la recuperacin de los ingresos reales se ha mantenido,
razn por la que la pobreza no se ha reducido. Ha sido, en cambio,
atenuada de manera parcial y temporal como resultado de programas
especficos denominados de compensacin social.
A fines de la dcada de 1980 a la pobreza permanente o por
causas estructurales se sum la pobreza reciente, derivada de las
polticas de estabilizacin llevadas a cabo desde 1988, esto es, antes
del shock de agosto de 1990. Como consecuencia, al sumarse los nuevos
pobres a los antiguos, ms de la mitad de la poblacin en el Per
acab por debajo de la lnea de la pobreza y un quinto en la extrema
pobreza. El empobrecimiento ha sido uno de los mayores de la regin.
2
IV. Causas del empobrecimiento reciente
1
1. Este captulo es una actualizacin de la ponencia, Causas del agravamiento de la
pobreza en el Per a fines de la dcada de 1980, presentada gracias a una
invitacin de CLACSO en el Congreso de LASA de 2000, 15-18 de marzo, en
Miami. Una versin preliminar (Verdera 2001) fue presentada en una reunin de
CLACSO en Mxico y publicada en un libro compilado por Alicia Ziccardi (2001)
y editado por CLACSO.
2. En el perodo 1993-1995, Per tuvo la menor disponibilidad diaria de nutrientes
por habitante en kilo-caloras y gramos, el mayor porcentaje de poblacin con
No es solo que aument la pobreza, sino que hubo un cambio sustan-
cial en la proporcin entre pobres y no pobres.
El gran aumento de la pobreza en la dcada de 1980 se debe
principalmente a los efectos de la combinacin de la polticas macro-
econmica y laboral sobre los ingresos de las familias, y a la reduccin
del gasto social, y no al comportamiento de las familias ni del mercado
de trabajo como sostienen la gran mayora de autores, como Escobal
et al. (1998), Figueroa (1998) o Nunura (1993).
3
Las causas del mayor empobrecimiento reciente en el Per y de su
persistencia son: i. La poltica pblica de elevacin de precios a partir
de septiembre de 1988; ii. La poltica salarial que impidi que las re-
muneraciones nominales se reajusten en la misma proporcin que los
aumentos de los precios; iii. La poltica fiscal de recorte del gasto pblico
social corriente, que traslad parte del costo de los servicios de educacin
y salud a las familias; iv. La elevacin de las tarifas de los servicios pblicos
y combustibles; v. La elevacin de los impuestos indirectos y de los
aportes que se deducen de los salarios de los trabajadores.
4
Como consecuencia de estas medidas de poltica, las mejoras en
la cobertura o en la posibilidad de acceder a servicios como edu-
insuficiencia de alimentos (49% contra un promedio de 15% para Amrica
Latina) y el mayor porcentaje de poblacin menor de 5 aos con la menor
relacin estatura/edad (25.8% vs. un promedio regional de 17.9%) entre siete
pases de Amrica Latina segn estimaciones de la FAO (1998 y 1996), citados
por Kilsztajn (1998).
3. La pobreza est asociada al estancamiento macroeconmico experimentado en la
dcada de los setenta y a la evolucin y desempeo del gasto social (MEF 2005: 16).
4. En el caso de la Argentina, Los factores principales del crecimiento de la
pobreza han sido la prdida de ingresos de los individuos y las familias, los
cambios en los precios relativos de nivel minorista y el aumento de la desigualdad
del ingreso. Segn el anlisis del SIEMPRO, tanto en el periodo 1998-2001 como
en 2001-2002, el factor ms importante fue la cada del ingreso per cpita familiar,
originado en la desocupacin y la reduccin de los salarios e ingresos de los
autnomos [...]. A partir de 2001 [...] debido a la devaluacin, los precios de la
canasta de alimentos y de los dems bienes y servicios bsicos subieron muy por
encima del nivel general de precios minoristas. Las alteraciones de los precios
relativos fueron, por esta razn, el segundo factor con ms peso para explicar el
alza de la pobreza en el periodo. Sitio Web, Cambio Social, Argentina.
cacin, salud, energa elctrica, comunicaciones, agua potable, etc.,
que representaran un avance en el bienestar de las familias, han
sido contrarrestadas por los mayores pagos que se tiene que hacer
por su uso, o incluso solo por el acceso potencial a ellos.
La tenencia de activos, su acrecentamiento, o su mayor o mejor
uso por parte de los hogares podran haber implicado en el mejor de
los casos una ligera variacin en la desigualdad en la distribucin del
ingreso y, a lo sumo, leves aumentos de los ingresos o del producto
de los hogares en promedio. En consecuencia, mal podran compensar
la enorme cada de los ingresos reales derivada de la poltica macro-
econmica de ajuste y estabilizacin.
El contenido de este captulo es el siguiente. En la seccin 2 se
describe la evolucin del PBI per cpita, los ingresos reales y la pobreza.
En la seccin 3, ajuste y pobreza, se presentan los argumentos centrales:
el mayor empobrecimiento de la poblacin en el Per se ha debido a
la evolucin de la economa y, en particular, a la combinacin de po-
lticas macroeconmicas y laborales que se siguieron desde fines de la
dcada de 1980, que siguen vigentes en la prctica y se refuerzan en la
actualidad. A ellas se sumaron la poltica fiscal que redujo el gasto
social corriente, y el aumento de los impuestos indirectos, dando
prioridad desde 1990 al pago de la deuda externa. En sntesis, se sos-
tiene que la causa de la mayor pobreza reciente radica en las polticas
de ajuste que se llevaron a cabo entre septiembre de 1988 y abril de
1989 y en su continuidad en la dcada de 1990. En la seccin 4 se
presentan las evidencias sobre las causas del empobrecimiento reciente
y de su persistencia, y en la seccin 5, las conclusiones.
2. Tendencias de evolucin del producto y los ingresos
a. Evolucin del PBI per cpita
La evolucin del PBI per cpita en el Per muestra una larga etapa de
ascenso desde 1950 hasta mediados de la dcada de 1970 y luego una
fase de crisis y de prolongado estancamiento (vase el grfico 4.1). La
economa peruana vivi un perodo de gran crecimiento al impulso
de la economa primaria de exportacin, especialmente por los booms
del cobre y de la harina de pescado a principios de la dcada de 1960.
No obstante, la ltima fase de expansin se bas en el endeudamiento
pblico externo y en el crecimiento industrial. El PBI per cpita creci
a una tasa media anual de 2,5% y la inflacin, para los estndares pe-
ruanos, fue relativamente baja, con un promedio de 10% anual (Dan-
court, 1999: p. 51).
A mediados de la dcada de 1970 se produce un punto de quiebre
en esta tendencia, inicindose una crisis de larga duracin con ciclos
violentos de recesin y auge [...], a principios de los aos noventa el
producto per cpita haba retrocedido al nivel que tena 30 aos
antes. Adems de la cada del producto, se vivi un perodo de muy
alta in-flacin, que culmin en una hiperinflacin en 1988-1990.
Durante esos tres aos, el nivel de precios subi 39 veces por ao
(4,049% anual), mientras que el producto real per cpita sufri una
cada sin precedentes, de casi un tercio (Dancourt, 1999: p. 51).
A partir de 1993 se observa una recuperacin del producto per
cpita, desde el bajo nivel que mostraba como resultado del ajuste
llevado a cabo en 1988-1989 y del shock de agosto de 1990. El PBI per
cpita aument a ms de 3% anual y la inflacin sigui una tendencia
al descenso, llegando al 6% en 1998. Como seala Dancourt, la
palanca real que ha permitido el crecimiento econmico durante 1993-
1995 ha sido una enorme afluencia de capitales (de corto plazo y para
privatizaciones) sin precedentes en los ltimos 45 aos (Dancourt,
1999: p. 53).
Esta profunda y prolongada crisis de la economa peruana est a
la base del empobrecimiento de la poblacin. No obstante, sorprende
que el crecimiento reciente del PBI real promedio per cpita no haya
significado un aumento de los ingresos reales de los trabajadores, de
manera que contribuya a reducir la pobreza de manera permanente.
La creciente diferencia entre el producto medio real en franca recu-
peracin y los ingresos reales de la poblacin estancados, ha permitido
reducir el dficit fiscal, acumular reservas internacionales netas,
aumentar el ritmo y los montos de los pagos de la deuda externa e
incrementar las ganancias de las grandes empresas.
5
Vase a continuacin la contraparte de esa bonanza (para unos
pocos), en la evolucin de los ingresos y remuneraciones reales en
Lima y, luego, en el aumento de la pobreza a nivel nacional. Esta
evolucin es consecuencia de las medidas de estabilizacin llevadas a
cabo durante el gobierno del perodo 1985-1990, las mismas que
provocaron la hiperinflacin, afectando severamente los ingresos reales
de los trabajadores.
b. Evolucin del ingreso y las remuneraciones reales en Lima
El nivel anual del ndice del ingreso real por trabajo (promedio
mensual) en Lima Metropolitana muestra una impresionante cada,
de 67.3 puntos en solo dos aos, entre 1987 y 1989 (cuadro 4.1 y
grfico 4.2).
6
En ese mismo corto perodo, los sueldos reales se redu-
jeron en 68.5 puntos y los salarios reales en 56.9 puntos.
Grfico 4.1
PER: PRODUCTO BRUTO INTERNO PER CPITA, 1950 2002
(NDICE 1979 = 100)
Fuente: Banco Central de Reserva del Per, Memorias.
50
60
70
80
90
100
110
120
1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002
Aos
Indice
5. No en vano la revista The Economist coloca a la economa peruana entre las
promisorias economas emergentes.
6. La informacin corresponde a todos los trabajadores y proviene de las Encuestas
de hogares del Ministerio de Trabajo hasta 1995 y del INEI para 1996 y 1997. La
REALES NDICE REALES NDICE REALES NDICE
1979 1,379.1 88.4 1,859.7 83.0 1,103.9 96.0
1980 1,327.6 85.1 1,512.4 67.5 1,133.8 98.6
1981 1,497.7 96.0 1,875.3 83.7 1,267.2 110.2
1982 1,617.8 103.7 2,018.7 90.1 1,450.0 126.1
1983 1,617.8 103.7 1,909.0 85.2 1,064.8 92.6
1984 1,502.3 96.3 2,238.3 99.9 1,092.4 95.0
1986 1,438.4 92.2 2,081.5 92.9 1,029.2 89.5
1987 1,560.1 100.0 2,240.6 100.0 1,149.9 100.0
1989 510.3 32.7 660.0 29.5 462.6 40.2
1991 530.3 34.0 710.7 31.7 431.8 37.5
1992 495.5 31.8 793.4 35.4 389.0 33.8
1993 474.1 30.4 663.4 29.6 382.6 33.3
1994 523.7 33.6 782.0 34.9 385.6 33.5
1995 571.5 36.6 858.6 38.3 427.1 37.1
1996 521.8 33.4 653.9 29.2 452.3 39.3
1997 700.6 44.9 916.7 40.9 467.6 40.7
1998 795.0 51.0 956.0 42.7 483.9 42.1
1999 852.7 54.7 1,005.5 44.9 400.8 34.9
2000 766.1 49.1 920.4 41.1 424.4 36.9
2001 805.5 51.6 921.6 41.1 457.2 39.8
2002 777.2 49.8 953.4 42.6 393.5 34.2
fuente alternativa, la Encuesta de establecimientos, que recaba la informacin
de sueldos y salarios para establecimientos de 10 y ms trabajadores, presenta
cambios de metodologa especialmente en 1986 y prdidas de la muestra de
Cuadro 4.1
LIMA: INGRESO MENSUAL PROMEDIO Y REMUNERACIONES REALES, 1979-2002 a/
(NUEVOS SOLES CONSTANTES DE 1994)
Fuente: MTPS-DNEFP, Encuestas de Hogares.
a/ En 1979 a 1984 en soles, 1986 en intis, 1987 y 1989 en miles de intis; de 1991 a 1997
en nuevos soles. En 1985 y 1988 no se realizaron las encuestas. Se descart el dato para
1990, puesto que el perodo de la encuesta coincidi con el shock de precios.
b/ Excluye ejecutivos.
INGRESOS MENSUALES SUELDOS b/ SALARIOS
AOS
La evolucin del ingreso y las remuneraciones puede separarse en
cuatro fases. La primera es de ascenso, especialmente, entre 1970 y
1976 y entre 1980 y 1982, recogiendo la expansin del PBI per cpita
que se observa en el grfico 4.1. En la segunda fase se produce una
primera cada del ingreso real promedio con la recesin de 1983 y
una ligera recuperacin en 1987. Despus, en un tercer momento, se
observa la gran cada del ingreso real que provoc el empobrecimiento
de una gran parte de la poblacin de Lima y del pas. Entre 1987
y 1989 el ingreso real promedio cay a menos de un tercio, de un
nivel de 1,560 soles a 510 soles (cuadro 4.1, a precios de 1994).
7
Fi-
nalmente, en una cuarta fase que corresponde al perodo posterior al
shock de precios de agosto de 1990, el nivel del ingreso real promedio
Grfico 4.2
LIMA: EVOLUCIN DE LOS INGRESOS, SUELDOS Y SALARIOS
REALES MENSUALES PROMEDIO, 1979 - 2002

0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
79 80 81 82 83 84 86 87 89 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Aos
Ingres os mens uales Sueldos b/ Salarios
empresas en 1994 y1995 a raz del ajuste de 1991 que afectaron la estructura de
la muestra y que imposibilitan establecer una serie confiable (vase Verdera
1995b). En todo caso, la evolucin de los sueldos y salarios segn la Encuesta de
establecimientos resulta bastante similar a la que proviene de la Encuesta de
Hogares.
7. No se efectuaron encuestas de hogares en 1985 y en 1988.
se mantiene prcticamente estancado hasta la actualidad (grfico 4.2).
No se vislumbra ninguna posibilidad de que se recupere siquiera par-
cialmente o con alguna significacin el nivel previo a la hiperinflacin.
Como sealamos en la seccin anterior, llama la atencin que la
recuperacin del producto real per cpita a partir de 1993 no se
refleje en un aumento similar, o siquiera en un aumento, en el ingreso
real promedio. El nivel del ingreso real promedio de 2002 es lige-
ramente mayor para ingresos y sueldos reales promedio, pero incluso
menor para los salarios reales que los de 1989, esto es, al muy bajo
nivel al que descendieron despus de la hiperinflacin de 1988-1989.
En la medida que un porcentaje creciente de la fuerza laboral de
Lima corresponde a trabajadores independientes o no asalariados,
podra pensarse que la cada del ingreso real promedio se debi a la
evolucin de los ingresos de los trabajadores no asalariados. Al observar
en el grfico 4.2 la evolucin del ingreso real promedio por trabajo
notamos que, con variantes, el patrn de evolucin es el mismo que
el de los sueldos reales de los empleados y los salarios reales de los
obreros. Si el ingreso real promedio cay 3 veces entre 1987 y 1989,
la cada de los sueldos reales fue ligeramente mayor, 3.2 veces, mientras
que la menor cada, a partir de un nivel inicial ms bajo, correspondi
a los salarios en 2.3 veces.
8
Una consecuencia de esta evolucin es la previsible reduccin de
la desigualdad o dispersin en la distribucin de los ingresos por
trabajo, en la medida que se produce una compresin hacia abajo
de la estructura salarial. Con ello, el aumento de la proporcin y el
nmero de trabajadores que perciben un ingreso por debajo de una
norma mnima de ingresos resulta espectacular: el subempleo por in-
gresos en Lima se increment de 22.4% en 1987 a 59.8% en 1989.
9
8. Los sueldos de los ejecutivos, que no consignamos en el cuadro 4.1 por su
comparativamente reducido nmero, se redujeron en 2.7 veces.
9. Segn la Direccin de Empleo del Ministerio de Trabajo el aumento fue de 30.8%
en 1987 a 72.9% en 1989. Estas cifras sobrestiman el subempleo por ingresos pues
encontramos que esta medicin del subempleo por ingresos abarcaba al subempleo
por duracin o tiempo. Una vez separado ste ltimo, el subempleo por ingresos es
el que sealamos en el texto. Vase al respecto Verdera, 1995a: pp. 3-5.
No est de ms poner nfasis en que la reduccin del ingreso real
se debi en primera instancia a la hiperinflacin y la poltica de
contencin salarial, y no a cambios en la operacin del mercado de
trabajo, digamos a una cada en la demanda por efecto de la recesin,
o a un gran aumento de la oferta de trabajo o a cambios en la pro-
ductividad del trabajo. Si la causa del empobrecimiento es una medida
de poltica, digamos una variable institucional que acta en un pe-
rodo de tiempo corto, no son aceptables argumentos como los que,
por ejemplo, seala Figueroa:
El efecto de una variable exgena sobre la pobreza depender de su efecto
sobre el desplazamiento de la curva de demanda de trabajo. Si el efecto es
de expansin, la nueva solucin en el mercado laboral ser con mayor
salario real y mayor empleo. [...] Si el efecto es de contraccin de la curva de
demanda, el efecto ser a la inversa (Figueroa, 1998: p. 12).
Tambin llama la atencin el argumento esbozado por Hentschel
(1999) en el Informe del Banco Mundial sobre Pobreza y Desarrollo.
De una parte seala que se puede observar la contraccin de los salarios
reales debido a la hiperinflacin en 1990 en verdad en 1987-1989
como se ver y, de otra, que los salarios reales se han mantenido cons-
tantes desde 1991, tendencia que estara ntimamente relacionada a
la evolucin de la productividad a nivel nacional (Hentschel, 1999:
48). Sobre esta interpretacin se puede resaltar tres puntos: i. Se
acepta que la hiperinflacin es la causa de la contraccin salarial y, no
obstante, se propone que para que los salarios reales puedan recu-
perarse es necesario que aumente la productividad. No existe simetra
en esta argumentacin, pues se acepta que la causa de la enorme cada
de los salarios reales es la hiperinflacin no la cada en la produc-
tividad y se pone como requerimiento que aumente la productividad
para que los salarios puedan recuperarse; ii. El PBI per cpita real,
que puede tomarse como proxy de productividad, si la PEA ocupada
aumenta igual que la poblacin, aument sin que subieran los salarios
reales, como hemos comentado ms arriba; y, iii. Los salarios reales
no se recuperan del nivel de 1989, y no del de 1991. La diferencia
entre el crecimiento del PBI real per cpita en 1993-1994 y los salarios
reales constantes desde 1991 fue a ganancias.
10
c. Aumento de la tasa de pobreza
La evolucin negativa del producto real per cpita y de los ingresos y
remuneraciones reales se expresa en la evolucin de la tasa de pobreza.
El resultado de la cada de las remuneraciones reales es que a la gran
pobreza ya existente en el pas en 1986, se sum un mayor empobre-
cimiento dos aos ms tarde como consecuencia de la hiperinflacin.
Al comparar los porcentajes de pobreza e indigencia en diez pases de
Amrica Latina, la CEPAL incluye estimados de los porcentajes de
hogares pobres en el Per en 1986 por grandes reas geogrficas. La
tasa de pobreza era de 37% en Lima, 53% en el resto urbano y 64%
en el rea rural, siendo entre esos 10 pases solo superado por
Guatemala (Lagos y Arriagada, 1998: 67).
Corroborando las cifras anteriores sobre la cada de los ingresos
reales, se observa que la incidencia de la pobreza se acrecent en gran
proporcin entre 1985-86 y 1991, perodo que abarca los aos de la
hiperinflacin. En el caso de Lima Metropolitana la tasa de pobreza
aument de 27.4% a 47.6% y, a nivel nacional, de 37.9% a 57.4%
(vase el cuadro A-IV.1 de este captulo).
11
En la primera mitad de la dcada de 1990, por una combinacin
de desinflacin y de polticas de alivio a la pobreza, se empez a
observar, segn las ENNIV, un ligero descenso en las tasas de pobreza
10. Esta visin peculiar de la relacin entre salarios reales y productividad impregna
los informes del BM. En ellos no se da prioridad a la recuperacin de los ingresos
va la poltica salarial porque significara intervenir en el mercado de trabajo. La
recuperacin llegara como resultado del aumento de la productividad, derivadas
de las mejoras en educacin y salud, las que seran consecuencias de largo plazo
de la inversin en programas sociales.
11. En 1991 no fue recabada la informacin para las reas rurales de costa y selva, as
como para tres departamentos de la sierra sur, de elevada pobreza, debido a que
esos departamentos y otras zonas rurales fueron declaradas de emergencia por la
presencia de grupos armados.
promedio medidas en 1994 y 1997 respecto a 1991 en Lima Metro-
politana (grfico 4.3).
12
El punto central a destacar es que el nivel de la tasa de pobreza de
Lima Metropolitana de acuerdo a las ENNIV se situ en un nivel muy
elevado. Los salarios reales, an con pequeos reajustes, mostraron
una relacin inversa respecto a la evolucin de la tasa de pobreza. Con
todo se debe sealar que esta relacin se da entre cada de los salarios
reales para los obreros con el aumento de la tasa de pobreza para la poblacin
de Lima Metropolitana entre 1983 y el 2002 (grfico 4.3).
Esta relacin inversa coincide con la evolucin del porcentaje de
pobres ya mostrado en el captulo II que aument en 73.7% o 20
puntos porcentuales entre 1985 y 1991, se mantuvo en 42.4% en
1994, para disminuir a 35.5% en 1997. Luego volver a elevarse con
la nueva cada salarial. Llama la atencin que la recuperacin en los
Grfico 4.3
LIMA: EVOLUCIN DE LA TASA DE POBREZA Y LOS SALARIOS REALES, 1983-2002
(A PRECIOS CONSTANTES DE 1994)

0
10
20
30
40
50
1983 1988 1993 1998
0
250
500
750
1,000
1,250
Pobreza en L. Metrop. Salarios
12. Esta reduccin de la pobreza no se registr en todas las reas geogrficas. Vase
el cuadro A-IV.1 del anexo de este captulo.
salarios reales promedio en Lima entre 1994 y 1997 no sea de magni-
tud similar a la aparente reduccin de la pobreza.
En sntesis, sea que se tome en cuenta la evolucin del PBI real
per cpita, los ingresos reales y las remuneraciones o los estimados
del porcentaje de poblacin pobre, en todos los casos se registra un
drstico aumento de la pobreza entre 1987 y 1989 segn las encuestas
de hogares en Lima, o entre 1985 y 1991 segn las ENNIV. Adems,
los bajos ingresos reales actuales se encuentran lejos de recuperar los
niveles de 1985-1986.
3. Ajuste y pobreza
La responsabilidad del ajuste estructural en el agravamiento de la
pobreza ha sido sealada como se vio en el captulo I especfi-
camente por Stewart (1995) y Sheahan (1999). Ambos examinan la
relacin entre las polticas de ajuste y la pobreza durante las dcadas
de 1980 y 1990, centrndose la primera en las regiones en las que la
pobreza se ha acrecentado ms, frica y Amrica Latina, regiones en
las que no se pudo lograr un ajuste con proteccin de la poblacin
pobre, y el segundo en Per. Stewart se ocupa del efecto del ajuste en
el tiempo, pues la idea de que un apoyo temporal frente al ajuste era
todo lo que se requera al inicio del mismo ya no es sostenible: el
ajuste afect el bienestar inmediato de cientos de millones as como
tambin su potencial para la actividad productiva futura (Stewart,
1995: 1).
La poltica de ajuste se llev a cabo porque existan grandes dfi-
cit a inicios de la dcada de 1980, especialmente por la aguda crisis
de balanza de pagos o falta de divisas. No obstante, el ajuste llev a
un alarmante e inaceptable deterioro de las condiciones de vida en
algunos pases que se ajustaron, lo que significa que las polticas no
fueron satisfactorias y que se requeran mejores alternativas. Ms an,
seala Stewart, el hecho de que algunos pases hayan tenido xito en
proteger a su poblacin pobre durante el ajuste sugiere que el deterioro
observado en otros pases no solo no habra sido inevitable sino que
podra haberse obviado (Stewart, 1995: 2).
Los estudios sobre la pobreza generalmente no toman en cuenta
el impacto de las polticas macroeconmicas sobre la pobreza esto
es, sobre los ingresos reales y el gasto de las familias. Una excepcin
la constituye un ensayo Iguiz en el que se propone distinguir [...]
entre los tradicionales factores estructurales de las desigualdades lati-
noamericanas y aquellos (factores) que explican en gran medida la
profundizacin de la pobreza registrada en la dcada de los ochenta.
(Iguiz 1994: 26). Entre estos ltimos sealar a la inflacin correcti-
va y el deterioro salarial, la intervencin del Estado para asegurarse
que los salarios se rezagan y el aumento drstico de los precios y ta-
rifas pblicas (Iguiz 1994: 49-50). En este captulo se busca desa-
rrollar ms los argumentos de Stewart (1995), Sheahan (1999) e Iguiz
(1994).
El resto de autores hacen referencias al contexto o entorno macro-
econmico sin tener en cuenta sus efectos o su relacin directa sobre la
pobreza, la misma que se explicara, sea por la operacin del mercado
de trabajo (Figueroa, 1998: 12; Flores, 1998: 388; Daz, 1999: 9-10),
o sea por el comportamiento de las familias (Escobal et al., 1998: 38).
En este texto nos ocupamos no de las causas de los dficit, esto
es, de las causas del dficit en la balanza en cuenta corriente o del
dficit fiscal, sino en cmo el ajuste condujo al empobrecimiento de
la poblacin. El trabajo de Stewart (1995) pone el nfasis precisa-
mente, en cmo el ajuste estructural es una causa directa del mayor
empobrecimiento.
En el esquema 4.1 presentamos las causas del agravamiento
reciente de la pobreza y la secuencia que va desde una esquemtica
visin de la evolucin macroeconmica hasta el resultado final de las
medidas de ajuste y sus efectos sobre la pobreza. Los aspectos sealados
se en-cuentran estrechamente interrelacionados. Aquellos en los que
las medidas de poltica actan directamente son la poltica de precios,
la poltica de contencin salarial, la reduccin del gasto pblico social
corriente y el aumento de las tarifas de los servicios pblicos, los im-
puestos indirectos y los aportes que se deducen de las remuneraciones
de los trabajadores. En lo que sigue de este captulo se trata de cada
uno de estos aspectos.
Esquema 4.1
CAUSAS DEL AGRAVAMIENTO DE LA POBREZA ORIGINADAS
EN LA POLTICA DE AJUSTE MACROECONMICO
RESULTADOS
MACROECONMICOS
Cada del PBI /
per cpita
Aceleracin de la
inflacin
Cada de
remuneraciones
e ingresos reales
Dficit pblico
Aumenta
Deuda externa
Aumenta
Dficit del sector
externo aumenta
MEDIDAS
- Reduccin del
exceso de demanda
en mercado de bienes
- Alta tasa de inters
- Shock de precios
pblicos
- Atraso cambiario
Contencin salarial
va:
- Control de reajustes
- Prohibicin de
indexacin
- Reduccin del dficit
mediante la reduccin
de gasto pblico social
corriente real
- Aumento de los
impuestos indirectos,
aportes y cobros por
servicios pblicos
sociales
- Reduccin de las
pensiones reales
- Compromiso de pago
y aumento de deuda
- Aumento del servicio
de deuda como % del
presupuesto pblico
- Apertura y entrada de
capital extranjero
- Se mantiene el dficit
en cuenta corriente
EFECTOS SOBREPOBREZA
- Reduccin de
consumo
- Endeudamiento de
las familias
- Aumento del gasto
en bienes de demanda
rgida (educacin,
salud, tarifas)
- Remuneraciones e
ingresos nominales
por trabajo se rezagan
de la inflacin
- Reduccin del
consumo de bienes
necesarios (alimentos,
etc.)
- Disminucin de la
prestacin y de la
calidad de los
servicios pblicos
sociales (educacin,
salud, seguridad)
- Reduccin del gasto
pblico social,
parcialmente
compensado con
nueva mayor deuda
- Aumento de
utilidades por
mayores tarifas de
servicios pblicos
RESULTADO FINAL
- Estancamiento, salvo
recuperaciones por
causas exgenas
Se reducen:
- Los sueldos y salarios
reales
- El ingreso por trabajo
de independientes
- El gasto pblico social
corriente real
- Pensiones reales
Aumentan:
- El porcentaje de gasto
familiar en pagos de
servicios sociales
(educacin, salud) y
pblicos (luz, telfono)
- Cobros por servicios
pblicos sociales
(educacin, salud)
- El porcentaje del pago
de impuestos
indirectos en el
consumo
Fuente: Elaboracin propia.
El resultado final, consecuencia del conjunto de resultados macro-
econmicos, es una reduccin drstica de las remuneraciones e ingresos
reales por trabajo, los denominados ingresos primarios
13
y, en el con-
junto, una reduccin an mayor del ingreso social total de las personas.
Siguiendo a Stewart (1995), se pueden separar los ingresos de los
trabajadores en dos categoras: los ingresos primarios, que correspon-
den a la retribucin que perciben por su trabajo, y los ingresos secun-
darios, que resultan del ingreso neto que perciben en su relacin con
el Estado, esto es, de la diferencia entre los pagos que efectan al Es-
tado, (impuestos y aportes), y los ingresos y beneficios o prestaciones
que reciben del Estado (educacin y salud pblica gratuitas, alimentos
donados, seguridad y pensiones).
14
Las dos polticas que afectarn el
bienestar de la poblacin lo harn a travs de su impacto en los ingresos
primarios o ingresos reales por trabajo a travs de la poltica de esta-
bilizacin de precios y la poltica de contencin salarial, y en los se-
cundarios, a travs de la poltica fiscal, tanto en materia de gasto
pblico como de recaudacin tributaria (Stewart, 1995: 9-11)
a. Poltica de estabilizacin
Los desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos llevaron
a los pases a acercarse al FMI y al Banco Mundial por prstamos. La
aprobacin de los programas de ambas instituciones concediendo
los prstamos fue condicionada a que los pases introduzcan cambios
en sus polticas, convirtindolas en polticas de estabilizacin drsticas
o de ajuste (Stewart 1995: 5-6). O como lo seala Iguiz, los gobier-
nos compartan el diagnstico segn el cual para estabilizar la economa
y generar fondos para el pago de la deuda externa deba reducirse el
nivel de actividad y la capacidad adquisitiva de las remuneraciones
(Iguiz 1994: 47-48).
13. Los ingresos primarios incluyen los ingresos en especie (autoconsumo), pero no
los ingresos derivados de la propiedad (rentas) o de su uso productivo.
14. Prescindimos de las transferencias privadas (remesas, ayudas familiares), las mismas
que generalmente no estn registradas o lo estn solo parcialmente.
El ajuste en el Per tuvo dos etapas. La primera, que generalmente
no es tomada en cuenta como parte del ajuste, corresponde a los
aos 1988-1989 en los que se redujo radicalmente la capacidad de
consumo as como tambin el gasto pblico social corriente. La se-
gunda, que es la que se toma normalmente como el ajuste, esto es,
el ajuste a partir del shock de precios de agosto de 1990, consisti
bsicamente en controlar la inflacin mediante una gran elevacin
del nivel de precios por una sola vez y en la eliminacin del dficit
fiscal, mediante una nueva reduccin del gasto pblico y el aumento
de la recaudacin tributaria. Al mismo tiempo, se contrajo la oferta
de dinero y se estableci un control estricto de la emisin monetaria.
Al inicio de la segunda fase del ajuste los organismos financieros
internacionales observaban la pobreza solamente como un asunto
interno de los pases en lo que tenan poco que contribuir. Al pasar
los aos de ajuste la pobreza fue aumentando agudamente en mu-
chos pases mientras que el gasto social fue reducido, llevando a una
desaceleracin en la mejora de los indicadores de desarrollo humano
y un empeoramiento en algunos casos. Por ello, el Banco Mundial
empez a pedir que los informes sobre los pases incluyesen una bre-
ve descripcin y evaluacin del impacto social de los programas de
ajuste, mientras que los informes del presidente del Banco apoyan-
do los programas de ajuste pusieron atencin especial a su impacto
de cor-to plazo en los pobres urbanos y rurales, as como en las
medidas para aliviar sus efectos negativos (Stewart 1995: 7). Ntese
que la atencin se pone en el impacto social del ajuste, no en el
impacto econmico sobre los salarios ni mucho menos en la poltica
laboral.
b. Poltica fiscal
Tambin se deja de lado el problema fiscal estructural, esto es, la
discusin central sobre el papel de la poltica fiscal en el desarrollo,
con temas como la regresividad (o progresividad o neutralidad) de la
estructura tributaria y del gasto pblico, la falta de cobertura de los
servicios sociales pblicos y la evasin tributaria. Aqu interesa esbo-
zar, an de manera muy esquemtica, cmo la poltica fiscal agrav
agrava el empobrecimiento, en lugar de aliviarlo. En el perodo de
la hiperinflacin, la contraccin de los ingresos reales y la falta de in-
dexacin de los ingresos tributarios, en general, condujeron a una
radical reduccin de los ingresos fiscales. Si a ello se suma el mayor
peso del pago del servicio de la deuda externa especialmente durante
la dcada de 1990 se llega a la crisis fiscal, que a su vez llev a una
reduccin drstica del gasto pblico social corriente.
La relacin entre crisis fiscal e hiperinflacin es compleja. La
reduccin del gasto pblico social corriente y la continuidad en la
prestacin de los servicios pblicos a costa total o parcial de los
usuarios afecta a la poblacin de tres maneras: i. Al reducirse el gasto
social real corriente en los servicios sociales pblicos, con la conge-
lacin de los sueldos de maestros y trabajadores de la salud, se reduce
su cobertura los das de clase o los horarios de atencin y sobre
todo su calidad; ii. Al empezarse a cobrar o aumentar los cobros por
estos servicios suben sus precios y con ellos el nivel general de precios,
disminuyendo el poder adquisitivo de las familias; y iii. La gran
mayora de familias con hijos en edad escolar o con alguno de sus
miembros enfermo, se ven obligadas a destinar una mayor parte de su
gasto familiar a cubrir los mayores gastos en educacin y salud, a
costa de la alimentacin y otras necesidades.
El efecto de la poltica de gasto fiscal sobre el ingreso social o
total de las familias es doble. A la vez que se reduce el gasto pblico
social corriente real per cpita ingreso en servicios que las familias
dejan de percibir, se incrementa el gasto de las familias para proveer-
se de esos servicios. Por ello, a la reduccin del ingreso real por tra-
bajo o ingreso primario se aade la reduccin del gasto pblico social
real y el aumento del gasto familiar en servicios sociales, con lo que la
disminucin del ingreso social real o total es an mayor. Esto lleva
a que se desven ingresos destinados a otros gastos de la familia,
reducindose el monto disponible para el gasto en alimentos y a un
mayor empobrecimiento en esos trminos. La drstica reduccin del
gasto pblico social real lleva al aumento del gasto social privado,
parcialmente compensatorio de la reduccin sufrida.
Finalmente, en la medida que los ingresos y las remuneraciones
reales que se registran en las encuestas se expresan en trminos brutos,
se debe tomar en cuenta las deducciones por mayores impuestos al
consumo, mayores tarifas de los servicios pblicos y mayores aportes
en el caso de los trabajadores en planilla, cubiertos por la seguridad
social o formales.
4. Evidencias de las causas del agravamiento de la pobreza
Como se ha mostrado, la expansin del producto per cpita se fren
a mediados de la dcada de 1970, inicindose su cada. En este marco
se produjo una fuerte recesin en 1982-1983, intentndose a partir
de 1985 una reactivacin rpida de la actividad econmica. Esta
reactivacin se realiz sobre bases artificiales o endebles, llegndose a
fines de 1987 con una severa crisis que llev a una primera devaluacin
en diciembre de ese ao, y a poner en prctica un severo programa de
estabilizacin a partir de septiembre de 1988.
Una de las paradojas del caso peruano es que buena parte del
ajuste estabilizador si no casi todo fue hecho antes del shock de
Esquema 4.2
EFECTO DEL AJUSTE EN EL INGRESO FAMILIAR TOTAL O SOCIAL
(EN TRMINOS REALES)
Ingreso total
Saldo
negativo
para
familias
Saldo
negativo
para
familias
SIGNO
ESPERADO
= o +
+
-
-
+
-
-
INGRESO/GASTO
Ingreso por trabajo
Gasto pblico social en servicios
Gasto de familias en servicios
sociales
Pagos por tarifas por servicios
pblicos
Pensiones a jubilados
Impuestos indirectos (IGV y
consumo)
Aportes deducidos a trabajadores
TIPO DE
INGRESO/GASTO
Primario
Secundario
Secundario
Secundario
Secundario
Secundario
Secundario
SIGNO
EFECTIVO
-
-
+
+
-
+
+
agosto de 1990. Lo que se hizo despus fue mantener o acentuar las
condiciones establecidas por el ajuste. La hiperinflacin fue precisa-
mente el principal mecanismo que condujo a la reduccin de los
ingresos reales por trabajo y, de esta manera, adems de frenar una
fuente de presin inflacionaria, contribuy a estabilizar los precios
con elevados mrgenes de ganancia para las empresas que enfrentaban
una demanda inelstica.
15
La diferencia entre la hiperinflacin de 1988-
1989 y el shock de 1990, es que despus del primer proceso las remu-
neraciones e ingresos reales nunca recuperaron sus niveles anteriores,
mientras que con el shock de 1990 volvieron a caer an ms, para solo
recuperar luego los bajos niveles previos a esa medida.
El propsito de esta seccin es evaluar cmo diversos instru-
mentos de la poltica macroeconmica condujeron al empobrecimien-
to entre 1988 y 1989. Se empieza con la poltica de precios.
a. Poltica de precios (y prdida de ingresos reales)
El programa de estabilizacin de fines de la dcada de 1980 siendo
fallido signific una fuerte elevacin mensual del nivel promedio de
los precios al consumidor, la misma que ocurri entre septiembre de
1988 y abril de 1989. Fueron ocho meses en los que se implement
un programa estabilizador con sucesivas fuertes alzas de los precios
controlados anunciadas por el gobierno. De esta manera se desat la
hiperinflacin y, simultneamente, se practic la contencin a la recu-
peracin de las remuneraciones. La consecuencia inmediata, en esos
ocho meses, fue la gran reduccin de los ingresos reales por trabajo,
tal como se ha presentado en la seccin anterior.
16
15. Segn varias/os autores/as, entre ellas, Canales, 1993: 38, no se lleg a producir
una hiperinflacin porque no se lleg a consolidar una dolarizacin total durante
el segundo sub-perodo del gobierno de A. Garca. Tan solo se vivi una dolarizacin
de precios importante y, por ello sostiene, se trat de un rgimen de alta inflacin.
Frenkel establece otro criterio para dilucidar esto, sostendr que La sustitucin
de las prcticas de indexacin y pago es el proceso de trnsito de la inflacin a la
hiperinflacin (Frenkel, 1988: iii).
16. Pero en 1988 comenzaron a contraerse nuevamente (los salarios reales de la
regin) a causa de procesos inflacionarios por los que atravesaban pases como
Debemos insistir en que el empobrecimiento se produjo por la
poltica de estabilizacin previa al ajuste estructural de agosto de 1990.
En tal sentido resulta inexacta la apreciacin de Escobal et al. en el
sentido que la tasa de pobreza [] se incrementa dramticamente
hacia 1991, luego de tres aos de cada del producto y en plena imple-
mentacin de un drstico programa de estabilizacin macroecon-
mica (Escobal et al., 1998: 7).
17
El incremento dramtico de la pobreza
ocurri entre fines de 1988 e inicios de 1989. Como hemos sealado
la hiperinflacin se origin en septiembre de 1988 y concluye en
abril de 1989 y la enorme cada en los ingresos reales fue en ese perodo
y no otro. El shock de agosto de 1990 no fue parte de un proceso
hiperinflacionario sino al contrario, una gran elevacin de precios
por una sola vez, paralela a la reduccin del gasto fiscal y a una severa
restriccin monetaria, para acabar con la hiperinflacin o alta inflacin.
Adems, el ao de mayor cada del producto fue 1992 y no 1991.
Una apreciacin distinta es la de Figueroa al evaluar el desempeo
del quinquenio del gobierno de 1985 a 1990, y compararlo al de
1991 a 1996. Este autor sostiene que: La pobreza global ha aumen-
tado en el segundo gobierno. (Figueroa, 1998: 19).
18
Esto es tambin
Argentina, Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela, entre otros (subrayado nuestro)
(Lagos y Arraigada, 1998: 22).
17. Tambin resulta parcialmente inexacta la apreciacin de Escobal et al.: Las
polticas populistas del gobierno de Garca haban llevado a un total desequilibrio
en las cuentas macroeconmicas y generaron un proceso hiperinflacionario
entre 1989 y 1990. De otro lado, 1991, fue el ao ms bajo en trminos de
producto e ingreso nacional desde 1975. La cada de los ingresos fueron el
principal determinante del aumento en las tasas de pobreza [] (subrayado
nuestro) (Escobal et al., 1998: 16).
18. En su lectura de las cifras de esos aos Figueroa (1998:19) encuentra que La
pobreza global ha aumentado en el segundo gobierno (el del presidente Fujimori,
de 1991 a 1996). Si se toma el perodo 1985-1990 como correspondiente al del
gobierno de Garca y el de 1991-1996 al de Fujimori, la media anual del PBI per
cpita del segundo perodo es 11% inferior comparado a la del primer perodo.
Esta interpretacin de promedios de perodos de cinco aos de gobierno impide
ver que la drstica reduccin del ingreso real, esto es, el empobrecimiento, se
produjo entre 1987 y 1989.
inexacto: el empobrecimiento se produjo entre 1988 y 1989. El resul-
tado del gobierno de 1991 a 1996 fue que se mantuvo a la poblacin
en pobreza, no que se la aument.
Las Memorias del BCRP de 1988 y 1989 reconocen que la inflacin
se aceler como consecuencia de medidas gubernamentales. Para 1988
se sostiene:
La persistencia de los desequilibrios llev a la adopcin de nuevas medidas
en los meses de setiembre y noviembre, acelerndose fuertemente el proceso
inflacionario, As mientras que la inflacin de los primeros ocho meses
alcanz 243 por ciento, en el perodo setiembre-diciembre (de 1988) la
variacin acumulada del ndice de Precios al Consumidor fue de 431.4 por
ciento (BCRP 1989: 19).
En la Memoria de 1989 se indica que:
En los primeros cuatro meses del ao la tasa promedio anual fue de 45.1
por ciento reducindose en el perodo mayo-diciembre a 26.3 por ciento
[...] Estos dos perodos, marcadamente diferentes, estuvieron determinados
mayormente por el grado de reajuste de los precios de los productos
controlados. As, mientras que de enero a abril se decret importantes
incrementos en los precios de los productos controlados, especialmente en
alimentos y combustibles, a partir de mayo disminuy el ritmo de reajustes
oficiales (BCRP 1990: 17).
i. Evolucin de los precios promedio
En el cuadro 4.2 presentamos, en la primera columna, la variacin
anual promedio de los precios para Lima Metropolitana (del IPC) en-
tre 1980 y 2001. Descomponemos la variacin por semestres entre
1988 y 1990 para que se pueda percibir el mayor aumento entre el
segundo semestre de 1988 y el primer semestre de 1990. El efecto
acumulado de esos dos semestres fue de 5.836%. El gran incremento
de precios fue distribuido en ocho meses, impidindose el reajuste
paralelo o posterior de los ingresos nominales. En cambio, la gran alza
de los precios en ocasin del shock de 1990 se produjo en un solo mes
y simultneamente se reajustaron los salarios mnimos, de manera que
1980 60.80 0.94 1.34 0.71
1981 72.70 0.94 0.69 0.96
1982 72.90 0.99 0.65 1.01
1983 125.10 1.09 0.61 1.00
1984 111.50 0.92 1.10 1.00
1985 158.30 0.97 1.08 0.69
1986 62.90 0.96 1.84 0.47
1987 114.50 0.79 0.91 0.58
1988 1722.30 0.85 1.27 0.71
88-I 115.30 0.82 1.59 0.71
88-II 746.50 0.94 0.95 0.85
1989 2775.30 0.85 1.00 0.67
89-I 601.20 0.69 0.76 0.82
89-II 310.00 1.22 1.34 0.75
1990 7649.70 0.91 0.78 1.72
90-I 484.40 0.82 1.02 1.20
90-II 1226.00 1.08 0.75 1.51
1991 139.20 0.74 0.79 2.62
1992 56.70 1.03 0.65 0.89
1993 39.50 0.91 0.95 1.09
1994 15.40 0.79 1.21 1.81
1995 10.20 0.94 1.16 1.38
1996 11.55 1.05 0.78 1.10
1997 8.55 0.83 0.87 0.97
1998 7.25 1.14 0.77 0.43
1999 3.47 -0.08 2.12 3.25
2000 3.76 0.19 0.92 2.81
2001 1.98 0.25 1.24 2.92
AOS
NDICE
GENERAL
DE
PRECIOS
ALIMENTOS Y
BEBIDAS a/
RATIOS (IPC = 1)
ALQUILER,
VIVIENDA, ENERGA
ELCTRICA
VESTIDO
Y
CALZADO
Cuadro 4.2
LIMA: RATIO DE LAS VARIACIONES DE GRANDES GRUPOS DE CONSUMO
RESPECTO A LA VARIACIN DEL IPC, 1980 2002
Fuente: INEI. IPC de Lima.
a/ Alimentos y bebidas incluye tabaco entre 1980 y 1988.
b/ Otros bienes y servicios incluye alimentos y bebidas fuera del hogar entre 1980 y 1988,
y tabaco desde 1989.
1.42 1.10 0.63 1.24 1.18
1.20 1.12 1.10 1.01 1.18
0.85 1.10 1.09 1.00 1.22
0.89 1.32 1.01 0.99 0.95
1.04 1.17 1.25 1.18 0.89
1.10 0.93 1.24 1.13 1.05
1.08 1.07 0.33 1.41 1.34
1.31 1.02 0.90 1.55 1.22
1.04 0.99 1.42 1.08 0.99
0.96 1.01 1.04 1.31 1.16
1.07 0.98 1.42 0.91 1.15
0.68 0.96 0.59 3.61 0.85
0.54 0.96 0.65 5.54 0.65
1.19 1.00 0.82 0.63 1.30
0.82 1.42 1.54 0.78 0.91
1.00 1.12 1.09 1.92 1.29
0.80 1.31 1.45 0.40 0.72
0.82 1.27 1.40 2.02 0.74
1.12 1.10 1.08 1.18 0.86
0.76 1.11 1.37 1.18 0.91
0.74 1.54 0.45 1.61 1.05
1.11 1.45 0.25 1.77 0.87
0.77 1.17 0.97 1.08 0.61
0.12 1.50 2.09 1.39 0.80
2.38 1.20 0.60 1.12 1.07
1.73 2.78 2.06 2.20 2.65
0.99 2.15 3.06 1.25 1.74
1.41 2.76 1.10 2.02 1.55
MUEBLES,
ENSERES,
MANTENIM.
CUIDADO,
CONSERVACIN
DE SALUD
TRANSP. Y
COMUNIC.
ESPARCIMIENTO
DIVERSIN Y
ENSEANZA
OTROS BIENES Y
SERVICIOS b/
RATIOS (IPC = 1)
se compens por esa momentnea mayor prdida de ingresos reales, la
que se hubiera sumado a la enorme prdida acumulada como resultado
de la elevacin de precios de septiembre de 1988 a abril de 1989.
19
Tambin se puede destacar a partir del cuadro 4.2 (primera
columna) que los elevados niveles de inflacin se redujeron sustancial-
mente a partir de 1992 hasta lograrse niveles por debajo de 10% a
partir de 1997 y 1998. No obstante como mostramos en el cuadro
4.1 y en el grfico 4.2, los ingresos y las remuneraciones reales en
promedio no se recuperaron en esos aos respecto a los bajos niveles
que alcanzaron despus de las alzas de 1988-1989.
ii. Los precios de la educacin y la salud
El cuadro 4.2 contiene los ratios entre las variaciones anuales de los
precios de los grandes grupos de consumo y la variacin del IPC o
precios relativos. Resulta claro que las mayores alzas de septiembre de
1988 correspondieron a los combustibles, razn por la cual el ratio de
los precios de transporte y comunicaciones es de 1.42. Este aumento
empero fue sobrepasado por un gran incremento de los precios del
sector privado. Habra sido el temor del sector privado a perder ingresos
ante la inflacin que condujo a un comportamiento defensivo y al
resultado inflacionario de septiembre (Iguiz, 1993: 185).
Llama la atencin el ratio entre las variaciones de los precios del
rubro Esparcimiento, diversin y gastos de enseanza y las del IPC.
20
Se trata del grupo de precios que lidera la elevada inflacin desde el
primer semestre de 1988 hasta el primer semestre de 1990.
21
En el
19. La inflacin anualizada de agosto de 1989 a agosto de 1990 fue de 12,378%, en
razn del aumento de agosto de 1990.
20. Iguiz seala que mediante el DS 153-88-EF se incrementaron los precios de los
medicamentos y de los servicios de tarifas pblicas, agua y desage, servicios de
salud, enseanza y alquileres (Iguiz, 1993: 185n).
21. Iguiz cita a Canales y Fairlie (1991: 55) para sealar que [] el perodo que va
de febrero de 1988 a marzo de 1989 se caracteriza por el liderazgo de los precios
pblicos en los saltos inflacionarios. (Iguiz, 1993: 180). Si se observa el grfico
que acompaa esta afirmacin se colige que esto es vlido hasta diciembre de 1989).
primer semestre de 1989 los precios del rubro indicado suben 5 veces
ms que el promedio del conjunto de precios (vase tambin el grfico
4.4). El incremento de los precios de este rubro se registr desde
1984 y con ms fuerza en 1986-1987. Pasado el perodo de hiperinfla-
cin, los precios de este grupo siguieron subiendo, en 1991 en el do-
ble que el promedio, y as, sucesivamente, mostraron fuertes aumentos
en 1994, 1997 y 1998.
22
Ntese que a partir del segundo semestre de 1990 y en 1991 se
elevan tambin los precios del rubro Cuidado y conservacin de la
salud. Este rubro, junto con el de Esparcimiento y enseanza sube
fuertemente en 1994 y 1997. Finalmente, tambin destacan los ma-
yores aumentos de dos grupos de precios ms, el del grupo Alquiler,
vivienda, energa elctrica y de Transporte y comunicaciones a partir
del segundo semestre de 1990, en razn de la disparada el shock de
los precios pblicos de agosto de ese ao, medida realizada tanto
para detener la inflacin como para reducir el dficit fiscal.
Al desagregar la variacin porcentual mensual de los precios del
grupo Esparcimiento y enseanza en subgrupos durante los aos 1988
y 1990 (cuadro 4.3 y grfico 4.5) se observa que las alzas de precios que
explican al gran aumento del grupo son Gasto en enseanza en el primer
trimestre de cada ao y el Gasto en libros, que incluye los textos y
tiles escolares que suben ms bien en el segundo semestre de cada
ao, concretamente en octubre de 1988 y septiembre de 1990.
La Memoria del BCRP de 1989 registra las alzas en estos dos
gastos: Dentro de los productos no controlados, el mayor incremento
22. Este gran aumento debido a los gastos en educacin enseanza y textos escolares
ha sido objetado por Escobal y Castillo (1994) como producto de un error en el
registro de los precios de los tiles escolares. Al respecto podemos indicar que: i.
El INEI sostiene que el procedimiento de recojo de la informacin fue la misma
que la de los aos previos y no se observ un aumento de precios semejante. ii. El
grueso del porcentaje del gasto en este rubro corresponde a gastos en enseanza
y no a tiles escolares. iii. Como se ver, la informacin sobre el mayor gasto de
las familias en educacin confirma estos aumentos. Finalmente, iv. Se podr ver
en el cuadro 4.4, ms adelante, que la gran alza entre febrero y abril de 1989 fue
en el Gasto en enseanza y no en los tiles escolares.
lo presentaron los productos transables [...] que incluye a textos y
tiles escolares, item en el que se registr una tasa de crecimiento
desproporcionada que le otorg un fuerte peso relativo dentro de la
canasta de consumo. Y prosigue: Los productos no transables va-
riaron en 2,904.4 por ciento, registrndose los mayores aumentos
[...] en rubros como matrcula y pensin de enseanza de notable
crecimiento en los primeros meses del ao (BCRP, 1990: 18).
Fairlie y Canales sealarn que el peso del sector de los servicios
con precios fijos (servicios de enseanza, gastos por hospitalizacin,
transporte) es [...] el ms significativo en la dinmica inflacionaria
(superior al 12%). Y aaden, [...] el Estado no atiende suficien-
temente, con partidas adecuadas, la satisfaccin de estas necesidades
fundamentales (Fairlie y Canales, 1997: 20 y 22).
iii. El atraso de los precios pblicos y el shock de agosto de 1990
Despus del alza de los precios pblicos en septiembre y noviembre
de 1988, estos precios se atrasaron respecto a la variacin del IPC. El
Grfico 4.4
LIMA: RATIOS ENTRE LA VARIACIN DE PRECIOS DE CUIDADO Y CONSERVACIN
DE LA SALUD, TRANSPORTES Y COMUNICACIONES Y ESPARCIMIENTO Y ENSEANZA
RESPECTO A LA VARIACIN PROMEDIO DE LOS PRECIOS (=1), 1980-2001

0 .0
1.0
2 .0
3 .0
4 .0
5.0
6 .0
8 0 8 1 8 2 8 3 8 4 8 5 8 6 8 7 8 8 I II 8 9 I II 9 0 I II 9 1 9 2 9 3 9 4 9 5 9 6 9 7 9 8 9 9 0 0 0 1
A o s
Es parc imiento Cuidado de la s alud Trans p.
cuadro 4.4 contiene las variaciones anuales de los principales precios
de servicios pblicos y de combustibles y los ratios entre esas varia-
ciones y la variacin anual del IPC. Tambin se muestra la diferencia
el grado de atraso o de adelanto entre esos ratios y la variacin del
IPC que se iguala a 1. Se observa un atraso en los precios relativos de
estos bienes respecto a la inflacin promedio en 1984-1989, especial-
mente en los casos del gas y el kerosene domstico, pero tambin en
el agua potable y en telfonos, no obstante el alza de setiembre de
1988. Esto permiti que las familias tuvieran un menor gasto relativo
en el grupo de Alquiler, combustible y electricidad y Transporte y
comunicaciones en 1988 y 1989 (vase Verdera, 1997: 204).
El atraso de los precios de los servicios pblicos se revierte con el
shock de precios pblicos de agosto de 1990 y las sucesivas elevaciones
de precios, a raz de las privatizaciones posteriores de las grandes
empresas pblicas proveedoras de estos servicios y productos.
La Memoria del Banco Central de Reserva de 1989 resea el
gran aumento de los precios de ese ao, responsabilizando por ese
aumento a los precios no controlados en razn de una poltica empre-
sarial dirigida a mantener los mrgenes de ganancia (BCRP 1990: 17-
18). Llama la atencin esta aseveracin porque generalmente se ignora
que la elevacin de precios y consiguiente mayor gasto para cubrir
una determinada canasta de bienes por parte de las familias, pueda
guardar relacin con el aumento de los ingresos de los empre-sarios
en los casos de los precios que aumentan en mayor proporcin que
el promedio de precios. Al parecer, por las cifras promedio que se
consignan en los cuadros 4.3 y 4.5 y por las observaciones de Canales
y Fairlie, en general, ste habra sido el caso (Canales y Fairlie 1997:
3-5). Una de las mayores responsabilidades en generar la hiperinfla-
cin en 1988 y 1989 estuvo en los servicios de educacin y salud y
no solo en los precios pblicos.
Aunque, como otros autores, Canales y Fairlie ponen su atencin
en la dinmica de precios desde el shock de agosto de 1990, tambin
presentan la evolucin de diversos tipos de precios relativos desde
1986. Encuentran que los precios relativos pblicos controlados su-
ben por encima del promedio, precisamente entre fines de 1988 y
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7
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6
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.
7
0
.
3
Grfico 4.5
LIMA: VARIACIN MENSUAL DE LOS PRECIOS DE LIBROS ESCOLARES Y GASTOS EN
ENSEANZA RESPECTO A LA VARIACIN PROMEDIO DE PRECIOS (= 1), 1988-1990

0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
E88 J E89 J E90 J
Meses
R
a
t
i
o
s
Libros,revistas Enseanza
principios de 1989, para luego tener un crecimiento menor al del
promedio de precios hasta el shock de agosto de 1990 cuando se dis-
paran. En verdad, como reconocen, tomaron solo el precio de la ga-
solina como referencia (Canales y Fairlie, 1997: grficos 3 y 4). An si
se limita la referencia al precio de la gasolina no se encuentra que los
precios de los combustibles aumenten por encima del promedio anual
entre 1985 y 1989, antes de 1990 (cuadro 4.5, ltima columna).
Los precios pblicos se adelantan sobre la variacin del ndice
promedio de 1990 a 1999, notoriamente en los casos de los servicios
de agua potable, luz elctrica y telfono particular. Adicionalmente,
estas mayores tarifas van acompaadas de una mayor carga tributaria
al aumentar tambin la tasa del Impuesto General a las Ventas. En
conjunto estos mayores gastos llevan a una fuerte reduccin del gasto
en el grupo Alimentos y bebidas y en otros gastos esenciales de las
familias a partir de 1991, como en los casos de Vestido y calzado,
Cuadro 4.4
LIMA: VARIACIN ANUAL DEL IPC Y DE LOS PRINCIPALES PRECIOS PBLICOS DE
SERVICIOS Y COMBUSTIBLES, 1982-2002
Fuente: INEI - Direccin Tcnica de Indicadores Econmicos. Compendios Estadsticos
1994-95, p. 47 y 1997-98.
Variac.%
1982-83 1.1 1.4 0.7 0.9 0.8 2.3 2.7 1.5
1983-84 1.1 2.7 1.7 1.1 1.2 1 1.1 1.1
1984-85 1.6 1.1 4 1.7 3.3 2.5 1.4 2.7
1985-86 0.8 0.7 0.3 0.4 0.5 0.3 0 0.4
1986-87 0.9 0.8 0.2 0.9 0.6 0.1 0.1 0.3
1987-88 6.7 2.8 2.4 3.1 7.8 3.3 5.9 5.4
1988-89 34.0 15.8 14.9 6.6 12.8 14.7 35.7 16.2
1989-90 74.8 132.4 389.7 419.3 87 190.6 195.3 116
1990-91 4.1 4.2 3.0 3.2 3.3 5 2.8 4.1
1991-92 0.7 0.8 1.4 0.9 1.0 0.9 0.7 0.5
1992-93 0.5 0.3 0.6 0.8 0.5 0.8 0.5 0.4
1993-94 0.2 0.6 1.6 1.0 0.3 0.3 0.2 0.3
1994-95 0.1 0.2 0.7 0.3 -0.2 0.1 0.1 0.1
1995-96 0.1 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1
1996-97 0.1 0.2 0.1 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1
1997-98 0.1 0.3 0.1 0.2 0.1 -0.1 0 0
1998-99 0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
1999-00 0 0 0.1 0 0.1 0.2 0.3 0.3
2000-01 0 0.1 0 0 0 0.1 0.2 0.1
2001-02 0 0 0 0 -0.1 0 0
AGUA LUZ TELFONO PASAJE GAS KEROSENE GASOLINA
PERIODO VARIACIN POTABLE ELCTRICA PARTICULAR INTER PROPANO DOMSTICO 84 OCT.
IPC 30 m3 30 Kwh 150 llds URBANO 24 Lb LT. GLN
Muebles, enseres y mantenimiento de vivienda y Cuidado de la salud,
contribuyendo a mantenerlas en situacin de pobreza.
23
iv. La cada en los ingresos reales
La evolucin de las remuneraciones reales est determinada por las
trayectorias de las remuneraciones nominales y de la inflacin Al subir
fuertemente el IPC, el denominador de la definicin del ingreso real,
la atencin se centra en qu pas con el numerador, en la evolucin
de los ingresos por trabajo y los sueldos y salarios nominales. Si estos
se hubiesen reajustado o indexado con la elevacin de precios, el
poder adquisitivo de los ingresos se hubiera mantenido constante.
Como se seal al principio (cuadro 4.2), esto no fue as: el gran
aumento de los precios no fue acompaado de un reajuste salarial
equivalente y cayeron los ingresos reales por trabajo en un perodo
muy corto.
Las Memorias del BCRP registran la drstica reduccin de los
ingresos reales para el ao 1988 de esta manera:
En el transcurso del perodo [...] los ingresos reales de los trabajadores
mostraron un deterioro importante contrastando con la tendencia de aos
anteriores [...] De acuerdo a los estimados que realiza el Banco Central los
ingresos reales de los trabajadores dependientes e independientes disminuyeron en
25 y 33 por ciento respectivamente. En ambos casos la severa cada estuvo ligada
fundamentalmente a la inflacin creciente y a la recesin que se inici durante
al ao (Las cursivas son nuestras) (BCRP 1989: 20-21).
En la Memoria del ao 1989 el BCRP estima una severa con-
traccin de los ingresos reales respecto a 1988, de 50 y 23 por ciento
para trabajadores dependientes e independientes, respectivamente
(BCRP 1990: 19).
Resulta llamativo cmo esta prdida en particular, no ha sido
percibida por algunos analistas. Para Canales y Fairlie,
23. Vase Verdera 1997: 204. La estructura del gasto familiar corresponde a Lima y a
una familia promedio. De presentarse por estratos de ingreso o de gasto, el
impacto en el estrato mayoritario de bajos ingresos sera mayor.
Cuadro 4.5
LIMA: RATIO DE VARIACIN RESPECTO A IPC DE LOS PRINCIPALES PRECIOS
DE SERVICIOS Y COMBUSTIBLES,1982-2002
Fuente: Similar al cuadro 4.4.
a/ Diferencia entre la suma de los ratios de las variaciones de precios o tarifas respecto a
las del IPC y la suma de la variacin del IPC respecto a s mismo en cada perodo, i.e., 5
para los quinquenios.
1982-83 1.0 1.2 0.6 0.8 0.7 2 2.4 1.3
1983-84 1.0 2.5 1.5 1.0 1.1 0.9 1.0 1.0
1982-84 a/ 2.5 3.7 2.1 1.9 1.8 3 3.4 2.3
1984-85 1.0 0.6 2.4 1.0 1.9 1.5 0.8 1.6
1985-86 1.0 0.9 0.4 0.6 0.6 0.4 0 0.5
1986-87 1.0 1.0 0.3 1.0 0.6 0.1 0.1 0.4
1987-88 1.0 0.4 0.4 0.5 1.2 0.5 0.9 0.8
1988-89 1.0 0.5 0.4 0.2 0.4 0.4 1.0 0.5
1984-89 5.0 3.4 3.8 3.3 4.7 2.9 2.9 3.7
1989-90 1.0 1.8 5.2 5.6 1.2 2.5 2.6 1.5
1990-91 1.0 1.0 0.7 0.8 0.8 1.2 0.7 1.0
1991-92 1.0 1.1 2.0 1.3 1.3 1.2 0.9 0.7
1992-93 1.0 0.6 1.3 1.6 1.0 1.6 1.0 0.7
1993-94 1.0 2.5 6.7 4.1 1.3 1.2 0.9 1.1
1989-94 5.0 7.0 15.9 13.3 5.6 7.8 6.2 5.0
1994-95 1.0 1.8 5.9 2.7 -1.7 0.9 0.6 0.5
1995-96 1.0 1.8 1.1 1.8 0.9 0.8 0.9 1.2
1996-97 1.0 2.9 0.6 2.9 2.5 0.7 1.2 1.2
1997-98 1.0 3.7 1.0 2.7 1.3 -0.9 -0.1 0.0
1998-99 1.0 4.1 2.9 2.9 3.1 2.3 3.6 3.5
1994-99 5.0 14.3 11.5 13.0 6.1 3.8 6.2 6.4
1999-00 1.0 0.7 2.2 1.1 2.6 5.4 9.2 7.5
2000-01 1.0 4.7 -1.2 1.1 0.7 5.5 7.7 2.6
2001-02 1.0 9.1 -24.1 -19.1 0.0 -53.7 -12.3 3.1
1999-02 3.0 14.4 -23.1 -16.9 3.2 -42.8 4.6 13.3
AGUA LUZ TELFONO PASAJE GAS KEROSENE GASOLINA
PERIODO VARIACIN POTABLE ELCTRICA PARTICULAR INTER PROPANO DOMSTICO 84 OCT.
IPC 30 m3 30 Kwh 150 llds URBANO 24 Lb LT. GLN
Los sueldos y salarios han tenido una dramtica reduccin desde la segunda
mitad de los ochenta [] llegando a sus niveles mnimos con el shock de
agosto de 1990. [...] A partir de 1993 se advierte una recuperacin de los
sueldos, y de los salarios en menor medida. Sin embargo, no se han alcanzado
an los niveles previos al shock (Canales y Fairlie, 1997: 16).
Esto ltimo es inexacto. Los niveles de ingresos reales que an no
se han alcanzado son los previos a la hiperinflacin de 1988-89 y no los
previos al shock que ya eran muy bajos. De otra parte, Canales y Fairlie
utilizan la informacin de las Encuestas de establecimientos del Minis-
terio de Trabajo que sobrestiman la recuperacin a partir de 1993.
24
En cualquier caso si se observa su grfico 11 es fcil notar que la cada
de las remuneraciones reales se da entre 1987 y 1989 y que es gigantesca
comparada con la leve recuperacin de los sueldos y los salarios a partir
de 1993. La diferencia de las remuneraciones reales de 1993 respecto a
las de 1987 es an enorme. Otros autores tambin centran la atencin
en las tendencias de evolucin de las diferencias salariales, discutiendo
las variaciones, sin prestar atencin a la enorme cada del promedio de
ingresos y a su posterior estancamiento (Daz 1999).
b. La poltica de contencin salarial
La segunda causa de la cada de los ingresos reales fue la poltica de
contencin o freno a la recuperacin de las remuneraciones en relacin
a la hiperinflacin.
Los componentes tradicionales de la poltica salarial son tres: la
regulacin de la negociacin colectiva, la poltica respecto a la Remu-
neracin Mnima Vital (RMV, solo RM a partir de la Constitucin de
1993) y la poltica de remuneraciones en el sector pblico.
25
En el
perodo que se considera debemos aadir la poltica de reajustes com-
pensatorios a los trabajadores del sector privado sin negociacin colec-
24. Vase al respecto Verdera, 1995: 21-22.
25. Los niveles de salarios son influidos por diversos instrumentos de poltica, que
incluyen las leyes de salarios mnimos, la fijacin de sueldos (en el caso de los
empleados pblicos) y la legislacin relativa a la actividad sindical (Webb 1975: 69).
tiva: La poltica de reajustes salariales para los trabajadores del rgimen
laboral de la actividad privada que no negocian colectivamente [...] se
inici en 1975, debido a la aceleracin del proceso inflacionario, y se
prolong hasta fines de 1990 [...] (Romero, 1992: 230).
El gobierno de 1985 a 1990, adems de utilizar los instrumentos
tradicionales de la poltica salarial, limit la indexacin salarial de los
trabajadores con negociacin colectiva, y decret reajustes a los traba-
jadores sin negociacin colectiva y a los trabajadores del sector pblico
por debajo de la inflacin pasada. En tal sentido, se trat de una po-
ltica de contencin salarial o de freno a su recuperacin.
La poltica de contencin salarial puede impedir la recuperacin
salarial respecto a la inflacin de manera directa, actuando sobre la
negociacin colectiva y sobre las remuneraciones, o indirecta, afectando
la estabilidad laboral y la fortaleza de los sindicatos y su capacidad de
negociacin colectiva, o fijando los sueldos del gobierno y la RMV a
niveles que afecten las remuneraciones de los trabajadores del sector
privado (esquema 4.3).
Durante el gobierno de 1985 a 1990 la contencin de los sueldos
y salarios se llev a cabo de manera directa, mediante la interferencia
del Estado que restringi la negociacin colectiva, con decretos que
aumentaban las remuneraciones por debajo de las alzas de precios, y
reajustando de manera rezagada el salario mnimo legal.
26
Estas medidas
de poltica solo permitan una recuperacin parcial de los ingresos
reales, producindose su rpida y acentuada cada. La prdida de
ingresos reales no se debi a la recesin, ni a una sbita reduccin de
la productividad del trabajo o a un cambio en las condiciones de
produccin. Mientras las condiciones de produccin y del mercado
de trabajo permanecan iguales se produjo un drstico cambio en la
distribucin del ingreso en contra de los trabajadores.
27
26. Se fijaron topes a los aumentos por negociacin desde 1976 y luego topes y
clusulas en los pliegos de reclamos para una indexacin, primero trimestral, y
luego semestral.
27. Desde un punto de vista convencional se dira que el mercado de trabajo se
ajust mediante una enorme flexibilidad de los salarios reales a la baja, a la vez
que se mantenan los niveles de empleo, en parte porque no exista flexibilidad
para el despido. No obstante, haba un rgimen ms o menos extendido de
contratos temporales, solo para obreros, el PROEM. Adems, al ser los salarios
tan bajos resultaba muy barato mantener a los trabajadores o contratar nuevos,
temporalmente.
Como se ver ms adelante, durante los gobiernos de 1990 al
2000 la poltica de contencin se ha reforzado a fin de que no pueda
ser revertida; fue llevada a cabo de manera indirecta, eliminando la
estabilidad laboral, debilitando los sindicatos y, de manera directa, a
travs de la fijacin de los sueldos del gobierno central y la RMV por
debajo de la inflacin.
Un informe del Banco Mundial reconoce que:
En la medida que la inflacin se aceler en aos recientes [...] en el sector
formal los salarios reales fueron reducidos drsticamente [...] las fluctua-
ciones en los salarios reales en el sector formal provienen de una pobre
indexacin en los contratos de trabajo v.g. convenios colectivos, la misma
que fue extremadamente distorsionadora en el perodo de hiperinflacin.
Fuente: Elaborado sobre la base de Romero, 1992: 234, con algunas modificaciones.
a/ Se afectar de manera directa a los trabajadores del sector pblico y a los que perciben
la RMV o a aquellos cuyos ingresos se encuentran alrededor de la RMV.
Esquema 4.3
POLTICAS DE CONTENCIN SALARIAL PARA LOS TRABAJADORES DEL SECTOR PRIVADO
ASALARIADO DURANTE LOS GOBIERNOS DE 1985-90 Y DE 1990-95
DIRECTA
INDIRECTA
TRABAJADORES CON
NEGOCIACIN COLECTIVA
- Interferir en negociacin y
restringir indexacin (1985-90)
- Prohibicin de la indexacin
salarial (1990-95)
- Fijar los sueldos del gobierno y
la RMV (ambos gobiernos) a/
- Eliminar estabilidad laboral y
reducir fuertemente el grado de
sindicalizacin (1990-95)
TRABAJADORES SIN NEGOCIACIN
COLECTIVA
- Fijar remuneraciones o reajustes
salariales por debajo de inflacin
(1985-90)
- Fijar los sueldos del gobierno y
la RMV por debajo de la inflacin
(ambos gobiernos) a/
En cuanto al grado de empobrecimiento de los trabajadores, ese
mismo informe sealar que: Estos extremadamente bajos salarios
reales (en el sector formal) son incompatibles con mercados de trabajo
eficientes (Banco Mundial, 1992: iv).
i. La informacin oficial
Las Memorias del BCRP de 1988 y 1989 describen cmo se produjo
la prdida de ingresos reales por trabajo. La Memoria de 1988 pun-
tualiza que: Si bien durante 1988 se decret una serie de aumentos
a los trabajadores del sector pblico y privado no sujeto a negociacin
colectiva, stos fueron insuficientes para compensar el acelerado cre-
cimiento de los precios internos (BCRP, 1989: 20).
La Memoria de 1988 seala ms adelante que la poltica seguida
durante 1988 de otorgar aumentos estuvo enmarcada:
[...] en el objetivo general de restriccin del gasto pblico y en una coyuntura de
recursos fiscales limitados. Lo anterior, aunando a la agudizacin del proce-
so inflacionario en el ltimo trimestre, llev a que el valor promedio de
las remuneraciones reales de los trabajadores estatales disminuyera en 60
por ciento en el transcurso de 1988 (las cursivas son nuestras) (op. cit. 79).
La Memoria de 1989 explica la prdida de ingresos reales en los
siguientes trminos:
En el transcurso de 1989, los ingresos reales percibidos por los trabajadores
de los diversos segmentos laborales registraron una severa contraccin en
relacin a sus similares de 1988 [...] Este desarrollo se explica principalmente
por el entorno general de la economa y por la poltica salarial adoptada, la que, a
pesar de disponer reajustes peridicos en los niveles remunerativos, no logr compensar
el elevado ritmo inflacionario (las cursivas son nuestras) (BCRP, 1990: 19).
En el esquema 4.4 resumimos, siguiendo las Memorias, las medidas
de reajustes que se tomaron en 1988 y en 1989 y la magnitud de la
prdida de ingresos reales. Se llev a cabo una poltica de reajustes
diferenciada por grupos de trabajadores segn si tenan negociacin
colectiva o no, as como para los trabajadores del gobierno central y
para el ingreso mnimo legal (RMV ms bonificacin).
Se observa que las mayores reducciones corresponden a los traba-
jadores pblicos y la menor al Ingreso Mnimo Legal. La reduccin
entre 1988 y 1989 es casi el doble de la reduccin entre 1987 y 1988,
siendo mayor para los empleados, sobre niveles ms altos, en compara-
cin a los obreros, con niveles ms bajos y, parte de ellos, con mayor
capacidad de negociacin colectiva. Ntese empero que las reduc-
ciones para los trabajadores del sector privado con negociacin colecti-
va son ligeramente mayores que las de los trabajadores sin negociacin.
La magnitud de la prdida real de las remuneraciones fue tal que
el BCRP reconoce para 1989 que: [...] la evolucin negativa de las
remuneraciones de los trabajadores del sector privado hubiera sido
an mayor de no haber mediado incrementos unilaterales otorgados
por los empleadores (BCRP, 1990: 20).
ii. La visin de los acadmicos
Para Romero (1992) y Nunura (1993) la contencin salarial se expresa
en la falta de indexacin salarial plena, esto es, en el no reconocimiento
de derechos en relacin a la prdida de ingresos reales como efecto de
la hiperinflacin. Como seala Romero:
La poltica de reajustes salariales para los trabajadores del rgimen laboral
de la actividad privada que no negocian colectivamente que se inici en
1975, debido a la aceleracin del proceso inflacionario, y se prolong
hasta fines de 1990 [...] (los reajustes) no tuvieron una periodicidad
constante ni estuvieron asociados de manera explcita a la inflacin
observada (Romero, 1992: p. 230).
De acuerdo a la legislacin que se estableci, las modalidades de
reajuste salarial para estos trabajadores fueron cuatro: i. un porcentaje
fijo; ii. un monto dado; iii. un porcentaje fijo hasta determinado to-
pe, y a partir de ste un monto dado; iv. un porcentaje regresivo hasta
determinado tope, y a partir de ste un monto dado (Romero, 1992:
234). No obstante esta variedad de modalidades y que la poltica
salarial no sigui una regla explcita de indexacin a la inflacin pasada,
Romero estima que el grado de indexacin para las remuneraciones
promedio en el perodo 1986-90 fue significativo, en alrededor de 70%,
esto, cuando la tasa de inflacin es la nica variable considerada en el
modelo (las cursivas son nuestras) (Romero, 1992: 243 y 253-254).
Represe que se refiere a la indexacin promedio de cuatro aos y no a
la de los aos 1988-1989.
Por su parte, Nunura concluye su recuento de las medidas de po-
ltica salarial del gobierno de 1985 a 1990, puntualizando que:
[...] en lugar de proteger el salario real, [...] cre mecanismos para impedir
que los salarios nominales por negociacin colectiva recuperen el poder
adquisitivo perdido a lo largo de la vigencia de la convencin colectiva. En
esa direccin operaron el uso de la remuneracin bsica de inicio de la
convencin para calcular el incremento adicional de remuneraciones (IAR)
y la fijacin de topes a esa remuneracin (Nunura, 1993: 91).
iii. Evolucin de la poltica salarial del gobierno de 1985 a 1990
La primera medida en 1986 y por decretofue eliminar los anticipos
o pagos a cuenta de incrementos futuros o de reajustes provenientes
de la negociacin colectiva, as como eliminar la propia libre nego-
ciacin de las clusulas de reajuste entre sindicatos y empresas. De es-
ta manera el gobierno regulaba directamente las clusulas de reajuste
e, indirectamente, tambin el aumento general. El gobierno denomin
a las clusulas de reajuste como los IAR, fij los meses en que debera
otorgarse y estableci las reglas para la determinacin de su valor; tambin
fij el factor de indexacin salarial y defini la base salarial sobre la que
se aplicaba el factor de indexacin (Nunura, 1993: 89-90).
Veamos, siguiendo a Nunura (1993), cmo actan los compo-
nentes de esta indexacin parcial:
El factor de indexacin era el ndice de inflacin acumulada entre
el mes en que se otorg el ltimo IAR (o el incremento general)
y el mes anterior a la aplicacin del nuevo IAR.
La base salarial era la remuneracin bsica del trabajador, con
dos restricciones: a) Deba ser la vigente al inicio de la convencin
colectiva. Se prohiba as la acumulacin del IAR a la remunera-
cin bsica del inicio de la convencin en los casos en que se
otorgaba ms de una IAR al ao. En estos casos, apunta Nunura,
el salario nominal no se indexaba plenamente a la inflacin pasada
y el salario real no recuperaba al nivel que tuvo al inicio de la
Esquema 4.4
REAJUSTES Y PRDIDAS DE LAS REMUNERACIONES REALES ENTRE 1988 Y 1989 a/
Fuentes: BCRP, 1989: 21-2, 1990: 19-21, 1992: 22; Romero, 1992; Nunura, 1993.
NA: No aplicable.
a/ Porcentaje respecto al nivel promedio del ao anterior, salvo que se especifique.
b/ Suma del Salario Mnimo Vital (hoy Remuneracin Mnima, RM) y de una bonificacin
complementaria.
c/ La Memoria presenta dos estimaciones.
REMUNERACIN
Ingreso promedio
Ingreso Mnimo
Legal (IML) b/
Trabajadores
privados sujetos
al rgimen de
negociacin
colectiva
Trabajadores
sujetos al rgimen
laboral de la
actividad privada
(no sindicalizados)
Trabajadores del
Gobierno Central
Trabajadores
independientes
REAJUSTES
NA.
En cuatro oportunidades
- Reajuste cuatrimestral
- Topes bajos para la
remuneracin de base
para el clculo.
-En septiembre anticipo
de I/. 9 mil a cuenta de
aumentos que se
acordaran en
negociacin.
Bonificacin excepcional
por nica vez de I/. 3 mil
Cinco aumentos de
carcter general, en
marzo, julio, setiembre,
noviembre y diciembre.
NA.
PRDIDA REAL
-27.7%
20 puntos entre
88-III y 88-IV
Sueldos:
-26.1%
Salarios:
-26.7%
-25%
-19% respecto a
1987.
-60% en el
transcurso de
1988
-32.8%
REAJUSTES
NA.
Mensuales
Dos aumentos
por decreto en el
tope de los
Incrementos
adicionales,
llegando a I/. 100
mil a partir de
octubre
Reajustadas
mensualmente,
elevando la
bonificacin
especial por costo
de vida.
Reajustes por
compensacin por
costo de vida y
bonificacin por
funcin tcnica
especializada
NA
PRDIDA REAL
-36.9%
-51.7%
-46%
Sueldos:
-51,1%
Salarios:
-45,3%
Cayeron
entre 44.3 y
50% c/
Sueldos:
-47.1%
Salarios:
-42.0%
- 59.2%
Entre 23%
y 41%
AOS 1988 1989
convencin; b) La remuneracin bsica tena un tope por encima
del cual la indexacin era nula. Por lo tanto la indexacin era
parcial. Aadamos que no solo era parcial sino insignificante
(vase el esquema 4.5 siguiente).
Periodicidad de los reajustes por convencin colectiva. De enero
de 1986 a julio de 1988 fue semestral, de agosto de 1988 a
diciembre de 1989 fue cuatrimestral y a partir de enero de 1990
hasta julio del mismo ao se autorizaron reajustes trimestrales.
28
Esquema 4.5
VALOR NOMINAL Y REAL DE LOS TOPES SALARIALES
(en miles de intis, precios de julio de 1986)
Fuente: Tomado de Nunura, 1993: 144.
PERODO DE
VIGENCIA
Ago 86 - jun. 88
Jul. 88 - jun. 89
Jul. 89 - sep. 89
Oct. 89 - dic. 89
Ene. 90 - feb. 90
Mar. 90
Abr. 90
May. 90 - jun. 90
Jul. 90
TOPE FIJADO
POR EL
GOBIERNO,
VALOR
NOMINAL
(1)
10
20
50
100
200
300
350
750
8,000
TOPE INDEXADO
DE ACUERDO A
LA INFLACIN
ACUMULADA
(2)
56
3,324
6,570
13,629
23,099
30,640
42,069
79,651
VALOR NOMINAL
SOBRE TOPE
INDEXADO
[(1)/(2) POR 100]
35.7
1.5
1.5
1.5
1.3
1.1
1.8
10.0
VALOR
REAL DEL
TOPE
FIJADO
10.0
3.5
0.15
0.15
0.15
0.13
0.11
0.18
1.0
VARIAC.
%
-65
-57
0
0
-13
15
64
456
TOPE EFECTIVO, VALOR REAL
28. A pesar de la alta inflacin previa al ajuste de setiembre y de la elevacin de los
precios resultante de ste, as como del mantenimiento de tasas inflacionarias muy
elevadas durante los siguientes meses, el perodo para el reajuste [...] se fij en tres
meses, lapso que para tasas de inflacin mensual cercanas al 40% resultaba
excesivamente extenso (Iguiz, 1993: 196). En la experiencia argentina, Frenkel
seala que el perodo de reajuste salarial tendi a acortarse hasta alcanzar la
periodicidad mensual, perodo que se impone por la disponibilidad de los ndices
de precios as como la liquidacin mensual, y que persisti con tasas de inflacin
del orden del 20% mensual, vigentes durante largos perodos (Frenkel, 1988: iii).
Nunura ilustra con detalle vase el esquema 4.5 la magnitud
de la prdida resultante de la poltica de topes salariales para los
trabajadores con negociacin colectiva:
El primer tope salarial se aplic a partir del 1 de agosto de 1986, su valor
nominal fue de I/. 10 mil y tuvo vigencia de 23 meses, hasta el 30 de junio de
1988. En ese mismo perodo la inflacin acumulada fue de 460%, lo que
implica que el valor real del tope salarial disminuy a I/. 1,786 (a precios de
julio de 1986). Para recuperar el valor real mximo (el pico) del tope salarial
(al 1.8.86), el valor nominal del nuevo tope salarial debi ser de I/. 56 mil.
El gobierno, en cambio, fij el tope en I/. 20 mil, equivalente al 35.7% del
valor necesario para recuperar el pico mximo. Este porcentaje cay mucho
ms, a 1.5%, en el nuevo reajuste del 1 de julio de 1989, valor que tiende a
decrecer hasta abril de 1990 y a recuperarse ligeramente de mayo a julio de
1990. Los menores niveles que iba registrando el tope salarial en trminos
reales indican que a una proporcin cada vez mayor de asalariados les fue
impedido reajustar sus remuneraciones (Nunura, 1993: 143-44).
Entre las conclusiones de Nunura podemos destacar las siguientes:
i. El tope salarial estuvo por debajo del sueldo promedio de los em-
pleados con negociacin colectiva desde octubre de 1987, por deba-
jo del salario promedio de los obreros desde marzo de 1988, y por
debajo del salario mnimo legal desde noviembre de 1988; ii. Despus
de esas fechas, el tope constitua una parte cada vez menor de tales
remuneraciones. En junio de 1990, el tope representaba el 29% del
salario mnimo legal, 7.6% del salario y 6.4% del sueldo; ii. La cada
del valor real de los topes durante su vigencia fue mayor (90%) que la
de los sueldos (66%) y salarios (56.8%) promedios; y, finalmente, iii.
Este proceso se vincula a la pobreza: estos resultados llevan a la ho-
mogenizacin de la pobreza de los asalariados en su conjunto (Nunura,
1993: 144-145).
Por su parte, Romero, con el inters puesto en el rol de la indexa-
cin salarial en la inercia inflacionaria, llega poco antes a la misma
conclusin de Nunura. Segn esta autora la poltica de reajustes para
los trabajadores sin negociacin colectiva durante el perodo de 1975 a
1990 no tuvo un rol indexador de acuerdo a los siguientes indicadores:
i. no tuvieron periodicidad constante; ii. no estuvieron asociados de ma-
nera explcita a la inflacin observada; iii. no se establecieron reglas para
conocer un calendario y porcentaje de los reajustes (Romero, 1992: 230).
iv. Continuidad de la poltica de contencin salarial
La poltica de contencin salarial prosigui con el gobierno de 1990
a 2000. Producida la gran prdida del poder adquisitivo de los traba-
jadores, a partir de 1990, se mantuvieron los muy bajos niveles sala-
riales heredados del gobierno anterior. No se registr, en promedio,
un mayor empobrecimiento en razn de la poltica salarial, mantenin-
dose los bajos niveles de pobreza en trminos de ingresos reales por
trabajo en que los dej el gobierno anterior.
La Memoria del BCRP de 1990 establece que Desde agosto (de
1990), la poltica en materia de remuneraciones se orient por el
objetivo de abatir la inflacin mediante el rompimiento con el criterio
de ajustes en funcin de las tasas de inflacin pasadas. As se dispuso
aumentos compatibles con la inflacin futura y con una menor fre-
cuencia. En el mismo sentido, a partir de octubre los principales
conceptos remunerativos que fija el gobierno fueron congelados du-
rante el resto del ao, en concordancia con la poltica econmica
que buscaba eliminar el componente inercial de la inflacin y, en el
caso de las remuneraciones pblicas, evitar presiones adicionales sobre
la inflacin a travs del dficit fiscal (BCRP, 1991: 24-25).
29
En 1991, la nueva poltica salarial estuvo orientada [...] a permitir
el libre acuerdo de las partes en la definicin de las remuneraciones,
as como a eliminar los esquemas de indizacin (indexacin) anterior-
mente vigentes que, aunque incluan solo a una parte de los trabaja-
dores, contribuan a aumentar las expectativas inflacionarias (BCRP,
1992: 21-22).
29. Se establece que los convenios que se inicien a partir de agosto de 1990 pactarn
libremente los reajustes salariales entre empleadores y traba-jadores. Asimismo,
en setiembre del mismo ao, se otorga por ltima vez una bonificacin permanente
a los trabajadores del sector privado sin negociacin colectiva (Romero 1992:
233n.)
Las dos principales medidas adoptadas en 1991 dan la pauta para
el resto de las gestin del gobierno de 1990 a 2000 en materia salarial:
i. La RMV fue incrementada en una sola oportunidad en el mes de
enero de 1991 y se mantuvo en el mismo nivel de S/. 38 durante el
resto del ao. Ello implic una cada anual de 32.2 por ciento en
trminos reales; ii. Se dispuso que los pactos o convenios colectivos de
trabajo no pudiesen contener sistemas de reajuste automtico de
remuneraciones fijados en funcin de ndices de variacin de precios,
o ser pactados en moneda extranjera (BCRP, 1991: 22-23).
En 1992 se prosigui con la poltica de contencin a travs de la
utilizacin de la RMV: [...] luego que fuera reajustada en febrero de
1992, se mantuvo en S/. 72 a lo largo del ao [...] En trminos re-
ales, su valor en diciembre de 1992 fue menor en 31 por ciento res-
pecto al de febrero; [...] (BCRP, 1993: 23)
En cuanto a los trabajadores del sector pblico indica la Memo-
ria del BCRP de 1992 se les otorg una asignacin excepcional de
S/. 60 a partir del 1 de agosto de 1992 a los profesionales del sector
Salud y a los docentes as como a los servidores de los ministerios de
Salud y Educacin. Asimismo, se fij el ingreso total permanente de
los servidores de la administracin pblica, el mismo que no poda ser
menor a los siguientes montos en cada grupo ocupacional: profesional,
S/. 150, tcnico S/. 140 y auxiliar S/. 130 (BCRP, 1993: 24).
En resumen, en el gobierno de 1990 a 2000, no solo se elimin
la regulacin de la negociacin de las clusulas de reajuste estableci-
das durante el gobierno anterior, sino que se prohibi lo que antes
se regulaba. En segundo lugar, se tomaron medidas para debilitar a
los sindicatos, en el plano de los derechos individuales, a travs del
fomento a la inestabilidad laboral y a la contratacin temporal, y
en el plano de los derechos colectivos, obstaculizando la negocia-
cin colectiva. En tercer lugar, se reajust la RM respecto a la infla-
cin con grandes retrasos y de manera parcial. Finalmente, tam-
bin se otorgaron incrementos en las remuneraciones del sector
pblico por debajo de la inflacin, conduciendo todo ello a una
mayor prdida de poder adquisitivo o en todo caso a impedir su
recuperacin.
v. Contencin por va indirecta
Como se mostr en el grfico 4.2, el nivel promedio de las remune-
raciones de Lima se recuper ligeramente en 1991-1992 respecto a su
nivel previo al shock, para luego permanecer estancado. En el cuadro
4.6 reunimos la informacin sobre sueldos y salarios reales que pro-
viene del cuadro 4.2 y aadimos la informacin sobre el grado de
sindicalizacin, separando obreros de empleados, para el perodo 1979
a 2002.
30
El grfico 5.6 muestra que los sueldos reales evolucionan
de manera asociada a las remuneraciones del gobierno general. Suben
y bajan conjuntamente. No es el caso del grado de sindicalizacin de
los empleados que muestra una fuerte tendencia a caer. Se observa en
el grfico 4.7 la misma asociacin para los obreros, entre los salarios
reales y la RMV real.
Un ejercicio de regresin nos permitir discutir si existe o no
asociacin entre la evolucin de los sueldos y salarios reales promedio
en Lima con la poltica salarial del gobierno y el grado de fortaleza o
debilidad de los sindicatos.
Con la informacin del cuadro 4.6 ensayamos dos regresiones
mltiples, en las que las variables dependientes son el logaritmo de
los sueldos reales y el logaritmo de los salarios reales. Los resultados
en el esquema 4.6 muestran que el coeficiente entre la variacin
porcentual de los salarios reales y la RMV real, en el caso de los obreros,
es 0.59. Como se trata de coeficientes de elasticidad, esto significa
que ante un aumento de la RMV real de un sol, los salarios reales
aumentaran en 59 cntimos. Por su parte, el coeficiente entre la
variacin porcentual de los sueldos de los empleados y los sueldos
del gobierno es 0.66. La variable grado de sindicalizacin es significativa
solo para la ecuacin de salarios para obreros.
31
30. El grado de sindicalizacin corresponde a los trabajadores de empresas que
teniendo 20 o ms trabajadores, registran 20 o ms trabajadores afiliados, mientras
que las remuneraciones reales promedio corresponden al conjunto de traba-
jadores.
31. Este resultado sera contrario a lo afirmado por Romero (1992: 254): Con
relacin al activismo sindical, la variable que refleja la situacin del mercado se
Cuadro 4.6
LIMA: EVOLUCIN DE LAS REMUNERACIONES REALES Y GRADO DE SINDICALIZACIN
PARA EMPLEADOS Y OBREROS, 1979-2002
1979 1859.7 1103.9 640.9
1980 1512.4 1133.8 804.3
1981 1875.3 1267.2 683.5 2544.8 55.8 59.6
1982 2018.7 1450.0 631.6 2333.8 52.5 58.3
1983 1909.0 1064.8 650.0 1688.0 49.4 57.1
1984 2238.3 1092.4 500.5 1481.7 49.7 61.0
1985 d/ 2159.9 1060.8 427.0 1207.5 46.3 58.1
1986 2081.5 1029.2 453.8 1228.9 42.9 55.2
1987 2240.6 1149.9 480.0 1503.9 44.1 59.7
1988 d/ 1450.3 806.3 417.9 1416.3 46.5 56.1
1989 660.0 462.6 201.7 730.9 48.8 52.4
1990 d/ 685.4 447.2 187.9 397.4 48.9 49.7
1991 710.7 431.8 127.8 199.5 46.8 54.0
1992 793.4 389.0 126.1 249.0 40.9 42.7
1993 663.4 382.6 89.8 292.0 30.0 43.9
1994 782.0 385.6 116.3 433.3 32.5 40.2
1995 858.6 427.1 118.9 525.1 19.8 30.0
1996 653.9 452.3 122.7 480.5 12.7 19.6
1997 916.7 467.6 216.6 514.6 10.7 17.4
1998 956.0 483.9 239.1 514.2 11.7 11.1
1999 1005.5 400.8 231.1 550.3 10.5 7.8
2000 920.4 424.4 256.5 547.9 7.5 15.7
2001 921.6 457.2 259.5 544.9 10.2 11.2
2002 953.4 393.5 259.0 561.4 14.9 11.6
GRADO DE SINDICALIZACIN
(%) a/
AOS
REMUNERACIONES
(A NUEVOS SOLES DE 1994)
SUELDOS SALARIOS R.M.V. GOBIERNO
GENERAL
EMPLEADOS b/ OBREROS c/
a/ Nmero de trabajadores sindicalizados sobre sindicalizables (empresas con 20 y ms
trabajadores, de los que 20 o ms son afiliados) por 100.
b/ La informacin de 1982 y 1983 estimada a partir de la variacin promedio 1984-94
c/ La informacin de 1982 y 1983 estimada a partir de la variacin promedio 1984-87
d/ Por interpolacin lineal, salvo RMV y Remuneraciones del Gobierno y grado de
sindicalizacin.
Fuente: MTPS-DNEFP. Encuestas de hogares. Para RMV y Remuneraciones del Gobierno,
INEI, Compendio Estadstico.
Grfico 4.6
LIMA: EVOLUCIN DE SUELDOS, REMUNERACIN GOB. GENERAL Y SINDICALIZACIN
DE EMPLEADOS, 1979-2002
Grfico 4.7
LIMA: EVOLUCIN DE SALARIOS, RMV Y SINDICALIZACIN, 1979-2002

0
20
40
60
80
100
120
140
81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Aos
Sueldos Gobierno General Empleados

0
20
40
60
80
100
120
140
81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Aos
Salarios R.M.V. Obreros c/
Aunque la serie es corta, podra usarse una dummy para separar los
subperodos antes y despus de la hiperinflacin.
32
Los resultados de
estas regresiones no contradicen el argumento que la poltica seguida
en materia de RMV y de remuneraciones del gobierno despus de 1990
ha servido para mantener bajos los sueldos y salarios reales, impidiendo
su recuperacin a niveles anteriores a la hiperinflacin de 1988-1989.
c. La reduccin del gasto pblico social corriente
La crisis que se inicia en 1988 adems de originarse en una crisis del
sector externo tambin provino de una crisis fiscal. El dficit econ-
mico del gobierno central aument en casi tres veces entre 1980 y
1987. Una de las formas de afrontar el dficit fiscal fue reducir el gas-
to pblico, en particular el gasto social real, y de este, el corriente. Es-
ta reduccin afect los servicios prestados por los sectores educacin
y salud, los mismos que constituyen casi la totalidad del gasto social.
33
Ponemos el nfasis en sealar al gasto social corriente porque lo que
se contrajo fueron los sueldos de los maestros y del personal de salud,
as como el gasto en medicinas y materiales de enseanza, que tuvo
que ser asumido por las familias.
En el cuadro 4.7 presentamos la evolucin del gasto pblico
social real as como del gasto en educacin y salud entre 1970 y 2002.
Merece destacarse que la informacin anual disponible sufre un
cambio en 1993, cuando se interrumpe la publicacin del gasto p-
blico social corriente ejecutado. En su lugar, primero se publicaron cifras
mostr poco significativa para explicar la dinmica de las remuneraciones
promedio.
32. Tratndose de series muy cortas se realizaron pruebas de estabilidad de los
parmetros. Los resultados de las pruebas CUSUM y CUSUM
2
para la regresin
con los salarios como variable dependiente indican que los coeficientes estimados
son estables a lo largo del perodo. En el caso de la regresin para sueldos, al ha-
ber utilizado las variables AR (1) y AR (2) no es posible efectuar estas pruebas.
Utilizando el test de Chow para los aos 1988, 1989 y 1990 se rechaza la hiptesis
nula de estabilidad de los parmetros. En sntesis, los resultados de la regresin
son satisfactorios slo para los salarios y no de la regresin para los sueldos.
33. El gasto en educacin constitua el 98% del gasto social (Francke, 1994: 32).
Esquema 4.6
RESULTADOS DE REGRESIONES (OLS)
PARA OBREROS:
PERODO 1981-2002 (22 OBSERVACIONES)
VARIABLE DEPENDIENTE: LOG. DEL SALARIO REAL
R
2
Adj = 0.92; DW = 1.4 (los errores no presentan autocorrelacin de primer
orden)
PARA EMPLEADOS:
PERODO 1983-2002 (20 OBSERVACIONES)
VARIABLE DEPENDIENTE: LOG. DE SUELDOS REALES
R
2
Adj.

= 0.9 DW = 2.26
VARIABLES COEFICIENTE t
C 2.50 5.5
Log. sueldos reales del 0.66 8.6
gobierno
Log. sindicalizacin 0.04 0.5
AR (1) 0.78 4.2
AR (2) -0.64 -3.7
VARIABLES COEFICIENTE t
C 2.21 7.6
Log. RMV real 0.59 11.4
Log. sindicalizacin 0.24 5.2
que incluan la inversin pblica en infraestructura de educacin y
salud esto es, en la destinada a la construccin de aulas escolares,
colegios y postas mdicas, no solo el corriente y luego se presentaron
las cifras del gasto presupuestado.
34
Por ello se observan verdaderos
saltos entre 1993 y 1995 en las series de gasto en educacin y salud.
No obstante la falta de transparencia en la informacin contenida
en las series sobre gasto pblico social, lo que se observa en el cuadro
4.7 y en el grfico 4.8, sobre la base de cifras oficiales del INEI, es una
gran reduccin del gasto social corriente total real y per cpita entre
1988 y 1990, y luego en 1991-1992. Si bien vena disminuyendo desde
1986, la cada entre 1988 y 1989 fue de 26.3 puntos del ndice del
total o de -28 %, y entre 1989 y 1990 de 24.6 puntos o de -36%. El
ndice del gasto social real per cpita se redujo en esos dos aos en 33.7
puntos, llegando a 26.6 (respecto a 1970=100), para seguir descendiendo
en 1991-1992 a un nivel de 14.8, el ms bajo de la serie.
De otra parte, la aparente recuperacin de los ndices de gasto
social en 1993, sobre niveles muy bajos para el total y para el per
cpita, fue de 28 y 16 puntos, respectivamente, por encima de 100%.
Esto ocurri con el recurso a agregar al gasto social, el gasto pblico
en inversin en infraestructura social en educacin y salud.
Interesa recalcar que la cada en el gasto pblico en educacin y
salud corresponde al mismo perodo en que las remuneraciones reales
se hundieron fueron hundidas y los precios de los rubros de Ensean-
za en el ndice de precios al consumidor de Lima aumentan muy por
encima del promedio. El empobrecimiento fue pues la suma de la ca-
da brusca en poder adquisitivo de las remuneraciones, la elevacin de
los precios de bienes y servicios, especialmente aquellos de demanda
inelstica, y la reduccin del gasto pblico social real en Educacin y
34. A partir de 1993 en las Memorias del Banco Central de Reserva del Per se omite
el cuadro 51 que presentaba, hasta 1992, el Gasto Pblico Social (Educacin y
Salud) del Gobierno Central. Vase la Memoria de 1992, p. 90 y Memoria de
1993, p. 99. Francke comentar: Es interesante anotar que ni el Ministerio de
Economa y Finanzas ni el Ministerio de Educacin procesan la informacin
para saber a cunto asciende el gasto pblico en educacin (Francke, 1994: 106)
Cuadro 4.7
PER: EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO CORRIENTE EN EDUCACIN Y SALUD,
1970-2002
Fuente: Para Gasto Social, INEI, Compendio Estadstico. Para PBI, INEI y BCRP.
1970-74 112.3 105.9 10.6 24.9 18.4 4.9 1.4
1975-79 123.9 102.4 9.9 20.4 14.4 4.7 1.3
1980-84 134.8 98.2 9.9 18.8 13.1 4.6 1.0
1985 120.4 81.4 8.8 16.7 11.8 4.4 0.4
1986 152.1 100.5 10.0 21.6 16.4 4.7 0.5
1987 116.5 75.3 7.1 18.0 12.6 4.8 0.4
1988 94.8 59.9 6.4 20.7 15.4 4.9 0.0
1989 68.5 42.4 5.3 21.6 16.4 4.4 0.0
1990 43.9 26.6 3.6 15.9 12.0 3.7 0.0
1991 27.4 16.3 2.2 12.9 8.7 3.5 0.0
1992 25.4 14.8 2.0 12.4 8.2 3.8 0.0
1993 53.4 30.6 4.1 25.2 8.6 15.4 0.0
1994 63.8 36.0 4.3 26.1 13.8 5.7 0.0
1995 104.1 57.6 6.5 42.3 22.1 8.7 0.0
1996 109.4 59.5 6.7 46.2 22.0 10.1 0.0
1997 118.6 63.4 6.8 36.2 16.8 6.0 0.0
1998 117.6 61.8 6.8 39.5 18.6 7.1 0.0
1999 141.5 73.1 8.1 42.3 18.2 6.8 0.0
2000 144.4 73.4 8.0 42.4 18.1 6.8 0.0
2001 140.0 70.1 7.7 42.9 19.4 7.0 0.0
2002 151.6 74.8 7.9 45.5 20.9 7.5 0.0
AO
GASTO SOCIAL REAL
(NDICE:1970=100)
TOTAL PER CPITA
PORCENTAJE SOBRE
PBI GASTO DEL
GOBIERNO
DISTRIBUCIN SECTORIAL %
EDUCACIN SALUD VIVIENDA
Grfico 4.8
PER: EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL, 1970-2002
Grfico 5.8
Per: Evolucin del gasto social, 1970-2002
0
20
40
60
80
100
120
140
160
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Indice
Total Per cpita
Grfico 5.9
PER: Evolucin del Gasto social real como porcentaje del PBI y del
Gasto del Gobierno, 1970-2002
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
%
Porcentaje sobre PBI Porcentaje sobre Gasto del Gobierno
Grfico 4.9
PER: EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL REAL COMO PORCENTAJE DEL PBI Y DEL GASTO
DEL GOBIERNO, 1970-2002
salud. Faltar observar ahora, cmo parte de los ingresos para cubrir
los gastos fue trasladado a las familias y la obligada reasignacin del gas-
to de las familias.
En cuanto al gasto pblico social como porcentaje del PBI se
observa (cuadro 4.7 y grfico 4.9), que habiendo alcanzado a 10% en
1986, cae a la mitad, 5.3 % en 1989 y a 3.6 en 1990. Su valor ms
bajo fue de 2% en 1992. Con cifras de una serie previa a la que se
presenta que es una serie revisada Francke indica que el porcentaje
del gasto social en relacin al PBI en el Per siendo bajo, se redujo a
partir de 1988. Hasta 1986 este porcentaje estaba entre 4 y 5%, del
PBI, baj a niveles entre 2 y 3% del PBI desde 1987 y finalmente alcanz
su nivel ms bajo en 1991 con apenas 2.1% del PBI (Francke, 1994:
p. 33).
35
(Las cursivas son nuestras).
Por su parte, el nivel del gasto en Educacin, el ms importante
componente del gasto social, del 16.4% del gasto de gobierno en 1986,
se redujo a 12% en 1987, y se recupera relativamente en 1988 y 1989,
para volver a caer en 1990 y con ms fuerza en 1991-1992.

En trminos
del PBI, Francke destacar que el porcentaje del gasto en educacin
cae del 3.5% del PBI en 1986 a 2.3% en 1987-1988, a 2% en 1989 y
a 1.5% en 1990-91 (Francke, 1994: cuadro N 1 del anexo).
36
El menor gasto pblico social en educacin y salud fue en parte
trasladado a y asumido por al gasto de las familias.
37
En el caso de
la educacin ello se produce a travs de los cobros por matrcula,
cuotas a las asociaciones de padres de familia (APAFA), tiles, libros y
materiales de enseanza y pensiones. De esta manera, la reduccin
35. Este nivel es bajo incluso para niveles latinoamericanos y pases subdesarrollados.
En Ecuador, por ejemplo, el gasto social alcanza el 5% del PBI en 1991 (segn un
Informe del Banco Mundial). (Francke 1994: 33).
36. La reduccin de gastos en educacin y salud es tambin bastante comn...
(Iguiz, 1994: 54).
37. En cuanto al acceso a consultas mdicas, dentro del 20% ms pobre de la
poblacin que no realiz consulta alguna, ms de dos terceras partes estuvieron
restringidas por falta de recursos econmicos [] Se mantienen problemas de
falta de acceso de la poblacin a los servicios de salud, que se deben en su mayor
parte a los cobros que se realizan (Francke 2001: 7).
del gasto en el caso de la educacin se compensa con el mayor cobro
directo a los padres de familia. Esto se pone tambin en evidencia en
otros dos indicadores: i. el gran aumento de los precios de los servicios
de enseanza y, ii. el incremento del porcentaje del gasto de las familias
en educacin. La elevacin de los precios de los servicios sociales p-
blicos en educacin es consistente con la reduccin del gasto pblico
social corriente y, como veremos, con el mayor porcentaje del gasto
en educacin por parte de las familias.
Como se propuso en el esquema 4.2, la reduccin del gasto
pblico social real que se expresa en una menor cantidad y calidad
de los servicios pblicos gratuitos que se prestaban se suma a la
reduccin de los ingresos reales por trabajo. En tal sentido la prdida
de bienestar es an mayor que cuando se considera por separado la
cada de los ingresos reales o la reduccin del gasto social.
d. Mayor gasto de las familias en educacin
El menor gasto pblico social corriente y los mayores precios de los
servicios de enseanza y salud conducen a los prestadores de servicios
a cobrar por ellos. Las familias se ven obligadas a destinar una mayor
proporcin de su gasto familiar para cubrir esos mayores cobros. Este
fenmeno para el caso de los servicios de salud ha sido calificado
como una privatizacin de facto por Petrera (1993), mientras que
Francke lo resume as: [...] muchos peruanos no pueden acceder a
los servicios de salud porque les quieren cobrar demasiado y porque
el Estado no destina los recursos pblicos prioritariamente hacia ellos
(Francke, 1998: 50).
Coincidentemente, la legislacin que autoriza los cobros por en-
seanza por concepto de APAFA data de 1988. Los antiguos aportes
o contribuciones que los padres de familia efectuaban a los colegios
cobraron fuerza de ley. Las Asociaciones de Padres de Familia (APAFA)
se formalizaron y cobran una cuota por cada educando, la misma que
se utiliza para cubrir gastos corrientes de la enseanza, as como me-
joras en las escuelas. Esta cuota se cre en la fase de inicio de la hipe-
rinflacin.
En el cuadro 4.8 se presenta la evolucin del gasto anual en
educacin y en alimentos de las familias a partir de las ENNIV. Se
observa que el porcentaje del gasto de las familias en educacin sobre
su gasto total se eleva de 4.4% en 1985-86 a 6.3% en 1994 y a 7.7%
en 1997. Esta progresin del porcentaje del gasto en educacin tiene
como una de sus contrapartidas la reduccin del porcentaje del gasto
en alimentos sobre el gasto total. Mientras que el porcentaje del gasto
en educacin crece en 43% y 22% entre 1985-1994 y 1994-1997, el
porcentaje del gasto en alimentos baja en 11% en cada uno de esos
dos perodos. El mayor aumento del porcentaje del gasto se registra
en el perodo del empobrecimiento, de 1985-86 a 1994. No obstante,
en el perodo 1994-1997 en el que los ingresos reales por trabajo en
promedio se mantienen constantes, este porcentaje sigue subiendo.
Una posible explicacin a esto ltimo es que el gasto pblico social
(gasto corriente) haya continuado su descenso.
Por reas geogrficas, el mayor nivel del gasto se observa en Lima
(5.7% en 1985-86 y 9% en 1997), pero los mayores incrementos en
trminos relativos se presentan en las reas rurales entre 1985-86 y
1997: en la costa rural de 1.2% a 6.3%, en la sierra rural de 1.8% a
5% y, por ltimo, en la selva rural, de 1.9% a 4.7%.
Ntese en la ltima columna del cuadro 4.8 que el nmero de
educandos por hogar prcticamente no vara en esos aos. En otras
palabras, cuando aument el porcentaje del gasto total en educacin
tambin aument el porcentaje de gasto por educando. Finalmente,
el cuadro 4.8 contiene el porcentaje del gasto familiar sobre el total
para la educacin primaria y pblica. Existe una enorme diferencia
entre el porcentaje del gasto promedio anual sobre el gasto total de
las familias en educacin primaria pblica (91% de los escolares),
comparado al de la educacin primaria privada (9% restante), la misma
que se reduce entre 1985 y 1997: la diferencia va de 7 veces en 1985
y 1994, a 5.1 veces en 1997. En otros trminos, el porcentaje del gas-
to promedio anual sobre el gasto total de las familias en educacin
primaria pblica aument de 1% en 1985-86 a 1.6% en 1994 y a
2.4% en 1997. Las familias, en promedio, valoran la educacin y
pese a que no se recuperan sus ingresos, gastan proporcionalmente
Cuadro 4.8
PER: GASTO ANUAL EN EDUCACIN Y EN ALIMENTOS SOBRE EL GASTO TOTAL
Y EN EDUCACIN PRIMARIA, PBLICA Y PRIVADA, SOBRE EL GASTO TOTAL DE LOS
HOGARES SEGN REAS GEOGRFICAS, 1985-86, 1994 Y 1997 (PORCENTAJES)
Fuente: Elaborado a partir de las bases de datos de las ENNIV de 1985-86, 1994 y 1997.
1985-86
Nacional 4.4 55.4 1.0 6.9 1.7 1.7
Lima 5.7 47.6 1.1 6.0 2.4 1.6
Resto costa
urbana 2.7 49.1 0.9 3.3 1.2 1.7
Costa rural 1.2 67.7 0.8 NS 0.8 1.9
Sierra urbana 3.3 53.3 1.0 4.0 1.3 1.7
Sierra rural 1.8 78.5 1.0 NS 1.0 1.7
Selva urbana 2.1 49.3 0.6 3.9 1.0 1.7
Selva rural 1.9 72.7 1.0 NS 1.0 1.8
1994
Nacional 6.3 49.4 1.6 11.2 2.8 1.7
Lima 8.2 43.1 1.5 12.5 3.7 1.4
Resto costa
urbana 6.9 46.7 1.9 9.2 3.2 1.6
Costa rural 3.3 61.9 1.9 NS 1.9 1.8
Sierra urbana 5.3 48.2 1.8 6.5 2.6 1.7
Sierra rural 3.2 68.7 1.5 NS 1.6 1.9
Selva urbana 5.4 56.1 2.8 4.5 2.9 1.8
Selva rural 2.7 69.3 1.6 NS 1.6 1.9
1997
Nacional 7.7 44.1 2.4 12.3 3.6 1.7
Lima 9.0 37.7 2.1 9.6 4.1 1.5
Resto costa
urbana 7.2 43.6 2.6 10.0 3.9 1.6
Costa rural 6.3 60.9 3.7 NS 3.9 1.9
Sierra urbana 7.4 41.6 2.8 8.9 3.8 1.6
Sierra rural 5.0 63.1 3.0 NS 3.0 1.9
Selva urbana 5.1 48.5 2.7 5.4 2.9 1.8
Selva rural 4.7 63.3 3.0 NS 3.0 2.0
EDUCANDOS
POR HOGAR
(NMERO)
REA
GEOGRFICA
GASTO EDUCA /
GASTO TOTAL
GASTO ALIMEN /
GASTO TOTAL
EDUCACIN PRIMARIA
GASTO PROMEDIO ANUAL / GASTO TOTAL
PBLICO PRIVADO PROMEDIO TOTAL
ms en ella. Se puede ver eso en ms detalle, para volver sobre el tema
de los textos escolares.
El cuadro 4.9 contiene el ndice del gasto real promedio anual
en educacin primaria pblica de los hogares. Se observa una
reduccin del gasto real promedio en este nivel de educacin entre
1985 y 1994 y una posterior elevacin en 1994-97. Al comparar este
resultado con el del cuadro 4.8 anterior, se concluye que mientras
que cae el gasto total promedio de las familias en educacin entre
1985-86 y 1994, el porcentaje de su gasto en este rubro sobre el gasto
total en promedio aumenta. En otros trminos, se trata de un servicio
sumamente valorado: mientras cae el ingreso y el gasto familiar y
tambin el gasto en educacin, sube su participacin en el gasto.
Ntese que en el rubro Libros, textos y cuadernos, el nivel de
gasto real de 1997 fue mayor que el de 1985. De otra parte, las mayores
reducciones respecto a 1985 se registraron en Uniformes escolares y
Pensiones, refrigerios y transporte. Como es conocido, parte de los
Programas de alivio a la pobreza se han centrado en el reparto de uni-
formes y en la alimentacin escolar. Adems, en el caso de la sierra
rural, la zona de mayor pobreza extrema, el ndice del gasto real de las
familias sube en 1994 respecto a 1985 en matrcula y APAFA, de 127.5
a 160 y en libros, textos y cuadernos, de 186.3 a 296.4.
Francke (2001: 6) seala que segn el Banco Mundial, dada la
escasa contribucin del gobierno, las familias aportan el 41% de los
gastos de la educacin pblica, principalmente en textos, pasajes y
uniformes, y aade, Como porcentaje del PBI, las familias peruanas
gastan ms en educacin que (las familias en) los pases desarrollados.
5. Conclusiones
En este captulo, de manera an esquemtica, se presenta una interpre-
tacin de cmo el ajuste de 1987 a 1992, afect los ingresos reales de
la poblacin. Una constatacin es que el ajuste, entendido como la
gran reduccin del nivel de vida de la poblacin, se produjo en 1988
y 1989 y no en agosto de 1990 o en 1991 como varios autores afirman.
El ajuste de 1990 sirvi y sirve an para mantener los niveles de
Cuadro 4.9
PER: NDICE DEL GASTO REAL PROMEDIO ANUAL EN EDUCACIN PRIMARIA PBLICA POR
HOGARES SEGN REA GEOGRFICA POR RUBROS DE GASTO EN EDUCACIN,
1985-86, 1994, 1997 (1994 = 100)
Fuente: Elaborado a partir de las bases de datos de las ENNIV de 1985-86, 1994 y 1997.
1985-1986
Nacional 131.7 233.2 143.6 157.8 183.0 1.7 181.2
Lima 152.6 251.9 194.7 236.1 249.6 1.7 212.6
Resto costa
urbana 107.2 220.6 172.6 118.7 163.7 1.8 149.4
Costa rural 176.8 151.3 81.7 98.2 133.8 1.9 126.9
Sierra urbana 137.0 197.0 150.2 111.0 149.9 1.7 150.9
Sierra rural 127.5 186.3 98.1 201.3 165.8 1.7 184.9
Selva urbana 94.7 269.0 103.3 71.4 114.2 1.7 124.6
Selva rural 164.6 540.6 114.5 369.1 278.4 1.8 295.9
1994
Nacional 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1.7 100.0
Lima 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1.5 100.0
Resto costa
urbana 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1.6 100.0
Costa rural 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1.8 100.0
Sierra urbana 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1.7 100.0
Sierra rural 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1.9 100.0
Selva urbana 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1.9 100.0
Selva rural 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1.9 100.0
1997
Nacional 114.0 274.3 113.1 105.1 132.6 1.8 129.4
Lima 122.1 287.6 121.5 145.6 161.9 1.6 145.0
Resto costa
urbana 84.9 231.4 120.3 85.5 114.8 1.6 114.4
Costa rural 145.8 253.3 118.3 144.1 154.3 1.9 147.0
Sierra urbana 128.7 259.6 115.1 102.6 129.5 1.7 135.1
Sierra rural 160.0 296.4 114.0 105.4 139.0 1.9 140.4
Selva urbana 118.0 362.1 89.4 60.3 97.8 1.8 100.7
Selva rural 141.4 526.7 132.4 199.4 199.0 2.0 188.7
REA MATRCULA, LIBROS, PENSIONES, GASTO TOTAL EDUCANDOS GASTO POR
GEOGRFICA APAFA, TEXTOS, UNIFORMES REFRIGERIOS, PROMEDIO POR HOGAR EDUCANDO
OTROS CUADERNOS TRANSPORTE
ingresos reales bajos y constantes, as como para que las familias sigan
asumiendo buena parte del costo de la educacin y salud.
38
Resulta sorprendente que el nexo entre las polticas macroeco-
nmicas y la evolucin de la pobreza no sea motivo de estudio. En
gran medida los estudios impulsados por el Banco Mundial a partir
de las encuestas de hogares ENNIV ponen la atencin en el compor-
tamiento de las familias, el mismo que de hecho se analiza al margen
de la evolucin macroeconmica y, en particular, al margen del com-
portamiento de los gobiernos en materia de polticas de precios e in-
gresos y de la polticas fiscal y de gasto social.
Las polticas para reducir la pobreza deben ir justamente en el
sentido contrario a lo que ha ocurrido en estas tres polticas mencio-
nadas. Si hubo una drstica redistribucin regresiva con la hiperin-
flacin que cambi la distribucin del ingreso y empobreci ms,
debera promoverse una redistribucin del ingreso progresiva a tra-
vs de las polticas de precios y tarifas sociales, de la poltica salarial
(indexacin) y de la poltica fiscal y de gasto social. No plantearse este
cambio en las polticas significa consagrar la enorme prdida de poder
adquisitivo ocurrida y la prdida de bienestar de las familias, mante-
nindolas en su condicin de pobreza de manera permanente.
Esta conclusin tampoco es un descubrimiento. Infante sealar
que de acuerdo a la experiencia reciente de Amrica Latina,
[...] la combinacin de un rpido crecimiento econmico, junto a una pol-
tica activa de salarios mnimos y la preservacin de un gasto social elevado
orientado hacia los sectores de menores ingresos, constituyen los ingre-
dientes bsicos de una estrategia que permita reducir la pobreza (Infante,
1994: 2).
Los programas de alivio a la pobreza son eso, de alivio, no de re-
duccin permanente de la misma, como veremos en el siguiente captu-
lo. Mientras la poltica de precios y tarifas, la poltica salarial y el gasto
38. Francke sostiene en el 2001 que: [] en diez aos no se ha podido recuperar lo
que se perdi con la crisis y la hiperinflacin de 1988-90. Sigue habiendo entre
12 y 13 millones de peruanos pobres (2001:4).
pblico social sigan con los patrones establecidos desde la estabiliza-
cin y el ajuste de 1988 en adelante, la poltica de reduccin de la
pobreza enfrenta un escollo insalvable que hace difcil, sino imposible,
que la pobreza efectivamente se reduzca de manera permanente.
Finalmente, la visin de que es necesario esperar que en el largo
plazo va la inversin en educacin y salud pueda aumentar la pro-
ductividad del trabajo y as mejorar los ingresos y superar la pobreza,
tiene dos fallas.
39
Primero, ignora las causas macroeconmicas del
empobrecimiento reciente, y segundo, al hacerlo, est creando las
condiciones para que esta poltica contine y siga manteniendo a
ms del 50% de la poblacin del pas en condicin de pobreza.
39. En 1995 Morley (1995) segua insistiendo en la validez de esta propuesta.
V / Las polticas para enfrentar la pobreza 243
1. El problema
La formulacin de una poltica para combatir la pobreza debera basar-
se en un anlisis de sus causas. Este anlisis debera inscribirse de
manera explcita en una teora o enfoque sobre la pobreza, tal como
se ha expuesto en el captulo I. Sobre esta base se puede contar con
una definicin de pobreza, una identificacin de la poblacin pobre
y de los indicadores para medir su magnitud y, sobre todo, una inter-
pretacin sobre sus causas a fin de actuar sobre ellas. Como se indic,
Ruggeri et al. (2003 sealan que:
El esclarecimiento de cmo se define la pobreza es extremadamente
importante puesto que diferentes definiciones de pobreza implican el uso
de indicadores diferentes para su medicin, pueden conducir a la
identificacin de diferentes individuos y grupos como pobres y requerir
diferentes propuestas de poltica para la reduccin de la pobreza.
Ntese que en esta secuencia definir, medir, identificar, polticas
no se incluye el anlisis de las causas.
1
V. Las polticas para enfrentar la pobreza
1. Ruggeri et al. (2003: 2) insisten en su planteamiento: Es nuestra posicin que
claras y ms transparentes definiciones de pobreza son prerrequisitos esenciales
de cualquier poltica de desarrollo que tenga como centro la reduccin de la
pobreza.
Todo parece indicar que se proponen e implementan polticas
contra la pobreza sin contar con un mnimo anlisis de sus causas
estructurales o siquiera del empobrecimiento reciente, tal como se
ha esbozado en los captulos III y IV. La falta de un anlisis es reem-
plazado por propuestas de objetivos generales recetas casi universales
para sectores, o en aspectos como educacin, salud y nutricin por
parte de organismos internacionales de financiamiento. En este
estrecho marco los pases se limitan a la medicin peridica de la tasa
de pobreza y a tratar de mejorar la efectividad de sus principales accio-
nes contra la pobreza, con evaluaciones parciales de algunos programas
importantes para mejorar su focalizacin e impacto.
En todo caso, se puede elaborar de manera muy preliminar en
el esquema 5.1 sobre cul es la concepcin que subyace a la base de
las diferentes denominaciones que se ha dado a las propuestas de
polticas de lucha trmino vago contra la pobreza. Las polticas
pueden ir desde la propuesta de erradicar la pobreza, hasta la de evitar
que se incremente, pasando por una graduacin de objetivos y metas.
Tambin se observa en los debates la mezcla de denominaciones.
2
Las formas en que se enfrenta la pobreza permiten sealar que en
las polticas al respecto: i. Se parte de se tiene una concepcin y una
visin implcitas, como las indicadas en el esquema 5.1; ii. Se busca
una definicin operativa de pobreza (ingresos, NBI) o varias; iii. Se
centra la atencin en los resultados de la medicin de la magnitud de
la pobreza y, en menor medida, de las caractersticas carencias de la
poblacin pobre y, iv. Finalmente, se considera su localizacin para
fines de focalizacin de los programas.
Cmo es posible que se acte de manera tan pragmtica o su-
perficial frente a un problema tan serio? No es que no exista prisa ni
urgencia, precisamente por ello y por su importancia, las medidas de
poltica destinadas a combatir la pobreza deberan estar bien fun-
damentadas y deberan orientarse a lograr la erradicacin efectiva y
permanente de la pobreza.
2. El trmino utilizado puede expresar la gravedad de la situacin de pobreza as
como el grado de compromiso poltico frente a ella.
No es tampoco que no exista discusin o evaluaciones sobre el
carcter de las polticas sociales. Al parecer lo que existe es ms bien
una falta de inters en escuchar las concepciones implcitas en las
polticas que se aplican, tanto en el diagnstico como en las propuestas
y programas.
Elaboracin propia.
a/ En el resto de propuestas se renuncia a erradicar la pobreza.
Esquema 5.1
DENOMINACIONES DE POLTICAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA
Y CONCEPCIONES IMPLCITAS
DENOMINACIN DE LA
POLTICA
Erradicacin
Reduccin
Reduccin de
pobreza extrema
Reduccin de la
pobreza extrema a la
mitad
Superacin
No aumento
OBJETIVO/META
Eliminar la pobreza, que no
existan pobres
Alivio a grupos vulnerables.
Asistencia y apoyo que puede
ser permanente o temporal
Eliminar la pobreza extrema
Eliminar la pobreza extrema a
la mitad de la tasa del 2000
en el 2015
Aumentar oportunidades
mediante mayor acceso a
educacin, salud e
infraestructura
Mantener o aumentar el gasto
pblico social en perodos
de crisis
CONCEPCIN IMPLCITA
No se puede tolerar que
exista poblacin pobre.
a/
Se debe a la estructura
econmica y social. Es
responsabilidad del Estado
y la sociedad
La responsabilidad es de slo
atender a los grupos
vulnerables.
La pobreza se debe a los
atributos de esos grupos
Lo grave y prioritario es
la pobreza extrema
Los pases muy pobres
tienen limitaciones para
reducir completamente
la pobreza extrema
Pobreza por falta de
oportunidades de los
individuos para que
progresen
Papel responsable e
interventor del Estado con
poltica fiscal contra-cclica
Se observa, adems, que las polticas de lucha contra la pobreza
se formulan e implementan de manera aislada respecto de una estra-
tegia nacional de desarrollo, o si lo anterior parece demasiado, cuando
menos del programa econmico de un pas. La pobreza y la forma de
enfrentarla es tratada como un problema social, separable de la falta
de empleos e ingresos, del contexto mayor de falta de desarrollo, de
las tendencias de crecimiento y, especialmente de las polticas econ-
micas que generan o preservan la enorme desigualdad en la distri-
bucin del ingreso e, incluso, que aumentan la pobreza, como son la
poltica de contencin salarial mediante el freno a la negociacin
colectiva, de salarios mnimos reales fuertemente rezagados o de
reduccin del gasto pblico social corriente.
En sntesis, las polticas de combate a la pobreza no parten de un
anlisis de sus causas, encierran concepciones implcitas y se formulan
y aplican como polticas sociales sectoriales de manera aislada de
las estrategias de desarrollo o de las polticas econmicas de los pases.
Detrs de estos rasgos est la confrontacin de dos paradigmas de la
poltica social.
2. Dos paradigmas de la poltica social
Las dos grandes concepciones sobre las causas de la pobreza, la patolgi-
ca que responsabiliza a los individuos o familias aislndolos de la
estructura social y la socioestructural (captulo I), se convierten tam-
bin en la base para dos paradigmas o modelos de poltica social.
En su balance de los estudios sobre polticas sociales para los
pobres recientes en pases latinoamericanos, Schteingart (1999: 337-
8) propone que,
Es posible distinguir dos grandes tendencias en el estudio (de las polticas de
reduccin, F.V.) de la pobreza: la que podra ubicarse dentro de la ingeniera
social, y la tendencia socioestructural. La primera est ms vinculada con
cuestiones administrativas y de poltica, y dentro de ella se encuentra la
medicin de la pobreza. Esta orientacin tiende a aislar la pobreza de la
estructura social ms amplia y a considerarla como un problema que puede
enfrentarse por medio de la poltica social; la pobreza, entonces, resulta ser
un concepto normativo, y tiene que ver con una condicin social que requiere
de algn mejoramiento de los grupos implicados. La segunda orientacin,
en cambio, se interesa por las instituciones sociales y por los procesos a
travs de los cuales se crea y reproduce la pobreza, con lo cual ella se ubica
en el contexto de la sociedad global. Desde el punto de vista de las cien-
cias sociales, el enfoque lgico consiste en analizar la distribucin del ingre-
so o del bienestar como un continuo, tomando en cuenta una gradacin
de situaciones dentro de la estructura social (Mishra, 1996).
Mientras la primera orientacin de ingeniera social esta bien
caracterizada, la segunda tendencia socioestructural se formula en
trminos un tanto vagos (instituciones, procesos, contexto global),
dificultando la elaboracin de una alternativa de poltica para redu-
cir la pobreza desde una perspectiva estructural. Cabe destacar que
Schteingart (1999:354) reconoce al final de su balance que los anlisis
de caso que compara:
[...] no se han referido a la vinculacin entre pobreza y trabajo o empleo,
an cuando existe cada vez mayor conciencia de la importancia de esa
relacin, y de que las polticas sociales para los pobres no solo deberan
atender el consumo de esos grupos de la sociedad, sino tambin, de manera
importante, la creacin de nuevas fuentes de trabajo e ingresos.
En efecto, no es posible elevar el consumo de manera permanente
sin crear nuevos empleos e ingresos. Como se seal en el captulo
III, para entender la pobreza estructural se debe establecer la correspon-
dencia entre el empleo u ocupacin (por ramas de actividad y grupos
de trabajadores) y los bajos ingresos o la falta de ellos. Este ha sido
precisamente el aspecto en que hemos incidido al tratar las causas es-
tructurales, y volveremos sobre ello en las conclusiones.
El esquema 5.2 retoma la relacin entre visiones, la estructural y
las ms convencionales macro, meso y microeconmica para el
anlisis de la pobreza y las polticas que se desprenden de ambas visio-
nes. Dada la perspectiva de largo plazo de la visin estructural, las
polticas que en ella se originan abarcarn la redistribucin de la
propiedad, especialmente de la tierra, y los cambios en la estructura
productiva. Lo primero no significa que el reparto de la tierra sea
la solucin de los complejos problemas rurales o la nica medida a
tomarse, como a veces se seala cuando se implementan errneamente,
o se evalan de manera ligera las reformas agrarias. Una reforma agraria
que solo redistribuya tierras y no tome en cuenta reformas en los po-
deres locales, en el acceso al crdito, la capacitacin y asistencia tcnica,
las cadenas productivas y en los circuitos de comercializacin, no
puede considerarse como una propuesta que pueda contribuir a redu-
cir la pobreza de manera sostenida. De igual manera, la forma de
modificar la estructura productiva radica en reorientar la inversin
sectorial, tanto pblica como privada, hacia sectores con potencial
productivo y con elevada intensidad de empleo.
Las polticas de corte keynesiano que dominaron el panorama
en los pases desarrollados y que llevaron a configurar los Estados de
bienestar, provienen de los enfoques macroeconmicos y mesoecon-
micos. Esta concepcin se traslad a Amrica Latina y se sigue aplicando
parcialmente. Como es conocido existen sectores que cuestionan las
polticas de proteccin y seguridad social, y la intervencin o regulacin
Esquema 5.2
VISIONES ESTRUCTURAL Y CONVENCIONAL SOBRE LAS POLTICAS
PARA ENFRENTAR LA POBREZA
Fuente: Elaborado sobre la base de Stewart (1995).
Tendencia
socio-
estructural
Tendencia de
ingeniera
social
Visin
Convencional
Estrategia nacional
de desarrollo
Largo plazo
Macro-econmica
Coyuntural
Meso-econmica
Micro-econmica
Redistribucin de propiedad y cambios
en la estructura productiva y del empleo
- Polticas anticclicas y de control de la
inflacin
- Proteccin y seguridad social
Redistribucin de ingresos, va poltica
fiscal o va privada
- Aumentar la calidad de la oferta de
trabajo y la eficiencia
- Polticas sociales de alivio a la pobreza
VISIONES POLTICAS
estatal. Abogan, en cambio, por la privatizacin de la proteccin social,
del control de la infraestructura pblica social y productiva y de los
servicios pblicos altamente rentables.
3
La propuesta en boga en Amrica Latina es una variante del
paradigma de poltica de ingeniera social, derivada de la visin de las
causas de la pobreza del tipo patolgico. La poltica social actual
combina polticas meso (privatizaciones y reduccin del Estado) y el
enfoque microeconmico. Este ltimo, sobre la base del enfoque de
activos y de la poltica de aumentar las oportunidades para que una
parte de las familias superen la pobreza, se centra en polticas sociales
focalizadas para elevar la calidad de la oferta de trabajo, orientndo-
se a mejorar la nutricin, la educacin y la salud en el mediano y
largo plazo, y a aliviar la situacin de la poblacin en condicin de
pobreza extrema o grupos vulnerables (menores de edad, madres
gestantes, desplazados, pobres rurales aislados). Esto ltimo, obvia-
mente, es indispensable, pero tambin, dada la masividad de la po-
breza, insuficiente.
3. Nuevo rol del Estado y la poltica social
En general, los cambios en las estrategias que los pases han adoptado
para enfrentar el reto de la pobreza son en parte consecuencia de los
cambios en el papel del Estado y en su concepcin de la poltica so-
cial. A su vez, los cambios de orientacin del Estado buscan respon-
der a la agudizacin de los problemas sociales, o reflejan la mayor
conciencia o sensibilidad frente a ellos. Por ejemplo, cuando surge el
enorme desempleo en los pases desarrollados por los efectos de la
gran depresin de 1929, pocos los hubo pusieron en duda que el
3. Privatizacin en el sentido que el Estado otorga un privilegio monoplico a deter-
minada gran empresa transnacional o a dos, obligando por ley al pblico que
generalmente no es consultado a aceptarlo. Como seal muchos aos atrs F.
H. Cardoso en el IEP en 1989 (1990), se trata de una privatizacin (apropiacin)
del Estado por parte de grandes empresas y no de que el Estado promueva la
privatizacin en la sociedad y el mercado.
Estado deba adoptar polticas fiscales anticclicas e implementar
programas pblicos de empleo para los desocupados.
Desde fines del siglo XIX se fueron constituyendo los sistemas
pblicos de seguridad social y, a lo largo del XX, los Estados en los
pases europeos desarrollados devinieron en los modernos Estados
de bienestar. En ellos se aplicaron:
[...] las propuestas de reformadores sociales que han priorizado la igualdad
social y la justicia redistributiva basada en la solidaridad colectiva mediante
la intervencin activa de un Estado democrtico que desarrolle una poltica
social integrada a la poltica econmica (y no marginal a la misma); el acceso
a un empleo productivo, a una educacin de calidad y a una serie de dere-
chos y responsabilidades para todos, mediante la construccin de una ciu-
dadana emancipada [...] (Minujin y Bustelo 1997, citado por Schteingart
1999: 341).
Parte de ese papel del Estado, con su visin de la poltica social
de derechos ciudadanos universales y la solidaridad se traslad y
adapt a los pases de Amrica Latina a lo largo del siglo XX, al menos
para su parte urbana moderna. Por contraste, detrs de las tendencias
en las polticas sociales en Amrica Latina, desde fines de la dcada de
1980, se encuentra:
[...] un modelo [...] que parte de una visin atomstica de la sociedad, en la
que no existe una preocupacin por la distribucin del ingreso y la riqueza,
y a travs del cual se enfatizan las polticas sociales focalizadas en los pobres
y grupos ms vulnerables, siguiendo una tica, bsicamente de compasin,
con un uso marginal y transitorio de los subsidios, para lograr la gober-
nabilidad que permita la aplicacin de reformas a favor del mercado.
(Minujin y Bustelo 1997, citado por Schteingart 1999: 341).
Nos encontramos, por tanto, entre dos visiones del rol del Estado
y de la poltica social, una es la del Estado de bienestar, y otra es la de
un Estado que casi abiertamente instrumentaliza la poltica social
con la finalidad de lograr el control social. En efecto, los pases de la
regin han venido implementando el segundo modelo, que se deriva
del ajuste estructural y las reformas liberales. No obstante, Schteingart
(1999: 346) aclara que para Amrica Latina,
[...] la orientacin de las polticas anteriores (al ajuste) [...] solo implicaron
una aplicacin muy parcial del modelo de bienestar en la regin, ya que l
se dio en un contexto de limitado desarrollo econmico, grandes diferencias
sociales y sistemas polticos poco democrticos [...] Se ha ido debilitando,
por un lado, el esquema basado en la seguridad social y, por otro, se han
comenzado a desarrollar programas focalizados, orientados a la atencin
de los pobres.
Se debe reconocer que la poltica social previa a la propuesta li-
beral tena sus serias limitaciones por la enorme desigualdad y la reduc-
cin de la cobertura de los servicios en razn de la crisis de la deuda
externa y la crisis fiscal.
Torres (2000:13) pone de relieve esta distincin as como alguna
de las dificultades del paradigma del Estado del bienestar, pues alude
a su carcter centralista, por oposicin al supuesto descentralismo
del paradigma liberal. Sostiene que:
La reforma de la poltica social es un cambio de paradigma de la misma que
estuvo inspirada en el modelo del Estado de bienestar. Especficamente, el
cambio consiste en la combinacin de criterios de provisin de servicios
tales como el universalismo, el centralismo y el carcter estatal de los servicio
sociales con otros como la privatizacin, la descentralizacin, la focalizacin
y el pago por los usuarios.
En efecto, la poltica social, por mayor apariencia de neutralidad
o pragmatismo que se pretenda, responde a un modelo de rol del Es-
tado y a una concepcin que puede ser democrtica, transparente y
reconocer derechos universales o, por el contrario, no democrtica
ni transparente y tendiente al control de la poblacin en condicin
de pobreza. Por ejemplo, los principios de la seguridad social un
componente central de la poltica social son la universalidad, la solidari-
dad y la redistribucin, incluso en el sentido amplio de proteccin social
de la poblacin. De igual manera, adems de la previsin social y las pres-
taciones por diversas contingencias frente a riesgos sociales, una poltica
social amplia toma en cuenta el sistema de normas que otorga derechos
universales y regula las relaciones entre los individuos, se encarga de la
prestacin de servicios sociales pblicos como la educacin y salud, as
como el tratamiento de grupos excepcionales o especialmente des-
protegidos (Anderson 1994: 298-306).
Esta concepcin amplia de bsqueda del bienestar general de la
poltica social esta dejndose de lado. El reconocimiento de derechos
sociales universales mediante una poltica social propiamente dicha esta
siendo reemplazado por polticas de focalizacin, que se limitan explci-
tamente a buscar el alivio temporal de la pobreza, que se presentan como
compensatorias de los efectos que los programas de estabilizacin y de
ajuste estructural causan en las poblaciones, y que postulan una mayor
inversin pblica en infraestructura social como forma de aumentar las
oportunidades de la poblacin. En el esquema 5.3 se distingue entre las
dos concepciones de poltica social actualmente en juego, la del bienestar
general y la de focalizacin.
Una poltica social requiere cuando menos la definicin de objeti-
vos, se elabora sobre la base de un diagnstico de sus causas y define una
Esquema 5.3
DOS CONCEPCIONES DE LA POLTICA SOCIAL BAJO
RESPONSABILIDAD ESTATAL
Fuente: Elaborado sobre la base de Anderson (1994:293).
CONCEPCIONES
Objetivos
Diagnstico
Intervencin
Cobertura
Dimensin temporal
Programas sociales
BIENESTAR GENERAL
Lograr un modelo de
sociedad de bienestar
Grado de pobreza de la
poblacin
Reconocer y cubrir
derechos universales
Universal
Permanente
Servicios sociales con
equidad para toda la
poblacin
FOCALIZACIN
Acabar con la pobreza extrema
(o reducirla a la mitad)
Grupos en extrema pobreza
Atender las necesidadesms
apremiantes
Focalizada o localizada
Temporal
Programas de compensacin o
mejoramiento en educacin,
salud, nutricin e
infraestructura social.
modalidad de accin. La opcin de bienestar general corresponde a la
concepcin estndar de poltica social, aquella que apunta a lograr de mane-
ra permanente un modelo de sociedad, que parte de un diagnstico del
grado y causas de la pobreza de la poblacin para la que se propone una
cobertura global, reconociendo derechos sociales. La opcin por la fo-
calizacin, que esta siendo implementada en el Per, se propone reducir
la pobreza extrema, cuya aparicin y vigencia se asume como un fenme-
no, en parte coyuntural, en parte originado en la existencia de grupos
vulnerables. Para su ejecucin se focaliza o se concentra la intervencin y
el gasto en grupos de poblacin y en zonas geogrficas delimitadas y se
trata de redu-cir la pobreza con programas especficos. Dada la gravedad
de la extrema pobreza, la atencin estatal va o debera ir a parte de los
pobres permanentes o estructurales en reas rurales. La poblacin re-
cientemente empobrecida, sea por la crisis econmica y la estabilizacin
implementada o por el propio ajuste estructural, i.e. los nuevos pobres,
no es objeto de reconocimiento o de proteccin en la medida que el
Estado en gran medida se desentiende por falta de asignacin de
recursos de la poltica social convencional, aquella que se sostiene
mediante el gasto pblico social corriente.
Cuando se seala bajo la concepcin de una poltica social li-
beral y focalizada que el Estado debe limitar su presencia en la
sociedad a proveer servicios de la mejor calidad posible en seguridad,
educacin y salud, esto tampoco se cumple. De una parte existen in-
tereses privados en estas reas que pueden llevar a un conflicto entre
un negocio privado y la provisin gratuita o a menor costo que el Es-
tado haca o puede hacer, por ejemplo, en distribucin de textos es-
colares o de medicinas. No obstante, pese a ello, se sostiene que el
Estado debera limitarse a un papel subsidiario de los negocios pri-
vados. De otra parte, de manera complementaria se propugna la re-
duccin del gasto pblico social corriente y la consiguiente menor
cobertura en cantidad y calidad de los servicios sociales. La conse-
cuencia es que los sectores en condicin de pobreza no acceden a
servicios sociales o cuando lo hacen son de baja calidad, y tampoco
pueden pagar los servicios o comprar los productos del sector privado,
precisamente por su condicin de pobreza.
A la base de esta opcin est la restriccin fiscal, originada en el
ajuste de inicios de la dcada de 1990, y la separacin y destino de
muy elevados porcentajes del gasto presupuestal al pago del servicio
de la deuda externa. En la medida que la fuerte carga fiscal de la
deuda contine no existirn posibilidades de aumentar la cobertu-
ra y mejorar la calidad de los servicios sociales. Lo curioso es que al
mismo tiempo que se asumen los pagos de deuda externa con los
pases y la banca comercial, se reciben nuevos prstamos de organis-
mos inter-nacionales de financiamiento para sostener los programas
sociales focalizados.
4
4. Elementos para la evaluacin de polticas sociales
La forma en que ha operado la poltica social de alivio a la pobreza se
resume en el esquema 5.4. Tres han sido las principales orientaciones
y medidas adoptadas: la focalizacin del gasto social directo (especial-
mente, la donacin de alimentos), la dotacin de infraestructura para
la prestacin de servicios de educacin y salud y para caminos y re-
duccin de la cobertura y calidad de los servicios sociales pblicos.
Como vimos en el captulo IV, el gasto pblico social corriente se
redujo primero, y despus no se recuper de manera suficiente.
La focalizacin se utiliz para reducir la pobreza extrema, la que
se redujo considerablemente a nivel urbano (captulo II). Adems del
sesgo urbano, por la cercana de la poblacin objetivo, esta orienta-
cin alivia la pobreza temporalmente y significa discrecionalidad,
pudiendo generar dependencia de los beneficiarios respecto de los
programas. Al tratarse de programas focalizados se produce la falta de
cobertura del total de beneficiarios potenciales; si este es el caso se
aplica el razonamiento de Schteingart (1999: 346):
4. Con ello, hasta inicios de 1997 la deuda externa total de Per subi hasta 34 mil
millones de USD (LatinFocus, sobre la base de BCR). La deuda pblica externa
de mediano y largo plazo subi entre 1991 y 1995 de 21 a 25.7 mil millones de
USD (BCR, Memoria 2000: 71).
[...] los programas para los pobres no generan derechos y las familias o
individuos que no reciben los bienes o servicios ofrecidos por los programas
focalizados, no tienen instancias legales para reclamar su acceso a los mis-
mos [...] Esto se explica porque en los pases latinoamericanos [...] fal-
ta(n) condiciones que garanticen la vigencia efectiva de los derechos sociales.
La segunda modalidad de poltica social radica en la dotacin de
infraestructura social (aulas escolares y postas de salud, principalmente)
para lograr aumentar la posibilidad de acceso a estos servicios entre
la poblacin pobre. En la medida que el mayor gasto en la inversin
pblica para esta infraestructura reemplaz al gasto social corriente
(pago de maestros y enfermeras, compra de tiles y medicinas), la po-
blacin se encuentra con locales de postas mdicas sin uso o con
poco uso, pues deben pagar parte de los servicios para lograr que las
instalaciones se encuentren funcionando; se habra logrado un mayor
acceso potencial a servicios sociales, pero en la medida que el empleo
y los ingresos de la poblacin en pobreza permanecieron iguales, no
se tuvo los recursos para utilizar esas nuevas instalaciones.
La tercera y ltima modalidad de la poltica social es la reduccin
de la cobertura y calidad de los servicios sociales. Con ello tenemos
una paradoja, de un lado con la primera y segunda modalidad de po-
ltica se busca aumentar el acceso a los servicios y mejorar la edu-
cacin y la salud de la poblacin objeto de focalizacin, con la tercera
se reduce la cobertura y calidad para la mayora, esto es, para la po-
blacin pobre no focalizada. Sera necesario efectuar un balance del
efecto neto de estas modalidades contrapuestas. El Esquema 5.4
resume estas modalidades de poltica social liberal, sus principales
medidas y sus resultados.
5. La responsabilidad de los bancos multilaterales
El papel de los bancos multilaterales de fomento (BM, BID) ha sido
fundamental en la formulacin, diseo, financiamiento, implemen-
tacin y evaluacin de la poltica social, en particular, de los principales
programas focalizados. Las concepciones y los ingentes fondos de
los organismos financieros internacionales impregnan o condi-
cionan las polticas sociales implementadas en la mayora de pases
de la regin. Una evidencia de esta condicionalidad es la uniformidad
en los contenidos de la poltica social de focalizacin: la casi totalidad
de pases han experimentado los mismos paquetes de programas. A
continuacin se presentan, a grandes rasgos, las propuestas del Banco
Mundial y del BID en materia de polticas sociales para enfrentar la
pobreza, para en la siguiente seccin resear la experiencia reciente en
el caso peruano.
a. Las propuestas del Banco Mundial
El Banco Mundial (BM) empieza la dcada de 1990 proponiendo
una doble estrategia de lucha contra la pobreza. Por un lado, adoptar
Esquema 5.4
POLTICAS DE ALIVIO A LA POBREZA, MEDIDAS IMPLEMENTADAS Y RESULTADOS
Fuente: Elaboracin propia.
POLTICAS ADOPTADAS
Focalizacin y reduccin
de pobreza extrema,
especialmente urbana
Aumento de capacidad
para prestar servicios
sociales pblicos
pagados o retribuidos
Disminucin en
cobertura y calidad de
servicios de educacin,
salud, saneamiento
y seguridad
MEDIDAS DE POLTICA Y
FINANCIAMIENTO
Mayor deuda externa para
programas de
compensacin;
Orientacin del gasto
pblico social a alivio y a
infraestructura
Cobros de tarifas por
servicios (ingresos
propios de las
dependencias)
Contencin del gasto
social corriente;
Racionamiento en
prestacin de servicios
(colas) o ausencia
de medicinas o materiales
de enseanza
RESULTADO FINAL:
EFECTOS SOBRE LA POBREZA
Alivio temporalpor
donaciones;
Discrecionalidad y
dependencia de
los programas;
Sesgo urbano
Posibilidad de mayor
acceso a servicios,
segn capacidad o
disposicin de pago
Deterioro en calidad
de vida y en
capital humano
(educacin y salud)
medidas que impulsen el crecimiento (del cual se supone todos po-
drn sacar provecho) y, por otro lado, aumentar el capital humano
de los pobres a travs del gasto pblico social en salud y educacin
(Banco Mundial, 1990).
El tipo de crecimiento que supuestamente deba promoverse
como resultado del ajuste estructural estara basado en actividades
intensivas en mano de obra no calificada, lo que generara mayor
demanda por los factores de produccin que los pobres poseen. En
su anlisis distinguen las polticas en zonas rurales de las polticas en
zonas urbanas. En las zonas rurales las polticas deberan apuntar al
desarrollo de la agricultura, la adopcin de innovaciones tecnolgicas
y la construccin de infraestructura rural. Las polticas relacionadas a
la propiedad de la tierra tambin eran importantes. Podran ser de
redistribucin de nuevas tierras aunque se afirma que tendran xi-
to solo en situaciones especiales, de titulacin de estas tierras o de
mejoramiento del manejo de tierras comunales.
En las zonas urbanas las polticas deberan estimular la demanda
de mano de obra en la industria y los servicios y proveer una infraes-
tructura urbana adecuada. Asimismo, deberan adoptarse medidas que
reduzcan la excesiva proteccin en el mercado de trabajo ya que: Por
regla general, cuanto mayor es el grado de proteccin, mayor es la
intensidad de capital en la produccin [...] (Banco Mundial, 1990:
70).
5
Por ltimo, en las zonas pobres en recursos, en las que la pobre-
za y el deterioro del medio ambiente estn relacionadas entre s, seran
necesarias polticas de emigracin. Respecto al gasto pblico social, se
insiste en la importancia del gasto en salud bsica, nutricin y edu-
cacin primaria como manera de aumentar la productividad de las
personas.
5. Tambin puede encontrarse una distincin entre buenos objetivos y los
hechos: Las polticas relativas al mercado de trabajo salarios mnimos,
reglamentos (leyes) de seguridad (estabilidad) en el empleo y seguridad social
tienen generalmente por objetivo aumentar el bienestar o reducir la explotacin.
Sin embargo, de hecho su efecto es aumentar el costo de la mano de obra en el
sector estructurado y reducir su demanda (Banco Mundial, 1990: 71).
Se reconoce, sin embargo, que existirn personas que no podrn
beneficiarse de las polticas antes mencionadas o al menos no de
manera inmediata. Para ellas se propone un sistema de transferencia
de ingresos a travs de polticas de precios y distribucin de alimentos;
as como programas de empleo pblico. En el primer caso, se pueden
realizar subvenciones generales en los precios de los alimentos (aun-
que no es una poltica muy focalizada), subvenciones a los productos
que consumen los pobres, suministrar una racin de alimentos subven-
cionados por familia, otorgar cupones de alimentos o, por ltimo, se
pueden establecer programas de alimentacin suplementaria focaliza-
dos en la poblacin desnutrida. En el segundo caso, con los programas
de empleo pblico, se cumple con proveer de ingresos y de infraes-
tructura a la poblacin. La focalizacin en este caso quizs sea mejor
ya que solo la poblacin pobre est dispuesta a trabajar por un salario
muy bajo.
Finalmente, en la visin de inicios de la dcada de 1990, se propo-
ne establecer redes de seguridad o proteccin para satisfacer las necesi-
dades alimenticias y de salud bsicas para el grupo de pobres cuya
situacin parece irreversible (discapacitados, ancianos, viudas, enfermos).
Diez aos despus, en su Informe del ao 2000, el BM agrupa
todas estas polticas bajo el nombre de oportunidades. En este
informe se establecen como objetivos: proveer a la poblacin pobre
con activos (educacin, salud e infraestructura), asegurar su renta-
bilidad a travs de mercados eficientes y economas estables y reducir
los riesgos derivados de las fluctuaciones en su rentabilidad. Tambin
se propone promover un ambiente econmico estable, sistemas finan-
cieros slidos y sistemas judiciales transparentes como mecanismos
para asegurar la inversin privada. Complementariamente, se deberan
implementar medidas a favor de la microempresa, como el acceso al
crdito, la reduccin de fallas de mercado y de los costos de transaccin
en los que stas incurren para acceder a los mercados de exportacin.
En el Informe del 2000 se prosigue subrayando la importancia
de la desregulacin de los mercados de trabajo y financiero, la aper-
tura comercial y la reduccin de las regulaciones a la microempresa.
Asimismo, la provisin estatal de activos para los pobres (salud,
educacin e infraestructura). El nuevo nfasis en la participacin ciu-
dadana lleva al BM a proponer el fortalecimiento de las organizaciones
comunitarias, de tal manera que sea posible la descentralizacin de la
toma de decisiones y la fiscalizacin de las autoridades. Todo esto
debera influir en la equidad y la eficiencia del gasto pblico en salud,
educacin e infraestructura.
Por ltimo, propone establecer mecanismos que disminuyan la
vulnerabilidad de los pobres ante shocks. A nivel microeconmico
(individual o familiar) se propone la diversificacin de las inversiones
de los pobres, seguros de salud en caso de desastres naturales, asistencia
a los ancianos y pensiones de jubilacin (de tres pilares: pblico, pri-
vado obligatorio y privado voluntario), seguro (privado) de desempleo,
asistencia a los desempleados (bsqueda de trabajo, reentrenamiento,
asistencia para establecer microempresas), programas de empleo p-
blico, fondos sociales para implementar pequeos proyectos en zonas
pobres, programas de microfinanzas y transferencias en efectivo o en
bienes para los ancianos y nios.
A nivel macroeconmico el BM postula disminuir el efecto de
shocks macroeconmicos o desastres naturales. Con respecto a lo
primero deberan evitarse polticas fiscales o monetarias relajadas, los
tipos de cambio sobrevaluados, los dficit insostenibles en cuenta
corriente y las altas tasas de inflacin. Por otro lado, el gasto pblico
en polticas sociales debera protegerse de los recortes en el presupues-
to. Con respecto a los desastres naturales, sus efectos pueden reducirse
con programas preventivos que organicen a la poblacin. Posterior-
mente, el Estado debe intervenir con atenciones de salud y la re-
construccin de infraestructura.
Por ltimo, los dos informes del BM tambin prestan atencin a
las acciones que el resto de pases desarrollados puedan tomar. Estas
son, bsicamente, la eliminacin de las restricciones a las importa-
ciones agrcolas e intensivas en mano de obra, provenientes de pases
pobres y la reduccin de la deuda a cambio de inversiones en progra-
mas de lucha contra la pobreza.
En sntesis, las polticas de reduccin de la pobreza del BM se
fundamentan en la perspectiva de los activos de los pobres, en la
vertiente de capital humano, y se centran en ampliar las oportunidades
de la poblacin pobre para que puedan salir de ese estado y en los
programas focalizados.
b. Los fondos de inversin social
Los fondos de inversin social (FIS) surgieron como una respuesta de
los gobiernos a la agudizacin de los problemas sociales derivados de
la crisis econmica de los aos ochenta y de las polticas de ajuste y
de reestructuracin productiva que se aplicaron (Wurgaft 1993: 1-2).
Unos fondos fueron transitorios, con vigencia establecida para tres o
cuatro aos y formaron parte del conjunto de polticas de estabi-
lizacin. Tuvieron la finalidad de compensar, al menos parcialmente,
el deterioro en las condiciones de empleo, de salarios y de gasto social,
y reducir los costos sociales durante la transicin de la reestructuracin
productiva. El BM promovi y apoy estos fondos, indicando que
los organismos regulares del Estado no estaban en condiciones de
hacerse cargo de estos fondos con rapidez y eficacia y, por ello, se
crearon nuevas y tambin transitorias entidades con atribuciones
excepcionales. Las experiencias con fondos transitorios son las de
Uruguay en 1990, la mayor parte de los pases de Centro Amrica en
1990 y de Ecuador en 1993.
Otros fondos se plantearon como permanentes y estn menos
vinculados a las polticas de ajuste y estabilizacin. Deben contribuir
a canalizar una parte del gasto o inversin social a los sectores ms
pobres sin tomar en cuenta en qu estado y condiciones se encuentra
la economa. Las instituciones que los tienen a su cargo son similares
al resto de los organismos pblicos y sus recursos provienen de fuentes
nacionales. Entre las experiencias de fondos permanentes se encuen-
tran los de Costa Rica desde 1974, Mxico desde 1988, Bolivia desde
1989, Venezuela desde 1990 y Chile y Per desde 1991.
Los FIS se distinguen de los programas de empleo porque se
constituyen como una parte sustantiva de la poltica econmica y, a
la vez, en el principal instrumento de poltica social de los gobiernos.
Tienen una gran autonoma y combinan el financiamiento y adminis-
tracin de programas implcitos o explcitos de creacin de em-
pleos temporales, as como programas de gasto social sin vnculo
directo con el empleo (Wurgaft 1993: 2-3).
Los programas especiales de empleo y los fondos transitorios
presentan un objetivo comn: lograr efectos masivos en muy corto
plazo, en el sentido de entregar beneficios a un porcentaje significativo
de la poblacin pobre. En ambos casos el medio es la construccin
de infraestructura, principalmente social. Mientras que en los pro-
gramas de empleo el propsito fundamental y explcito era la genera-
cin de empleos y el pago de salarios para proporcionar un ingreso a
los participantes, en los fondos transitorios el inters se encuentra en
la calidad de la inversin, esto es, que las obras que se construyen
sean socialmente rentables y se utilicen. El objetivo empleo pasa a un
segundo plano. Por eso es que los fondos transitorios operan a travs
de contratistas que pueden buscar a los trabajadores que les resulten
ms convenientes, mientras que en los programas de empleo se ocu-
paba solo a los que pertenecan al grupo objetivo del programa
(Wurgaft 1993: 4).
Los Programas de reduccin de la pobreza del BID a partir de
1994 se concentran en los FIS, como se muestra en el esquema 5.5, y
tambin en programas de servicios de alimentacin, educacin y salud,
dirigidos a grupos vulnerables, especialmente, a la infancia y la niez.
Los programas que forman parte de los fondos sociales dan
prioridad a la construccin de infraestructura social, en educacin y
salud, y la sanitaria. El razonamiento es que la productividad de la
infraestructura es alta y que de esta manera se aumentan las oportu-
nidades de la poblacin de muy bajos ingresos, si se ampla su acceso
o la cobertura a servicios de educacin y salud. Se tiene pues, una
perspectiva de mediano o largo plazo. Generalmente no se hace expl-
cito que estos programas son programas generadores de empleos e
ingresos temporales, y tampoco se evalan en esos trminos. La evalua-
cin de las obras las escuelas o postas de salud construidas se lleva
a cabo segn su eficacia, esto es, segn si se utilizan o no, y segn cul
es su grado de utilizacin. Este aspecto es fcil de mejorar: bastara
con hacer explcitos los resultados que pueden lograrse en trminos
de empleos e ingresos temporales y tenerlos presente tambin como
metas para reducir la pobreza, aunque sea temporalmente.
6. El caso peruano
a. Introduccin
Para atenuar los efectos de la crisis de fines de la dcada de 1980
(captulo IV) y de la aplicacin del programa de estabilizacin y de
las reformas liberales de los aos noventa se implementaron nu-
merosos programas y se crearon diversas instituciones. El monto del
financiamiento de la poltica social compensatoria fue muy impor-
Fuente: Tomado de Verdera (2000), sobre la base de las fuentes del BID y OIT.
Esquema 5.5
FONDOS DE INVERSIN SOCIAL APOYADOS POR EL BID POR PASES A MEDIADOS
DE LOS AOS NOVENTA
PAS
Bolivia
Colombia
Ecuador
Per
DENOMINACIN
FIS (antes FES)
Red de
Solidaridad
Nacional
FISE
FONCODES
AO
1995
(Reno-
vado)
1995
1994
1993
(Reno-
vado)
60
250
30
100
6.7
1,000
3.3
43
ACTIVIDADES
Infraestructura social
(escuelas y centros de salud),
sistemas de agua y
alcantarillado
Empleo urbano y rural va
pequeas obras, mejora de
viviendas, escuelas, salud y
agua, alimentacin
Pequeos proyectos de
infraestructura y
servicios bsicos
Infraestructura social
(escuelas y centros de salud),
sistemas de agua
y pequeo riego
MONTO APORTADO
(MILLONES USD)
BID Pas
tante
6
y se cubri una gama enorme de sectores, destacando los pro-
gramas en apoyo alimentario, educacin, salud, carreteras y caminos
e infraestructura productiva y social.
Como primer escueto balance se puede afirmar como en el
caso pionero de Bolivia luego de 15 aos de aplicados los programas
que la pobreza en el Per se mantiene bsicamente igual.
7
Por ejemplo,
el CIES (2002: 1) resume el resultado de la lucha contra la pobreza
en la dcada de 1990 en los siguientes trminos: En 1991, 57% de la
poblacin era pobre y el 27% extremadamente pobre. Diez aos
despus, segn el INEI, las cifras llegan a 55 y 24%, respectivamente.
A pesar de que el PBI per cpita creci en 21% entre 1990 y el 2001,
no hubo una reduccin sustancial en la incidencia de la pobreza Por
qu no hemos mejorado? Y se responde: (i) las mejoras fueron de
corto plazo: el gasto social del gobierno y los programas de alivio a la
extrema pobreza (PRONAA, FONCODES, Vaso de leche, [...]) se tripli-
caron entre 1993 y 2000, alcanzando en este ltimo ao 4,346 mi-
llones de dlares; (ii) Hacia 1997, ltimo ao de la fase de expansin
econmica, se logr disminuir la pobreza en casi 10 puntos porcen-
tuales, y la extrema pobreza en 3.5 puntos aproximadamente. Em-
pero, la recesin del periodo 1998-2001 elimin, casi por completo,
estos logros: el bienestar de la poblacin es muy sensible al ciclo
econmico, mientras que la estrategia utilizada durante los noventa
no cre en los sectores ms vulnerables las capacidades que les per-
mitiesen (salir y, FV) mantenerse fuera de la pobreza en el largo plazo.
Acertadamente, el CIES apunta en la necesidad de definir una estrategia
6. Solamente para algunos programas de mejoramiento de la educacin el BM y el
BID, otorgaron prstamos por USD 250 millones en la primera mitad de la
dcada de 1990. En los primeros aos de FONCODES (1993-1994) deban gastarse
un milln de soles por da.
7. El representante del Banco Mundial en La Paz (John Newman) declaraba a la
prensa en 2000 que despus de 15 aos de programas de alivio a la pobreza en
Bolivia (1985-2000), sta no se haba reducido en nada. Reconoca que haba
aumentado la cobertura o posibilidad de acceso a los servicios de educacin,
salud y saneamiento (la infraestructura social) pero que no haban mejorado los
ingresos de la poblacin, porque no se haban expandido las oportunidades
productivas para generar ms ingresos.
de desarrollo del pas para garantizar la creacin sostenible de empleo
y la reduccin de la pobreza en el largo plazo. Finalmente, el CIES
propone analizar qu se ha aprendido de la aplicacin de los programas
de alivio a la pobreza y discutir opciones de polticas. Para ello, se
apoyaron numerosas evaluaciones de impacto de diversos programas
de lucha contra la pobreza.
Veamos a continuacin una revisin apretada de algunos de los
balances de la aplicacin de las polticas sociales, empezando por los
resultados agregados y siguiendo con la revisin de las evaluaciones
de programas, tanto en impacto como en su focalizacin. Como se
trata de una multiplicidad de aspectos y de programas, presentaremos
la informacin en sucesivos cuadros-esquema que luego comentaremos
a modo de sntesis.
b. Balances de la poltica social y evaluaciones de programas
Dada la importancia de la poltica social en la dcada de 1990, su am-
plitud en cuanto a cobertura sectorial y el gran nmero de evaluaciones
y estudios que sobre ella se han efectuado, algunos autores han formulado
balances de la aplicacin de las polticas sociales. En primer trmino,
sobre la base de informacin sectorial y agregada, Francke (2001) se
concentra en los resultados alcanzados en materia de ingresos y en los
principales sectores sociales, entre ellos por su importancia en educacin
y salud.
8
En segundo lugar, presentamos una comparacin de balances
de conjunto de la poltica social y, en tercer trmino, damos cuenta
del gran nmero de evaluaciones de impacto y de focalizacin de los
principales programas sociales.
En cuanto a la evaluacin de resultados, en Francke (2001)
solo concentrndonos en los indicadores principales se observa
que el esfuerzo desplegado en el campo social fue en gran parte con-
trarestado por la orientacin de las polticas i.e. inversin en infraes-
8. Francke (2001: 8-9) tambin se ocupa de vivienda y saneamiento y de los servicios
pblicos, dando cuenta del enorme dficit que persiste en estos sectores.
tructura sin el gasto corriente necesario para su uso y que, adems,
la limitacin de recursos implic que la cobertura fuera insuficiente.
Por ello no hubo mejora sustantiva en ninguno de los indicadores
(Ver el esquema 5.6). Cuando se invirti en postas de salud y aulas
escolares, la falta de personal en los servicios o el bajo gasto corriente
(materiales de enseanza, libros o medicinas) limitaron su uso o no
se usaron en absoluto. La falta del ms elemental mantenimiento
junto a errores de diseo contribuy al deterioro de la infraestruc-
tura de servicios como la de abastecimiento de agua y el saneamiento.
Tal vez los indicadores ms dramticos son los que hacen a la calidad
de la educacin expresado en el bajo gasto pblico y a la desnu-
tricin infantil.
Francke (2001: 9) presenta sus conclusiones sealando que: (i) a
un nivel muy bsico se ha logrado una cobertura casi universal, como
en la educacin primaria y las vacunaciones; (ii) En un segundo nivel,
se ampliaron algunos servicios (desage, electricidad, atencin de
partos o la educacin secundaria), pero an resulta difcil su expansin
a las reas rurales; (iii) En un tercer nivel, en los servicios ms complejos
existe un acceso muy desigual, limitado por grandes distancias para
los pobladores rurales y por costos crecientes an en establecimientos
pblicos. En resumen, los avances logrados han sido limitados.
Al resear los trabajos sobre pobreza y distribucin del ingreso,
Barrantes (2004) pasa revista a algunos balances de las polticas socia-
les que se han implementado, sea para aliviar la pobreza o para buscar
superarla durante la dcada de 1990. Las conclusiones de los balances
van desde que no se redujo la pobreza (nfasis en pobreza monetaria)
hasta los que postulan que hubo avances significativos. Al comparar
las tasas de pobreza, incluso antes de la revisin al alza efectuada por
Herrera (ver captulo II), no se encuentra (como en el caso del CIES)
que se haya producido una mejora significativa.
En cambio, si se pone la atencin en los servicios sociales (edu-
cacin y salud), los autores parecen estar de acuerdo en que ha habido
avances, pero que son claramente insuficientes o limitados. En cuanto
a las propuestas, a partir de estas evaluaciones generales, el nfasis se
coloca en la necesidad de mejorar la calidad del gasto o de los servicios
Fuente: Elaborado sobre la base de Francke 2001: 4-9.
Esquema 5.6
PER: EVALUACIN DEL DESARROLLO SOCIAL EN LA DCADA DE 1990
SEGN FRANCKE
ASPECTOS
Ingresos
Zonas rurales
Educacin
Tasa analfabetismo
Educacin pre-
escolar
Infraestructura
educativa
Gasto pblico en
educacin
Salud
Desnutricin
AVANCES Y LIMITACIONES
Pobreza se reduce poco,
de 57.4% a 54.1%.
Pobreza actual mayor
que la de 1985
Ms de 2/3 de la poblacin
es pobre y cerca de la mitad
vive en pobreza extrema,
con un ingreso promedio
de 70 cts. de dlar diarios
per cpita
Cobertura similar a
mediados de 1980.
En 1999 asistencia nios 6
a 15 a escuela > 90%
Sumamente elevada.
Se concentra en zonas
rurales y mujeres mayores
de 40 aos
Cobertura de 62% de
nios de 3 a 5 aos
Ha mejorado.
Falta de mantenimiento
Casi se duplica entre 1990
y 1997 pero aun
sumamente bajo.
Apenas 2.4% del PBI y
17% del gasto del
Gobierno Central
Tasa de mortalidad infantil
se ha reducido pero sigue
alta (43 por mil).
Ha bajado muy poco la
mortalidad neonatal
El 23.8% de la poblacin
infantil (< 5 aos) en
desnutricin en 1997
COMENTARIOS/PROPUESTAS
Herrera revisa luego este
resultado.
No hubo tal reduccin
Se trata de pobreza medida solo
por ingresos o monetaria
Deterioro de calidad
de educacin.
No hay cifras
Mejora en mujeres jvenes en
algunas zonas
Se debe aumentar cobertura y
mejorar calidad
Uso insuficiente. Mejorar su uso.
Organizar y financiar
mantenimiento
Muy bajos sueldos a maestros
Inequidad: en pobres de 100 por
mil, en ricos 20 por mil.
Reduccin principalmente
urbana. En rea rural an 62 por
cada mil nios.
y de llegar a los pobres, impulsando su capital social o mediante
mejoras en la transparencia en la gestin y la fiscalizacin.
Precisamente, cmo llegar a los pobres, lleva a un tema de inge-
niera social que ha sido objeto del mayor nmero de estudios: la
evaluacin de impacto y de la focalizacin de los programas. Antes de
comentar el esquema 5.8 en el que se consignan varias evaluaciones,
no todas por cierto, es necesario indicar varios puntos:
i. En gran medida por su objetivo (impacto o focalizacin), se trata
de evaluaciones a nivel microeconmico, sobre la base de encues-
tas a hogares o registros individuales de beneficiarios. Esto puede
conducir de hecho lleva a omitir aspectos del contexto de los
Fuente: Elaborado con aadidos sobre la base de Barrantes (2004) y Francke (2001).
Esquema 5.7
EVALUACIONES GENERALES: BALANCES DE LA POLTICA SOCIAL
EN LA DCADA DE 1990
AUTORES
Iguiz 2002, Figueroa
2001, Trivelli 2000
Vsquez, Cortez y
Riesco 2000
Francke 2001: 10 y 26
Shack 2000, 2003
CONCLUSIN CENTRAL
No lograron su cometido:
no redujeron los niveles
de pobreza existentes
Reconocen avances pero
resultados insuficientes
Avances logrados han
sido limitados.
No existen evaluaciones
que demuestren que los
esfuerzos han tenido xito
Avances significativos en
reduccin de pobreza y
pobreza extrema. Mejoras
en indicadores de
bienestar social
COMENTARIO/PROPUESTAS
Mejorar capital social de
los pobres para que
articulen sus demandas
Mejorar la calidad del
gasto y transparencia en
gestin y fiscalizacin
Prestar servicios de
calidad, principalmente
para los pobres, para
mejorar sus condiciones
de vida
Antes de la revisin al alza
de la tasa de pobreza
efectuada por Herrera
(ver captulo II)
programa o de la estructura de la economa local o regional en
que se ubican los programas.
ii. Dado lo anterior, las evaluaciones utilizan tcnicas de medicin
de impacto neto ampliamente difundidas por los bancos inter-
nacionales de financiamiento, que permiten un nivel de precisin
importante, lo que va paralelo al desarrollo y aplicacin de m-
todos cuantitativos. Como se sabe tales mtodos plenos de su-
puestos no son concluyentes. En ocasiones los autores destacan
las limitaciones de los hallazgos.
iii. Los autores aceptan implcitamente la bondad de los programas
a los que hay evaluar. No se trata de discutir su pertinencia o im-
portancia sino solamente su efectividad o impacto, esto es, si lo-
gran mejorar la situacin de la poblacin a la que van destinados,
en los trminos que proponen los proyectos.
iv. Existen varias repetidas evaluaciones de un mismo programa
(incluimos cinco del Programa del Vaso de Leche y existen ms).
Esto se debe a que se requieren evaluaciones peridicas (anuales o
ms frecuentes) tanto de las entidades pblicas que llevan a cabo
los programas, como de los organismos internacionales que las fi-
nancian, lo que en ocasiones duplica o triplica las evaluaciones.
v. Pero, tal vez lo que ms se echa de menos cierto que no es su
propsito es la falta de ubicacin de un programa especfico en
el conjunto ms amplio de la poltica social, o un mnimo de
reflexin sobre el significado del programa.
vi. El gran nmero de evaluaciones de programas aislados que pre-
sentamos a continuacin contrasta con los pocos balances de
conjunto reseados antes. Se podra decir que faltaran estudios
cuantitativos del impacto agregado del conjunto de o de los
principales programas.
9
Tambin faltaran ms evaluaciones de
tipo institucional.
9. Algo de esto podra hacerse utilizando las encuestas nacionales del IV trimestre
del INEI, las mismas que ao a ao han ido incorporando mayor informacin
sobre los hogares beneficiados por los programas sociales.
Podemos clasificar los programas motivo de evaluacin de im-
pacto en tres reas: los programas de apoyo alimentario, claramente
de alivio a la pobreza (PRONAA, Vaso de Leche, desayunos escolares
dos programas), de infraestructura para aumentar oportunidades,
capacidades e ingresos (caminos rurales) y los programas laborales,
tanto para el alivio a la pobreza (A trabajar Urbano) como para ca-
pacitacin y mejora de la insercin de jvenes en el mercado de tra-
bajo (ProJoven).
Los resultados de las evaluaciones son muy crticos con los pro-
gramas alimentarios pues no logran progresos en materia nutricional.
En gran medida el bajo impacto de estos programas se debera a que
son de gran cobertura, delimitados con criterio geogrfico o admi-
nistrativo, en los que se produce tanto una gran filtracin a no bene-
ficiarios como subcobertura de los que deberan beneficiarse. En
cambio, precisamente por no caer en lo anterior, el programa de
caminos rurales y los programas laborales logran un cierto nivel de
impacto: contribuyen a mejorar los ingresos de los beneficiarios o
participantes de los programas. En realidad, las evaluaciones de
impacto y las de focalizacin estn estrechamente vinculadas, aunque
una buena focalizacin no es suficiente para lograr un alto impacto.
Finalmente, existen tambin varias evaluaciones en relacin a la
focalizacin de los programas. Igual que en los estudios anteriores los
autores aceptan que se debe focalizar el gasto; en todo caso, no cues-
tionan la opcin por focalizar como tal, en lugar de mejorar del gasto
social para todos. Su tarea fue evaluar en qu grado un programa
llega a los beneficiarios y si la ejecucin del programa es adecuada en
este aspecto.
10
10. Otro aspecto a evaluar propuesto en Ravina, Paulini y Cancho (2002) es el de
la duplicacin o superposicin de programas. Tal es el caso del Programa de
Desayunos Escolares (PDE) ejecutado por FONCODES y el Programa de
Alimentacin Escolar (PAE) del PRONAA: ambos programas cumplen con los
mismos objetivos generales, lo cual implica que existe una duplicacin de funciones
y mayores gastos administrativos para el Estado. Tambin debera considerarse la
duplicacin de gastos administrativos por la creacin de redes de oficinas para
cada programa a nivel nacional.
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La conclusin de la revisin de Cancho (2005:1) coincide con la
de la mayora de autores:
A pesar de la proliferacin de programas y proyectos sociales durante la
dcada de los noventa y la considerable cantidad de recursos que se
invirtieron en ellos, se ha encontrado escasa evidencia que permita afirmar
que tuvieran xito en ayudar a disminuir los niveles de pobreza. Evaluaciones
realizadas a programas sociales especficos han encontrado, por su parte,
escasa o nula evidencia de que los programas sociales manejados por el
Esquema 5.9
EVALUACIONES DE LA FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS
Fuente: Elaborado a partir de Barrantes 2004: 139-140, con varios aadidos.
AUTORES / AO
Chacaltana 1999
Cuba et al. 2001
Vsquez 2002
Escobal,
Saavedra y
Torero 1999,
Escobal y Ponce
2002 y Vsquez,
2000
Tanaka y Trivelli
2002
PROGRAMA
Seguimiento de
FONCODES y
PRONAA
Programas de
ayuda alimentaria
Varios
Varios
Varios
CONCLUSIN
Focalizacin del gasto insuficiente para
efectividad de programas sociales. Programas
alimentarios alivian pero no ayudan a
superar la pobreza. Programas ms eficaces
son los de infraestructura pblica
Necesidad de insertar componente educativo
De alivio: Deben dirigirse a sectores ms vul-
nerables: menores de 5 aos y madres gestantes.
Productivos: promover mecanismos que
aseguren el autosostenimiento de los
ingresos familiares
Mejora en capacidades y oportunidades de
los individuos favorecer una mejora en sus
ingresos
Focalizacin en base a marcos geogrficos
inadecuada. Definir poblacin objetivo de
manera clara, por ejemplo, niez menor de 6
aos. Mecanismos de participacin han
permitido que sectores con mayor grado de
movilidad sean los que acceden a programas
de ayuda social
Estado alcancen sus objetivos propuestos e incluso, presentan muchas
dificultades para efectivamente atender a las poblaciones ms necesitadas.
Entre las razones de los pobres resultados de los programas que
Cancho (2004) resume sobre la base de Morley y Coady (2003),
se encuentran: (i) la extrema dificultad en identificar adecuadamente
a los beneficiarios, lo que genera serios problemas de subcobertura y
filtracin; (ii) que muchos programas cuentan con aparatos adminis-
trativos ineficientes y costosos, que terminan consumiendo innecesa-
riamente recursos que deberan llegar a los beneficiarios; (iii) en los
programas que funcionan bajo esquemas de transferencia directa de
bienes a los beneficiarios, muchas veces las intervenciones de los pro-
gramas estn diseadas solo para combatir la pobreza de corto plazo
con un enfoque asistencialista, y no buscan erradicar la pobreza de
mediano y largo plazo, con acciones que eviten la reproduccin de
las caractersticas de la pobreza de generacin en generacin.
No obstante las limitaciones u objeciones que se puedan hacer a
los programas mismos o a sus evaluaciones, es mediante estos estudios
que gradualmente se puede contribuir a mejorar el diseo y la ejecucin
de los programas. En casos extremos, los resultados de una evaluacin
pueden llevar a cerrar un programa o una lnea de proyectos o a reducir
su financiamiento para destinarlo a programas con mejores resultados.
De otra parte, las evaluaciones de este tipo pueden contribuir a asumir
que los programas en s estn bien, que la poltica social consiste en
programas de alivio a la pobreza o de apoyo a su superacin gradual
por parte de los pobres, al margen de la estructura econmica y social
del pas y de la necesidad de reformas en sentido contrario a las reformas
liberales en las que se inscriben dichos programas.
c. Una evaluacin preliminar de la poltica de lucha contra la pobreza
La experiencia de Per en materia de programas de alivio a la pobreza,
como en el resto de pases, sigue las concepciones y lineamientos del
BM y el BID, organismos que no solo hacen las propuestas sino que
tambin otorgan bajo la forma de prstamos que aumentan la deuda
pblica externa de pases pobres un cuantioso financiamiento para
su diseo, implementacin y evaluacin. En esta seccin se presentan
algunos elementos para una evaluacin de la poltica social, que busca
ir ms all del impacto o la focalizacin. Adems de considerar aspectos
de la poltica generalmente no evaluados, tambin es necesario vin-
cularla a la evolucin del gasto pblico social.
Precisamente, la propuesta del BM para el alivio de la pobreza en
el pas es que mientras que el gasto social total deba reducirse o
recuperarse solo parcialmente durante el ajuste, el gasto social desti-
nado a los pobres extremos deba mantenerse o acrecentarse. Se trata
de una redistribucin del gasto social de los no pobres y pobres hacia
los pobres extremos. De all el desarrollo de la idea de focalizacin de
la ayuda a los pobres con su carcter discrecional. Bajo este paradigma
no se reconoce el derecho de los ciudadanos de tener educacin y
salud pblica gratuitas y de calidad, sino solo la posibilidad de que
sean seleccionados segn si su grado de pobreza lo amerita y segn
los criterios de seleccin de los que formulan y aplican las polticas
de alivio (Francke, 1994: 31).
En este marco, siguiendo en parte el esquema 5.4 anterior, veamos
los principales aspectos de cmo operan los programas de alivio a la
pobreza financiamiento, contenido, sostenibilidad, focalizacin
para luego formular una breve evaluacin y sugerir opciones alter-
nativas. Digamos, en primer trmino, que debera ponerse (ms) aten-
cin al financiamiento tanto de los programas como de la poltica
social en su conjunto. En los albores de los programas, por ejemplo
en el caso de FONCODES, se pas de contar con escasos recursos en
1991 a disponer de fondos en exceso en relacin a su capacidad de
gasto. Este exceso de financiamiento se produjo gracias a la oferta de
prstamos de la banca multilateral que llev a que en 1996 alrededor
del 40% de los fondos para los programas de alivio a la pobreza pro-
vinieran del crdito externo.
11
En otras palabras, el alivio temporal
de la pobreza conllev un mayor endeudamiento con la banca multi-
lateral, lo que ser una carga para todos los contribuyentes, incluyendo
a los pobres.
11. Francke y Espino, CIES, Ms, 2001. En 1997 este porcentaje descendi a 33%.
Un segundo aspecto es el contenido de los programas. No existan
al principio ni ms tarde, ni existen en la actualidad criterios claros
para utilizar los fondos para los programas de compensacin social. Se
ha oscilado entre la urgente necesidad de aliviar la pobreza crnica o
permanente (nutricin infantil, vacunaciones) y la nocin de que debera
invertirse en infraestructura productiva para contribuir a aumentar las
oportunidades de generacin de ingresos. Entre medias apareci la
opcin que result predominante: la construccin de infraestructura
social (aulas, postas mdicas), en varios casos sin el gasto social correspon-
diente (personal) que permitiese su cabal funcionamiento. En efecto,
el gasto social se concentr mayormente en la construccin de infra-
estructura social con la idea de mejorar el acceso de la poblacin pobre
a los servicios pblicos sociales. De esta manera, se logr un alivio tem-
poral y parcial a la pobreza por la contratacin de trabajadores (jorna-
les y salarios pagados) mientras se llevaron a cabo las obras. En cambio,
el acceso efectivo de la poblacin ms pobre a los servicios no se produjo
en los hechos, porque como se ha indicado se pide pagar por ellos, de
manera creciente a la poblacin pobre (Francke 2001)
En tercer lugar, las obras realizadas presentan problemas de soste-
nibilidad. Como sealan Francke y Espino (2001), uno de cada siete
proyectos de agua tiene problemas de funcionamiento, y el promedio
de desperfectos por ao fue de 3.6 veces por obra. Sostienen que existen
juntas de usuarios encargadas del mantenimiento solo para el 34 por
ciento de las obras (cifra. Instituto Apoyo, Quinta evaluacin ex post).
En el caso del agua limpia, 34% de los sistemas tenan tubera al des-
cubierto, con 60% de las conexiones en mal estado. La consecuencia
de la falta de mantenimiento es que las obras tienen solo un impacto
transitorio: solo generan empleo mientras son construidas y como su
tiempo de vida til es corto (y menor al previsto), los beneficios desa-
parecen pronto. Se desaprovecha as el potencial de creacin de puestos
de trabajo adicionales al no organizar ncleos de mantenimiento a
cargo de los municipios o como microempresas comunitarias o pri-
vadas y se limitan los beneficios de su uso a periodos muy cortos.
En cuarto lugar, visto lo anterior se levantan dudas respecto al
impacto agregado y la eficacia de la focalizacin de la poltica social,
esto es, a considerar si los ingentes fondos de que dispuso el gobierno
a travs del Ministerio de la Presidencia, al que perteneca FONCODES,
llegaron a los pobres. Un estudio del Banco Mundial (citado por el
FMI) sostiene que los programas sociales del Ministerio de la Presi-
dencia tuvieron dificultades para llegar a los pobres. El estudio indica
que solo 17% de los beneficios de los programas fueron a los pobres
extremos, mientras que 48% fueron a los pobres y que 35% se filtraron
a los no pobres. Entre las razones de este resultado se seala que estos
programas tienen un sesgo urbano y debilidad en la focalizacin (IMF,
1998: 42-43).
Segn el Informe del FMI citado antes, el gasto social total in-
cluyendo programas de alivio a la pobreza como porcentaje del PBI
se ha recuperado, pasando de 5.2% el PBI en 1992 a 8.2% en 1997,
y el gasto en alivio de la pobreza se ha duplicado entre esos aos. No
obstante, contina el Informe, el gasto pblico en sa-lud y educacin
como porcentaje del PBI alcanz el 4.8%, por debajo del promedio
de Amrica Latina. Tanto la relativamente baja presin tributaria como
el fuerte pago de la deuda externa limitan el gasto social. El gasto
pblico en salud y educacin como porcentajes del gasto pblico se
encontraban tambin por debajo del promedio de Amrica Latina y
entre los ms bajos del hemisferio occidental con un 1.3% y un 3.5%
del PBI en 1997, respectivamente. (IMF, 1998: p. 32-33). El Informe
tambin da cuenta de que los sueldos de los maestros y del sector
pblico cayeron entre 1989 y 1993 en 28%. Actualmente, solo 50%
de los profesores de primaria tienen ttulo y se concentran en Lima y
Callao. Por ello, los profesores ms calificados dejan las escuelas
estatales o incluso la profesin de maestros.
En quinto lugar, varios especialistas concuerdan en la importancia
y efectividad de los programas de donacin de alimentos para la
reduccin de la pobreza. Para Francke, alrededor de 2 puntos porcen-
tuales de la reduccin de la pobreza de cerca de 55% a inicios de la
dcada de 1990 a 50% en 1997se debieron al reparto de alimentos
(Francke, 2000: p. 1). De igual manera, segn Webb y Ventocilla:
Un factor que ha tenido gran importancia en la disminucin de la extrema
pobreza lo constituye la donacin de alimentos efectuada por los programas
sociales [...] A nivel geogrfico la regin ms favorecida es el rea rural
donde cerca del 65% de las familias han tenido acceso a este beneficio
(Webb y Ventocilla, 1999: p. 257).
El director ejecutivo de FONCODES declar en el ao 2000 que
se puso atencin especial al Programa Social descentralizado de desa-
yunos escolares para mejorar los niveles de alimentacin y nutricin
de escolares de 4 a 13 aos de edad, y present cifras mostrando el
aumento de la cobertura y la importancia del programa que signific
50 millones de dlares en 1999.
Es obvio que no se est diciendo que deben cesar los programas
de desayunos escolares, sino que adems de que son insuficientes, lo
deseable es que una parte creciente de las familias pudiera cubrir su
mayor gasto en alimentos. Por qu no se elimina la cuota de la Asocia-
cin de Padres de Familia (APAFA) que equivale en la actualidad al
50% del monto de este programa por beneficiado? Por qu no se eli-
minan las tarifas o los pagos adicionales a los centros educativos o pa-
ra las atenciones en salud? Por qu el Estado no utiliza los ingresos
por recaudacin tributaria para hacer frente a esos gastos?
De manera preliminar, se puede concluir que la poltica de alivio
a la pobreza durante la dcada de 1990 consisti en el cambio de la
composicin del gasto pblico social. Se redujo y mantuvo bajo el
gasto social corriente y se privilegi el gasto en programas de alivio a
la pobreza extrema y en la construccin de infraestructura social. Al
reducir el gasto social corriente se oblig a las familias pobres a pagar
cuotas y tarifas por una parte del costo de la educacin y la salud
pblicas que deberan ser gratuitas y de calidad o, caso contrario, no
Cuadro 5.10
PROGRAMA DE DESAYUNOS ESCOLARES DE FONCODES
Fuente: El Comercio, en base a las declaraciones del Director Ejecutivo de FONCODES.
1993 4.8 237 mil 20.2
1999 50.0 2 millones 25.0
AO MONTO EN MILLONES NIOS MONTO POR BENEFICIADO
DE USD BENEFICIADOS EN USD/AO
tener acceso alguno a tales servicios. Con los ahorros que hace el
Estado del gasto corriente al no mejorar los bajos sueldos de maes-
tros, mdicos, personal de salud, ste hace frente a parte de los
programas de alivio a la pobreza de manera focalizada y temporal y
destina otra parte al pago de la deuda externa. Mientras se paga deu-
da se incurre en mayor endeudamiento para hacer obras y distribuir
alimentos, no logrando reducir el nivel de endeudamiento externo.
Anexo
Cuadro A-5.1
PER: EVOLUCIN DE LOS NIVELES DE LA POBLACIN EN POBREZA POR REAS
GEOGRFICAS, 1985-1997 (PORCENTAJES RESPECTO AL TOTAL)
REA GEOGRFICA

Nacional
1985
1991 c/
1994
1997
Lima Metropolitana
1985
1991 c/
1994
1997
Costa urbana resto
1985
1994
1997
Sierra urbana
1985
1994
1997
Selva urbana
1985
1994
1997
Costa rural
1985
1994
1997
Sierra rural
1985
1994
1997
Selva rural
1985
1994
1997
NIVEL DE
POBREZA
TOTAL

37.9
57.4
53.4
50.7

27.4
47.6
42.4
35.5

42.1
51.9
58.3

36.4
51.6
37.7

48.2
43.0
44.2

50.0
63.4
52.8

49.2
64.7
68.3

68.0
70.1
64.9
VAR. %
a/

8.6
-2.3
-1.7

12.3
-3.6
-5.4

2.6
4.1

4.6
-9.0

-1.2
0.9

3.0
-5.6

3.5
1.9

0.3
-2.5
NDICE
b/

1.0
NA
1.0
1.0
1.5
1.2
1.6
1.3
1.2
1.1
1.8
1.0
1.2
1.8
1.5
1.5
1.8
1.5
1.9
2.5
1.7
1.8
NIVEL DE
POBREZA
EXTREMA

14.9
26.8
19.0
14.7
3.4
10.1
5.5
2.4
11.1
12.2
7.6
15.4
14.6
7.7
23.3
12.0
7.2
26.6
26.5
23.6
32.3
37.7
32.6
43.9
38.6
36.4
VAR. %
a/

13.3
-9.7
-7.5

32.8
-15.2
-18.8

1.1
-12.6

-0.6
-15.8

-5.4
-13.3

0.0
-3.6

1.9
-4.5

-1.3
-1.9
NDICE
b/

1.0
NA
1.0
1.0
3.3
2.2
3.2
4.5
2.7
3.2
6.9
2.2
3.0
7.8
4.8
9.8
9.5
6.9
13.6
12.9
7.0
15.2
Fuente: Instituto Cunto, 1999:258, para las ENNIV de 1991, 1994 y 1997 e INEI, 1988,
e Instituto Cunto, 1995, para ENNIV 1985-86.
a/ Variacin promedio anual.
b/ Definido como la razn entre la tasa de pobreza de cada rea geogrfica y las de Lima
que se toma como base de comparacin (igual a 1).
c/ La ENNIV de 1991 no incluy la Costa rural ni la Selva urbana y rural.
Cuadro A-5.2
LIMA: VARIACIN ANUAL DEL IPC Y DE LOS PRINCIPALES PRECIOS PBLICOS
DE SERVICIOS Y COMBUSTIBLES, 1982 - 2002
Var. %
1982-83 1.1 1.4 0.7 0.9 0.8 2.3 2.7 1.5
1983-84 1.1 2.7 1.7 1.1 1.2 1 1.1 1.1
1984-85 1.6 1.1 4 1.7 3.3 2.5 1.4 2.7
1985-86 0.8 0.7 0.3 0.4 0.5 0.3 0 0.4
1986-87 0.9 0.8 0.2 0.9 0.6 0.1 0.1 0.3
1987-88 6.7 2.8 2.4 3.1 7.8 3.3 5.9 5.4
1988-89 34 15.8 14.9 6.6 12.8 14.7 35.7 16.2
1989-90 74.8 132.4 389.7 419.3 87 190.6 195.3 116
1990-91 4.1 4.2 3 3.2 3.3 5 2.8 4.1
1991-92 0.7 0.8 1.4 0.9 1 0.9 0.7 0.5
1992-93 0.5 0.3 0.6 0.8 0.5 0.8 0.5 0.4
1993-94 0.2 0.6 1.6 1 0.3 0.3 0.2 0.3
1994-95 0.1 0.2 0.7 0.3 -0.2 0.1 0.1 0.1
1995-96 0.1 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1
1996-97 0.1 0.2 0.1 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1
1997-98 0.1 0.3 0.1 0.2 0.1 -0.1 0 0
1998-99 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
1999-00 0.0 0.0 0.1 0.0 0.1 0.2 0.3 0.3
2000-01 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1 0.2 0.1
2001-02 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -0.1 0.0 0.0
PERIODO VARIACIN
IPC
AGUA
POTABLE
30 M
3
LUZ
ELCTRICA
30 KWH
TELFONO
PARTICULAR
150 LLDS.
GAS
PROPANO
24 LB.
KEROSENE
DOMSTICO
LT.
GASOLINA
84 OCT.
GLN.
PASAJE
INTER.
URBANO
Ratio respecto al IPC
1982-83 1 1.2 0.6 0.8 0.7 2 2.4 1.3
1983-84 1 2.5 1.5 1 1.1 0.9 1 1
1982-84 a/ 2 3.7 2.1 1.9 1.8 3 3.4 2.3
1984-85 1 0.6 2.4 1 1.9 1.5 0.8 1.6
1985-86 1 0.9 0.4 0.6 0.6 0.4 0 0.5
1986-87 1 1 0.3 1 0.6 0.1 0.1 0.4
1987-88 1 0.4 0.4 0.5 1.2 0.5 0.9 0.8
1988-89 1 0.5 0.4 0.2 0.4 0.4 1 0.5
1984-89 5 3.4 3.8 3.3 4.7 2.9 2.9 3.7
1989-90 1 1.8 5.2 5.6 1.2 2.5 2.6 1.5
1990-91 1 1 0.7 0.8 0.8 1.2 0.7 1
1991-92 1 1.1 2 1.3 1.3 1.2 0.9 0.7
1992-93 1 0.6 1.3 1.6 1 1.6 1 0.7
1993-94 1 2.5 6.7 4.1 1.3 1.2 0.9 1.1
1989-94 5 7 15.9 13.3 5.6 7.8 6.2 5
1994-95 1 1.8 5.9 2.7 -1.7 0.9 0.6 0.5
1995-96 1 1.8 1.1 1.8 0.9 0.8 0.9 1.2
1996-97 1 2.9 0.6 2.9 2.5 0.7 1.2 1.2
1997-98 1 3.7 1.0 2.7 1.3 -0.9 -0.1 0.0
1998-99 1 4.1 2.9 2.9 3.1 2.3 3.6 3.5
1994-99 5 14.3 11.5 13.0 6.1 3.8 6.2 6.4
1999-00 1 0.7 2.2 1.1 2.6 5.4 9.2 7.5
2000-01 1 4.7 -1.2 1.1 0.7 5.5 7.7 2.6
2001-02 1 9.1 -24.1 -19.1 0.0 -53.7 -12.3 3.1
1999-02 3 14.4 -23.1 -16.9 3.2 -42.8 4.6 13.3
Fuente: INEI - Compendios Estadsticos, 1994-95, p. 47 y 1997-98.
a/ Diferencia entre la suma de los ratios de las variaciones de precios o tarifas respecto
a las del IPC y la suma de la variacin del IPC respecto a s mismo en cada perodo, i.e.,
5 para los quinquenios.
VI / Conclusiones 283
Los dos principales ejes de este trabajo son, primero, que se deben
estudiar las causas de la pobreza y no limitarse a su definicin operativa
y medicin y, segundo, que para explicar el por qu de la persistencia
de la pobreza es necesario adoptar un enfoque estructural, no abocn-
dose a estudiar a las familias aisladas de la estructura econmica en la
que estn inmersas. Resulta paradjico que se hagan grandes y nume-
rosas encuestas para estudiar a las familias individuales, aisladas entre
s y de la economa en la que se desenvuelven, se las agregue y, luego,
al momento de formular las polticas y programas se tengan enormes
dificultades para definir el contenido de las polticas y focalizar a los
ms pobres o a los pobres. Un enfoque estructural permite identificar
a los grupos de trabajadores y de la poblacin, en el marco de su es-
tructura econmica y de trabajo o empleo, y facilita el poder formu-
lar propuestas que se propongan modificar la estructura productiva
para aumentar el empleo y reducir la pobreza.
a. Algunas consideraciones sobre el mtodo
En primer lugar, en relacin al objeto de estudio, la pobreza, no se
trata de seguir estudiando el aumento o crecimiento gradual de la po-
breza para proponer medidas para reducirla, tambin gradualmente.
Lo que se propone es estudiar por qu la mayora de la poblacin
no siempre la misma poblacin se encuentra permanentemente
VI. Conclusiones
en condicin pobreza, sus orgenes y por qu las cifras se mantienen
casi invariables en varias dcadas, prcticamente desde que se estudia
el fenmeno. Qu factores llevan a que esta situacin se perpete?
En segundo lugar, como se anunci, no se ha tratado de estudiar
las causas de la pobreza en el sentido de probar la causalidad, mtodo
propio de la medicin y los mtodos estadsticos. Se trata de las cau-
sas en su sentido ms amplio, de su asociacin con la dems estructuras
(o distribuciones) de la economa, en particular, en la composicin
del producto y el empleo y en la aplicacin y consecuencias de las po-
lticas econmica, laboral y social.
Los dos primeros puntos se inscriben en lo que es tal vez la princi-
pal crtica a los estudios sobre la pobreza que recorre este trabajo: se
concentran en estudiar los determinantes de la pobreza a partir de los
atributos o caractersticas de las familias (o individuos), las que se en-
contraran disminuidas, careceran de determinados recursos, capaci-
dades, o potencial. Este enfoque propio de la economa convencional
o neoclsica hace recaer la responsabilidad o, si se quiere las causas de
la pobreza, a las propias familias. De esta manera se dejan de lado se
exoneran a la estructura econmica heterognea y sesgada a la ex-
portacin primaria, a la concentracin extrema de la propiedad y a la
enorme desigualdad en la distribucin del ingreso. Como si la po-
breza por la que atraviesan las familias no tuviese nada que ver con la
manera en que funciona la economa peruana. En lo que se carac-
teriza como una visin patolgica, para la mayora de enfoques la
pobreza sera un problema de las mismas familias.
Concentrar la atencin en el comportamiento individual de las
familias no es exclusivo de la economa. Desde la sociologa tambin
se concentra la atencin en el clculo racional de las familias, aunque
se matiza que su comportamiento est condicionado socialmente:
Las estrategias se traducen en comportamientos observables de individuos
y hogares, en prcticas que se definen en la accin. Algunas estrategias
pueden estar precedidas por ejercicios de clculo en los que se evalan los
beneficios relativos de distintas combinaciones de los recursos que controlan
los individuos o los hogares. Otras, en cambio, pueden slo traducir formas
habituales de reaccin de los hogares frente a situaciones especficas, o la
imitacin de reacciones de personas o grupos de referencia frente a
situaciones similares (Katzman y Filgueira 1999:32).
En tercer lugar, es indispensable adoptar un enfoque explcito
para el estudio de la pobreza. Si bien es cierto que no existe una
teora econmica de la pobreza, s existen cada vez ms, enfoques que
buscan dar explicaciones de su origen y persistencia. La somera revisin
que a algunos pueda parecer excesiva que se hace de los enfoques
existentes ubica a los enfoques de activos de los pobres junto a los de
capital social en la perspectiva de familias individuales, cuyas limi-
taciones se han sealado. Se ha adoptado el enfoque estructural, an
reconociendo que requiere mayor desarrollo. Es indispensable trabajar
ms en los marcos analticos de la pobreza.
b. Conclusiones
En primer lugar, se constata que los estudios en Per han transitado
de poner la atencin en la distribucin del ingreso a ponerla en la
pobreza. Al hacerlo se dej de lado la necesaria atencin que debe
haber sobre el aumento de la desigualdad, en s mismo, y como factor
que contribuye al empobrecimiento. Dada la extrema desigualdad
existente si no se llevan a cabo polticas redistributivas difcilmente
se podr reducir las elevadas tasas de pobreza. Existe consenso en que
la desigualdad y la pobreza aumentaron simultneamente en los
ltimos 25 aos. Ms an, existe consenso en que la desigualdad en
Amrica Latina es la mayor a nivel mundial. Pese a ello, la desigualdad
no est en la agenda de investigacin, y menos an de las polticas.
1
En segundo trmino, la pobreza permanente se deriva y mantiene
por el tipo de composicin de la produccin, el empleo, y de la
consiguiente aproximacin al nivel de productividad promedio por
trabajo. Los sectores dinmicos son minera y gas, finanzas y servicios
pblicos de escasa absorcin de empleo, mientras que los sectores
intensivos en empleo se siguen rezagando, con niveles de producto
1. Con las notables excepciones en Per, de Adolfo Figueroa y Javier Iguiz.
promedio por trabajador cada vez menores. La pobreza es consecuencia
de la incapacidad de la estructura productiva, aun creciendo en el
agregado a tasas elevadas, de absorber a la creciente fuerza laboral. En
lo que respecta a categoras ocupacionales, los asalariados no llegan a
abarcar el 50% de la PEA ocupada. De no modificarse la estructura
de la economa no podr aumentar el empleo de cierta calidad ni se
podr reducir la pobreza de manera sostenida. La tendencia actual va
en sentido contrario: la economa de exportacin primaria se sigue
acentuando, dejando de lado la necesidad de promover el mercado
interno.
En tercer lugar, la pobreza coyuntural, o el empobrecimiento re-
ciente, es una consecuencia de la poltica de estabilizacin y ajuste
macroeconmico iniciados a fines de la dcada de 1980. Resulta sor-
prendente que el nexo entre las polticas macroeconmicas y la evolu-
cin de la pobreza no sea motivo de mayor estudio, o que se hagan
referencias de pasada e imprecisas, a este importante detonante del
gran aumento de la proporcin de pobres. En Per se produjo una
drstica redistribucin regresiva con la hiperinflacin que cambi la
distribucin del ingreso y empobreci ms, y esto no parece haber
estado en la agenda de estudio.
Finalmente, los programas de reduccin de la pobreza se plantean
a s mismos de manera limitada, casi con la conviccin de que no se
va lograr abatir la pobreza. As, el objetivo de la poltica de lucha con-
tra la pobreza busca su reduccin gradual, y dado el recorte o no
recuperacin del gasto pblico social corriente se concentra el inters
en focalizar a los ms pobres. Siguiendo las agendas de organismos fi-
nancieros internacionales se apuesta a una combinacin de polticas
de alivio temporal (distribucin de alimentos) y de programas que
aumenten el acceso de la poblacin pobre a los servicios de educacin
y salud, a travs de la construccin de infraestructura social (aulas,
postas mdicas). Al no aumentar el gasto social corriente esta infra-
estructura no es plenamente utilizada, sea porque no hay personal o
porque se cobra por las atenciones.
La visin detrs de los programas de lucha contra la pobreza es
que es necesario esperar que en el largo plazo va la inversin en edu-
cacin y salud con las mayores oportunidades de los pobres, pueda
aumentar la productividad del trabajo y as mejorar los ingresos y
superar la pobreza. Esta visin tiene varias fallas. Primero, no tiene en
cuenta que para que aumenten las oportunidades para los pobres no
basta que mejore la calidad de la oferta de trabajo, sino que es necesario
que aumenten las fuentes de demanda de trabajo asalariado de calidad.
Segundo, ignora las causas macroeconmicas del empobrecimiento
reciente y de la persistencia de una poltica macroeconmica de conten-
cin del salario real y del gasto social. Al orientar los programas en
esta direccin est creando las condiciones para que esta poltica con-
tine y siga manteniendo a ms del 50% de la poblacin del pas en
condicin de pobreza.
c. Esbozo de propuestas
Una propuesta de poltica para combatir la pobreza debe partir de
un enfoque explcito. Se requiere adoptar un enfoque y una estrategia
para modificar la estructura productiva. En un pas en desarrollo no
se puede separar el objetivo de reducir sustantivamente la pobreza de
la necesidad de tener e implementar una estrategia nacional de
desarrollo, que signifique el impulso a la inversin y al crecimiento, a
la vez que se va cambiando la estructura productiva (CEPAL). Si no se
cambia la estructura productiva no aumentar el empleo de calidad y
no se superar la pobreza.
No parece haber otra forma de reducir sustancialmente la pobreza
estructural sino es actuando sobre la estructura productiva y el empleo.
Ello significa necesariamente orientar la inversin, tanto pblica como
privada, hacia la expansin de los sectores ms intensivos en mano de
obra, a la vez que se contribuye a aumentar la productividad. Si no se
logra modificar la estructura productiva no ser posible lograr un
aumento sostenido de la demanda de trabajo y si no aumenta la
productividad del trabajo tampoco se podrn elevar los ingresos por
trabajo de manera continua.
Una estrategia nacional de desarrollo debe lograr una combinacin
adecuada de polticas que, a la vez que promueve las exportaciones
con mayor valor agregado, contribuye a expandir el mercado interno.
Si no de desarrolla el mercado interno no se podr expandir el empleo
ni reducir la pobreza. La economa de exportacin primaria y no pri-
maria slo beneficia a una minora y su expansin no genera esla-
bonamientos con el resto de sectores.
La reduccin de la pobreza pasa por modificar la poltica macro-
econmica, o si se quiere el denominado modelo econmico. El ob-
jetivo debe ser contar con un marco macroeconmico estable pero, a
la vez, con una estructura de incentivos que promueva el crecimiento,
con claros objetivos redistributivos de carcter progresivo.
2
Esto sig-
nifica revisar la poltica monetaria, de tipo de cambio, tributaria y
fiscal, de gasto pblico social, de salarios y la de regulacin de precios
y tarifas. No plantearse este cambio en las polticas significa seguir
consagrando la enorme prdida de poder adquisitivo ocurrida y la
prdida de bienestar de las familias, mantenindolas en su condicin
de pobreza de manera permanente.
3
La reduccin de la pobreza pasa por adoptar una poltica social
que respete los derechos sociales universales de las personas y familias,
a la salud, la educacin, la seguridad social y al trabajo.
En este marco los programas de alivio a la pobreza y de aumento
de oportunidades para las familias pobres tendran sentido, cuando
no solo se busque actuar sobre la calidad de la oferta de trabajo sino
que se amplen las fuentes de demanda de trabajo.
2. Reich (1999: ix) propone un plan de accin para acabar la pobreza en EEUU que
incluya la transferencia de activos productivos (Chenery et al. FV) en lugar de la
transferencia de ingresos, programas focalizados para jvenes, elevar el salario
social aplicndo impuestos progresivos, promover las organizaciones de bienestar
de los trabajadores como los sindicatos y focalizar reas metropolitanas como las
bases para una mayor igualdad.
3. Es bueno reiterar aqu la cita de la propuesta de Infante en una veta redistributiva
de acuerdo a la experiencia reciente de Amrica Latina, [...] la combinacin de
un rpido crecimiento econmico, junto a una poltica activa de salarios mnimos
y la preservacin de un gasto social elevado orientado hacia los sectores de me-
nores ingresos, constituyen los ingredientes bsicos de una estrategia que permita
reducir la pobreza (Infante, 1994: p. 2).
Bibliografa 289
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