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MAXX TURMA DIREITO ADMINISTRATIVO PROF: IGOR DALTRO - AULA 06

ATOS ADMINISTRATIVOS: PARTE I



I. INTRODUO
Classicamente, a doutrina conceitua atos
administrativos como sendo o meio atravs do qual se
exterioriza a vontade unilateral da Administrao. Para Jos dos
Santos Carvalho Filho: a exteriorizao da vontade de
agentes da Administrao Pblica ou de seus delegatrios,
nessa condio, que, sob regime jurdico de direito pblico, vise
produo de efeitos jurdicos com o fim de atender ao
interesse pblico.
Basta observar que o ato deve ser praticado pela
Administrao agindo nessa qualidade, ou seja, regra geral, no
h relao jurdica de igualdade entre as partes, o que prevalece
o interesse pblico. Assim, quando a Administrao emite um
cheque, este ser um ato regulado pelo Direito Privado. No
poder a Administrao, valendo-se de sua supremacia, revogar
o cheque emitido.
O autor utilizou-se do critrio subjetivo,
combinando-o com o critrio de classificao em que os atos
administrativos so aqueles decorrentes da manifestao da
vontade da Administrao e ainda presente o interesse coletivo.
Pelo critrio de manifestao da vontade, ficam
excludos os atos em que se manifesta opinio, como os
pareceres.
Por outro lado, o CC define ato jurdico como todo
ato lcito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar ou extinguir direitos.
Nessa concepo, os mesmos elementos
caracterizadores do ato jurdico - manifestao de vontade,
licitude e produo de efeitos jurdicos imediatos - esto
presentes no ato administrativo. Dessa forma, achamos mais
conveniente a definio de atos administrativos proposta pelo
Mestre Celso Antonio Bandeira de Mello, segundo a qual o ato
administrativo corresponde a declarao do Estado ou de
quem lhe faa s vezes, expedida em nvel inferior lei - a
ttulo de cumpri-la - sob regime de direito pblico e sujeita a
controle de legitimidade por rgo jurisdicional.
Essa definio mais ampla e inclui os atos de
opinio, os materiais, os normativos e ainda os editados pelo
Legislativo e Pelo Judicirio no exerccio da atividade
administrativa e aqueles editados por Pessoas Jurdicas de
Direito Privado.
Como bem ensina a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Com referncia a regime de direito pblico, distingue o ato
administrativo do ato de direito privado; com a expresso
expedidas em nvel inferior lei - a ttulo de cumpri-la,
distingue o ato administrativo da lei; na parte final, referindo-
se ao controle de legitimidade por rgo jurisdicional,
diferencia o ato administrativo do ato jurisdicional. Na parte
inicial, ao falar em declarao do Estado ou de quem lhe faa
as vezes, ressalta o fato de que o ato administrativo pode ser
praticado no s pelo Poder Executivo, mas tambm pelos
outros Poderes do Estado.
O ato administrativo, por se encontrar em nvel
inferior lei, no dotado, regra geral, dos mesmos elementos
que integram a elaborao de uma norma legal
(compulsoriedade, abstratividade, generalidade), pois estariam
assim inovando o Direito e ferindo o princpio da legalidade
genrica (art. 5, II, CF), segundo o qual somente a lei pode
obrigar algum a fazer ou deixar de fazer alguma coisa. Podem,
no entanto, serem dotados de abstratividade e generalidade
(atos gerais). Os elementos integrantes dos Atos Normativos
(art. 84, VI, a, C.F) entretanto, fogem regra e, como veremos,
possuem disciplina especfica.
Alguns autores sustentavam que o que qualificaria o
ato administrativo seria a presena da Administrao. Essa idia
foi refutada, uma vez que se comeou a constatar que, muitas
vezes, embora a Administrao no estivesse presente, poderia
estar caracterizado o ato administrativo praticado, como, por
exemplo, nos casos de alguns atos praticados por delegatrios
(concessionrias e permissionrias de servios pblicos).
Do exemplo acima, fcil confirmar que os atos
administrativos no decorrem da manifestao da vontade
unicamente de Pessoas Jurdicas de Direito Pblico: embora
regulado por normas do Direito Pblico, os atos administrativos
so praticados por Pessoas Jurdicas de Direito Privado
prestadoras de Servio Pblico e por Pessoas Jurdicas de Direito
Privado que exercem atividade econmica, desde que tais atos
no decorram da atividade fim dessas ltimas pessoas. Como
exemplo, considera-se ato administrativo os atos de nomeao
de candidatos em virtude de aprovao em concurso pblico
realizado por Sociedade de Economia Mista exploradora de
atividade econmica.
Em conformidade com o exposto acima, a Lei 5427
de 01/04/2009, que normas sobre atos e processos
administrativos no mbito do Estado do Rio de Janeiro,
estabelece que:

Art. 1 Esta Lei estabelece normas sobre atos e processos
administrativos no mbito do Estado do Rio de Janeiro, tendo
por objetivo, em especial, a proteo dos direitos dos
administrados e o melhor cumprimento dos fins do Estado.
1 Para os fins desta Lei, considera-se:
I - rgo: a unidade de atuao integrante da estrutura da
Administrao direta e da estrutura de uma entidade da
Administrao indireta;
II - entidade: unidade de atuao dotada de personalidade
jurdica;

III - autoridade: o servidor ou agente pblico dotado de poder
de deciso.
2 Os preceitos desta Lei tambm se aplicam aos poderes
Legislativos, Judicirios, ao Ministrio Pblico, Defensoria
Pblica e Tribunal de Contas do Estado, quando no desempenho
de funo administrativa.
O Legislador Estadual, em conformidade com a
posio doutrinaria majoritria, positivou a matria,
confirmando a prtica de atos administrativos pelos Trs
Poderes do Estado e ainda por rgos de envergadura
Constitucional (Tribunal de Contas, Defensoria Pblica e
Ministrio Pblico) no desempenho da atividade administrativa.
O Legislador ainda se refere s entidades (unidade de atuao
dotada de personalidade jurdica), sendo estas as Pessoas
Jurdicas que integram a Administrao Indireta.
Observe que o Legislador no limitou a definio de
entidade Pessoa Jurdica de Direito Pblico, mas se referiu
entidade como a unidade de atuao dotada de personalidade
jurdica (sentido amplo), incluindo aquelas com Personalidade
Jurdica tanto de Direito Pblico (Autarquias e Fundaes)
quanto as de Direito Privado (Empresas Pblicas e Sociedades de
Economia Mista e ainda as Fundaes Pblicas de Direito
Privado). Nestas ltimas, logicamente, no sero todos os atos
praticados considerados atos administrativos, mas to somente
aqueles praticados sob regime jurdico administrativo.

I. 1 ATOS ADMINISTRATIVOS E ATOS DA ADMINISTRAO
Como visto acima, os atos administrativos
correspondem a manifestao unilateral da vontade da
Administrao ou de quem lhes faa as vezes que, sob o Regime
Jurdico Administrativo, tenha por fim imediato declarar,
extinguir, modificar, exigir, modificar ou impor Direitos e
obrigaes ao Administrado ou prpria Administrao.
No entanto, nem todos os atos da Administrao
podero ser considerados atos administrativos pois alguns so
regulados pelo Direito Privado. Assim, temos que, os Atos da
Administrao so gnero, dos quais so espcies os Atos
Administrativos e os Atos Privados da Administrao, estes
ltimos sempre regulados pelo Direito Privado.

ATOS ADMINISTRATIVOS

Atos da Administrao

ATOS PRIVADOS DA
ADMINISTRAO


A doutrina clssica utilizou vrios critrios para
conceituar os atos administrativos. Dentre eles est o critrio
subjetivo, orgnico ou formal. Por esse critrio ato
administrativo o que ditam os rgos administrativos,
restando excludos os atos provenientes dos rgos dos Poderes
Legislativo e Judicirio, ainda que no exerccio da atividade
administrativa e ficam includos todos os atos da Administrao,
pelo s fato de serem emanados de rgos administrativos.
Logicamente, a crtica a essa teoria procede, uma
vez que despreza os atos administrativos de mesma natureza
praticados pelos rgos do Poder Legislativo e do Poder
Judicirio, alem de apresentar os atos administrativos e os atos
da administrao na mesma categoria jurdica, sendo que estes
esto submetidos a disciplina jurdica distinta.

I. 2 FATOS ADMINISTRATIVOS E FATOS JURDICOS
Fato jurdico todo acontecimento, todo evento,
todo fato capaz de produzir efeitos na ordem jurdica, dando
origem ou extino a direitos. A idia de fato administrativo no
guarda relao com a de fato jurdico, pois se refere a uma
atividade material no exerccio de uma atividade administrativa.

Os fatos administrativos no tm por fim a
produo de efeitos jurdicos. Decorrem to somente da
implementao material de atos administrativos, das decises
ou ainda de determinaes administrativas e, em virtude disso,
os fatos administrativos so chamados de atos materiais.
O fato administrativo configura to somente a
realizao material da atuao administrativa, prtica, de
execuo dessa atividade, como a apreenso de mercadorias,
construo de um prdio, limpeza de ruas,...
Normalmente, o fato administrativo decorre de um
ato administrativo. SEABRA FAGUNDES ensina que o
fundamento do fato administrativo o ato administrativo, ou
seja, manifestada a vontade administrativa atravs deste,
consequentemente surgir a ocorrncia daquele.
No entanto, no podemos afirmar que o fato
administrativo sempre conseqncia da prtica de um ato
administrativo, uma vez que aquele poder ocorrer sem
necessariamente existir um ato administrativo que o tenha
fundamentado. O Mestre Jos dos S. Carvalho Filho bem
exemplifica, explicitando que o fato administrativo no se
consuma sempre em virtude de um ato administrativo (...). A s
alterao de local de determinado departamento
administrativo no se perfaz, necessariamente, pela prtica de
ato administrativo; como a mudana de lugar, porem,
representou atividade material, poder afirmar-se que
constitui um fato administrativo.
Relevante colocar que, regra geral, o fato
administrativo no tem por objetivo a produo de efeitos
jurdicos,entretanto, poder ter conseqncias jurdicas, como a
obrigatoriedade de indenizar o administrado lesionado por ato
praticado por agente pblico e ainda que um fato administrativo
pode dar origem a um ato administrativo, como o falecimento
do servidor, que fundamenta a vacncia do cargo pblico e
ainda a concesso de penso por morte.
Maria Sylvia Di Pietro sabiamente ensina que os
fatos administrativos constitui espcie do gnero fato jurdico
em sentido estrito. A autora se refere ainda aos fatos da
Administrao, os quais diferem dos fatos administrativos por
no produzirem efeitos jurdicos no mbito do Direito
Administrativo.

I. 3 SILNCIO ADMINISTRATIVO
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, corresponde
a omisso da Administrao, que deixa de agir visando
exatamente a omisso de efeitos jurdicos de sua omisso. Esse
silncio enquadrado como fato, pois produzir efeito de
ordem prtica, mas no como ato, pois no houve uma
manifestao explcita da vontade da Administrao.
O direito privado disciplina a aplicao normativa
sobre o silencio. Conforme dispositivo legal (art. 111 CC), o
silncio importa consentimento tcito, salvo se a Lei tornar
indispensvel a manifestao expressa.
Este entendimento, como se v, no se aplica ao
Direito Pblico, devendo haver distino quando a Lei apontar a
conseqncia da omisso administrativa, daquela em que a Lei
no se refere a tais conseqncias.
Dessa forma, poderemos encontrar as seguintes
situaes:
1. A lei pode colocar que o silencio importa manifestao
positiva;
A lei, neste caso, expressamente dispe que o
silncio administrativo representa manifestao tcita de
vontade. Tal silncio poder decorrer da no manifestao
tcita pelo agente ou ainda por transposio do decurso de
tempo para manifestao da vontade administrativa.
A lei pode dizer, por exemplo, que no se
manifestando a autoridade competente no prazo de 5 dias,
considera-se aceito o parecer. Aqui, caso a autoridade no
apresentar manifestao expressa no prazo assinalado pela
Lei, seu silencio implicar manifestao positiva de
vontade.
2. O silncio implica manifestao negativa
Nesta hiptese, a omisso administrativa importa
em negativa do pedido formulado pelo administrado (ou
por rgo ou agente pblico).
No entanto, regra geral a Lei no apresenta
solues decorrentes do silencio administrativo, a qual
poder ocorrer tanto por ausncia de manifestao
expressa no prazo legalmente assinalado quanto pela
demora excessiva na prtica de um ato cujo prazo para
manifestao de vontade no foi fixado em Lei. Nesse caso,
dever o administrado recorrer via administrativa ou
ainda exigir judicialmente uma manifestao expressa por
parte da Administrao Pblica.
Aqui, a demora excessiva pode configurar infrao
ao princpio da razoabilidade do prazo processual,
assegurado na no art. 5, LXXVII, CF.
LXXVIII a todos, no mbito judicial e administrativo, so
assegurados a razovel durao do processo e os meios que
garantam a celeridade de sua tramitao. (Includo pela Emenda
Constitucional n 45, de 2004)
O Juiz, neste caso, no poder editar sentena
complementado o ato omisso, pois ao Poder Judicirio no
compete substituir o Administrador Pblico, sob pena de
ofensa ao principio da separao dos poderes. Caber ao
Juiz determinar autoridade administrativa agir no sentido
de formalizar a manifestao volitiva, sob pena de
desobedincia de ordem judicial.

II. Requisitos:
Os requisitos dos atos administrativos correspondem a
seus elementos constitutivos, sendo estes considerados
requisitos de validade do ato administrativo, cuja inobservncia
poder acarretar sua invalidao, impedindo e desfazendo os
efeitos jurdicos dos atos praticados em desconformidade com
tais elementos.
Como no existe uniformidade doutrinaria quanto
enumerao e conceituao de tais elementos, adotamos nesta
obra os elementos mencionados na Lei de Ao popular (Lei
4717 de 29/06/1965), quais sejam:

Competncia;
Finalidade;
Forma;
Motivo;
Objeto.

A Competncia a atribuio. Forma o revestimento
externo. Finalidade o objetivo perseguido que autoriza a
prtica do ato. Motivo a circunstncia de fato ou de direito
que enseja a prtica do ato. Objeto o contedo do ato.
Vejamos cada um desses elementos.

II. 1 COMPETNCIA
A competncia o poder atribudo, mediante norma
legal, ao agente, para prtica do ato administrativo.

II. 1.1 COMPETENCIA: SENTIDOS
Em sentido material ou objetivo, a competncia diz
respeito s atribuies definidas em Lei e que devem ser
conferidas a um agente pblico. O art. 48, X CF dispe que:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do
Presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado
nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de
competncia da Unio, especialmente sobre:
...
X - criao, transformao e extino de cargos, empregos
e funes pblicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
A Lei que criar o cargo pblico a mesma lei que
enumera as atribuies do cargo, ou seja, a competncia do
agente investido no cargo. Esta, uma Lei formal, devendo ser
observada a iniciativa privativa em cada caso.
Se a Lei o instituto necessrio e suficiente criao
de cargo pblico, somente a Lei ser o instrumento necessrio e
suficiente para extinguir esse cargo. E essa a regra. Entretanto,
tal regra excepcionalizada pela prpria Constituio Federal,
que permite ao Presidente da Repblica (e por simetria aos
demais Chefes do Executivo) editar decretos extinguindo
funes e cargos pblicos quando vagos (art. 84, VI, b, CF)
Em sentido subjetivo ou orgnico, a competncia diz
respeito ao sujeito ao qual so conferidas atribuies para a
prtica do ato, correspondendo ao agente pblico, ao rgo
pblico e ainda entidade que possui tais atribuies.
O sujeito poder possuir atribuies previstas na
Constituio (competncia constitucional) ou na Lei
(competncia legal) para a prtica do ato.
Dessa forma, o TCU possui competncia para julgar as
prestaes de contas dos Administradores Pblicos. A
competncia para a prtica de tal ato do rgo (TCU)-
competncia em sentido subjetivo - enquanto a atribuio em si
diz respeito competncia em sentido material.

Na anlise de tal requisito, possvel constatar a
diferena entre o direito privado e o pblico. No mbito do
direito privado, h a figura do agente capaz o agente deve ter
capacidade para a prtica do ato. A capacidade e a competncia
no se confundem: a competncia diz respeito ao sujeito
(agente) e ainda atribuio em si, enquanto a capacidade
corresponde possibilidade de se praticar legitimamente os
atos da vida civil. A capacidade est regulada no Cdigo Civil, o
qual dispe que:

Art. 3 So absolutamente incapazes de exercer pessoalmente
os atos da vida civil:
I - os menores de dezesseis anos;
II - os que, por enfermidade ou deficincia mental, no tiverem
o necessrio discernimento para a prtica desses atos;
III - os que, mesmo por causa transitria, no puderem exprimir
sua vontade.
Art. 4 So incapazes, relativamente a certos atos, ou maneira
de os exercer:
I - os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos;
II - os brios habituais, os viciados em txicos, e os que, por
deficincia mental, tenham o discernimento reduzido;
III - os excepcionais, sem desenvolvimento mental completo;
IV - os prdigos.
Pargrafo nico - A capacidade dos ndios ser regulada por
legislao especial.
Art. 5 A menoridade cessa aos dezoito anos completos, quando
a pessoa fica habilitada prtica de todos os atos da vida civil.
Pargrafo nico - Cessar, para os menores, a incapacidade:
I - pela concesso dos pais, ou de um deles na falta do outro,
mediante instrumento pblico, independentemente de
homologao judicial, ou por sentena do juiz, ouvido o tutor, se
o menor tiver dezesseis anos completos;
II - pelo casamento;
III - pelo exerccio de emprego pblico efetivo;
IV - pela colao de grau em curso de ensino superior;
V - pelo estabelecimento civil ou comercial, ou pela existncia de
relao de emprego, desde que, em funo deles, o menor com
dezesseis anos completos tenha economia prpria.

Por outro lado, no direito pblico, o que se indaga
quanto s atribuies do agente, se o agente tem atribuio
para a prtica do ato. A capacidade do agente no interessa. O
que interessa se o agente tem a atribuio para praticar
aquele determinado ato. Em virtude disso, surge uma questo
muito interessante:
Se um determinado ato administrativo praticado por um
agente absolutamente incapaz, o ato ser vlido ou no?
Muita ateno deve ser dispensada para chegar
resposta dessa questo. Primeiro, deve-se perquirir sobre as
atribuies. Uma vez confirmadas as atribuies do agente,
deve-se, ento, verificar a natureza do ato: se ele
discricionrio ou se vinculado.
Sendo o ato for vinculado, a vontade prvia do
legislador e o agente no ter vontade. No ato vinculado, o
legislador, previamente estabelece que, se verificada
determinada situao o agente deve praticar o ato nos termos
exigidos pela Lei. Assim, deve-se verificar se o agente tinha
competncia e se o ato foi praticado dentro dos ditames da lei.
Se preenchidos esses requisitos, o ato ser vlido, mesmo que o
agente seja absolutamente incapaz e a doutrina unnime
quanto a esse ponto.
No ato discricionrio, o agente competente pode
editar juzo de valor quanto convenincia ou oportunidade da
prtica do ato. Nesse caso, h divergncia doutrinria quanto
validade do ato, sendo que uma primeira corrente defende que
deve ser verificado se o ato atingiu a finalidade pblica. Deve-se
verificar se no ato praticado dentro de uma competncia
discricionria, a valorao da oportunidade e convenincia
presentes no ato se adequou aos fins pblicos. Estando
presentes tais situaes, ou seja, sendo o agente competente,
tendo sido observada a forma, buscando-se a finalidade pblica
constante na lei e sendo o motivo pertinente, no h ilegalidade
no ato, devendo ser desconsiderada a incapacidade.
A segunda corrente defende que, se o agente
absolutamente incapaz, ele no tem condies de realizar o
juzo de valor inerente ao ato discricionrio, sendo o ato
invlido. Essa posio defendida por Celso Antnio Bandeira
de Mello.
Em resumo, a competncia requisito vinculado do ato. Celso A
B Mello ensina que a competncia o poder atribudo pela
norma legal na exata medida para o exerccio de atividades que
a mesma norma lhe impe como obrigatria.
Pode ser objeto de delegao e avocao e constitui elemento
sempre vinculado no ato administrativo, sendo caracterizada
pois, por, ser de exerccio obrigatrio; irrenuncivel (a
delegao no implica em renncia da competncia) e da
mesma forma imprescritvel (o agente delegante poder exercer
suas atribuies concomitantemente com o delegado);
imodificvel pela vontade do agente;imprescritvel, pois no
importa por quanto tempo, uma vez atribuda a competncia,
permanecer sob a titularidade de quem a lei a atribuiu.

Lei 9784/99 trata da delegao e avocao de competncia:
A regra geral a possibilidade de delegao de
competncia, a qual somente no ser permitida se
houver impedimento legal;
possvel a delegao de competncia para rgos e
agentes subordinados, mas possvel a delegao
mesmo que no haja subordinao (art.12 9784/99,
vide tambm dec-lei 200/67)
A delegao deve ser de apenas parte da competncia
do rgo ou agente, e no de todas as suas
atribuies.
Deve ser feita por prazo determinado.
Poder ou no conter ressalva de exerccio da
atribuio delegada. Caso contenha, o a atividade ser
praticada concomitantemente com o delegante.
O ato de delegao revogvel a qualquer tempo;
O ato de delegao e sua revogao devem ser
publicados na imprensa oficial.
O ato de delegao deve mencionar expressamente
esse fato e considerado adotado pelo agente
delegado, ou seja, a responsabilidade recai sobre ele.

No pode ser objeto de delegao (art.13 lei 9784/99):
a edio de atos de carter normativo
a deciso de recursos administrativos;
as matrias de competncia exclusiva do rgo ou
autoridade

Avocao: ao contrrio de delegao, ocorrer quando o agente
trouxer para sua esfera decisria, as atribuies de agente
subordinado. ato administrativo vinculado, na esfera federal,
pois o art. 15 da li 9784/99 coloca que:
Art.15 ser permitida em carter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de
competncia atribuda a rgo hierarquicamente superior
Caractersticas:
Logo: deve haver subordinao; Por tempo limitado; em carter
excepcional; poder ocorrer mesmo que no exista uma lei
autorizando a avocao de determinada atividade.; no
possvel quando se tratar de competncia exclusiva do
subordinado.

Vcios de competncia
Excesso de poder: uma modalidade de abuso de poder e
ocorrer sempre que o agente pblico exorbitar sua
competncia, embora tenha competncia para praticar o ato, o
agente vai alm de suas atribuies legais.
Outros Vcios, segundo Di Pietro
Usurpao de funo (Di Pietro): usurpao de funo crime e
usurpador aquele que no foi de nenhuma forma investido em
cargo, emprego ou funo pblica; no possui nenhuma relao
jurdica funcional com a administrao.
J na funo de fato (Di Pietro) o agente est legalmente
investido mas existe irregularidade no exerccio de sua funo.
Aqui, o ato considerado vlido ou so considerados vlidos os
seus efeitos (para os administrados a situao tem total
aparncia de regularidade)
Vcio de competncia quanto matria (ministro da fazenda
edita ato de matria exclusiva do ministro da sade) ou quando
se tratar de competncia exclusiva no possvel sua
convalidao (ratificao) devendo ser declarado nulo pela
prpria administrao ou pelo judicirio.
Diferentemente, se o vcio de competncia ocorrer quanto
pessoa, possvel a sua convalidao, desde que no seja de sua
competncia exclusiva.

FINALIDADE
A finalidade de todo e qualquer ato administrativo
deve ser sempre o interesse coletivo. O administrador no deve
praticar atos administrativos movido por dios, paixes, ou
ainda visando beneficiar ou prejudicar um ou outro
administrado ou a si prprio. O administrador deve ser, assim,
impessoal. Dessa forma, a finalidade do ato administrativo se
confunde com o princpio da impessoalidade que deve nortear a
conduta administrativa.
Se o administrador agir com impessoalidade, ele
manifesta a vontade da Lei age em consecuo do interesse
coletivo, sem procurar beneficiar a si mesmo ou a determinado
administrado; busca to somente o interesse pblico, finalidade
do ato administrativo.
Por outro lado, se o agente pblico pratica ato
administrativo previsto em sua esfera de atribuies legais,
porm visando fim diverso do interesse coletivo, incorre em
desvio de poder ou desvio de finalidade.
Observe que, no desvio de poder o agente age dentro
de sua esfera de atribuies, porm, pratica ato visando fim
diverso do previsto em Lei. Deixa de observar o requisito
finalidade do ato administrativo.
Bom exemplo o do ato praticado por Prefeito de
determinado Municpio, desapropriando imvel de adversrio
poltico, alegando interesse social, porm com o intuito de
prejudicar seu adversrio poltico.
J no abuso de poder o agente pratica ato visando o
interesse coletivo, porem vai alm das atribuies legais que lhe
foram conferidas, ferindo assim o requisito competncia do
ato administrativo.
Tanto o excesso quanto o abuso de poder invalidam o
ato administrativo, afastando todos os efeitos jurdicos
produzidos, pois de ato nulo, no se originam direitos (Sumula
473 STF).
O desvio e o abuso de poder so espcies do gnero
abuso de poder.


EXCESSO DE PODER

ABUSO DE PODER

DESVIO DE PODER



Embora seja apontada pela doutrina como um
requisito de validade do ato administrativo, a finalidade foi
elevada princpio pela Lei 5427/09. Segundo o art. 2 do
diploma legal, o processo administrativo obedecer, dentre
outros, aos princpios da transparncia, legalidade, finalidade,
motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditrio, segurana jurdica, impessoalidade,
eficincia, celeridade, oficialidade, publicidade, participao,
proteo da confiana legtima e interesse pblico

II. 4. FORMA
a exteriorizao do ato administrativo,
correspondendo a sua materializao, a sua apresentao. A
regra geral que os atos administrativos devem adotar a forma
escrita. A forma verbal, por sinais ou at simblica admitida
excepcionalmente.
Temos um ato verbal sendo aquele manifestado pelo
Guarda de Trnsito regulando a circulao de veculos em via
pblica; a forma simblica a adotada nas placas de sinalizao
de transito; por sinais, temos o semforo. Todas elas
manifestam a vontade da Administrao Pblica: o guarda de
transito, naturalmente, por ser agente administrativo; a placa de
sinalizao manisfestar a vontade da Administrao de que
naquele local o estacionamento proibido, que no permitido
estacionar, que a ultrapassagem proibida...; com os semforos,
o raciocnio no diferente. Todos, repito, representam a
manifestao unilateral da vontade da administrao pblica.
So, pois, atos administrativos.
Nos processos administrativos a forma dos atos que o
compem deve ser sempre escrita. No se admite, no processo,
atos verbais.
Embora o art. 19 da Lei 5427/09 coloque que os atos
do processo no dependem de forma especfica, seno quando
a Lei expressamente exigir, o 1 do mesmo artigo exige a forma
escrita para os atos do processo. Alem disso, acrescenta outras
formalidades que devem ser observadas pelo administrador
pblico, quais sejam, a produo dos atos em vernculo (idioma
nacional), com a data e o local de sua realizao, a identificao
e a assinatura da autoridade responsvel.
Os atos administrativos nos processos administrativos
no mbito do Estado do Rio de Janeiro no dependem de forma
especfica, ou seja, admite-se a liberdade de forma, salvo se
exigida por Lei e ainda observadas as formalidades exigidas no
1 do art. 19.
Em outras palavras, a forma dos atos do Processo
Administrativo somente ser um requisito vinculado, se exigido
expressamente por Lei. Esta Lei a que regulamenta o processo
administrativo especfico no mbito do Estado do Rio de Janeiro,
como a Legislao de Processo Administrativo Fiscal, uma vez
que a Lei 5427/09 aplica-se subsidiariamente aos processos
administrativos regulados por legislao prpria.

II.4.1 PUBLICIDADE COMO FORMALIDADE
A publicidade sempre foi apontada pela doutrina como
condio de eficcia do ato administrativo. O legislador Estadual
exigiu a publicao dos atos administrativos dos quais decorram
dispndios ou concesso de direitos.
Tal exigncia legal configura um dever e no uma
faculdade do administrador pblico, uma vez que o diploma
legal, em seu art. 2 2 dispe que:

Art. 2...
...
2 Qualquer ato que implique dispndio ou concesso de
direitos dever ter seu respectivo extrato publicado na imprensa
oficial.
A publicao do ato, por ser um dever imposto pela
norma legal ao administrador pblico no poder deixar de ser
observada, sob pena de responsabilidade funcional.
Essa publicao corresponde a um dever funcional do
administrador pblico, sendo que, sempre que praticado
qualquer ato administrativo que implique dispndios de
recursos ou concesso de direitos, o agente pblico responsvel
pela edio do ato deve proceder sua publicao.
Relevante ainda colocar que, a Lei 8429/92 considera
improbidade administrativa retardar ou deixar de praticar ato de
ofcio (art. 11, II). Assim, se o agente pblico deve, de oficio,
proceder a publicao dos atos administrativos nas hipteses
acima elencadas, caso no o faa, incorrer em improbidade
administrativa, estando sujeito as penalidades previstas em lei.

II. 5 MOTIVO
O motivo o pressuposto de fato e de direito que fundamenta a
prtica de um ato administrativo. Pressuposto de fato a
situao, a conduta ou a atividade apresentada no caso
concreto. Pressuposto de Direito a previso legal dessa
atividade, situao ou conduta.
Por exemplo:
O art. 207 da Lei 8112/90 trata da licena gestante (ou licena
maternidade) nos seguintes termos:
Art. 207. Ser concedida licena servidora gestante por
120 (cento e vinte) dias consecutivos, sem prejuzo da
remunerao.
1
o
A licena poder ter incio no primeiro dia do nono
ms de gestao, salvo antecipao por prescrio mdica.
Assim, caso a servidora Maria solicite a licena, mas se
encontrar no stimo ms de gestao, a licena somente ser
concedida se houver antecipao por prescrio mdica.
Observe que a servidora grvida (pressuposto de fato) e a
previso legal da licena (pressuposto de direito)
fundamentaro a prtica de uma to administrativo pela
autoridade administrativa (concesso da licena).

II. 5. 1 MOTIVO E MOTIVAO
Enquanto o motivo corresponde aos pressupostos de
fato e de direito que fundamentam a prtica do ato, a motivao
significa a exposio dos motivos. Assim, motivar expor os
fundamentos do ato. Como bem ensina o Mestre CRETELLA JR.,
a motivao a justificativa do pronunciamento tomado. Em
palavras diretas, a motivao exprime de modo expresso e
textual todas as situaes de fato que levaram o agente
manifestao da vontade (Jos dos S. C. Filho).
O Legislador Estadual positivou a matria no art. 48 da
Lei 5427/09, ao colocar, no 1 do mesmo artigo que a
motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo
consistir em declarao de concordncia com fundamentos de
anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que,
neste caso, sero parte integrante do ato e devero compor a
instruo do processo.
Discusses interessantes so colocadas quando se
trata de considerar a motivao uma obrigatoriedade nos atos
administrativos. Alguns doutrinadores colocam que o ato
invalido por no ter sido motivado e que, apesar disso, no se
teria encontrado a justificativa. Isso levaria ilegalidade do ato
por falta de motivo. No entanto, a motivao no corresponde
falta de justificativa, mas sim a sua ausncia no prprio texto do
ato administrativo. Porem, o motivo pode estar presente fora do
ato, a exemplo dos motivos presentes nos autos de um processo
administrativo.
Dessa forma, a motivao no de presena
obrigatria no texto do ato. O motivo, este sim obrigatrio e
em atos administrativos de qualquer natureza. No mesmo
sentido advoga Mestre Jos dos Santos Carvalho Filho.
Com efeito, o Legislador Estadual e Federal
manifestaram-se quanto matria ao exigir a motivao em
praticamente todos os atos administrativos. Assim, nos termos
da Lei 5427/09, a motivao ser obrigatria nas decises dos
processos administrativos quando:
I. neguem, limitem, modifiquem ou extingam direitos;

II. imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;

III. dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatrio;

IV. julguem recursos administrativos;

V. decorram de reexame de ofcio;

VI. deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo, ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;

VII. importem em anulao, revogao, suspenso ou
convalidao de ato administrativo;

VIII. acatem ou recusem a produo de provas requeridas pelos
interessados;

IX. tenham contedo decisrio relevante;

X. extingam o processo.

Os atos do agente pblico que negarem, limitarem ou
ainda modificarem ou extinguirem direitos devero ser objeto
de motivao e esta servir como meio de o administrado que
tiver seus direitos afetados pelo ato, assim como terceiros que
tiverem direitos afetados indiretamente pela deciso, controlar
o ato praticado pelo agente pblico.
O mesmo ocorre quando o agente pblico deixa de
aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo decidida no
processo. Sabe-se que a jurisprudncia, regra geral, no obriga o
administrador pblico, mas orientam a atuao do magistrado
que, ao julgar um processo em casos semelhantes, dever
aplicar a jurisprudncia do respectivo Tribunal. Se o
administrador deixar de aplicar tal jurisprudncia, dever
motivar sua deciso.
Embora a jurisprudncia dos Tribunais no vincule,
regra geral, a administrao pblica, poder o Governador do
Estado, nos termos do art. 77 da Lei 5427/09 editar, mediante
decreto, enunciado vinculante, para tornar obrigatria, no
mbito da Administrao Pblica Estadual, a deciso judicial
definitiva, cujo contedo seja extensvel a situaes similares.

II.5.3 TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES:
Como visto, a motivao corresponde exposio dos
motivos (pressupostos de fato e de direito), em regra, por
escrito, que fundamentaram a edio do ato administrativo.
Embora a Lei 5427/09 aponte a motivao como princpio
informador do processo administrativo, os atos discricionrios,
de regra, no precisam ser motivados, exceto a motivao
exigida por lei, nas hipteses acima enumeradas.
Diversamente, a doutrina e a jurisprudncia inclinam
para o entendimento de que a motivao dos atos
discricionrios atende aos princpios democrticos, por
possibilitar um maior controle desses atos pelo povo.
A teoria dos motivos determinantes prega que, uma
vez motivado o ato administrativo discricionrios (pois no ato
vinculado tais motivos j vm determinados em lei), a validade
de tal ato fica condicionada (ou vinculada) veracidade dos
motivos expostos: se tais motivos forem verdicos, o ato ser
vlido, caso contrrio, a validade do ato restar prejudicada.
No significa que o ato discricionrio se tornou vinculado. No
isso. Significa apenas que, se os motivos forem verdadeiros o ato
ser vlido, caso contrrio, ser ele invlido.
OBJETO
Corresponde ao efeito jurdico imediato do ato
administrativo. Dessa forma, o objeto de um ato de exonerao,
a prpria exonerao; a de um ato de demisso, a punio
do servidor.
O objeto do ato deve ser lcito, possvel e determinado
ou determinvel.

Mrito Administrativo:
Na prtica de certos atos, a Lei permite ao
Administrador proceder a uma avaliao de conduta,
ponderando os aspectos relativos convenincia e
oportunidade, relativas ao motivo e objeto na prtica dos atos.
Essa prerrogativa do administrador de avaliar a oportunidade e a
convenincia no que se refere escolha do motivo e do objeto
na prtica de um ato administrativo que a doutrina denomina
mrito administrativo.
importante destacar que, embora o Administrador
tenha certa liberdade de agir ao praticar atos discricionrios,
no poder ele agir fora de sua esfera de competncia,
praticando ato no previsto em Lei. Sempre dever o
Administrador praticar atos previstos ou autorizados por Lei, sob
pena de incorrer em ilegalidade.

ATO ADMINISTRATIVO VINCULADO E ATO ADMINISTRATIVO
DISCRICIONRIO
Ato discrinionrio o ato em que a Lei confere ao
administrador certa margem de liberdade para avaliar a
oportunidade e a convenincia na prtica de um ato. No
significa que a Lei seja explcita, colocando que este ato
discricionrio, mas to somente que, ao disciplinar a conduta
do administrador, lhe confere determinadas prerrogativas para
que, no caso concreto, pratique atos que sejam mais oportunos
ou convenientes ao interesse coletivo.
Nos atos discricionrios est presente o mrito
administrativo, como acima explicitado.
Diversamente ocorre nos atos vinculados. Nestes no
h margem de liberdade alguma na atuao do administrador. O
Administrador simplesmente de v agir quando, como e onde a
lei exige.
Nos atos discricionrios, perceba-se, nem todos os
elementos so vinculados: a competncia, a finalidade e a forma
so elementos vinculados no ato administrativo. Somente o
motivo e o objeto, por constiturem o mrito administrativo, so
elementos discricionrios.
Nos atos vinculados, logicamente, todos os seus
requisitos so elementos vinculados, no se podendo falar em
mrito administrativo em atos vinculados.

CONTROLE DO MRITO
Classicamente a doutrina defendia que o mrito
administrativo no poderia ser objeto de apreciao pelo poder
judicirio, pois apenas o administrador pblico conhece os
membros da atividade administrativa e o magistrado, por no
conhec-la, no poderia avali-la, desfazendo atos
administrativos com fundamento na inoportunidade e na
inconvenincia. Em palavras simples, a doutrina pregava que o
mrito administrativo no poderia ser objeto de apreciao pelo
Poder Judicirio. Caberia ao Poder Judicirio a apreciao dos
ato administrativo somente quanto aos aspectos de legalidade,
anulando os atos administrativos que contrariassem a Lei,
possuindo vcio de legalidade em um de seus elementos
constitutivos.
No entanto, o princpio da juridicidade, que exige que
os atos praticados pelo Administrador Pblico seja compatvel
no somente com as leis, mas tambm com os demais princpios
da Administrao Pblica, fundamenta a apreciao do mrito
administrativo pelo Poder Judicirio que utilizar o princpio da
proporcionalidade para controlar os atos discricionrios
praticados pelos agentes pblicos. Significa dizer que, poder o
Poder Judicirio avaliar os fundamentos e o contedo do ato
discricionrio (mrito administrativo), verificando se os meios
utilizados pelo administrador pblico foram adequados para a
consecuo do interesse coletivo. Caso contrrio, se houver um
meio menos gravoso ao administrado, ter o administrador
agido com desproporcionalidade, devendo tal ato ter seus
efeitos jurdicos afastados.

ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Enquanto os requisitos dos atos devem ser entendidos
como condies a sua validao, o atributos podem ser
interpretados como sendo qualidade do ato, como
caractersticas inerentes aos atos administrativos.
A melhor doutrina classifica como atributos do ato
administrativo:
1. a presuno de legitimidade ou legalidade;
2. a imperatividade;
3. a auto-executoriedade;
4. a tipicidade
Os atributos de imperatividade e auto-executoriedade
no esto presentes em todos os atos administrativos, mas
apenas em determinadas espcies.

Presuno da legitimidade
Os atos administrativos, quando nascem, presumem-
se em conformidade com o Direito e que foram praticados
buscando o interesse coletivos. A presuno de legitimidade
inerente a todo e qualquer ato administrativo e est presente
desde o nascimento do ato.
A presuno de legitimidade fundamenta-se na
necessidade que possui a administrao de exercer com
agilidade suas atribuies, o que no seria possvel se tivesse de
submeter a apreciao do Judicirio todo e quaisquer atos que
editasse para que este (o judicirio) os confirmassem.
Dessa forma, o ato administrativo obriga a todos os
administrados que estejam sob seu alcance ou produz todos os
efeitos desde sua edio, ainda que apontada a existncia de
vcios. Esse atributo autoriza a imediata execuo dos atos
administrativos, mesmo que eivados de vcios que levem a
futura invalidao; enquanto no for declarada sua nulidade ou
suspensos temporariamente seus efeitos, o ato dever ser
cumprido. O ato invlido produzir normalmente seus efeitos,
como se vlido fosse.
No entanto, essa presuno de legitimidade no
impede que o particular, valendo-se de remdios prprios
(como liminar em mandado de segurana ou recurso
administrativo com efeito suspensivo) possa sustar os efeitos de
um ato administrativo defeituoso. Ainda que o administrado
possa proceder a sustao dos efeitos do ato defeituoso, a
presuno de legitimidade faz com que caiba ao administrado
provar que o ato invlido, ou seja, haver a inverso do nus
da prova: no caber a Administrao provar que o ato
ilegitimo, pois a presuno de legitimidade j existe; caber ao
administrado faz-lo.
Dessa forma a presuno de legitimidade do ato
administrativo no absoluta e sim relativa (iuris tantum) , ou
seja, admite prova em contrrio.
Maria Silvia Zanella Di Pietro ensina que o judicirio
no poder apreciar ex-ofcio a validade do ato administrativo,
somente poder faz-lo se provocado pelo interessado.

Imperatividade (ou coercibilidade)
o atributo segundo o qual o Estado poder valer-se
de sua fora coercitiva. No um atributo presente em todos os
atos administrativos mas apenas naqueles que sujeitam o
administrado ao seu fiel atendimento, como por exemplo os
atos punitivos (imposio de uma multa) e os de polcia
(apreeno de mercadorias imprprias ao consumo) e os
normativos (um decreto).
Os atos de interesse do administrado no possuem
carter imperativo, uma vez que dispensam coercitividade para
sua realizao. Como exemplo podemos citar uma certido de
autorizao ou uma licena de funcionamento.
A doutrina define a Imperatividade como a imposio
da vontade da administrao pblica, independentemente da
concordncia do administrado. A administrao utiliza-se de seu
poder coercitivo, obrigando a obedincia de suas
determinaes, independentemente da aquiescncia do
administrado. Decorre do chamado Poder extroverso do Estado.
A coercibilidade do ato administrativo poder ser
manifestada de forma direta (autoexecutoriedade) em que a
Administrao poder, diretamente, executar seus prprios
atos, sem a necessidade de autorizao judicial ou
indiretamente, quando a Administrao coage o administrado a
obedecer suas determinaes utilizando-se de outros meios,
como a possibilidade de interdio, de embargo de obras, etc.
Auto-executoriedade
Precisa a definio de Hely Lopes Meirelles: a auto-
executoriedade consite na possibilidade que certos atos
administrativos ensejam de imediata execuo pela prpria
Administrao, independente de ordem judicial.
A autoexecutoriedade no atributo presente em
todos os atos administrativos. comum naqueles atos tpicos da
Administrao. A necesidade da defesa gil do interesse da
coletividade justifica esse qualidade do ato.
A auto-executoriedade permite a realizao imediata
do ato pela prpria administrao, mas sempre que o
administrado entender haver ocorrido arbtrio ou abuso de
poder, poder recorrer ao judicirio e este poder decretar a
nulidade do ato (somente aps a sua realizao)
Vicente Paulo aponta como exemplos de atos auto-
executrios a retirada de uma populao de um prdio que
ameaa cair, a demolio desse prdio
As multas, embora sua imposio seja ato imperativo
decorrente do poder de polcia, sua cobrana no ato auto-
executrio, quando resistida pelo particular. A cobrana das
multas dever ser feita por via judicial prpria (ao de
cobrana).
As multas contratuais, no entanto, so auto-
executrias. O contratado que no cumprir clusula contratual
ser penalisado com multa administrativa e a administrao
poder subtrair da garantia contratual o valor da multa, sem a
necessidade de recorrer ao judicirio.

EXIGIBILIDADE
Na exigibilidade a administrao utiliza-se de meios
indiretos de coero para que o Administrado obedea as suas
determinaes. Os atos em que a Administrao dispe que
fica o administrado obrigado a cumprir os termos deste decreto
sob pena de interdio do estabelecimento. Ou ainda quando
a administrao se utiliza de outras expresses coercitivas como
faa isto, sob pena de multa, ou embargo...). Em todos esses
exemplos, a Administrao utiliza-se de outros meios (indiretos)
para coagir o administrado de obedecer suas determinaes.

REVOGAO:
Vimos acima que os atos administrativos podem ser
classificados em vinculados ou discricionrio. Vinculado o ato
cujo motivo, objeto, forma e sujeito competente esto
enumerados na lei e esta no deixa margem de liberdade
alguma para o administrador pblico valorar a oportunidade
ou convenincia para praticar o ato. Exemplo a licena para
dirigir: se o administrado preencheu todos os requisitos
exigidos pela lei para obteno da licena, no cabe ao
administrador pblico valorar a oportunidade ou convenincia
para conced-la. Outro exemplo a adjudicao ao licitante
vencedor. Nas licitaes, a administrao no pode entregar o
objeto do contrato a outra pessoa seno ao licitante vencedor
do certame.
J nos atos discricionrios, o administrador tem a
prerrogativa de avaliar a oportunidade e a convenincia na
prtica de um ato administrativo, valorando os pressupostos
de fato e de direito que fundamentam esse ato (motivo) e o
seu contedo (objeto). A oportunidade e a convenincia, que
como vistos se referem ao mrito administrativo, somente
podem ser objeto de analise de valor pelo administrado ao
praticar um ato discricionrio.
A revogao, por seu turno, a retirada de ato
discricionrio pela Administrao, de acordo com o mrito
administrativo, caso entenda que aquele ato no mais
oportuno ou inconveniente. De qualquer forma, no se
cogita de ter havido qualquer ilegalidade no ato. A revogao
s pode ser feita pela prpria Administrao, nunca pelo
Poder Judicirio, no exerccio da jurisdio. Isso lgico, pois
somente o administrador pblico conhece os meambros da
atividade administrativa e somente ele sabe qual o momento
mais oportuno e conveniente para praticar o ato. O Poder
Judicirio, por no conhecer aquela atividade por no estar
familiarizado com o exerccio daquela atividade
administrativa, no tem competncia para valorar o momento
em que a prtica daquele ato se torna oportuna ou se aquele
ato conveniente. Ao Poder Judicirio, como fiscal da lei, cabe
somente dizer o direito, ou seja, aplicar a lei aos infratores.
Assim, o juiz somente poder avaliar a legalidade, como regra,
dos atos praticados pela Administrao Pblica. A legalidade
aqui, deve ser entendida como expresso do Direito, uma vez
que o princpio da juridicidade exige a atuao do
administrador em consonncia no apenas com as leis, mas
tambm com os princpios que regem a atividade
administrativa. Dessa forma, poder o Judicirio avaliar se
uma to administrativo foi pratica em conformidade com as leis
que o regulamentam e com os princpios regentes da
administrao pblica.
Entretanto, no se pode afirmar que o Judicirio nunca
revoga atos administrativos; ele apenas no poder revogar os
atos praticados pelos Poderes Executivo e Legislativo quando
no exerccio da atividade administrativa, mas poder revogar
seus prprios atos administrativos, pois o Poder Judicirio
pratica atos administrativos. Da mesma forma, incorreto seria
tambm afirmar que o Poder Judicirio no pode apreciar o
mrito do ato administrativo discricionrio: este pode ser
objeto de apreciao pelo Poder Judicirio e, se comprovado
judicialmente que o administrador pblico ao praticar o ato
discricionrio no se utilizou dos meios adequados para atingir
o interesse coletivo, poder o Poder Judicirio afastar a
aplicao do ato no caso concreto. O princpio da
proporcionalidade, como se v, fundamenta a anlise do
Mrito administrativo pelo Poder Judicirio.
Vejamos um exemplo, desprezando, lgico, as demais normas
jurdicas que disciplinam a matria ( s uma situao
hipottica, no compliquem!):
Ethel Dona de um restaurante em Madureira, no Rio
de Janeiro. Um dia, recebe a visita de um fiscal sanitrio do
Municpio e este verifica que, dentre os 800 kg de alimentos
estocados, 3 kg estavam com o prazo de validade vencido. A
legislao municipal permitia a aplicao das seguintes
penalidades: advertncia publica, multa de at R$ 8.000,00 e
ainda a interdio do estabelecimento, sem nenhum requisito,
outorgando ao fiscal a prerrogativa de avaliar a penalidade
aplicvel a cada caso.
O fiscal optou em aplicar a penalidade mxima:
interditou o estabelecimento da Ethel. Esta, recorreu ao Poder
Judicirio, pois entendia inadequada a pena aplicada. O Juiz,
analisando o contedo do ato (mrito administrativo) observa
que este foi realizado por meios inadequados para a
consecuo do interesse pblico (sade pblica), pois havia
meios menos gravosos para atingir o interesse coletivo, como
a advertncia, por exemplo. Dessa forma, o juiz declara a
nulidade daquele ato de interdio por ferir o princpio da
proporcionalidade.
Observe que o Juiz no revogou o ato, mas sim
declarou sua nulidade. Embora o ato tenha sido praticado em
conformidade com a lei, feriu um princpio da administrao
pblica e, como vimos, o princpio da juridicidade tem um
alcance amplo, exigindo a atuao do administrador em
conformidade com a lei e com os princpios da Administrao
Pblica. Se o administrador deixar de observar a lei ou os
princpios, estes atos devem ser anulados, seja pela
administrao (autotutela) ou pelo Judicirio (tutela).
Uma vez efetuada a revogao, o ato deixa de produzir
efeitos da data de revogao para o futuro. Os efeitos at
ento produzidos permanecem vlidos. Vale dizer que os
efeitos da revogao so irretroativos ou so ex nunc (para
gravar: ex nunc = nunca retroage!)
O STF j firmou entendimento de que a revogao do ato
administrativo poder ser realizado somente pela
administrao pblica.
Smula 473 STF: A administrao pblica pode anular seus
atos eivados de vcio de legalidade, porque deles no se
originam direitos, ou revog-los por motivo de convenincia
e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e
ressalvados, em todos os casos, a apreciao judicial.
A revogao do ato administrativo tem como fundamento
o poder discricionrio da Administrao. Como ensina o Prof.
Hely Lopes Meirelles
3
a Administrao utiliza tal poder para
rever a sua atividade administrativa interna e encaminh-la
adequadamente realizao de seus fins especficos. No
entanto, a revogao no alcana todo e qualquer ato. Alguns
atos administrativos no podero ser objeto de revogao,
mesmo quando a inconvenincia da manuteno de seus
efeitos for marcante. Assim, no podem ser objeto de
revogao:
1. os atos vinculados: porque nestes no h margem
para o administrador avaliar a oportunidade ou
convenincia de seus efeitos.
Dessa forma, no pode ser revogada uma licena
concedida ao particular que preencheu todos os
requisitos legais.
2. os atos consumados, ou que j exauriram seus
efeitos. Ex.: um ato de autorizao para uso de bem
pblico, se o bem j foi utilizado pelo particular.
3. os atos que integram um procedimento
administrativo pois a cada novo ato praticado passa-
se a uma nova etapa do procedimento, ocorrendo a
precluso da etapa antecedente.
4. os atos que geram direitos adquiridos gravados em
clusula ptrea.
5. os denominados meros atos administrativos com
efeitos previstos em lei, como os atos enunciativos
que so editados apenas para comprovar uma
situao jurdica pr-existente. (ex.: uma certido)

ANULAO ou INVALIDAO:
Esta sim a forma de extino do ato por motivos de
ilegalidade, vcio em qualquer dos elementos quanto
competncia, finalidade, forma, motivo ou objeto. Os atos
eivados de vcio de legalidade podem ser nulos ou anulveis.
Nulos so aqueles que no podem produzir efeitos jurdicos e
deles no se originam direitos, pois o vicio de legalidade que
possuem no possvel de ser sanado. Anulveis so os atos
que, embora contenham vicio de legalidade, este no
absoluto, podendo o administrador pblico corrigir os defeitos
do ato ou, facultativamente, proceder sua anulao. Essa
correo dos defeitos do ato denominada pela doutrina de
sano ou convalidao.
Por aferir a compatibilidade do ato com a lei, a
anulao dos atos administrativos alcana tanto atos
discricionrios quanto atos vinculados. Diversamente, a
revogao, como visto, somente se opera a atos
discricionrios.

QUEM PODE INVALIDAR
A anulao ou invalidao dos atos administrativos
poder ser realizada pelo Poder Judicirio, uma vez provocado
pelo administrado, pelo Ministrio Pblico ou ainda pelo
Tribunal de Contas. Os atos administrativos, sejam vinculados,
sejam discricionrios, devem sempre ser produzidos em
compatibilidade com o Direito (principio da juridicidade), o
que significa que sua produo deve se dar com observncia
aos requisitos legais necessrios a sua validade e aos princpios
que regem a atividade administrativa. O administrado dispe
de diversas instrumentos constitucionais para provocar a
tutela jurisdicional, quais sejam: o hbeas corpus, o hbeas
data, o mandado de segurana, a ao popular e a ao civil
pblica.
De outra forma, a prpria Administrao poder, de
forma interna, anular seus prprios atos administrativos. Tal
prerrogativa decorre do principio da autotutela, como visto
anteriormente
Sumula 346 STF: A administrao pblica pode anular seus
prprios atos eivados de vcio de legalidade.
Os efeitos da anulao se do desde o momento do
nascimento do ato, de forma retroativa. Os efeitos da
invalidao, so pois, ditos ex tunc. como se o ato nunca
tivesse existido.
No quadro abaixo, apresentamos as diferenas entre
os institutos da invalidao e da revogao:


Regra geral, se ato possui vcio de legalidade, deve ele
ser anulado pela administrao pois o principio da legalidade
impe ao administrador a observncia s prescries legais.
Entretanto, no obstante seja o dever de anular a regra geral,
em alguns casos admite-se, por exceo, que a administrao
mantenha o ato ilegal, vez que sua anulao j no mais
possvel. Tal situao ocorrer nas situaes que discorremos no
tpico seguinte.

O DEVER DE INVALIDAR E O DECURSO DE TEMPO:
A lei 9784/99 que regula o processo administrativo
federal dispe que a administrao decai do direito de anular os
atos administrativos de que decorram efeitos favorveis aos
destinatrios no prazo de cinco anos. Nessa hiptese, no h
margem discricionria ao administrador. Uma vez decorridos
cinco anos da pratica do ato e tenha este produzindo efeitos que
favorecem o administrado beneficiado, no poder mais a
Administrao proceder a sua anulao por vedao legal
expressa.
Lei 9784/99
...
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favorveis para os
destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada m-f.
O decurso de tempo estabiliza certas situaes ftica
e, nesta hiptese, consistir numa limitao ao dever de
invalidar os atos ilegais. A prescrio ocorre aqui para
resguardar o principio da estabilidade das relaes jurdicas. O
ato permanecer produzindo normalmente seus efeitos, embora
eivado de vcio de legalidade.
Pode ocorrer ainda de as conseqncias jurdicas do
ato gerarem uma consolidao ftica de forma que mais
conveniente manter os efeitos do ato do que invalid-lo, pois a
invalidao prejudicaria o interesse pblico. Como ensina WEIDA
ZACANER com base em tais atos certas situaes tero sido
instauradas e na dinmica da realidade podem converter-se
em situaes merecedoras de proteo, seja porque
encontraro em seu apoio alguma regra especfica, seja porque

REVOGAO ANULAO
Motivo Por convenincia Por ilegalidade
Ato
discricionri
o
Por avaliao de
Motivo ou Objeto
Por vcio em
qualquer elemento
Ato
vinculado
No pode ser
revogado
Por vcio em
qualquer elemento
Quem pode Prpria
Administrao
Prpria
Administrao ou o
Judicirio
Alcance Somente os
discricionrios
Atos discricionrio e
atos vinculados
Efeitos Ex nunc Ex tunc
estaro obrigadas por algum principio do Direito.
2
Tais
situaes fundamentam a chamada Teoria do fato consumado
apontada pela doutrina.
certo que, de tais situaes, percebemos um
aparente conflito entre princpios: o principio da supremacia do
interesse pblico e o principio da legalidade estrita.
Obviamente, nessa hiptese, o aplicador da Lei dever avaliar os
valores jurdicos envolvidos e, nessa hiptese especificamente o
principio da supremacia do interesse pblico prevalecer sobre
o principio da legalidade estrita.
O dever de anular decorre do poder-dever de
autotulela. Esta exige a vigilncia constante da administrao no
que se refere a prerrogativa de exercer o controle de seus
prprios atos.
Segundo o principio da autotutela, a administrao
deve rever os atos praticados e tal reviso tem sentido amplo,
alcanando tanto o mrito quanto a legalidade dos atos
administrativos. Assim, o princpio permite a revogao e a
anulao dos atos administrativo, ex officio, pela prpria
administrao. Na primeira hiptese, a extino ocorrer com
fundamento na oportunidade e na convenincia do ato: se este
se tornar inoportuno ou inconveniente ao interesse pblico,
poder a Administrao, unilateralmente, proceder sua
revogao. Na segunda hiptese, a extino se fundamenta em
critrios de legalidade: se o ato administrativo ilegal, poder
ser anulado, ex officio, pela prpria Administrao.
No entanto, pode ocorrer de, no exerccio da
autotutela a administrao encontrar-se diante de um ato
administrativo com vicio de legalidade em um de seus
elementos e, no entanto, os efeitos jurdicos do ato atingiam
interesses de pessoas, contrarias ao desfazimento do ato. O
mesmo poder ocorrer caso um ato administrativo que tenha se
tornado inoportuno atingir interesses de pessoas contrrias
revogao do mesmo.
Nessa hiptese, excepcionalmente, admite-se o
contraditrio na pratica do ato administrativo. A lei 8666/93
assegura o contraditrio no caso de revogao do procedimento
licitatrio:

Lei 8666/93
Art. 49. A autoridade competente para a aprovao do
procedimento somente poder revogar a licitao por razes de
interesse pblico decorrente de fato superveniente
devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar
tal conduta, devendo anul-la por ilegalidade, de ofcio ou por
provocao de terceiros, mediante parecer escrito e
devidamente fundamentado.
3
o
No caso de desfazimento do processo licitatrio, fica
assegurado o contraditrio e a ampla defesa.
A admisso do contraditrio no uma forma de
afastar a poder-dever de autotutela que norteia a atividade
administrativa, mas sim uma forma de a administrao avaliar a
melhor conduta a ser tomada.
O que se torna relevante aqui a relativao da
unilateralidade, caracterstica marcante dos atos
administrativos.
O STJ tambm j se manifestou no sentido de se
admitir o contraditrio na pratica de atos administrativos
quando estes possam afetar direitos de pessoas. o que se
depreende do MS 8627/DF, cujo julgamento na Terceira Turma
da referida Corte ocorreu em 08/03/2006 com ementa abaixo
reproduzida:
Ementa:
MANDADO DE SEGURANA SERVIDOR PBLICO ANISTIA
INVALIDAO DO ATO PELA ADMINISTRAO PBLICA
COMPETENCIA ADMINISTRATIVA DECADENCIA
CONTRADITRIO E AMPLA DEFESA AUSENCIA SEGURANA
CONCEDIDA
1. A invalidao de anistia concedida a servidores
pblicos est condicionada ao prazo decadencial de 05
(cinco) anos, ainda que concedida antes do advento da
Lei 9784/99.
2. Aplicao do critrio de prevalncia ou da relevncia
dos princpios da boa-f do servidor e da segurana
jurdica, sobre os demais princpios do regime jurdico
administrativo, diante das particularidades fticas da
presente espcie.
3. A jurisprudncia desta Corte tem firmado o
entendimento de que a invalidao de ato
administrativo classificado como ampliativo de direito
depende de prvio processo administrativo, em que
sejam assegurados ao interessado o contraditrio e a
ampla defesa.
4. Precedentes.
5. Segurana concedida.

EFEITOS DA ANULAO
Como visto acima, a anulao dos efeitos jurdicos do
ato administrativo opera efeitos retroativos, desfazendo os
efeitos at ento produzidos (ex tunc). No entanto, a
retroatividade do conseqente da anulao do ato somente
alcana os envolvidos diretamente pelos efeitos jurdicos do ato,
ou seja, a Administrao Pblica e a outra parte envolvida
diretamente, a qual pode ser um agente pblico ou
administrado. Significa que os efeitos da anulao no alcanam
terceiros beneficiados pelos efeitos jurdicos do ato enquanto
este produzia seus efeitos.
Como se sabe, os atos administrativos gozam de
presuno de legalidade, significando que mesmo quando for
produzido com vicio de legalidade, produzir normalmente seus
efeitos, pois existe uma presuno relativa de que os mesmos
foram produzidos em conformidade com o Direito.

CASSAO
A cassao ocorre quando o beneficirio deixa de cumprir os
requisitos legais para manuteno do ato administrativo. Como
exemplo, temos a cassao de uma licena para dirigir quando o
administrado ultrapassa o nmero de infraes permitidas pela
Lei.

CADUCIDADE: Retirada do ato em virtude de nova lei,
posterior, que torna inadmissvel a situao antes permitida por
aquele ato.
Observa-se que, diversamente cassao, o beneficirio do ato
no concorre para sua extino, mas uma atuao do Poder
Pblico torna inadmissvel a manuteno da situao jurdica at
ento existente.

CONTRAPOSIO, DERRUBADA: Retirada do ato porque
foi emitido outro ato com efeito contrrio ao primeiro, como a
demisso, derrubando a nomeao original.
Observe que, uma vez publicado o ato de demisso, a
Administrao no precisar praticar outro ato administrativo
revogando a nomeao. Os efeitos jurdicos decorrentes da
nomeao (vnculo funcional) se extinguem com a demisso.

RENNCIA: Quando o beneficirio abre mo do ato que
lhe beneficiava. Como exemplo, temos a nomeao tornada sem
efeito quando nomeado no tomar posse no prazo legal.

CLASSIFICAO:

1)QUANTO POSIO DA ADM. PBLICA:

1.1) ATOS DE IMPRIO: Aqueles em que a Administrao goza
de todas as suas prerrogativas e privilgios, de forma coercitiva
ao particular.

1.2) ATOS DE GESTO: Quando a Administrao se coloca
praticamente no mesmo nvel do particular, realizando atos
negociais.

1.3) ATOS DE MERO EXPEDIENTE: Mera tramitao burocrtica.

1.4) ATOS DE SANO: Ratificao das fases anteriores.

2) QUANTO AO DESTINATRIO:

2.1) ATOS GERAIS: Atingem todas as pessoas que estiverem na
mesma situao, de forma geral.

2.2) ATOS INDIVIDUAIS: Alcanam pessoas determinadas
nominalmente.

3)QUANTO EXEQIBILIDADE:
3.1) ATO PERFEITO: Quando j completou todo o seu ciclo de
formao, todas as etapas necessrias: Est motivado, assinado,
publicado... OU se faltar alguma dessas fases, diz-se que o ato
IMPERFEITO.

3.2) ATO VLIDO: Quando todos os requisitos esto de acordo
com a lei, a autoridade que assinou deve ter competncia, a
finalidade pblica, a publicao deve ser da forma exigida por
lei... OU se algum deles no estiver de acordo, ser INVLIDO ou
NULO.

3.3) ATO EFICAZ: Quando, alm de perfeito, j pode gerar
efeitos. Se ainda depender de algum Termo, Condio ou outro
ato complementar ser ATO INEFICAZ ou PENDENTE.

3.4) ATO CONSUMADO: Aquele que no pode mais ser
modificado pois j exauriu todos os seus efeitos.

4) QUANTO REGRA:

4.1) ATO VINCULADO O agente no tem margem de liberdade
para agir, deve atuar como quando e onde a Lei exigir.

4.2) ATO DISCRICIONRIO Aqui o agente tem a prerrogativa
de escolher uma dentre as vrias alternativas conferidas pela
Lei, valorando a oportunidade e a convenincia no que se refere
ao motivo e ao objeto na prtica do ato administrativo. A Lei no
precisa dispor no sentido de que este ou aquele ato vinculado
ou discricionrio, mas to somente conferir ao agente uma certa
margem de liberdade ao agir. Margem esta inexistente nos atos
vinculados.

5) QUANTO AOS EFEITOS:

5.1) ATO CONSTITUTIVO: Quando a Administrao cria uma
situao nova. Exemplo: Nomeao.

5.2) ATO DECLARATRIO: Aquele ato que declara, reconhece
um direito que j existia mesmo antes do ato, como na licena
de obras. Como o ato vinculado, o particular j tinha direito
licena, a Administrao apenas reconhece.

5.3) ATO ENUNCIATIVO: Aquele em que a Administrao
enuncia, atesta determinada situao que j existia, como nas
certides negativas de tributos.
So exemplos de atos enunciativos a certido, a apostila e o
declarao.

6) QUANTO AO ALCANCE:

6.1) INTERNO: Quando s interessa ao mbito da repartio. A
publicidade pode ser feita internamente.

6.2) EXTERNO: Quando interessa coletividade, externamente
administrao.

7) QUANTO MANIFESTAO DA VONTADE:

7.1) ATOS SIMPLES: So os que decorrem da declarao de
vontade de um nico rgo, seja ele singular ou colegiado.
Exemplo: despacho de chefe de seo, deliberao de um
Conselho de Contribuintes.

7.2)ATOS COMPLEXOS: Segundo Hely Lopes Meirelles, so os
que se formam pela conjugao de vontades de mais de um
rgo administrativo. O essencial nessa categoria de atos o
concurso de vontades de rgos diferentes para a formao de
um ato nico.
Exemplo: Aposentadoria

7.3) ATOS COMPOSTOS: Ainda de acordo com Hely Lopes
Meirelles, so os que resultam da vontade nica de um rgo,
mas depende da verificao por parte de outro, para se tornar
exeqvel. Exemplo: Uma autorizao que dependa do visto de
uma autoridade superior. Em tal caso a autorizao o ato
principal e o visto o complementar que lhe d exeqibilidade.
O ato complexo s se forma com a conjugao de vontades de
rgos diversos, ao passo que o ato composto formado pela
vontade nica de um rgo, sendo apenas ratificado por outra
autoridade.
CUIDADO: A definio de Hely Lopes Meirelles
coincidente com a doutrina majoritria, entretanto, a professora
Maria Sylvia Zanella Di Pietro adota uma viso diferente,
baseada na quantidade de atos que so editados. Dessa forma,
defende ela que tanto os atos complexos como os atos
compostos resultam da manifestao de vontades de mais de
um rgo, entretanto, no ato complexo, o importante que h
duas ou mais vontades para a formao de um ato nico,
enquanto no ato composto ocorre mais de um ato, sendo
aquele formado por vontades num binmio.
acessrio x principal.
Os atos compostos, conforme a professora, resultam
da manifestao das vontades de dois ou mais rgos, sejam
eles singulares ou colegiados, em que a vontade de um
instrumental em relao vontade de outro. Por isso, na
verdade h dois atos, o ato principal e o ato acessrio. O ato
acessrio pode ser anterior ao ato principal, sendo chamado de
PRESSUPOSTO, quando ele visa autorizar o ato principal que
ainda ser editado, ou pode ser posterior ao ato principal, sendo
chamado de COMPLEMENTAR, quando visa aprovar, homologar
o ato principal j editado.
Com isso, existe divergncia entre os principais autores
quanto classificao do ato de nomeao do Procurador Geral
da Repblica (ou do diretor do Banco Central e outros casos
similares, onde necessria a prvia aprovao pelo Senado
Federal para posterior nomeao pelo Presidente da Repblica).
Para Hely Lopes Meirelles, seria exemplo de ato
complexo, vez que se conjugam as vontades do Senado Federal
e da Presidncia da Repblica (vontades de dois rgos
independentes).
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, seria exemplo de
ato composto, vez que a aprovao pelo Senado Federal o ato
acessrio e a nomeao pelo Presidente da Repblica o ato
principal (dois atos).
No se deve confundir atos, sejam complexos ou
compostos, com mero procedimento administrativo, onde
ocorrem vrios atos independentes que se sucedem e se ligam,
como por exemplo a licitao pblica, que abrange, entre outros
atos, a publicao, o julgamento, a homologao e a adjudicao
da autoridade superior.

8) QUANTO S CONSEQNCIAS DE SEUS VCIOS:
8.1) ATO NULO: aquele no qual existe um vcio que
atinge regra fundamental, razo pela qual deve ser invalidado,
no havendo possibilidade de sua permanncia no mundo
jurdico.
8.2)ATO ANULVEL: aquele que, embora possua um
vcio, esse no considerado essencial, sendo melhor para o
interesse pblico sua convalidao.
8.3) ATO INEXISTENTE: o que no chega a entrar no
mundo jurdico, como ocorre quando praticado por um menor
impbere.