ADIN Modulacao 2014 Acordão

Processo n. 0303489-40.2012.8.05.
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PODER JUDICIRIO DO ESTADO DA BAHIA
TRIBUNAL DE JUSTIA
Tribunal Pleno
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Processo : Direta de Inconstitucionalidade n. 0303489-40.2012.8.05.0000
Foro de Origem : Comarca do Salvador
rgo Julgador : Tribunal Pleno
Requerente : Procurador Geral de Justia do Ministrio Pblico do Estado da Bahia
Proc. Geral : Wellington Csar Lima e Silva
Requerido : Cmara de Vereadores do Municpio do Salvador
Requerido : Municpio do Salvador
Amicus Curiae : Associao de Dirigentes de Emp. do Mercado Imob. da Bahia ADEMI/BA
Amicus Curiae : Federao das Associaes de Bairros de Salvador FABS
Amicus Curiae : Conselho Regional de Engenharia e Agronomia da Bahia CREA/BA
Amicus Curiae : Conselho de Arquitetura e Urbanismo da Bahia CAU/BA
Amicus Curiae : Sindicato dos Arquitetos e Urbanistas do Estado da Bahia SINDARQ/BA
Amicus Curiae : Instituto de Arquitetos do Brasil, Departamento Bahia IAB/BA
Amicus Curiae : Sociedade Brasileira de Urbanismo SBU
Amicus Curiae : Ordem dos Advogados do Brasil, Seo Bahia OAB/BA
Amicus Curiae : Estado da Bahia
Relator : Jos Edivaldo Rocha Rotondano
ACRDO
DIREITO CONSTITUCIONAL. AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS MUNICIPAIS 8.167/2012,
8.378/2012 e 8379/2012. ALTERAO DE PLANO DIRETOR.
MUNICPIO DE SALVADOR. AUSNCIA DE PARTICIPAO
POPULAR. AFRONTA CONSTITUIO DO ESTADO DA BAHIA.
INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. EFEITOS.
MODULAO. POSSIBILIDADE. ART. 27 DA LEI N. 9.868/99.
PRESERVAO DO INTERESSE DA COLETIVIDADE.
PROCEDNCIA DA AO.
1. A ampla e efetiva participao popular deve ser garantida para a
elaborao de norma que implique em alterao do plano diretor do
desenvolvimento urbano da cidade (PDDU), sob pena de violao ao
disposto no art. 64 da Constituio Estadual.
2. Identificada a afronta exigncia de integrao popular no processo
legislativo das leis 8.167/2012, 8.378/2012 e 8.379/2012 do municpio de
Salvador, imperioso o reconhecimento de sua inconstitucionalidade.
3. A singela participao do povo atravs de audincias, com publicizao
em antecedncia reduzida e sem os meios adequados e acessos aos
estudos tcnicos necessrios, no bastante para assegurar o
cumprimento daquela exigncia.
4. Descumprido parmetro constitucional nos termos apresentados,
forosa a declarao de inconstitucionalidade dos arts. 4, I a VIII, 14, 15,
16, 17, caput e 3, 20, 21, 23, 24, pargrafo nico, 25, II, 33, 36, caput e
3, 40, 41, II, 42, 45, 52, III, 53, 55, III e IV, alnea a, 56, I, alnea a, II,
fls. 1
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alnea a, e III a V, 57, I e III, 59, caput e 4, 76, III, 78, II, 79, III, 84, I e
IV, 85, 88, 89, 94, 95, 98, I e II, 100, I e IV, 119, I, alnea g, e II, alnea h,
123, 131, II, alnea b, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157,
158, 159, 160 e 161 da Lei Municipal n. 8.167/2012, bem assim, em sua
integralidade, as Leis n. 8.378/12 e n. 8.379/12.
5. Em decorrncia do reconhecimento da inconstitucionalidade das leis,
no h produo de efeitos desde sua origem, com a invalidao de todos
os atos dela derivados e o impedimento de que outros sejam praticados
segundo o seu teor.
6. Entretanto, excepcionalmente, o art. 27 da Lei n. 9.868/99 autoriza que
o Tribunal proceda modulao dos efeitos da deciso que declara a
inconstitucionalidade da norma, podendo, em ateno segurana jurdica
e acaso verifique excepcional interesse social, permitir que a norma
declarada inconstitucional produza certos efeitos por determinado lapso
temporal, desde que constatado que a modulao traga efetivo benefcio
coletividade.
7. In casu, identificado o relevante interesse coletivo, admite-se a
modulao do art. 4 da Lei n. 8.378/12 tangente manuteno do art.
181, inciso VI, da Lei n. 7.400/08 e exclusivamente no que se refere
edificao e construo do Centro Administrativo Municipal localizado
no Vale dos Barris, permitindo-se a sua vigncia pelo prazo de 12 (doze)
meses ou at que seja editada nova lei, o que ocorrer primeiro.
8. De igual sorte, mantm-se o disposto no art. 6 da Lei n. 8.378/12,
referente Zona de Uso Especial (ZUE) VI, que cuida do Centro
Administrativo Municipal, com permisso de vigncia pelo prazo de 12
(doze) meses ou at que seja editada nova lei, o que ocorrer primeiro.
9. Outrossim, assente-se com a modulao dos arts. 34 a 39 e 120 da Lei
n. 8.379/12, pertinente regulamentao do Estudo de Impacto de
Vizinhana (EIV), dado o seu importante papel como instrumento no
controle do uso e ocupao do solo, mantendo-se vigentes esses
dispositivos pelo prazo 12 (doze) meses ou at que seja editada nova lei,
como requerido pelo Municpio e pelo MP/BA.
10. Por fim, conquanto declarada a inconstitucionalidade de artigos da Lei
n. 8.167/12, preservam-se os alvars concedidos desde 2012 em
observncia aos acrdos que deferiram a medida cautelar e em
conformidade com o princpio da segurana jurdica.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de ao direta de inconstitucionalidade n.
0303489-40.2012.8.05.0000, em que requerente o MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DA
BAHIA e requeridos o PREFEITO DA CIDADE DO SALVADOR e a CMARA DE VEREADORES DA
CIDADE DO SALVADOR.
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ACORDAM os Desembargadores integrantes do Tribunal de Justia do Estado da Bahia, em sua
composio plenria, por maioria absoluta de votos, em declarar a inconstitucionalidade dos
arts. 4, I a VIII, 14, 15, 16, 17, caput e 3, 20, 21, 23, 24, pargrafo nico, 25, II, 33, 36, caput e
3, 40, 41, II, 42, 45, 52, III, 53, 55, III e IV, alnea a, 56, I, alnea a, II, alnea a, e III a V, 57, I e
III, 59, caput e 4, 76, III, 78, II, 79, III, 84, I e IV, 85, 88, 89, 94, 95, 98, I e II, 100, I e IV, 119,
I, alnea g, e II, alnea h, 123, 131, II, alnea b, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157,
158, 159, 160 e 161 da Lei Municipal n. 8.167/2012, bem assim, em sua integralidade, das Leis n.
8.378/12 e n. 8.379/2012, com base no art. 27 da Lei n. 9.868/99, e, por maioria de dois teros
dos seus membros, modular os efeitos da deciso no que tange (i) ao art. 4 da Lei n. 8.378/2012,
apenas no ponto em que modifica o art. 181, inciso VI, da Lei n. 7.400/08 e exclusivamente no
que se refere edificao e construo do Centro Administrativo Municipal localizado no Vale
dos Barris, (ii) ao art. 6 da Lei n. 8.378/2012, apenas no que se refere Zona de Uso Especial
ZUE VI, que cuida do Centro Administrativo Municipal, e (iii) aos arts. 34 a 39 e 120 da Lei n.
8.379/2012, no que tange regulamentao do Estudo de Impacto de Vizinhana EIV,
mantendo-se excepcionalmente, a eficcia dessas normas pelo prazo de 12 (doze) meses, a contar
da publicao deste acrdo, ou at que seja editada nova lei em estrita observncia do processo
legislativo especial, o que ocorrer primeiro, nos termos do voto do Relator.
Salvador/BA, 12 de fevereiro de 2014.
Presidente
Jos Edivaldo Rocha Rotondano
Relator
Procurador de Justia
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RELATRIO
Tem-se sob anlise ao direita de inconstitucionalidade proposta pelo Ministrio Pblico do
Estado da Bahia, na qual se busca a declarao da contrariedade Constituio baiana de
dispositivos das Leis n. 8.167/2012, n. 8.378/2012 e n. 8.379/2012, todas do Municpio do
Salvador.
Em sua exordial, alegou o demandante que a Lei n. 8.167/2012, que dispe sobre o Ordenamento
do Uso e da Ocupao do Solo do Municpio, publicada em 17 de janeiro de 2012, embora em
princpio destinada a regulamentar aspectos do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de
Salvador, promoveu uma ampla reforma no PDDU. Aduziu que, por meio da edio da referida
lei, foram transpostas para a LOUOS prescries contidas no Projeto de Lei n. 428/2011, que
pretendia a alterao do PDDU, proposto Cmara de Vereadores em 25/11/2011, suspenso
por deciso judicial da 5 Vara da Fazenda Pblica em 21/12/2011 (fl. 03).
Pontuou que os dispositivos atacados, que alteraram o PDDU com elevao do gabarito das
construes em diversas zonas da cidade, supresso do Parque Ecolgico do Vale do Encantado
e alterao no Sistema de reas de Valor Ambiental e Cultural SAVAN (fl. 12), foram
fls. 4
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includos na Lei indicada no ltimo momento da sesso extraordinria convocada no dia
28/12/2011 (fl. 12), vspera da data de aprovao do diploma, sem a prvia realizao de
audincias pblicas para oitiva da comunidade e sem apresentao dos estudos tcnicos
necessrios anlise das medidas aprovadas.
Advogou a existncia de ofensa ao devido processo legislativo especial previsto para elaborao e
alterao do PDDU, aos princpios da legalidade, moralidade e da separao de poderes, bem
assim descumprimento da exigncia de estudos prvios de sustentabilidade ambiental e
planejamento urbanstico. Isto porque no foram atendidas trs exigncias bsicas para a
aprovao do plano diretor: a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da
populao e de associaes representativas dos vrios seguimentos da comunidade, a publicidade
e o acesso aos documentos e informaes produzidos.
Aps tecer diversas consideraes a respeito da situao, pediu fosse deferida liminar para
suspender os efeitos dos artigos de lei impugnados.
Em vista do que prev o art. 10 da Lei n. 9.868/99, foi determinada a intimao do Prefeito da
Cidade do Salvador e do Presidente da Cmara de Vereadores do mesmo Municpio, autoridades
das quais emanou a lei impugnada, a fim de se pronunciarem sobre o pedido liminar.
Assim que o Municpio do Salvador apresentou sua manifestao, acompanhada de
documentos, s fls. 443/542. Preliminarmente, defendeu a existncia de litispendncia entre a
presente demanda e a Ao Civil Pblica de n. 0325342-39.2011.805.0001, em trmite junto 5
Vara da Fazenda Pblica da Comarca do Salvador, na qual se discute a existncia de nulidade no
processo de elaborao do PL n. 428/2011, e que enquanto no se resolver o referido processo,
no poder o Tribunal apreciar o pedido da ao declarativa de inconstitucionalidade (fl. 450).
Alegou a impossibilidade jurdica do pedido, pois a Constituio baiana apenas traz regras
especficas para a elaborao ou alterao do PDDU, e a norma impugnada seria mera lei
fls. 5
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ordinria. Asseverou que Carta estadual e a Lei Municipal n. 3.345/83 preveem processo
legislativo especial, no qual exigida a ampla participao popular, e que o PDDU atual (Lei
7400) foi elaborado com observncia do processo previsto nesta Lei e traz em seu bojo o
contedo normativo para a elaborao do prximo PDDU que dever ocorrer em mais oito anos
a partir do primeiro, sendo esta a sistemtica do planejamento urbano (fl. 478).
Dissertou longamente que a elaborao/alterao do PDDU est, efetivamente, sujeita a processo
legislativo especial para afirmar que a LOUOS lei comum e, por isso, no precisa observar
este processo (fl. 483), sendo, portanto, vlidas as normas da Lei n. 8.167/2012 apontadas como
inconstitucionais. Insistiu que a exordial tenta dar um cunho de inconstitucionalidade que
inexiste, por falta de participao comunitria onde a mesma sequer exigvel (fl. 486).
Seguindo, afirmou que a alterao do PDDU em pontos relativos Copa do Mundo, no o
mesmo que elaborar o PDDU integralmente (fl. 489). Ademais, sustentou que a Cmara de
Vereadores pode alterar projeto de lei encaminhado pelo Executivo por meio de emendas, sem
qualquer restrio.
Na sequncia, a Cmara de Vereadores pronunciou-se s fls. 543/560. Noticiou que recebeu em
29/11/2011 o PROJETO DE LEI 428/2011, enviado atravs da Mensagem de n. 028/2011 de
Autoria do Executivo Municipal, cujo contedo 'Dispe sobre a alterao do Zoneamento
previsto na Lei n. 7.400/08 PDDU promove incentivos implantao de hotis de turismo e d
outras providncias' (fl. 543). Informou que a matria do Projeto de lei e consequente lei j
vigente, objetiva adequar o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador PDDU,
oportunizando a cidade s modificaes necessrias a Capa do Mundo (fl. 545). Alegou que
foram realizadas audincia pblicas para discusso do Projeto de Lei, inclusive em localidades
distintas.
s fls. 565/568, a ASSOCIAO DE DIRIGENTES DE EMPRESAS DO MERCADO
IMOBILIRIO DA BAHIA - ADEMI-BA formulou pedido de interveno no feito na condio
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de amicus curiae, o que foi deferido fl. 579.
Referida associao pronunciou-se s fls. 588/597, alegando falta de interesse processual do
Ministrio Pblico na propositura da demanda, bem assim que os dispositivos impugnados
encontram-se inseridos na LOUOS, que detm natureza de lei ordinria e que no est sujeita a
processo legislativo especial.
Em 27 de junho de 2012, em sesso plenria, unanimidade de votos, foram rejeitadas as
preliminares de litispendncia e conexo suscitadas pelo Municpio do Salvador e a preliminar de
falta de interesse processual do Ministrio Pblico arguida pela ADEMI. Ainda por unanimidade
de votos, foi deferida a medida cautelar requerida na exordial para suspender a eficcia dos
artigos 23, 24, pargrafo nico, 89, 94, 95, 148, 149, 150, 151, 152, 155, 160 e 161 da Lei
Municipal n. 8.167/2012, bem assim das normas viciadas por arrastamento (artigos 4o, I a VIII;
14; 15; 16; 17, caput e 3; 20; 21; 23, pargrafo nico; 25, II; 33; 36, caput e 3; 40; 41, II; 42;
45; 52, III; 53; 55, III e IV, alnea a; 56, I, alnea a, II, alnea a, e III, IV e V; 57, I e III; 59, caput,
4; 76, III; 78, II; 79, III; 84, I e IV; 85; 88; 89; 94; 95, III e IV; 98, I e II; 100, I e IV; 119, I,
alnea g e II, alnea h; e 131, II, alnea b, 123, 153, 154, 156, 157, 158, 159 da Lei n. 8.167/2012),
enquanto se aguarda o julgamento final desta ao declaratria de inconstitucionalidade. Por
maioria de votos, atribuiu-se eficcia ex tunc medida cautelar deferida. O acrdo foi juntado os
autos s fls. 612/635.
s fls. 639/659, a Federao das Associaes de Bairros de Salvador FABS requereu sua
habilitao como amicus curiae, pugnando pela procedncia da ao. Aduziu que as alteraes
da LOUOS por meio de emendas que eram destinadas ao PDDU infringem diretamente o
Estatuto das Cidades e toda a ordem jurdica posta na Constituio do Estado da Bahia, j que
teve como fulcro burlar toda a participao popular no projeto, e exclui o carter deliberativo
do Conselho Municipal do Meio Ambiente, passando a trata-lo como rgo meramente opinativo
sem qualquer fora decisria na deliberao e avaliao dos projetos a serem executados no
Municpio (fls. 653/654).
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Em deciso de fls. 715/716, deferiu-se a habilitao da FABS, bem assim, em ateno ao quanto
determinado pelo plenrio na sesso do dia 27 de junho de 2012, expediu-se ofcio ao Instituto de
Arquitetos do Brasil Departamento Bahia IAB/BA, ao Conselho de Arquitetura e Urbanismo da
Bahia CAU/BA, ao Sindicato de Arquitetos e Urbanistas do Estado da Bahia SINARQ e
Ordem dos Advogados do Brasil Seo Bahia OAB/BA, informando a tais entidades a
existncia e teor da presente ao para que, querendo, ofertassem manifestao na condio de
amigas da Corte. Na mesma oportunidade, reiterou-se a determinao para que fossem
requisitadas as devidas informaes Casa Legislativa e ao Municpio do Salvador.
s fls. 720/757, foram juntadas aos autos 37 (trinta e sete) laudas de documentos e manifestaes
contrrias Lei n. 8.167/2012, inclusive representao dirigida ao Ministrio Pblico, entregues
por um grupo de entidades da sociedade civil no gabinete deste Relator.
Em petio, s fls. 759/765, o MP/BA noticiou o descumprimento do comando judicial proferido
pelo Tribunal Pleno desta Corte de Justia na sesso realizada no dia 27 de junho de 2012,
requerendo fosse "determinado Superintendncia da SUCOM que, reconhecido o efeito
repristinatrio da legislao anteriormente vigente em relao ao ordenamento do uso do solo
urbano, adeque e restrinja a execuo das providncias elencadas na Portaria n. 124/2012,
abstendo-se de suspender termos de viabilidade de localizao e expedindo, regularmente, os
alvars de construo e funcionamento, quando presentes os requisitos exigidos pela legislao
anteriormente em vigor, evitando com isso, que os novos empreendimentos imobilirios e a
populao como um todo sejam prejudicados desnecessariamente" (fls. 763/764) (grifos
omitidos).
A Cmara Municipal ops embargos de declarao s fls. 798/808, arguindo a existncia de
omisso no acrdo de fls. 612/635. Por sua vez, o Municpio do Salvador ops aclaratrios s
fls. 811/814, apontando obscuridade no referido pronunciamento judicial.
Em provimento de fls. 816/822, foi determinada a intimao do Municpio, na pessoa do Chefe
fls. 8
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do Executivo e dos seus representantes judiciais para que, nos exatos termos fixados s fls.
612/635 e sob pena de configurar-se ato atentatrio ao exerccio da jurisdio, desse o devido e
imediato cumprimento ao comando judicial oriundo do plenrio deste Tribunal de Justia,
processando os requerimentos de expedio de alvars, licenas de funcionamento, autorizaes
de construo e demais atos de sua competncia em ateno aos artigos da Lei n. 8.167/2012 que
no tiveram sua eficcia sobrestada e s disposies da legislao anterior sua edio que
voltaram a produzir efeitos em razo da suspenso, com efeitos retroativos edio da norma,
dos artigos 23, 24, pargrafo nico, 89, 94, 95, 148, 149, 150, 151, 152, 155, 160, 161, 4, I a
VIII, 14, 15, 16, 17, caput e 3, 20, 21, 23, pargrafo nico, 25, II, 33, 36, caput e 3, 40, 41, II,
42, 45, 52, III, 53, 55, III e IV, alnea a, 56, I, alnea a, 56, I, alnea a, e III, IV e V, 57, I e III, 59
caput, 4, 76, III, 78, II, 79, III, 84, I e IV, 85, 88, 89, 94, 95, III, IV, 98, I e II, 100, I e IV, 119,
I, alnea g e II, alnea h, 131, II, alnea b, 123, 153, 154, 156, 157, 158 e 159 da Lei n.
8.167/2012, tudo na forma explicitada neste pronunciamento.
O Conselho Regional de Engenharia e Agronomia da Bahia CREA/BA requereu sua habilitao
no feito s fls. 861/868.
Arrazoando, afirmou que no existiu ampla e efetiva participao popular, inclusive no que se
refere a estudos tcnicos no mbito da Engenharia (fl. 865) no processo de elaborao e
aprovao da Lei n. 8.167/2012. Sustentou que os dispositivos, includos na Lei indicada,
alteram o PDDU, com elevao do gabarito das construes em diversas zonas da cidade,
supresso do Parque Ecolgico do Vale do Encantado e alterao no Sistema de reas de Valor
Ambiental e Cultural SAVAN, foram aprovados sem a prvia realizao de audincias pblicas
para oitiva da comunidade e dos rgos e Entidades representativas da Sociedade e Meio
Ambiente, sem apresentao dos estudos tcnicos necessrios anlise das medidas aprovadas,
bem como, de estudos prvios de sustentabilidade ambiental e planejamento (fl. 865). Apontou
que:
a LOUOS se configura como um atentado contra os valores culturais, urbansticos,
ambientais e paisagsticos da cidade, acabando com uma das ltimas grandes reservas de
fls. 9
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Mata Atlntica de Salvador, o Parque do Vale Encantado. Representa o aumento abusivo
do gabarito das edificaes da orla, sem estudos que o justifiquem e sem garantias de que
no haver sombreamento em nossas praias e de que estaro preservadas as condies
que garantem a adequada areao da cidade.
A Lei Municipal no. 8.167/2012 apresenta uma srie de questes sem respostas
tcnicas plausveis, incluindo entre elas, as diretrizes para a rea de borda martima da
cidade que no se restringe somente ao gabarito das construes, mas de uma gama de
parmetros que necessitam de um grande estudo que mostre a necessidade de sua
alterao.
O CREA-BA observa inmeros problemas tcnicos, pontos obscuros e sem as
devidas diretrizes necessrias no texto da Lei, que impedem a realizao de uma poltica
de desenvolvimento urbano sustentvel do Municpio de Salvador, podendo causar grave
e irreversvel prejuzo ao errio pblico e s praias.
Entre outros dispositivos, pode-se mencionar o art. 148 da citada Lei, que em seu
inciso II estabelece a possibilidade da construo de hotis na borda atlntica, permitindo
ultrapassar o Coeficiente de Aproveitamento Mximo estabelecido para a zona em que
pretende se implantar em at 50% (cinquenta por cento), utilizando-se para tanto dos
instrumentos de poltica urbana da Outorga Onerosa ou TRANSCON, que poder ser
usado em qualquer situao, retirando um instrumento que possibilitaria maior
arrecadao do Municpio, dando-se privilgio a um instrumento de mbito particular.
Nesse particular h um retrocesso de proteo ambiental e fiscal para a cidade,
tornando ainda mais catico o crescimento urbano e ambiental da Cidade do Salvador.
Trazemos a colao tambm o inciso III do artigo 148 da referida Lei, que acarreta
risco muito grande para as praias necessitando de estudos especficos na elaborao da
reviso do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano da Cidade de Salvador, deixando
claro que a Lei no reflete o interesse da populao soteropolitana.
Embora a Lei contenha em anexo, mapas que afirma se relacionar com os
dispositivos que pretende alterar, no foram apresentados os estudos tcnicos que
serviram de base para sua redao e apresentam inconsistncias com os citados
dispositivos, assim como, no h definio da autoria dos profissionais da proposta de
alterao do Plano Diretor.
Ainda, as Leis n. 5.194/66 e a Resoluo 218/73 e 1.010/2005 do CONFEA exige
a indicao da autoria tcnica da alterao do Plano Diretor da Cidade, o que no
ocorreu perante o Conselho.
A Lei n. 8.167/2012 regula a aplicao dos instrumentos da poltica urbana
previstos no Estatuto da Cidade a exemplo do TRANSCON de maneira a renunciar
receita fiscal sem demonstrar qual o benefcio da utilizao desse instrumento de cunho
fls. 10
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econmico privado em detrimento da arrecadao pblica que ocorre com a outorga
onerosa.
Quanto orla martima a Lei no define se ser aplicado o aumento do gabarito a
poligonal referente rea de Borda no mapa Sistemas de reas de Valor Ambiental e
Cultural SAVAM, o trecho da encosta e da primeira cumeada, entre o Campo Grande e
o Largo da Vitria.
Este e outros equvocos devem ser corrigidos e adotadas as restries de gabarito.
A Lei deveria, mas no estabelece critrio para a alterao do gabarito na orla martima,
levando em considerao as legislaes federais e estaduais vigentes, como o
tombamento, reas de preservao ambiental, patrimnio da Unio, precedidas de
estudos tcnicos e anlises conjuntas de diversos rgos envolvidos.
Ainda quanto orla, a Lei em comento, autoriza o sombreamento de pelo menos
08 (oito) praias em horrios determinados, geralmente entre 9 (nove) e 15 (quinze) horas,
no considerando a grande importncia das praias para a Cidade e, pelo grau de ameaas
que esto constantemente submetidas, caberia uma proposta de Plano Urbanstico
especfico. No h estudos suficientes para garantir sua ocupao sem afetar a estrutura
de uso pblico das praias e da prpria cidade, pois no houve um aprofundamento na
questo.
O que se verifica que a Lei 8.167/2012 uma proposta insatisfatria para
diversas questes, sem estabelecimento de metas quantificveis para subsidiar a
definio de prioridades, custos, Oramento Participativo e atendimento a Lei Orgnica
do Municpio.
Alm disso, fundamental destacar que a nova LOUOS foi aprovada de forma
intempestiva e precipitada, sem qualquer estudo tcnico de fundamentao e sem dilogo
com a sociedade, desrespeitando o preceito constitucional da democracia participativa e
tambm o Estatuto da Cidade, conquista democrtica que deve ser preservada, sendo
inadmissvel a mutilao e distoro do Conselho da Cidade, antes mesmo de sua
protelada instalao.
Tem-se assim que as alteraes da LOUOS, por meio de emendas que eram
destinadas ao PDDU infringem diretamente o Estatuto das Cidades e toda a ordem
jurdica posta na Constituio do Estado da Bahia, j que teve como fulcro burlar toda a
participao popular no projeto, e exclui o carter deliberativo do Conselho Municipal
do Meio Ambiente, passando a trat-lo como rgo meramente opinativo sem qualquer
fora decisria na deliberao e avaliao dos projetos a serem executados no
Municpio. (fls. 866/867)
A habilitao do CREA-BA foi deferida s fls. 873/874. s fls. 876/886 e 892/906, o MP/BA
manifestou-se sobre os recursos horizontais da Cmara e do Municpio.
fls. 11
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Na sesso plenria do dia 1 de agosto de 2012, foram inadmitidos os aclaratrios aviados pelo
Municpio do Salvador e conhecidos e improvidos os ofertados pela Casa Legislativa. Acrdos
juntados s fls. 910/917 e 919/926.
s fls. 928/931, o Municpio noticiou o cumprimento da deciso de fls. 816/822.
A Ordem dos Advogado do Brasil, Seo Bahia, requereu sua habilitao no feito s fls. 933/951.
Asseverou que o processo de produo, implementao e execuo de polticas pblicas
urbanas previstas no plano diretor, dar-se- atravs da democracia representativa, no exerccio
das competncias dos representantes eleitos da democracia direta (no caso os Vereadores), e
tambm mediante a denominada democracia participativa, a partir da cooperao permanente
da sociedade e de consultas pblicas, tudo nos termos do princpio da gesto democrtica das
cidades, posto pelo art. 60, IV e V da Constituio Federal (fl. 937). Alegou que os fatos e
provas colhidos nos autos e a legislao em vigor comprovam que tais mecanismos integram a
legislao Municipal e foram observados, seja pelo funcionamento e atuao do Conselho
Municipal, seja pela audincias pblicas realizadas cujas convocaes e atas foram
colacionadas aos autos, as quais se presumem vlidas so vlidas, independentemente da
singeleza ou no do seu contedo (fl. 938); e manifestou-se pela improcedncia da declarao
de inconstitucionalidade fundamentada na ofensa aos arts. 60 e 64 da Constituio Estadual
(fl. 939).
Alm disso, manifestou-se pela declarao de inconstitucionalidade dos arts. 148 e 149, por
violao ao art. 1, 2 e 13 da Constituio Estadual (fl. 941), bem assim pela improcedncia
da pretenso de ver declarada inconstitucional o art. 161, uma vez que o Conselho Municipal do
Meio Ambiente no rgo do poder Executivo, mas instncia participativa sui generis do
Sistema Municipal de Meio Ambiente, tambm pois no h no art. 77 da Constituio Estadual
incidncia sobre matria legislativa que disponha sobe PPP, realizao de obra pblica ou
disposio dos bens pblicos, bem como porque a outorga onerosa do direito de construir no
fls. 12
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tributo ou matria oramentria (fls. 950/951). Ainda, aduziu que, quanto ao seu contedo, a
Lei Municipal no 8.167/2012 somente conter vcio constitucional de substncia em face da
Constituio do Estado da Bahia e reflexamente Constituio Federal se aquelas normas que
contemplem alterao de destinao de reas sem que tenham sido aprovadas sem o seu
respectivos plano, projetos e estudos que lhes so anexos, o que no ocorreu na espcie, visto os
parmetros tcnicos que aparentemente substanciam os anexos da Lei atacada (fl. 946).
O Instituto dos Arquitetos do Brasil, Departamento da Bahia, o Sindicato dos Arquitetos e
Urbanistas do Estado da Bahia e o Conselho de Arquitetura e Urbanismo da Bahia requereram
sua habilitao fl. 958.
A Casa Legislativa prestou suas informaes sobre o mrito da ao s fls. 983/995. Defendeu,
novamente, a existncia de participao popular no processo de aprovao da Lei n. 8.167/2012,
uma vez que as audincias pblicas referentes matria objeto da presente ao foram
realizadas (fl. 988) e a lei no estabelece um nmero mnimo ou mximo para a participao
da sociedade (fl. 990). Sustentou que o critrio apontado na deciso de SINGELA
PARTICIPAO POPULAR no processo legislativo em tela, no tem amparo jurdico ou legal
ou jurdico nas normas regentes ou mesmo no posicionamento jurisprudencial (sic) (fl. 991).
Ademais, assevera que a questo referente composio e competncia do Conselho Municipal
do Meio Ambiente tem intima correlao com a Lei de Uso e Ordenamento do solo, uma vez que
um dos objetivos do ordenamento urbano justamente a preservao do meio ambiente,
consoante se extrai do art. 2, IV da lei impugnada (fl. 995).
Em pedido de fls. 997/998, o Conselho de Arquitetura e Urbanismo da Bahia CAU-BA
requereu novamente seu ingresso no feito como amicus curiae.
A Cmara Municipal interps recurso extraordinrio (fls. 1002/1021) e especial (fls. 1175/1196)
contra o acrdo de fls. 910/917. O Municpio, por sua vez, interps apelos extremos s fls.
1344/1380 e 1438/1484 contra o provimento de fls. 919/926.
fls. 13
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Posteriormente, s fls. 1550/1552, foi deferido o ingresso da OAB/BA, do IAB-BA, do Sindarq-
BA e do CAU/BA no feito. No intuito de compatibilizar o direito fundamental razovel durao
do processo e o direito fundamental de acesso justia, determinou-se a formao de
instrumentos para o processamento dos recursos extremos interpostos pela Cmara e pelo
Municpio contra o acrdo que deferiu a medida cautelar, a fim de viabilizar o seu julgamento
sem obstar o trmite desta ao direta de inconstitucionalidade.
O Municpio prestou informaes sobre o meritum causae s fls. 1568/1627. Alegou que a
referencia da Constituio Estadual ao devido processo legislativo, diz respeito elaborao
e/ou alterao a ser realizada no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano [...]. A Constituio
do Estado no se refere Lei Ordinria (fl. 1585). Reiterou a arguio de conexo entre esta
ao e a Ao Civil Pblica de n. 0325342-39.2011.805.0001 sob o fundamento de que, apesar
desde E. Tribunal ter indeferido a preliminar de conexo arguda pelo Municpio de Salvador
entre esta ADI Estadual e a ACP acima citada, a reunio dos processos foi determinada em
deciso monocrtica na ACP, proferida pelo seu Relator, Desembargador Salomo Resed, ao
tomar conhecimento da ADI (fl. 1586). Assim, requereu que fosse reconhecida a preveno do
referido Desembargador para processar e julgar esta demanda.
Sustentou que a LOUOS tambm se constitui em instrumento vlido e legtimo aos
ajustamentos ao PDDU (fl. 1588), no estando sujeita, enquanto lei ordinria, ao mesmo
processo legislativo especial do PDDU. Asseverou que a matria trazida pela Lei Municipal
8.167/2012, com o que se queixa o Ministrio Pblico, no ofende as diretrizes de planejamento
urbano do Municpio de Salvador estabelecidas na Lei 7.400/2008 (PDDU), mas, ao contrrio,
vem ao cabo de atualiz-las e dar-lhes efetividade (fl. 1593). Defendeu que no se trata, como
pretende construir, de ampla reforma do Plano Diretor ou de edio de novo Plano Diretor, o
que de fato estariam sujeitos importante contribuio popular, o que se v uma atualizao
de pontos especficos, em matria que no lhe exclusiva, como o zoneamento e os coeficientes
indicados (fl. 1593).
fls. 14
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Insistiu que, no obstante prescindvel, a participao popular foi garantida (fl. 1605),
singela participao, mas participao (fl. 1606). Arguiu que no h proibitivo de que
matria de zoneamento e coeficiente de aproveitamento sejam introduzidas numa lei ordinria,
como justamente o a lei de uso do solo (fl. 1614). Afirmou que quanto polmica do
sombreamento preciso ficar claro que o limite se d somente em um nico dia solstcio de
inverno, quando o sol est mais baixo no ano sendo a cada dia, a partir dai, menor o seu
comprimento (fl. 1615), bem assim que as construes de hotis tero afastamentos nas
laterais, o que favorece a paisagem urbana e a ventilao das quadras posteriores (fl. 1615).
Ainda, argumentou a necessidade de preservao da segurana jurdica, mormente quando o
quadro social formado decorre da confiana legtima do cidado no Poder Pblico, somada
existncia de interesse social em tal sentido, levam necessidade de atribuio de efeitos ex
nunc a provimento judicial que eventualmente venha a reconhecer a inconstitucionalidade da
Lei Municipal no 8.167/2012 (fl. 1621). Juntou aos autos os documentos de fls. 1628/2392.
s fls. 2399 e 2401, a 2 Vice-Presidente proferiu deciso entendendo pela impossibilidade de
processamento dos recursos especiais e extraordinrios interpostos pela Cmara de Vereadores e
pelo Municpio do Salvador, respectivamente, pela modalidade instrumental e determinando a
remessa dos autos originais para que as referidas irresignaes fossem apreciadas.
O IAB/BA, o SINDARQ/BA e o CAU/BA apresentaram manifestao conjunta s fls.
2424/2464, trazendo aos autos parecer tcnico sobre a Lei n. 8.167/2012, e pugnando pela
declarao de inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados.
No que tange s reas Destinadas Preferencialmente Hotelaria, aduziram que os efeitos
gerados por uma maior permissividade na legislao urbanstica jamais sero efeitos
passageiros, uma vez que as edificaes construdas com base nessas disposies transitrias
no deixaro de existir (fl. 2444), bem assim que a Lei nem sequer demonstra graficamente
fls. 15
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ensaios de sombreamento, sem falar na definio da faixa de areia constante no pargrafo
segundo do artigo 148 que define o mnimo de 100 metros, como se esse fosse o perfil da nossa
orla (fl. 2444). Informaram que a numerao destas reas de 3 a 10 que supe a existncia
de oito reas como previsto no Art. 150 no aparece no Mapa 8A, que indica dez poligonais
como sendo reas Destinadas Preferencialmente a Hotelaria sem numer-las, criando uma
inconsistncia entre o corpo da Lei e o Anexo (fl. 2445).
Afirmaram que tais incentivos aumentam a permissividade de sombreamento das faixas de
areia da praia lindeiras s ADPH em relao ao regulamentado na Lei 7.400/2008 (PDDU),
ignorando ainda trechos de praia com extenso inferior a 100 metros (cf. 2, art. 148), que
podero ser sombreados a qualquer hora do dia (fl. 2445). Ilustraram sua manifestao com
grficos das poligonais destinadas s ADPH a fim de demonstrar os potenciais danos paisagem
e ventilao da cidade.
Em relao supresso do Parque Ecolgico do Vale Encantado, aduziram que esta regio
possui caractersticas ambientais relevantes, como a existncia de mananciais hdricos e de
remanescentes da Mata Atlntica, de modo que a preocupao na preservao destas reas
deve-se necessidade de buscar a preservao do equilbrio do meio urbano e de conforto
ambiental da cidade, mantendo a maior poro de sua cobertura vegetal necessria para um
bom padro de vida da populao (fl. 2454).
Defenderam que a utilizao do TRANSCON em rea de Borda, que o PDDU no permitia
utilizar, apenas beneficia os proprietrios particulares de reas passveis de utilizao desses
instrumentos, em prejuzo duplo para o Municpio que deixa de arrecadar fundos para aplicar
nos diversos programas acima descritos, alm de sofrer as consequncias geradas pelo
acrscimo no nmero de unidades e da populao, resultando em aumento nos impactos
ambientais e estruturais negativos para a rea de Borda Martima, que inclusive est sendo
objeto de estudo de Lei de Tombamento, para preservao da paisagem (fl. 2459). Concluram
que os impactos da nova LOUOS podem ser, em muitos casos, irreversveis e permanentes para
fls. 16
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a paisagem e o meio ambiente urbanos e para a qualidade de vida dos habitantes de Salvador,
caso os artigos que os autorizam no sejam revogados em carter definitivo (fl. 2465).
Em despacho de fl. 2466 foi determinado o encaminhamento dos autos 2 Vice-Presidncia, em
ateno deciso de fls. 2399 e 2401, tendo sido o MP/BA intimado a apresentar contrarrazes
aos apelos extremos encartados nos autos (fl. 2468).
O parquet apresentou parecer s fls. 2470/2488. Ressaltou que:
As normas atacadas promovem graves mudanas no planejamento urbano de Salvador,
como destacou o Instituto de Arquitetos do Brasil Departamento Bahia (Anexo II da
Inicial). Produzem impacto direto e imediato na cidade, ocasionando danos ambientais
irreversveis e prejudicam a qualidade de vida dos soteropolitanos.
Com a nova redao da LOUOS, os hotis de turismo localizados entre o Farol da Barra
e o quiosque das baianas em Amaralina no tero mais gabarito fixado pelo nmero de
andares, mas com base no sombreamento das praias. As novas edificaes podero
sombrear as praias at as 10hs da manh e a partir das 14hs, ou seja, nesta regio, que
abrange grande parte da orla, os soteropolitanos e turistas s podero desfrutar de 4hs de
sol. Por outro lado, alm das edificaes hoteleiras, houve o aumento significativo do
gabarito de empreendimentos residenciais prximos orla nos bairros de Boa Viagem,
Ondina, Rio Vermelho, Armao, Pituau, Boca do Rio, Itapu e Stella Maris. No caso
do bairro de Ondina, por exemplo, o gabarito saltou de 12 para 18 andares.
Outro ponto que merece ateno, nos dias atuais, a questo da mobilidade urbana. Na
ltima dcada, segundo dados do Departamento Nacional de Trnsito DENATRAN
houve um aumento de 48% na frota de veculos automotores em Salvador. Sem a devida
infraestrutura viria e aglomeraes habitacionais em reas determinadas da cidade,
Salvador tem sido palco de demorados engarrafamentos. De acordo com a Transalvador,
o soteropolitano enfrenta engarrafamentos dirios de 20km em mdia, podendo chegar a
pontos de lentido de 40km/h. A ttulo de exemplo, a Av. Paralela, que em quatro anos
teve 30% de aumento de fluxo dirio, tem pontos de lentido durante todo o dia. Com a
nova LOUOS essa situao se agravar, pois a lei permite a construo de edificaes
com gabaritos ainda mais elevados, que aumentam de forma significativa a aglomerao
de pessoas, com reflexos diretos no sistema virio.
A crise de mobilidade agravada pela utilizao de Transcons nos empreendimentos da
orla. Ao preterir o instituto da outorga onerosa em favor da ampla utilizao das
TRANSCONS, a Cmara Municipal de Salvador renunciou a receitas relevantes, pois o
Municpio deixa de perceber receita em pecnia para receber ttulos sem liquidez, o que
fls. 17
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impedir a execuo de obras de infraestrutura de liberao do trfego por falta de
recursos.
Na regio da Av. Paralela, a LOUOS permite a construo de empreendimentos em reas
remanescentes de Mata Atlntica. O Parque Ecolgico do Vale do Encantado, que est
localizado entre a Av. Paralela e o bairro de Patamares, com a nova legislao foi
suprimido.
Esses exemplos de dano imediato cidade poderiam ser multiplicados, a revelar
claramente a grave omisso produzida pela ausncia de estudos prvios de impacto
ambiental, urbanstico e social na elaborao da Lei 8.167/2012. (fls. 2486/2487)
O IAB/BA e o SINDARQ/BA apresentaram contrarrazes aos recursos especial (fls. 2489/2501)
e extraordinrio (fls. 2502/2514) aviados pela Cmara. O MP/BA ofertou resposta aos recursos
especiais e extraordinrios interpostos pelo Municpio (fls. 2515/2531 e fls. 2550/2567) e pela
Cmara (fls. 2568/2581 e fls. 2532/2549). A 2 Vice-Presidncia inadmitiu os apelos extremos s
fls. 2583/2590 e, em razo da petio de fls. 2593/2601, determinou o retorno dos autos ao
Relator antes do trnsito em julgado das referidas decises (fl. 2684).
s fls. 2593/2601, o parquet protocolou petio noticiando que o Poder Executivo Municipal
(com a aquiescncia da Cmara de Vereadores de Salvador, em conduta visivelmente
fraudulenta, sem qualquer audincia pblica com a comunidade soteropolitana, sem prvios
estudos tcnicos, sem publicidade social alguma, protocolou diversos projetos de lei com
contedo normativo idntico aqueloutro, cuja eficcia est suspensa por fora da liminar
deferida neste processo (fl. 2594); bem assim que os aludidos projetos de lei foram alvo de
emendas aditivas de plenrio (tambm sem qualquer audincia pblica ou projetos tcnicos),
apreciadas imediatamente e sem conhecimento dos prprios vereadores da bancada de oposio,
aprovadas de pronto, em procedimento manifestamente invlido (fl. 2594).
Ponderou que foi aprovada, "na madrugada do dia 12.12.12, uma nova Lei de Ordenamento do
Uso e da Ocupao do Solo Urbano de Salvador - LOUOS com contedo idntico ao suspenso e
seguindo idntico e viciado procedimento legislativo, em afronta direta autoridade da deciso
judicial prolatada nestes autos, repristinando, por vias transversas, o contedo de uma norma
fls. 18
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legal com eficcia suspensa" (fl. 2594). Aduziu que "dvida inexiste de que a conduta do
Prefeito Municipal e do poder Legislativo deste Municpio caracteriza incontroversa fraude
jurisdio constitucional, operada com violncia ao devido processo legal, na busca de elidir os
efeitos da liminar concedida" (fl. 2597).
Requereu fossem "intimados os Chefes do Poder Executivo e do Poder Legislativo Municipais
para que se manifestem em 48 (quarenta e oito) horas, com juntada tambm dos estudos tcnicos
que embasaram as emendas aditivas e os projetos votados relativos ao planejamento urbanstico,
com as respectivas RT - Responsabilidade Tcnica do urbanista que os subscreveu, a chancela
do Conselho da Cidade, bem como a ntegra dos seus textos e das atas das audincias pblicas
em que teriam sido debatidos e a gravao realizada pela TV Cmara do processo de votao
dos projetos referidos, sob pena de imediata suspenso de efeitos e multa diria" (fl. 2601).
Em pronunciamento judicial de fls. 2688/2689, foi deferido, em parte, o pleito e determinada a
intimao dos Chefes do Poder Executivo e do Poder Legislativo Municipais para que, no prazo
de 24 (vinte e quatro) horas, juntassem aos autos cpia da ata da sesso deliberativa realizada no
dia 12 de dezembro 12 e madrugada do dia 13 de dezembro de 12 e cpia do Projeto de Lei n.
428/11-PDDU e dos demais Projetos de Lei relacionados ao Plano Diretor de Desenvolvido
Urbano - PDDU e Lei de Ordenamento, Uso e Ocupao do Solo da Cidade do Salvador que
tambm tivessem sido aprovados na referida sesso.
A Cmara Municipal protocolou petio s 2693/2698, suscitando a perda o objeto da presente
ao, por ter sido a Lei n. 8.167/2012 revogada pela Lei n. 8.378/2012, votada no dia 12 de
dezembro de 2012, e juntando aos autos cpia da ata da sesso e dos projetos de lei solicitados.
s fls. 3226/3235, a Cmara Municipal interps agravo contra a deciso que inadmitiu seu
recurso especial.
O MP/BA requereu, s fls. 3259/3278, o aditamento da petio inicial, a fim de que seja tambm
fls. 19
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declarada a inconstitucionalidade das Leis Municipais n. 8.378/2012 e n. 8.379/2012, editadas em
repetio Lei n. 8.167/2012, originariamente impugnada, bem como estendidos os efeitos da
medida cautelar anteriormente deferida para tambm suspender a eficcia dos referidos diplomas.
Apontou, essencialmente, violao aos arts. 60 e 64 da Constituio do Estado da Bahia, em
razo de afronta ao devido processo legal legislativo, e aos arts. 167, 168 e 225 do mesmo
diploma, por desrespeito s exigncias mnimas de fundamentao de normas do ordenamento do
uso do solo urbano em estudos prvios de sustentabilidade ambiental e concordncia com o Plano
Diretor, bem como abuso do poder de emenda e invaso de competncia privativa.
Exps que, pela anlise do processo legislativo de aprovao das Leis Municipais de Salvador
n. 8.379/2012 e 8.378/2012, verifica-se que as propostas foram apresentadas para votao sem
qualquer estudo tcnico, qualquer planejamento abalizado, sem considerao de padres
mnimos de qualidade ambiental, seja no tocante ao texto original seja no tocante s diversas
emendas apresentadas em plenrio, cujo contedo foi deliberadamente ocultado dos prprios
Vereadores, impossibilitando o debate parlamentar e a participao popular. Fez-se um
simulacro de processo legislativo (fl. 3270).
Firmou que padecem de inconstitucionalidade as Leis Municipais de Salvador n. 8.379/2012 e
8.378/2012, pois foram aprovadas com violao evidente da exigncia constitucional da
participao social no processo legislativo de planejamento urbanstico e da exigncia de
consistncia tcnica dos estudos preparatrios, essenciais para assegurar padres de qualidade
ambiental e urbana s normas de planejamento (fl. 3721).
O Procurador-Geral de Justia do Estado da Bahia e o Prefeito do Municpio do Salvador
peticionaram, conjuntamente, s fls. 3245/3258, ratificando os requerimentos de aditamento da
exordial e declarao de inconstitucionalidade das Leis Municipais n. 8.378 e n. 8.379/2012 e
requerendo a modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade dos dois diplomas.
fls. 20
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Atento garantia constitucional do acesso justia, determinou-se, s fls. 3472/3474, a imediata
remessa dos autos 2 Vice-Presidncia para que fosse processado o agravo de fls. 3226/3235
interposto pela Cmara de Vereadores. Ainda, deferiu-se o pedido de aditamento, na esteira de
diversos precedentes do Supremo Tribunal Federal, determinando-se que, quando do retorno dos
autos da 2 Vice-Presidncia, a Secretaria procedesse imediata intimao da Casa Legislativa
para, em razo do aditamento, complementar as informaes j prestadas nos autos.
Autos remetidos 2 Vice-Presidncia, foram apresentadas contrarrazes s fls. 3478/3485. A
Cmara de Vereadores interps agravo regimental, s fls. 3487/3505, contra a deciso de fls.
3472/3474. Em razo disso, foi determinado o retorno dos autos a este Relator (fl. 3535).
Prosseguindo, o Estado da Bahia requereu sua interveno no feito, como amicus curiae, s fls.
3539/3545, defendendo a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados nos autos, em
especial os arts. 152 e 154 da Lei n. 8.167/2012, que "passaram a prever que se o Parque
Tecnolgico no estiver edificado at o final de 2013, os dois lotes que compem a rea de
aproximadamente 1.000.000m
2
passaro a estar sujeitos aos parmetros da Zona de Uso
Predominantemente Residencial (ZPR-4) e do CSM, prevendo a reverso ao Municpio dos lotes
doados ao Estado da Bahia" (fl. 3542).
Assegurou que a violao Constituio Estadual evidente, pois a previso de retorno da
propriedade dos lotes doados ao Estado da Bahia e destinados implantao do Parque
Tecnolgico implica contrariedade ao art. 7, inciso I, ao assegurar que os bens que vierem a ser
atribudos integram o seu patrimnio, alm do art. 11, inciso V, que ao criar obstculo indevido
para que seja promovido projeto que compe as polticas estaduais de desenvolvimento
econmico e social e, ainda, contraria a funo social da propriedade, prevista pelo art. 171,
inciso V, todos da Constituio Estadual (fls. 3543/3544).
s fls. 3564/3566, foi proferido despacho noticiando a existncia, nos autos, de agravo de
instrumento interposto pela Cmara de Vereadores contra a deciso que inadmitiu seu recurso
fls. 21
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especial, bem assim que este Relator no possui competncia para inadmitir referido recurso e
obrigado, pela lei e pela Constituio, que prev, como garantias fundamentais, o acesso justia
e o direito ampla defesa com os recursos a ela inerentes, a assegurar o processamento da
mencionada irresignao. Determinou-se, mais uma vez, a remessa dos autos Secretaria
Especial de Recursos, na forma da lei processual civil e do RITJBA, para que procedesse
necessria digitalizao, indexao dos autos e remessa ao STJ. Certificada a remessa eletrnica
do recurso Corte Superior (fls. 3569/3570), retornaram os autos conclusos.
Posteriormente, a Cmara de Vereadores foi intimada s fls. 3574/3575 para complementar suas
informaes, o que fez s fls. 3579/3646. Alegou, primeiramente, a existncia de conexo entre a
presente ADI e a de n. 0015175-39.2011.805.0000, sustentando a incompetncia deste Relator.
Em seguida, defendeu a constitucionalidade das Leis municipais n. 8.167 e n. 8.379/2012, a
impossibilidade de deferir-se o aditamento pleiteado pela parte autora com anuncia do
Municpio do Salvador, alm de defender a absoluta e inquestionvel necessidade, no caso
concreto, de que seja realizada de maneira prvia, percia tcnica especializada nas reas objeto
da pretendida modulao (fl. 3641).
O Estado da Bahia protocolou petio s fls. 3709/3713, complementando sua manifestao
anterior e requerendo seja julgada parcialmente procedente a ao direta, decretando a
inconstitucionalidade dos arts. 152, no que concerne alterao promovida nos 3 e 4 do art.
181 da Lei 7.800/2008, bem como do seu art. 154, da lei impugnada, e reconhecendo a
constitucionalidade das alteraes pertinentes ao Conselho Municipal de Salvador, previstas
pelos arts. 296/297, com a redao dada pelo art. 152 (fl. 3713).
Levado o pleito a julgamento, na sesso plenria do dia 24 de julho de 2013, por maioria de
votos, rejeitou-se as alegaes de incompetncia do Relator e perda do objeto da ao, suscitadas
pela Cmara, ratificou-se a deciso monocrtica que deferiu o aditamento da petio inicial
requerido pelo MP/BA com concordncia do Municpio do Salvador e estendeu-se os efeitos da
medida cautelar concedida nos autos para suspender, com efeitos ex tunc, a eficcia das Leis
fls. 22
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municipais n. 8.378/2012 e n. 8.379/2012 enquanto se aguarda o julgamento final da ao.
unanimidade de votos, julgou-se prejudicado o agravo regimental de fls. 3487/3505.
s fls. 3753/3754, em razo da ausncia de publicao da parte dispositiva do referido acrdo,
as entidades, associaes e rgos de classe que integraram o feito na condio de amicus curiae
foram intimadas a, no prazo improrrogvel de 30 (trinta) dias, manifestarem-se nos autos,
ofertando, inclusive, seus pronunciamentos finais, facultando-se s partes, no mesmo prazo,
complementar as razes j apresentadas acerca no mrito da ao.
A Sociedade Brasileira de Urbanismo apresentou parecer s fls. 3756/3778, da lavra da urbanista
Glria Ceclia Figueiredo, opinando pela declarao de inconstitucionalidade das normas
impugnadas com efeitos ex tunc. Sustentou que a maior parte dos artigos impugnados referem-se
a modificaes indevidamente feitas em contedos prprios do Plano Direto, inclusive tendo
sido alterados diversos mapas do PDDU 2008, bem como valores de coeficientes de
aproveitamento (fl. 3763), em inequvoca invaso do campo de definies prprias de um
plano diretor, considerando que ele o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana (Constituio Federal de 1988, Art. 182) (fl. 3764).
Ressaltou que o zoneamento tem um carter estruturante para o plano diretor, na medida em
que estabelece as diferentes zonas de uso e ocupao do espao e os limites do coeficiente de
aproveitamento (fl. 3764), sendo inconstitucionais os dispositivos impugnados, que implicam
em uma maior permissividade do potencial construtivo em muitas reas, principalmente pela
ampliao da abrangncia de zonas com maiores coeficientes de aproveitamento (fl. 3764).
Pontuou como extremamente graves as modificaes na rea de borda martima, dos gabaritos
de altura e dos valores de coeficiente de aproveitamento, que induzem a um aumento, sem
critrios adequados, do potencial construtivo da rea de borda martima, que um espao
ambientalmente sensvel do Municpio, que, por suas caractersticas ambientais singulares,
requer maiores restries para a edificao e parmetros especficos que assegurem sua
fls. 23
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manuteno e preservao, bem como o no comprometimento da sua paisagem (fl. 3767).
Ressaltou, fl. 3767, que apenas o zoneamento, definido em Plano Diretor e cujas atribuies
so especificadas mediante a delimitao de zonas, pode designar normas, critrios e
parmetros para o uso e a ocupao do solo municipal, de modo que apenas as zonas,
definidas pelo zoneamento do Plano Diretor, podem estabelecer limites de coeficiente de
aproveitamento, sendo completamente descabida a prerrogativa de se ultrapassar o CAM nas
ADPH, reas Destinadas Preferencialmente Hotelaria. Em relao Outorga Onerosa e ao
TRANSCON, identificou uma generalizao, sem critrios adequados, da sua utilizao at o
limite do CAM, que passaria a ser permitido em usos residenciais em qualquer Zona de Uso e
nos Corredores de Usos Diversificados e para usos comerciais e de servios nos Centros e
Subcentros Municipais e nos Corredores de Usos Diversificados (fl. 3767). Sintetizou que:
De modo contundente afirmamos que qualquer definio e alterao do zoneamento,
bem como da natureza e abrangncia das zonas correlatas; do gabarito de altura das
edificaes; dos limites dos coeficientes de aproveitamento; do sistema virio; do
sistema de transporte coletivo; e do sistema de reas de valor ambiental e cultural; deve
ser feita no mbito do Plano Diretos, dada a sua condio de instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Para tanto devem-se considerar,
necessariamente, aspectos como distribuio territorial de densidades e contingentes
populacionais nos subespaos da cidade; cenrio atual consolidado, mas tambm,
demandas e projees demogrficas tendenciais por usos, ocupaes, atividades e
funes espaciais.
Nestas definies tambm fundamental haver um dimensionamento e especificao das
necessidades de oferta, manuteno e expanso das redes de infraestrutura, servios e
equipamentos pblicos, notadamente aqueles de responsabilidade constitucional do
Municpio, quais sejam, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte
coletivo (CF, Art. 30, V); condicionantes ambientais, geolgicos de ocupao territorial;
articulao com a estratgia de desenvolvimento socioeconmico local e regional e com
as diretrizes do plano diretor voltadas ao pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes.
Tais aspectos tambm devem balizar as normas, parmetros e condicionantes
urbansticos, que so decorrentes e ou definidores do zoneamento, sistema virio e
sistema de transporte coletivo, dentre outras definies estruturantes do plano diretor.
Assim importante esclarecer que definies de categorias de usos, empreendimentos e
atividades, bem como dos parmetros e condicionantes urbansticos correlatos;
fls. 24
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definies de parmetros e condicionantes urbansticos associados ao sistema virio e de
transporte coletivo; disposies sobre critrios e condicionantes para o licenciamento de
empreendimentos e atividades, para o remembramento e desdobro, bem como
relacionadas s atividades e empreendimentos nos quais se exige Estudo de Impacto de
Vizinhana so contedos passveis de regulao de uma lei de ordenamento do uso e
ocupao do solo urbano.
No entanto, o principal problema que se coloca nas definies dessa natureza, feitas pela
Lei municipal N 8.167/2012, que as mesmas foram feitas de modo vinculado s
alteraes indevidas do zoneamento, do gabarito de altura das edificaes, dos limites de
coeficientes de aproveitamento, do sistema virio, do sistema de transporte pblico e do
sistema de reas de valor ambiental e cultural do PDDU 2008. (fls. 3768/3768).
No que concerne ao pedido de modulao dos efeitos e deciso que declare a
inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados, asseverou que os aspectos tratados na
proposta de modulao de efeitos so centrados principalmente em alteraes estruturantes do
zoneamento, do sistema virio, do sistema de transporte coletivo e em uma permissividade dos
parmetros urbansticos e potencial construtivo, atravs de aumento injustificado dos limites de
coeficientes de aproveitamento, sendo que suas proposies no contam com estudos tcnicos de
fundamentao das decises, muito menos a ampla participao popular requerida
constitucionalmente e legalmente em tais definies de planejamento urbano (fl. 3777).
Concluiu que o contedo da modulao proposta, caso utilizada, que colocaria em risco a
segurana jurdica e os interesses sociais da populao de Salvador (fl. 3777).
O CAU/BA, o IAB/BA e o SINARQ/BA manifestaram-se em defesa da declarao de
inconstitucionalidade com efeitos retroativos s fls. 3787/3810. Alegaram que uma cidade no
pode ser vista to somente como oportunidades de negcios, notadamente aqueles ligados ao
setor imobilirio, guisa de captar investidores vidos apenas para reproduzir seus capitais,
que encaram a urbe como um ativo financeiro, um grande fundo imobilirio gerado pelos
Coeficientes de Aproveitamentos Bsicos (CABs) e Coeficientes de Aproveitamento Mximos
(CAMs), instrumentos que acabam por servir apenas a um modo de produzir o espao, reduzindo
o zoneamento ao mero ato de especializar os fundos imobilirios (fl. 3788).
Examinando o pedido de modulao dos efeitos de eventual declarao de inconstitucionalidade,
fls. 25
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asseveraram que a PMI (Procedimento de Manifestao de Interesse) base da concesso da
PPP da Nova Fonte Nova tinha como um dos trs parmetros de avaliao do projeto vencedor
a viabilidade legal do empreendimento e, poca, a rea da Fonte Nova estava sujeita ao
PDDU Lei 7.400/2008 e LOUOS Lei 3.377/84, de modo que a volta para esta condio
jurdica (de origem) que reestabelece a plena segurana jurdica, base do projeto da Nova
Fonte Nova (fl. 3791).
Ressaltaram que o parque hoteleiro baiano tem atualmente 33% de leitos ociosos e que os
leitos existentes em Salvador (35 mil) e no Litoral Norte (14 mil), somados queles j em
construo (10 mil), atendem aos 60 mil leitos exigidos pela FIFA (fl. 3794). Encetaram que a
modulao de efeitos, do modo proposto, nos parece completamente inadequada em termos de
Urbanismo e do Planejamento da Cidade, vista como uma totalidade complexa (fl. 3796).
O Ministrio Pblico e o Municpio do Salvador pronunciaram-se s fls. 3812/3818, renovando e
detalhando o pedido de modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade dos
diplomas objurgados. Instruram sua petio com o parecer de fls. 3820/3887 a fim de demonstrar
a necessidade da referida modulao.
s fls. 3888/3930, a ADEMI/BA pugnou pela improcedncia da ao. Subsidiariamente,
requereu a adoo da tcnica do apelo ao legislador, determinando-se a Cmara a
reapreciao das Leis 8378/12 e 8379/12 dentro do prazo determinado e com observncia
quanto participao popular das condies definidas por este Tribunal (fl. 3932) ou, ainda,
seja aplicada a tcnica da modulao da eficcia da deciso para permitir a vigncia integral
da LOUOS expressa na Lei 8379/12 e, no que pertine a Lei 8378/12 (PDDU da Copa), a
manuteno dos dispositivos elencados pela MPE e pelo Sr. Prefeito em seu pedido de
modulao (fl. 3932).
Argumentou que os dispositivos questionados pelo MPE, adequadamente lanados em lei
especfica de controle de uso e da ocupao do solo, alm de reiterarem dispositivos
fls. 26
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estabelecidos na Lei do PDDU, guardam perfeita coerncia com a regra transitria prevista nos
arts. 333 e 338 desta lei, que preveem as diretrizes para a edio de legislao de ordenamento
do uso e da ocupao do solo do Municpio (art. 333) e a vigncia transitria das normas
relacionadas ao uso do solo nele previstas (art. 338) (fl. 3889).
Alegou que a anlise especfica de cada um dos dispositivos includos no arrastamento
denota que, exceo dos arts. 153, 154, 156 , 157 , 158 e 159 que, em efetivo, guardam
correlao com o disposto no art. 152 da Lei 8167/2012 (cuja inconstitucionalidade
diretamente pretendida nesta ao), nenhum dos demais dispositivos (arts. 23, 24, nico, 89,
94, 95, 148, 149 e 160) que se pretende diretamente declarados inconstitucionais guardam o
menos vnculo com quaisquer dos artigos que por arrastamento se pretende declarar
inconstitucionais (fl. 3890).
Defendeu a inconstitucionalidade do art. 60, incisos IV e V, da Constituio do Estado da Bahia,
bem como dos arts. 64 e 167 da mesma Carta, pois estendem a participao popular no
apenas ao planejamento municipal, mas a iniciativa de todo e qualquer projeto de lei de
interesse municipal, o que contraria a Constituio Federal, em face da autonomia municipal
nela assegurada (fl. 3892). Argui que o art. 77, incisos III, IV, V e VII, da Carta estadual busca
pretende sobrepor-se aos ditames da Lei Orgnica Municipal, ferindo a autonomia municipal
constitucionalmente assegurada (fl. 3892).
Sustentou a constitucionalidade dos dispositivos impugnados sob o fundamento de que as leis
reguladoras do solo: (a) dispensam a participao popular no seu processo legislativo; (b) os
seus dispositivos substituem as regras transitrias postas no PDDU; (c) a iniciativa do processo
legislativo de aprovao da lei de ordenamento distinguindo-se da lei do plano diretor no est
afeta, exclusivamente, ao executivo, mas, tambm, ao legislativo, tratando-se de competncia
concorrente segundo a Lei Orgnica Municipal (art. 46); (d) cuidando-se de competncia
concorrente, no se pode considerar abusivo o exerccio do direito de oferecer emendas
relacionadas ao uso do solo urbano ainda que intervindo em normas do PDDU consideradas
fls. 27
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transitrias. (fl. 3918). Argumentou que o zoneamento, o arruamento, os parmetros
urbansticos, os gabaritos de altura, tem a ver com a implementao do Plano Diretor, no com
a sua elaborao, fato que, induvidosamente, dispensa a participao comunitria (fl. 3921).
No que tange ao pedido de modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade,
asseverou que a pretendida modulao dos efeitos nos termos em que proposta, reveste-se de
carter casustico ao projetar para o futuro a prevalncia de poucos dentre muitos dispositivos
de relevante interesse social ou que atinam com a segurana jurdica (fl. 3928). Sustentou que
a eventual verificao de irregularidade no processo legislativo deveria redundar na utilizao
da tcnica denominada apelo ao legislador, segundo a qual seria concedida a Cmara de
Vereadores prazo para editar uma nova normativa com a correo da situao imperfeita
existente na lei inquinada de vcio (fl. 3928), uma vez que a inconstitucionalidade afirmada
diz respeito a ato ou atos omissivos, quais sejam, a ausncia de participao popular e a
ausncia de estudos tcnicos no processo legislativo que resultou na aprovao das leis
questionadas, que, a rigor, configuram vcio formal (fl. 3929).
A manifestao da ADEMI/BA foi acompanhada do parecer de fls. 3934/3984, da lavra do jurista
Toshio Mukai, que defendeu que as normas legais decorrentes do plano diretor no esto
obrigadas a observar a regra da participao popular porque a norma legal do 4 do art. 40 do
Estatuto somente concede populao o poder de fiscalizao das suas execues, enquanto que
a elaborao e aprovao do Plano Diretor sim, necessita da participao popular (fl. 3982),
afirmando que apenas os planos especficos, ou seja os planos regionais municipais,
decorrentes do Plano Diretor, esto tambm sujeitos participao popular; j as leis de uso e
ocupao do solo, que no planos, mas sim legislaes especficas e concretas do uso do solo,
no esto obrigadas participao popular (fl. 3982). Concluiu que so descabidas as teses
levantadas pelo MP estadual, pois todas as disposies constantes da Constituio do Estado,
sobre os Municpios e aprovaes do Plano Diretor e das leis decorrentes, bem assim da
obrigatoriedade da participao popular em suas aprovaes, no se constituem em normas
gerais, mas sim normas invasivas e transgressoras da autonomia municipal, estando, ainda
fls. 28
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todas elas, suspensas pela supervenincia da norma geral federal constante do Estado da Cidade
(4 do art. 40), de acordo com o 4 do art. 24 da Constituio da Repblica (fl. 3983).
Por sua vez, o Estado da Bahia apresentou razes finais s fls. 3985/4006, requerendo a
procedncia parcial da ao para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 152, no que
concerne alterao promovida nos 3 e 4 do art. 181 da Lei no 7800/2008, bem como do seu
art. 154, da lei impugnada, pronunciando a nulidade com eficcia ex tunc; declarar a
constitucionalidade das alteraes pertinentes ao Conselho Municipal de Salvador, previstas
pelos arts. 296/297, com a redao dada pelo art. 152; se for o caso de declarar a
inconstitucionalidade quanto s demais alteraes legislativas promovidas pelas leis
questionadas, que no seja pronunciada a nulidade pelo prazo de 18 (dezoito) meses, devendo o
Poder Pblico Municipal adotar as providncias legislativas necessrias correo dos vcios e
convalidao dos atos administrativos praticados com base na legislao viciada, corrigindo a
situao inconstitucional, podendo fixar medidas de acompanhamento da execuo do decisum a
serem observadas pelo Municpio de Salvador (fl. 4006).
Arguiu que a exigncia de audincia pblica reside em leis e no na Constituio Federal, de
modo que o art. 64 no impe a realizao de audincia pblica precedentemente aprovao
de normas atinentes ao plano diretor (fl. 3992).
Verberou que afigura-se pertinente recorrer tcnica da declarao de inconstitucionalidade,
sem pronncia de nulidade, com a inovao de impresso de prazo para correo dos vcios
normativos na legislao inquinada de inconstitucionalidade, sob pena de produzirem os efeitos
da invalidao (fl. 3998/3999). Informou que tal tipo de deciso importa numa inovao
clssica tcnica de apelo ao legislador, desenvolvida pelo Tribunal Constitucional alemo, pois
caso o Poder Legislativo permanea inerte, no se desincumbindo da correo dos vcios
legislativos pelo implemento de nova lei, operar-se-iam os efeitos de pronncia de nulidade dos
dispositivos declarados inconstitucionais (fl. 3999).
fls. 29
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O CREA/BA pronunciou-se, s fls. 4007/4015, pela declarao de inconstitucionalidade de todos
os diplomas hostilizados com efeitos ex tunc. Focou sua manifestao no pedido de modulao
dos efeitos de eventual declarao de inconstitucionalidade para defender que, em se tratando de
normas com aptido e vis urbano-ambiental, no h como declarar-se a inconstitucionalidade
destas, com suspenso dos efeitos por algum tempo a ser fixado no acrdo (fl. 4011). Aduziu
que no h como transigir em matria de carter indisponvel, notadamente quando, por meio
da tcnica defendida, pretende-se o resgate e a eficcia de normas que afetaro,
irreversivelmente, a urbe e a todos os seus cidados, indistintamente, em direitos
transgeracionais (fl. 4013).
Sua manifestao foi acompanhada pelas observaes tcnicas de fls. 4016/4028. Alegou que,
tendo em vista que a PMI (Procedimento de Manifestao de Interesse) base da concesso da
PPP da Nova Fonte Nova tinha como um dos trs parmetros de avaliao do projeto ganhador
a viabilidade legal do empreendimento proposto na rea da Fonte Nova, e sabendo que nesta
poca estava em vigor o PDDU Lei 7500/2008 e a LOUOS Lei 3377/84, a volta para esta mesma
constelao jurdica restabelece ento a plena segurana jurdica base do projeto da Nova Fonte
Nova (fl. 4017). Arguiu que os corredores transversais a Av. Paralela, j projetados e
licitados, (P. De Aguiar, S. Rafael, O. Gomes, G. Costa e 29 de Maro), no demandam
alterao do PDDU de 2008 onde j so representadas como Vias Artrias a serem
duplicadas (fl. 4017).
Ressaltou que a justificativa da demanda de modulao de efeito em funo da COPA 2014, h
9 meses do incio do evento, com a Arena Fonte Nova e seu entorno j concluda, no tem mais
razo; porque no configura um excepcional interesse social para os prximos 12 meses, nem
afeta a segurana jurdica neste prazo (fl. 4020).
Por fim, a OAB/BA protocolou petio s fls. 4030/4031, na qual reitera o posicionamento
anterior, manifestado s fls. 933/951, no que tange inconstitucionalidade material da norma
em referencia, qual seja referente aos arts. 148 e 149 da Lei em apreo (fl. 4030), manifesta-
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se pela possibilidade de modulao dos efeitos da deciso de mrito que, eventualmente,
reconhecer a inconstitucionalidade das normas questionadas, com a ressalva de que dever o
plenrio do TJBA se assim for juridicamente vivel adotar o entendimento do Supremo
Tribunal Federal sobre a matria, e, aps isso, decidir pela sua aplicabilidade e viabilidade,
inclusive acerca da possibilidade de correo de eventual vcio de forma contido nas leis
questionadas (fls. 4030/4031). Ademais, afirma que, embora favorvel modulao [...], no
est de acordo com a forma proposta conjuntamente pelo Municpio de Salvador e Ministrio
Pblico Estadual, posto que a seleo dos artigos legais para terem a vigncia protrada no
tempo devem ser objeto de deliberao do pleno do TJBA, mas no selecionados de forma
casustica (fl. 4031).
Devidamente relatado, foi solicitada a incluso do feito em pauta para julgamento, tendo sido
previamente disponibilizado o inteiro teor do presente relatrio aos demais Desembargadores
integrantes do Tribunal de Justia do Estado da Bahia, conforme previso regimental.
Salvador/BA, 14 de outubro de 2013.
Relator
fls. 31
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VOTO
1. Breve introduo.
Considerando que todas as questes preliminares suscitadas pelas partes j foram devidamente
apreciadas por este colegiado, estando preclusas todas as discusses, passa-se ao exame do mrito
desta ao direta de inconstitucionalidade.
Didaticamente, divide-se o presente voto do mesmo modo em que a questo posta dever ser
examinada por este rgo julgador. Em primeiro plano, discute-se a inconstitucionalidade das
normas impugnadas. Em seguida, os efeitos que sero atribudos declarao realizada por este
Sodalcio, inclusive, os pedidos de modulao sugeridos pelo Ministrio Pblico e pelo
Municpio do Salvador.
Assim proceder-se- porque a questo relativa inconstitucionalidade das normas ,
naturalmente, preliminar modulao dos seus efeitos.
fls. 32
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2. Da inconstitucionalidade das Leis n. 8.167/12, n. 8.378/12 e n. 8.379/12.
Segundo a exordial, as prescries da Lei n. 8.167/12, apontadas como inconstitucionais,
afrontariam os arts. 60, incisos IV e V, 64, 13, 167, 168, 225, 77, incisos III, IV, VI e VII da
Constituio do Estado da Bahia.
Nesse contexto, asseverou o Parquet que os dispositivos violados desafiam a Carta Poltica
baiana pela no garantia da participao popular em sua elaborao, contrariando o princpio da
democracia participativa, dado que a Lei objurgada teria alterado o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano da Cidade do Salvador, sem oportunizar o necessrio debate com a
comunidade. Argui-se que a norma inconstitucional, por vcio no processo legislativo.
Com efeito, o art. 64 da Constituio da Bahia estabelece o seguinte:
Art. 64. Ser garantida a participao da comunidade, atravs de suas associaes
representativas, no planejamento municipal e na iniciativa de projetos de lei de interesse
especfico do Municpio, nos termos da Constituio Federal, desta Constituio e da Lei
Orgnica municipal.
Pargrafo nico - A participao referida neste artigo dar-se-, dentre outras formas, por:
I - mecanismos de exerccio da soberania popular;
II - mecanismos de participao na administrao municipal e de controle dos seus atos.
Referida norma encontra-se em estrita consonncia com o que prev a Constituio Federal em
seu art. 1o, caput e pargrafo nico, art. 29, inciso XII, e art. 182, 1:
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos: [...]?
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio
mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a
promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do
respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...]
XII - cooperao das associaes representativas no planejamento municipal; [...]
fls. 33
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Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
1. O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de
vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana. [...]
Vale ressaltar que tambm est em perfeita sintonia com o que dispe o Estatuto da Cidade (Lei
n. 10.257/01):
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana.
4. No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua implementao, os
Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
(grifos aditados)
Como se pode observar, tratam-se de normas que materializam princpios constitucionais federais
que integram, obrigatoriamente, o direito constitucional estadual. Sobre o tema, vlidas so as
palavras de Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco:
No se deve olvidar que o chamado poder constituinte decorrente do Estado-membro , por
sua natureza, um poder constituinte limitado, ou, como ensina, Anna Cndida da Cunha
Ferraz, um poder que 'nasce, vive e atua com fundamento na Constituio Federal que lhe
d supedneo; um poder, portanto sujeito a limites jurdicos, impostos pela Constituio
Maior'. Essas limitaes so de duas ordens: as Constituies estaduais no podem contrariar
a Constituio Federal (limitao negativa); as Constituies estaduais devem concretizar no
mbito territorial de sua vigncia os preceitos, o esprito e os fins da Constituio Federal
(limitao positiva).
[...]? A doutrina brasileira tem-se esforado para classificar esses princpios constitucionais
federais que integram, obrigatoriamente, o direito constitucional estadual. Na conhecida
classificao de Jos Afonso da Silva, esses postulados podem ser denominados princpios
constitucionais sensveis, extensveis e estabelecidos. Os princpios constitucionais sensveis
so aqueles cuja observncia obrigatria, sob pena de interveno federal (CF de 1988, art.
34, VII). Os princpios constitucionais extensveis consistem nas regras de organizao que a
Constituio estendeu aos Estados-membros (v.g., CF, art. 25). Os princpios constitucionais
estabelecidos seriam aqueles princpios que limitam a autonomia organizatria do Estado.
(MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo
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Gonet. Curso de direito constitucional. ed. 2. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 1310)
Reitere-se que o Supremo Tribunal Federal, desde o julgamento da Reclamao n. 383, fixou o
entendimento de que posta a questo da constitucionalidade da lei municipal em face da
Constituio estadual, ainda que em relao a dispositivo semelhante Constituio Federal, tem-
se uma questo constitucional estadual, que dever ser apreciada pela Corte de Justia
competente. Eis a ementa do julgado:
Reclamao com fundamento na preservao da competncia do Supremo Tribunal Federal.
Ao direta de inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justia na qual se
impugna Lei municipal sob a alegao de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que
reproduzem dispositivos constitucionais federais de observncia obrigatria pelos Estados.
Eficcia jurdica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdio constitucional dos
Estados-membros. - Admisso da propositura da ao direta de inconstitucionalidade perante
o Tribunal de Justia local, com possibilidade de recurso extraordinrio se a interpretao da
norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observncia
obrigatria pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta. Reclamao conhecida, mas
julgada improcedente. (Rcl 383, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 11/06/1992, DJ
21/05/1993) (grifos aditados)
Alis, luz dos dispositivos indicados e dos princpios constitucionais da democracia
participativa e da participao democrtica nas polticas urbanas, tm-se entendido,
invariavelmente, pela necessidade de ampla e efetiva participao popular no processo de
elaborao e aprovao de leis que instituam ou alterem o Plano Diretor dos Municpios. Por esta
razo, as Cortes estaduais vm adotando posicionamento unssono de que inconstitucional
norma municipal que altera o Plano Diretor sem a efetiva participao da comunidade no
processo legislativo. Confira-se:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. ALTERAO NO
PLANO DIRETOR DO MUNICPIO DE SAPIRANGA. AUSNCIA DE AUDINCIA
PBLICA. OFENSA AO ESTATUTO DA CIDADE - LEI N. 10.257/2001 - BEM COMO
S CONSTITUIES ESTADUAL E FEDERAL. So inconstitucionais as leis municipais
nos 3.302, 3.303, 3.368, 3.369, 3.404, 3.412, 3.441 e 3.442, todas de 2004, do Municpio de
Sapiranga, editadas sem que promovida a participao comunitria para a deliberao de
alterao do plano diretor do municpio sem a realizao de audincia pblica prevista em
lei. AO JULGADA PROCEDENTE. (TJ/RS, ADIn 70015837131, Tribunal Pleno, Rel.
Arno Werlang, j. 26/02/2007)
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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N 456/2006, DO MUNICPIO
DE SO JOS DO NORTE, QUE INSTITUI O PLANO DIRETOR. EMENDA
LEGISLATIVA No 005/2006, QUE ALTERA SUBSTANCIALMENTE A REDAO
ORIGINAL DO ART. 38, QUE DISPE ACERCA DO ZONEAMENTO URBANO.
DESRESPEITO, PELO LEGISLADOR NORTENSE, NORMA QUE DETERMINA A
PARTICIPAO DA COMUNIDADE NO PLANEJAMENTO URBANO, EM TODAS AS
FASES DO PROCESSO DE FORMAO DA LEI. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. VCIO QUE AFETA UNICAMENTE O DISPOSITIVO LEGAL ALTERADO
PELA EMENDA MODIFICATIVA. OFENSA AOS ARTIGOS 29, XII, DA
CONSTITUIO FEDERAL E ARTIGO 177, PARGRAFO 5, DA CARTA POLTICA
DO ESTADO. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA
PARCIALMENTE PROCEDENTE. (TJ/RS, ADIn 70022471999, Tribunal Pleno, Rel.
Osvaldo Stefanello, j. 02/06/2008)
CONSTITUCIONAL. AO DIRETA. LEI MUNICIPAL. EDIFICAES E
LOTEAMENTOS. FALTA DE PARTICIPAO DE ENTIDADES COMUNITRIAS.
INCONSTITUCIONALIDADE. 1. inconstitucional a Lei 1.365/99 do Municpio de Capo
da Canoa, que estabeleceu normas acerca das edificaes e dos loteamentos, alterando o
plano diretor, porque no ocorreu a obrigatria participao das entidades comunitrias
legalmente constitudas na definio do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupao do
territrio, conforme exige o art. 177, 5., da CE/89. 2. AO DIRETA JULGADA
PROCEDENTE. (TJ/RS, ADIn 70005449053, Tribunal Pleno, Rel. Araken de Assis, j.
05/04/2004)
ADIN. BENTO GONALVES. LEI COMPLEMENTAR N. 45, DE 19 DE MARCO DE
2001, QUE ACRESCENTA PARGRAFO NICO AO ART-52 DA LEI
COMPLEMENTAR N. 05, DE 03 DE MAIO DE 1996, QUE INSTITUI O PLANO
DIRETOR URBANO DO MUNICPIO. O ART-177, PAR-5 DA CARTA ESTADUAL
EXIGE QUE NA DEFINIO DO PLANO DIRETOR OU DIRETRIZES GERAIS DE
OCUPAO DO TERRITRIO, OS MUNICPIOS ASSEGUREM A PARTICIPAO
DE ENTIDADES COMUNITRIAS LEGALMENTE CONSTITUDAS. DISPOSITIVO
AUTO-APLICVEL. VCIO FORMAL NO PROCESSO LEGISLATIVO E NA
PRODUO DA LEI. AUSNCIA DE CONTROLE PREVENTIVO DE
CONSTITUCIONALIDADE. LEIS MUNICIPAIS DO RIO GRANDE DO SUL SOBRE
POLTICA URBANA DEVEM OBEDECER A CONDICIONANTE DA PUBLICIDADE
PRVIA E ASSEGURAO DA PARTICIPAO DE ENTIDADES COMUNITRIAS,
PENA DE OFENSA A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA. OFENSA AO PRINCPIO DA
SEPARAO DOS PODERES E VIOLAO FRONTAL AO PAR-5 DO ART-177 DA
CARTA ESTADUAL. ADIN JULGADA PROCEDENTE. (TJ/RS, ADIn 70002576239,
Tribunal Pleno, Rel. Vasco Della Giustina, j. 01/04/2002).
Ao Direta de Inconstitucionalidade - Ajuizamento em face de lei de iniciativa parlamentar
que modificou o Plano Diretor - Matria reservada ao Chefe do Executivo, vez que se trata
de ocupao e uso do solo urbano - Vcio de iniciativa configurado - Outrossim, in casu, no
houve estudo prvio consistente bem como a devida participao popular - Inadmissibilidade
- Inconstitucionalidade configurada - Ao procedente. (TJ/SP, ADIn 0038145-
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48.2011.8.26.0000, Rel. Walter de Almeida Guilherme, rgo Especial, j. 05/10/2011)
(grifos aditados)
Ao Direta de Inconstitucionalidade - Ajuizamento em face de legislao que modificou o
Cdigo de Urbanismo e Meio Ambiente - Ofensa ao princpio da reserva legal, dado que foi
deixada discrio da Municipalidade deciso relativa permisso para que, atravs de
'soluo especial', seja excluda restrio constante do referido Cdigo - Reconhecimento -
Violao s normas que asseguram a democracia participativa - Ocorrncia, vez que no
houve audincias pblicas referentes matria durante a tramitao do processo legislativo -
Ao procedente. (TJ/SP, ADIn 0059176-27.2011.8.26.0000, rgo Especial, Rel. Des.
Walter de Almeida Guilherme, j. 15/02/2012)
Ao Direta de Inconstitucionalidade. Leis Municipais de Guararema, que tratam do
zoneamento urbano sem a participao comunitria. Violao aos artigos 180, II e 191 da
Constituio Estadual. Ao procedente para declarar a inconstitucionalidade das leis n
2.661/09 e 2.738/10 do Municpio de Guararema. (TJ/SP, ADIn 019034-92.2011.8.26.0000,
rgo Especial, Rel. Des. Ruy Coppola, j. 29/02/2012)
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL
DISCIPLINANDO O USO E OCUPAO DO SOLO - GESTO DA CIDADE -
COMPETNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO MUNICIPAL - AUSNCIA DE
PARTICIPAO POPULAR EDE PRVIA ELABORAO DE ESTUDOS DE
IMPACTO AMBIENTAL E SOCIAL. 1. Embora se reconhea a legitimidade do Poder
Legislativo para iniciar projeto de lei versando sobre regras gerais e abstratas de
zoneamento, uso e ocupao do solo urbano, na hiptese, desbordou de sua competncia ao
tratar de assuntos tpicos de gesto administrativa (art 5", caput e art 144, ambos da CE). 2.
A norma jurdica inquinada padece, ainda, de desconformidade com as exigncias de prvia
participao popular e de elaborao de estudo dos impactos sociais e ambientais por ela
potencialmente proporcionados (art 180, IelI, CE). 3. Ao julgada procedente. (TJ/SP,
ADIn 0099686-82.2011.8.26.0000, rgo Especial, Rel. Des. Artur Marques, j. 16/11/2011)
DIREITO CONSTITUCIONAL - AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
DIPLOMA NORMATIVO QUE ALTERA A LEI DE USO E OCUPAO DO SOLO -
ORIGEM PARLAMENTAR - VCIO DE INICIATIVA - AUSNCIA DE ESTUDO E
AUDINCIA PRVIOS - INCONSTITUCIONALIDADE - EXISTNCIA -
inconstitucional a Lei Complementar Municipal de Catanduva 359, de 8 de maro de 2007,
que altera a Lei Complementar Municipal 355, de 26 de dezembro de 2006, que institui o
"Plano Diretor Participativo, a Lei de Uso e Ocupao do Solo e a Lei de Parcelamento do
Solo do Municpio de Catanduva e d outras providncias", pois originada de projeto de lei
parlamentar, e no do Poder Executivo, nico competente para deflagr-lo - No realizao
de estudos e audincias prvios - Violao dos arts. 5, 47, incisos II, XI e XIV, 144, 180, II,
e 181, "caput" e 1, da Constituio do Estado de So Paulo - Jurisprudncia deste Colendo
rgo Especial - Ao procedente. (TJ/SP, ADIn 0077486-81.2011.8.26.0000, rgo
Especial, Rel. Des. Xavier de Aquino, j. 16/11/2011)
Ao Direta de Inconstitucionalidade - Ajuizamento em face de lei de iniciativa parlamentar
que modificou o Plano Diretor - Matria reservada ao Chefe do Executivo, vez que se trata
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de ocupao e uso do solo urbano - Vcio de iniciativa configurado - Outrossim, in casu, no
houve estudo prvio consistente bem como a devida participao popular - Inadmissibilidade
- Inconstitucionalidade configurada - Ao procedente. (TJ/SP, ADIn 0038145-
48.2011.8.26.0000, Rel. Walter de Almeida Guilherme, j. 05/10/2011)
No caso do Estado da Bahia, como visto, a Constituio prev de forma expressa a necessidade
de participao popular para a alterao do Plano Diretor e, ainda, a Lei Orgnica do Municpio
do Salvador, qual o art. 64 da Carta estadual nos remete, clara ao estabelecer essa exigncia:
Art. 80. Quando da elaborao e/ou atualizao do Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano e dos planos especficos, o rgo de planejamento municipal dever assegurar,
durante todo o processo, a participao da comunidade, pela Cmara Municipal, e dos
setores pblicos, que podero se manifestar de acordo com a regulamentao a ser fixada,
devendo ser representados:
I a comunidade, pelas entidades representativas de qualquer segmento da sociedade;
II a Cmara Municipal, pelos seus membros, no Conselho de Desenvolvimento Urbano, e,
atravs de representantes de suas comisses permanentes;
III o setor pblico, pelos rgos da administrao direta e indireta municipal, estadual e
federal.
Portanto, resta indene de dvida que indiscutvel a necessidade de ampla participao popular,
inclusive com debates envolvendo os mais diversos membros da comunidade, para a elaborao
ou alterao do Plano Diretor, e isto deve ocorrer para que a populao pense e discuta os
problemas da cidade onde mora.
Bem por isso, a tarefa de planejar a cidade passa a ser funo pblica que deve ser compartilhada
pelo Estado e pela sociedade, corresponsveis pela observncia dos direitos humanos e pela
sustentabilidade dos processos urbanos.
No por outra razo, a gesto democrtica o mtodo proposto pela lei para conduzir a poltica
urbana. Deste postulado no devemos nos afastar, j que o Plano Diretor assume contorno de
instrumento fundamental para a realizao do direito cidade. Sem hesitao, construdo de
forma democrtica e participativa ele que ir trazer para a realidade os anseios e desejos das
diferentes regies e classes da urbe.
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A propsito, somente com uma frmula integradora e participativa de implementao do Plano
Diretor que os respectivos instrumentos urbansticos previstos em seu contedo no sero
ferramentas a servio de concepes tecnocrticas, mas, ao contrrio, verdadeiros
instrumentos de promoo do direito cidade para todos sem excluso (BUCCI, Maria Paula
Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 324).
No custa rememorar que a regra contida na Constituio estadual determina que, para que se
realizem alteraes no PDDU, dever ser garantida a ampla e efetiva participao popular, de
modo que pouco importa o ttulo que se d norma que realiza tal alterao, sendo relevante
apenas o seu contedo material.
No caso ora em anlise, os documentos que instruem esta ao revelam que, indubitavelmente, a
Lei n. 8.167/2011 promoveu profundas alteraes no PDDU (Lei n. 7.400/2008). De fato, a
simples leitura da Lei n. 8.167/2011 espanca qualquer dvida, pois, em diversos dispositivos, a
exemplo do art. 152, h expressa alterao de artigos do PDDU. Outros, como o art. 153, so
claros ao realizar modificaes em anexos da Lei n. 7.400/2008. Ainda, h normas, como o art.
159, que so claras ao afirmar que a mencionada lei est alterando o gabarito de altura das
edificaes previsto no PDDU.
Na mesma linha, identifica-se que as Leis n. 8.378/12 e n. 8.379/12, em repetio do contedo da
Lei n. 8.167/12, realizaram modificaes no Plano Diretor. Diversos dos regramentos
impugnados so expressos ao indicar alteraes de definies, conceitos, gabaritos e limites de
ocupao urbana constantes no PDDU, bem assim ao informar que a referida lei altera,
integralmente, mapas de zoneamento integrantes do Plano Diretor, modificando-o, portanto.
A Cmara de Vereadores e a ADEMI/BA, bem como o prprio Estado da Bahia, tentam sustentar
que as normas sob exame no exigiriam ampla e efetiva participao popular no seu processo de
elaborao e aprovao, pois limitar-se-iam a regulamentar o uso e a ocupao do solo, no se
tratando de Plano Diretor. No isto, definitivamente, que se extrai dos autos e do exame da
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matria em foco.
A Constituio Federal, em seu art. 182, 1, estabelece que o plano diretor, aprovado pela
Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Por sua vez, regulamentando tal
disposio, a Lei n. 10.257/01, o chamado Estatuto da Cidade, prev que o Plano Diretor
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (art. 40), que cuidar da
definio das reas da cidade de acordo com seus usos, ou seja, do zoneamento da urbe, bem
assim o Plano Diretor que estabelecer os coeficientes de aproveitamento bsicos e mximos de
cada zona.
De fato, se a Lei n. 10.257/01 determina que o plano diretor poder fixar coeficiente de
aproveitamento bsico nico para toda a zona urbana ou diferenciado para reas especficas
dentro da zona urbana (art. 28, 2), bem assim que o plano diretor definir os limites
mximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a
proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada
rea (art. 28, 3), porque a definio dos CAB (Coeficiente de Aproveitamento Bsico) e
CAM (Coeficiente de Aproveitamento Mximo) por zona matria a ser tratada pelo Plano
Diretor e no pela LOUOS.
Por outro lado, se o Estatuto da Cidade prev que o plano diretor poder fixar reas nas quais o
direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado,
mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio (art. 28), bem como que o plano
diretor poder fixar reas nas quais poder ser permitida alterao de uso do solo, mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficirio (art. 29), porque as diretrizes da utilizao dos
instrumentos da Outorga Onerosa e da TRANSCON devem estar previstas no Plano Diretor e no
em lei ordinria.
Ademais, o art. 42 do Estatuto da Cidade claro ao exigir um contedo mnimo para o Plano
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Diretor:
Art. 42. O plano diretor dever conter no mnimo:
I a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para
utilizao, na forma do art. 5 desta Lei;
II disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III sistema de acompanhamento e controle.
Competindo ao Conselho das Cidades, vinculado ao Ministrio das Cidades, emitir orientaes e
recomendaes sobre a aplicao da Lei n. 10.257/01 e dos demais atos normativos relacionados
ao desenvolvimento urbano, este rgo editou a Resoluo n. 34, de 01 de julho de 2005, que
cuida do contedo mnimo do Plano Diretor e na qual se afirma que o objetivo fundamental do
Plano Diretor definir o contedo da funo social da cidade e da propriedade urbana, de
forma a garantir o acesso a terra urbanizada e regularizada, o direito moradia, ao saneamento
bsico, aos servios urbanos a todos os cidados, e implementar uma gesto democrtica e
participativa. Vlida a transcrio de parte dos seus dispositivos:
Art. 3. Definidas as funes sociais da cidade e da propriedade urbana, nos termos do art.
2, o Plano Diretor dever:
I determinar critrios para a caracterizao de imveis no edificados, subutilizados, e no
utilizados;
II determinar critrios para a aplicao do instrumento estudo de impacto de vizinhana;
III delimitar as reas urbanas onde podero ser aplicados o parcelamento, a edificao e a
utilizao compulsrios, considerando a existncia de infraestrutura e de demanda para
utilizao; [...]
V delimitar as reas definidas pelo art. 2 desta Resoluo e respectivas destinaes nos
mapas, e descrio de permetros, consolidando no plano diretor toda a legislao incidente
sobre o uso e ocupao do solo no territrio do municpio;
Art. 4. Nos termos do art. 42, inciso II do Estatuto da Cidade, caso o plano diretor
determine a aplicao dos instrumentos: direito de preempo, outorga onerosa do direito de
construir e de alterao de uso, operaes urbanas e a transferncia do direito de construir;
estes s podero ser aplicados se tiverem sua rea de aplicao delimitada no Plano Diretor.
Pargrafo nico. Na exposio de motivos, o Plano Diretor dever apresentar a justificativa
de aplicao de cada um dos instrumentos previstos no art. 4 desta Resoluo, com
vinculao s respectivas estratgias e objetivos.
Art. 5. A instituio de Zonas Especiais, considerando o interesse local, dever: [...]
VII demarcar as reas de proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
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construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico.
A toda evidncia, no pairam dvidas de que, ao modificar o zoneamento da Cidade, redefinindo
coeficientes de aproveitamento e aumento gabaritos, como, ainda, alterando o uso de
instrumentos como a outorga onerosa, as leis impugnadas, independentemente do ttulo que lhes
foi dado, alteraram o Plano Diretor e, portanto, como j cuidadosamente exposto, exigiam ampla
e efetiva participao popular, o que no ocorreu.
Assim, diferente do que tentam defender, nos autos, a Edilidade, a ADEMI e o Estado da Bahia, a
edio das normas objurgadas jamais dispensaria a ampla e efetiva participao popular, pois no
poderiam elas estar inseridas em mera Lei ordinria na medida em que cuidam de matria adstrita
ao Plano Diretor.
Firmada esta premissa, cabe relembrar a flagrante violao ao processo legislativo especial
identificada na edio dos diplomas hostilizados, uma vez que no foi garantida a ampla e efetiva
participao popular.
No que concerne Lei n. 8.167/12, os elementos trazidos aos flios, inclusive a documentao
colacionada pelo Municpio do Salvador e pela prpria Cmara de Vereadores, demonstram de
forma suficiente que a necessria participao popular no foi garantida. Inclusive, as atas das
supostas audincias realizadas, juntadas ao caderno processual em mdia eletrnica fl. 560 e,
posteriormente, transcritas, revelam singela participao popular que, de maneira unssona,
afirmou a nulidade do procedimento, dado que a realizao das audincias no tinha sido
publicizada com a devida antecedncia e pelos meios adequados, bem assim que no foi
disponibilizado o acesso aos estudos tcnicos necessrios ou a quaisquer documentos que tenham
servido de apoio para a elaborao do projeto de lei que originou a norma ora sub judice.
Acrescente-se que a prpria casa legislativa reconhece que decorreu lapso temporal inferior a 1
(um) ms entre o recebimento do Projeto de Lei n. 446/2011 e a promulgao da Lei n.
8.167/2012, sendo questo de razoabilidade e lgica concluir-se que no foi atendido o devido
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processo legislativo especial exigido para a alterao do Plano Diretor.
Situao ainda mais grave se verifica no que se refere s Leis n. 8.378/12 e n. 8.379/12. Como se
pode perceber, s fls. 3334/3358, encontram-se termos de declaraes prestadas por cinco
vereadores ao Ministrio Pblico, onde noticia-se flagrante violao ao devido processo legal
legislativo e a inmeros dispositivos da Constituio do Estado da Bahia na elaborao e
aprovao das Leis municipais n 8.378 e n. 8.379/2012. A ttulo de exemplo, passa-se
transcrio de alguns trechos dos chocantes depoimentos:
"[...] que, em seguida, foi votado o regime de urgncia urgentssima para o projeto de
alterao do PDDU, tratando-se da mensagem 028/2011, que ficou conhecido como o
'PDDU da COPA'; esse projeto tramitou na Cmara desde 2011; chegaram a ser realizada
algumas audincias pblicas, contudo, essas audincias no obedeceram o rito previsto no
Estatuto, que visa assegurar o conhecimento e efetiva participao da sociedade; que a
vereadora constatou que no foi observado nem o rito nem o nmero de audincias pblicas
necessrias para conhecimento do projeto; [...] que novas audincias pblicas no foram
realizadas desde ento; [...] o fato que este projeto no tramitou nas Comisses de
Constituio e Justia, porque a depoente membro desta comisso e durante todo o ano,
no ocorreram convocaes para discutir este projeto; que tem conhecimento tambm que tal
projeto no passou pela Comisso de Oramento e Finanas, nem pela Comisso de
Planejamento Urbano de Meio Ambiente; [...] que durante a sesso foram apresentadas 7
emendas, que surgiram na hora; que alguns vereadores solicitaram cpia destas emendas
para saber o que iria ser votado, mas o presidente em exerccio, Alcindo da Anunciao,
ficou dizendo que iria mandar tirar fotocpia, e conduziu a votao atropelando o rito legal e
desprezando o requerimento de suspenso da sesso por alguns instantes, at a chegada da
cpia das emendas; [...]" (grifos aditados)
"[...] Em seguida, passou-se votao do tramite tambm em regime de urgncia
urgentssima para a votao de um projeto de alteraes do PDDU de Salvador, trata-se
exatamente da mesma mensagem do executivo encaminhada em 2011, que teve nmero
428/2011; Que no foi submetida nenhuma alterao; [...] que, no momento da votao,
chegaram de surpresa 7 emendas, que os vereadores no tinham conhecimento do contedo e
que, no momento da sesso no foi entregue cpias aos vereadores, apesar de solicitada
insistentemente, e essas emendas no tiveram seu contedo lido integralmente na sesso [...]
Que estas emendas apresentadas na madrugada do 11 para o dia 12 de dezembro so as
mesmas que foram encaminhadas o ano passado a sesso que ocorreu no final de dezembro,
que resultou na aprovao da LOUOS, Lei 8.167/2012; [...] Que essas 7 emendas do PDDU,
votadas na madrugada no dia 12 de dezembro, so praticamente as mesmas que foram
inseridas no texto da LOUOS votada em dezembro de 2011, que basta a comparao entre as
emendas para perceber isso; [...]" (grifos aditados)
fls. 43
Processo n. 0303489-40.2012.8.05.0000

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Alm disso, s fls. 3360/3375, foram adunadas notcias e manifestaes apresentadas em diversos
meios de comunicao a respeito da absoluta ausncia de participao popular no processo
legislativo que deu origem s Leis n. 8.378 e n. 8.379/2012:
Escndalo! PDDU misterioso aprovado por vereadores de Joo Henrique. Oposio foi
proibida de conhecer contedo de emendas antes da votao do projeto
Rolo compressor: LOUOS aprovada na Cmara.
Mesa esconde emendas e Cmara aprova PDDU.
Cmara: aps PDDU misterioso, LOUOS e concesso do Aeroclube at 2056 so
aprovadas.
Nova proposta da Louos aprovada na Cmara mantm polmica.
Cmara rejeita contas de Joo e aprova projetos polmicos. Vereadores votam sem
conhecer contedo das propostas.
No ao descaso... Contra as decises no apagar das luzes...
[...] Nota pblica.?As entidades signatrias deste documento, ao tempo em que acusam os
graves problemas resultantes da falta de um planejamento urbano sistmico, sustentvel e
participativo em Salvador e RMS, denunciam a precipitao, a leviandade e o aodamento
lesivo ao interesse pblico manifestos pelo EXECUTIVO MUNICIPAL ao encaminhar
Cmara de Vereadores um conjunto de mensagens com propostas que afetam toda a
legislao urbanstica e at situao patrimonial pblica soteropolitana, sem atender aos
requisitos legais para tanto. [...]
Registre-se que, em relao aos trs diplomas, no se encontra nos autos qualquer documento que
revela a existncia de estudos tcnicos prvios elaborao das normas e, se em relao Lei n.
8.167/12, os documentos adunados revelam um verdadeiro simulacro de participao popular,
nem mesmo isso se identifica no que tange s Leis n. 8.378/12 e n. 8.379/12.
Inclusive, deve-se ressaltar que o prprio Municpio do Salvador deixou de resistir a pretenso do
Ministrio Pblico, reconhecendo a manifesta inconstitucionalidade dos diplomas normativos por
absoluta falta de efetiva participao popular e ausncia de estudos tcnicos para as alteraes por
eles encetadas.
fls. 44
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Destarte, imperioso que este Tribunal de Justia declare a inconstitucionalidade dos arts. 4, I a
VIII, 14, 15, 16, 17, caput e 3, 20, 21, 23, 24, pargrafo nico, 25, II, 33, 36, caput e 3, 40,
41, II, 42, 45, 52, III, 53, 55, III e IV, alnea a, 56, I, alnea a, II, alnea a, e III a V, 57, I e III, 59,
caput e 4, 76, III, 78, II, 79, III, 84, I e IV, 85, 88, 89, 94, 95, 98, I e II, 100, I e IV, 119, I,
alnea g, e II, alnea h, 123, 131, II, alnea b, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157,
158, 159, 160 e 161 da Lei Municipal n. 8.167/2012, bem assim, em sua integralidade, as Leis n.
8.378/12 e n. 8.379/12. como voto.
4. Dos efeitos da presente declarao de inconstitucionalidade - Modulao
A declarao de inconstitucionalidade tem, como regra, a retirada da norma do mundo jurdico
desde a sua origem, ou seja, a sua consequncia natural que a lei impugnada tenha sua eficcia
obstada com efeitos ex tunc. Isto porque, por ser inconstitucional, jamais deveria ter sido editada.
Realmente, declarada a inconstitucionalidade da norma com a sua consequente invalidao, tem-
se que suas disposies deixam de produzir efeito desde o primeiro momento em que ingressaram
no mundo jurdico, afinal, em princpio, no se justifica a manuteno de ato normativo que
ofende a Carta Maior. preciso lembrar que esta a regra.
Efetivamente, h de se frisar que a regra que a norma inconstitucional no produza efeitos desde
sua origem, com a invalidao de todos os atos praticados de acordo com seus ditames e o
impedimento de que sejam praticados novos atos conforme o seu teor, pois, sendo
inconstitucional, contraria a Constituio Federal e o ordenamento jurdico no tolera a sua
permanncia.
Ocorre que, EXCEPCIONALMENTE e preciso que desde j fique claro tratar-se de medida
excepcional o art. 27 da Lei n. 9.868/99 autoriza que o Tribunal proceda modulao dos
efeitos da deciso que declara a inconstitucionalidade da norma, podendo, em ateno
fls. 45
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segurana jurdica e acaso verifique excepcional interesse social, permitir que a lei declarada
inconstitucional produza certos efeitos por determinado lapso temporal; eis o teor do dispositivo:
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista
razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo
Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos
daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em
julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
Como explicam os j citados Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho e Paulo
Gustavo Gonet Branco, a aplicao do referido dispositivo depender de um SEVERO juzo de
ponderao que, tendo em vista anlise fundada no princpio da proporcionalidade, faa
prevalecer a idia de segurana jurdica ou outro princpio constitucionalmente importante,
manifestado sob a forma de interesse social relevante. [...] O princpio da nulidade somente h
de ser afastado se se puder demonstrar, com base numa ponderao concreta, que a declarao
de inconstitucionalidade ortodoxa envolveria o sacrifcio da segurana jurdica ou de outro
valor constitucional materializvel sob a forma de interesse social (Curso de Direito
Constitucional, p. 1267/1268 grifos aditados).
No caso dos autos tem-se diferentes pedidos de modulao dos efeitos da declarao de
inconstitucionalidade das normas impugnadas.
A ADEMI, requereu que a declarao de inconstitucionalidade das normas fosse feita sem a sua
invalidao, mediante a adoo da chamada tcnica de apelo ao legislador. Pugnou que seja
determinada Cmara de Vereadores a reapreciao das Leis n. 8.378/12 e 8.379/12 dentro de
um prazo a ser fixado pelo Tribunal, permitindo-se a plena vigncia dos diplomas enquanto se
aguarda a atuao legislativa.
No mesmo caminho, o Estado da Bahia manifestou-se pela declarao de inconstitucionalidade
sem pronncia de nulidade, afirmando que se deveria conceder prazo para a correo dos vcios
sob pena de, em caso de inrcia, produzirem-se os efeitos da invalidao.
fls. 46
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Em que pese argumentao aviada, esta soluo revela-se assustadoramente inadequada.
A doutrina aponta que a tcnica do apelo ao legislador tem origem no direito constitucional
alemo, tendo sido criada para casos em que a Corte rejeita a inconstitucionalidade da norma
jurdica, mas convoca o legislador a adotar medidas corretivas a fim de estabelecer a sua plena
constitucionalidade.
Como aponta mais uma vez o Mestre Gilmar Mendes, o apelo ao legislador relaciona-se com
deciso na qual o Tribunal reconhece a situao como ainda constitucional, anunciando a
eventual converso desse estado de constitucionalidade imperfeita numa situao de completa
inconstitucionalidade (Jurisdio Constitucional, p. 297). O autor distingue a declarao de
inconstitucionalidade sem a pronncia de nulidade da tcnica do apelo ao legislador, afirmando
que enquanto a declarao de inconstitucionalidade sem a pronncia de nulidade contm uma
declarao de inconstitucionalidade, o apelo ao legislador configura peculiar sentena de
rejeio de inconstitucionalidade (ob. cit., p. 268/269).
Nas palavras de Humberto vila, no apelo ao legislador a norma jurdica declarada (ainda)
constitucional, mas o tribunal encarrega o legislador, ao mesmo tempo, de produzir, num
determinado prazo, um estado integralmente constitucional (Sistema Constitucional Tributrio.
So Paulo: Saraiva, 2004, p. 461). E tambm esclarece que a diferena entre a declarao de
incompatibilidade e apelo ao legislador reside no fato de que, na declarao de
incompatibilidade, a norma jurdica declarada inconstitucional, enquanto o apelo ao
legislador declara a norma ainda constitucional (ob. cit., p. 462).
Jos Joaquim Gomes Canotilho ressalta que no apelo ao legislador possibilita-se a este
emanar nova legislao em virtude de a legislao existente em breve se tornar
inconstitucional, indicando o tribunal um sinal de perigo em virtude de ser previsvel que a
evoluo fctica e jurdica venha a pr em causa o regime jurdico em vigor (Direito
fls. 47
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Constitucional e Teoria da Constituio. ed. 7. Coimbra: Almedina, 2003, p. 958).
Como se observa, falar em apelo ao legislador falar em norma constitucional que revela vcio
apto a torn-la inconstitucional em um futuro prximo, devendo o legislador adotar medidas
capazes de evitar uma futura invalidao. Efetivamente, no apelo ao legislador, a norma
mantida no ordenamento jurdico com plena vigncia, pois no dispositivo do julgado a lei
considerada constitucional; a Corte apenas esclarece, nas suas razes de decidir, a condio de
constitucionalidade imperfeita ou ainda constitucionalidade da norma.
Na situao que ora se analisa, as normas hostilizadas, como j afirmado, so inconstitucionais.
preciso insistir que, por todas as razes fartamente expostas e examinadas por este Tribunal,
elas no so constitucionais possuindo vcios que podem gerar uma inconstitucionalidade futura;
j so inconstitucionais. Portanto, j por este motivo, descabido falar, sob qualquer vis, em
apelo ao legislador.
De toda sorte, preciso consignar que sequer possvel cogitar de se permitir que as referidas leis
continuem a produzir efeitos at que sejam realizadas as audincias pblicas necessrias e os
estudos tcnicos at ento inexistentes, sob pena de, caso tais medidas no forem adotadas em
determinado lapso temporal, a, sim, invalidar-se as normas. Esta bizarra sugesto carece at
mesmo de lgica, uma vez que no h qualquer sentido em permitir-se a imediata alterao do
zoneamento, do uso e da ocupao da cidade para, em momento posterior, proceder-se ao estudo
tcnico e oitiva da populao acerca da adequao de tais modificaes.
Evidentemente, no h como o legislativo suprir em um momento posterior edio da
norma a falta de estudos tcnicos e participao popular exigidos para a sua elaborao.
logicamente impossvel.
Logo, rejeito, integralmente, a aplicao da tcnica do apelo ao legislador, bem como o pedido
de declarao de inconstitucionalidade sem invalidao das leis.
fls. 48
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Em outra senda, o Ministrio Pblico do Estado da Bahia e o Municpio do Salvador reiteram o
pedido de modulao dos efeitos da deciso declaratria de inconstitucionalidade formulado
quando do requerimento de extenso da medida cautelar, postulando que:
(i) em relao Lei n. 8.378/12, pelo prazo de 12 (doze) meses contados da deciso de
modulao ou enquanto no for aprovada a nova lei relativa ao PDDU e LOUOS, o que
sobrevier primeiro, mantenha-se
(i.a) a alterao do Mapa 2 Zoneamento da Lei 7.400/2008, prevista no art. 1,
modificando-se ou estendendo-se as Zonas ZPR-5; Centro Municipal Tradicional (CMT); o
Corredor Municipal (CDM) da Av. Mrio Leal Ferreira, acrescentando-se como Corredor
Municipal as Avenidas So Rafael e Pinto de Aguiar com CAB 1,00 e CAM 2,50; e como
Corredor Regional (CDR) e a Avenida Severino Filho/trechos das ruas Capito Melo com
CAB 2,0 e CAM 2,50;
(i.b) preservem-se as seguintes alteraes realizadas na Lei n. 7.400/2008 pelo art. 4:
(i.b.1) a modificao do art. 172, pargrafo nico, relativo ao CAB = 1,5 e CAM = 3,00
do Centro Municipal Tradicional para a Arena Fonte Nova e o entorno;
(i.b.2) a modificao do art. 181, inc. VI, no que se refere ao Centro Administrativo
Municipal localizado no Vale dos Barris;
(i.b.3) a modificao do art. 255, inc. II, e do art. 263, inc. II;
(i.c) preserve-se o disposto no art. 6 no que se refere Zona de Uso Especial (ZUE) VI
(Centro Administrativo Municipal) com Coeficiente de Aproveitamento (CAB) igual a 3
(trs);
(i.d) preserve-se a alterao realizada pelo art. 8o no Mapa 2 Zoneamento no tocante
ZPR-5, ao Centro Municipal Tradicional, aos Corredores Mrio Leal Ferreira, Av. Pinto de
Aguiar, Av. Severino Filho/trechos das ruas Capito Melo e Missionrio Otto Nelson, So
Rafael como tambm a ZUE VI (Centro Administrativo Municipal);
(i.e) preserve-se a substituio dos Mapas 4 e 5 pelos Mapas 4A e 5A realizada pelo art. 9
no tocante Via Arterial denominada Linha Viva;
(i.f) preserve-se no Mapa 7A a Zona de Uso Especial (ZUE-6 Centro Administrativo
Municipal) e o entorno da Fonte Nova, previstos no art. 10;
(i.g) preserve-se a substituio do Mapa 8 pelo Mapa 8A, realizada pelo art. 11, no tocante
s reas preferencialmente hoteleiras (ADPH) referidas no art. 3 da Lei 8.378/2012,
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delimitao da rea de Borda, e as das reas integrantes das zonas ZPR-5, Centro
Municipal Tradicional e Centro Administrativo Municipal;
(ii) em relao Lei n. 8.378/12, pelo prazo de 03 (trs) meses contados da deciso de
(ii.a) preserve-se o art. 2a, ressalvada alnea a do inciso III;
(ii.b) preserve-se o art. 3, excetuada a rea destinada preferencialmente a hotelaria
denominada ADPH-6 Aeroclube;
(iii) em relao Lei n. 8.379/12, pelo prazo de 12 (doze) meses contados da deciso de
(iii.a) preservem-se os arts. 34 a 39 e 120, que cuidam da regulamentao do Estudo de
Impacto de Vizinhana EIV;
Ab initio cumpre registrar que o pedido de modulao requerido pelo MP juntamente com o
Municpio no se sustenta na alegada manuteno da situao vigente e preservao da segurana
jurdica.
De fato, preciso iniciar com esta observao porque o Municpio, em seus memoriais, bem
como na sustentao oral realizada por seu procurador, defende que a modulao dos artigos
indicados das leis n. 8.378/2012 e n. 8.379/2012 seria necessria para a preservao da confiana
daqueles que realizaram investimentos luz do que fora decidido por esta Corte na sesso do dia
27 de junho de 2012 e na sesso do ltimo ms de julho, quando, em verdade, uma coisa no se
confunde com a outra.
A preservao dos alvars concedidos desde o incio do ano passado com base no que fora
decidido por este Tribunal quando do deferimento de medida cautelar , como voltar a se expor,
evidente, e no se confunde com a modulao pretendida pelo municpio, que busca, em verdade,
que se permita a vigncia de dispositivos das leis n. 8.378/2012 e n. 8.379/2012, que, atualmente,
tm sua eficcia suspensa. Em verdade, tais dispositivos, na sesso do dia 24 de julho de 2013,
tiveram sua eficcia suspensa com efeitos retroativos, ou seja, desde sua origem, precisamente
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para que no se pudesse agora alegar qualquer tipo de insegurana jurdica.
Calha lembrar que a medida cautelar deferida nestes autos no dia 27 de junho de 2012 bem
como a sua extenso, outorgada em 24 de julho de 2013 foi concedida com eficcia ex tunc,
retroativa, portanto, precisamente para evitar que, neste momento, quando da apreciao do
mrito da ao, fosse alegado prejuzo por parte de quem construiu confiando em lei
inconstitucional. Isto no ocorreu.
Assim, considerando que esta Corte, em curto espao de tempo, suspendeu a eficcia das normas
ora declaradas inconstitucionais desde suas respectivas origens, no concebvel se falar agora
em investimentos frustrados ou em confiana a ser protegida.
Por outro lado, cumpre observar que o deferimento de modulao da declarao de
inconstitucionalidade, nos termos da lei, s pode ser deferido em carter excepcional e nos
estritos limites da efetiva necessidade de preservao do interesse da coletividade, o que, adianta-
se, no se verifica na maior parte dos pedidos de modulao formulados pelos requerentes.
A toda evidncia, no se pode partir de uma lgica equivocada, invertida, de que teria que haver
nos autos prova de prejuzo sociedade para indeferir-se os pedidos de modulao dos efeitos da
deciso declaratria de inconstitucionalidade dos diplomas normativos. No esta a previso
legal.
De fato, exige-se prova de que a modulao traga efetivo benefcio coletividade para que possa
ser deferida e, inexistindo efetiva prova de que o interesse da coletividade ser preservado no se
pode permitir que lei inconstitucional produza efeitos.
Com efeito, inexistindo elementos probatrios nos autos, esta Corte no pode deferir o pedido de
modulao, que implica na permisso para que norma inconstitucional produza efeitos no
ordenamento, algo que apenas pode ser deferido em carter excepcional.
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um verdadeiro contrassenso que este tribunal reconhea a inconstitucionalidade das normas e,
em seguida, permita que diversos dispositivos (inconstitucionais, preciso insistir) produzam
efeitos porque no h prova nos autos de que traro prejuzos sociedade.
Passando ao exame de cada um dos requerimentos, tem-se o seguinte.
No que concerne ao primeiro pleito (i), tem-se que no se pode permitir a modulao no que se
refere ao art. 1 da Lei n. 8.378/12, parte do seu art. 4 e art. 8, bem como, por conseguintes, arts.
10 e 11 do mesmo diploma.
(i.a) Os postulantes justificam a manuteno da eficcia da alterao do zoneamento da rea
Centro Municipal Tradicional, da av. Mrio Leal Ferreira, da av. So Rafael, da av. Pinto de
Aguiar, da av. Severino Filho e de trechos das ruas Capito Melo e Missionrio Otto Nelson no
fundamento de que tais modificaes seriam necessrias realizao da Copa do Mundo.
Pertinente ampliao do Centro Municipal Tradicional, observa-se, no mapa de fl. 3.886, que a
sua extenso, diferente do que fazem crer o Municpio e o Parquet, atinge uma rea muito maior
do que o mero entorno da Arena Fonte Nova, permitindo construes de fins no residenciais
com gabaritos mximos de 51 metros na rea do comrcio, prximo ao litoral. Alm do mais,
induz a verticalizao em rea de proteo cultural e paisagstica com risco de desfigurao do
centro antigo de Salvador e seu patrimnio ambiental urbano, inclusive, com impactos no entorno
do Dique de Toror, stio tombado pelo IPHAN.
preciso observar que a alterao no zoneamento da regio ir modificar consideravelmente o
seu uso, bem como os coeficientes de aproveitamento mximo e, como j cuidadosamente
examinado, alteraes no zoneamento da cidade e nos coeficientes de aproveitamento das
construes que se relacionam diretamente ao Plano Diretor, exigindo participao popular
e elaborao de estudos tcnicos prvios, o que no foi feito.
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Desse modo, apenas excepcional interesse pblico poderia justificar a manuteno destas normas
(evidentemente inconstitucionais) por qualquer lapso temporal. E isto no se vislumbra no caso
aqui delineado, uma vez que, como bem ressaltaram o CREA/BA, o CAU/BA, o IAB/BA, o
SINDARQ/BA e a SBU, as licitaes e concesses envolvendo a Arena Fonte Nova e o seu
entorno foram levadas a efeito quando em vigor o PDDU de 2008 (Lei n. 7.400) e a antiga
LOUOS (Lei n. 3.377/84), no sendo possvel identificar, a menos de 09 (nove) meses da Copa
do Mundo, e com o estdio e as obras do seu entorno j concludas, excepcional interesse pblico
que justifique a vigncia das normas inconstitucionais pelo prazo de 12 (doze) meses.
Ainda, os prprios documentos apresentados pelo Municpio nada demonstram acerca da
efetiva necessidade de to drstica alterao do zoneamento em prol da Copa do Mundo,
limitando-se a afirmaes genricas. Ora, tratando-se de medida excepcional, seria necessrio
que o Municpio trouxesse reais justificativas, embasadas em dados concretos, que
demonstrassem a necessidade efetiva de manter-se a eficcia da norma inconstitucional para a
preservao do interesse pblico, o que no se identifica nos autos.
Por sua vez, a extenso do Corredor da Av. Mario Leal Ferreira, conhecida como Bonoc, at a
Ladeira Fonte das Pedras, nas palavras da justificativa apresentada nos autos pelo prprio
Municpio, amplia o potencial construtivo e a diversidade de usos possveis na rea da Arena
Fonte Nova e seu entorno (fl. 3.822), implicando tambm no aumento dos coeficientes de
aproveitamento bsico e mximo (CAB e CAM).
Ora, fato pblico e notrio que a referida via j no comporta o trfego que atualmente possui,
sendo inconcebvel supor que excepcional interesse social estar preservado com a autorizao,
deste Tribunal, para que dispositivo inconstitucional produza efeitos, permitindo novas
edificaes na regio sem prvio estudo tcnico e sem a oitiva da populao, frise-se. Cumpre
insistir que a modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade medida excepcional,
que s se justifica para a efetiva preservao do interesse da coletividade, o que no se consegue
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identificar neste ponto da questo.
Ainda, a manuteno da mudana na classificao da av. So Rafael e da av. Pinto de Aguiar,
sem prvio estudo tcnico e participao popular, no revelam a preservao do interesse social,
na medida em que, como consta no arrazoado do Municpio, quanto maior a funo, maior a
hierarquia do corredor e, por conseguinte, maior a permissividade de uso e de parmetros
urbansticos (fl. 3.824 grifos aditados), bem como a referida alterao ir aumentar o
coeficiente de aproveitamento mximo CAM da regio para 2,5.
No se pode conceber que excepcional interesse pblico esteja preservado com a autorizao para
novas edificaes, com coeficientes de aproveitamento mais altos e com base em lei
inconstitucional na regio da Av. So Rafael e da Av. Pinto de Aguiar, que, como tambm
fato pblico e notrio, so vias de trfego intenso de veculos e marcadas por frequentes
congestionamentos. Ademais, como bem identificado por parte dos amigos da Corte em seus
pareceres tcnicos, a ampliao dessas vias j est autorizada no PDDU de 2008, de modo
que a modulao desejada apenas favoreceria a construo de novas edificaes, em
flagrante detrimento da populao que cotidianamente sofre com a dificuldade de
locomoo na rea.
Cabe reiterar que as justificativas do prprio Municpio em relao Av. Pinto de Aguiar e
Av. So Rafael falam que as modificaes visam permitir novas edificaes e no melhorar
a mobilidade destas vias. o que consta nos autos.
Sobreleva ressaltar, tambm, no ser vivel a modulao para permitir a alterao da classificao
do corredor formado pela Avenida Severino Filho e trechos das ruas Capito Melo e Missionrio
Otto Nelson, uma vez que, flagrantemente, tem como objetivo nico a majorao do coeficiente
de aproveitamento mximo da regio de Stella Maris e da Lagoa do Abaet, por todos sabido
como sendo rea de proteo ambiental, a fim de viabilizar grandes empreendimentos de hotelaria
na regio. Evidentemente, este o tipo de alterao na urbe que, atinente ao Plano Diretor, deve
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ser precedida por estudos tcnicos e ampla discusso com a sociedade, no se vislumbrando,
dessa forma, qualquer interesse pblico (muito menos excepcional interesse social) que assente a
modulao pretendida.
preciso reiterar que as normas em foco foram declaradas inconstitucionais por absoluta falta de
efetiva participao popular na sua elaborao, bem assim em razo da total ausncia de estudos
tcnicos sobre as consequncias das alteraes por elas realizadas. Assim, no se pode conceber,
diante da inexistncia de elementos tcnicos nos autos, que a modulao pretendida ir garantir
excepcional interesse social ao revs, o que se constata que, caso se permita que este
inconstitucional dispositivo produza efeitos, o interesse pblico ser fatalmente violado.
Nesse cenrio, portanto, no me soa razovel que seja deferida a modulao relacionada ao art. 1o
da Lei n. 8.378/12.
Prosseguindo, tem-se que uma vez indeferida a modulao relacionada ao art. 1 da Lei n.
8.378/12, deve tambm se negar a modulao referente aos arts. 8, 10 e 11 do mesmo diploma,
pois, de acordo com as justificativas do prprio Municpios, apenas visam a compatibilizao
de determinados mapas do Plano Diretor s alteraes realizadas pelo mencionado art. 1.
No segundo item do primeiro requerimento (i.b), pretende-se a manuteno de trs partes do art.
4 da Lei n. 8.378/12.
A primeira relaciona-se com a modificao do CAB e do CAM do Centro Municipal Tradicional
que, como j exaustivamente analisado e exposto nas razes anteriores no pode ser autorizada,
pois, a modulao pretendida est diretamente relacionada ampliao do Centro Municipal
Tradicional.
A segunda parte do referido item ancora-se em mudana necessria criao do Centro
Administrativo Municipal, localizado no Vale dos Barris, sob o fundamento de que o projeto
fls. 55
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objetiva concentrar espacialmente toda a Administrao Municipal na rea Central da Cidade,
de modo a reduzir gastos com aluguis, transporte de pessoas e movimentao de documentao,
propiciando maior racionalizao gesto (fl. 3.828). Nesta senda, considerando que a reduo
dos custos do Municpio beneficia a coletividade, dado que se trata da racionalizao do uso do
dinheiro pblico, possvel identificar, neste ponto, excepcional interesse social a legitimar a
modulao pretendida.
Entretanto, a terceira parte deste item no pode ser atendida, pois implica em ampla alterao
do zoneamento da cidade, uma vez que, como pontuado pelo prprio Municpio, a modificao
implementada no art. 255, inciso II, e no art. 263, inciso II, da Lei n. 7.400/08 propicia a
utilizao de potencial adicional construtivo para usos no residenciais em zonas de usos
predominantemente residenciais ZPRs, bem como para usos residenciais em zonas de usos no
residenciais (fl. 3.830). Mais uma vez, preciso lembrar que apenas excepcional interesse
social autoriza a modulao pretendida e a amplitude da modificao no zoneamento da
cidade realizada pelo dispositivo sob exame exige a edio de nova lei em ateno s regras
do processo legislativo especial para alterao do Plano Diretor.
Nesse sentido, pontuo e recomendo egrgia Corte que apenas se module o art. 4 da Lei n.
8.378/12 no que tange constncia do art. 181, inciso VI, da Lei n. 7.400/08 e exclusivamente no
que se refere edificao e construo do Centro Administrativo Municipal localizado no Vale
dos Barris, permitindo-se a sua vigncia pelo prazo de 12 (doze) meses ou at que seja editada
nova lei, o que ocorrer primeiro, devendo ser desatendida a modulao nos outros dois pontos.
No terceiro item do primeiro requerimento, deseja-se a preservao do disposto no art. 6 apenas
no que se refere Zona de Uso Especial (ZUE) VI, que cuida do Centro Administrativo
Municipal. Assim, pelas razes j expostas, como a criao do Centro Administrativo Municipal
abrange excepcional interesse social, aconselho se acate a modulao pretendida neste item, a fim
de que seja permitida a sua vigncia pelo prazo de 12 (doze) meses ou at que seja editada nova
lei, o que ocorrer primeiro.
fls. 56
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Em relao ao quarto item do primeiro requerimento, prope-se a manuteno das alteraes nos
Mapas 4 e 5 pelos Mapas 4A e 5A no tocante a Via Arterial Linha Viva. Com efeito, eis o que
o Municpio apontou em suas justificativas:
A Linha VIVA uma nova ligao viria que oferece alternativa rpida de trajeto desde
o Acesso Norte at a BA-526 (CIA/Aeroporto), desafogando o j saturado trnsito da
Av. Luiz Viana Filho (Paralela) e seu entorno. Os estudos tcnicos foram desenvolvidos
como parte integrante do Projeto de Mobilidade Urbana do Municpio, mas a
infraestrutura criada a partir da LINHA VIVA propiciar melhorias na integrao viria
da prpria regio metropolitana de Salvador.
Todos os investimentos de implantao (estimados em cerca de R$1,5 bilho de reais) e
custos de manuteno sero oriundos da iniciativa privada mediante concesso, de modo
que no haver contraprestao a ser paga pelo Municpio. Ser utilizada a faixa de
servido da linha de transmisso da CHESF para a execuo da via expressa, o que
implica menor custo financeiro, social e ambiental do projeto.
A importncia do projeto para a Cidade do Salvador e a RMS compreende:
I. A melhoria do sistema de circulao em regio da cidade que sofre com o
estrangulamento do trfego, sobretudo na Av. Luiz Viana Filho e seu entorno,
um dos vetores de crescimento mais expressivos, e que recebe, em horrio de
pico, nmero de veculos muito superior sua capacidade mxima;
II. Maior fluidez do sistema de transporte coletivo por nibus com o desafogo das
vias do entorno, reduzindo o tempo de deslocamento da populao;
III. Melhoria na logstica de desenvolvimento (ligao mais fcil ao Polo
Industrial de Camaari, estmulo dinmica econmica Norte/Sul da cidade,
dentre outras);
IV. Integrao viria das comunidades da regio do Miolo da Cidade, com
melhoria da mobilidade de quase 800 mil pessoas residentes nas reas de
influncia direta do projeto, bem como criao de infraestrutura para viabilizar
as reas de habitao que sero implantadas na regio;
V. Retorno financeiro para o Municpio de no mnimo vinte milhes de reais,
referente ao valor de outorga que sero destinados a investimentos no sistema
de transporte;
VI. Incremento na indstria do turismo (a LINHA VIVA facilitar o deslocamento
dos centros tradicional e histrico da cidade com as praias do litoral norte,
alm da ligao rpida com o Aeroporto Internacional Deputado Lus Eduardo
Magalhes).
O Termo de Referncia do projeto foi aprovado pelo Conselho Municipal do Meio
Ambiente (COMAM), tendo seguido todos os trmites exigidos pela Poltica Nacional
do Meio Ambiente. Tambm, foi realizado o EIA/RIMA por equipe multidisciplinar e
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todas as intervenes devero obter o prvio licenciamento ambiental, prevendo-se a
implantao de rigoroso Sistema de Controle Ambiental, inclusive com o
desenvolvimento de programas de mitigao de impactos e formas de compensao.
(fls. 3832/3833)
De mais a mais, percebe-se que a referida alterao apenas viabiliza a discusso do projeto de
abertura da via em questo, no se referindo j sua efetiva construo, sendo fato pblico e
notrio que o seu projeto ainda est sendo matria de discusso com a sociedade civil, havendo
notcia, inclusive, de que vm sendo realizadas audincias pblicas sobre o tema, o que ,
certamente, imprescindvel.
Cumpre salientar que a permisso para que o referido dispositivo produza efeitos por determinado
lapso temporal no significa uma autorizao do Judicirio para a construo da Linha Viva,
uma vez que o mencionado artigo apenas altera o mapa para permitir as futuras e necessrias
discusses a respeito do referido projeto.
Diante dessas ponderaes, reconheo a presena de excepcional interesse social a abrigar o
pedido de modulao dos efeitos da deciso para permitir a vigncia do art. 9 unicamente no que
se refere substituio dos Mapas 4 e 5 pelos Mapas 4A e 5A e apenas no tocante Linha
Viva, pelo perodo de 12 (doze) meses ou at a edio de nova lei, o que ocorrer primeiro.
Passando ao exame do segundo requerimento de modulao formulado pelo Municpio e pelo
MP/BA, percebo ser impossvel deferir a modulao pretendida em relao ao art. 2 e, por
conseguinte, ao art. 3 da Lei n. 8.378/12.
Nesse pleito, pedem os requerentes a manuteno da vigncia do art. 2, inciso III, que estabelece
que os hotis de turismo a serem implantados na rea de Borda Martima podero ultrapassar
o gabarito de altura das edificaes previsto no Mapa 08A, anexo Lei 7.400/2008, em at 50%
(cinquenta por cento), atendidas as seguintes restries (fl. 3837).
Argumentam os postulantes que, com a permanncia do sobrestamento da alnea a do referido
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dispositivo (a) a altura do empreendimento no poder causar nenhum sombreamento nas
faixas de areia das praias prximas, no solstcio de inverno, a partir das 11:00h (onze horas)
pela manh; at as 13h (treze horas) pela tarde, nos trechos 6,7 e 8; e a partir das 9:00h (nova
horas) pela manh; at as 15:00h (quinze horas) pela tarde, nos trechos 9, 10, 11 e 12, devendo
ser apresentado estudo de projeo das sombras, realizado sobre cartas solares, detalhado para
todo o dia mencionado, quando da solicitao do licenciamento.), retorna-se condio
anterior, em que o intervalo para o no sombreamento das praias se estende de 8:00h s 16:00h,
evitando-se, assim, o sombreamento nesse perodo (fl. 3837).
No parece atender a excepcional interesse social a autorizao para a construo de hotis
com gabarito at 50% (cinquenta por cento) maior do que o mximo permitido pela
legislao para a regio especfica, em especial considerando que as reas definidas como
ADPH rea Destinada Preferencialmente Hotelaria encontram-se situadas em
importantes corredores de ventilao, alm de afetaram a paisagem litornea da Cidade.
Quadra observar que os mapas que acompanham as razes do Municpio revelam uma realidade
distinta da afirmada, pois, em relao a diversas reas, a exemplo do Rio Vermelho (fl. 3.841) e
Ondina (fl. 3.843), h indcio suficiente a demonstrar que o sombreamento das praias s no
ocorrer das 10:00h s 14:00h e em relao a outras, como Armao (fl. 3.845), Pituau (fl.
3.847), Itapu (fls. 3.849, 3.851 e 3.853) e Stella Maris (fl. 3.855), essa preservao se dar
apenas das 09:00h s 15:00h.
Como se constata, os documentos juntados aos autos pelo prprio Municpio revelam que haver
sombreamento das praias em horrios superiores ao que tentam defender, pois no ser garantido
o no sombreamento das 08:00h s 16:00h.
Ainda, preciso pontuar que o Municpio sustenta que o sombreamento no ocorrer das 8:00h s
16:00h sob o fundamento de que, ao no se permitir a manuteno da eficcia da alnea a do
inciso III do art. 2 da Lei n. 8.378/2012, ter o referido inciso que ser interpretado em
consonncia com o inciso III do art. 237 da Lei n. 7.400/2008, que afirma que diretriz para a
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Borda Atlntica o controle da altura das edificaes nas primeiras quadras prximas ao mar,
limitada pela possibilidade de sombreamento da praia no perodo das 8:00 (oito) horas at as
16:00 (dezesseis) horas, e resguardando a ventilao dos espaos interiores.
Todavia, faz-se necessrio ressaltar que, nos termos da lei, a rea de Borda Martima, que a
faixa de terra de contato com o mar, compreendida entre as guas e os limites por trs da
primeira linha de colinas ou macios topogrficos que se postam no continente, em que
definida a silhueta da Cidade, no composta apenas pela Borda Atlntica, e a diretriz indicada
no inciso III do art. 237 da Lei n. 7.400/2008 apenas se refere Borda Atlntica.
Por outro lado, h de se registrar que o inciso III do art. 237 da Lei n. 7.400/2008 traz uma
diretriz, uma orientao, que no se sustentar diante da autorizao expressa constante no
inciso III do art. 2 da Lei n. 8.378/2012 para que as edificaes nas reas Destinadas
Preferencialmente Hotelaria ultrapassem em 50% (cinquenta por cento) o limite do gabarito
legalmente previsto, caso este Tribunal permita tal dispositivo produza efeitos, como desejado
pelo Municpio.
preciso observar que o gabarito fixado nos mapas do PDDU de 2008 (Lei n. 7.400) para as
reas identificadas como destinadas preferencialmente hotelaria j bastante elevado, sendo,
por exemplo, de 30m para a regio da chamada ADPF do Rio Vermelho (fl. 3.840), de 24m para
a de Ondina (fl. 3840) e 45m para as de Armao e Pituau (fls. 3844 e 3846).
Desse modo, deferindo-se a modulao pretendida, estar-se- autorizando o aumento de at 50%
(cinquenta por cento) do gabarito para construes de hotis nessas reas. De fato, caso esta Corte
permita que o inconstitucional dispositivo em foco produza efeitos, o gabarito para a ADPH do
Rio Vermelho, prxima Praia do Buraco, alcanar 45m com o acrscimo de 50%, para a
ADPH de Ondina chegar a 36m e para as ADPHs Armao e Pituau ir alcanar 67,5m caso
seja concedida a modulao desejada, o que corresponde a um prdio de cerca de 26 andares.
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Vale repisar, como ressaltaram os pareceres tcnicos juntados aos autos pelos amigos da Corte, os
mapas de sombreamento levam em considerao praias com mais de 100m (cem metros) de faixa
de areia, ignorando que algumas praias do litoral soteropolitano contam com uma faixa de areia
menor.
Importa salientar que a questo relacionada ao aumento de gabarito para construo de
hotis na orla de Salvador e ao sombreamento das praias diretamente afeita ao Plano
Diretor e exige ampla participao popular, bem como a realizao e exposio de estudos
tcnicos que demonstrem as consequncias dessa modificao. Sob nenhum vis que se
examine a situao consegue-se conceber que excepcional interesse social reste preservado com a
manuteno da vigncia de norma inconstitucional que implica nessa grave alterao da urbe.
Pontue-se que no se pode imaginar como o incentivo implantao de hotis de turismo se dar
em carter transitrio, como se afirmou nas argumentaes do pedido de modulao, fl. 3.837,
pois, naturalmente, as edificaes erguidas no sero demolidas aps a Copa do Mundo ou aps a
edio de estudos e audincias pblicas que concluam pela impossibilidade de aumento dos
gabaritos em 50% (cinquenta por cento).
Efetivamente, o raciocnio do Municpio est equivocado, pois, mesmo que a permisso para a
construo de hotis com aumento de 50% (cinquenta por cento) do seu gabarito vigore apenas
por determinado lapso temporal, no se pode afirmar que possuir carcter transitrio, pois, os
prdios edificados no perodo em que se permitir que o inciso III do art. 2 da Lei n. 8.378/2012
produza efeitos no sero demolidos com o trmino do prazo, permanecero ntegros, causando
graves impactos paisagem, ventilao e iluminao da urbe.
A toda evidncia, no se pode, sob o fundamento de preservao de excepcional interesse social
(nica justificativa autorizada pela lei para que se permita que norma inconstitucional produza
efeitos), permitir-se a construo de gigantescos hotis na orla de Salvador, que, obviamente, l
permanecero por dcadas se no por toda a eternidade , afinal, no se admitir a demolio de
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tais prdios aps a realizao dos estudos tcnicos necessrios, at ento inexistentes, sob a
alegao de que preciso preservar a confiana daqueles que investiram.
No se pode perder de vista que os amigos da corte trouxeram aos cadernos processuais a
informao de que o parque hoteleiro baiano tem atualmente 33% de leitos ociosos e que os
leitos existentes em Salvador (35 mil) e no Litoral Norte (14 mil), somados queles j em
construo (10 mil), atendem aos 60 mil leitos exigidos pela FIFA (fl. 3794). preciso observar
que o fato de no se permitir a modulao desejada, no est o Tribunal vedando a construo de
novos hotis, mas apenas garantindo o direito constitucionalmente previsto da populao
participar das discusses do Plano Diretor da Cidade, opondo-se a edificaes que iro implicar
no sombreamento de suas praias, na reduo da sua ventilao e na comutao irreversvel de sua
paisagem.
Como j dito, o Plano Diretor de 2008 j estabelece gabaritos bastante elevados para a construo
de hotis na orla, sendo certo que o indeferimento da modulao ora pretendida no impedir o
crescimento da economia soteropolitana ou a realizao da Copa do Mundo. Esta alegao
absurda.
De fato, diferente do que sustentou o Municpio oralmente, evidente que neste ponto a
modulao desejada no ir manter a situao j existente, mas, sim, ir ampliar o gabarito das
edificaes, em evidente impacto paisagem do litoral, ventilao da cidade e ao sombramento
das praias, o que no pode ser sufragado por este Tribunal. Por bvio, para a manuteno da
situao j existente, a legislao em vigor mais do que satisfatria.
Por conta das observaes aqui postas inspiro Corte negar a pretenso de modular-se os arts. 2
e 3 da Lei n. 8.378/12.
O ltimo peditrio de modulao relaciona-se aos arts. 34 a 39 e 120 da Lei n. 8.379/12, que
cuidam da regulamentao do Estudo de Impacto de Vizinhana EIV.
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Atravs desse tipo de estudo possvel controlar os efeitos do planejamento urbano e ambiental
do empreendimento, propondo aes mitigadoras e compensatrias que minimizem os danos
ambientais e descontroles urbansticos. Logo, o EIV considerado um instrumento significativo
de anlise e controle das questes de polticas pblicas urbanas.
A finalidade do EIV democratizar a tomada de deciso sobre os grandes empreendimentos das
cidades, sugerindo adequaes e melhorias no projeto, j que contribui para a aprovao do
empreendimento, estabelece condies ou contrapartidas para o funcionamento deste, apresenta
propostas de adequaes necessrias para a defesa ambiental que viabilize a construo,
recomenda o direcionamento dos ajustes necessrios na infraestrutura do entorno, a fim de
melhorar ou minimizar os impactos gerados para a regio urbana.
vista a documentao adunada ao processo de que se cuida, o EIV realmente um importante
instrumento no controle do uso e ocupao do solo, que, apesar de previsto na Lei n. 7.400/2008,
no fora por ela regulamentado. Assim, considerando que o EIV apenas visa beneficiar a
populao, uma vez que, como j posto, se trata de mais uma forma de controle do licenciamento
de novos empreendimentos, por isso, resta autorizada a manuteno da vigncia desses
dispositivos pelo prazo 12 (doze) meses ou at que seja editada nova lei, como requerido pelo
Municpio e pelo MP/BA.
Por fim, preciso registrar que a preocupao manifestada pelo Municpio em relao aos alvars
expedidos desde junho do ano passado de acordo com os termos da primeira medida cautelar
deferida por este Sodalcio e sua posterior extenso no exigir modulao especfica, uma vez
que, em ateno segurana jurdica, estabilidade das relaes sociais e interesse coletivo, votou-
se no sentido de, no que tange lei n. 8.167/2012, apenas seja declarada a inconstitucionalidade
dos dispositivos originalmente impugnados pelo Ministrio Pblico e que tiveram sua eficcia
suspensa na sesso do dia 27 de junho de 2012.
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Desse modo, restam preservados os alvars concedidos desde o ano passado em observncia aos
acrdos que deferiram a medida cautelar, no havendo de se falar em insegurana jurdica,
preservando-se a confiana e os interesses daqueles que realizaram projetos e construes de
acordo com as decises judiciais deste Tribunal.
5. Concluso.
Ex positis, o voto no sentido de declarar a inconstitucionalidade dos arts. 4, I a VIII, 14, 15, 16,
17, caput e 3, 20, 21, 23, 24, pargrafo nico, 25, II, 33, 36, caput e 3, 40, 41, II, 42, 45, 52,
III, 53, 55, III e IV, alnea a, 56, I, alnea a, II, alnea a, e III a V, 57, I e III, 59, caput e 4, 76,
III, 78, II, 79, III, 84, I e IV, 85, 88, 89, 94, 95, 98, I e II, 100, I e IV, 119, I, alnea g, e II, alnea
h, 123, 131, II, alnea b, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160 e 161 da
Lei Municipal n. 8.167/2012, bem assim, em sua integralidade, das Leis n. 8.378/12 e n.
8.379/2012, com base no art. 27 da Lei n. 9.868/99, e nos termos da fundamentao
detalhadamente exposta em tpico prprio, vota-se no sentido de modular os efeitos da deciso
no que tange (i) ao art. 4 da Lei n. 8.378/2012, apenas no ponto em que modifica o art. 181,
inciso VI, da Lei n. 7.400/08 e exclusivamente no que se refere edificao e construo do
Centro Administrativo Municipal localizado no Vale dos Barris, (ii) ao art. 6 da Lei n.
8.378/2012, apenas no que se refere Zona de Uso Especial ZUE VI, que cuida do Centro
Administrativo Municipal, (iii) ao art. 9 da Lei n. 8.378/2012, unicamente no que se refere
substituio dos Mapas 04 e 05 pelos Mapas 04A e 05A e apenas no tocante Linha Viva, e
(iv) aos arts. 34 a 39 e 120 da Lei n. 8.379/2012, no que tange regulamentao do Estudo de
Impacto de Vizinhana EIV, mantendo-se excepcionalmente, a eficcia dessas normas pelo
prazo de 12 (doze) meses, a contar da publicao deste acrdo, ou at que seja editada nova lei
em estrita observncia do processo legislativo especial, o que ocorrer primeiro.
Salvador/BA, 12 de fevereiro de 2014.
Relator
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