Sentencia C-595/10

PRESUNCION DE CULPA O DOLO EN MATERIA DE INFRACCIONES AMBIENTALES-No resulta

violatoria de la presuncin de inocencia
PRESUNCION DE CULPA O DOLO EN PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Se encaja
dentro de las denominadas presunciones legales iuris tantum-
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, especficas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos para no dar aplicacin de integracin de
unidad normativa
ACUMULACION DE DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
INTERES SUPERIOR DEL MEDIO AMBIENTE SANO-e!eres constitucionales y principios "ue lo
fundamentan
PERSONA Y EL ENTORNO ECOLOGICO-#ontenido
Colombia es un Estado personalista fundado en el respeto de la dignidad humana (artculo 1 superior). La
Constitucin reconoce la primaca de los derechos inalienables del ser humano (artculo 5 superior). Se ha
de proteger entonces el derecho a la !ida esto es "ue la persona e#ista adem$s de garanti%ar cierta
calidad de subsistencia (dignidad humana artculo 1 superior). La persona es el su&eto la ra%n de ser ' fin
(ltimo del poder poltico por lo "ue se constitu'e en norte inalterable en el e&ercicio del poder ' su relacin con
la sociedad. Es a partir del respeto por la !ida humana "ue ad"uiere sentido el desarrollo de la comunidad ' el
funcionamiento del Estado. La Constitucin muestra igualmente la rele!ancia "ue toma el medio ambiente
como bien a proteger por s mismo ' su relacin estrecha con los seres "ue habitan la tierra. La conser!acin
' la perpetuidad de la humanidad dependen del respeto incondicional al entorno ecolgico de la defensa a
ultran%a del medio ambiente sano en tanto factor insustituible "ue le permite e#istir ' garanti%ar una
e#istencia ' !ida plena. )esconocer la importancia "ue tiene el medio ambiente sano para la humanidad es
renunciar a la !ida misma a la super!i!encia presente ' futura de las generaciones. En el mundo
contempor$neo la preocupacin ambientalista !iene a tomar influencia decisi!a solamente cuando resulta
incuestionable "ue el desarrollo incontrolado ' la e#plotacin sin lmites de los recursos naturales logran
suponer su es"uilmacin definiti!a.
CONSTITUCION ECOLOGICA-Importancia
La Constitucin de 1**1 modific profundamente la relacin normati!a de la sociedad colombiana con la
naturale%a. +or ello esta Corporacin ha se,alado -./ "ue la proteccin del medio ambiente ocupa un lugar
tan trascendental en el ordenamiento &urdico "ue la Carta contiene una !erdadera 0Constitucin ecolgica0
conformada por todas a"uellas disposiciones "ue regulan la relacin de la sociedad con la naturale%a ' "ue
buscan proteger el medio ambiente.
INTERES SUPERIOR DEL MEDIO AMBIENTE SANO-isposiciones constitucionales "ue demuestran
su importancia
DERECO AL AMBIENTE SANO-$lcance
La defensa del medio ambiente constitu'e un ob&eti!o de principio dentro de la forma organi%ati!a de Estado
social de derecho acogida en Colombia. 1a dicho la Corte "ue constitucionalmente2 3in!olucra aspectos
relacionados con el mane&o uso apro!echamiento ' conser!acin de los recursos naturales el e"uilibrio de
los ecosistemas la proteccin de la di!ersidad biolgica ' cultural el desarrollo sostenible ' la calidad de !ida
del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural temas "ue entre otros han sido
reconocidos ampliamente por nuestra Constitucin +oltica en muchas normas "ue establecen claros
mecanismos para proteger este derecho ' e#hortan a las autoridades a dise,ar estrategias para su garanta '
su desarrollo. En efecto la proteccin del medio ambiente ha ad"uirido en nuestra Constitucin un car$cter de
ob&eti!o social "ue al estar relacionado adicionalmente con la prestacin eficiente de los ser!icios p(blicos la
salubridad ' los recursos naturales como garanta de la super!i!encia de las generaciones presentes '
futuras ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado ' como un reconocimiento al
deber de me&orar la calidad de !ida de los ciudadanos4.
DERECO AL AMBIENTE SANO-#ar%cter de derec&o fundamental por cone'idad
DERECO AL AMBIENTE SANO-#ar%cter de servicio p(!lico
BIODI!ERSIDAD-#ontenido
Colombia es uno de los pases "ue ma'or inter5s debe tener respecto de los acuerdos internacionales en
materia de biodi!ersidad. La ra%n es por lo dem$s sencilla2 nuestro pas ha sido reconocido a ni!el mundial
como uno de los centros biolgicos de ma'or di!ersidad. Sobre el particular basta con remitirnos a la
e#posicin de moti!os -./ cuando presentaron ante el Congreso el pro'ecto de le' correspondiente al
Con!enio de )i!ersidad 'a referenciado2 3pases como Colombia catalogados como 6megabiodi!ersos6 no
pueden darse el lu&o de anular una de las !enta&as comparati!as m$s crticas en las relaciones internacionales
' la economa del siglo 7782 los recursos gen5ticos ' la di!ersidad biolgica. En muchos casos esta !enta&a es
absoluta cuando se trata de especies end5micas es decir (nicas ' no repetidas en lugar alguno del planeta
(...). 3Colombia es uno de los 19 pases del planeta "ue concentran el :; por ciento de la ri"ue%a biolgica.
-./ <uestro pas re(ne apro#imadamente el 1; por ciento de todas las especies animales ' !egetales del
globo aun"ue representa menos del 1 por ciento de la superficie terr$"uea. Esta caracterstica ubica al pas
en uno de los primeros lugares en di!ersidad de especies por unidad de $rea ' n(mero total de especies. 3=n
tercio de las 55.;;; especies de plantas de Colombia son end5micas lo "ue se considera una ri"ue%a sin
igual e"ui!alente al 1;> del total identificado (?undestag 1**;). El pas cuenta por e&emplo con el 15> de
las especies de or"udeas clasificadas mundialmente@ con m$s de A.;;; plantas medicinales identificadas '
con un n(mero ele!ado de especies de frutos comerciales sil!estres o apenas localmente culti!ados "ue son
comestibles o "ue pueden llegar a ser utili%ados para el me&oramiento gen5tico de especies culti!adas. 3En el
pas se han clasificado 99B especies de mamferos lo "ue representa un B> del total de las conocidas en el
+laneta@ el 15> de las especies primates !i!ientes@ 1.C5D especies de a!es (1B>)@ ' casi 9.;;; !ertebrados
terrestres.4
MEDIO AMBIENTE-Proteccin
Esta Corte desde el inicio de sus funciones en el a,o de 1**A ha denotado la necesidad uni!ersalmente
reconocida de brindar una respuesta contundente a las intolerables agresiones contra el medio ambiente
como puede apreciarse de la sentencia EFD112 La proteccin al ambiente no es un 3amor platnico hacia la
madre naturale%a4 sino la respuesta a un problema "ue de seguirse agra!ando al ritmo presente acabara
planteando una aut5ntica cuestin de !ida o muerte2 la contaminacin de los ros ' mares la progresi!a
desaparicin de la fauna ' la flora la con!ersin en irrespirable de la atmsfera de muchas grandes ciudades
por la polucin la desaparicin de la capa de o%ono el efecto in!ernadero el ruido la deforestacin el
aumento de la erosin el uso de productos "umicos los desechos industriales la llu!ia $cida los melones
nucleares el empobrecimiento de los bancos gen5ticos del planeta etc. son cuestiones tan !itales "ue
merecen una decisin firme ' un$nime de la poblacin mundial. Gl fin ' al cabo el patrimonio natural de un
pas al igual "ue ocurre con el histrico F artstico pertenece a las personas "ue en 5l !i!en pero tambi5n a
las generaciones !enideras puesto "ue estamos en la obligacin ' el desafo de entregar el legado "ue
hemos recibido en condiciones ptimas a nuestros descendientes.
MEDIO AMBIENTE-#om!inacin de de!eres contiguo al reconocimiento de derec&os
Se acepta al medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas "uienes a su
!e% se encuentran legitimadas para participar en las decisiones "ue puedan afectarlo ' deben colaborar en su
conser!acin. Eambi5n como un deber "ue se le impone a todos ' particularmente al Estado2 i) proteger su
di!ersidad e integridad ii) sal!aguardar las ri"ue%as naturales de la <acin iii) conser!ar las $reas de
especial importancia ecolgica i!) fomentar la educacin ambiental !) planificar el mane&o ' apro!echamiento
de los recursos naturales para as garanti%ar su desarrollo sostenible su conser!acin restauracin o
sustitucin !i) pre!enir ' controlar los factores de deterioro ambiental !ii) imponer las sanciones legales '
e#igir la reparacin de los da,os causados al ambiente@ ' !iii) cooperar con otras <aciones en la proteccin
de los ecosistemas situados en las %onas de frontera. En suma el medio ambiente es un bien &urdico
constitucionalmente protegido cu'a preser!acin debe procurarse no slo a tra!5s de acciones aisladas del
Estado sino con la concurrencia de los indi!iduos la sociedad la empresa ' dem$s autoridades.
RELACIONES ECOLOGICAS-Internacionalizacin
La proteccin del medio ambiente dentro del derecho internacional se ha intensificado paralelamente con el
desarrollo de la legislacin interna de la ma'ora de los pases como respuesta a la creciente degradacin del
mismo ' las amena%as de una e!idente degradacin futura. Es sabido "ue la ma'or afectacin del medio
ambiente la constitu'en causas antropog5nicas es decir a"uellas deri!adas de la acti!idad humana
tendentes a la satisfaccin de sus necesidades. Estas acti!idades desarrolladas especialmente desde el siglo
anterior cuando los procesos industriali%ados ' la poblacin mundial se aceleraron tan abruptamente
e&ercidas sin un criterio de sostenibilidad generan un impacto negati!o sobre los recursos naturales ' el
ecosistema global. )ichos impactos sobre el medio ambiente son e!identes2 polucin terrestre a5rea '
2
2
D-7977
marina llu!ia $cida agotamiento de la capa de o%ono calentamiento global e#tincin de especies de fauna '
flora degradacin de h$bitats deforestacin entre muchos otros. En oposicin al principio seg(n el cual la
soberana de los Estados implica su autodeterminacin ' la consecuente defensa de intereses particulares
enmarcados dentro del lmite de sus fronteras polticas la degradacin del medio ambiente al desbordar
estas fronteras se con!ierte en un problema global. En consecuencia su proteccin se traduce en un
propsito con&unto de todos los Estados "ue a su !e% se preparan para enfrentar un futuro com(n.
MEDIO AMBIENTE-Instrumentos internacionales
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-$plicacin)PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-
$lcance
PRINCIPIO DE PRECAUCION Y PRE!ENCION AMBIENTAL-istincin
La pre!encin se basa en dos ideasFfuer%a2 el riesgo de da,o ambiental podemos conocerlo anticipadamente
' podemos adoptar medidas para neutrali%arlo. +or el contrario la precaucin en su formulacin m$s radical
se basa en las siguientes ideas2 el riesgo de da,o ambiental no puede ser conocido anticipadamente por"ue
no podemos materialmente conocer los efectos a medio ' largo pla%o de una accin. La posibilidad de
anticipacin es limitada e imperfecta al estar basada en nuestro grado o estadio de conocimientos cientficos
los cuales son limitados e imperfectos. En consecuencia no es posible adoptar anticipadamente medidas
para neutrali%ar los riesgos de da,os por"ue 5stos no pueden ser conocidos en su e#actitud.
DERECO ADMINISTRATI!O SANCIONADOR-Naturaleza
La forma organi%ati!a de Estado social de derecho acogida en Colombia a partir de la Constitucin de 1**1
implic un cambio trascendental en la concepcin del papel del Estado contempor$neo. El tr$nsito del Estado
liberal de derecho fundado entre otros en el postulado laisse% faireFlaisse% passer al Estado social de
derecho (artculo 1 superior) ha conlle!ado a la asuncin de una funcin acti!a ' protagnica del Estado
actual como 3promotor de toda la din$mica social4. El cumplimiento de unos fines esenciales ' sociales del
Estado como la efecti!idad de los principios derechos ' deberes consagrados en la Constitucin (pre$mbulo
' artculos. A ' 9:5) entre otros factores ha ocasionado un incremento considerable de las funciones de la
Gdministracin "ue a la !e% ha conducido a la ampliacin de los poderes sancionatorios del E&ecuti!o. El
derecho administrati!o sancionador reconoce "ue los diferentes rganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armnicamente en la reali%acin de sus fines (artculo 119 superior). )e esta
manera la represin de los ilcitos "ue corresponda e#clusi!amente a la Hama Iudicial ' m$s concretamente
a la Iurisdiccin +enal se muestra ho' insuficiente frente al aumento del repertorio de infracciones producto
de la ma'or comple&idad de las relaciones sociales en el Estado moderno "ue como se se,al ha
incrementado sus funciones.
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-isposiciones constitucionales
Como normati!idad constitucional "ue soporta el derecho administrati!o sancionador pueden mencionarse2 (i)
El artculo A al establecer "ue 3son fines esenciales del Estado2 ser!ir a la comunidad promo!er la
prosperidad general ' garanti%ar la efecti!idad de los principios derechos ' deberes consagrados en la
Constitucin@ -./ asegurar la con!i!encia pacfica ' la !igencia de un orden &usto. Las autoridades de la
Hep(blica est$n instituidas para proteger a todas las personas en su !ida honra bienes creencias ' dem$s
derechos ' libertades ' para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado ' de los
particulares.4 Sobre el particular esta Corte ha indicado "ue 3el e&ercicio de la funcin p(blica encomendada
a la administracin implica "ue si 5sta se encuentra facultada para imponer un mandato o regular una
conducta en ser!icio del inter5s p(blico tambi5n debe estar facultada para lograr la garanta del orden
mediante la imposicin de sanciones frente al incumplimiento de tales mandatos.4 (ii) El artculo D al
consagrar el 3deber de acatar la Constitucin ' las le'es ' respetar ' obedecer a las autoridades4 ' el artculo
: al se,alar "ue 3los particulares slo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucin ' las
le'es. Los ser!idores p(blicos lo son por la misma causa ' por omisin o e#tralimitacin en el e&ercicio de sus
funciones.4 (iii) El artculo A* al indicar "ue 3el debido proceso se aplicar$ a toda clase de actuaciones
&udiciales ' administrati!as.4 1a sostenido esta Corporacin "ue 3cuando la Carta habla del debido proceso
administrati!o implcitamente reconoce la facultad "ue incumbe a la Gdministracin de imponer sanciones es
decir la potestad sancionadora de la Gdministracin.4 (i!) En t5rminos generales tambi5n pueden indicarse los
artculos 15;.B 1B*.A1.AA.AD ' A: A;* 99D 9:5 9:: ' 9C;.
3
POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATI!A Y POTESTAD SANCIONATORIA PENAL-istincin
La potestad sancionatoria penal propende por la garanta del orden social en abstracto Fbienes sociales m$s
ampliosF@ la consecucin de fines retributi!os pre!enti!os ' resociali%adores@ ' presenta un ma'or grado de
afectacin de los intereses &urdicamente protegidos "ue dara lugar a la pri!acin de la libertad. <o ocurre lo
mismo con la potestad sancionatoria administrati!a al buscar primordialmente garanti%ar la organi%acin ' el
funcionamiento de la Gdministracin ' cumplir los cometidos estatales@ cuestionar el incumplimiento de los
deberes prohibiciones ' los mandatos consignados@ "ue descartan la imposicin de sanciones pri!ati!as de
la libertad.
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-istincin con las dem%s especies
del derec&o sancionador
DEBIDO PROCESO-*atizacin de principios del derec&o penal en la aplicacin al derec&o
administrativo sancionador)ACTUACIONES ADMINISTRATI!AS SANCIONATORIAS-$plicacin de
garantas mnimas del de!ido proceso penal/PRINCIPIOS DEL DERECO PENAL-$plicacin a formas
de actividad sancionadora estatal
El e&ercicio de la potestad sancionadora administrati!a est$ subordinado a las reglas propias del debido
proceso. El Constitu'ente de 1**1 hi%o e#tensi!o el debido proceso a toda clase de actuaciones &udiciales '
administrati!as (art. A* superior) por lo "ue las garantas mnimas del debido proceso penal resultan
aplicables a las actuaciones administrati!as sancionatorias. <o obstante no todo el derecho es de orden
penal ' por lo tanto no toda sancin soportada en el derecho tiene tal car$cter dado "ue es posible encontrar
3reglas ' procedimientos de naturale%a ci!il del orden com(n de car$cter administrati!o sea polici!o
correccional disciplinario o econmico ' a(n de orden poltico de rango constitucional o legal "ue no son
comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal ' "ue comportan sanciones de di!ersa
categora las "ue en !eces(sic) coinciden sobre los mismos hechos sin resultar incompatibles o sin ser
e#clu'entes. Cada una de estas regulaciones puede corresponder a rdenes &urdicos parciales '
especiali%ados de origen ' e#presin constitucional@ pero adem$s bien pueden encontrarse en la le' 'a
por"ue el Constitu'ente ha reser!ado a ella la potestad de regulacin en la materia la ha autori%ado o no la
prohbe.4 )ichos rdenes &urdicos parciales ' especiali%ados cuentan con sus propias reglas las cuales
pueden diferenciarse de la normati!idad sustanti!a ' procedimental del derecho penal seg(n se ha indicado.
)e ah "ue esta Corte ha'a se,alado "ue lo preceptuado por el artculo A* de la Constitucin2 3no es "ue las
reglas del debido proceso penal se apli"uen a todas las actuaciones &udiciales o administrati!as o de car$cter
sancionatorio@ en !erdad lo "ue se propone el Constitu'ente es "ue en todo caso de actuacin administrati!a
e#ista un proceso debido "ue impida ' erradi"ue la arbitrariedad ' el autoritarismo "ue haga pre!alecer los
principios de legalidad ' de &usticia social as como los dem$s fines del Estado ' "ue asegure los derechos
constitucionales los intereses legtimos ' los derechos de origen legal ' con!encional de todas las personas.4
)e esta manera este Eribunal ha se,alado "ue las garantas del debido proceso penal o los principios del
derecho penal son aplicables con ciertos matices a las dem$s formas de acti!idad sancionadora del Estado
conforme a las diferencias establecidas. En efecto 3mientras en el derecho penal las garantas del debido
proceso tienen su m$s estricta aplicacin 'a "ue en 5ste no solamente se afecta el derecho fundamental a la
libertad sino "ue adem$s sus mandatos se dirigen a todas las personas en otros $mbitos sancionatorios su
aplicacin es atenuada en ra%n de la naturale%a de la actuacin de los fines "ue se persiguen con ella ' del
hecho de "ue sus normas operan en $mbitos especficos acti!idades o profesiones para las "ue se han
establecido determinados deberes especiales.4
POTESTAD PUNITI!A DEL ESTADO-#ompetencias asignadas para imponer sanciones de variada
naturaleza jurdica)SANCION ADMINISTRATI!A-$plicacin del de!ido proceso no tiene la misma
rigurosidad "ue en el %m!ito penal
En la sentencia CF59; de A;;9 la Corte indic "ue 3la potestad puniti!a del Estado agrupa el con&unto de
competencias asignadas a los diferentes rganos para imponer sanciones de !ariada naturale%a &urdica. +or
ello la actuacin administrati!a re"uerida para la aplicacin de sanciones en e&ercicio de la potestad
sancionadora de la administracin Fcorrecti!a ' disciplinariaF est$ subordinada a las reglas del debido
proceso "ue deben obser!arse en la aplicacin de sanciones por la comisin de ilcitos penales (C+ art. A*)
con los matices apropiados de acuerdo con los bienes &urdicos afectados con la sancin.4 En suma en
materia sancionatoria administrati!a la aplicacin de las garantas del debido proceso no tiene la misma
rigurosidad "ue en el $mbito penal. Ja esta Corte ha resaltado "ue la tendencia de algunas democracias es
garanti%ar el debido proceso en materia de sanciones administrati!as sin trasladar autom$ticamente la misma
se!eridad de los principios "ue gobiernan el derecho penal ni desatender las especificidades de dicho tipo de
sanciones en cada uno de los conte#tos en "ue han sido establecidas por el legislador.
SISTEMA SANCIONADOR-Principios de configuracin y de aplicacin
4
4
D-7977
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATI!A EN SANCION ADMINISTRATI!A-
$mplitud)LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATI!A EN SANCION ADMINISTRATI!A-Resulta
mayor "ue en materia penal
REGIMEN SANCIONADOR ADMINISTRATI!O-Referencia al derec&o comparado
SANCION ADMINISTRATI!A POR RESPONSABILIDAD OB"ETI!A-$ceptacin e'cepcional
SANCION POR RESPONSABILIDAD OB"ETI!A-#ar%cter e'cepcional y re"uisitos
Esta Corporacin ha se,alado "ue la imposicin de sanciones por responsabilidad ob&eti!a se a&usta a la
Constitucin en la medida "ue 3(i) care%can de la naturale%a de sanciones "ue la doctrina llama 6rescisorias6
es decir de sanciones "ue comprometen de manera especfica el e&ercicio de derechos ' afectan de manera
directa o indirecta a terceros@ (ii) tengan un car$cter meramente monetario@ ' (iii) sean de menor entidad en
t5rminos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tr$nsito) o en t5rminos relati!os (tal como
sucede en el r5gimen cambiario donde la sancin corresponde a un porcenta&e del monto de la infraccin o en
el caso del decomiso en el "ue la afectacin se limita e#clusi!amente a la propiedad sobre el bien cu'a
permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras).
PRESUNCION-Significado/PRESUNCION-#lases)PRESUNCION LEGAL-#oncepto
"UICIO DE RA#ONABILIDAD DE PRESUNCION LEGAL-Superacin
PRESUNCION LEGAL EN EL DERECO ADMINISTRATI!O SANCIONADOR-Inversin de la carga de
la prue!a/DERECO ADMINISTRATI!O SANCIONADOR-Presuncin de culpa o dolo y la consecuente
inversin de la carga pro!atoria en diversos %m!itos)PRESUNCION-+sta!lecimiento en otros %m!itos
del derec&o
SANCION ADMINISTRATI!A EN MATERIA AMBIENTAL-,uncin
La funcin de las sanciones administrati!as en materia ambiental es pre!enti!a correcti!a ' compensatoria
para garanti%ar la efecti!idad de los principios ' ob&eti!os de la Constitucin los tratados internacionales la
le' ' el reglamento. Las medidas pre!enti!as tienen como funcin 3pre!enir impedir o e!itar la continuacin
de la ocurrencia de un hecho la reali%acin de una acti!idad o la e#istencia de una situacin "ue atenta con el
medio ambiente los recursos naturales el paisa&e o la salud humana (artculo D Le' 1999).
INFRACCION EN MATERIA AMBIENTAL-#oncepto
Se considera infraccin en materia ambiental i) toda accin u omisin "ue !iole las normas pre!istas en el
Cdigo de Hecursos <aturales Heno!ables el )ecreto le' AB11 de 1*CD la Le' ** de 1**9 la Le' 1:5 de
1**D ' dem$s normas ambientales ii) la comisin de un da,o al medio ambiente ba&o las mismas condiciones
de responsabilidad ci!il e#tracontractual a saber2 el da,o el hecho generador con culpa o dolo ' el !nculo
entre los dos (artculo 5 Le' 1999).
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-+tapas
PRESUNCION DE INOCENCIA-+s aplica!le como criterio general en el derec&o administrativo
sancionador
La Corte reitera su &urisprudencia constitucional en orden a se,alar "ue el principio de presuncin de
inocencia es aplicable como criterio general en el derecho administrati!o sancionador. Sin embargo la
rigurosidad en su aplicacin propia del $mbito del derecho penal no es trasladable in toto Fcon el mismo
alcance integralF al derecho administrati!o sancionador dada la e#istencia de diferencias entre los regmenes
(naturale%a de la actuacin fines perseguidos $mbitos especficos de operancia etc.) "ue lle!a a su
aplicacin ba&o ciertos matices o de manera atenuada ($mbito de la responsabilidad sub&eti!a). 8ncluso
e#cepcionalmente podra establecerse la responsabilidad sin culpa (ob&eti!a).
Referencia- e'pediente -./..
5
emanda de inconstitucionalidad contra el par%grafo del artculo 01 y
el par%grafo 01 del artculo 21 de la 3ey 0444 de 566/, 3+or la cual se
establece el procedimiento sancionatorio ambiental ' se dictan otras
disposiciones.4
$ctor- 7uan 8a!riel Rojas 3pez9
*agistrado Ponente-
r9 7:R8+ I;<N P$3$#I: P$3$#I:
=ogot% 9 #9, veintisiete >5.? de julio de dos mil diez >5606?9
3a Sala Plena de la #orte #onstitucional, en ejercicio de sus atri!uciones constitucionales y una vez
cumplidos los re"uisitos y tr%mites esta!lecidos en el ecreto 56@. de 0//0, profiere la siguiente-
SENTENCIA
I$ ANTECEDENTES$
+n ejercicio de la accin de inconstitucionalidad, el ciudadano 7uan 8a!riel Rojas 3pez solicita a la #orte la
declaracin de ine'e"ui!ilidad del par%grafo del artculo 01 y del par%grafo 01 del artculo 21 de la 3ey 0444 de
566/9
+l *agistrado Sustanciador, mediante auto del 0/ de enero de 5606, dispuso- i? admitir la demandaA ii? fijar en
lista el asunto y simult%neamente correr traslado al Procurador 8eneral de la Nacin, para "ue rindiera el
concepto de rigorA iii? comunicar la iniciacin del proceso al Presidente de la Rep(!lica, al Presidente del
#ongreso de la Rep(!lica, al *inistro del Interior y de 7usticia y al *inistro de $m!iente, ;ivienda y esarrollo
BerritorialA y finalmente iv? invitar a la $sociacin de #orporaciones $utnomas Regionales y de esarrollo
Sosteni!le, $S:#$RSA al #entro de +studios en Poltica y 3egislacin $m!iental de #olom!ia #+P3$#A al
#entro de +studios de erec&o, 7usticia y Sociedad, +7CSBI#I$A a la $cademia #olom!iana de
7urisprudenciaA a la #omisin #olom!iana de 7uristasA y a las facultades de derec&o de las universidades
Nacional de #olom!ia, de $ntio"uia, Sergio $r!oleda, +'ternado de #olom!ia, 3i!re de #olom!ia, Pontificia
Cniversidad 7averiana, #olegio *ayor de Nuestra SeDora del Rosario y de los $ndes, para "ue aportaran sus
opiniones so!re el asunto de la referencia9
II$ TE%TO DE LAS NORMAS ACUSADAS$
$ continuacin, se transcri!en y su!rayan los apartes acusados de las normas legales-
E3+F 0444 + 566/
>julio 50?
#:N8R+S: + 3$ R+PG=3I#$
Por la cual se esta!lece el procedimiento sancionatorio am!iental y se dictan otras disposiciones9
+#R+B$-
BIBC3: I
ISP:SI#I:N+S 8+N+R$3+S
$RBH#C3: 0o9 BIBC3$RI$ + 3$ P:B+SB$ S$N#I:N$B:RI$ +N *$B+RI$ $*=I+NB$39 +l
+stado es el titular de la potestad sancionatoria en materia am!iental y la ejerce sin perjuicio de las
competencias legales de otras autoridades a travIs del *inisterio de $m!iente, ;ivienda y esarrollo
Berritorial, las #orporaciones $utnomas Regionales, las de esarrollo Sosteni!le, las Cnidades
$m!ientales de los grandes centros ur!anos a "ue se refiere el artculo @@ de la 3ey // de 0//4, los
esta!lecimientos p(!licos am!ientales a "ue se refiere el artculo 04 de la 3ey .@J de 5665 y la Cnidad
$dministrativa +special del Sistema de Par"ues Nacionales Naturales, Caespnn, de conformidad con
las competencias esta!lecidas por la ley y los reglamentos9
PAR&GRAFO$ En 'ate(ia a')ienta*+ ,e -(e,.'e *a c.*-a / e* 0/*/ 0e* in1(act/(+ */ c.a* 0a(2 *.3a(
a *a, 'e0i0a, -(e4enti4a,$ E* in1(act/( ,e(2 ,anci/na0/ 0e1initi4a'ente ,i n/ 0e,4i(t5a *a
-(e,.nci6n 0e c.*-a / 0/*/ -a(a */ c.a* ten0(2 *a ca(3a 0e *a -(.e)a 7 -/0(2 .ti*i8a( t/0/, */,
'e0i/, -(/)at/(i/, *e3a*e,$
6
6
D-7977
BIBC3: II
3$S IN,R$##I:N+S +N *$B+RI$ $*=I+NB$3
$RBH#C3: 2o9 IN,R$##I:N+S9 Se considera infraccin en materia am!iental toda accin u omisin
"ue constituya violacin de las normas contenidas en el #digo de Recursos Naturales Renova!les,
ecreto-ley 5J00 de 0/.K, en la 3ey // de 0//4, en la 3ey 0@2 de 0//K y en las dem%s disposiciones
am!ientales vigentes en "ue las sustituyan o modifi"uen y en los actos administrativos emanados de la
autoridad am!iental competente9 Ser% tam!iIn constitutivo de infraccin am!iental la comisin de un
daDo al medio am!iente, con las mismas condiciones "ue para configurar la responsa!ilidad civil
e'tracontractual esta!lece el #digo #ivil y la legislacin complementaria, a sa!er- +l daDo, el &ec&o
generador con culpa o dolo y el vnculo causal entre los dos9 #uando estos elementos se configuren
dar%n lugar a una sancin administrativa am!iental, sin perjuicio de la responsa!ilidad "ue para terceros
pueda generar el &ec&o en materia civil9
PAR&GRAFO 1/$ En *a, in1(acci/ne, a')ienta*e, ,e -(e,.'e *a c.*-a / 0/*/ 0e* in1(act/(+ 9.ien
ten0(2 a ,. ca(3/ 0e,4i(t.a(*a$
P$R<8R$,: 5o9 +l infractor ser% responsa!le ante terceros de la reparacin de los daDos y perjuicios
causados por su accin u omisin9L
III$ LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD$
+l demandante seDala "ue los apartes resaltados vulneran los artculos 5/ y K1 de la #onstitucin, por las
siguientes razones-
09 +l principio de presuncin de inocencia es una de las mayores garantas con "ue cuenta el ciudadano
dentro del +stado social y democr%tico de derec&o toda vez "ue se erige como elemento de proteccin de los
derec&os fundamentales contra la posi!ilidad del ejercicio ar!itrario del poder estatal, "ue representado en el
ius puniendi, m%'ima e'presin del poder material "ue puede tener frente a la persona, consigue limitarlos a
travIs de sus dos manifestaciones, esto es, la potestad sancionadora penal o la administrativa9
59 +l ejercicio de la facultad sancionadora >penal y administrativa? e'ige serios controles jurdicos tendientes a
evitar la violacin de los derec&os de "uienes pueden verse involucrados en una actuacin de tal car%cter9 +llo
significa "ue en ejercicio de dic&a potestad -representativa de un gran poder-, es al +stado a "uien
corresponde, en cual"uiera de los escenarios sancionatorios, acreditar la culpa!ilidad del sujeto infractor, es
decir, desvirtuar la presuncin de inocencia, para as imponer despuIs de su garanta con plena o!servancia
del de!ido proceso, las sanciones penales o administrativas a "ue se &aga acreedor el infractor9
49 3as disposiciones legales respecto de cuyos apartes se solicita la declaratoria de ine'e"ui!ilidad, al
contemplar e'presamente "ue en materia am!iental se presume la culpa o el dolo del infractor, contraran
a!iertamente el artculo 5/ de la #onstitucin, ya "ue del mismo se desprende la aplicacin o!ligatoria del
principio de presuncin de inocencia Epara toda serie de actuaciones sancionatorias y no slo penales, e
invirtiendo inconstitucionalmente la carga de la prue!a en este %m!ito del derec&o administrativo
sancionadorL9
K9 Resulta tan clara la violacin del artculo 5/ de la #arta, "ue el propio par%grafo 01 del artculo 21 de la 3ey
0444 de 566/ entra en contradiccin con el contenido del artculo 21, al contemplar Iste "ue cuando se
presentan los elementos generadores de la responsa!ilidad, entre los cuales se incluye Eel &ec&o generador
con culpa o doloL, se est% apelando a un criterio de responsa!ilidad su!jetiva, en el cual es claro "ue le
corresponde a la administracin desvirtuar el principio de presuncin de inocencia, para &a!ilitarse e imponer
una sancin administrativa am!iental9
29 Por lo tanto, las normas acusadas al esta!lecer en un procedimiento sancionatorio administrativo la
presuncin de culpa!ilidad del investigado -presunto infractor-, vulnera el principio de presuncin de
inocencia, lo cual adem%s representa el desconocimiento flagrante del principio de supremaca de la
#onstitucin >artculo K1?, al prever "ue el +stado en un procedimiento sancionador "ueda relevado de la
carga de desvirtuar la presuncin de inocencia y "ue es al investigado a "uien le corresponde descartar la
presuncin de culpa!ilidad9
I!$ INTER!ENCIONES$
1$ A,/ciaci6n 0e C/(-/(aci/ne, A.t6n/'a, Re3i/na*e, 7 0e De,a((/**/ S/,teni)*e -ASOCARS-$
7
Ramn 3eal 3eal, irector +jecutivo de $S:#$RS, solicita declarar la e'e"ui!ilidad de las disposiciones
parcialmente acusadas9
Inicia su e'posicin seDalando la relevancia "ue tiene la e'pedicin de la 3ey 0444 de 566/, al dotar de
efectivas &erramientas de proteccin y sancin en materia am!iental a las autoridades correspondientes9
Indica "ue la presuncin de culpa o dolo no contraviene la #arta ,undamental por"ue es una manifestacin
del ius puniendi en ca!eza del +stado "ue se desarrolla con fundamento en los artculos ./ y J/
constitucionales, los cuales garantizan el derec&o a gozar de un am!iente sano, el de!er de prevenir y
controlar los factores de deterioro am!iental, y de imponer las sanciones legales9
$severa "ue dada la especial relevancia del !ien jurdico tutelado, el legislador consagr la presuncin legal
"ue se cuestiona, la cual, como sucede con otros regmenes sancionatorios, es admitida como una
disminucin de la actividad pro!atoria del +stado, siendo, entonces, garantizado el de!ido proceso aun"ue
con una menor rigurosidad9 $grega "ue se evidencia una redistri!ucin de las cargas procesales sin "ue por
ello el +stado se despoje de la carga de pro!ar la culpa9
+ncuentra "ue no se e'ime al +stado, representado en las diferentes autoridades am!ientales, del de!er de
proveer un juicio justo o!servando las normas y principios constitucionales y legales, de imponer sanciones
conforme a la gravedad de la infraccin am!iental de!idamente pro!ada y de garantizar la intervencin del
presunto infractor dentro del proceso9
$firma "ue la responsa!ilidad o!jetiva no es un asunto nuevo en #olom!ia y se contempla de manera
e'cepcional tanto en los casos de responsa!ilidad civil como tri!utarios >sentencia #-26@ de 5665?9
#oncluye anotando "ue el rIgimen sancionatorio am!iental prevI todas las garantas constitucionales,
facilitando el pleno ejercicio de los derec&os al presunto infractor, al contemplar las etapas procesales, los
tIrminos, las medidas preventivas, las sanciones, los recursos, las autoridades competentes, la o!ligacin de
la autoridad am!iental de verificar los &ec&os constitutivos de la infraccin, con el despliegue de diligencias
administrativas necesarias y pertinentes >art9 55, 3ey 0444 de 566/?, por lo "ue encuentra evidente el respeto
al de!ido proceso en la totalidad de sus etapas9
:$ Uni4e(,i0a0 0e* R/,a(i/$
*auricio Rueda 8mez, profesor de la especializacin en derec&o am!iental de la Cniversidad del Rosario,
solicita la ine'e"ui!ilidad de las disposiciones parcialmente demandadas9
Precisa "ue las normas "ue se cuestionan no persiguen esta!lecer un rIgimen de responsa!ilidad o!jetiva en
la medida en "ue la culpa y el dolo no &an dejado de ser elementos necesarios para "ue se imponga la
sancin administrativa9 Sin em!argo, al presumir estos elementos dentro del proceso sancionatorio am!iental,
se pretende li!erar a la autoridad administrativa de la necesidad de demostrarlos e imponer al infractor la
tarea de recaudar todo el material pro!atorio "ue resulte necesario para desvirtuar la presuncin en su contra9
+ncuentra una contradiccin entre las disposiciones parcialmente acusadas y la presuncin de inocencia
por"ue al instituirse la presuncin del dolo o de la culpa el legislador redime al investigador de la valoracin
su!jetiva -conducta- y se la traslada al investigado, para "ue la falta de certeza se resuelva en su contra,
presumiendo la responsa!ilidad mientras no demuestre lo contrario9 $s, considera vulnerado el artculo 5/
superior, por cuanto so!re ninguna persona puede presumirse la culpa!ilidad e inocencia al mismo tiempo9
$severa "ue la jurisprudencia constitucional &a identificado como violatorio del derec&o al de!ido proceso el
"ue el +stado traslade al procesado la totalidad de la carga pro!atoria, sin satisfacer Il una carga inicial
razona!le y suficiente >sentencia #-@0@ de 5665?9
+'plica, como lo advierte el artculo 40 de la 3ey 0444 de 566/, "ue una cuestin es el procedimiento para
compensar y restaurar el daDo causado con la infraccin, y otra muy distinta la imposicin de sanciones al
infractor9 +s as como en el plano sancionatorio la proteccin am!iental de!e garantizarse por medio de una
gestin eficiente por las autoridades administrativas, siendo la ley la llamada a dotarlas de las &erramientas
indispensa!les para alcanzar tal propsito, en lugar de tratar de redimirlas de la o!ligacin constitucional de
sujetarse a las normas propias de cada juicio y de recaudar el material pro!atorio necesario para dar
fundamento jurdico a la sancin "ue se imponga9
8
8
D-7977
+stima "ue el e'amen constitucional de!e incorporar parte del inciso 01 del artculo 21 de la 3ey 0444 de
566/
1
, al esta!lecer los par%metros constitutivos del rIgimen de responsa!ilidad administrativa sancionatoria
especfica9 $dem%s, considera "ue atendiendo "ue la tipicidad y la antijuridicidad se predican de la conducta
misma, es necesario el an%lisis de dic&a disposicin "ue esta!lece las infracciones am!ientales, m%s
concretamente Ela comisin de un daDo al medio am!ienteL9
+'plica "ue la definicin de daDo am!iental como infraccin presenta dos imprecisiones jurdicas con
consecuencias procesales y sustanciales importantes9 Por una parte, el daDo no constituye una conducta sino
"ue se produce como efecto de una o varias causas, pudiendo incluirse una conducta -activa u omisiva-A de
otra parte, el daDo am!iental puede tener origen -total o parcial- en una conducta lcita o a(n permitida9
+ncuentra "ue frente a la primera imprecisin al tipificar el daDo al medio am!iente como una infraccin, se
contrara el re"uisito constitucional de la e'istencia de una conducta imputa!le -nadie podr% ser juzgado sino
conforme a leyes pree'istentes al acto "ue se le imputa-9 F respecto a la segunda imprecisin cuando la ley
configura una conducta como infraccin, seDala implcitamente su antijuridicidad por considerar "ue es
contraria al ordenamiento jurdico o "ue lesiona un !ien jurdico protegido9 Pero cuando se e"uipara la
infraccin con el daDo, se &ace antijurdica por ser una actividad "ue en principio es lcita e incluso permitida9
e esta manera, considera "ue el esta!lecimiento de la antijuridicidad de manera general para cual"uier
conducta en el momento "ue genere un daDo am!iental, no slo confunde el rIgimen de responsa!ilidad
sancionatoria con el de responsa!ilidad por el daDo am!iental, sino "ue vulnera el principio de legalidad y el
de!ido proceso9
Precisa "ue el artculo 21 de la 3ey 0444 de 566/, introduce elementos de responsa!ilidad adicionales a los
incluidos en los par%grafos de los artculos 01 y 219 +n materia de culpa!ilidad no slo se trata de una distinta
a la prevista en materia sancionatoria, sino "ue en el rIgimen de la responsa!ilidad civil e'tracontractual este
elemento su!jetivo no se presume9 $duce "ue dic&a norma introduce dos elementos adicionales a la carga
pro!atoria de la administracin para efectos de sancionar una infraccin- la e'istencia de un daDo y el vnculo
causal entre Iste y el &ec&o generador, "ue adem%s de!e corresponder a la infraccin como conducta
antijurdica, lo cual no slo resulta contrario al principio de legalidad sino al de!er constitucional de proteger la
integridad del am!iente e imponer las sanciones correspondientes9
e otra parte, sostiene "ue los procesos administrativos sancionatorios en materia am!iental pueden partir de
una presuncin "ue se ajusta al marco constitucional o legal vigente9 No es la "ue se !usca introducir con las
normas acusadas, sino la "ue se deriva del artculo /1 del #digo #ivil -la ignorancia de las leyes no sirve de
e'cusa-, "ue no admite prue!a en contrario9
SeDala "ue las disposiciones impugnadas parecieran dirigirse a zanjar los eventuales de!ates "ue se
presentan en el marco de los procedimientos sancionatorios am!ientales9 No o!stante, podra concluirse "ue
en realidad se genera el efecto contrario, al dar al infractor la posi!ilidad de plantear un de!ate so!re si de!en
tolerarse las violaciones de la ley "ue se producen, como la ignorancia del infractor9
Por otro lado, indica "ue no es claro el sentido de la Epresuncin de culpa o doloL, ni la forma como podra
aplicarse en la pr%ctica, ante la ausencia de criterios para esta!lecer cu%ndo &a!r% lugar a presumir el dolo y
la culpa9 Infiere "ue los par%grafos acusados presentan una falta de claridad y unos pro!lemas de aplicacin
"ue por lo menos resultan inconvenientes para el ordenamiento jurdico, y la correcta atencin del interIs
supremo como es la proteccin del am!iente y los recursos naturales renova!les9
#oncluye "ue la contrariedad de los par%grafos acusados con la #onstitucin se ve reforzada por los
pro!lemas procesales "ue presenta su aplicacin dentro del procedimiento sancionatorio am!iental9
;$ Mini,te(i/ 0e A')iente+ !i4ien0a 7 De,a((/**/ Te((it/(ia*$
:rlando Sep(lveda :t%lora, apoderado judicial del *inisterio de $m!iente, ;ivienda y esarrollo Berritorial,
solicita la e'e"ui!ilidad de las normas parcialmente impugnadas9
SeDala "ue las presunciones legales en principio no vulneran el de!ido proceso, toda vez "ue, como lo &a
sostenido la #orte, tienen por finalidad !rindar seguridad a ciertos estados, situaciones o &ec&os
jurdicamente relevantes y proteger !ienes jurdicos particularmente importantes >sentencia #-@@/ de 5662?,
1 Ser tambin constitutivo de infraccin ambienta! !a comisin de un da"o a! medio ambiente# con !as mismas condiciones $ue %ara
confi&urar !a res%onsabi!idad civi! e'tracontractua! estab!ece e! (di&o (ivi! ) !a !e&is!acin com%!ementaria# a saber* e! da"o# e!
+ec+o &enerador con cu!%a o do!o ) e! v,ncu!o causa! entre !os dos-.
9
como es el caso del medio am!iente como patrimonio de la &umanidad, fundamental para la vida, lo cual
justifica "ue se permita una reversin en la carga procesal9
+'pone "ue los apartes demandados resumen la pro!lem%tica encontrada en dIcadas de aplicacin de la
normatividad am!iental frente al contaminador am!iental9 3a 3ey 0444 de 566/ responde a la e'periencia y a
la lgica "ue la misma genera, siendo concordante con el artculo 020@ del #digo #ivil, "ue esta!lece la
posi!ilidad de presumir el dolo en los casos especialmente previstos en la ley9
Resalta la importancia "ue tiene para la &umanidad el am!iente sano como patrimonio com(n, por lo "ue su
mejoramiento y conservacin son actividades de utilidad p(!lica e interIs social en las cuales de!en participar
el +stado y los particulares9 $l igual, encuentra su reconocimiento, proteccin y garanta en la denominada
E#onstitucin +colgicaL9
Precisa "ue la #orte &a avalado constitucionalmente la presuncin de mala fe >#-2K6 de 0//2? y de dolo en
materia civil9 +stima "ue los par%grafos impugnados no vulneran el de!ido proceso por"ue el sujeto procesal,
so!re el cual recae la presuncin, puede demostrar su inocencia a travIs de los medios pro!atorios
respectivos "ue para tal fin &a fijado la ley9
+ncuentra evidente el reconocimiento "ue &ace la ley del derec&o del investigado a desvirtuar la presuncin
de dolo y culpa, como demostrar "ue la presuncin no es cierta, salvaguardando as el derec&o de defensa y
el de!ido proceso, adem%s "ue la autoridad am!iental le corresponde pro!ar los otros elementos "ue
configuran la responsa!ilidad9

e otra parte, solicita a la #orte "ue se in&i!a de proferir un fallo de fondo en este asunto9 #onsidera "ue el
accionante no precisa las razones por las cuales los apartes demandados vulneran el artculo K1 de la
#onstitucin9 Bampoco integr los apartes acusados con la dem%s normas concordantes so!re la materia9
+specficamente, encuentra "ue no se e'pone en de!ida forma el concepto de la violacin por- i? no indicarse
de manera clara cmo los apartes impugnados vulneran las disposiciones constitucionales >claridad?, no
recaer so!re un te'to real sino uno deducido por el actor >certeza?, iii? no e'plicar por "uI razn y en "uI
forma se contraran las normas constitucionales >especificidad?, iv? no resultar pertinentes los argumentos
e'puestos y v? no desarrollar el concepto de la violacin >insuficiencia?9
Por (ltimo, solicita la acumulacin al presente asunto del e'pediente radicado con el n(mero -.//69
<$ Uni4e(,i0a0 Naci/na*$
8enaro $lfonso S%nc&ez *oncaleano, ecano encargado de la facultad de erec&o, #iencias Polticas y
Sociales de la Cniversidad Nacional de #olom!ia, pide declarar la ine'e"ui!ilidad de los segmentos
normativos cuestionados9
*enciona "ue la demanda plantea una colisin entre principios y)o derec&os como el de!ido proceso y el
am!iente sano, "ue de!e sopesarse y resolverse a travIs del test de proporcionalidad9
Reconoce la importancia de garantizar condiciones am!ientales "ue le permitan a la &umanidad proyectarse
por muc&os aDos m%sA sin em!argo, no justifica mItodos "ue arre!aten principios !%sicos ligados al +stado
de derec&o, como el de!ido proceso9
3uego de referir a la carga din%mica de la prue!a
2
, manifiesta "ue en materias como la responsa!ilidad
mIdica a"uella est% en ca!eza de los galenos y en la administrativa radica en el +stado respecto al silencio
administrativo, sin "ue ninguna de dic&as situaciones acarree la inversin de la carga y la desestimacin de la
presuncin de inocencia
3
9
#onsidera "ue dic&a inversin pro!atoria so!re el presunto infractor no permite la realizacin efectiva de la
carga din%mica de la prue!a por cuanto se limita el ejercicio pro!atorio respecto de a"uIl, sin permitir
e'aminar por parte del juez en el caso concreto a "uien le es m%s f%cil pro!ar9
2 /'%one* e! desarro!!o casu,stico ) a%!icado de! 0derec+o vivo0# +a construido !a re&!a de !a car&a dinmica de !a %rueba# en !a $ue
sin $ue esto im%!icara !a abo!icin de !a %resuncin de inocencia# s, im%!icaba $ue a$ue! $ue a!e&aba# no siem%re ten,a !a car&a de
%robar !o a!e&ado- Se reconoce $ue !a a%!icacin de esta consideracin se da en !os casos en !os $ue era ms fci! de %robar o im%robar
un +ec+o con car&o a! su1eto %asivo de !a accin 1udicia!# como tambin en !os $ue e'ist,a una car&a de res%onsabi!idad ma)or# es
decir# cuando e! su1eto %asivo de !a accin 1udicia! ten,a una %osicin de &arante frente a! +ec+o de! da"o.-
3 (ita decisiones de !a (orte (onstituciona! 23-446 de 19935 ) de! (onse1o de /stado 2Seccin 3ercera# e'%ediente 15191# sentencia 5
de ma)o de 24456 Seccin 3ercera# e'%ediente 14854# sentencia 8 de mar7o de 24476 ) Subseccin 8# 9: 1811-44# 29 de se%tiembre
de 24455-
14
14
D-7977
+stima "ue sin duda la garanta del de!ido proceso est% en "ue con independencia de "uien ostente la carga
de la prue!a, la presuncin de inocencia no ser% desvirtuada sino atendiendo el proceso mismo9 +ncuentra
clara la falta de tIcnica en el legislador, "uien en !usca de fortalecer las medidas cautelares y de recalcar la
concepcin de "ue el +stado como los particulares tiene una posicin de garantes frente al am!iente sano,
terminan por consagrar una medida a!iertamente violatoria de la presuncin de inocencia9
#olige as "ue el +stado no puede descargar su responsa!ilidad de garante de un medio am!iente sano so!re
los asociados con una presuncin "ue vulnera derec&os fundamentales, m%'ime cuando en la mayora de las
ocasiones la persona involucrada en la !(s"ueda de los medios pro!atorios para su defensa se encontrar% en
estado de indefensin frente a un complejo aparato estatal "ue tiene todos los recursos tIcnicos para impulsar
la controversia9
5- A,/ciaci6n Naci/na* 0e In0.,t(ia*e, 0e C/*/')ia ANDI$
3uis #arlos ;illegas +c&everri, en calidad de ciudadano y en representacin de la $sociacin Nacional de
+mpresarios de #olom!ia, $NI, pretende la ine'e"ui!ilidad de los apartes demandados9
+mpieza por seDalar el car%cter e'cepcional de la responsa!ilidad o!jetiva y de la presuncin de culpa en el
derec&o administrativo sancionador, citando las sentencias #-26@ de 5665 y #-@0@ de 5665, para as indicar
"ue las sanciones previstas en la 3ey 0444 de 566/ no est%n comprendidas dentro de los casos "ue admiten
una disminucin de la actividad pro!atoria e'igida por el +stado o puedan imponerse por responsa!ilidad
o!jetiva9
#oncluye "ue la entidad de las sanciones previstas en el artculo K6 de la 3ey 0444 de 566/
4
y el &ec&o de
"ue las mismas no derivan de circunstancias previamente pro!adas o acreditadas, permite concluir "ue para
imponerlas corresponde a la administracin esta!lecer la culpa o dolo del infractor, pues de lo contrario se
desconoce el de!ido proceso9
=$ E0.a(0/ M/ntea*e3(e L7nett$
+l ciudadano +duardo *ontealegre 3ynett intervino para solicitar la in&i!icin o su!sidiariamente la
ine'e"ui!ilidad de las disposiciones parcialmente acusadas9
So!re los numerales 01 y 51 de la demanda seDala "ue contienen afirmaciones generales so!re las garantas
del de!ido proceso y la presuncin de inocencia en el +stado social de derec&o, sin "ue se realice
confrontacin real y directa con las normas acusadas9
+n cuanto al numeral 41 de la demanda e'pone "ue podra pensarse "ue concreta el cargo de
inconstitucionalidad, sin em!argo, la elementalidad del planteamiento lo convierte en un argumento circular al
no e'plicar la razn por la cual la inversin de la carga de la prue!a en el derec&o administrativo sancionador
es contraria a la #onstitucin y se limita a derivar de la misma premisa principal su conclusin9 $un"ue la
respuesta podra ser cierta, &a de!ido aportar elementos de juicio adicionales a la sencilla descripcin de las
normas confrontadas, dado "ue la simple inversin de la carga de la prue!a no desconoce por s mismo el
principio de presuncin de inocencia, ni conduce autom%ticamente a la ine'e"ui!ilidad
5
9
Respecto al numeral K1 de la demanda indica "ue parecera "ue la acusacin alegada no surge del cotejo con
las normas constitucionales, sino de la contradiccin interna de la misma norma legal >art9 21, 3ey 0444 de
566/?, lo cual demuestra el incumplimiento de los re"uisitos de claridad y pertinencia9 Si pretende demostrar
"ue las e'presiones Eel &ec&o generador de la culpa o el doloL constituyen una &erramienta de
responsa!ilidad su!jetiva en el procedimiento administrativo sancionador, resulta insuficiente dado "ue no
slo no altera el diseDo de la responsa!ilidad o!jetiva en materia am!iental, sino "ue no es cierto "ue regule
alguna forma de responsa!ilidad con culpa en este procedimiento9 3a referencia seDalada no es respecto a la
culpa!ilidad sino del &ec&o constitutivo de la infraccin "ue origina el procedimiento sancionatorio am!iental9
#oncluye, entonces, "ue no es correcto afirmar "ue la mencin al &ec&o generador &u!iere modificado el
diseDo de la responsa!ilidad o!jetiva en materia am!iental9
4 3ranscribe %ara e! efecto !as si&uientes* 1- ;u!tas diarias +asta %or cinco mi! 25-4445 sa!arios m,nimos mensua!es !e&a!es vi&entes-
2- (ierre tem%ora! o definitivo de! estab!ecimiento# edificacin o servicio- 3- <evocatoria o caducidad de !icencia ambienta!#
autori7acin# concesin# %ermiso o re&istro- 4- Demo!icin de obra a costa de! infractor- 5- Decomiso definitivo de es%ec,menes#
es%ecies si!vestres e'ticas# %roductos ) sub%roductos# e!ementos# medios o im%!ementos uti!i7ados %ara cometer !a infraccin- 6-
<estitucin de es%ec,menes de es%ecies de fauna ) f!ora si!vestres- 7- 3raba1o comunitario se&=n condiciones estab!ecidas %or !a
autoridad ambienta!.-
5 (ita %ara e! efecto !as sentencias (-546 de 2442# (-374 de 2442# (-455 de 2442 ) (-784 de 2447-
11
+n relacin con el numeral 21 de la demanda desprende "ue el demandante vuelve a utilizar un razonamiento
recproco "ue no es suficiente para demostrar la inconstitucionalidad alegada, pues no se e'presan
condiciones argumentativas mnimas para generar el de!ate constitucional9
e otra parte, en caso de "ue la #orte no proceda a declararse in&i!ida solicita la ine'e"ui!ilidad de las
disposiciones cuestionadas, previa integracin de la unidad normativa con la totalidad de los artculos 41 y J1
6
,
con las e'presiones Epresunto infractorL de los artculos 54, 5K, 52, 5. y 44, con el aparte EpresuntamenteL del
artculo 4. de la 3ey 0444 de 566/, para "ue tam!iIn se declare su ine'e"ui!ilidad9
Precisa "ue los argumentos "ue apoyan la peticin de inconstitucionalidad est%n consignados en la demanda
"ue formul ante la #orte el 5@ de enero del presente aDo, radicada !ajo el n(mero -J66@, "ue present
para este asunto de manera resumida y la acompaDa como ane'o en su totalidad
7
9
#omo pro!lem%tica integral, conclusiones y premisas, el interviniente e'pone las siguientes, las cuales se
transcri!en in e#tenso-
E+n primer lugar, es importante, seDor *agistrado, tener en cuenta "ue la responsa!ilidad o!jetiva en
materia am!iental no slo est% contenida en las normas acusadas en el proceso de la referencia
>artculos 01 y 21 >parciales? de la 3ey 0444 de 566/?, sino tam!iIn en la descripcin e'presa del
investigado como Mpresunto infractorM contenida en los artculos 54, 5K, 52, 5., 44 y 4., y, a ttulo de
omisin, en los artculos 41 y J19 +l artculo 41, en tanto "ue no contempla como principio rector aplica!le
al procedimiento sancionatorio am!iental el principio de culpa!ilidad y, el artculo J1, al e'cluir como
e'imente de responsa!ilidad la demostracin de la ausencia de culpa y dolo9 3uego se acusa de
inconstitucional el diseDo general de la responsa!ilidad en materia am!iental, lo cual incluye, pero no lo
agota, la presuncin de culpa y dolo e inversin de la carga pro!atoria, conceptos regulados en las
normas acusadas en esta oportunidad9
Para llegar a la conclusin de "ue la 3ey 0444 de 566/ diseD un verdadero caso de responsa!ilidad
o!jetiva en materia sancionatoria am!iental, es necesario tener en cuenta-
Nue la interpretacin sistem%tica del procedimiento sancionatorio am!iental y, en especial, de los
e'imentes de responsa!ilidad en esta materia >referida (nica y e'clusivamente a la causa e'traDa como
medio de defensa "ue rompe el ne'o de causalidad y no la ausencia de culpa? y de las causas de
cesacin de procedimiento >"ue tampoco autorizan a finalizar el procedimiento en forma anticipada si
&ay prue!a concluyente de la diligencia, cuidado y pericia?, deja en claro "ue las normas acusadas
consagran una presuncin de responsa!ilidad y no una simple presuncin de culpa9
Nue las disposiciones impugnadas no regulan situaciones de culpa derivada de actividades peligrosas o
riesgosas "ue permita la aplicacin de la teora del riesgo en el procedimiento sancionatorio am!iental,
no slo por"ue es una tesis propia de la responsa!ilidad civil e'tracontractual y, por ende, ajena a las
disciplinas sancionadoras, sino tam!iIn por"ue la sancin administrativa surge de una infraccin en
materia am!iental y no del ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa9
Nue las normas acusadas consagran en realidad una forma de responsa!ilidad por el resultado y no
una mera inversin de la carga de la prue!a, pues en la pr%ctica es imposi!le demostrar "ue no &u!o
culpa o dolo en la accin u omisin imputada como infraccin am!iental9 PiInsese en los casos en "ue
se imputa omisiones de diligencia o cuidado o cuando se reproc&an &ec&os negativos- es f%cil pro!ar la
negligencia o el descuido >prue!a de la culpa?, m%s es imposi!le demostrar "ue Mno &u!o culpaM9
So!re esa conclusin, el desarrollo conceptual de la inconstitucionalidad del rIgimen de responsa!ilidad
en el derec&o sancionatorio am!iental, se adelant con fundamento en estas premisas-
i5 +l procedimiento sancionatorio am!iental &ace parte del derec&o administrativo sancionador del
+stado y, por lo tanto, de!e aplic%rsele las garantas del de!ido proceso administrativo9
ii5 $ las disciplinas jurdicas "ue forman parte del ius puniendi del +stado le son aplica!les las
garantas del derec&o penal, dentro de las cuales se encuentran la presuncin de inocencia y el
principio nulla poena sine culpa9
6 ;s ade!ante e'%one e! interviniente* Debemos %recisar $ue !a inconstituciona!idad a!e&ada de esas dos normas fue %resentada a
t,tu!o de inconstituciona!idad %or omisin !e&is!ativa re!ativa# en tanto $ue e! !e&is!ador omiti e! deber de consa&rar e! %rinci%io de
cu!%abi!idad como rector de! %rocedimiento sancionatorio ambienta! 2art,cu!o 3> de !a ?e) 1333 de 24495 ) !a ausencia de cu!%a o !a
demostracin de !a ocurrencia de un ries&o %ermitido o !a %rueba de !a di!i&encia como e'imentes de res%onsabi!idad administrativa
sancionatoria 2art,cu!o 8> de !a ?e) 1333 de 24495.-
7 ?a demanda de inconstituciona!idad consta de 84 fo!ios-
12
12
D-7977
iii5 +l derec&o general de li!ertad, esta!lecido por el artculo 0@>sic? de la #onstitucin Poltica, &ace
imperioso "ue la responsa!ilidad su!jetiva en el ejercicio de la potestad sancionadora de la
administracin sea la regla general9 Por esta razn, la consagracin legal de la regla inversa, es
decir, de un rIgimen general de responsa!ilidad o!jetiva, puede vulnerar la #onstitucin9
iv5 +s !ien cierto "ue la adopcin de un rIgimen de responsa!ilidad o!jetiva en el derec&o
administrativo sancionador no resulta inconstitucional en todos los casos, por"ue las garantas
previstas en el artculo 5/ de la #onstitucin admiten cierta fle'i!ilidad en este conte'to9
v5 e acuerdo con la jurisprudencia constitucional, e'isten situaciones en las cuales el legislador
est% constitucionalmente autorizado a matizar las garantas de la presuncin de inocencia y el
principio de culpa!ilidad9 Sin em!argo, es preciso estudiar cada caso de manera individual para
esta!lecer si la matizacin "ue se pretende est% justificada en dic&o supuesto y en "uI medida
lo est%9
vi5 +l esta!lecer presunciones generales de culpa y de dolo puede resultar no slo contrario al
de!ido proceso y al derec&o general de li!ertad, sino tam!iIn al principio y derec&o fundamental
a la igualdad9 +n efecto, estas presunciones pueden ser contrarias al artculo 04 superior, por"ue
la ley incluye en una regulacin a m%s casos de los "ue es de!ido >violacin "ue en el derec&o
constitucional norteamericano se denomina- o!erinclusi!eness) y "ue consiste en otorgar un
tratamiento igualitario a casos "ue de!en ser tratados de manera diversa9
vii5 +l 3egislador puede imponer la responsa!ilidad o!jetiva en el derec&o administrativo
sancionador (nicamente cuando la sancin es monetaria, produce un impacto leve so!re los
derec&os fundamentales de los administrados, no se origina en el poder correccional del +stado
y resulta razona!le y proporcionada9
viii5 3a responsa!ilidad o!jetiva en el rIgimen sancionatorio am!iental es contraria al de!ido proceso
administrativo, al principio de culpa!ilidad y a la presuncin de inocencia en el derec&o
administrativo sancionador, por cuanto afecta gravemente derec&os fundamentales del
sancionado, se origina en el poder correccional del +stado y es francamente irrazona!le y
desproporcionada9
i'5 3a responsa!ilidad o!jetiva en el rIgimen sancionatorio am!iental desconoce el derec&o de
defensa del investigado por"ue le impide presentar argumentos de e'oneracin de
responsa!ilidad cuando &a actuado lcitamente y dentro del riesgo "ue la misma administracin
&a permitido9
'5 3a responsa!ilidad o!jetiva en el rIgimen sancionatorio am!iental es contraria a los derec&os de
defensa y de!ido proceso del investigado por"ue viola el principio de tipicidad de la infraccin
am!iental al no permitir "ue el investigado demuestre la ausencia de la conducta
administrativamente reproc&a!le9
'i5 3as diferencias "ue surgen de la estructura de la imputacin en los procesos de responsa!ilidad
civil e'tracontractual y sancionador administrativo &acen imposi!le la aplicacin de la
responsa!ilidad o!jetiva en el proceso sancionador am!iental9L
+n desarrollo de lo trascrito, el interviniente afirma "ue con la e'pedicin de las normas demandadas se
presenta la vulneracin-
- )el debido proceso9 Se desconocen dos prescripciones constitucionales "ue fundamentan el sistema de
fuentes del derec&o administrativo sancionador -incluido el am!iental-, como son- i? la aplicacin de los
principios constitucionales "ue rigen el ius puniendi del +stado y concretamente el derec&o penal y ii? "ue en
el derec&o penal como en el derec&o sancionatorio la responsa!ilidad por regla general de!e ser por culpa
!asada en la presuncin de inocencia y la antijuridicidad de la conducta, seg(n la cual slo &ay
responsa!ilidad cuando &ay daDo9 $s, considera "ue las disposiciones legales vulneran tales principios
constitucionales al esta!lecer las presunciones de culpa y de dolo, y al &acer posi!le "ue e'ista
responsa!ilidad sancionatoria por la simple infraccin de las normas am!ientales, m%s all% de "ue e'ista o no
un daDo al medio am!iente o a otro !ien jurdico en cada caso concreto9
- )el principio de culpabilidad9 3uego de referir a algunas decisiones de la #orte #onstitucional, anota "ue las
medidas impuestas en el rIgimen sancionatorio am!iental no slo tienen impacto econmico sino "ue
comprometen los derec&os fundamentales del infractor por lo "ue la fle'i!ilidad del principio de prue!a de la
culpa!ilidad no resulta constitucionalmente admisi!le9 $duce "ue las sanciones "ue se derivan afectan
gravemente los derec&os al tra!ajo, la li!re iniciativa privada y la confianza legtima9 +l cierre definitivo de
empresas, la revocatoria directa de licencias am!ientales o permisos de funcionamiento, la demolicin de
o!ras, el decomiso de !ienes y el tra!ajo comunitario no pueden considerarse medidas de poca entidad "ue
puedan imponerse por el resultado, es decir, sin valoracin del grado de culpa o el E%nimoL con "ue se realice
la infraccin9
13
+'pone "ue los &ec&os "ue generan responsa!ilidad administrativa general no son compara!les con las "ue
forjan responsa!ilidad en materia am!iental9 +'plica "ue el tipo de an%lisis "ue adelanta las autoridades
administrativas por la ocurrencia de &ec&os constitutivos de infracciones am!ientales es distinto a los dem%s
casos de infracciones administrativas como la aduanera, cam!iaria, fiscal o disciplinaria9 #uando se trate de
riesgos permitidos la autoridad competente de!e demostrar "ue se realiz con culpa y de!e evaluar el grado
en la produccin del daDo9
+sgrime "ue la responsa!ilidad o!jetiva en materia am!iental viola en forma desproporcionada el de!ido
proceso, la presuncin de inocencia y la aplicacin del principio de culpa!ilidad9 Si !ien el o!jetivo propuesto
es v%lido constitucionalmente, desconoce los principios de necesidad y de proporcionalidad9 +l primero,
por"ue e'isten m(ltiples medios alternativos muc&o m%s r%pidos, eficaces y adecuados para conseguir el
resultado !uscado, "ue no implican una afectacin tan grave al principio de culpa!ilidad9 +l acudir a
mecanismos de prevencin resulta m%s eficaz9 +n cuanto al segundo, seDala "ue el &ec&o de "ue tengan
car%cter general la inversin de la carga de la prue!a y las presunciones de culpa y dolo, y de "ue se impida
"ue el investigado pueda demostrar la diligencia y cuidado para e'onerarse de responsa!ilidad, implican una
afectacin grave de las garantas al de!ido proceso respecto al principio de culpa!ilidad y la presuncin de
inocencia9 Indica "ue la responsa!ilidad o!jetiva implica un sacrificio grave del derec&o de defensa, "ue no se
acompasa con el !eneficio leve o ine'istente "ue de ella se deriva para la proteccin del medio am!iente9
- )e la presuncin de inocencia9 3as disposiciones cuestionadas vulneran tal presuncin, pues de manera
general prevIn lo contrario, esto es, la inversin de la carga de la prue!a, la presuncin de culpa, la
presuncin de dolo y un rIgimen de responsa!ilidad o!jetiva9
- )e la igualdad, por cuanto se e"uipara todas las infracciones am!ientales en el sentido de esta!lecer "ue
de!e aplicarse un rIgimen de responsa!ilidad o!jetiva -trato diferenciado de situaciones dismiles-9 $severa
"ue aun"ue es posi!le "ue algunas infracciones am!ientales puedan admitir un rIgimen de responsa!ilidad
o!jetiva, no puede generalizarse9
- )el derecho de defensa9 $nota "ue el %m!ito del derec&o am!iental es un ejemplo de la aplicacin del
principio de tolerancia del riesgo, pues en desarrollo del principio de previsin regula las actividades "ue
representan una amenaza para el am!iente sano, pero "ue resultan necesarias para el funcionamiento social9
+stima "ue la fle'i!ilizacin del principio de tipicidad en el derec&o administrativo sancionador no puede llegar
al punto de afectar desproporcionadamente el derec&o de defensa9 Si el legislador no le da al investigado la
posi!ilidad de demostrar "ue actu dentro del riesgo permitido en las normas jurdicas y tIcnicas "ue regulan
la actividad, esto es, "ue no e'iste infraccin am!iental, le impone una sancin e'clusivamente por el
resultado afectando gravemente su derec&o a la defensa9
e otra parte, seDala "ue la responsa!ilidad civil o!jetiva en el daDo am!iental no es aplica!le al derec&o
administrativo sancionador9 +'plica "ue los principios de a"uella no se emplean en Ista por cuanto la (ltima
tiene fundamentos distintos "ue comprue!an su autonoma e independencia9 3as sanciones y las medidas
preventivas en materia am!iental tienen finalidades de prevencin, correctivas y compensatorias, pero no
resarcitorias o indemnizatorias9 e a& "ue el fundamento jurdico de la responsa!ilidad civil es diferente a la
administrativa am!iental, no siendo posi!le e"uiparar el modelo de culpa!ilidad e'igida9
#oncluye "ue los principios jurdicos "ue soportan constitucionalmente la culpa presunta o la imputacin
o!jetiva en la responsa!ilidad civil, no podr%n ser implementados en la actividad punitiva del +stado por
cuanto la primera es tpicamente resarcitoria o compensatorio y casi siempre patrimonial, en tanto la segunda
es correccional9 $dicionalmente, a diferencia de la responsa!ilidad civil o!jetiva, en la sancionatoria am!iental
no es posi!le su declaracin sin la demostracin plena de la ocurrencia de la infraccin am!iental, pues, de
los artculos 21, /1, 0. y 5. de la 3ey 0444 de 566/, se deduce "ue la responsa!ilidad del infractor slo se
declara cuando se &a demostrado "ue el investigado es "uien incurri en una infraccin am!iental, es decir,
"uien desconoci la norma correspondiente9
>$ Ci.0a0an/ Mi3.e* E1(a?n P/*/ R/,e(/
8
$
+l ciudadano solicita a la #orte "ue se declare la e'e"ui!ilidad de las disposiciones parcialmente acusadas9
+n su opinin, la presuncin de culpa!ilidad esta!lecida supera el juicio de razona!ilidad, pues lo "ue se
pretende es la redistri!ucin de las cargas pro!atorias con la finalidad de proteger un interIs superior como es
el derec&o colectivo al medio am!iente sano9
*anifiesta "ue las infracciones am!ientales comprenden por lo general la realizacin de actividades
peligrosas "ue dado el riesgo "ue rodea su ejercicio suponen "ue el comportamiento daDoso envuelva una
8 /ste escrito fue %resentado e! 42 de mar7o de 2414 ) se&=n informe de !a Secretar,a @enera! de !a (orte (onstituciona! e! trmino
de fi1acin en !ista de! asunto venci e! 11 de febrero-
14
14
D-7977
conducta negligente, imprudente o maliciosa
9
9 +ncuentra innega!le "ue la presuncin de culpa!ilidad en
materia sancionatoria am!iental constituya una &erramienta procesal idnea para salvaguardar un !ien
jurdico particularmente importante, donde la prue!a del elemento su!jetivo "ue soporta la responsa!ilidad se
dificulta y resulta gravosa frente a una modalidad de comportamiento "ue por el riesgo "ue involucra
presupone un actuar contrario al de!er de diligencia9
$rguye "ue el fin constitucionalmente v%lido est% dado en lograr la efectiva proteccin del medio am!iente
sano, facilitando la imposicin de medidas preventivas y sancionatorias frente a comportamientos en los
cuales la prue!a del elemento su!jetivo es de difcil realizacin, m%s a(n teniendo en cuenta "ue por la
peligrosidad y el riesgo "ue involucra el "ue&acer respecto al am!iente, es legtimo entender "ue el
comportamiento daDoso implica por su naturaleza una infraccin al de!er de diligencia "ue tienen las
personas9
$firma "ue la medida adoptada es proporcional al no implicar el sacrificio de ninguna garanta fundamental,
mientras logra el propsito trascendental de velar por la de!ida proteccin del medio am!iente, en los
tIrminos consagrados por el artculo J6 de la #onstitucin9
+s claro, anota, "ue las presunciones esta!lecidas e'istan solamente en el campo de la culpa!ilidad, lo "ue
no e'cluye a la administracin de la o!ligacin de pro!ar la e'istencia de la infraccin am!iental, en los
precisos tIrminos de la ley9 $dem%s, considera "ue dic&as presunciones no impiden "ue se puedan desvirtuar
por el presunto infractor mediante los medios legales pro!atorios legales9
Indica "ue no es cierto "ue sea imposi!le esta!lecer presunciones de culpa en materias referentes al derec&o
administrativo sancionador9 $rguye "ue tales presunciones son v%lidas si cumplen con las e'igencias de
razona!ilidad, finalidad y proporcionalidad, supuestos "ue en este caso se encuentran plenamente
acreditados9 Recuerda "ue la #orte #onstitucional &a avalado regmenes de responsa!ilidad o!jetiva frente a
presuntas violaciones del derec&o de presuncin de inocencia >#-2// de 0//5 y #-606 de 5664?, por lo "ue
no resultara comprensi!le "ue admitiendo su compati!ilidad constitucional en determinados %m!itos del
derec&o administrativo sancionador, se declarara ine'e"ui!le la posi!ilidad de consagrar presunciones de
culpa y dolo9
@$ Uni4e(,i0a0 EAte(na0/ 0e C/*/')ia
14
$
*aria del Pilar 8arca Pac&n, irectora >e9? del epartamento de erec&o del *edio $m!iente de la
Cniversidad +'ternado de #olom!ia, solicita la ine'e"ui!ilidad de las e'presiones impugnadas9
+n primer lugar, e'pone "ue se parte de considerar EinfractorL al sujeto "ue posi!lemente incumpli la
normatividad am!iental o gener un daDo al mismo9 Indica "ue la 3ey 0444 de 566/ no considera en ning(n
lugar "ue mientras se estI desarrollando el proceso se encuentra frente a un inculpado, procesado o posi!le
infractor9 Precisa "ue sera tanto como si en un procedimiento penal se partiera de calificar de delincuente a
"uien apenas est% siendo investigado9
No encuentra razona!le esta presuncin por cuanto si !ien !usca protegerse un derec&o de suma importancia
-am!iente sano-, no responde a las leyes de la lgica y de la e'periencia9 Se parte de un &ec&o consistente
en creer "ue todo infractor puede presentar prue!as para desvirtuar el ne'o de causalidad entre su conducta y
la infraccin9 $duce "ue pareciera "ue el legislador desconociera "ue infractores no son slo las grandes
multinacionales o las empresas con alguna posi!ilidad de allegar al proceso m(ltiples estudios "ue
demuestren, por ejemplo, "ue no se gener un daDo al medio am!iente o "ue las condiciones pree'istentes
del ecosistema eran tales "ue con la actividad no se dio ning(n daDo9
+'pone "ue la presuncin de culpa deja al infractor en una situacin vulnera!le frente a la administracin,
pues no es posi!le "ue en todos los casos de infraccin el administrado disponga de los elementos
necesarios para llevar al proceso los &ec&os "ue pueden e'culparlo9 #onsidera "ue en el caso de daDos al
medio am!iente son las autoridades am!ientales las "ue tienen capacidad tIcnica para practicar las prue!as
pertinentes en cada caso9
Se pregunta si es posi!le pro!ar lo "ue no se &a &ec&o, si esto es lo "ue en (ltimas e'ige ser demostrado
cuando se traslada la prue!a en el procedimiento sancionatorio am!iental9 $nota "ue la presuncin
esta!lecida resulta desproporcionada para alcanzar el fin de proteccin am!iental toda vez "ue la sancin no
9 (ita una sentencia de !a (orte Su%rema de Austicia# Sa!a de (asacin (ivi!# de! 24 de a&osto de 2449# con %onencia de! ;a&istrado
Bi!!iam 9amn Car&as-
14 /ste escrito fue %resentado e! 49 de mar7o de 2414 ) se&=n informe de !a Secretar,a @enera! de !a (orte (onstituciona! e! trmino
de fi1acin en !ista de! asunto venci e! 11 de febrero-
15
es el (nico medio con "ue cuenta la administracin para cumplir dic&o o!jetivo9 Recuerda "ue en la
prevencin del daDo de!era centrarse el esfuerzo de la autoridad encargada de salvaguardar los recursos
naturales9
,inaliza indicando "ue adem%s de vulnerarse la presuncin de inocencia se desconoce el principio de
legalidad por cuanto no se fija en la ley en "uI casos se presumir% el dolo y la culpa, "uedando al ar!itrio de
la administracin dic&a calificacin, lo cual agrava a(n m%s la situacin del infractor9
!$ CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIBN$
+l Procurador 8eneral de la Nacin, en concepto n(mero K/5/, reci!ido en la Secretara 8eneral de esta
#orporacin el 06 de marzo de 5606, solicita a la #orte declarar la ine'e"ui!ilidad de los apartes impugnados9
Inicia su e'posicin manifestando "ue el +stado y los particulares tienen el de!er de garantizar el derec&o de
todas las personas a gozar de un am!iente sano, por lo cual se de!e prevenir y controlar los factores de
deterioro am!iental y, en su caso, e'igir la reparacin de los daDos causados9 No o!stante, para cumplir
dic&as funciones no es necesario adoptar medidas tan e'tremas como las de limitar otro derec&o relevante y
fundamental como lo es el de!ido proceso9
SeDala "ue en materia am!iental es necesario tener en cuenta "ue el tipo de an%lisis "ue de!e adelantar las
autoridades administrativas por la ocurrencia de &ec&os constitutivos de infracciones am!ientales es distinto a
los dem%s casos de infracciones administrativas como la aduanera, cam!iaria, fiscal o disciplinaria, en los "ue
se reproc&a una conducta ilegal o inconstitucional9
+n este %m!ito e'pone "ue los particulares y el +stado no pueden eliminar todo tipo de riesgos ya "ue
algunos de Istos son asumidos como cargas soporta!les y necesarias para el desarrollo social9 Precisa "ue la
sociedad soporta la creacin de ciertos riesgos "ue se consideran jurdicamente apro!ados o permitidos y "ue
no generan responsa!ilidad, lo cual impone "ue cuando se trate de los riesgos permitidos, la autoridad
competente de!e demostrar "ue se cometi con culpa y de!e evaluar su grado en la produccin del daDo9
$nota "ue la vulneracin del artculo 5/ superior depende del alcance "ue se otorgue al derec&o al de!ido
proceso en las actuaciones administrativas, particularmente de la posi!ilidad de imponer sanciones de plano
en materia am!iental9
$rgumenta "ue si lo perseguido con los apartes demandados era imponer un rIgimen de responsa!ilidad
o!jetiva en materia am!iental, no resulta!a necesario crear una presuncin de culpa o dolo en contra del
infractor, lo cual es inconstitucional por atentar contra la presuncin de inocencia, en razn a "ue ni a(n la
notoriedad de la infraccin o la posi!le prue!a o!jetiva de la misma, justifica una sancin "ue prive de
cual"uier elemental garanta de defensa, "uedando reducida al simple ejercicio posterior de los recursos
administrativos9
#oncluye "ue las normas parcialmente acusadas no regulan situaciones de culpa derivada de actividades
peligrosas o riesgosas "ue permita la aplicacin de la teora del riesgo en el procedimiento sancionatorio
am!iental, no slo por constituir una tesis propia de la responsa!ilidad civil e'tracontractual y, por lo tanto,
ajena a las disciplinas sancionadoras, sino tam!iIn por"ue la sancin administrativa surge de una infraccin
en materia am!iental y no del ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa9
!I$ CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL$
1$ C/'-etencia$
3a #orte #onstitucional es competente para conocer del presente asunto por cuanto los preceptos
parcialmente acusados &acen parte de una 3ey de la Rep(!lica >artculo 5K09K de la #onstitucin?9
:$ C.e,ti/ne, -(e4ia,$
:$1$ La demanda de inconstitucionalidad. +l accionante seDala "ue el par%grafo del artculo 01 y el
par%grafo 01 del artculo 21 de la 3ey 0444 de 566/, vulneran el principio de presuncin de inocencia >artculo
5/ superior? y el artculo K1 de la #onstitucin9
$firma "ue el ejercicio del poder punitivo del +stado, "ue encuentra sus e'presiones en el derec&o penal y en
el derec&o administrativo sancionador, le impone acreditar la culpa!ilidad del sujeto infractor, esto es,
16
16
D-7977
desvirtuar la presuncin de inocencia "ue ampara a todos los ciudadanos frente al ejercicio ar!itrario del ius
puniendi >numerales 01 y 51 de la demanda?9
+n esa medida, considera "ue los apartes legales impugnados al presumir la culpa o el dolo del infractor
am!iental, invirtiendo la carga de la prue!a, contraran a!iertamente el principio de presuncin de inocencia
"ue resulta de aplicacin o!ligatoria en el derec&o penal y en el derec&o administrativo sancionador >numeral
41 de la demanda?9
+llo, adem%s, por"ue al esta!lecerse en un procedimiento administrativo sancionador la presuncin de
culpa!ilidad del investigado, se termina relevando al +stado de la carga pro!atoria y radicando en el mismo
infractor descartar la presuncin de inocencia "ue lo ampara >numeral 21 de la demanda?9
Bam!iIn seDala "ue la ine'e"ui!ilidad pretendida se corro!ora al interior del mismo artculo 21 parcialmente
acusado, toda vez "ue al prever su inciso 01 "ue para la e'istencia de responsa!ilidad de!a demostrarse Eel
&ec&o generador con culpa o doloL, se est% apelando a un criterio de responsa!ilidad su!jetiva >numeral K1 de
la demanda?9
:$:$ Inexistencia de inhibicin9 $lgunos intervinientes solicitan a la #orte "ue se in&i!a de pronunciarse
de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda9
+n opinin del *inisterio de $m!iente no se e'puso en de!ida forma el concepto de la violacin al- no
indicarse de manera clara cmo los apartes demandados vulneran las disposiciones constitucionalesA no
recaer los argumentos so!re un te'to real sino uno deducido por el actorA no e'plicar por "uI razn y en "uI
forma se contraran las normas constitucionalesA no resultar pertinentes los argumentos e'puestos y no
desarrollar el concepto de la violacin >ausencia de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia?9
$dem%s, indica "ue no se precisaron las razones por las cuales se vulnera el artculo K1 de la #onstitucin9
Para el ciudadano *ontealegre 3ynett los numerales 01 y 51 de la demanda contienen afirmaciones generales
so!re garantas constitucionales como el de!ido proceso y la presuncin de inocencia9 So!re el numeral 41 de
la demanda considera "ue no se e'plica la razn por la cual la inversin de la carga de la prue!a en el
derec&o administrativo sancionador es contraria a la #onstitucin, por lo "ue el accionante &a de!ido aportar
elementos de juicio adicionales a la simple descripcin normativa, m%'ime cuando la presuncin de culpa o
dolo no desconoce por s misma el principio de presuncin de inocencia, seg(n lo &a sostenido la #orte
11
9
Respecto al numeral K1 de la demanda seDala "ue la acusacin no surge del cotejo con las disposiciones
constitucionales sino de la contradiccin interna de la norma legal, lo cual muestra el incumplimiento de los
re"uisitos de claridad y pertinencia9 F en cuanto al numeral 21 de la demanda indica "ue no se e'presaron los
argumentos mnimos "ue generen el de!ate constitucional9
+'pone la #onstitucin "ue todo ciudadano tiene derec&o a participar en la conformacin, ejercicio y control
del poder poltico9 Para la efectividad de este derec&o puede interponer acciones p(!licas en defensa de la
#onstitucin >art9 K69@ superior?9
+llo permite caracterizar la accin de inconstitucionalidad como una &erramienta de naturaleza p(!lica e
informal "ue a!andona los e'cesivos formalismos tIcnicos o rigorismos procesales9 No o!stante, la
presentacin de dic&a accin no est% e'enta del cumplimiento de un mnimo de re"uisitos
12
, como seDalar las
razones de inconstitucionalidad "ue de!en ser claras, ciertas, especficas, pertinentes y suficientes9
Bal valoracin de la #orte de!e realizarse a la luz del principio pro actione seg(n el cual Eel e'amen de los
re"uisitos adjetivos de la demanda no de!e ser sometido a un riguroso escrutinio y se de!e preferir una
decisin de fondo antes "ue una in&i!itoria, de manera "ue se privilegie la efectividad de los derec&os de
participacin ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta #orteL
13
9
Ingresando al e'amen del asunto, la #orte encuentra "ue el demandante e'pone el concepto de la violacin
de manera clara, cierta, especfica, pertinente y suficiente9
11 /! interviniente re!aciona !as sentencias (-784 de 2447# (-546 de 2442# (-455 de 2442 ) (-374 de 2442-
12 8s, !o e'i&e e! art,cu!o 2> de! Decreto 2467 de 1991 ) !o +a sostenido esta (orte en !as sentencias (-372 de 2449# (-1487 de 2448#
(-293 de 2448# (-922 de 2447# (-374 de 2446# (-889 de 2442# (-183 de 2442 ) (-1452 de 2441-
13 (ft- Sentencias (-469 de 2449# (-548 de 2448# (-451 de 2445# (-444 de 2445# (-484 de 2443 ) (-1452 de 2441-
17
3a demanda e'pone con argumentos, aun"ue !reves y sencillos, el concepto de la violacin "ue si !ien no
a!unda en ellos o resultan copiosos, al menos cuenta con una estructura jurdica slida "ue permite el
advenimiento de un cargo de inconstitucionalidad a efectos de proferir una decisin de fondo
14
9
$plicando los presupuestos e'igidos por la jurisprudencia constitucional para un pronunciamiento de fondo,
esta #orporacin encuentra claramente esta!lecido "ue-
i5 +l actor pretende la ine'e"ui!ilidad del par%grafo del artculo 01 y del par%grafo 01 del artculo 21 de
la 3ey 0444 de 566/9
ii5 3a demanda e'pone "ue como los apartes legales impugnados presumen la culpa o el dolo del
infractor en materia am!iental, invirtiendo la carga de la prue!a, vulneran visi!lemente el principio
de presuncin de inocencia >artculo 5/ superior?9
iii5 +l demandante seDala "ue atendiendo el alcance de la presuncin de inocencia, "ue encuentra
resulta de aplicacin o!ligatoria al derec&o penal y al derec&o administrativo sancionador, los
segmentos normativos acusados al instaurar en un procedimiento administrativo sancionatorio
am!iental la presuncin de culpa!ilidad del investigado, termina relevando al +stado de la carga de
pro!ar la responsa!ilidad -ejercicio del ius puniendi- y radicando en ca!eza del presunto infractor la
tarea de desvirtuar la presuncin de inocencia "ue le ampara constitucionalmente9
e esta manera, la acusacin formulada por el accionante por la vulneracin del principio de presuncin de
inocencia, aun"ue resulta !reve se ampara en razones- i? claras, al permitir comprender con facilidad la
argumentacin de la demanda y lo pretendidoA ii? ciertas, al atacar el contenido real y e'istente de las normas
parcialmente acusadas !ajo una interpretacin "ue se encuentra razona!le
15
A iii? especficas, al mostrar con
precisin la manera como se confrontan los apartes legales acusados con el principio de presuncin de
inocenciaA iv? pertinentes, por"ue los argumentos e'puestos son de naturaleza constitucionalA y v? suficientes,
al generar una duda mnima en torno a la e'e"ui!ilidad de lo cuestionado9
Oa de indicarse "ue la #orte puede enfrentar al estudio de demandas en las cuales resulte m%s f%cil
determinar la vulneracin de derec&os constitucionales, es decir, resulte posi!le apreciar con mayor claridad la
confrontacin entre el te'to legal y las normas constitucionales, evento en el cual no se &ar% indispensa!le
"ue el demandante profundice en mayores lucu!raciones al respecto9
e igual modo, el "ue la #orte &aya proferido algunas decisiones so!re la presuncin de culpa o el dolo en el
derec&o administrativo sancionador seDalando "ue su esta!lecimiento no conduce necesariamente a la
ine'e"ui!ilidad
16
, no implica per se trasladar todo el rigor de su conocimiento, comprensin y e'posicin a
"uien presente una accin de inconstitucionalidad, m%'ime cuando la aplicacin de la ratio decidendi de
dic&as decisiones est% determinada por las particularidades "ue ofrezca las disposiciones legales "ue se
acusen -para este caso el medio am!iente-, por lo "ue no es predeci!le la decisin "ue vaya a adoptar la
#orte #onstitucional9
e otra parte, la afirmacin del accionante consistente en "ue la ine'e"ui!ilidad pretendida se corro!ora al
interior del mismo artculo 21 acusado, al prever su inciso 01 "ue para la e'istencia de responsa!ilidad de!a
demostrarse Eel &ec&o generador con culpa o doloL, si !ien se e'pone como un argumento adicional en la
demanda, no resulta admisi!le para la #orte tal como lo sostiene uno de los intervinientes
17
, al formularse a
partir de consideraciones puramente legales, es decir, de contradicciones al interior de la norma legal >no
pertinencia?9
Bampoco aprecia esta #orporacin argumento alguno de inconstitucionalidad en relacin con la presunta
vulneracin del artculo K1 de la #onstitucin
18
, por lo cual &a!r% de in&i!irse esta #orporacin para
pronunciarse en relacin con dic&o precepto superior, como lo solicita uno de los intervinientes
19
9
#onforme a lo e'puesto, la #orte encuentra "ue la demanda presentada &a!ilita la formulacin de al menos
un pro!lema de constitucionalidad, por lo cual no se acceder% a la solicitud de in&i!icin constitucional
14 (ft- Sentencias (-523 de 2449 ) (-149 de 2449-
15 (ft- Sentencia (-641 de 2442-
16 /! ciudadano interviniente se"or ;ontea!e&re ?)net re!aciona !as sentencias (-784 de 2447# (-546 de 2442# (-455 de 2442 ) (-
374 de 2442-
17 (iudadano /duardo ;ontea!e&re ?)nett-
18 ?a (onstitucin es norma de normas- /n todo caso de incom%atibi!idad entre !a (onstitucin ) !a !e) u otra norma 1ur,dica# se
a%!icarn !as dis%osiciones constituciona!es- /s deber de !os naciona!es ) de !os e'tran1eros en (o!ombia acatar !a (onstitucin ) !as
!e)es# ) res%etar ) obedecer a !as autoridades-.
19 ;inisterio de 8mbiente# Civienda ) Desarro!!o 3erritoria!-
18
18
D-7977
conforme a las salvedades esta!lecidas9 Previo a la enunciacin del pro!lema jurdico, esta #orporacin de!e
resolver la solicitud de integracin de la unidad normativa9
:$;$ Improcedencia de la unidad normativa.
Cn ciudadano solicita integrar la unidad normativa con la totalidad de los artculos 41 >principios rectores? y J1
>e'imentes de responsa!ilidad? por omisin legislativa relativa
24
A con las e'presiones Epresunto infractorL de
los artculos 54 >cesacin de procedimiento?, 5K >formulacin de cargos?, 52 >descargos?, 5. >determinacin
de la responsa!ilidad y sancin? y 44 >medidas preventivas so!re agentes y !ienes e'tranjeros?, y con el
aparte EpresuntamenteL del artculo 4. >amonestacin escrita? de la 3ey 0444 de 566/, para "ue tam!iIn se
declare su ine'e"ui!ilidad por violacin de los artculos 04 >igualdad? y 5/ >de!ido proceso? de la #onstitucin,
0K numerales 51 y 41 del Pacto Internacional de erec&os #iviles y Polticos y J1 numeral 51 de la #onvencin
$mericana de erec&os Oumanos9 #omo fundamento de su pretensin aport nuevos argumentos de
inconstitucionalidad a los contenidos en la presente demanda, los cuales se encuentran consignados, seg(n
se e'puso, en la demanda de inconstitucionalidad posterior "ue present ante la #orte >-J66@?9
$ la vez, el *inisterio de $m!iente aun"ue de manera general seDala "ue no se integr la unidad normativa
con otras disposiciones legales concordantes9
#omo lo &a e'puesto la #orte, la integracin de la unidad normativa >inc9 41, art9 @1, ecreto 56@. de 0//0?
21
,
reviste car%cter e'cepcional dado "ue a la #orte no le corresponde revisar oficiosamente las leyes >art9 5K09K
superior?, sino pronunciarse so!re a"uellas "ue fueran demandadas por un ciudadano -control rogado-,
adem%s "ue el proceso de control de constitucionalidad se surte con la participacin ciudadana, la opinin de
e'pertos y el concepto del Procurador 8eneral de la Nacin >art9 5K59095 superior?9 e esta manera, su
procedencia se encuentra circunscrita a situaciones restringidas, "ue la constituyen en un (ltimo recurso para
impedir un fallo in&i!itorio
22
9
+n el presente caso la #orte no encuentra indispensa!le aplicar la figura e'cepcional de la integracin de la
unidad normativa toda vez "ue los par%grafos acusados- i? poseen un enunciado normativo completo e
independienteA ii? si !ien algunas e'presiones guardan identidad con las previstas en otras disposiciones,
estas (ltimas parten de un contenido normativo diferente >&iptesis distintas?A y iii? el interviniente e'puso
nuevos argumentos de inconstitucionalidad, adem%s de "ue identific otras disposiciones constitucionales y
tratados internacionales de derec&o &umanos, lo cual de avalarse cercenara la participacin ciudadana y la
emisin del concepto del Procurador 8eneral9 +n todo caso, en la demanda "ue posteriormente present >-
J66@?, la #orte podr% a!ordar los dem%s interrogantes constitucionales "ue invita este asunto9
$dicionalmente, de!e indicarse "ue en la medida en "ue la 3ey 0444 de 566/ esta!lece el procedimiento
sancionatorio am!iental, las distintas normas "ue la desarrollan al interior >@@ artculos?, guardan semejanzas
en su contenido material, sin "ue por tal circunstancia se &aga imperioso integrar la unidad normativa9
Para la #orte es posi!le e'aminar de manera independiente la pro!lem%tica constitucional "ue e'pone la
demanda, esto es, si al esta!lecerse en un procedimiento administrativo sancionador am!iental la presuncin
de culpa!ilidad del investigado se termina relevando al +stado de la carga de pro!ar la responsa!ilidad "ue le
24 8&re&a e! interviniente* Debemos %recisar $ue !a inconstituciona!idad a!e&ada de esas dos normas fue %resentada a t,tu!o de
inconstituciona!idad %or omisin !e&is!ativa re!ativa# en tanto $ue e! !e&is!ador omiti e! deber de consa&rar e! %rinci%io de
cu!%abi!idad como rector de! %rocedimiento sancionatorio ambienta! 2art,cu!o 3> de !a ?e) 1333 de 24495 ) !a ausencia de cu!%a o !a
demostracin de !a ocurrencia de un ries&o %ermitido o !a %rueba de !a di!i&encia como e'imentes de res%onsabi!idad administrativa
sancionatoria 2art,cu!o 8> de !a ?e) 1333 de 24495.-
21 /! ma&istrado sustanciador tam%oco admitir !a demanda cuando considere $ue sta no inc!u)e !as normas $ue deber,an ser
demandadas %ara $ue e! fa!!o en s, mismo no sea inocuo# ) ordenar cum%!ir e! trmite %revisto en e! inciso se&undo de este art,cu!o-
?a (orte se %ronunciar de fondo sobre todas !as normas demandadas ) %odr se"a!ar en !a sentencia !as $ue# a su 1uicio# conforman
unidad normativa con a$ue!!as otras $ue dec!ara inconstituciona!es.-
22 (ft- Sentencias (-558 de 2449# (-449 de 2449 ) (-1241 de 2443- /n !a sentencia (-753 de 2448# !a (orte se"a!* D/Esta Sa!a
%asar a recordar !a doctrina de esta (or%oracin res%ecto de !a inte&racin de unidad normativa# !a cua! s!o %rocede en tres +i%tesis
) de manera e'ce%ciona!* 2i5 en %rimer !u&ar# en e! caso cuando se demanda una dis%osicin $ue no tiene un contenido normativo c!aro
) un,voco# ra7n %or !a cua! resu!ta necesario inte&rar su contenido normativo con e! de otra dis%osicin $ue no fue acusada# a fin de
com%!etar e! enunciado normativo demandado ) evitar as, una decisin in+ibitoria6 2ii5 en se&undo !u&ar# cuando e! enunciado
normativo demandado se encuentra re%roducido en otras normas de! ordenamiento $ue no fueron demandadas# a fin de evitar $ue e!
fa!!o de constituciona!idad resu!te inane6 ) 2iii5 cuando !a dis%osicin demandada se encuentra ,ntima o intr,nsecamente vincu!ada o
re!acionada con otra dis%osicin# res%ecto de !a cua! se )er&uen serias sos%ec+as de constituciona!idad- DFEste re$uiere a su ve7 !a
verificacin de dos re$uisitos* 2i5 en %rimer !u&ar# !a e'istencia de una estrec+a e ,ntima re!acin entre !a norma demandada ) a!&unas
otras dis%osiciones no demandadas# con !as cua!es formar,a una unidad normativa6 ) 2ii5 $ue res%ecto de !as dis%osiciones no
demandadas emer1an a %rimera vista serias dudas o cuestionamientos res%ecto de su constituciona!idad.-
19
corresponde en ejercicio del ius puniendi y radicando en ca!eza del presunto infractor descartar la presuncin
de inocencia "ue le ampara constitucionalmente9 3a #orte &a!r% de esta!lecer si la presuncin de culpa o
dolo del infractor en materia am!iental y la consecuencia inversin de la carga de la prue!a vulnera el
principio de presuncin de inocencia9
+n relacin con los artculos 41 y J1 de la 3ey 0444 de 566/, la inconstitucionalidad alegada por el interviniente
lo es a titulo diferente de lo e'puesto en la presente demanda, toda vez "ue alega la e'istencia de una
omisin legislativa relativa9 Igualmente, recae so!re proposiciones jurdicas en principio diferentes como son
los principios rectores del procedimiento sancionatorio am!iental y las e'imentes de responsa!ilidad9
3as e'presiones Epresunto infractorL contenidas en los artculos 54, 5K, 52, 5., 44, adem%s del aparte
EpresuntamenteL del artculo 4. de la 3ey 0444 de 566/, parten de supuestos diversos a los previstos en los
par%grafos cuestionados, como son la cesacin de procedimiento, la formulacin de cargos, los descargos, la
determinacin de la responsa!ilidad y sancin, las medidas preventivas so!re agentes y !ienes e'tranjeros, y
la amonestacin escritaA lo cual para la #orte dificulta la integracin de la unidad normativa, m%'ime cuando
se registran otras disposiciones "ue contienen las e'presiones mencionadas >artculos /1 y 02?9
e!e tenerse en cuenta "ue el interviniente e'puso mayores argumentos de inconstitucionalidad a los
contenidos en la demanda "ue a&ora ocupa la atencin de la Sala, "ue consecuencialmente procedi a
soportar con otras normas constitucionales y tratados internacionales de derec&os &umanos9 $coger la
propuesta del interviniente implicara la asuncin de oficio de m(ltiples situaciones, sin dar espacio a la
participacin ciudadana y el concepto del Procurador 8eneral9
#onforme a lo seDalado, estima la #orte "ue no procede la integracin de la unidad normativa y, por lo tanto,
el e'amen de constitucionalidad &a!r% de recaer e'clusivamente so!re el contenido normativo demandado y
!ajo el cargo formulado9
:$<. Extemporaneidad en las solicitudes de acumulacin de expedientes.
+l *inisterio de $m!iente en su escrito de intervencin del 00 de fe!rero de 5606 solicita "ue se acumule al
presente asunto el e'pediente n(mero -.//6, dado la coincidencia en las disposiciones acusadas9
Posteriormente, el 0J de junio de 5606, solicit tam!iIn la acumulacin con otras demandas >-J66@, -J60/,
-J0@J y -J0@4?9
3a #orte advierte "ue la acumulacin de demandas de inconstitucionalidad se encuentra limitada al
cumplimiento de las e'igencias previstas en el artculo K. del Reglamento Interno de esta #orporacin, el
cual precisa-
EPSQlo podr%n acumularse a"uellos procesos "ue se incluyan en el respectivo programa mensual de
tra!ajo y reparto, siempre y cuando la propuesta de acumulacin se justifi"ue en los tIrminos del
artculo 2R del ecreto 56@. de 0//0, sea formulada al momento de someterse al referido programa a
consideracin de la Sala Plena y Ista la aprue!eL9
23

$&ora !ien, del programa de gestin de la Secretara 8eneral de la #orte #onstitucional puede apreciarse, en
relacin con las demandas de inconstitucionalidad "ue se solicitan acumular, lo siguiente-
-./..9 Normas acusadas- par%grafo del artculo 01 y par%grafo 01 del artculo 219
,ec&a de reparto por Sala Plena- 06 de diciem!re de 566/9
-.//69 Normas acusadas- par%grafo del artculo 01 y par%grafo 01 del artculo 219 ,ec&a de reparto por
Sala Plena- 0K de enero de 56069
-J66@9 Normas acusadas- 01, 2, 54, 5K, 52, 5., 44 y 4. >parciales?9 41 y J19
,ec&a de reparto por Sala Plena- 5. de enero de 56069
-J60/9 Normas acusadas- 45, 4@ y K6 >parciales?9 4J, 4/, K4, KK, K2, K@, K., KJ y K/9
,ec&a de reparto por Sala Plena- 06 de fe!rero de 56069
-J0@4 y
-J0@J9 Normas acusadas- par%grafo del artculo 01 y par%grafo 01 del artculo 21 >-J0@4? y par%grafo
del artculo 01 >-J0@2?9
$cumulados y repartidos por Sala Plena el 0@ de junio de 56069
Por lo anterior, en relacin con la peticin de acumulacin de los e'pedientes -./.. y -.//6, !asta seDalar
"ue como fue formulada el 00 de fe!rero de 5606, no se acceder% a tal solicitud por su e'temporaneidad >06
de diciem!re de 566/ y 0K de enero de 5606?9
23 (ft- sentencias (-923 de 2441 ) (-736 de 2444- 8utos de Sa!a G!ena n=meros 157 de 2444# 485 de 2441# 478 de 2444# 418 de
2444# ) 446 de 1997-
24
24
D-7977
Similar consideracin de e'temporaneidad >06 de diciem!re de 566/, 0K de enero de 5606, 5. de enero de
5606, 06 de fe!rero de 5606 y 0@ de junio de 5606? &a!r% de realizarse respecto a la acumulacin de todos
los e'pedientes referenciados >-./.., -.//6, -J66@, -J60/ y -J0@4 y J0@J?, toda vez "ue la pretensin
de acumulacin se present el 0J de junio de 56069
#onforme a lo e'puesto, no se accede a las solicitudes de acumulacin de e'pedientes dada su
e'temporaneidad9
;$ P(/)*e'a C.(?0ic/ a (e,/*4e($
#omo se &a e'puesto, el accionante pretende la ine'e"ui!ilidad del par%grafo del artculo 01 y del par%grafo 01
del artculo 21 de la 3ey 0444 de 566/, por vulneracin del principio de presuncin de inocencia >artculo 5/
superior?, al presumir la culpa o el dolo del infractor en materia am!iental e invertir la carga de la prue!a en su
contra9
+'pone "ue dado el alcance del principio de presuncin de inocencia, los segmentos normativos acusados, al
esta!lecer en el procedimiento administrativo sancionador am!iental la presuncin de culpa!ilidad del
investigado, termina relevando al +stado de la carga de pro!ar la responsa!ilidad "ue le corresponde en
ejercicio del ius puniendi y radicando en ca!eza del presunto infractor la la!or de descartar la presuncin de
inocencia "ue le ampara constitucionalmente9
3a #orte limitar% su e'amen al cargo mencionado, "ue se a!ordar% !ajo el siguiente pro!lema jurdico- S+l
par%grafo del artculo 01 y el par%grafo 01 del artculo 21 de la 3ey 0444 de 566/, vulneran el principio de
presuncin de inocencia >art9 5/ superior?, al presumir la culpa o el dolo del infractor e invertir la carga de la
prue!a en el campo del derec&o administrativo sancionador am!ientalT
Para resolver tal interrogante, la #orte &a!r% de referir a-
i5 +l interIs superior del medio am!iente sano, los de!eres constitucionales y los principios "ue lo
fundamentan9
ii5 3a potestad sancionatoria administrativa y la presuncin de inocencia >elemento de la culpa!ilidad?9
3a responsa!ilidad su!jetiva y o!jetiva9
iii5 3as presunciones legales en el derec&o administrativo sancionador y la inversin de la carga de la
prue!a9
iv5 =ajo estos elementos de juicio se a!ordar% el an%lisis del caso concreto9
<$ E* inte(D, ,.-e(i/( 0e* a')iente ,an/ -a(a *a ,.),i,tencia 0e *a E.'ani0a0$ L/, 0e)e(e,
c/n,tit.ci/na*e, 7 */, -(inci-i/, 9.e */ 1.n0a'entan$
<$1$ La -e(,/na 7 e* ent/(n/ ec/*63ic/$ #olom!ia es una +stado personalista fundado en el respeto de la
dignidad &umana >artculo 01 superior?9 3a #onstitucin reconoce la primaca de los derec&os inaliena!les del
ser &umano >artculo 21 superior?9 Se &a de proteger, entonces, el derec&o a la vida, esto es, "ue la persona
e'ista, adem%s de garantizar cierta calidad de su!sistencia >dignidad &umana, artculo 01 superior?9
3a persona es el sujeto, la razn de ser y fin (ltimo del poder poltico por lo "ue se constituye en norte
inaltera!le en el ejercicio del poder y su relacin con la sociedad9 +s a partir del respeto por la vida &umana
"ue ad"uiere sentido el desarrollo de la comunidad y el funcionamiento del +stado9
3a #onstitucin muestra igualmente la relevancia "ue toma el medio am!iente como !ien a proteger por s
mismo y su relacin estrec&a con los seres "ue &a!itan la tierra9
3a conservacin y la perpetuidad de la &umanidad dependen del respeto incondicional al entorno ecolgico,
de la defensa a ultranza del medio am!iente sano, en tanto factor insustitui!le "ue le permite e'istir y
garantizar una e'istencia y vida plena9 esconocer la importancia "ue tiene el medio am!iente sano para la
&umanidad es renunciar a la vida misma, a la supervivencia presente y futura de las generaciones9
24

24 (ft- Sentencia 3-411 de 1992-
21
+n el mundo contempor%neo, la preocupacin am!ientalista viene a tomar influencia decisiva solamente
cuando resulta incuestiona!le "ue el desarrollo incontrolado y la e'plotacin sin lmites de los recursos
naturales logran suponer su es"uilmacin definitiva9
25

<$:$ La C/n,tit.ci6n ec/*63ica$ +l #onstituyente de 0//0 instituy nuevos par%metros en la relacin
persona y naturaleza9 #oncedi una importancia cardinal al medio am!iente "ue &a llevado a catalogarla
como una E#onstitucin ecolgicaL o E#onstitucin verdeL9
26
$s lo sostuvo la #orte en la sentencia #-05@ de
0//J-
E3a #onstitucin de 0//0 modific profundamente la relacin normativa de la sociedad colom!iana con
la naturaleza9 Por ello esta #orporacin &a seDalado PUQ "ue la proteccin del medio am!iente ocupa
un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurdico "ue la #arta contiene una verdadera
V#onstitucin ecolgicaV, conformada por todas a"uellas disposiciones "ue regulan la relacin de la
sociedad con la naturaleza y "ue !uscan proteger el medio am!ienteL9
Numerosas cl%usulas constitucionales reconocen al medio am!iente un interIs superior-
27
1F o!ligacin del +stado y de las personas de proteger las ri"uezas culturales y naturales de la Nacin
>art9 JR?A
:F la atencin del saneamiento am!iental como servicio p(!lico a cargo del +stado >art9 K/?A
;F la funcin social "ue cumple la propiedad, siendo in&erente una funcin ecolgica >art9 2J?A
<F condiciones especiales de crIdito agropecuario teniendo en cuenta las calamidades am!ientales >art9
@@?A
5F la educacin como proceso de formacin para la proteccin del am!iente >art9 @.?A
=F el derec&o de todas las personas a gozar de un am!iente sanoA la participacin de la comunidad en
las decisiones "ue puedan afectarloA y el de!er del +stado de proteger la diversidad e integridad del
am!iente, conservar las %reas de especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para el logro
efectivo de estos fines >art9 ./?A
>F la o!ligacin del +stado de planificar el manejo y aprovec&amiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sosteni!le, su conservacin, restauracin o sustitucinA prevenir y controlar los
factores de deterioro am!iental, imponer las sanciones legales y e'igir la reparacin de los daDos
causadosA y cooperar con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas en las zonas fronterizas
>art9 J6?A
@F la pro&i!icin de fa!ricacin, importacin, posesin y uso de armas "umicas, !iolgicas y nucleares,
como la introduccin al territorio de residuos nucleares y desec&os t'icosA la regulacin de ingreso y
salida del pas de los recursos genIticos y su utilizacin, conforme al interIs nacional >art9 J0?A
9F el de!er del +stado de velar por la proteccin de la integridad del espacio p(!lico y su destinacin al
uso com(n, "ue prevalece so!re el interIs particular >art9 J5?A
10F las acciones populares para la proteccin de los derec&os e intereses colectivos como el espacio y
el am!ienteA as mismo, definir% los casos de responsa!ilidad civil o!jetiva por el daDo inferido a los
derec&os e intereses colectivos >art9 JJ?A
25 <a=! (anosa Hsera- (onstitucin ) ;edio 8mbiente- Aurista /ditores- 2444- G&- 27-
26 /n !a sentencia (-754 de 2448# se reiter* /n (o!ombia e! tema ambienta! constitu) una seria %reocu%acin %ara !a 8samb!ea
9aciona! (onstitu)ente- /n a$ue! momento# en e! $ue se %re%araba !a (onstitucin de 1991# se consider $ue nin&una (onstitucin
moderna %uede sustraer de su normatividad e! mane1o de un %rob!ema vita!# no s!o %ara !a comunidad naciona!# sino %ara toda !a
+umanidad. 2(ft- Sentencia 3-254 de 19935-
27 /n !a sentencia (-431 de 2444# se manifest* /! tema ambienta! constitu) # sin !u&ar a dudas# una seria %reocu%acin %ara !a
8samb!ea 9aciona! (onstitu)ente# %ues nin&una (onstitucin moderna %uede sustraer de su normatividad e! mane1o de un %rob!ema
vita!# no s!o %ara !a comunidad naciona!# sino %ara toda !a +umanidad6 %or e!!o# se +a afirmado con toda ra7n# $ue e! ambiente es un
%atrimonio com=n de !a +umanidad ) $ue su %roteccin ase&ura !a su%ervivencia de !as &eneraciones %resentes ) futuras- (omo
testimonio de !o anterior ) afirmacin de su vo!untad %or estab!ecer !os mecanismos %ara %reservar un ambiente sano# en !a 8samb!ea
9aciona! (onstitu)ente se e'%res !o si&uiente* I?a %roteccin a! medio ambiente es uno de !os fines de! /stado ;oderno# %or !o
tanto toda !a estructura de ste debe estar i!uminada %or este fin# ) debe tender a su rea!i7acin- I?a crisis ambienta! es# %or i&ua!#
crisis de !a civi!i7acin ) re%!antea !a manera de entender !as re!aciones entre !os +ombres- ?as in1usticias socia!es se traducen en
desa1ustes ambienta!es ) stos a su ve7 re%roducen !as condiciones de miseriaI 2@aceta (onstituciona! 9o- 46- G&s- 4-65- Sentencia
3-254 de 1993-
22
22
D-7977
11F el de!er de la persona y del ciudadano de proteger los recursos culturales y naturales del pas y de
velar por la conservacin de un am!iente sano >art9 /29J?A
1:F la funcin del #ongreso de reglamentar la creacin y funcionamiento de corporaciones autnomas
regionales >art9 0269.?A
1;F la declaratoria de la emergencia ecolgica por el Presidente de la Rep(!lica y sus ministros y la
facultad de dictar decretos legislativos >art9 502?A
1<F el de!er del +stado de promover la internacionalizacin de las relaciones ecolgicas so!re !ases de
e"uidad, reciprocidad y conveniencia nacional >art9 55@?A
15F la vigilancia de la gestin fiscal del +stado incluye un control financiero, de gestin y de resultados
fundado en la valoracin de los costos am!ientales >art9 5@., inc9 4R?A
1=F presentacin por el #ontralor 8eneral al #ongreso de un informe anual so!re el estado de los
recursos naturales y el medio am!iente >art9 5@J9.?A
1>F funcin del Procurador 8eneral de defender los intereses colectivos, especialmente el am!iente >art9
5..9K?A
1@F funcin del efensor del Pue!lo de interponer acciones populares >art9 5J592?A
19F por mandato de la ley, la posi!ilidad "ue los departamentos y municipios u!icados en zonas
fronterizas adelanten con la entidad territorial limtrofe del pas vecino, de igual nivel, programas de
cooperacin e integracin dirigidos a la preservacin del medio am!iente >art9 5J/?A
:0F la competencia de las asam!leas departamentales para regular el am!iente >art9 46695?A
:1F posi!ilidad legal de esta!lecer para los departamentos diversas capacidades y competencias de
gestin administrativa y fiscal diferentes a las mencionadas constitucionalmente, en atencin a mejorar
la administracin o prestacin de los servicios p(!licos de acuerdo a las circunstancias ecolgicas >art9
465?A
::F el rIgimen especial previsto para el departamento arc&ipiIlago de San $ndrIs, Providencia y Santa
#atalina, uno de cuyos o!jetivos es la preservacin del am!iente y de los recursos naturales >art9 406?A
:;F la competencia de los concejos municipales para dictar normas relacionadas con el control, la
preservacin y defensa del patrimonio ecolgico >art9 4049/?A
:<F la destinacin mediante ley de un porcentaje de los tri!utos municipales so!re la propiedad
inmue!le a las entidades encargadas del manejo y conservacin del am!iente y de los recursos
naturales renova!les >art9 40.?A
:5F las funciones "ue se atri!uyen a los territorios indgenas >consejos? para velar por la aplicacin de
las normas so!re usos del suelo y la preservacin de los recursos naturales >art9 446, n(ms9 01 y 2R?A
:=F la creacin de la #orporacin $utnoma Regional del Ro 8rande de la *agdalena la cual tiene
entre sus o!jetivos el aprovec&amiento y preservacin del am!iente, los recursos ictiolgicos y dem%s
recursos naturales renova!les >art9 440?A
:>F el +stado es propietario del su!suelo y de los recursos naturales no renova!les, sin perjuicio de los
derec&os ad"uiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes pree'istentes >art9 445?A
:@F la empresa tiene una funcin social "ue implica o!ligacionesA la ley delimitar% el alcance de la
li!ertad econmica cuando as lo e'ija el interIs social, el am!iente y el patrimonio cultural de la Nacin
>art9 444?A
:9F la intervencin del +stado por mandato de la ley en la e'plotacin de los recursos naturales, en el
uso del suelo, en la produccin, distri!ucin utilizacin y consumo de los !ienes, y en los servicios
p(!licos y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los &a!itantes, la distri!ucin e"uitativa de las oportunidades y los !eneficios del desarrollo y
la preservacin de un am!iente sano >art9 44K?A
;0F la necesidad de incluir las polticas am!ientales en el Plan Nacional de esarrollo >art9 44/?A
;1F e'istencia de un #onsejo Nacional de Planeacin integrado por representantes de los sectores
ecolgicos, entre otros >art9 4K6?A
;:F el seDalamiento de la preservacin del am!iente como una destinataria de los recursos del ,ondo
Nacional de Regalas >art9 4@0?A y
;;F la inclusin del saneamiento am!iental como uno de las finalidades sociales del +stado >art9 4@@?9
23
+ste conjunto de disposiciones permiten mostrar la trascendencia "ue tiene el medio am!iente sano y el
vnculo de interdependencia con los seres &umanos y no &umanos9
<$;$ E* )ien C.(?0ic/ c/n,tit.ci/na* 0e* 'e0i/ a')iente 7 */, 0e)e(e, c/((e*ati4/,$ 3a #onstitucin
ecolgica lleva implcita el reconocimiento al medio am!iente de una triple dimensin- Ede un lado, es un
principio "ue irradia todo el orden jurdico puesto "ue es o!ligacin del +stado proteger las ri"uezas naturales
de la Nacin9 e otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un am!iente sano,
derec&o constitucional "ue es e'igi!le por diversas vas judiciales9 F, finalmente, de la #onstitucin ecolgica
derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares9
28
+s m%s, en varias
oportunidades,
29
este Bri!unal &a insistido en "ue la importancia del medio am!iente en la #onstitucin es de
tal magnitud "ue implica para el +stado Eunos de!eres calificados de proteccinL9
34


3a defensa del medio am!iente constituye un ob&eti!o de principio dentro de la forma organizativa de +stado
social de derec&o acogida en #olom!ia9
31
Oa dic&o la #orte "ue constitucionalmente-
Einvolucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovec&amiento y conservacin de los recursos
naturales, el e"uili!rio de los ecosistemas, la proteccin de la diversidad !iolgica y cultural, el
desarrollo sosteni!le, y la calidad de vida del &om!re entendido como parte integrante de ese mundo
natural, temas, "ue entre otros, &an sido reconocidos ampliamente por nuestra #onstitucin Poltica en
muc&as normas "ue esta!lecen claros mecanismos para proteger este derec&o y e'&ortan a las
autoridades a diseDar estrategias para su garanta y su desarrollo9 +n efecto, la proteccin del medio
am!iente &a ad"uirido en nuestra #onstitucin un car%cter de o!jetivo social, "ue al estar relacionado
adicionalmente con la prestacin eficiente de los servicios p(!licos, la salu!ridad y los recursos
naturales como garanta de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, &a sido entendido
como una prioridad dentro de los fines del +stado y como un reconocimiento al de!er de mejorar la
calidad de vida de los ciudadanosL9
32
ados los factores pertur!adores y el riesgo "ue enfrenta el medio am!iente "ue le ocasionan daDos
irrepara!les e inciden nefastamente en la e'istencia de la &umanidad, la #orte &a sostenido el car%cter de
derecho fundamental por cone#idad, al resultar ligado indefecti!lemente con los derec&os individuales a la
vida y a la salud de las personas9
33

Su reconocimiento general en el ordenamiento constitucional es como derecho colecti!o, cuya va judicial de
proteccin son las acciones populares >art9 JJ superior?9
+l am!iente sano tam!iIn tiene el car%cter de ser!icio p(blico erigiIndose junto con la salud, la educacin y el
agua pota!le en un o!jetivo social cuya realizacin material encuentra pleno fundamento en el fin esencial de
propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la po!lacin del pas >artculos 5R, K/, 4@2 y 4@@
superiores?9
28 Cer !as sentencias 3-411 de 1992# (-458 de 1994# (-519 de 1994# (-495 de 1996 ) (-535 de 1996-
29 Cer !as sentencias (-328 de 1995 ) (-535 de 1996-
34 Sentencia (-126 de 1998- 8dems se sostuvo* ?a dimensin eco!&ica de !a (arta ) !a constituciona!i7acin de! conce%to de
desarro!!o sostenib!e no son una mu!eti!!a retrica )a $ue tienen consecuencias 1ur,dicas de ta!!a# %ues im%!ican $ue ciertos conce%tos
1ur,dicos ) %rocesos socia!es# $ue anteriormente se consideraban ace%tab!es# %ierden su !e&itimidad a! desconocer !os mandatos
eco!&icos su%eriores- ?a (orte %recis !o anterior en !os si&uientes trminos* /s indudab!e $ue !a dimensin eco!&ica de !a
(onstitucin# como norma de normas $ue es 2(G art- 4>5# confiere un sentido tota!mente diverso a todo un con1unto de conce%tos
1ur,dicos ) econmicos- /stos )a no %ueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista# o con criterios corto%!acistas# como
se +ac,a anta"o# sino $ue deben ser inter%retados conforme a !os %rinci%ios# derec+os ) ob!i&aciones estata!es $ue en materia eco!&ica +a
estab!ecido !a (onstitucin# ) en %articu!ar conforme a !os %rinci%ios de! desarro!!o sostenib!e- Gor todo !o anterior# considera !a (orte
$ue +o) no tienen nin&=n res%a!do constituciona! ciertos %rocesos ) conce%tos $ue anteriormente %udieron ser considerados !e&,timos#
cuando !os va!ores eco!&icos no +ab,an ad$uirido e! reconocimiento naciona! e internaciona! $ue se !es +a conferido en !a actua!idad- J
eso sucede en %articu!ar con e! conce%to de $ue !a co!oni7acin %uede ser %redatoria# %uesto $ue# %or !as ra7ones em%,ricas ) normativas
se"a!adas anteriormente# estos %rocesos son inace%tab!es )a $ue se efect=an en contradiccin con !os %rinci%ios eco!&icos estab!ecidos
%or !a (onstitucin- Ko) en (o!ombia no es !e&,tima una co!oni7acin incom%atib!e con !a %reservacin de! medio ambiente ) e!
desarro!!o sostenib!e-. 2Sentencia (-458 de 19945-
31 Sentencia (-431 de 2444-
32 Sentencias 3-254 de 1993# 3-453 de 1998 ) (-671 de 2441-
33 Sentencia 3-492 de 1993# (-432 de 2444# (-671 de 2441# (-293 de 2442# (-339 de 2442# 3-764 de 2447 ) (-486 de 2449-
24
24
D-7977
+n la sentencia #-20/ de 0//K esta #orporacin reconoci a #olom!ia como un pas Emegabiodi!ersoL,
fuente de ri"uezas naturales invalua!les, sin par en el resto del planeta, "ue amerita !ajo una
corresponsa!ilidad universal, una proteccin especial para el !ienestar de la &umanidad-
E#olom!ia es uno de los pases "ue mayor interIs de!e tener respecto de los acuerdos internacionales
en materia de !iodiversidad9 3a razn es, por lo dem%s, sencilla- nuestro pas &a sido reconocido a nivel
mundial como uno de los centros !iolgicos de mayor diversidad9 So!re el particular, !asta con
remitirnos a la e'posicin de motivos PUQ cuando presentaron ante el #ongreso el proyecto de ley
correspondiente al #onvenio de iversidad ya referenciado- Epases como #olom!ia, catalogados como
Wmega!iodiversosW no pueden darse el lujo de anular una de las ventajas comparativas m%s crticas en
las relaciones internacionales y la economa del siglo XXI- los recursos genIticos y la diversidad
!iolgica9 +n muc&os casos esta ventaja es a!soluta cuando se trata de especies endImicas, es decir
(nicas y no repetidas en lugar alguno del planeta >999?9 E#olom!ia es uno de los 04 pases del planeta
"ue concentran el @6 por ciento de la ri"ueza !iolgica9 PUQ Nuestro pas re(ne apro'imadamente el 06
por ciento de todas las especies animales y vegetales del glo!o, aun"ue representa menos del 0 por
ciento de la superficie terr%"uea9 +sta caracterstica u!ica al pas en uno de los primeros lugares en
diversidad de especies por unidad de %rea, y n(mero total de especies9 ECn tercio de las 229666
especies de plantas de #olom!ia son endImicas, lo "ue se considera una ri"ueza sin igual, e"uivalente
al 06Y del total identificado >=undestag, 0//6?9 +l pas cuenta, por ejemplo, con el 02Y de las especies
de or"udeas clasificadas mundialmenteA con m%s de 59666 plantas medicinales identificadas y con un
n(mero elevado de especies de frutos comerciales, silvestres o apenas localmente cultivados, "ue son
comesti!les o "ue pueden llegar a ser utilizados para el mejoramiento genItico de especies cultivadas9
E+n el pas se &an clasificado 44J especies de mamferos, lo "ue representa un JY del total de las
conocidas en el PlanetaA el 02Y de las especies primates vivientesA 09.2K especies de aves >0JY?A y
casi 49666 verte!rados terrestres9L
+sta #orte desde el inicio de sus funciones en el aDo de 0//5, &a denotado la necesidad universalmente
reconocida de !rindar una respuesta contundente a las intolera!les agresiones contra el medio am!iente,
como puede apreciarse de la sentencia B-K00-
E3a proteccin al am!iente no es un Eamor platnico &acia la madre naturalezaL, sino la respuesta a un
pro!lema "ue de seguirse agravando al ritmo presente, aca!ara planteando una autIntica cuestin de
vida o muerte- la contaminacin de los ros y mares, la progresiva desaparicin de la fauna y la flora, la
conversin en irrespira!le de la atmsfera de muc&as grandes ciudades por la polucin, la desaparicin
de la capa de ozono, el efecto invernadero, el ruido, la deforestacin, el aumento de la erosin, el uso
de productos "umicos, los desec&os industriales, la lluvia %cida, los melones nucleares, el
empo!recimiento de los !ancos genIticos del planeta, etc9, son cuestiones tan vitales "ue merecen una
decisin firme y un%nime de la po!lacin mundial9 $l fin y al ca!o el patrimonio natural de un pas, al
igual "ue ocurre con el &istrico - artstico, pertenece a las personas "ue en Il viven, pero tam!iIn a las
generaciones venideras, puesto "ue estamos en la o!ligacin y el desafo de entregar el legado "ue
&emos reci!ido en condiciones ptimas a nuestros descendientes
34
9
+ste inmenso desafo tiene una dimensin moral y espiritual9 3a era pasada nos &a enseDado una muy
!uena leccin- el &om!re no puede mandar so!re el viento y la lluvia9 +l &om!re no es el amo
omnipotente del universo, con carta !lanca para &acer impunemente lo "ue desee o lo "ue le convenga
en un determinado momento9 F, como sostiene el &umanista ;aclav Oavel, el mundo en "ue vivimos
est% &ec&o de un tejido inmensamente complejo y misterioso so!re el cual sa!emos muy poco y al cual
de!emos tratar con &umildad9
+ntre los &a!itantes de la tierra, son las tri!us indgenas las "ue a(n conservan el respeto por ellaA as
lo manifest el 7efe Seattle de las tri!us Zasmic& y Su"uamec&- M+sto sa!emos- la tierra no pertenece
al &om!reA el &om!re pertenece a la tierra9 Bodo va enlazado como la sangre "ue une a una familia
35
M9L
Recientemente esta #orporacin &a denotado "ue Eel riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de
la destruccin del planeta sino el de la vida como la conocemos9 +l planeta vivir% con Ista o con otra !iosfera
34 Se +an tenido como fundamento !os si&uientes documentos*
3erradi!!os Losoco# Auan- /! De!ito /co!&ico- /ditoria! 3rotta- ;adrid 1992-
;art,n ;ateo# <amn- ?a (a!idad de vida como va!or Aur,dico- /studios sobre !a (onstitucin /s%a"o!a- Komena1e a! %rofesor
/duardo @arc,a de /nterr,a- Co!umen :: De !os Derec+os ) Deberes Mundamenta!es- /ditoria! (ivitas S-8- ;adrid 1991- G&ina 1437-
8!7a&a Ci!!ami!# Nscar- (omentario Sistemtico a!a (onstitucin /s%a"o!a de 1978- /diciones e! Moro- ;adrid# 1978- G&ina 323-
<evistas*
Desarro!!o ;undia! 2<evista de !a Nr&ani7acin de 9aciones Hnidas5 Nctubre de 1991-
35 Derec+os Kumanos ) ;odernidad- Gersoneria ;unici%a! de (a!i- 1989- G&- 171-
25
dentro del pe"ueDo parIntesis !iolgico "ue representa la vida &umana en su e'istencia de millones de aDos,
mientras "ue con nuestra estulticia s se destruye la !iosfera "ue &a permitido nacer y desarrollarse a nuestra
especie, estamos conden%ndonos a la pIrdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y
eventualmente a la desaparicin de la especie &umanaL9
36
+llo &a permitido afirmar la importancia de preservar el medio am!iente sano a travIs de una la!or conjunta
de todos los responsa!les9
37
3a #orte &a manifestado "ue la #onstitucin proporciona una com!inacin de
de!eres contiguo al reconocimiento de derec&os, "ue permiten advertir una visin del asunto am!iental desde
los puntos de vista Itico, econmico y jurdico-
Eesde el plano 5tico se construye un principio !iocIntrico "ue considera al &om!re como parte de la
naturaleza, otorg%ndoles a am!os valor9 esde el plano econmico, el sistema productivo ya no puede
e'traer recursos ni producir desec&os ilimitadamente, de!iendo sujetarse al interIs social, al am!iente y
al patrimonio cultural de la NacinA encuentra adem%s, como lmites el !ien com(n y la direccin general
a cargo del +stado9 +n el plano &urdico el erec&o y el +stado no solamente de!en proteger la dignidad
y la li!ertad del &om!re frente a otros &om!res, sino ante la amenaza "ue representa la e'plotacin y el
agotamiento de los recursos naturalesA para lo cual de!en ela!orar nuevos valores, normas, tIcnicas
jurdicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos frente a valores individuales9L
38
+l am!iente sano, como se &a mencionado forma parte de los derechos colecti!os cuya esencia transciende
el concepto de derec&o individual para radicarse en el ser social, el cual incum!e, adem%s, a cada una de las
esferas "ue componen el entramado social, de manera "ue su conservacin impone de!eres correlativos a
los particulares, la sociedad, las empresas, al +stado y la comunidad internacional9
39

Se acepta al medio am!iente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas, "uienes a su
vez se encuentran legitimadas para participar en las decisiones "ue puedan afectarlo y de!en cola!orar en su
conservacin9 Bam!iIn como un deber "ue se le impone a todos
44
y particularmente al +stado- i? proteger su
diversidad e integridad, ii? salvaguardar las ri"uezas naturales de la Nacin, iii? conservar las %reas de
especial importancia ecolgica, iv? fomentar la educacin am!iental, v? planificar el manejo y aprovec&amiento
de los recursos naturales para as garantizar su desarrollo sosteni!le, su conservacin, restauracin o
sustitucin, vi? prevenir y controlar los factores de deterioro am!iental, vii? imponer las sanciones legales y
e'igir la reparacin de los daDos causados al am!ienteA y viii? cooperar con otras Naciones en la proteccin de
los ecosistemas situados en las zonas de frontera9
41

36 Sentencia (-339 de 2442-
37 En materia de desarrollo sostenible, !a (orte sostuvo en !a sentencia (-519 de 1994* como %uede a%reciarse# !a satisfaccin de !as
necesidades %resentes re$uiere de %!anificacin econmica ) de res%onsabi!idad en materia de desarro!!o# con e! fin de $ue# como se
se"a!# !as &eneraciones futuras cuenten con !a ca%acidad de a%rovec+ar !os recursos natura!es %ara satisfacer sus %ro%ias necesidades-
/sa %!anificacin ) esa res%onsabi!idad# %ara e! caso co!ombiano# !es com%ete# %or mandato constituciona!# a! /stado ) a sus a&entes#
as, como a todos !os %articu!ares# sin im%ortar en cu! cam%o econmico# %o!,tico o socia! se encuentren- Gara e!!o# se re$uiere de una
tarea constante ) %ermanente $ue im%!ica siem%re un a!to &rado de %artici%acin# de conciencia comunitaria ) de so!idaridad
ciudadana- /n otras %a!abras# como !o e'%!ica e! %rofesor ;art,n ;ateo* IS!o %uede sa!var a !a Kumanidad ) a! G!aneta !a
sincroni7acin de sus m=tuas e'i&enciasI- 2(ft- Sentencia (-754 de 24485-
En materia de ecologizacin de la propiedad privada se"a! !a (orte en !a sentencia (-126 de 1998* en !a %oca actua!# se +a
%roducido una eco!o&i7acin. de !a %ro%iedad %rivada# !o cua! tiene notab!es consecuencias# )a $ue e! %ro%ietario individua! no s!o
debe res%etar !os derec+os de !os miembros de !a sociedad de !a cua! +ace %arte 2funcin socia! de !a %ro%iedad5 sino $ue inc!uso sus
facu!tades se ven !imitadas %or !os derec+os de $uienes a=n no +an nacido# esto es# de !as &eneraciones futuras# conforme a !a funcin
eco!&ica de !a %ro%iedad ) a !a idea de! desarro!!o sostenib!e- Gor e!!o e! ordenamiento %uede im%oner inc!uso ma)ores restricciones
a !a a%ro%iacin de !os recursos natura!es o a !as facu!tades de !os %ro%ietarios de !os mismos# con !o cua! !a nocin misma de
%ro%iedad %rivada sufre im%ortantes cambios.-
-En materia de lmites a la propiedad privada# en !a sentencia (-524 de 1995 se manifest* D!Ea !ibertad de em%resa !e otor&a a toda
%ersona e! derec+o de e1ercer ) desarro!!ar una determinada actividad econmica# de acuerdo con e! mode!o econmico u or&ani7acin
instituciona! $ue# como )a se anot# en nuestro %a,s !o es !a econom,a de mercado# !ibertad $ue a! tenor de! /statuto Su%remo no es
abso!uta# )a $ue e! !e&is!ador est facu!tado %ara !imitar o restrin&ir su a!cance cuando as, !o e'i1an Ie! inters socia!# e! ambiente ) e!
%atrimonio cu!tura! de !a 9acinI- 8dems# no %uede o!vidarse $ue !a em%resa# como base de! desarro!!o# tiene una funcin socia! $u
cum%!ir# !a $ue im%!ica ciertas ob!i&aciones# ) $ue !a !ibre com%etencia econmica Isu%one res%onsabi!idadesI- 8s, !as cosas# e!
/stado a! re&u!ar !a actividad econmica cuenta con facu!tades %ara estab!ecer !,mites o restricciones en aras de %rote&er !a sa!ubridad#
!a se&uridad# e! medio ambiente# e! %atrimonio cu!tura! de !a 9acin# o %or ra7ones de inters &enera! o bien com=n- /n consecuencia#
%uede e'i&ir !icencias de funcionamiento de !as em%resas# %ermisos urban,sticos ) ambienta!es# !icencias sanitarias# de se&uridad# de
idoneidad tcnica# etc-. 2(ft- Sentencia (-486 de 24495-
38 Sentencia (-339 de 2442-
39 Sentencia 3-299 de 2448-
44 Mue tan firme !a %roteccin conferida a !os recursos natura!es $ue e! (onstitu)ente invo!ucr a !os %articu!ares en e! deber de
cuidado corres%ondiente-
41 Sentencias (-431 de 2444 ) (-486 de 2449-
26
26
D-7977
+n suma, el medio am!iente es un !ien jurdico constitucionalmente protegido cuya preservacin de!e
procurarse no slo a travIs de acciones aisladas del +stado, sino con la concurrencia de los individuos, la
sociedad, la empresa y dem%s autoridades9
42

<$<$ Inte(naci/na*i8aci6n 0e *a, (e*aci/ne, ec/*63ica,$ 3os pro!lemas am!ientales y los factores "ue
conducen a su deterioro no pueden considerarse &oy en da como asuntos "ue conciernen e'clusivamente a
un pas, sino "ue dado el interIs universal "ue revisten y la necesidad de su preservacin, incum!en a todos
los +stados9
+n materia de internacionalizacin de las relaciones ecolgicas >artculo 55@ superior? y la degradacin
am!iental, la #orte &a seDalado-
E3a proteccin del medio am!iente, dentro del derec&o internacional, se &a intensificado paralelamente
con el desarrollo de la legislacin interna de la mayora de los pases, como respuesta a la creciente
degradacin del mismo y las amenazas de una evidente degradacin futura9 +s sa!ido "ue la mayor
afectacin del medio am!iente la constituyen causas antropogInicas, es decir, a"uellas derivadas de la
actividad &umana tendentes a la satisfaccin de sus necesidades9 +stas actividades, desarrolladas
especialmente desde el siglo anterior, cuando los procesos industrializados y la po!lacin mundial se
aceleraron tan a!ruptamente, ejercidas sin un criterio de sosteni!ilidad, generan un impacto negativo
so!re los recursos naturales y el ecosistema glo!al9 ic&os impactos so!re el medio am!iente son
evidentes- polucin terrestre, aIrea y marina, lluvia %cida, agotamiento de la capa de ozono,
calentamiento glo!al, e'tincin de especies de fauna y flora, degradacin de &%!itats, deforestacin,
entre muc&os otros9 +n oposicin al principio seg(n el cual la so!erana de los +stados implica su
autodeterminacin y la consecuente defensa de intereses particulares, enmarcados dentro del lmite de
sus fronteras polticas, la degradacin del medio am!iente, al des!ordar estas fronteras, se convierte en
un pro!lema glo!al9 +n consecuencia, su proteccin se traduce en un propsito conjunto de todos los
+stados, "ue a su vez se preparan para enfrentar un futuro com(n9L
43

+n la evolucin del derec&o internacional am!iental autores como P&ilippe Sands identifican tres fases- la era
tradicional &asta 0/.6, la era moderna "ue concluye en 0//5 y la era posmoderna "ue completa nuestros
das9
44
+ntre los instrumentos internacionales "ue se &an e'pedido y !uscan garantizar un am!iente sano
pueden destacarse-
45

i? La )eclaracin de Estocolomo para la +reser!acin ' Ke&oramiento del Kedio 1umano de la Conferencia
de las <aciones =nidas de 1*CA9
46
Proclama "ue el &om!re es o!ra y artfice del medio "ue lo rodea9
+sta!lece principios "ue &acen Infasis en la necesidad de "ue los ecosistemas naturales de!an preservarse
42 Sentencias (-324 de 1998# (-154 de 2445 ) (-443 de 2449-
43 Sentencia (-671 de 2441- (ft- (-754 de 2448-
44 (itado en e! te'to Derec+o :nternaciona! 8mbienta!. de Die&o Hribe Car&as ) Mabin 8u&usto (rdenas (asta"eda- G&- 85-
45 Sentencias 3-764 de 2447- (ft- Sentencias 3-354 de 2414# (-754 de 2448 ) (-245 de 2444- ?a doctrina $ue +a estudiado !a
formacin de! Derec+o :nternaciona! de! ;edio 8mbiente +a definido !as caracter,sticas $ue re&,an este ti%o de normatividad antes de
!a Dec!aracin de /stoco!mo en 1972* 2i5 !a ma)or,a de re&!as internaciona!es sobre !a conservacin de! medio ambiente se %resent
dis%ersa en tratados bi!atera!es concertados en e! marco tradiciona! de !a coo%eracin transfronteri7a.6 2ii5 !os %ocos tratados
mu!ti!atera!es conc!uidos con un ob1etivo medioambienta! es%ec,fico se !imitaron# bien a %rote&er ciertas es%ecies 2de f!ora ) fauna5#
e!e&idas en su ma)or,a %or su mera uti!idad econmica.- Cid- <emiro Lrotns# 8ntonio- Derec+o :nternaciona!- (a%,tu!o OOO:O#
%&- 1126- ;c@raP-Ki!!# ;adrid# 1997-.
46 (om%uesta %or 26 %rinci%ios# en cu)o %rembu!o se !ee* ?a (onferencia de !as 9aciones Hnidas sobre e! ;edio 8mbiente
Kumano# <eunida en /stoco!mo de! 5 a! 16 de 1unio de 1972- 8tenta a !a necesidad de un criterio ) %rinci%ios comunes $ue ofre7can a
!os %ueb!os de! mundo ins%iracin ) &u,a %ara %reservar ) me1orar e! medio ambiente +umano- Groc!ama $ue*
1- /! +ombre es a !a ve7 obra ) art,fice de! medio $ue !o rodea# e! cua! !e da e! sustento materia! ) !e brinda !a o%ortunidad de
desarro!!arse inte!ectua!# mora!# socia! ) es%iritua!mente-
?os dos as%ectos de! medio ambiente +umano# e! natura! ) e! artificia!# son esencia!es %ara e! bienestar de! +ombre ) %ara e! &oce de
!os derec+os +umanos fundamenta!es# inc!uso e! derec+o a !a vida misma-
2- ?a Groteccin ) me1oramiento de! medio ambiente +umano en una cuestin fundamenta! $ue afecta a! bienestar de !os %ueb!os ) a!
desarro!!o econmico de! mundo entero# un deseo ur&ente de !os %ueb!os de todo e! mundo ) un deber de todos !os &obiernos-
3- 8 nuestro a!rededor vemos mu!ti%!icarse !as %ruebas de! da"o causado %or e! +ombre en muc+as re&iones de !a 3ierra* nive!es
%e!i&rosos de contaminacin de! a&ua# e! aire# !a tierra ) !os seres vivos6 &randes trastornos de! e$ui!ibrio eco!&ico de !a biosfera6
destruccin ) a&otamiento de recursos insustituib!es ) &raves deficiencias# nocivas %ara !a sa!ud f,sica# menta! ) socia! de! +ombre# en
e! medio %or e! creado# es%ecia!mente en a$ue! en $ue vive ) traba1a-
6- Gor i&norancia o indiferencia# %odemos causar da"os inmensos e irre%arab!es a! medio terr$ueo de! $ue de%enden nuestra vida )
nuestro bienestar-
Gor e! contrario# con un conocimiento ms %rofundo ) una accin ms %rudente# %odemos conse&uir %ara nosotros ) %ara nuestra
%osteridad unas condiciones de vida me1ores en un medio ms en consonancia con !as necesidades ) as%iraciones de vida de! +ombre-.
8dems# de !os %rinci%ios consi&nados en esta Dec!aracin# es necesario resa!tar# %or !o menos# !os si&uientes*
Grinci%io 1-
27
en !eneficio de las generaciones presentes y futuras mediante cuidadosa planificacin u ordenacin seg(n
con!enga >principio 5?, evitando "ue la contaminacin con sustancias t'icas u otros materiales causen
daDos graves e irrepara!les a los ecosistemas9 ispone "ue de!e confiarse a instituciones nacionales
competentes la tarea de planificar administrar o controlar >principio 0.? la utilizacin de los recursos
am!ientales con miras a mejorar la calidad del medio9 $Dade "ue la planificacin racional >principio 0K?
constituye instrumento indispensa!le para conciliar las diferencias "ue puedan surgir entre las e'igencias del
desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio9
ii? La Carta Kundial de la <aturale%a de las <aciones =nidas de 1*BA9
47
#onsciente de "ue la especie
&umana es parte de la naturaleza y la vida depende del funcionamiento ininterrumpido de los sistemas
naturalesA convencida de "ue toda forma de vida es (nica y reconociendo a los dem%s seres vivos su valor
intrnseco, el ser &umano &a!r% de guiarse por un cdigo de accin moralA proclam el respeto por la
naturaleza y la no pertur!acin de sus procesos esencialesA la no amenaza de la via!ilidad genItica de la
tierra, la po!lacin de todas las especies, silvestres y domesticadasA el de!er de los +stados y las empresas
de cooperar en la tarea de conservar la naturaleza9
+sta!lece el de!er de asegurar la disponi!ilidad de los medios financieros, los programas y las estructuras
administrativas necesarios para alcanzar los o!jetivos de la conservacin de la naturaleza >punto 0.?9
Igualmente, los +stados y, en la medida de sus posi!ilidades, las dem%s autoridades p(!licas, las
organizaciones internacionales, los particulares, las asociaciones y las empresas- a? cooperar%n en la tarea de
conservar la naturaleza con actividades conjuntas y otras medidas pertinentes, incluso el intercam!io de
informacin y las consultasA !? esta!lecer%n normas relativas a los productos y a los procedimientos de
fa!ricacin "ue puedan tener efectos perjudiciales so!re la naturaleza, as como mItodos para evaluar dic&os
efectosA c? aplicar%n las disposiciones jurdicas internacionales pertinentes "ue propendan a la conservacin
de la naturaleza o a la proteccin del medio am!ienteA d? actuar%n de manera tal "ue las actividades
realizadas dentro de los lmites de su jurisdiccin o !ajo su control no causen daDo a los sistemas naturales
situados en otros estados ni en los espacios u!icados fuera de los lmites de la jurisdiccin nacionalA e?
Salvaguardar%n y conservar%n la naturaleza en los espacios "ue estIn m%s all% de los lmites de la
jurisdiccin nacional >punto 50?9
iii? +rotocolo de Kontreal relati!o a las sustancias "ue agotan la capa de o%ono, adoptado en 0/J., firmado
por 0/@ participantes9
48
/! +ombre tiene e! derec+o fundamenta! a !a !ibertad# !a i&ua!dad ) e! disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de
ca!idad ta! $ue !e %ermita !!evar una vida di&na ) &o7ar de bienestar# ) tiene !a so!emne ob!i&acin de %rote&er ) me1orar e! medio %ara
!as &eneraciones %resentes ) futuras-
Grinci%io 2-
?os recursos natura!es de !a tierra# inc!uidos# e! aire# e! a&ua# !a tierra# !a f!ora ) !a fauna ) es%ecia!mente muestras re%resentativas de
!os ecosistemas natura!es# deben %reservarse en beneficio de !as &eneraciones %resentes ) futuras mediante una cuidadosa
%!anificacin u ordenacin# se&=n conven&a-
Grinci%io 4-
/! +ombre tiene !a res%onsabi!idad es%ecia! de %reservar ) administrar 1uiciosamente e! %atrimonio de !a f!ora ) !a fauna si!vestre ) su
+bitat# $ue se encuentren actua!mente en &rave %e!i&ro %or una combinacin de factores adversos-.
47 8samb!ea @enera! de !as 9aciones Hnidas# <eso!ucin 37Q7 de octubre 28 de 1982- Sobre e! con1unto de va!ores consi&nados en
este documento !a (orte no %uede de1ar de resa!tar !as si&uientes dec!araciones ) %rinci%ios*
?a es%ecie +umana es %arte de !a natura!e7a ) !a vida de%ende de! funcionamiento ininterrum%ido de !os sistemas natura!es $ue son
fuente de ener&,a ) de materias nutritivas#
3oda forma de vida es =nica ) merece ser res%etada# cua!$uiera $ue sea su uti!idad %ara e! +ombre# ) con e! fin de reconocer a !os
dems seres vivos su va!or intr,nseco# e! +ombre +a de &uiarse %or un cdi&o de accin mora!#
?os beneficios duraderos $ue se %ueden obtener de !a natura!e7a de%enden de !a %roteccin de !os %rocesos eco!&icos ) !os sistemas
esencia!es %ara !a su%ervivencia ) de !a diversidad de !as formas de vida# !as cua!es $uedan en %e!i&ro cuando e! +ombre %rocede a una
e'%!otacin e'cesiva o destru)e !os +bitats natura!es#
/! deterioro de !os sistemas natura!es $ue dimana de! consumo e'cesivo ) de! abuso de !os recursos natura!es ) !a fa!ta de un orden
econmico adecuado entre !os %ueb!os ) !os /stados# socavan !as estructuras econmicas# socia!es ) %o!,ticas de !a civi!i7acin-
:- G<:9(:G:NS @/9/<8?/S
1- Se res%etar !a natura!e7a ) no se %erturbarn sus %rocesos esencia!es-
2- 9o se amena7ar !a viabi!idad &entica de !a tierra6 !a %ob!acin de todas !as es%ecies# si!vestres ) domesticadas# se mantendr a un
nive! %or !o menos suficiente %ara &aranti7ar su su%ervivencia6 asimismo# se sa!va&uardarn !os +bitats necesarios %ara este fin-
3- /stos %rinci%ios de conservacin se a%!icarn a todas !as %artes de !a su%erficie terrestre# tanto en !a tierra como en e! mar6 se
conceder %roteccin es%ecia! a a$ue!!as de carcter sin&u!ar# a !os e1em%!ares re%resentativos de todos !os diferentes ti%os de
ecosistemas ) a !os +bitats de !as es%ecies o en %e!i&ro-
4- ?os ecosistemas ) !os or&anismos# as, como !os recursos terrestres# marinos ) atmosfricos $ue son uti!i7ados %or e! +ombre# se
administrarn de manera ta! de !o&rar ) mantener su %roductividad %tima ) continua sin %or e!!o %oner en %e!i&ro !a inte&ridad de !os
otros ecosistemas ) es%ecies con !os $ue coe'istan-
5- Se %rote&er a !a natura!e7a de !a destruccin $ue causan !as &uerras u otros actos de +osti!idad.-
48 16 de se%tiembre de 2449-
28
28
D-7977
iv? La )eclaracin de Ho sobre el Kedio Gmbiente ' )esarrollo de las <aciones =nidas de 1**A9
49

Reconociendo la naturaleza integral e interdependiente de la tierra, declar "ue los seres &umanos
constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sosteni!leA de!e garantizarse la
participacin de todos los ciudadanos interesadosA &an de promulgarse leyes eficaces en esta materiaA y
reconoce "ue los pue!los indgenas desempeDan un papel fundamental en la ordenacin del medio am!iente9
SeDala dic&a eclaracin "ue a fin de alcanzar el desarrollo sosteni!le, la proteccin del medio am!iente
de!e constituir parte importante del proceso de desarrollo y no podr% considerarse en forma aislada9 $nota
"ue los +stados de!en cooperar con espritu de solidaridad mundial >principio .? para conservar, proteger y
resta!lecer la salud y la integridad del ecosistema de la tierra9 +sta!lece "ue el mejor modo de tratar las
cuestiones am!ientales es con la participacin de todos los ciudadanos >principio 06?, permitiIndoles
informarse so!re las decisiones de las autoridades y facilit%ndoles el acceso efectivo a los procedimientos
judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daDos y recursos pertinentes9 Bam!iIn resalta el
papel del legislador en este campo, al seDalar "ue los Estados deber$n promulgar le'es eficaces sobre medio
ambiente >principio 00? las cuales de!en reflejar el conte'to al "ue se aplican9 $s mismo, pone de presente la
necesidad de emprender una evaluacin del impacto ambiental en calidad de instrumento nacional, respecto
de cual"uier actividad "ue &aya de producir un efecto negativo en el medio am!iente >principio 0.?9
Igualmente, pone de relieve el papel "ue los pueblos indgenas ' sus comunidades locales desempe,an en la
ordenacin del medio ambiente >principio 55?, por lo "ue los +stados de!en reconocer y apoyar su identidad,
cultura e intereses y velar por"ue participen efectivamente en el logro del desarrollo sosteni!le9
v? La Con!encin Karco de las <aciones =nidas sobre Cambio Clim$tico de 1**A. Pretende lograr la
esta!ilizacin de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera a un nivel "ue impida
interferencias peligrosas en el sistema clim%tico9
vi? El +rotocolo de L'oto de las <aciones =nidas a la Con!encin Karco de las <aciones =nidas sobre
Cambio Clim$tico 1**C9 No introduce nuevos compromisos para las partes sino "ue persigue reafirmar los
e'istentes y continuar con la implementacin9
vii? Cumbre del Kilenio de las <aciones =nidas de A;;;. #on el cam!io de milenio, los pases se
comprometieron con una nueva alianza esta!leciendo oc&o metas conocidas como los :!jetivos de
esarrollo del *ilenio, cuyo plazo de vencimiento est% fijado en principio para el 56029 +l :!jetivo .
denominado E8arantizar la Sosteni!ilidad del *edio $m!ienteL, parte del cumplimiento de cuatro metas
especficas- incorporar los principios del desarrollo sosteni!le en las polticas y los programas nacionales, y
reducir la pIrdida de recursos del medio am!ienteA reducir y frenar la pIrdida de diversidad !iolgica en 5606A
reducir a la mitad, para el 5602, la proporcin de personas sin acceso sosteni!le al agua pota!le y a servicios
!%sicos de saneamientoA y mejorar considera!lemente, en el 5656, la vida de al menos 066 millones de
&a!itantes de !arrios marginales9
viii? Gcuerdo de Copenhague de A;;*, "ue !usca limitar la su!ida de la temperatura, reducir las emisiones y
o!tener la financiacin para poner en marc&a iniciativas en los pases en desarrollo a fin de com!atir el
cam!io clim%tico9
$&ora !ien, como pasar% a e'plicarse de la normatividad constitucional e internacional descrita pueden
e'traerse unos principios fundamentales para adelantar la proteccin del medio am!iente9
<$5$ P(inci-i/, 9.e 1.n0a'entan *a -(/tecci6n 0e* 'e0i/ a')iente$ Re*e4ancia 0e* -(inci-i/ 0e
-(eca.ci6n -a(a e* c/nt(/* 0e */, 1act/(e, 0e 0ete(i/(/ a')ienta*$
K92909 #olom!ia &a acogido el principio de precaucin en su legislacin interna a partir de los convenios
internacionales de proteccin al medio am!iente9 +n la eclaracin de Ro de 7aneiro de 0//5 so!re *edio
$m!iente y esarrollo, se contempl dic&o principio en el artculo 02, !ajo el siguiente tenor-
E#on el fin de proteger el medio am!iente, los +stados de!er%n aplicar ampliamente el criterio de
precaucin conforme con sus capacidades9 #uando &aya peligro de daDo grave o irreversi!le, la falta de
certeza cientfica a!soluta no de!er% utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas
eficaces en funcin de los costos para impedir la degradacin del medio am!ienteL9
Principio "ue vino a ser consagrado en el ordenamiento jurdico colom!iano en la 3ey // de 0//4,
54
al seDalar
el artculo 090 "ue el proceso de desarrollo econmico y social del pas se orientar% conforme a los principios
49 8ne'a a! informe de !a (onferencia de !as 9aciones Hnidas sobre e! medio ambiente ) e! desarro!!o# ce!ebrada en !a ciudad de <,o
de Aaneiro# de! 3 a! 14 de 1unio de 1992- (ontiene 27 %rinci%ios $ue# aun$ue %retenden desarro!!ar !os va!ores de !a Dec!aracin de
/stoco!mo# se reducen a %autas sobre desarro!!o sostenib!e-
29
universales y de desarrollo sosteni!le previstos en la eclaracin de Ro de 7aneiro de 0//59 +sta disposicin
fue demandada !ajo el argumento de si constitua una norma jurdica v%lida al &a!er incorporado un tratado
internacional sin el cumplimiento de los re"uisitos de tr%mite e'igidos9 3a #orte en la sentencia #-25J de
0//K, al declarar su e'e"ui!ilidad, indic-
ENo e'iste duda acerca del vigor jurdico, ni del car%cter normativo de la parte acusada del artculo 0o9
de la 3ey // de 0//4, as como de su capacidad para producir efectos jurdicos, pero !ajo el entendido
de "ue en ella se esta!lecen unos principios y valores de rango legal, "ue slo se aplican de modo
indirecto y mediato, y para interpretar el sentido de las disposiciones de su misma jerar"ua, y el de las
inferiores cuando se e'piden regulaciones reglamentarias o actos administrativos especficosA en este
sentido se encuentra "ue la norma "ue se acusa est% plenamente delimitada en cuanto al mencionado
vigor indirecto y mediato dentro del ordenamiento jurdico al "ue pertenece, sin esta!lecer conductas
especficas y sin prever consecuencias determinadas, las cuales "uedan condicionadas a la presencia
de otros elementos normativos completos9 +ste tipo de disposiciones opera como pautas de
interpretacin y de organizacin del +stado, y no se utilizan como reglas especficas de solucin de
casos9L
+sta #orporacin &a seDalado "ue el principio de precaucin se encuentra constitucionali%ado, pues se
desprende de la internacionalizacin de las relaciones ecolgicas >artculo 5@@? y de los de!eres de proteccin
y prevencin >artculos .J, ./ y J6?9
51
$l respecto, conviene traer a colacin algunas decisiones de este
Bri!unal "ue destacan la importancia de dic&o principio para la preservacin del medio am!iente sano9
+n la sentencia #-6.4 de 0//2 la #orte e'amin la 3ey 0@K de 0//K
52
"ue en el artculo 41 incluy el principio
de precaucin, so!re el cual se e'puso "ue alienta la proteccin del sistema clim%tico en !eneficio de las
generaciones presentes y futuras-
E+l artculo 4 enuncia los principios "ue guan la aplicacin de la convencin con miras a alcanzar su
o!jetivo9 3a e"uidad, las responsa!ilidades comunes pero diferenciadas seg(n se trate de pases
desarrollados o en desarrollo, y las capacidades respectivas, son las !ases del compromiso de las
partes en la empresa de proteger el sistema clim%tico en !eneficio de las generaciones presentes y
futuras >art9 4-0?9 3as necesidades y circunstancias especficas de los pases en desarrollo son tomadas
en cuenta, de manera "ue Istos no tengan "ue soportar una carga anormal o desproporcionada en
virtud de la convencin >art9 4-5?9 3as medidas de precaucin a adoptar en contra de las causas del
cam!io clim%tico, a "ue se comprometen las partes, de!en tomar en cuenta los distintos conte'tos
socioeconmicos >art9 4-4?, y las polticas y medidas de proteccin ser apropiadas a dic&as condiciones
especficas, estar integradas en los programas nacionales de desarrollo >art9 4-K? y no constituir un
medio de discriminacin ar!itrario o injustifica!le ni una restriccin encu!ierta al comercio internacional
>art9 4-2?9 +stos principios son consistentes con el respeto a la autodeterminacin de los pue!los "ue es
fundamento de las relaciones e'teriores del +stado colom!iano >#P art9 /?, con los de!eres del +stado
en materia de proteccin del medio am!iente y de los recursos naturales >#P arts9 ./ y J6?, y con la
e"uidad, reciprocidad y conveniencia nacional "ue son las !ases de las relaciones internacionales del
pas >#P art9 55J?9L
Posteriormente, en la sentencia #-@.0 de 5660 se revis la 3ey @0J de 5666,
53
en la cual se resalt la
importancia de aplicar los principios desarrollados en el derec&o internacional para adelantar la proteccin del
medio am!iente y consider "ue la o!ligacin de acudir a tales principios atiende el mandato contenido en el
artculo 5@@ de la #onstitucin9 *%s adelante en la sentencia #-5/4 de 5665,
54
se profundiz so!re el alcance
del principio de precaucin en los siguientes tIrminos-
E$l leer detenidamente el artculo acusado, se llega a la conclusin de "ue, cuando la autoridad
am!iental de!e tomar decisiones especficas, encaminadas a evitar un peligro de daDo grave, sin contar
con la certeza cientfica a!soluta, lo de!e &acer de acuerdo con las polticas am!ientales trazadas por la
ley, en desarrollo de la #onstitucin, en forma motivada y alejada de toda posi!ilidad de ar!itrariedad o
capric&o9
54 Gor !a cua! se crea e! ;inisterio de! ;edio 8mbiente# se reordena e! Sector G=b!ico encar&ado de !a &estin ) conservacin de!
medio ambiente ) !os recursos natura!es renovab!es# se or&ani7a e! Sistema 9aciona! 8mbienta!# S:98 ) se dictan otras
dis%osiciones.-
51 Sentencias (-471 de 2443# (-988 de 2444# 3-299 de 2448 ) 3-364 de 2414-
52 8%robatoria de !a (onvencin ;arco de !as 9aciones Hnidas sobre e! (ambio (!imtico-
53 Gor medio de !a cua! se a%rueba !a R/nmienda de! Grotoco!o de ;ontrea! a%robada %or !a 9ovena <eunin de !as GartesS# suscrita
en ;ontrea! e! 17 de se%tiembre de 1997-
54 /sta (or%oracin se %ronunci sobre una demanda en contra de !os art,cu!os 1># numera! 6> 2%arcia!56 )# 85# numera! 2> ) %ar&rafo
3> 2%arcia!5# de !a ?e) 99 de 1993# Gor !a cua! se crea e! ;inisterio de! ;edio 8mbiente# se reordena e! Sector G=b!ico encar&ado de
!a &estin ) conservacin de! medio ambiente ) !os recursos natura!es renovab!es# se reor&ani7a e! Sistema 9aciona! 8mbienta!#
S:98# ) se dictan otras dis%osiciones-.
34
34
D-7977
Para tal efecto, de!e constatar "ue se cumplan los siguientes elementos- 09 Nue e'ista peligro de daDoA
59 Nue Iste sea grave e irreversi!leA 49 Nue e'ista un principio de certeza cientfica, as no sea Ista
a!solutaA K9 Nue la decisin "ue la autoridad adopte estI encaminada a impedir la degradacin del
medio am!iente9 29 Nue el acto en "ue se adopte la decisin sea motivado9
+s decir, el acto administrativo por el cual la autoridad am!iental adopta decisiones, sin la certeza
cientfica a!soluta, en uso del principio de precaucin, de!e ser e'cepcional y motivado9 F, como
cual"uier acto administrativo, puede ser demandado ante la 7urisdiccin de lo #ontencioso
$dministrativo9 +sto &ace "ue la decisin de la autoridad se enmar"ue dentro del +stado de erec&o,
en el "ue no puede &a!er decisiones ar!itrarias o capric&osas, y "ue, en el evento de "ue esto ocurra,
el ciudadano tiene a su disposicin todas las &erramientas "ue el propio +stado le otorga9 +n este
sentido no &ay violacin del de!ido proceso, garantizado en el artculo 5/ de la #onstitucin9L
+n relacin con la obser!ancia de dicho principio por los particulares se seDal "ue- Eel de!er de proteccin
PUQ no recae slo en ca!eza del +stado, dado "ue lo "ue est% en juego es la proteccin am!iental de las
generaciones presentes y la propia supervivencia de las futuras9 Por ello, el compromiso de proteger el medio
am!iente es responsa!ilidad de todas las personas y ciudadanos e involucra a los +stados, trasciende los
intereses nacionales, y tiene importancia universal9 +n el %m!ito nacional, se trata de una responsa!ilidad
enmarcada e'presamente por la #onstitucin como uno de los de!eres de la persona y del ciudadano9L
+n la sentencia #-6.0 de 5664 se e'amin la 3ey .K6 de 5665
55
donde se reiter el principio denominado
3criterio de precaucin4, conforme al cual Ecuando &aya peligro de daDo grave o irreversi!le, la falta de certeza
cientfica a!soluta no de!er% utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin
de los costos para impedir la degradacin del medio am!iente, lo cual es completamente compati!le con el
de!er constitucional de prevenir y controlar los factores del deterioro del am!iente, los ecosistemas y la
diversidad !iolgica9L
+n la sentencia #-/JJ de 566K, atendiendo una demanda de inconstitucionalidad contra algunas
disposiciones de la 3ey J55 de 5664,
56
la #orte consider "ue los de!eres de proteccin al medio am!iente se
materializan Een gran medidaL en el principio de precaucin el cual se encuentra constitucionalizado-
E+n cierta medida, la Carta ha constitucionali%ado el llamado 3principio de precaucin4, pues le impone a
las autoridades el de!er de evitar daDos y riesgos a la vida, a la salud y al medio am!ienteL9 ESin
em!argo, dic&o principio, y en general los de!eres de prevencin "ue la #arta asigna a las autoridades
en este campo, no significan "ue (nicamente cuando se &a demostrado "ue un producto o un proceso
no tiene ning(n riesgo entonces puede ser usado, pues es imposi!le demostrar la ausencia de riesgo9
+l principio de precaucin supone "ue e'isten evidencias cientficas de "ue un fenmeno, un producto o
un proceso presentan riesgos potenciales a la salud o al medio am!iente, pero esas evaluaciones
cientficas no son suficientes para esta!lecer con precisin ese riesgo9 F es "ue si no &ay evidencias
!%sicas de un riesgo potencial, no puede ar!itrariamente invocarse el principio de precaucin para
in&i!ir el desarrollo de ciertas pr%cticas comerciales o investigativas9 Por el contrario, en los casos de
"ue &aya sido detectado un riesgo potencial, el principio de precaucin o!liga a las autoridades a
evaluar si dic&o riesgo es admisi!le o no, y con !ase en esa evaluacin de!en determinar el curso de
accinL9
Principio de precaucin "ue constituye un criterio &ermenIutico para la aplicacin de normas relativas a la
proteccin am!iental ante amenazas graves "ue no &an sido cientficamente compro!adas y los lmites "ue
de!en o!servar los operadores administrativos y judiciales9 +n la sentencia B-5// de 566J, la #orte e'trajo de
su doctrina en la materia las siguientes conclusiones-
E+l +stado colom!iano manifest su interIs por aplicar el principio de precaucin al suscri!ir la
)eclaracin de Ho sobre el Kedio Gmbiente ' el )esarrollo@ >ii? el principio &ace parte del ordenamiento
positivo, con rango legal, a partir de la e'pedicin de la 3ey // de 0//4A >iii? esta decisin del legislativo
no se opone a la #onstitucinA por el contrario, es consistente con los principios de li!re determinacin
de los pue!los, y con los de!eres del +stado relativos a la proteccin del medio am!iente
57
A >iv? el
+stado &a suscrito otros instrumentos internacionales, relativos al control de sustancias "umicas en los
"ue se incluye el principio de precaucin como una o!ligacin "ue de!e ser cumplida de conformidad
55 Gor medio de !a cua! se a%rueba e! Grotoco!o de (arta&ena sobre Se&uridad de !a Liotecno!o&,a de! (onvenio sobre !a Diversidad
Lio!&ica.# +ec+o en ;ontrea!# e! veintinueve 2295 de enero de dos mi! 224445-
56 Gor !a cua! se dictan normas re!acionadas con !os a&ro$u,micos &enrico- 8rt,cu!os 1># 3> %arcia!# 4> %arcia! ) 6> %arcia!-
57 Sentencia (-473 de 1995-
31
con el principio de buena fe del derec&o internacionalA >v? de acuerdo con recientes pronunciamientos
58
,
el principio de precaucin se encuentra constitucionali%ado pues se desprende de la
internacionalizacin de las relaciones ecolgicas >art9 5@@ #P? y de los de!eres de proteccin y
prevencin contenidos en los artculos .J, ./ y J6 de la #arta9L
Puede, entonces, seDalarse "ue el principio de precaucin constituye una &erramienta constitucional y de
orden internacional de suma relevancia a efectos de determinar la necesidad de intervencin de las
autoridades frente a peligros potenciales "ue se ciernen so!re el medio am!iente y la salud p(!lica9 3a
precaucin no slo atiende en su ejercicio a las consecuencias de los actos, sino "ue principalmente e'ige
una postura activa de anticipacin, con un o!jetivo de previsin de la futura situacin medioam!iental a
efectos de optimizar el entorno de vida natural9
59

K92959 #onviene traer a colacin, el estudio realizado por Patricia 7imInez de Parga y *aseda denominado
E$n%lisis del principio de precaucin en derec&o internacional p(!lico- perspectiva universal y perspectiva
regional europeaL
64
, "ue e'pone en la identificacin de los principios estructurales del derec&o internacional
del medio am!iente, los siguientes- i? el principio del desarrollo sosteni!le y de e"uidad intergeneracional,
61
ii?
el principio de cooperacin con espritu de solidaridad mundial,
62
iii? el principio de prevencin, y iv? el principio
de precaucin9
+n torno al principio de pre!encin se e'pone en dic&o artculo "ue Ese &a producido, en nuestros das, una
toma de consciencia de "ue no !asta con reparar >modelo curativo? sino "ue se impone prevenir >modelo
preventivo?, y ello convierte al principio de prevencin en uno de los grandes principios estructurales de este
sector del erec&o Internacional P(!lico9 PUQ 3a finalidad o el o!jeto (ltimo del principio de prevencin es, por
tanto, evitar "ue el daDo pueda llegar a producirse, para lo cual se de!en adoptar medidas preventivas, es
decir, se impone una accin de prevencin9L
Respecto a la distincin y articulacin jurdicas de los principios de prevencin y de precaucin se indica "ue
la diferencia gira en funcin del conocimiento cientfico del riesgo9 Se anota-
E3a prevencin se !asa en dos ideas-fuerza- el riesgo de daDo am!iental podemos conocerlo
anticipadamente y podemos adoptar medidas para neutralizarlo9 Por el contrario, la precaucin, en su
formulacin m%s radical, se !asa en las siguientes ideas- el riesgo de daDo am!iental no puede ser
conocido anticipadamente por"ue no podemos materialmente conocer los efectos a medio y largo plazo
de una accin9 3a posi!ilidad de anticipacin es limitada e imperfecta al estar !asada en nuestro grado
o estadio de conocimientos cientficos, los cuales son limitados e imperfectos9 +n consecuencia, no es
posi!le adoptar anticipadamente medidas para neutralizar los riesgos de daDos, por"ue Istos no
pueden ser conocidos en su e'actitud9
58 Sentencias (-471 de 2443 ) (-988 de 2444-
59 /n e! caso @abc,Tovo-9a&)maros# entre /s!ova$uia ) Kun&r,a %or e! incum%!imiento de esta =!tima de! tratado firmado %or ambos
/stados %ara !a construccin de una re%resa en su 7ona !im,trofe# aduciendo incertidumbre de !os efectos $ue %odr,a tener sobre e!
medio ambiente# !a (orte :nternaciona! de Austicia reso!vi $ue !as %artes estaban ob!i&adas a tomar todas !as medidas indis%ensab!es
%ara obtener !a %roteccin de! medio ambiente# en %articu!ar sobre !a ca!idad de !as a&uas# !a natura!e7a ) !a %esca- Se refiri a!
conce%to de estado de necesidad %ara 1ustificar !a terminacin de! tratado de 1977- 2:nformacin e'tra,da de! te'to Derec+o
:nternaciona! 8mbienta!.- Die&o Hribe Car&as ) Mabin 8u&usto (rdenas (asta"eda- (o!aboracin de Me!i%e (adena @arc,a %ara !a
%rimera edicin- Hniversidad de Lo&ot Aor&e 3adeo ?o7ano- /dicin 2414- G&s- 194# 199 ) 244 2tener en cuenta %&- 1915- Se cita
Sands# G+i!i%%e# %- (it-# su%ra nota 3# %- 275.5-
64 Go!,tica ) Sociedad- 2443- Co!- 4- 9=m- 3- De%artamento de Derec+o :nternaciona! G=b!ico ) Grivado# Hniversidad (om%!utense de
;adrid- G&s- 7-22-
61 ?a evo!ucin actua! de! Derec+o :nternaciona! 8mbienta! tiende a convertir e! desarro!!o sostenib!e de ob1etivo =!timo# o tambin
denominado 0matri7 conce%tua!0# a autntico %rinci%io# mas %rinci%io $ue tiene una dob!e faceta* %or una %arte# estructurante de todo
este sector de! derec+o internaciona! %=b!ico# %or otra# con un contenido# si no %!enamente normativo# s, con una tendencia +acia su
%ro%ia normatividad# )a $ue su constante mencin en instrumentos 1ur,dicos %one en evidencia una o%inio iuris $ue se +a ido
conso!idando a !o !ar&o de! tiem%o- DUE /! de e$uidad inter&eneraciona!# +a ido ad$uiriendo una im%ortancia mu) %articu!ar- /'iste#
en efecto# una re!acin mu) estrec+a entre uno ) otra# %or$ue si e! desarro!!o sostenib!e es# en s,ntesis# a$u! $ue se e1erce de ta! modo
$ue satisfa&a tanto !as necesidades de desarro!!o# o sea# de me1ora socio-econmica# como !as ambienta!es# de !as &eneraciones
%resentes ) futuras# !o cierto es $ue ta! satisfaccin se debe !!evar a cabo de manera 1usta o e$uitativa- /sto si&nifica $ue !a satisfaccin
de !as necesidades de !as &eneraciones %resentes no %uede amena7ar o im%edir $ue !as &eneraciones futuras satisfa&an sus necesidades
tanto de desarro!!o como de %roteccin ambienta!-.
62 ?a coo%eracin a%arece a nuestros o1os como !a %rinci%a! v,a %ara !a so!ucin de !os %rob!emas ambienta!es- J esto resu!ta de !a
ra7n e'%uesta* e! 0&a%0 entre !a dimensin es%acia! de! %rob!ema ) su so!ucin* e! =nico remedio es coo%erar- Grecisamente %or$ue !a
tierra es un =nico ecosistema# !os %rob!emas $ue !a afectan deben so!ventarse en e! nive! instituciona! adecuado a dic+o ecosistema# o
sea# e! nive! internaciona!6 %ero dado $ue no e'iste en este %!ano una autoridad ca%a7 de im%oner un orden 1ur,dico# ste tiene $ue
sur&ir de !a coo%eracin entre !os su1etos internaciona!es* /stados ) Nr&ani7aciones :nternaciona!es- 8dems# %or$ue se trata de un
0%atrimonio recibido ) $ue +a) $ue transmitir0# re$uiere de !a so!idaridad mundia!-
32
32
D-7977
PUQ +s necesario situar el principio de precaucin en el actual clima de relativismo del conocimiento
cientfico en el "ue vivimos, el cual nos est% llevando a cuestionarnos acerca de nuestra propia
capacidad de prevencin, m%s entendida Ista desde un perspectiva din%mica o activa, es decir, tras
&a!er agotado incluso las medidas constitutivas de lo &emos denominado acciones preventivas9 PUQ +l
principio de cautela o precaucin con ser importante, no puede ser ensalzado o cuando menos
entendido como una fase superior o m%s avanzada "ue la prevencin desde una perspectiva
estrictamente jurdica, sino "ue de!emos circunscri!irlo por completo a los riesgos de daDos
am!ientales muy significativos o importantes, o m%s estrictamente, a los irreversi!les, luego, como un
principio, no tanto superior, m%s avanzado e incluso sustitutivo del principio de prevencin, sino
complementario >y por tanto, actuante en su %m!ito propio de aplicacin? del principio de prevencin9
F Iste es a nuestro entender, el autIntico sentido del Principio 02 de la eclaracin de Ro so!re el
*edio $m!iente y el esarrollo- Mcon el fin de proteger el medio am!iente, los +stados de!er%n aplicar
ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus capacidades9 #uando &aya peligro de daDo grave
e irreversi!le, la falta de certeza cientfica a!soluta no de!er% utilizarse como razn para postergar la
adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la degradacin del medio am!iente
M9L
K92949 e otro lado, este asunto &a revestido el mayor grado de importancia para el derecho ambiental de la
=nin Europea, el cual se constituye en un cuerpo normativo de m%s de trescientos instrumentos legales
recogidos en m%s de treinta aDos, "ue condiciona y determina la poltica y la materia am!iental en sus
+stados miem!ros9 +l artculo 0.K del Bratado #onstitutivo de la #omunidad +uropea -B#+-
63
, esta!lece unos
principios "ue go!iernan la poltica am!iental europea, entre ellos- i? los principios de cautela y de accin
preventiva, ii? el principio E"uien contamina pagaL y iii? el principio de correccin en la fuente de los atentados
al medio am!iente9 #onviene destacar !revemente el alcance de dic&os principios "ue &an sido recogidos,
entre otros, por la doctrina espaDola-
64
i? So!re los principios de cautela ' de accin pre!enti!a se sostiene "ue se discute si dic&os principios son
diferentes o no9 3a cautela se califica como el postulado universal de la poltica y el derec&o am!iental dado
"ue la sociedad post-industrial moderna es ante todo una Esociedad del riesgoL por la reduccin dr%stica del
espacio vital tradicional "ue es reemplazado por un conglomerado de mayor complejidad de incertidum!res y
de peligros para la salud y el entorno9
65

+n cuanto a la accin pre!enti!a "ue tiene menor atencin, atiende al prover!io Em%s vale prevenir "ue curarL,
es decir, es mejor evitar la contaminacin o el daDo am!iental, "ue una vez producida Ista sea demasiado
caro su correccin o irreversi!les sus efectos9 *ientras "ue en la cautela el riesgo de daDo am!iental no
puede ser conocido anticipadamente en la preventiva s es posi!le conocerlo antes de "ue se produzca9
ii? El principio E"uien contamina pagaL es definido por la Recomendacin del #onsejo .2)K4@)+CR$B:*,
#+#$, #++ de 0/.2, seg(n la cual las personas fsicas o jurdicas "ue sean responsa!les de una
contaminacin de!en pagar los gastos de las medidas necesarias para evitar la contaminacin o para
reducirla9
66

63 1- ?a %o!,tica de !a (omunidad en e! mbito de! medio ambiente contribuir a a!can7ar !os si&uientes ob1etivos* ?a conservacin#
!a %roteccin ) !a me1ora de !a ca!idad de! medio ambiente6 ?a %roteccin de !a sa!ud de !as %ersonas6 ?a uti!i7acin %rudente )
raciona! de !os recursos natura!es6 /! fomento de medidas a esca!a internaciona! destinadas a +acer frente a !os %rob!emas re&iona!es o
mundia!es de! medio ambiente- 2- ?a %o!,tica de !a (omunidad en e! mbito de! medio ambiente tendr como ob1etivo a!can7ar un
nive! de %roteccin e!evado# teniendo %resente !a diversidad de situaciones e'istentes en !as distintas re&iones de !a (omunidad- Se
basar en !os %rinci%ios de caute!a ) de accin %reventiva# en e! %rinci%io de correccin de !os atentados a! medio ambiente#
%referentemente en !a fuente misma# ) en e! %rinci%io de $uien contamina %a&a.-
64 Derec+o comunitario de! medio ambiente- ;arco instituciona!# re&u!acin sectoria! ) a%!icacin en /s%a"a- Vn&e! ;anue! ;oreno
;o!ina- Hniversidad (ar!os ::: de ;adrid- De%artamento de Derec+o G=b!ico de! /stado- ;arcia! Gons- 2446- G&s- 45-56-
65 3ambin se se"a!a $ue e! %rinci%io de caute!a 0se %roduce %or definicin en un conte'to de incertidumbre cient,fica0- J a+, viene
!a cuestin centra!* W+asta $u %unto ) con $u e'tensin estn !as instituciones ob!i&adas a %robar $ue e'iste e! ries&oX Fste es e!
nudo &ordiano de! %rinci%io de caute!a* Wes !a administracin !a $ue tiene $ue %robar $ue un %roducto es %e!i&roso %ara %oder acto
se&uido desautori7ar su comercia!i7acin# o es !a em%resa interesada !a $ue tiene $ue %robar $ue su %roducto es inocuo antes de
conse&uir !a autori7acin.- /! 3ribuna! +a dic+o $ue no cabe e'i&ir $ue !a eva!uacin de ries&os a%orte ob!i&atoriamente a !as
instituciones comunitarias %ruebas cient,ficas conc!u)entes de !a rea!idad de! ries&o ) de !a &ravedad de !os efectos %er1udicia!es
%otencia!es en e! su%uesto de $ue e! ries&o se materia!i7ara 2U5 e! %rinci%io de caute!a s!o %uede a%!icarse %or tanto cuando e'ista un
ries&o# ) en %articu!ar un ries&o %ara !a sa!ud +umana# $ue# sin estar basado en meras +i%tesis no verificadas cient,ficamente# a=n no
+a %odido ser %!enamente demostrado.-
66 ?a si&uiente cita es a! mar&en de! te'to en comento* +o) se +ab!a de !os efectos %erversos de! %rinci%io e! $ue contamina %a&a.
toda ve7 $ue en ocasiones !os em%resarios industria!es %refieren %a&ar e! im%uesto# canon o mu!ta# a tener $ue rea!i7ar inversiones
%ara evitar !a contaminacin 2/'tra,do de! !ibro Derec+os 8mbienta!es en Gers%ectiva de :nte&ra!idad.- (once%to ) fundamentacin
de nuevas demandas ) resistencias actua!es +acia e! 0/stado 8mbienta! de Derec+o0- 2Y edicin- @re&orio ;esa (uadros- Hniversidad
9aciona! de (o!ombia- Serie de investi&aciones 1ur,dico-%o!,ticas- Sede Lo&ot- 2414- G&- 1245-
33
iii? El principio de correccin en la fuente de los atentados al medio ambiente significa "ue la poltica am!iental
de!e luc&ar contra el daDo am!iental, evitando su nacimiento mismo9
67
e esta manera, la comunidad internacional !usca avanzar significativamente en la consagracin de
principios, mecanismos e instituciones jurdicas "ue le permitan una proteccin m%s adecuada, efectiva,
sustancial y presente del medio am!iente dada la pro!lem%tica profunda "ue enfrenta y las consecuencias
so!re la su!sistencia de la &umanidad9
68
K929K9 3as preocupaciones medioam!ientales m%s apremiantes en la actualidad como el cam!io clim%tico, la
destruccin de la capa de ozono y la pIrdida de !iodiversidad, son de alcance mundial y re"uieren una
actuacin nacional e internacional coordinada y decidida9 3os pro!lemas "ue a"uejan a la naturaleza
re"uieren una mejor go!ernanza mundial9
Ooy la &umanidad centra su atencin en garantizar la sosteni!ilidad del medio am!iente por la deforestacin,
el cam!io clim%tico, los &%!itats de las especies en peligro de e'tincin, la so!ree'plotacin de la pesca
glo!al, el suministro de agua pota!le y los servicios sanitarios, entre otros9 +l cam!io clim%tico se &a
convertido en uno de los retos m%s importantes para el mundo9
Para la superacin del peligro y daDo actual "ue se cierne so!re el medio am!iente se re"uiere la
implantacin de nue!os ob&eti!os "ue impli"uen avanzar en regulaciones y polticas p(!licas serias y m%s
estrictas "ue &agan posi!le la supervivencia de la &umanidad9 +llo de!e partir del compromiso real y la
participacin de todos con la finalidad de avanzar &acia un mundo m%s seguro, esta!le y justo9
3a creciente y desmesurada amenaza y afectacin "ue se cierne so!re el medio am!iente impone una ma'or
consciencia efecti!idad ' drasticidad en la poltica defensora del medio am!iente9 3os peligros y daDos
am!ientales "ue se &an generado lesionan gravemente al ecosistema y, por lo tanto, a todos los seres vivos9
3a cuestin am!iental plantea la imperiosa necesidad de normas los procesos econmicos y tecnolgicos9
3a especial vulnera!ilidad en "ue se encuentra el ecosistema mundial, empuja la tendencia transnacional "ue
enar!ola la !andera de la responsa!ilidad o!jetiva en el derec&o medioam!iental9 Pases como =rasil,
$rgentina, Per( y +spaDa, adem%s de la Cnin +uropea, consagran en sus legislaciones lineamientos
tendientes a entronizar la responsa!ilidad o!jetiva en el derec&o del medio am!iente a fin de contener la
amenaza "ue se cierne so!re el ecosistema9
69

67 Se se"a!a* %or e1em%!o# %ara evitar !os residuos de envases +abr,a $ue %ro+ibir o !imitar seriamente $ue +ubiera envases# o# %ara
evitar !a contaminacin industria!# no autori7ar nin&una insta!acin nueva# o s!o autori7ar !as $ue contaminen cero-.
68 De! te'to Derec+os 8mbienta!es en Gers%ectiva de :nte&ra!idad.# de! %rofesor @re&orio ;esa (uadros# %&s- 127 a 138# %uede
e'traerse a!&unos de !os %rinci%ios ambienta!es ms destacados en e! debate naciona! ) &!oba!* %rinci%io de rea!idad# %rinci%io de
&!oba!idad e interde%endencia# %rinci%io de so!idaridad# %rinci%io de re&u!acin 1ur,dica inte&ra!# %rinci%io de res%onsabi!idad#
%rinci%io de !a introduccin de !a variab!e ambienta! en !a toma de decisiones# %rinci%io de trans%ersona!i7acin de !as normas
1ur,dicas# %rinci%io e! $ue contamina %a&a# %rinci%io de %recaucin# %rinci%io de sostenibi!idad# %rinci%io de %artici%acin ambienta!#
%rinci%ios de !os derec+os intra e inter&eraciona!es# %rinci%io de con1uncin de as%ectos co!ectivos e individua!es ) %rinci%io de
&radacin normativa# ri&or subsidiario ) armon,a re&iona!-
69 Derec+o administrativo sancionador- Hna a%ro'imacin do&mtica- Aaime Nssa 8rbe!e7- Se&unda /dicin- ?e&is- G&s- 719-745-
/n e! te'to se trae a co!acin a /s%a"a ) Lrasi!# veamos* /s%a"a# %or e1em%!o con !a ?e) 26 de! 23 de octubre de! 2447# dictada en
cum%!imiento de !a Directiva 2444Q35 (/ de! Gar!amento /uro%eo ) de! (onse1o de! 21 de abri! de! 2444 sobre res%onsabi!idad medio
ambienta! en re!acin con !a %revencin ) re%aracin de da"os medioambienta!es# debido %rinci%a!mente a !os &raves e%isodios de
contaminacin $ue vive /uro%a# es un e1em%!o de !o $ue viene dicindose- ?a res%onsabi!idad ob1etiva est a!!, estab!ecida- /s
ob1etiva !a res%onsabi!idad %or$ue !as ob!i&aciones se im%onen a! o%erador a! mar&en de cua!$uier ti%o de cu!%a# do!o o ne&!i&encia#
se&=n informacin de :nternet- Se es&rime como ra7n %ara im%!antar este ti%o de res%onsabi!idad# !a de $ue e! damnificado con !os
%er1uicios ambienta!es es !a comunidad $ue carece de %ersona!idad visib!e ) %or !o tanto se vue!ve un tercero desconocido $ue no tiene
do!ientes- 9adie !o cuida ni de ! nadie se %reocu%a- Gor !o dems# en e! Lrasi! e! art,cu!o 225-3 de !a (onstitucin Medera! consa&ra#
as, mismo# !a res%onsabi!idad ob1etiva en e! medio ambiente-.
34
34
D-7977
:tras legislaciones como la c&ilena
74
y la panameDa
71
tam!iIn estipulan la responsa!ilidad o!jetiva en el
derec&o administrativo sancionador9 3a #onstitucin de la Rep(!lica del +cuador >566J?, en el artculo 4/@
seDala "ue Ela responsa!ilidad por daDos am!ientales es o!jetivaL9 Se afirma "ue la incorporacin de la
responsa!ilidad o!jetiva !usca favorecer la consecucin de los o!jetivos de proteccin am!iental atendiendo
las dificultades "ue representan para los demandantes pro!ar la culpa!ilidad de la parte demandada en los
juicios de responsa!ilidad am!iental9
72

5$ La -/te,ta0 ,anci/nat/(ia a0'ini,t(ati4a 7 *a -(e,.nci6n 0e in/cencia Ge*e'ent/ 0e *a
c.*-a)i*i0a0F$ La (e,-/n,a)i*i0a0 ,.)Ceti4a 7 *a /)Ceti4a$
5$1$ Naturaleza del derecho administrativo sancionador$ 3a forma organizativa de +stado social de
derec&o acogida en #olom!ia a partir de la #onstitucin de 0//0, implic un cam!io trascendental en la
concepcin del papel del +stado contempor%neo9 +l tr%nsito del +stado li!eral de derec&o fundado, entre
otros, en el postulado laisse% faireFlaisse% passer, al +stado social de derec&o >artculo 01 superior?, &a
conllevado a la asuncin de una funcin activa y protagnica del +stado actual como Epromotor de toda la
din%mica social9L


+l cumplimiento de unos fines esenciales y sociales del +stado, como la efectividad de los principios,
derec&os y de!eres consagrados en la #onstitucin >pre%m!ulo y artculos9 51 y 4@2?, entre otros factores, &a
ocasionado un incremento considera!le de las funciones de la $dministracin, "ue a la vez &a conducido a la
ampliacin de los poderes sancionatorios del +jecutivo9
73

+l derec&o administrativo sancionador reconoce "ue los diferentes rganos del +stado tienen funciones
separadas pero cola!oran armnicamente en la realizacin de sus fines >artculo 004 superior?9 e esta
manera, la represin de los ilcitos "ue corresponda e'clusivamente a la Rama 7udicial y m%s concretamente
a la 7urisdiccin Penal, se muestra &oy insuficiente frente al aumento del repertorio de infracciones producto
de la mayor complejidad de las relaciones sociales en el +stado moderno "ue, como se seDal, &a
incrementado sus funciones9
74

5$:$ Disposiciones constitucionales que fundamentan el ejercicio de la potestad sancionatoria de la
administracin. #omo normatividad constitucional "ue soporta el derec&o administrativo sancionador,
pueden mencionarse-
>i? +l artculo 51, al esta!lecer "ue Eson fines esenciales del +stado- servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derec&os y de!eres consagrados en la
#onstitucinA PUQ asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo9 3as autoridades de la
Rep(!lica est%n instituidas para proteger a todas las personas en su vida, &onra, !ienes, creencias y dem%s
derec&os y li!ertades, y para asegurar el cumplimiento de los de!eres sociales del +stado y de los
particulares9L
So!re el particular, esta #orte &a indicado "ue Eel ejercicio de la funcin p(!lica encomendada a la
administracin implica "ue si Ista se encuentra facultada para imponer un mandato o regular una conducta en
servicio del interIs p(!lico, tam!iIn de!e estar facultada para lograr la garanta del orden mediante la
imposicin de sanciones, frente al incumplimiento de tales mandatos9L
75
74 ?e) 19-344- Lases @enera!es de! ;edio 8mbiente- Gromu!&ada e! 1> de mar7o de 1994- 8rt,cu!o 52- Se %resume !e&a!mente !a
res%onsabi!idad de! autor de! da"o ambienta!# si e'iste infraccin a !as normas de ca!idad ambienta!# a !as normas de emisiones# a !os
%!anes de %revencin o de descontaminacin# a !as re&u!aciones es%ecia!es %ara !os casos de emer&encia ambienta! o a !as normas
sobre %roteccin# %reservacin o conservacin ambienta!es# estab!ecidas en !a %resente !e) o en otras dis%osiciones !e&a!es o
re&!amentarias- (on todo# s!o +abr !u&ar a !a indemni7acin# en este evento# si se acreditare re!acin de causa a efecto entre !a
infraccin ) e! da"o %roducido- PPP-bienes-c!QrecursosQtZactivaQarc+ivos-
71 ?e) n=mero 41 de 1998- 8rt,cu!o 149- toda %ersona natura! o 1ur,dica $ue emita# vierta# dis%on&a o descar&ue sustancias o desec+os
$ue afecten o %uedan afectar !a sa!ud +umana# %on&an en ries&o o causen da"o a! ambiente# afecten o %uedan afectar !os %rocesos
eco!&icos esencia!es o !a ca!idad de vida de !a %ob!acin# tendr res%onsabi!idad ob1etiva %or !os da"os $ue %uedan ocasionar &raves
%er1uicios# de conformidad con !o $ue dis%on&an !as !e)es es%ecia!es re!acionadas con e! ambiente- PPP-!aP)ers-
abo&ados-netQ---QGanama-
72 Gro&rama /studios Socioambienta!es M?8(SN# Sede /cuador- 8rt,cu!o sobre !a res%onsabi!idad ob1etiva %or da"os ambienta!es )
!a inversin de !a car&a de !a %rueba en !a nueva (onstitucin- <icardo (res%o G!a7a- +tt%*QQPPP-f!acsoandes-or&QPebQima&es
Sentencias (-546 de 2442 ) SH-1414 de 2448-
73 :b,dem-
74 Sentencia (-546 de 2442-
75 Sentencia SH-1414 de 2448-
35
>ii? +l artculo K1 al consagrar el Ede!er de acatar la #onstitucin y las leyes, y respetar y o!edecer a las
autoridadesL y el artculo @1 al seDalar "ue Elos particulares slo son responsa!les ante las autoridades por
infringir la #onstitucin y las leyes9 3os servidores p(!licos lo son por la misma causa y por omisin o
e'tralimitacin en el ejercicio de sus funciones9L
>iii? +l artculo 5/, al indicar "ue Eel de!ido proceso se aplicar% a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas9L Oa sostenido esta #orporacin "ue Ecuando la #arta &a!la del de!ido proceso administrativo,
implcitamente reconoce la facultad "ue incum!e a la $dministracin de imponer sanciones, es decir la
potestad sancionadora de la $dministracin9L
76

>iv? +n tIrminos generales tam!iIn pueden indicarse los artculos 0269J,
77
0J/950
78
955
79
95K
84
y 5@
81
, 56/
82
,
44K
83
, 4@2
84
, 4@@
85
y 4.69
86
5$;$ Potestad punitiva penal administrativa sancionadora. !odalidades de sanciones
administrativas. 3a potestad sancionatoria administrativa es una clara manifestacin del ius puniendi del
+stado9 [ste comprende diversas disciplinas o especies como el derec&o penal, el derec&o contravencional,
el derec&o correccional, el derec&o de juzgamiento poltico -impeachment- y el derec&o disciplinario o
correctivo de la funcin p(!lica9
87
+l ejercicio del poder punitivo del +stado se manifiesta generalmente por la va administrativa y la va judicial
penal9 3as distinciones entre una y otra radican en los o!jetivos, particularmente en los !ienes jurdicos
materia de proteccin9
La potestad sancionatoria penal propende por la garanta del orden social en a!stracto -!ienes sociales m%s
amplios-A la consecucin de fines retri!utivos, preventivos y resocializadoresA y presenta un mayor grado de
afectacin de los intereses jurdicamente protegidos "ue dara lugar a la privacin de la li!ertad9 No ocurre lo
mismo con la potestad sancionatoria administrati!a al !uscar primordialmente garantizar la organizacin y el
funcionamiento de la $dministracin, y cumplir los cometidos estatalesA cuestionar el incumplimiento de los
76 Sentencias SH-1414 de 2448 ) (-546 de 2442-
77 (orres%onde a! (on&reso +acer !as !e)es- Gor medio de e!!as e1erce !as si&uientes funciones* 8- /'%edir !as normas a !as cua!es
debe su1etarse e! &obierno %ara e! e1ercicio de !as funciones de ins%eccin ) vi&i!ancia $ue !e se"a!a !a (onstitucin-.
78 (orres%onde a! Gresidente de !a <e%=b!ica como Aefe de /stado# Aefe de! @obierno ) Su%rema 8utoridad 8dministrativa* 21-
/1ercer !a ins%eccin ) vi&i!ancia de !a ense"an7a conforme a !a !e)-.
79 /1ercer !a ins%eccin ) vi&i!ancia de !a %restacin de !os servicios %=b!icos-.
84 /1ercer# de acuerdo con !a !e)# !a ins%eccin# vi&i!ancia ) contro! sobre !as %ersonas $ue rea!icen actividades financiera# bursti!#
ase&uradora ) cua!$uier otra re!acionada con e! mane1o# a%rovec+amiento o inversin de recursos ca%tados de! %=b!icos- 8s, mismo
sobre !as entidades coo%erativas ) !as sociedades mercanti!es-.
81 /1ercer !a ins%eccin ) vi&i!ancia sobre instituciones de uti!idad com=n %ara $ue sus rentas se conserven ) sean debidamente
a%!icadas ) %ara $ue en todo !o esencia! se cum%!a con !a vo!untad de !os fundadores-.
82 ?a funcin administrativa est a! servicio de !os intereses &enera!es ) se desarro!!a con fundamento en !os %rinci%ios de i&ua!dad#
mora!idad# eficacia# econom,a# ce!eridad# im%arcia!idad ) %ub!icidad# mediante !a descentra!i7acin# !a de!e&acin ) !a
desconcentracin de funciones- ?as autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones %ara e! adecuado cum%!imiento de !os
fines de! /stado- ?a administracin %=b!ica# en todos sus rdenes# tendr un contro! interno $ue se e1ercer en !os trminos $ue se"a!e
!a !e)-.
83 ?a direccin &enera! de !a econom,a estar a car&o de! /stado- /ste intervendr# %or mandato de !a !e)# en !a e'%!otacin de !os
recursos natura!es# en e! uso de! sue!o# en !a %roduccin# distribucin# uti!i7acin ) consumo de !os bienes# ) en !os servicios %=b!icos
) %rivados# %ara raciona!i7ar !a econom,a con e! fin de conse&uir e! me1oramiento de !a ca!idad de vida de !os +abitantes# !a
distribucin e$uitativa de !as o%ortunidades ) !os beneficios de! desarro!!o ) !a %reservacin de un ambiente sano-.
84 ?os servicios %=b!icos son in+erentes a !a fina!idad socia! de! /stado- /s deber de! /stado ase&urar su %restacin eficiente a todos
!os +abitantes de! territorio naciona!- ?os servicios %=b!icos estarn sometidos a! r&imen 1ur,dico $ue fi1e !a !e)# %odrn ser %restados
%or e! /stado# directa o indirectamente# %or comunidades or&ani7adas# o %or %articu!ares- /n todo caso# e! /stado mantendr !a
re&u!acin# e! contro! ) !a vi&i!ancia de dic+os servicios- Si %or ra7ones de soberan,a o de inters socia!# mediante !e) a%robada %or !a
ma)or,a de !os miembros de una ) otra cmara# %or iniciativa de! @obierno decida reservarse determinadas actividades estrat&icas o
servicios %=b!icos# deber indemni7ar %revia ) %!enamente a !as %ersonas $ue en virtud de dic+a !e)# $ueden %rivadas de! e1ercicio de
una actividad !,cita-.
85 /! bienestar &enera! ) e! me1oramiento de !a ca!idad de vida de !a %ob!acin son fina!idades socia!es de! /stado- Ser ob1etivo
fundamenta! de su actividad !a so!ucin de !as necesidades insatisfec+as de sa!ud# de educacin# de saneamiento ambienta! ) de a&ua
%otab!e- Gara ta!es efectos# en !os %!anes ) %resu%uestos de !a 9acin ) de !as entidades territoria!es# e! &asto %=b!ico socia! tendr
%rioridad sobre cua!$uier otra asi&nacin-.
86 (orres%onde a! Gresidente de !a <e%=b!ica se"a!ar# con su1ecin a !a !e)# !as %o!,ticas &enera!es de administracin ) contro! de
eficiencia de !os servicios %=b!icos domici!iarios ) e1ercer %or medio de !a Su%erintendencia de Servicios G=b!icos Domici!iarios# e!
contro!# !a ins%eccin ) vi&i!ancia de !as entidades $ue !os %resten-.
87 (orte Su%rema de Austicia- Sa!vamento %arcia! de voto a !a sentencia n=mero 51 de! 14 de abri! de 1983# %or !os ma&istrados
;anue! @aona (ru7# Aos ;ar,a /s&uerra Sam%er# Dante ?uis Miori!!o Gorras# Aos /duardo @necco (orrea 2ad+iere5# @ustavo @me7
Ce!s$ue7 2con adicin de sa!vamento5# 8!varo ?una @me7 ) Gedro /!,as Serrano 8bad,a-
36
36
D-7977
de!eres, pro&i!iciones y los mandatos consignadosA "ue descartan la imposicin de sanciones privativas de la
li!ertad9
88
+n la sentencia #-@0@ de 5665, se sostuvo-
E3a potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la potestad punitiva penal9
Con la potestad puniti!a penal, adem%s de cumplirse una funcin preventiva, se protege Vel orden social
colectivo, y su aplicacin persigue esencialmente >sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos?
un fin retri!utivo a!stracto, e'piatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del
delincuenteV, mientras "ue con la potestad administrati!a sancionatoria se !usca garantizar la
organizacin y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales
89
9 3a #orte &a resaltado "ue la
potestad sancionadora de la administracin es un medio necesario para alcanzar los o!jetivos "ue ella
se &a trazado en el ejercicio de sus funciones9 +n efecto, VPlQa fraccin de poder estatal radicada en
ca!eza de la administracin, se manifiesta a travIs de una gama de competencias o potestades
especficas >de mando, ejecutiva o de gestin, reglamentaria, jurisdiccional y sancionadora?, "ue le
permiten a a"uella cumplir con las finalidades "ue le son propiasV
94
9L
=ajo esta perspectiva, la #orte &a seDalado "ue la facultad sancionadora de la administracin p(!lica se
distingue de las dem%s especies del derec&o sancionador, especialmente por los siguientes factores-
E>i? 3a actividad sancionatoria de la $dministracin Epersigue la realizacin de los principios
constitucionales "ue go!iernan la funcin p(!lica a los "ue alude el artculo 56/ de la #artaL9
91

>ii? 3a sancin administrativa constituye la Erespuesta del +stado a la ino!servancia por parte de los
administrados de las o!ligaciones, de!eres y mandatos generales o especficos "ue se &an ideado para
el adecuado funcionamiento y marc&a de la $dministracinL9
92

>iii? ic&a potestad se ejerce Ea partir de la vulneracin o pertur!acin de reglas preesta!lecidas, pero
"ue no o!stante ese contenido represivo presenta una cierta finalidad preventiva en el simple &ec&o de
proponer un cuadro sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una norma, lo cual implica una
amenaza latente para "uien sin atender pacfica y voluntariamente al cumplimiento de tales
prescripciones las infringe deli!eradamente9L
93

>iv? +n relacin con la sancin aplica!le Edentro del %m!ito sancionador administrativo ca!e destacar la
aceptacin de la interdiccin de las sanciones privativas de la li!ertad, la instauracin de la multa como
sancin prototpica y la necesaria o!servancia de un procedimiento legalmente esta!lecido9L
94
>v? F finalmente Ela decisin sancionatoria adoptada por la $dministracin est% sujeta a control judicial
ante la 7urisdiccin de lo #ontencioso $dministrativoL9
95
L
Bam!iIn, &a indicado esta #orporacin "ue Ei? la potestad sancionadora propia de la administracin es
necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realizacin de sus fines
96
, pues ii? permite
realizar los valores del orden jurdico institucional, mediante la asignacin de competencias a la administracin
"ue la &a!ilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento PUQ de una
disciplina cuya o!servancia propende induda!lemente a la realizacin de sus cometidos
97
y iii? constituye un
complemento de la potestad de mando, pues contri!uye a asegurar el cumplimiento de las decisiones
administrativas9L
98

erec&o administrativo sancionador "ue constituye una e'presin de poder jurdico indispensa!le para la
regulacin de la vida en sociedad y as pueda la $dministracin cometer apropiadamente sus funciones y
realizar sus fines9 Si !ien se activa a partir del desconocimiento de reglas preesta!lecidas, tiene una cierta
finalidad pre!enti!a al proponer un cuadro sancionador como consecuencia del incumplimiento de las
prescripciones normativas9
99
88 Sentencia (-546 de 2442-
89 Sentencia (-214 de 1994- /n este %unto# !a (orte se a%o) en* /duardo @arc,a de /nterr,a# 3oms <amn Mernnde7# (urso de
Derec+o 8dministrativo# /ditoria! (ivitas# ;adrid# 1986-
94 :b,dem-
91 Sentencia (-546 de 2442-
92 :b,dem-
93 Sentencia (-597 de 1996# :b,d-
94 Sentencia (-827 de 2441-
95 :b,dem-
96 Sentencia (-597 de 1996-
97 :b,dem-
98 Sentencia (-214 de 1994-
99 Sentencias (-534 de 2443 ) (-597 de 1996-
37
Por sancin &a de entenderse Eun mal inflingido por la $dministracin a un administrado como consecuencia
de una conducta ilegal9 +ste mal >fin aflictivo de la sancin? consistir% siempre en la privacin de un !ien o de
un derec&o, imposicin de una o!ligacin de pago de una multa P999Q9L
144
Potestad de la administracin "ue se traduce normalmente en la facultad de imponer i? sanciones
disciplinarias para reprimir las acciones u omisiones antijurdicas en las "ue incurren los servidores p(!licos o
a"uellas personas "ue sin tener dic&a calidad est%n &a!ilitadas para ejercer transitoriamente funciones
p(!licas y ii? sanciones correctivas "ue se aplican a los particulares "ue infringen las o!ligaciones y
restricciones "ue se les &an impuesto9
141

ic&a potestad igualmente &a sido relacionada con la funcin de polica E"ue supone el ejercicio de facultades
asignadas al ejecutivo por el legislador, con miras a garantizar el orden p(!lico en sus diversas facetas9 $s
las facultades administrativas relativas, por ejemplo, a la organizacin del transporte p(!lico, la
comercializacin de alimentos, a la preservacin del medio am!iente, al rIgimen de cam!ios internacionales,
etc9, tienen su justificacin en la necesidad de mantener las condiciones de salu!ridad, tran"uilidad y
seguridad implicadas en la nocin de orden p(!lico9L
142
Igualmente &a sido vinculada por un sector de la doctrina administrativa tradicional como una e'presin del
poder de polica Een cuya virtud el +stado tiene la atri!ucin de regular el ejercicio de las li!ertades
individuales con el fin de garantizar el orden p(!lico9 3a sancin viene a ser el instrumento coactivo para &acer
cumplir la medida de polica9L
143
5$<$ El debido proceso. !atizacin de principios del derecho penal en la aplicacin al derecho
administrativo sancionador. +l ejercicio de la potestad sancionadora administrativa est% su!ordinado a las
reglas propias del de!ido proceso9 +l #onstituyente de 0//0 &izo e'tensivo el de!ido proceso a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas >art9 5/ superior?, por lo "ue las garantas mnimas del de!ido proceso
penal resultan aplica!les a las actuaciones administrativas sancionatorias9
No o!stante, no todo el derec&o es de orden penal y, por lo tanto, no toda sancin soportada en el derec&o
tiene tal car%cter, dado "ue es posi!le encontrar Ereglas y procedimientos de naturaleza civil, del orden com(n,
de car%cter administrativo, sea policivo, correccional, disciplinario o econmico, y a(n de orden poltico, de
rango constitucional o legal, "ue no son compara!les o asimila!les directamente al ordenamiento penal y "ue
comportan sanciones de diversa categora, las "ue, en veces>sic?, coinciden so!re los mismos &ec&os, sin
resultar incompati!les o sin ser e'cluyentes9 #ada una de estas regulaciones puede corresponder a rdenes
jurdicos parciales y especializados de origen y e'presin constitucionalA pero, adem%s, !ien pueden
encontrarse en la ley, ya por"ue el #onstituyente &a reservado a ella la potestad de regulacin en la materia,
la &a autorizado, o no la pro&!e9L
144
ic&os rdenes jurdicos parciales y especializados cuentan con sus propias reglas, las cuales pueden
diferenciarse de la normatividad sustantiva y procedimental del derec&o penal, seg(n se &a indicado9 e a&
"ue esta #orte &aya seDalado "ue lo preceptuado por el artculo 5/ de la #onstitucin- Eno es "ue las reglas
del de!ido proceso penal se apli"uen a todas las actuaciones judiciales o administrativas o de car%cter
sancionatorioA en verdad, lo "ue se propone el #onstituyente es "ue en todo caso de actuacin administrativa
e'ista un proceso de!ido, "ue impida y erradi"ue la ar!itrariedad y el autoritarismo, "ue &aga prevalecer los
principios de legalidad y de justicia social, as como los dem%s fines del +stado, y "ue asegure los derec&os
constitucionales, los intereses legtimos y los derec&os de origen legal y convencional de todas las
personas9L
145
e esta manera, este Bri!unal &a seDalado "ue las garantas del de!ido proceso penal o los principios del
derec&o penal son aplica!les con ciertos matices a las dem%s formas de actividad sancionadora del +stado,
conforme a las diferencias esta!lecidas9
146
+n efecto,
147
Emientras en el derec&o penal las garantas del de!ido
proceso tienen su m%s estricta aplicacin, ya "ue en Iste no solamente se afecta el derec&o fundamental a la
144 (urso de Derec+o 8dministrativo ::- /duardo @arc,a de /nterr,a ) 3oms-<amn Mernnde7- 9ovena /dicin- 3+omson- (ivitas-
2444- G&- 163-
141 (ft- Sentencias SH-1414 de 2448# (-229 de 1995 ) (-214 de 1994-
142 Sentencia (-546 de 2442-
143 Sentencias (-546 de 2442 ) (-214 de 1994- /n !a sentencia 3-145 de 1993# se se"a! $ue e! %oder de %o!ic,a se %redica
i&ua!mente de! %oder sancionatorio de !a administracin-
144 Sentencia (-599 de 1992-
145 :b,dem-
146 Sentencias (-599 de 1992# 3-145 de 1993# (-597 de 1996# (-546 de 2442# (-827 de 2441# (-616 de 2442# (-534 de 2443 )
SH-1414 de 2448-
147 Sentencia SH-1414 de 2448-
38
38
D-7977
li!ertad sino "ue, adem%s, sus mandatos se dirigen a todas las personas, en otros %m!itos sancionatorios su
aplicacin es atenuada en razn de la naturaleza de la actuacin, de los fines "ue se persiguen con ella y del
&ec&o de "ue sus normas operan en %m!itos especficos, actividades o profesiones para las "ue se &an
esta!lecido determinados de!eres especiales
148
9L
+n la sentencia #-246 de 5664 la #orte indic "ue Ela potestad punitiva del +stado agrupa el conjunto de
competencias asignadas a los diferentes rganos para imponer sanciones de variada naturaleza jurdica9 Por
ello, la actuacin administrativa re"uerida para la aplicacin de sanciones, en ejercicio de la potestad
sancionadora de la administracin -correctiva y disciplinaria-, est% su!ordinada a las reglas del de!ido proceso
"ue de!en o!servarse en la aplicacin de sanciones por la comisin de ilcitos penales >#P art9 5/?, con los
matices apropiados de acuerdo con los !ienes jurdicos afectados con la sancin9L
+n suma, en materia sancionatoria administrativa la aplicacin de las garantas del de!ido proceso no tiene la
misma rigurosidad "ue en el %m!ito penal9 Fa esta #orte &a resaltado "ue la tendencia de algunas
democracias es garantizar el de!ido proceso en materia de sanciones administrativas, sin trasladar
autom%ticamente la misma severidad de los principios "ue go!iernan el derec&o penal, ni desatender las
especificidades de dic&o tipo de sanciones en cada uno de los conte'tos en "ue &an sido esta!lecidas por el
legislador9
149

5$5$ La atenuacin de la presuncin de inocencia en el derecho administrativo sancionador. La
imputacin subjetiva objetiva. entro de los principios de configuracin y de aplicacin del sistema
sancionador, esta #orte, en la sentencia #-J5. de 5660, precis lo siguiente-
E+n la doctrina
114
se postula, as mismo, sin discusin "ue la administracin o las autoridades titulares de
funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y "ue Ista en cuanto manifestacin del ius
puniendi del +stado est% sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la mayora de los
casos proclamados de manera e'plicita en los te'tos constitucionales9 $s, a los principios de
configuracin del sistema sancionador como los de legalidad >toda sancin de!e tener fundamento en la
ley?, tipicidad >e'igencia de descripcin especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y
de las sanciones, de las conductas "ue pueden ser sancionadas y del contenido material de las
sanciones "ue puede imponerse por la comisin de cada conducta, as como la correlacin entre unas y
otras? y de prescripcin >los particulares no pueden "uedar sujetos de manera indefinida a la puesta en
marc&a de los instrumentos sancionatorios?, se suman los propios de aplicacin del sistema
sancionador, como los de culpa!ilidad o responsa!ilidad seg(n el caso -rIgimen disciplinario o rIgimen
de sanciones administrativas no disciplinarias- >juicio personal de reproc&a!ilidad dirigido al autor de un
delito o falta
111
?, de proporcionalidad o el denominado non !is in dem9
$s mismo dentro del %m!ito sancionador administrativo ca!e destacar la aceptacin de la interdiccin
de las sanciones privativas de la li!ertad, la instauracin de la multa como sancin prototpica y la
necesaria o!servancia de un procedimiento legalmente esta!lecido9L
112
Recientemente la doctrina especializada e'pone "ue dentro de los principios m%s trascendentales en el
derec&o sancionatorio pueden destacarse- i? el principio de legalidad, ii? el principio de tipicidad, iii? el de!ido
proceso, iv? el derec&o de defensa, v? el derec&o a no declarar contra s mismo, vi? el principio de presuncin
de inocencia, vii? el principio in du!io pro reo, viii? el principio de la pro&i!icin de las sanciones de plano, i'? el
principio de contradiccin, '? principio de imparcialidad, 'i? el principio de razona!ilidad, 'ii? el principio de la
pro&i!icin de la analoga, 'iii? el principio nulla poenaFsine lege, 'iv? principio del non bis in idem, 'v? el
148 /n e! mismo sentido# en !a sentencia 3-145 de 1993 !a (orte sostuvo* /! (onstitu)ente co!ombiano +i7o e'tensivo e! derec+o a!
debido %roceso a toda c!ase de actuaciones 1udicia!es ) administrativas 2(G 295- ?as &arant,as m,nimas de! debido %roceso %ena! son
a%!icab!es# con a!&unas atenuaciones# a !as actuaciones administrativas sancionatorias- 2U5 ?a no tota! a%!icabi!idad de !as &arant,as
de! derec+o %ena! a! cam%o administrativo obedece a $ue mientras en e! %rimero se %rote&e e! orden socia! en abstracto ) su e1ercicio
%ersi&ue fines retributivos# %reventivos ) resocia!i7adores# !a %otestad sancionatoria de !a administracin se orienta ms a !a %ro%ia
%roteccin de su or&ani7acin ) funcionamiento# !o cua! en ocasiones 1ustifica !a a%!icacin restrin&ida de estas &arant,as - $uedando a
sa!vo su n=c!eo esencia! - en funcin de !a im%ortancia de! inters %=b!ico amena7ado o desconocido.-
149 Sentencia (-616 de 2442-
114 Auan 8!fonso Santamar,a Gastor- Grinci%ios de Derec+o 8dministrativo- Co!umen ::- /d- (entro de /studios <amn 8reces-
;adrid- 3omo ::- Se&unda /dicin- 2444-
111 Cer <amn Garada Cs$ue7- Derec+o 8dministrativo- 3omo : ;arcia! Gons- ;adrid 1996- ?uis ;ore!! Nca"a- (urso de Derec+o
8dministrativo- 3omo :: ?a actividad de !as administraciones %=b!icas- Su contro! administrativo ) 1urisdicciona!.- 8randa7i- ;adrid-
1996-
112 (ft- Sentencia SH-1414 de 2448 ) 3-145 de 1993-
39
principio de no retroactividad de la ley, 'vi? el principio de favora!ilidad, 'vii? el principio del caso fortuito o de
la fuerza mayor, 'viii? el principio sol!e et repete, 'i'? el principio de pro&i!icin de imponer sanciones
privativas de la li!ertad, ''? el principio pro&i!itivo de la reformatio in pe&us, ''i? el principio de culpa!ilidad,
''ii? el principio de la personalidad de las sanciones o dimensin personalsima de la sancin, ''iii? el principio
de proporcionalidad, y ''iv? el principio de oportunidad9
113
e igual modo, de!e acogerse como principios aplica!les a la funcin administrativa- i? la igualdad, ii? la
moralidad, iii? la eficacia, iv? la economa, v? la celeridad, vi? la imparcialidad y vii? la pu!licidad >artculo 56/
superior?9
114

#onviene destacar "ue cuando se trata del principio de legalidad de las sanciones administrativas Eslo e'ige
"ue una norma con fuerza material de ley contemple una descripcin genIrica de las conductas sanciona!les,
las clases y cuanta de las sanciones, pero con posi!ilidad de remitir a los actos administrativos la descripcin
pormenorizada de las conductas reproc&a!les, sin "ue pueda decirse en este caso "ue las normas de
car%cter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisin normativa
contemplada especficamente por la disposicin legal de car%cter sancionador9L
115

ic&o principio se materializa a su vez en el de reserva de ley y el de tipicidad9 +n virtud del principio de
tipicidad, "ue tiene tam!iIn una aplicacin m%s fle'i!le en materia administrativa, Eel legislador de!e
esta!lecer e'presamente los elementos fundamentales del tipo, lo "ue implica "ue se efect(e- >i? la
descripcin de la conducta o del comportamiento "ue da lugar a la aplicacin de la sancinA >ii? la
determinacin de la sancin, lo "ue implica la descripcin de todos los aspectos relativos a ella, esto es, el
tipo de sancin a imponer, el tIrmino o la cuanta de la misma, la autoridad competente para aplicarla y >iii? el
procedimiento "ue de!e seguirse para proceder a su imposicin9L
116
Bam!iIn &a de seDalarse "ue a la
tipificacin en el derec&o sancionatorio de la administracin, el sistema le impone recurrir a la pro&i!icin, a la
advertencia, al de!er, etc9, para seguidamente esta!lecer la sancin9
117

+n cuanto al principio de presuncin de inocencia, &a de recordarse "ue el artculo 5/ constitucional seDala
"ue Etoda persona se presume inocente mientras no se la &aya declarado judicialmente culpa!leL9 +s por lo
tanto la culpabilidad en el %m!ito del derec&o penal elemento ineludi!le y necesario de la responsa!ilidad
como de la imposicin de la pena, por lo "ue la actividad punitiva del +stado tiene lugar so!re la !ase de la
responsabilidad sub&eti!a9 +n tales tIrminos Eresulta a!iertamente inconstitucional la norma de la ley penal
"ue prevea &ec&os puni!les sanciona!les o!jetivamente, esto es, (nicamente por la verificacin de "ue la
conducta del sujeto encaje materialmente en los presupuestos normativos, sin "ue se tenga en cuenta la
culpa!ilidad9L
118
+n el derec&o sancionador de la $dministracin, la presuncin de inocencia y el elemento de la culpa!ilidad
resultan aplica!les como criterio general9 No o!stante, como se ver% a continuacin, pueden ser o!jeto de
ciertos matices -%m!ito de la responsa!ilidad su!jetiva- y e'cepcionalmente esta!lecerse la responsa!ilidad
sin culpa -o!jetiva-9
+n la sentencia #-@0@ de 5665,
119
la #orte seDal "ue- Eel margen de configuracin del legislador en materia
de sanciones administrativas es mayor "ue en materia penal, &a!ida cuenta de la gran variedad de sanciones
administrativas as como de los campos de la actividad social donde Istas son aplicadas y de las
circunstancias en las cuales son impuestas por las autoridades administrativas competentes9 Si !ien, por regla
general, la responsa!ilidad en este %m!ito &a de ser a ttulo de imputacin su!jetiva y la carga pro!atoria de
113 Derec+o 8dministrativo Sancionador- Hna a%ro'imacin do&mtica- Aaime Nssa 8rbe!e7- Se&unda /dicin- ?e&is- 2449- G&s-
187 a 424-
114 Cer# art,cu!o 3> de !a ?e) 489 de 1998-
115 Sentencia SH-1414 de 2448-
116 :b,dem-
117 Derec+o 8dministrativo Sancionador- Hna a%ro'imacin do&mtica- Aaime Nssa 8rbe!e7- Se&unda /dicin- ?e&is- 2449- G&s-
141 a 143-
118 Sentencia (-626 de 1996-
119 /n esta decisin !a (orte e'amin !a constituciona!idad de! art,cu!o 41 2sancin de c!ausura de estab!ecimiento de comercio5 de
!a ?e) 633 de 2444# IGor !a cua! se e'%iden normas en materia tributaria# se dictan dis%osiciones sobre e! tratamiento a !os fondos
ob!i&atorios %ara !a vivienda de inters socia! ) se introducen normas %ara forta!ecer !as finan7as de !a <ama Audicia!-I
44
44
D-7977
todos los elementos su!jetivos pertinentes &a de recaer en el +stado, el legislador puede aminorar la carga de
Iste y aumentar la carga del investigado siempre "ue Ista sea razona!le y no restrinja e'cesivamente los
medios de prue!a a su disposicin9L
+n dic&a decisin la #orte, luego de realizar una !reve referencia al derec&o comparado
124
respecto a la
tendencia o!servada en varias democracias de garantizar el de!ido proceso en materia de sanciones
administrativas, sin trasladar ma"uinalmente el mismo rigor garantista del derec&o penal, constat la
e'istencia de una amplia gama de alternativas de configuracin legislativa respecto al tipo de elemento
su!jetivo re"uerido y de la distri!ucin de la carga pro!atoria, encontrando las siguientes variantes seg(n las
especificidades de cada caso9 ijo entonces-
E>i? +n un e'tremo, el legislador puede disponer iguales e'igencias a las "ue rigen el derec&o penal para
la imposicin de ciertas sanciones administrativasA no o!stante, tam!iIn puede >ii? prescri!ir "ue la
administracin cumpla con una carga pro!atoria inicial predeterminada y suficiente, sin "ue sea
necesario demostrar de manera especfica la culpa, la cual se deduce de lo ya pro!ado, y permitir "ue
el investigado demuestre "ue o!r diligentemente o de !uena feA >iii? concluir "ue el comportamiento del
"ue cometi un error es prue!a de un grado de imprudencia como la simple ino!servancia, pero
suficiente para imponer la sancinA >iv? presumir la culpa!ilidad respecto de la comisin de ciertas
infracciones y reglamentar las condiciones en las "ue se puede presentar prue!a en contrarioA y >v? en
el otro e'tremo, el legislador puede permitir la imposicin e'cepcional, !ajo estrictas condiciones, de
sanciones por responsa!ilidad o!jetiva, caso en el cual no ca!e "ue el investigado prue!e su diligencia
ni su !uena fe9L
121

e otra parte, en materia de responsabilidad ob&eti!a es importante, en primer lugar, traer a colacin el artculo
JJ de la #onstitucin, al e'poner "ue la ley definir% los casos de responsa!ilidad civil o!jetiva por el daDo
inferido a los derec&os e intereses colectivos9
122
3a #orte &a avalado de manera e'cepcional la constitucionalidad de la responsa!ilidad o!jetiva en algunos
campos del derec&o administrativo sancionador, evento en el cual &a considerado "ue al sujeto de esta accin
de!e rode%rsele de todas las garantas procesales constitucionales9 $dem%s, &a estimado "ue de!e
e'aminarse con detenimiento cada caso atendiendo las particularidades de las normas legales acusadas9 $s
lo sostuvo en la sentencia #-@0@ de 5665-
124 /n e! an!isis com%arado !a (orte consu!t !os si&uientes !ibros* MrancT ;oderne# Sanctions 8dministratives et Austice
(onstitutionne!!e# /conomica# 1993- Auan 8!fonso Santamar,a Gastor# Grinci%ios de Derec+o 8dministrativo# Co!- ::# 2da /dicin#
(entro de estudios <amn 8reces# 2444- 8!e1andro 9ieto# Derec+o 8dministrativo Sancionador# 2Y /dicin# 3ecnos# ;adrid# 2444-
@iannini ;assimo Severo# Diritto 8mministrativo# : Co!-# 3Y /dicin# Dott- 8- @iuffr[ /ditore# ;i!n# 1993 ) /duardo @arc,a de
/nterr,a ) 3oms-<amn Mernande7# (urso de Derec+o 8dministrativo# :: Co!-# (ivitas# ;adrid# 1991-
121 Sentencia (-616 de 2442-
122 ?a (orte Su%rema de Austicia# Sa!a de (asacin (ivi!# en sentencia de! 24 de a&osto de 2449# ;-G- Bi!!iam 9amn Car&as# en su
!abor de unificacin res%ecto a !a res%onsabi!idad civi! %or actividades %e!i&rosas# conc!u)* a5 /s una res%onsabi!idad cu)os
e!ementos estructura!es se reducen a! e1ercicio de una actividad %e!i&rosa# e! da"o ) !a re!acin causa! entre ste ) a$ue!!a- b5 es una
res%onsabi!idad ob1etiva en !a $ue no o%era %resuncin a!&una de res%onsabi!idad# de cu!%a# de %e!i&rosidad# ni se basa en !a
cu!%abi!idad# sino en e! ries&o o &rave %e!i&ro $ue e! e1ercicio de estas actividades com%orta %ara !os dems- ?a nocin de cu!%a est
tota!mente e'c!uida de su estructura nociona!# no es menester %ara su constitucin# tam%oco su ausencia %robada !a im%ide ni basta
%ara e'onerarse- Se trata de! reconocimiento de !a e'istencia de actos e1ecutados# sin torcida# ocu!ta o da"ina intencin# a=n sin cu!%a#
%ero $ue %or !a actividad %e!i&rosa o ries&osa )# en virtud de sta# +acen res%onsab!e a! a&ente ) conducen a !a ob!i&acin de resarcir a!
ofendido6 en e!!a DnEo se re$uiere !a %rueba de !a cu!%a %ara $ue sur1a !a ob!i&acin de resarcir# no %or$ue !a cu!%a se %resuma sino
%or$ue no es esencia! %ara fundar !a res%onsabi!idad ) %or e!!o basta !a demostracin de! da"o ) e! v,ncu!o de causa!idad. 2Sentencia
de 31 de a&osto de 1954# ?OOC:::# 425 ) si&uientes5- c5 ?a res%onsabi!idad recae en $uien desarro!!a una actividad $ue %ueda
estimarse como &eneradora de ries&os o %e!i&ros %ara !a comunidad# en cuanto con !a misma se incrementan a$ue!!os a !os $ue
norma!mente !as %ersonas se encuentran e'%uestas )# %or ende# ser res%onsab!e $uien !a e1er7a# de +ec+o o de derec+o# o est ba1o su
direccin# mane1o o contro!- d5 /n este sistema# %or !o &enera!# e'onera s!o e! e!emento e'tra"o# esto es# !a fuer7a ma)or o e! caso
fortuito# !a intervencin de !a v,ctima o de un tercero# cuando act=a como causa =nica ) e'c!usiva o# me1or !a causa e'tra"a im%ide !a
im%utacin causa! de! da"o a !a conducta de! su%uesto autor- e5 /n !as actividades %e!i&rosas concurrentes# e! r&imen 1ur,dico
a%!icab!e es e! consa&rado en e! art,cu!o 2356 de! (di&o (ivi! )# en su caso# !as normas 1ur,dicas $ue e'istan sobre !a actividad
concreta.- 8c!araciones de voto de !os ma&istrados <ut+ ;arina D,a7 <ueda# (sar Au!io Ca!encia (o%ete ) /d&ardo Ci!!ami! Gorti!!a-
3ambin +a de se"a!arse $ue dic+a (orte en sentencia de! 13 de ma)o de 2414# ;-G- /d&ardo Ci!!ami! Gorti!!a# se"a!* /n todos estos
casos# as, como en este# se dedu1o !a cu!%a de !a demandada %or e1ercer una actividad de su)o %e!i&rosa DUE-Gero adems de !a )a
mencionada %resuncin de cu!%a ) de! +ec+o de $ue no es %redicab!e !a e'istencia de una fuer7a e'tra"a# +a) circunstancias
debidamente acreditadas $ue %onen de re!ieve !a fa!ta de %rudencia de !a demandada DUE.- 8c!araciones de voto de !os ;a&istrados
Bi!!iam 9amn Car&as ) 8rturo So!arte <odr,&ue7-
41
E3a jurisprudencia de la #orte #onstitucional en materia de sanciones administrativas &a aceptado slo
de manera e'cepcional, atendiendo a las especificidades de cada caso, la constitucionalidad de la
responsa!ilidad o!jetiva9
3a #orte &a admitido, de manera e'cepcional PUQ la responsa!ilidad o!jetiva en algunos campos del
derec&o administrativo sancionador, cuya e'e"ui!ilidad de!e ser o!jeto de estudio por parte de esta
#orporacin en cada caso de acuerdo con las caractersticas propias de la norma "ue se juzga9
+n algunas ocasiones la #orte &a declarado la e'e"ui!ilidad de normas en las "ue se prevIn sanciones
administrativas por responsa!ilidad o!jetiva sin &acer e'plcito el an%lisis so!re las fuentes su!jetivas y
o!jetivas de dic&a responsa!ilidad
123
9 Bam!iIn &a declarado la e'e"ui!ilidad de normas "ue pareceran
permitir la imposicin de sanciones por responsa!ilidad o!jetiva sin "ue la #orte &aya negado dic&o tipo
de responsa!ilidad ni condicionado su aplicacin a la previa determinacin de culpa!ilidad del
investigado9L
124
+n la sentencia #-@/6 de 0//@, esta #orporacin &a!a validado e'cepcionalmente, a la luz de la #arta
Poltica, la responsa!ilidad o!jetiva en materia de infracciones cam!iarias, al traer a colacin la sentencia #-
2// de 0//5-
E3a #orte &a declarado la constitucionalidad de ciertas formas de responsa!ilidad o!jetiva en ciertos
campos del derec&o administrativo, como es el rIgimen de cam!ios, en donde la #orporacin &a
considerado "ue dados los intereses en juego Vse admite la no pertinencia de los elementos su!jetivos
de la conducta tipificada previamente como sanciona!le, como son la intencionalidad, la culpa!ilidad e
incluso la imputa!ilidadV9 ijo entonces la #orte-
M+l esta!lecer por va de la regulacin legal correspondiente, "ue las infracciones cam!iarias no
admiten la e'clusin de la responsa!ilidad por ausencia de culpa!ilidad o de imputa!ilidad del
infractor, o lo "ue es lo mismo, seDalar "ue la responsa!ilidad por la comisin de la infraccin
cam!iaria es de ndole o!jetiva, como lo disponen en las partes acusadas los artculos 0/ y 50 del
ecreto 0.K@ de 0//0, no desconoce ninguna norma constitucional9 #laro est% "ue al sujeto de
esta accin &a de rode%rsele de todas las garantas constitucionales de la li!ertad y del derec&o de
defensa, como son la pree'istencia normativa de la conducta, del procedimiento y de la sancin,
las formas propias de cada juicio, la controversia pro!atoria, la favora!ilidad y el non !is in idem en
su genuino sentido, "ue proscri!e la do!le sancin de la misma naturaleza ante un mismo &ec&oM9L
+sta #orporacin &a seDalado "ue la imposicin de sanciones por responsa!ilidad o!jetiva se ajusta a la
#onstitucin en la medida "ue E>i? carezcan de la naturaleza de sanciones "ue la doctrina
125
llama WrescisoriasW,
es decir, de sanciones "ue comprometen de manera especfica el ejercicio de derec&os y afectan de manera
directa o indirecta a tercerosA >ii? tengan un car%cter meramente monetarioA y >iii? sean de menor entidad en
tIrminos a!solutos >tal como sucede en el caso de las sanciones de tr%nsito? o en tIrminos relativos >tal como
sucede en el rIgimen cam!iario donde la sancin corresponde a un porcentaje del monto de la infraccin o en
el caso del decomiso en el "ue la afectacin se limita e'clusivamente a la propiedad so!re el !ien cuya
permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras?9L
126

123 Gor e1em%!o# en !a Sentencia (-586 de 1995 DUE !a (orte (onstituciona! dec!ar !a e'e$uibi!idad de una norma en !a $ue se
%rev $ue e! env,o de Imensa1es cifrados o en !en&ua1e ininte!i&ib!eI dar !u&ar a !a sus%ensin inmediata de! servicio %or e!
concesionario- /n esa o%ortunidad sa!varon e! voto DUE $uienes consideraron# entre otras# $ue !a !imitacin $ue im%on,a !a norma a !a
!ibertad de e'%resin era des%ro%orcionada con res%ecto a !a eficiencia de !a misma-
124 Gor e1em%!o# 2i5 en !a Sentencia (-414 de 2444 DUE !a (orte dec!ar !a e'e$uibi!idad de una norma en !a $ue se dis%one $ue Isi
no fuere %osib!e identificar a! autor de !os conce%tos# dec!araciones o comentarios emitidos Den !os %ro&ramas informativos o
%eriod,sticosE# o si dic+o autor no %uede res%onder %or !os %er1uicios civi!es ) !as mu!tas im%uestas %or !a autoridad com%etente# !a
res%onsabi!idad ) sus efectos recaern e'c!usivamente sobre e! director de! %ro&ramaI DUE %resentaron sendos sa!vamentos %arcia!es
de voto DUE D)E ac!aracin de voto56 2ii5 en !a Sentencia (-329 de 2444 DUE )a mencionada en este fa!!o# !a (orte dec!ar !a
e'e$uibi!idad de! art,cu!o de! art,cu!o 54 de! Decreto 1944 de 1994# se&=n e! cua!* I(ua!$uier red de te!ecomunicaciones $ue o%ere sin
autori7acin %revia ser considerada como c!andestina ) e! ;inisterio de (omunicaciones ) !as autoridades mi!itares ) de %o!ic,a
%rocedern a sus%ender!a ) a decomisar !os e$ui%os# sin %er1uicio de !as sanciones de orden administrativo o %ena! a $ue +ubiere !u&ar#
conforme a !as normas !e&a!es ) re&!amentarias vi&entesI- Se afirma a!!, $ue Ies errnea !a a%reciacin de! demandante cuando
considera $ue !a norma cuestionada vu!nera e! %rinci%io mencionado ) !a %resuncin de inocencia ) $ue consa&ra un ti%o de
res%onsabi!idad ob1etiva# %ues !a norma en esencia !o $ue +ace es considerar como su1eto de !a infraccin a! titu!ar de !a concesin#
%ermiso o autori7acin# cuando se com%ruebe dentro de! debido %roceso administrativo su %artici%acin# %or accin u omisin# en !a
comisin de !a res%ectiva infraccinI- 9o obstante# !a sancin consiste en o%erar cua!$uier red de te!ecomunicaciones sin autori7acin
%revia-
125 Auan 8!fonso Santamar,a Gastor- Grinci%ios de Derec+o 8dministrativo# vo!umen ::- /ditoria! (entro de /studios <amn 8reces#
S-8- ;adrid# 2441# se&unda edicin# %&- 397-
126 Sentencia (-616 de 2442-
42
42
D-7977
Por (ltimo, la #orte &a sostenido "ue la responsa!ilidad o!jetiva en el derec&o administrativo sancionador
de!e estar consagrada de manera e'presa por el legislador9
127
=$ La, -(e,.nci/ne, *e3a*e, en e* 0e(ecE/ a0'ini,t(ati4/ ,anci/na0/( 7 *a in4e(,i6n 0e *a ca(3a 0e *a
-(.e)a$ ".,ti1icaci6n a *a *.8 0e *a C.(i,-(.0encia c/n,tit.ci/na*$
@909 e conformidad con el artculo @@ del #digo #ivil,
128
se contemplan dos clases de presunciones- las
legales -iuris tantum- "ue admiten prue!a en contrario y las de derec&o -iuris et de iure- "ue no permiten
prue!a en contrario9
129
#omo &a sido seDalado por la #orte,
134
una parte de la doctrina sostiene "ue la pala!ra EpresumirL viene del
voca!lo latino 0praesumere0 "ue significa Vtomar antes, por"ue la presuncin toma o tiene por cierto un &ec&o,
un derec&o o una voluntad, antes de "ue la voluntad, el derec&o o el &ec&o se prue!enL9
131
el mismo modo,
se &a seDalado "ue dic&o tIrmino se deriva de las locuciones EpraeL y EmumereL, por lo "ue la pala!ra
presuncin sera e"uivalente a Eprejuicio sin prue!aL9
132
+n ese orden de ideas, presumir significara dar una
cosa por cierta Esin "ue estI pro!ada, sin "ue nos consteL9
133
127 Sentencia 3-274 de 2444-
128 Se dice %resumirse e! +ec+o $ue se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas- Si estos antecedentes o
circunstancias $ue dan motivo a !a %resuncin son determinados %or !a !e)# !a %resuncin se !!ama !e&a!- Se %ermitir %robar !a no
e'istencia de! +ec+o $ue !e&a!mente se %resume# aun$ue sean ciertos !os antecedentes o circunstancias de $ue !o infiere !a !e)# a menos
$ue !a !e) misma rec+ace e'%resamente esta %rueba# su%uestos !os antecedentes o circunstancias- Si una cosa# se&=n !a e'%resin de !a
!e)# se %resume de derec+o# se entiende $ue es inadmisib!e !a %rueba contraria# su%uestos !os antecedentes o circunstancias-.
129 /n !a sentencia (-857 de 2448# !a (orte sostuvo* !a institucin de !as %resunciones +a sido creada dentro de !a !e&is!acin con e!
ob1etivo de faci!itar e! esfuer7o %robatorio a favor de un determinado su1eto %rocesa! con fundamento en !a dificu!tad de rea!i7ar !a
certera acreditacin de +ec+os cu)a demostracin re%resenta una !abor com%!e1a- ?a estructura de !as %resunciones si&ue un mode!o en
e! cua! %artici%an dos e!ementos $ue se encuentran vincu!ados %or una re!acin de necesidad f,sica o !&ica de norma! ocurrencia* un
+ec+o antecedente ) un +ec+o %resumido-.
134 Sentencias (-731 de 2445 ) (-784 de 2447-
131 Au!io @on7!e7 Ce!s$ue7# ;anue! Grctico de !a Grueba (ivi!# ?ibrer,a Aur,dica ?tda-# Lo&ot# 1951# G&- 284-
132 :b,d-
133 Aairo Garra \ui1ano# 3ratado de !a %rueba 1udicia!- :ndicios ) Gresunciones# ?ibrer,a de! Grofesiona!# Lo&ot# 2441# %- 187-
43
@959 +sta #orporacin siguiendo los lineamientos indicados por la #orte Suprema de 7usticia,
134
&a
manifestado "ue las presunciones legales Miuris tantumF "ue admiten prue!a en contrario, son E&ec&os o
situaciones "ue, en virtud de la ley, de!en suponerse como ciertas siempre "ue se demuestren determinadas
circunstancias o &ec&os relevantesL9 +n esa medida, al esta!lecerse una presuncin, el legislador Ese limita a
reconocer la e'istencia de relaciones lgicamente posi!les, com(nmente aceptadas y de usual ocurrencia,
entre &ec&os o situaciones jurdicamente relevantes, con el fin de proteger !ienes jurdicos particularmente
valiososL9
135
Cna presuncin legal releva a una de las partes de la carga de pro!ar el &ec&o presumido9 Sin em!argo, en la
mayora de las ocasiones a "uien favorece la presuncin de!e demostrar la ocurrencia del &ec&o antecedente
a partir del cual se deriva la e'istencia del &ec&o presumido, cuya demostracin no es com(nmente un asunto
complicado9 3a ley "ue esta!lece la presuncin al !eneficiar a una de las partes termina por afectar a la otra
parte ya "ue resulta o!ligada a demostrar la ine'istencia del &ec&o presumido de manera directa o
desvirtuando el &ec&o antecedente9 3uego, las presunciones tienen como efecto procesal el invertir la carga
de la prue!a9
136
@949 3a #orte se &a preguntado si la inversin de las carga procesal producto de la e'istencia de una
presuncin legal vulnera el de!ido proceso, particularmente el derec&o de defensa y la presuncin de
inocencia9 3a respuesta &a sido consistente en el sentido "ue la consagracin de presunciones legales no
desconoce, en principio, el derec&o al de!ido proceso9
137
Para "ue una presuncin legal resulte ajustada a la #onstitucin es menester "ue Eaparezca como razona!le,
es decir, "ue responda a las leyes de la lgica y de la e'periencia, "ue persiga un fin constitucionalmente
134 Sa!a de (asacin (ivi!- Sentencia 9o- 14- de! 16 de febrero de 1994- ;-G- (ar!os /steban Aarami!!o Sc+!oss- /'%ediente 9o-
4149- /n esta decisin se sostuvo* a5 Si&uiendo de cerca de Domat ) Got+ier# cu)as ense"an7as res%ecto de! tema a%arecen %or cierto
ref!e1adas con sin&u!ar c!aridad en e! art,cu!o 66 de! (di&o (ivi! # es usua! decir de !as %resunciones $ue son 1uicios !&icos de!
!e&is!ador o de !os 1ueces %or virtud de !os cua!es# de !a e'istencia de un +ec+o de antemano reconocido como cierto se&=n !os medios
autori7ados# se deduce en &enera! ]si de %resunciones !e&a!es se trata- o %ara e! caso es%ec,fico de un determinado %!eito ]en e! evento
de !as !!amadas %resunciones sim%!es o de +ombre- !a e'istencia de otro +ec+o distinto $ue es %reciso demostrar- 3oda %resuncin
su%one# %ues# un antecedente conocido# un ra7onamiento inte!ectua! ) un +ec+o $ue %or fuer7a de este =!timo se deduce.#
ra7onamiento $ue como acaba de se"a!arse# %uede a%arecer rea!i7ado %reviamente en mandatos %ositivos e'%resos $ue Uson de
derec+o estrictoU.2@-A- 3omo ?OC:::# %&- 7535 en cuanto !a %resuncin no %uede des%!e&ar sus efectos sino en !a medida en $ue
%recisamente. se den !as circunstancias $ue esos mismos mandatos tomaron como base %ara estab!ecer!a# o bien ofrecerse a$u!
como fruto de! traba1o de! 1ue7 $ue# frente a !as %articu!ares e'i&encias de 1u7&amiento de cada !iti&io# !!eva a cabo inferencias
indiciarias a favor o en contra de !a verosimi!itud de !os +ec+os $ue son a!!, materia de %rueba- b5 /n este orden de ideas# !as
%resunciones son de dos c!ases# !e&a!es ) sim%!es o 1udicia!es# a! %aso $ue !as %rimeras %ueden %resentar a su ve7 dos moda!idades
diferentes se&=n $ue admitan o no %rueba en contrario# factor ste de conformidad con e! cua! se !as divide en %resunciones !e&a!es en
sentido estricto o iuris tantum. ) %resunciones de derec+o ) %or derec+o 2iuris et de iure5# con !o $ue viene a $uedar %untua!i7ado $ue
esta =!timas ms se entre!a7an con !as ficciones ) %or !o tanto no &uardan re!acin inmediata con !as re&!as $ue &obiernan e! %eso de !a
%rueba en e! %roceso civi!# mientras $ue a$ue!!as es e'actamente en este mbito donde tienen su cam%o de accin# toda ve7 $ue &racias
a e!!as !a %arte a $uien benefician se !ibera de !a car&a $ue entra"a !a demostracin de! +ec+o %resumido# siem%re en e! entendido $ue
su fina!idad no es otra distinta a im%rimir!e se&uridad a situaciones $ue con 1usticia ) fundamento %ueden su%onerse e'istentes# %ero
sin $ue de manera ta1ante $uede e'c!uida !a %osibi!idad de %robar con variab!es am%!itud contra ese +ec+o a cu)a certe7a se !!e&a
mediante !a %resuncin- c5 8s, tratndose de !as %resunciones !e&a!es %ro%iamente dic+as# re!ativas o iuris tantum.# $ue sin duda
encuentran e'%resivo e1em%!o en !as consa&radas %or e! art,cu!o 6> de !a ?e) 75 de 1968# ) en %rocura de evitar !amentab!es
confusiones res%ecto de! modo como funciona e! mecanismo %robatorio $ue en e!!as va envue!to# for7oso es distin&uir con ri&urosa
%recisin entre !os +ec+os base. en $ue !a %resuncin se asienta ) a$ue!!os $ue se deducen. a! a%!icar!a %or obra de! raciocinio de!
cua! es autor e! !e&is!ador directamente ) cu)a e'actitud no tiene $ue demostrar $uien en su favor !a invoca- ?os %rimeros# es decir !os
antecedentes o circunstancias en $ue se a%o)a una %resuncin !e&a! corriente# +a de %robar!os debidamente. !a %arte interesada 28rts-
176 ) 177 de! (di&o de Grocedimiento (ivi!5 %ues de !o contrario !a %ro%osicin enunciada en !a !e) ) $ue determina e! contenido de
dic+a %resuncin# $uedar e!iminada# mientras $ue de !o&rarse esta %rueba se +abr acreditado as, mismo !a vita!idad $ue !a ameritada
%ro%osicin tiene en e! marco de un su%uesto !iti&ioso concreto# vita!idad $ue no es de su)o invencib!e en tanto $ue# no obstante ser
ciertas a$ue!!as circunstancias antecedentes# resu!ta admisib!e estab!ecer !a fa!sedad. de !a %resuncin rindiendo %rueba contraria
ca%a7 de infirmar!a de acuerdo con !a !e)# esto %or cuanto !a fuera de !a o%eracin !&ica de carcter normativo $ue a !a %resuncin !e
es in+erente# no es indefectib!emente idntica en todos !os casos6 U?a %resuncin !e&a! ]e'%!icaba acerca de este %articu!ar e! Dr-
Aos Cicente (onc+a- admite en !os casos ordinarios %rueba en contrario6 es entonces una sim%!e inter%retacin o una e'%!icacin de
!os +ec+os $ue desa%arece cuando se !!e&a a demostrar $ue !os +ec+os mismos no e'isten- Gor !o com=n# cuando !a %resuncin es s!o
de %rimer &rado# e! =nico ob1eto $ue !a !e) se %ro%one es +acer considerar ciertos +ec+os como !a se"a! a%arente de! derec+o# %or
e1em%!o# !a %osesin como si&no de %ro%iedad6 %ero sin %ro+ibir !a %rueba en contrario- 8 veces# no obstante# sin $ue se considere !a
%resuncin como verdad abso!uta# es de ta! natura!e7a $ue no es %osib!e admitir contra e!!a cua!$uier c!ase de %rueba- /n materia de
!e&itimidad# %or e1em%!o# !a %rueba contraria a !a re&!a de $ue e! +i1o nacido durante e! matrimonio tiene %or %ardre a! marido# no se
admite sino en caso de im%osibi!idad f,sica com%robadaU. 2/!ementos de Gruebas Audicia!es# (a%- OO::5.-
135 Sentencia (-388 de 2444-
136 :bidem- (ft- Sentencia (-669 de 2445-
137 (ft- Sentencias (-415 de 1993# (-149 de 1995# (-544 de 1995# (-694 de 1996# (-238 de 1997# (-622 de 1997# (-665 de 1998#
(-388 de 2444# (-374 de 2442# (-669 de 2445# (-731 de 2445 ) (-455 de 2414# entre otras-
44
44
D-7977
valioso, y "ue sea (til, necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar el mencionado finL9 $s lo
sostuvo este Bri!unal en la sentencia #-4JJ de 5666,
138
acogida recientemente en la sentencia #-622 de
5606-
139

ENada o!sta para "ue el legislador, con el fin de dar seguridad a ciertos estados, situaciones o &ec&os
jurdicamente relevantes y de proteger !ienes jurdicos particularmente valiosos, respetando las reglas
de la lgica y de la e'periencia, esta!lezca presunciones legales9 +n estos casos, la ley reconoce la
e'istencia emprica de situaciones reiteradas y recurrentes, com(nmente aceptadas, para elevarlas, por
razones de e"uidad, al nivel de presunciones9
+n otras pala!ras, la razona!le correspondencia entre la e'periencia -reiterada y aceptada-, y la
disposicin jurdica, as como la defensa de !ienes jurdicos particularmente importantes, justifican la
creacin de la presuncin legal y la consecuente redistri!ucin de las cargas procesales9 Si !ien, en
principio, los sujetos procesales est%n o!ligados a demostrar los &ec&os "ue alegan como fundamento
de su pretensin, lo cierto es "ue, en las circunstancias descritas y con el fin de promover relaciones
procesales m%s e"uitativas o garantizar !ienes jurdicos particularmente importantes, el legislador
puede invertir o desplazar el o!jeto de la prue!a9 +s por lo anterior "ue un segmento importante de las
presunciones legales tiende a corregir la desigualdad material "ue e'iste entre las partes respecto del
acceso a la prue!a y a proteger la parte "ue se encuentra en situacin de indefensin o de de!ilidad
manifiesta9
$&ora !ien, resulta evidente "ue el legislador no puede esta!lecer presunciones "ue no o!edezcan a
las leyes de la lgica o de la e'periencia, o "ue no persigan un fin constitucionalmente valioso9
#iertamente, cuando las presunciones aparejan la imposicin de una carga adicional para una de las
partes del proceso, es necesario "ue las mismas respondan, razona!lemente, a los datos empricos
e'istentes y "ue persigan un o!jetivo "ue justifi"ue la imposicin de la mencionada carga9 e otra
manera, se estara creando una regla procesal ine"uitativa "ue violara la justicia "ue de!e e'istir entre
las partes y, en consecuencia, el derec&o al de!ido proceso del sujeto afectado9L
+n pala!ras de la #orte, el juicio de razona!ilidad so!re la presuncin esta!lecida se superara Eal verificar
"ue, seg(n las reglas de la e'periencia, es altamente pro!a!le "ue, de ocurrir el &ec&o !ase o antecedente,
se presente el &ec&o presumido9 3a probabilidad se define, principalmente, a partir de datos empricos9 No
o!stante, en algunas circunstancias el legislador puede encontrar pro!a!le la conducta "ue, seg(n el
ordenamiento jurdico, de!e seguir un sujeto razona!le9 +n consecuencia, para consagrar una determinada
presuncin, la ley puede tener en cuenta e'pectativas sociales adecuadamente fundadas, siempre "ue tales
e'pectativas puedan ser razona!lemente satisfec&asL9
144
$dem%s, la carga procesal impuesta al demandado consistente en desvirtuar la e'istencia del &ec&o
presumido, slo puede justificarse Esi con ella se persigue un fin constitucionalmente valioso y si no resulta
desproporcionada respecto del mencionado fin9 +n este sentido, la #orte de!e definir si, al esta!lecer la
presuncin legal demandada, el legislador persigue un fin constitucionalmente importante, si la misma es (til y
necesaria para alcanzar ese fin y, por (ltimo, si el efecto negativo "ue produce resulta menor "ue el !eneficio
constitucional "ue alcanzaL9
141
@9K9 e igual modo, esta #orte &a afirmado "ue las presunciones no son realmente un medio de prue!a
sino m%s !ien un razonamiento orientado a e'imir de la prue!a9 Oa dic&o la #orte "ue Een el caso de las
presunciones iuris tantum, lo "ue se deduce a partir del &ec&o indicador del &ec&o presumido no necesita ser
mostrado9 Se puede, sin em!argo, desvirtuar el &ec&o indicador9 Se admite, por tanto, la actividad orientada a
destruir el &ec&o a partir del cual se configura la presuncin9 e!en e'istir elementos lgicos, f%cticos y
138 Demanda de inconstituciona!idad contra e! art,cu!o 155 2%resuncin de deven&ar a! menos e! sa!ario m,nimo !e&a! en %roceso de
a!imentos5 de! Decreto 2737 de 1989# Gor e! cua! se e'%ide e! (di&o de! ;enor.-
139 Demanda de inconstituciona!idad contra !os art,cu!os 129 2%arcia!5 sobre a!imentos# 154 2%arcia!5# 158 2%arcia!5# 197 2%arcia!5 )
199 2%arcia!5 de !a !e) 1498 de 2446# Gor !a cua! se e'%ide e! (di&o de !a :nfancia ) !a 8do!escencia.-
144 Sentencia (-388 de 2444- (ft- Sentencia (-669 de 2445-
141 :b,dem-
45
valorativos suficientes "ue permitan &acer compati!le la configuracin de presunciones con la justicia, con el
de!ido proceso y con la eficacia9L
142
3as presunciones no son un juicio anticipado con el cual se desconoce la presuncin de inocencia por"ue se
trata de un tpico procedimiento de tIcnica jurdica empleada por el legislador, en ejercicio de la facultad de
configuracin de las instituciones procesales, con la finalidad de convertir en derec&o lo "ue simplemente es
una suposicin fundada en &ec&os o circunstancias "ue generalmente ocurren, ante el riesgo de "ue la
dificultad de la prue!a pueda significar la pIrdida de ese derec&o afectando !ienes jurdicos de importancia
para la sociedad9
143
+l "ue la ley permita pro!ar en contrario lo "ue se deduce de una presuncin o la no e'istencia del &ec&o "ue
legalmente se presume, aun"ue sean ciertas las circunstancias de "ue lo infiere la ley, o!edece a "ue las
presunciones se fundamentan en pro!a!ilidades "ue en su condicin de tales no e'cluyen la posi!ilidad de
error9 +ntonces, dada esa posi!ilidad de e"uivocacin, es apenas natural "ue la deduccin sea siempre
desvirtua!le por prue!a en contrario9
144
3as presunciones legales !uscan corregir la desigualdad material "ue pueda e'istir entre las partes respecto
del acceso a la prue!a y proteger a la parte "ue se encuentre en situacin de indefensin o de de!ilidad
manifiesta, para lo cual el legislador releva a "uien las alega a su favor de demostrar el &ec&o deducido,
promoviendo, de esta forma, relaciones procesales m%s e"uitativas y garantizando !ienes jurdicos
particularmente importantes9
145
@929 $&ora !ien, la #orte &a e'aminado la constitucionalidad de las presunciones de culpa o dolo y la
consecuente inversin de la carga pro!atoria en diversos %m!itos del derec&o administrativo sancionador,
como puede apreciarse a continuacin-
a? +resunciones de culpa o dolo en accin de repeticin contra agentes del Estado. +n la sentencia #-4.K de
5665 la #orte estudi los artculos 2R y @1 de la 3ey @.J de 5660, "ue esta!lecen las presunciones de dolo y de
culpa grave de la conducta de los agentes del +stado para los efectos de la accin de repeticin,
146
por
vulneracin del principio de presuncin de inocencia9
+ste Bri!unal sostuvo "ue los &ec&os en los "ue se fundamentan las presunciones de dolo y de culpa grave
se refieren a pro!a!ilidades fundadas en la e'periencia "ue por ser razona!les o verosmiles permiten deducir
la e'istencia del &ec&o presumido9 ic&as presunciones persiguen finalidades constitucionalmente valiosas,
pues al facilitar el ejercicio de la accin de repeticin, en los casos en "ue el +stado &a sido condenado a la
reparacin patrimonial de los daDos antijurdicos originados en las conductas dolosas o gravemente culposas
de sus agentes, permiten alcanzar los o!jetivos de garantizar la integridad del patrimonio p(!lico y la
moralidad y eficacia de la funcin p(!lica9
147
142 :b,dem-
143 Sentencia (-374 de 2442-
144 :b,dem-
145 :b,dem-
146 8rt,cu!o 5^- Do!o- ?a conducta es do!osa cuando e! a&ente de! /stado $uiere !a rea!i7acin de un +ec+o a1eno a !as fina!idades de!
servicio de! /stado- Se %resume $ue e'iste do!o de! a&ente %=b!ico %or !as si&uientes causas* 1- Nbrar con desviacin de %oder- 2- Kaber
e'%edido e! acto administrativo con vicios en su motivacin %or ine'istencia de! su%uesto de +ec+o de !a decisin ado%tada o de !a norma
$ue !e sirve de fundamento- 3- Kaber e'%edido e! acto administrativo con fa!sa motivacin %or desviacin de !a rea!idad u ocu!tamiento de
!os +ec+os $ue sirven de sustento a !a decisin de !a administracin- 4- Kaber sido %ena! o disci%!inariamente res%onsab!e a t,tu!o de do!o
%or !os mismos da"os $ue sirvieron de fundamento %ara !a res%onsabi!idad %atrimonia! de! /stado- 5- Kaber e'%edido !a <eso!ucin# e! auto
o sentencia manifiestamente contrario a derec+o en un %roceso 1udicia!-.
8rt,cu!o 6^- (u!%a &rave- ?a conducta de! a&ente de! /stado es &ravemente cu!%osa cuando e! da"o es consecuencia de una infraccin
directa a !a (onstitucin o a !a ?e) o de una ine'cusab!e omisin o e'tra!imitacin en e! e1ercicio de sus funciones- Se %resume $ue !a
conducta es &ravemente cu!%osa %or !as si&uientes causas* 1- Cio!acin manifiesta e ine'cusab!e de !as normas de derec+o- 2- (arencia
o abuso de com%etencia %ara %roferir de 2sic5 decisin anu!ada# determinada %or error ine'cusab!e- 3- Nmisin de !as formas
sustancia!es o de !a esencia %ara !a va!ide7 de !os actos administrativos determinada %or error ine'cusab!e- 4- Cio!ar manifiesta e
ine'cusab!emente e! debido %roceso en !o referente a detenciones arbitrarias ) di!acin en !os trminos %rocesa!es con detencin f,sica
cor%ora!-I
147 ?a (orte reso!vi dec!arar e'e$uib!es !os art,cu!os 5^ ) 6^ de !a ?e) 678 de 2441# %or !os car&os es%ec,ficos ana!i7ados en esta
%rovidencia- (ft- sentencias (-374 de 2442# (-455 de 2442 ) (-778 de 2443# entre otras-
46
46
D-7977
!? +resuncin de culpa en materia tributaria. +n la sentencia #-@/6 de 0//@, la #orte e'amin el artculo 22.
y los numerales a? y d? del artculo 2J6 del ecreto @5K de 0/J/9
148
+n dic&a oportunidad se sostuvo "ue es
razona!le suponer "ue &a actuado de manera dolosa o negligente "uien &a incumplido un de!er tri!utario
como es la presentacin de la declaracin tri!utaria en de!ida forma, por lo cual resulta natural considerar "ue
la prue!a del &ec&o -la no presentacin de la declaracin-, es un indicio muy grave de la culpa!ilidad de la
persona9 Beniendo en cuenta "ue las sanciones impuestas en caso de no presentacin de la declaracin
tri!utaria son de orden monetario, "ue el cumplimiento de este de!er es esencial para "ue el +stado pueda
cumplir sus fines, y conforme al principio de eficiencia, la #orte consider "ue una vez pro!ado por la
administracin "ue la persona f%cticamente no &a presentado su declaracin fiscal, resulta admisi!le "ue la
ley presuma "ue la actuacin &a sido culpa!le, esto es, dolosa o negligente9
3o anterior no implica una negacin de la presuncin de inocencia, lo cual sera inconstitucional, pero s
constituye una disminucin de la actividad pro!atoria e'igida al +stado, pues ante la evidencia del
incumplimiento del de!er de presentar la declaracin tri!utaria, la administracin ya tiene la prue!a "ue &ace
razona!le presumir la culpa!ilidad del contri!uyente9
3a fle'i!ilidad del principio de prue!a de la culpa!ilidad en este campo no implica empero condonacin de la
prue!a para la administracin, puesto "ue en sanciones de tipo administrativo, tales como las "ue se imponen
en ejercicio del poder de polica o las sanciones de origen tri!utario, de!en estar sujetas a la evidencia del
incumplimiento, en este caso a la no presentacin de la o!ligacin tri!utaria, la cual &ace razona!le la
presuncin de negligencia o dolo del contri!uyente9 Sin em!argo, el principio de culpa!ilidad "uedara anulado
con grave afectacin del de!ido proceso administrativo, y principalmente del derec&o a ser odo, si no se le
permite al contri!uyente presentar elementos de descargo "ue demuestren "ue su conducta no &a sido
culpa!le9
+n otra decisin m%s reciente, sentencia #-26@ de 5665,
149
la #orte indic en materia de sanciones tri!utarias
"ue sin llegar a admitir la responsa!ilidad o!jetiva este Bri!unal &a tolerado la disminucin de la actividad
pro!atoria de la $dministracin encaminada a pro!ar la culpa del sancionado- esto es, a partir de ciertas
circunstancias de!idamente pro!adas, &a estimado "ue puede presumirse la culpa y "ue corresponde al
sancionado demostrar la e'onerante de culpa!ilidad9 +n tales casos el procedimiento de aplicacin de la
sancin de!e dar espacio para el ejercicio del derec&o de defensa9
Cna vez "ue est% pro!ada la ine'actitud o e'temporaneidad de las declaraciones tri!utarias, o su falta
a!soluta de presentacin, la imposicin su!siguiente de sanciones administrativas no desconoce la
presuncin de inocencia9 3a sola demostracin de esas circunstancias, constituye fundamento pro!atorio
slido para proceder a su aplicacin, sin perjuicio del derec&o "ue asiste al sancionado de demostrar las
e'imentes "ue, como la fuerza mayor o el caso fortuito, descartan la culpa en el cumplimiento de los de!eres
tri!utarios9
154
@9@9 e otra parte, esta #orporacin &a justificado constitucionalmente el esta!lecimiento de presunciones
en otros %m!itos del derec&o como-
148 9ormas acusadas* 8rt,cu!os 557 ) 584 2%arcia!5 de! Decreto ?e) 624 de 1989-
8rt,cu!o 584- Dec!araciones $ue se tienen %or no %resentadas- 9o se entender cum%!ido e! deber de %resentar !a dec!aracin
tributaria# en !os si&uientes casos* a5 (uando !a dec!aracin no se %resente en !os !u&ares se"a!ados %ara ta! efecto6 b5 (uando no se
suministre !a identificacin de! dec!arante# o se +a&a en forma e$uivocada6 c5 (uando no conten&a !os factores necesarios %ara
identificar !as bases &ravab!es6 d5 (uando no se %resente firmada %or $uien deba cum%!ir e! deber forma! de dec!arar# o cuando se
omita !a firma de! contador %=b!ico o revisor fisca! e'istiendo !a ob!i&acin !e&a! 6 e5 (uando no conten&a !a constancia de! %a&o de!
im%uesto# en e! caso de !a dec!aracin de! im%uesto de timbre-.
149 Demanda de inconstituciona!idad contra !os art,cu!os 565# 588# 596# 599# 642# 646# 637 2tota!5# 644# 641# 642# 643# 644# 646# 651#
655# 656# 657# 658# 662# 664# 667# 668# 671# 678# 682# 685# 688# 691# 741# 744# 748# 749# 713# 715# 716# 718# 721# 722 ) 735 2tota!5
de! Decreto 624 de 1989 2/statuto 3ributario56 !os art,cu!os 4# 6# 7# 9# 35# 36# 37# 38# 41# 42# 45# 48# 54# 52# 55# 56# 57# 59# 64# 61# 62#
64# 67# 68# 69# 74# 71 2tota!5# 74# 75# 77# 81# 99# 131# 145# 146# 147 ) 153 de! Decreto 2543 de 19876 e! art,cu!o 2> de! Decreto 2512 de
1987# ) !os art,cu!os 5># 11# 18# 19# 22# 31# 32# 33 ) 39 de! Decreto 1471 de 1999-
154 (ft- sentencias (-415 de 1993# (-694 de 1996# (-454 de 1999 ) (-546 de 2442-
47
a? +resuncin de culpa sobre administrador de sociedad comercial9 +n la sentencia #-054 de 566@,
151
la #orte
indic "ue se trata de presunciones simplemente legales dado el contenido del artculo "ue las contiene, en el
cual no se &izo la consagracin e'presa de tratarse de a"uellas de derec&o y se dispuso la posi!ilidad
e'presa de prue!a en contrario9 SeDal la posi!ilidad "ue tiene de desvirtuar la presuncin pro!ando "ue
cumpli con sus funciones o no se e'tralimit en ellas, "ue no viol la ley o los estatutos, o "ue no tuvo
conocimiento de la accin o la omisin, o vot en contra de la decisin o no la ejecut9 $s la #orte e'plic "ue
no se vulneran los artculos 5/ de la #onstitucin y J95 de la #onvencin $mericana so!re erec&os
Oumanos, por cuanto siendo la presuncin de culpa esta!lecida para el administrador, en los casos
contemplados en los incisos 41 y K1 del artculo 5K de la 3ey 555 de 0//2 de car%cter legal, no impide el
ejercicio de su derec&o de defensa y puede presentar prue!a en contrario a fin de desvirtuarla9
!? +resuncin de acoso laboral9 +n la sentencia #-.J6 de 566.,
152
se manifest "ue "uien es denunciado por
&a!er desplegado presuntamente alguna de las conductas "ue configuran acoso la!oral, a(n cuando lo &aya
&ec&o de manera reiterada y p(!lica, tiene la posi!ilidad, dentro del proceso, ya sea judicial o disciplinario, de
controvertir las prue!as en aras de demostrar "ue los &ec&os "ue dieron lugar a tal proceso no ocurrieron o
"ue, en caso de &a!er tenido lugar, no configuran la conducta de acoso la!oral9 +'puso esta #orporacin "ue
la presuncin esta!lecida no contrara el principio de presuncin de inocencia, pues se trata de una
redistri!ucin de las cargas procesales "ue no &ace nugatorio el derec&o de defensa de "uien de!e desvirtuar
el &ec&o o la consecuencia deducida9 Se trata de una institucin jurdica "ue permite al legislador invertir o
desplazar el o!jeto de la prue!a, con el propsito de corregir la desigualdad material "ue e'iste entre las
partes respecto del acceso a la prue!a en favor de "uien se encuentra en situacin de indefensin o de
de!ilidad manifiesta, en este caso como manifestacin directa del principio in dubio pro operario para la
proteccin de !ienes jurdicos particularmente valiosos9 Presuncin "ue no compromete el principio de
presuncin de inocencia, pues cuenta en todo momento con la posi!ilidad de desvirtuar los &ec&os, as como
la consecuencia deducida a partir de los mismos9
153
c? +resuncin de de!engar al menos el salario mnimo en alimentos9 Sentencias #-4JJ de 5666 y #-622 de
56069 3as disposiciones "ue esta!lecen la responsa!ilidad de los padres respecto de los &ijos, el de!er de
solidaridad familiar y los derec&os fundamentales de los menores, permiten "ue la sociedad al!ergue, con
justicia, la e'pectativa de "ue "uienes &an decidido optar por la maternidad o la paternidad, est%n dispuestos
a &acer lo "ue estI a su alcance para aumentar su nivel de ingresos de forma tal "ue puedan satisfacer las
o!ligaciones "ue tienen para con sus &ijos9 Nada en las disposiciones legales estudiadas permite afirmar "ue
el deudor ser% condenado a pagar una suma "ue le resultara imposi!le sufragar y "ue el incumplimiento va a
culminar con una sancin penal en su contra9 Por el contrario, la imposi!ilidad de pagar por insuficiencia de
recursos de!idamente documentada constituye justa causa para disminucin o suspensin temporal de la
o!ligacin alimentaria y sirve para desvirtuar la responsa!ilidad penal por el delito de inasistencia alimentaria9
151 Demanda de inconstituciona!idad contra !os art,cu!os 24# incisos 3 ) 4 2%arcia!5# ) 171 de !a ?e) 222 de 19956 ) art,cu!os 2#
numera!es 28 ) 29# ) 9# numera!es 7 ) 14 de! Decreto 1484 de 1996-
8rt,cu!o 24- <es%onsabi!idad de !os administradores- /! art,cu!o 244 de! (di&o de (omercio $uedar as,* 8<3_(H?N 244- ?os
administradores res%ondern so!idaria e i!imitadamente de !os %er1uicios $ue %or do!o o cu!%a ocasionen a !a sociedad a !os socios o a
terceros- 9o estarn su1etos a dic+a res%onsabi!idad# $uienes no +a)an tenido conocimiento de !a accin u omisin o +a)an votado en
contra# siem%re ) cuando no !a e1ecuten- /n !os casos de incum%!imiento o e'tra!imitacin de sus funciones# vio!acin de !a !e) o de
!os estatutos# se %resumir !a cu!%a de! administrador- De i&ua! manera se %resumir !a cu!%a cuando !os administradores +a)an
%ro%uesto o e1ecutado !a decisin sobre distribucin de uti!idades en contravencin a !o %rescrito en e! art,cu!o 151 de! (di&o de
(omercio ) dems normas sobre !a materia- /n estos casos e! administrador res%onder %or !as sumas de1adas de re%artir o
distribuidas en e'ceso ) %or !os %er1uicios a $ue +a)a !u&ar- Si e! administrador es %ersona 1ur,dica# !a res%onsabi!idad res%ectiva ser
de e!!a ) de $uien act=e como su re%resentante !e&a!- Se tendrn %or no escritas !as c!usu!as de! contrato socia! $ue tiendan a abso!ver
a !os administradores de !as res%onsabi!idades ante dic+as o a !imitar!as a! im%orte de !as cauciones $ue +a)an %restado %ara e1ercer
sus car&os-.
152 Demanda de inconstituciona!idad contra e! art,cu!o 7^ 2%arcia!5 de !a ?e) 1414 de 2446# Gor medio de !a cua! se ado%tan
medidas %ara %revenir# corre&ir ) sancionar e! acoso !abora! ) otros +osti&amientos en e! marco de !as re!aciones de traba1o.-
8rt,cu!o 7^- Se %resumir $ue +a) acoso !abora! si se acredita !a ocurrencia re%etida ) %=b!ica de cua!$uiera de !as si&uientes
conductas* DUE.-
153 (ft- sentencias (-665 de 1998 ) (-784 de 2447-
48
48
D-7977
d? +resuncin de paternidad >sentencia #-5K4 de 5660?
154
y presuncin en materia de ser!icios p(blicos
domiciliarios >sentencia #-4J/ de 5665?
155
9
@9.9 Por (ltimo, puede traerse a colacin un caso en "ue si !ien no atiende al esta!lecimiento de una
presuncin legal, s invierte la carga de la prue!a >sentencia #-.K6 de 5664?9 3a #orte e'amin la
constitucionalidad del artculo 51 de la 3ey ./4 de 5665, "ue esta!lece las reglas "ue go!iernan la e'tincin
de dominio, cuyo par%grafo 01 seDala "ue el afectado de!er% pro!ar a travIs de los medios idneos los
fundamentos de su oposicin9 Para el actor al invertir la carga de la prue!a vulnera el principio de presuncin
de inocencia9
3a #orte sostuvo "ue la e'tincin de dominio es una accin constitucional p(!lica, jurisdiccional, autnoma,
directa y e'presamente regulada por el #onstituyente y relacionada con el rIgimen constitucional del derec&o
de propiedad9 No se trata, en manera alguna, de una institucin "ue &aga parte del ejercicio del poder punitivo
del +stado y por ello no le son traslada!les las garantas constitucionales referidas al delito, al proceso penal y
a la pena9 Por lo tanto, en el %m!ito de la accin de e'tincin de dominio no puede &a!larse de la presuncin
de inocencia y, en consecuencia, de la pro&i!icin de inversin de la carga de la prue!a, pues estas garantas
resultan contrarias a la ndole constitucional de la accin9
e all "ue al afectado con el ejercicio de la accin de e'tincin de dominio, le sea aplica!le la teora de la
carga din%mica de la prue!a, de acuerdo con la cual "uien est% en mejores condiciones de pro!ar un &ec&o,
es "uien de!e aportar la prue!a al proceso9 $s, en el caso de esta accin, ya "ue el titular del dominio so!re
los !ienes es el "ue est% en mejores condiciones de pro!ar su origen lcito, es Il "uien de!e aportar las
prue!as "ue acrediten ese &ec&o y "ue desvirt(en el alcance de las prue!as practicadas por las autoridades
estatales en relacin con la ilcita procedencia de esos !ienes9
@9J9 Por todo lo anterior, no &a sido e'traDo a la jurisprudencia constitucional el esta!lecimiento de
presunciones legales y la inversin de la carga de la prue!a en el derec&o administrativo sancionador, las
cuales en principio no comprometen el de!ido proceso y particularmente el principio de presuncin de
inocencia >artculo 5/ superior?, en la medida "ue se ajusten a las e'igencias constitucionales "ue se &an
plasmado9
>$ E* ca,/ c/nc(et/$ La c/n,tit.ci/na*i0a0 0e */, -a(23(a1/, *e3a*e, ac.,a0/,$ E* ca(2cte(
,.)Ceti4/ 0e *a (e,-/n,a)i*i0a0$
.909 #on la e'pedicin de la 3ey 0444 de 566/, se procura otorgar una lectura m%s renovada de la proteccin
del medio am!iente y los principios "ue la inspiran en el mundo contempor%neo,
156
en la !(s"ueda de avanzar
154 Demanda de inconstituciona!idad contra e! art,cu!o 6# numera! 4># inciso 3> de !a ?e) 75 de 1968 2%arcia!5- 8rt,cu!o 6* /!
art,cu!o 4^ de !a !e) 45 de 1936 $uedar as,* Se %resume !a %aternidad natura! ) +a) !u&ar a dec!arar!a 1udicia!mente* 4^ /n e! caso
de $ue entre e! %resunto %adre ) !a madre +a)an e'istido re!aciones se'ua!es en !a %oca en $ue se&=n e! art,cu!o 92 de! (di&o (ivi!
%udo tener !u&ar !a conce%cin- Dic+as re!aciones %odrn inferirse de! trato %ersona! ) socia! entre !a madre ) e! %resunto %adre#
a%reciado dentro de !as circunstancias en $ue tuvo !u&ar ) se&=n sus antecedentes# ) teniendo en cuenta su natura!e7a# intimidad )
continuidad- /n e! caso de este ordina! no se +ar !a dec!aracin si e! demandado demuestra !a im%osibi!idad f,sica en $ue estuvo %ara
en&endrar durante e! tiem%o en $ue %udo tener !u&ar !a conce%cin# o si %rueba# en !os trminos indicados en e! inciso anterior# $ue en
!a misma %oca# !a madre tuvo re!aciones de !a misma ,ndo!e con otro ) 2sic5 otros +ombres# a menos de acreditarse $ue a$u! %or
actos %ositivos aco&i a! +i1o como su)o-.
155 /! art,cu!o 141 de !a ?e) 142 de 1994 $ue se acusa# %ermite a !a em%resa de servicio %=b!ico tener %or resue!to e! contrato )
%roceder a! corte de! servicio %or !as si&uientes causas* 2i5 /! incum%!imiento de! contrato %or un %eriodo de varios meses# 2ii5 /!
incum%!imiento de! contrato en forma re%etida6 ) 2iii5 /! incum%!imiento de! contrato en materias $ue afecten &ravemente a !a em%resa
o a terceros- ?a norma adems considera dos casos en !os $ue se %resume !a afectacin &rave a !a em%resa# como son e! atraso en e!
%a&o de tres facturas de servicios ) !a reincidencia en una causa! de sus%ensin dentro de un %eriodo de dos a"os-
156 9ormatividad ambienta! co!ombiana* Decreto 2811 de 1974# %or e! cua! se dicta e! (di&o 9aciona! de <ecursos 9atura!es
<enovab!es ) de Groteccin a! ;edio 8mbiente6 ?e) 29 de 1982# a%rueba e! Grotoco!o de ;ontrea! re!ativo a !as sustancias
a&otadoras de !a (a%a de N7ono# suscrito e! 16 de se%tiembre de 19876 ?e) 165 de 1994# %or !a cua! se a%rueba e! (onvenio sobre
Diversidad Lio!&ica# e!aborado en <,o de Aaneiro e! 5 de 1unio de 19926 Decreto 1277 de 1994# %or e! cua! se or&ani7a ) estab!ece e!
:nstituto de Kidro!o&,a# ;eteoro!o&,a ) /studios 8mbienta!es :D/8;6 Decreto 1644 de 1994# %or e! cua! se re&!amenta %arcia!mente
e! Sistema 9aciona! 8mbienta! S:98# en re!acin con !os Sistemas 9aciona!es de :nvesti&acin 8mbienta! ) de :nformacin
8mbienta!6 Decreto 2915 de 1994# %or e! cua! se or&ani7a !a Hnidad 8dministrativa /s%ecia! de! Sistema de Gar$ues 9aciona!es
9atura!es# se asi&nan funciones ) se dictan otras dis%osiciones6 ?e) 373 de 1997# %or !a cua! se estab!ece e! %ro&rama %ara e! uso
eficiente ) a+orro de a&ua6 ?e) 388 de 1997# ?e) de Desarro!!o 3erritoria!6 ?e) 434 de 1998# ?e) de <esiduos Ge!i&rosos6 ?e) 629 de
2444# a%rueba e! Grotoco!o de `)oto de !a (onvencin ;arco de !as 9aciones Hnidas sobre e! (ambio (!imtico6 Decreto 216 de
2443# determina !os ob1etivos# !a estructura or&nica de! ;inisterio de 8mbiente# Civienda ) Desarro!!o 3erritorio6 Decreto 1244 de
2444# %or e! cua! se determinan !os instrumentos de %!anificacin ambienta! ) se ado%tan otras dis%osiciones6 Decreto 1323 de 2447#
%or e! cua! se crea e! Sistema de :nformacin de! <ecurso K,drico S:<K6 ) <eso!ucin 4964 de 2447 sobre !os indicadores m,nimos
$ue deben ser considerados %ara e! se&uimiento ) eva!uacin de !as &estiones cor%orativas as, como !os instrumentos de %!anificacin
re&iona!# !os G!anes de @estin 8mbienta! <e&iona! G@8<# !os G!anes de 8ccin 3riena! G83 ) e! Gresu%uesto 8nua! de <entas )
49
significativamente frente a las de!ilidades del procedimiento administrativo sancionador9 $s declara la
titularidad del poder sancionatorio administrativo en ca!eza del +stado, esta!lece un procedimiento am!iental
claro y e'pedito "ue garantice el de!ido proceso administrativo, define las medidas preventivas y
sancionatorias en materia am!iental, entre otros aspectos9
157
+specficamente, instituye unas disposiciones generales >Btulo I?, las infracciones en materia am!iental
>Btulo II?, el procedimiento para la imposicin de medidas preventivas >Btulo III?, el procedimiento
sancionatorio >Btulo I;?, las medidas preventivas y sanciones >Btulo ;?, la disposicin final de especmenes
de fauna y flora silvestres restituidos >Btulo ;I?, el *inisterio P(!lico $m!iental >Btulo ;II?, los portales de
informacin para el control de la normatividad am!iental >Btulo ;III? y las disposiciones finales >Btulo XIX?9
3a funcin de las sanciones administrativas en materia am!iental es pre!enti!a, correcti!a y compensatoria
para garantizar la efectividad de los principios y o!jetivos de la #onstitucin, los tratados internacionales, la
ley y el reglamento9 3as medidas pre!enti!as tienen como funcin Eprevenir, impedir o evitar la continuacin
de la ocurrencia de un &ec&o, la realizacin de una actividad o la e'istencia de una situacin "ue atenta con el
medio am!iente, los recursos naturales, el paisaje o la salud &umana >artculo K1, 3ey 0444?9
Se considera infraccin en materia am!iental i? toda accin u omisin "ue viole las normas previstas en el
#digo de Recursos Naturales Renova!les, el ecreto ley 5J00 de 0/.K, la 3ey // de 0//4, la 3ey 0@2 de
0//K y dem%s normas am!ientales, ii? la comisin de un daDo al medio am!iente !ajo las mismas condiciones
de responsa!ilidad civil e'tracontractual, a sa!er- el daDo, el &ec&o generador con culpa o dolo y el vnculo
entre los dos >artculo 21, 3ey 0444?9
e igual modo, esta!lece causales de atenuacin y agravacin de la responsa!ilidad en materia am!iental
>artculos @1 y .1, 3ey 0444?9 Bam!iIn, el procedimiento para la imposicin de medidas preventivas >artculos
05-0@, 3ey 0444?9
$ continuacin, se instituye el procedimiento sancionatorio am!iental "ue est% compuesto por las siguientes
etapas, "ue pretenden determinar si se &a incurrido en una infraccin y en caso afirmativo imponer la sancin
correspondiente-
0? Indagacin preliminar >art9 0.?9
158
5? Iniciacin del procedimiento sancionatorio >art9 0J?9
159
4? Notificaciones >art9 0/?9
164
K? Intervenciones >art9 56?9
161
2? Remisin a otras autoridades >art9 50?9
162
@astos G8<@-
157 /'%osicin de motivos a! %ro)ecto de !e) n=mero 92 de 2446 Senado- @aceta de! (on&reso 9o- 344 de! 22 de a&osto de 2446-
G&s- 32-33- @aceta de! (on&reso 9o- 485 de! 26 de octubre de 2446- G&s- 24-21
158 (on e! ob1eto de estab!ecer si e'iste o no mrito %ara iniciar e! %rocedimiento sancionatorio se ordenar una inda&acin
%re!iminar# cuando +ubiere !u&ar a e!!o- ?a inda&acin %re!iminar tiene como fina!idad verificar !a ocurrencia de !a conducta#
determinar si es constitutiva de infraccin ambienta! o si se +a actuado a! am%aro de una causa! de e'imentes de res%onsabi!idad- /!
trmino de !a inda&acin %re!iminar ser m'imo de seis 265 meses ) cu!minar con e! arc+ivo definitivo o auto de a%ertura de !a
investi&acin- ?a inda&acin %re!iminar no %odr e'tenderse a +ec+os distintos de! $ue fue ob1eto de denuncia# $ue1a o iniciacin
oficiosa ) !os $ue !e sean cone'os-
159 /! %rocedimiento sancionatorio se ade!antar de oficio# a %eticin de %arte o como consecuencia de +aberse im%uesto una medida
%reventiva mediante acto administrativo motivado# $ue se notificar %ersona!mente conforme a !o dis%uesto en e! (di&o (ontencioso
8dministrativo# e! cua! dis%ondr e! inicio de! %rocedimiento sancionatorio %ara verificar !os +ec+os u omisiones constitutivas de
infraccin a !as normas ambienta!es- /n casos de f!a&rancia o confesin se %roceder a recibir descar&os-
164 /n !as actuaciones sancionatorias ambienta!es !as notificaciones se surtirn en !os trminos de! (di&o (ontencioso
8dministrativo-
161 :niciado e! %rocedimiento sancionatorio# cua!$uier %ersona %odr intervenir %ara a%ortar %ruebas o au'i!iar a! funcionario
com%etente cuando sea %rocedente en !os trminos de !os art,cu!os 69 ) 74 de !a ?e) 99 de 1993- Se contar con e! a%o)o de !as
autoridades de %o!ic,a ) de !as entidades $ue e1er7an funciones de contro! ) vi&i!ancia ambienta!-
162 Si !os +ec+os materia de! %rocedimiento sancionatorio fueren constitutivos de de!ito# fa!ta disci%!inaria o de otro ti%o de infraccin
administrativa# !a autoridad ambienta! %ondr en conocimiento a !as autoridades corres%ondientes de !os +ec+os ) acom%a"ar co%ia
de !os documentos %ertinentes- G8<V@<8MN- ?a e'istencia de un %roceso %ena!# disci%!inario o administrativo# no dar !u&ar a !a
54
54
D-7977
@? ;erificacin de los &ec&os >art9 55?9
163
.? #esacin de procedimiento >art9 54?9
164
J? ,ormulacin de cargos >art9 5K?9
165
/? escargos >art9 52?9
166
06? Pr%ctica de prue!as >art9 5@?9
167
00? eterminacin de la responsa!ilidad y sancin >art9 5.?9
168
05? Notificacin >art9 5J?9
169
04? Pu!licidad >art9 5/?9
174
0K? Recursos >art9 46?9
171
02? *edidas compensatorias >art9 40?9
172
sus%ensin de! %rocedimiento sancionatorio ambienta!-
163 ?a autoridad ambienta! com%etente %odr rea!i7ar todo ti%o de di!i&encias administrativas como visitas tcnicas# toma de
muestras# e'menes de !aboratorio# mediciones# caracteri7aciones ) todas a$ue!!as actuaciones $ue estime necesarias ) %ertinentes
%ara determinar con certe7a !os +ec+os constitutivos de infraccin ) com%!etar !os e!ementos %robatorios-
164 (uando a%are7ca %!enamente demostrada a!&una de !as causa!es se"a!adas en e! art,cu!o 9o de! %ro)ecto de !e)# as, ser dec!arado
mediante acto administrativo motivado ) se ordenar cesar todo %rocedimiento contra e! %resunto infractor# e! cua! deber ser
notificado de dic+a decisin- ?a cesacin de %rocedimiento so!o %uede dec!ararse antes de! auto de formu!acin de car&os# e'ce%to en
e! caso de fa!!ecimiento de! infractor- Dic+o acto administrativo deber ser %ub!icado en !os trminos de! art,cu!o 71 de !a !e) 99 de
1993 ) contra ! %rocede e! recurso de re%osicin en !as condiciones estab!ecidas en !os art,cu!os 51 ) 52 de! (di&o (ontencioso
8dministrativo-
165 (uando e'ista mrito %ara continuar con !a investi&acin# !a autoridad ambienta! com%etente# mediante acto administrativo
debidamente motivado# %roceder a formu!ar car&os contra e! %resunto infractor de !a normatividad ambienta! o causante de! da"o
ambienta!- /n e! %!ie&o de car&os deben estar e'%resamente consa&radas !as acciones u omisiones $ue constitu)en !a infraccin e
individua!i7adas !as normas ambienta!es $ue se estiman vio!adas o e! da"o causado- /! acto administrativo $ue conten&a e! %!ie&o de
car&os deber ser notificado a! %resunto infractor en forma %ersona! o mediante edicto- Si !a autoridad ambienta! no cuenta con un
medio efica7 %ara efectuar !a notificacin %ersona! dentro de !os cinco 255 d,as si&uientes a !a formu!acin de! %!ie&o de car&os#
%roceder de acuerdo con e! %rocedimiento consa&rado en e! art,cu!o 44 de! (di&o (ontencioso 8dministrativo- /! edicto
%ermanecer fi1ado en !a Secretar,a ?e&a! o !a de%endencia $ue +a&a sus veces en !a res%ectiva entidad %or e! trmino de cinco 255 d,as
ca!endario- Si e! %resunto infractor se %resentare a notificarse %ersona!mente dentro de! trmino de fi1acin de! edicto# se !e entre&ar
co%ia sim%!e de! acto administrativo# se de1ar constancia de dic+a situacin en e! e'%ediente ) e! edicto se mantendr fi1ado +asta e!
vencimiento de! trmino anterior- /ste =!timo as%ecto deber ser cum%!ido %ara todos !os efectos en $ue se efect=e notificacin %or
edicto dentro de! %roceso sancionatorio ambienta!- Gara todos !os efectos# e! recurso de re%osicin dentro de! %rocedimiento
sancionatorio ambienta! se conceder en e! efecto devo!utivo-
166 Dentro de !os die7 d,as +bi!es si&uientes a !a notificacin de! %!ie&o de car&os a! %resunto infractor este# directamente o mediante
a%oderado debidamente constituido# %odr %resentar descar&os %or escrito ) a%ortar o so!icitar !a %rctica de !as %ruebas $ue estime
%ertinentes ) $ue sean conducentes- G8<V@<8MN- ?os &astos $ue ocasione !a %rctica de una %rueba sern a car&o de $uien !a
so!icite-
167 Cencido e! trmino indicado en e! art,cu!o anterior# !a autoridad ambienta! ordenar !a %rctica de !as %ruebas $ue +ubieren sido
so!icitadas de acuerdo con !os criterios de conducencia# %ertinencia ) necesidad- 8dems# ordenar de oficio !as $ue considere
necesarias- ?as %ruebas ordenadas se %racticarn en un trmino de treinta 2345 d,as# e! cua! %odr %rorro&arse %or una so!a ve7 ) +asta
%or 64 d,as# so%ortado en un conce%to tcnico $ue estab!e7ca !a necesidad de un %!a7o ma)or %ara !a e1ecucin de !as %ruebas-
G8<V@<8MN- (ontra e! acto administrativo $ue nie&ue !a %rctica de %ruebas so!icitadas# %rocede e! recurso de re%osicin- ?a
autoridad ambienta! com%etente %odr comisionar en otras autoridades !a %rctica de !as %ruebas decretadas-
168 Dentro de !os $uince 2155 d,as +bi!es si&uientes a !a %resentacin de !os descar&os o a! vencimiento de! %er,odo %robatorio#
se&=n e! caso# mediante acto administrativo motivado# se dec!arar o no !a res%onsabi!idad de! infractor %or vio!acin de !a norma
ambienta! ) se im%ondrn !as sanciones a $ue +a)a !u&ar- G8<V@<8MN- /n e! evento de +a!!arse %robado a!&uno de !os su%uestos
%revistos en !os art,cu!os 8o ) 22 de !a %resente !e) con res%ecto a a!&uno o a!&unos de !os %resuntos infractores# mediante acto
administrativo debidamente motivado se dec!arar a !os %resuntos infractores# se&=n e! caso# e'onerados de toda res%onsabi!idad )# de
ser %rocedente# se ordenar e! arc+ivo de! e'%ediente-
169 /! acto administrativo $ue %on&a fin a un %roceso sancionatorio ambienta! deber ser notificado a! interesado ) a !os terceros
intervinientes debidamente reconocidos en !os trminos ) condiciones se"a!ados en e! (di&o (ontencioso 8dministrativo-
174 /! acto administrativo $ue %on&a fin a un %roceso sancionatorio ambienta! ser %ub!icado de conformidad con !o dis%uesto en e!
art,cu!o 71 de !a ?e) 99 de 1993-
171 (ontra e! acto administrativo $ue %on&a fin a una investi&acin sancionatoria ambienta! %rocede e! recurso de re%osicin )
siem%re $ue e'ista su%erior 1err$uico# e! de a%e!acin# !os cua!es debern ser inter%uestos en !os trminos ) condiciones se"a!ados en
e! (di&o (ontencioso 8dministrativo- G8<V@<8MN- ?os actos administrativos %roferidos en desarro!!o de! %rocedimiento
sancionatorio ambienta!# $uedarn en firme de conformidad con e! art,cu!o 62 de! (di&o (ontencioso 8dministrativo-
172 ?a im%osicin de una sancin no e'ime a! infractor de! cum%!imiento de !as medidas $ue !a autoridad ambienta! com%etente
estime %ertinentes estab!ecer %ara com%ensar ) restaurar e! da"o o e! im%acto causado con !a infraccin- ?a sancin ) !as medidas
com%ensatorias o de re%aracin debern &uardar una estricta %ro%orciona!idad-
51
#omo tipos de medidas preventivas se consagran las siguientes- i? amonestacin escritaA ii? decomiso
preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infraccinA iii?
apre&ensin preventiva de especmenes, productos y su!productos de fauna y flora silvestresA y iv?
suspensin de o!ra o actividad cuando pueda derivarse daDo o peligro para el medio am!iente, los recursos
naturales, el paisaje o la salud &umana o cuando el proyecto, o!ra o actividad se &aya iniciado sin permiso,
concesin, autorizacin o licencia am!iental o ejecutado incumpliendo los tIrminos de los mismos >artculo
4@?9
3as sanciones "ue pueden imponerse son- i? multas diarias &asta por cinco mil >29666? salarios mnimos
mensuales legales vigentesA ii? cierre temporal o definitivo del esta!lecimiento, edificacin o servicioA iii?
revocatoria o caducidad de licencia am!iental, autorizacin, concesin, permiso o registroA iv? demolicin de
o!ra a costa del infractorA v? decomiso definitivo de especmenes, especies silvestres e'ticas, productos y
su!productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infraccinA vi? restitucin de
especmenes de especies de fauna y flora silvestresA y vii? tra!ajo comunitario seg(n condiciones esta!lecidas
por la autoridad am!iental9 +stas sanciones se aplicar%n sin perjuicio de las acciones civiles, penales y
disciplinarias a "ue &u!iere lugar >artculo K6?9
.959 +n el presente asunto, se demanda la inconstitucionalidad del par%grafo del artculo 01 "ue esta!lece- Een
materia am!iental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dar% lugar a las medidas preventivas9 +l
infractor ser% sancionado definitivamente si no desvirt(a la presuncin de culpa o dolo para lo cual tendr% la
carga de la prue!a y podr% utilizar todos los medios pro!atorios legalesL9 Igualmente, se cuestiona la
constitucionalidad del par%grafo 01 del artculo 21 "ue seDala- Een las infracciones am!ientales se presume la
culpa o el dolo del infractor, "uien tendr% a su cargo desvirtuarlaL9
+l accionante sostiene "ue los segmentos normativos acusados al esta!lecer en un procedimiento
administrativo sancionador am!iental la presuncin de culpa!ilidad del investigado, termina relevando al
+stado de la carga de pro!ar la responsa!ilidad "ue le corresponde en ejercicio del ius puniendi y radicando
en ca!eza del presunto infractor descartar la presuncin de inocencia, "ue le ampara constitucionalmente9 e
a& "ue la #orte de!a responder al interrogante de si los apartes legales impugnados vulneran el principio de
presuncin de inocencia >artculo 5/ superior?9
.949 el contenido normativo cuestionado se e'pone "ue en materia sancionatoria am!iental i? se presume la
culpa o el dolo so!re "uien se denominar% inicialmente Epresunto infractorL, ii? dic&a presuncin dar% lugar a
medidas preventivas, iii? se proceder% a sancionar definitivamente al presunto infractor, iv? si no logra
desvirtuar la presuncin, v? para lo cual tendr% la carga de la prue!a, y vi? podr% utilizar todos los medios
pro!atorios legales9
3a acusacin formulada no se dirige en contra de una presuncin legal en concreto, es decir, so!re una
infraccin am!iental especfica "ue esta!lezca un de!er o una pro&i!icin prevista en el #digo de Recursos
Naturales Renova!les y de Proteccin al *edio $m!iente, y dem%s normas am!ientales concordantes9 3o "ue
se demanda es la regla general instituida en materia sancionatoria am!iental "ue lleva a presumir la culpa o el
dolo en las infracciones am!ientales9
+n esa medida, esta #orporacin limitar% su e'amen constitucional a los par%grafos legales demandados, sin
"ue ello sea !ice para "ue cual"uier ciudadano a travIs de la accin de inconstitucionalidad pueda alegar la
vulneracin del de!ido proceso frente a una presuncin en particular9
.9K9 +n primer lugar, la #orte reitera su jurisprudencia constitucional en orden a seDalar "ue el principio de
presuncin de inocencia es aplica!le como criterio general en el derec&o administrativo sancionador9 Sin
em!argo, la rigurosidad en su aplicacin, propia del %m!ito del derec&o penal, no es traslada!le in toto -con el
mismo alcance integral- al derec&o administrativo sancionador, dada la e'istencia de diferencias entre los
regmenes >naturaleza de la actuacin, fines perseguidos, %m!itos especficos de operancia, etc9?, "ue lleva a
su aplicacin !ajo ciertos matices o de manera atenuada >%m!ito de la responsa!ilidad su!jetiva?9 Incluso,
e'cepcionalmente, podra esta!lecerse la responsa!ilidad sin culpa >o!jetiva?9
.929 Seg(n se e'plicar%, la ley cuestionada conserva una responsa!ilidad de car%cter su!jetiva en materia
sancionatoria am!iental toda vez "ue los elementos de la culpa y el dolo contin(an vigentes por disposicin
e'presa del legislador9 +llo adem%s permitir% sostener "ue cuando las infracciones am!ientales constituyan a
52
52
D-7977
su vez ilcitos penales, frente al %m!ito penal operar% a plenitud la presuncin de inocencia >artculo 5/
superior?9
.9@9 3a presuncin de culpa o dolo esta!lecida en el procedimiento sancionatorio am!iental se encaja dentro
de las denominadas presunciones legales -iuris tantumF, toda vez "ue admiten prue!a en contrario, como
puede advertirse de una lectura literal de los par%grafos legales cuestionados9 +n esa medida, &asta antes de
imponerse la sancin definitiva, el presunto infractor podr% desvirtuar la presuncin utilizando todos los medios
pro!atorios legales9
Cna presuncin legal resulta ajustada a la #onstitucin en la medida "ue aparezca como razona!le, es decir,
"ue responda a las leyes de la lgica y de la e'periencia, "ue persiga un fin constitucionalmente valioso, y "ue
sea (til, necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar el fin9
.9.9 +sta #orporacin considera "ue la presuncin legal esta!lecida y la consecuente inversin de la carga de
la prue!a no desconocen el principio de presuncin de inocencia9
+l legislador &a esta!lecido en esta oportunidad un mecanismo producto de la li!ertad de configuracin de
instituciones procesales y la definicin del rIgimen de responsa!ilidad administrativa am!iental9 +ste
procedimiento de tIcnica jurdica adoptado por el legislador !usca &acer efectivos !ienes jurdicos
constitucionales de vital importancia para la preservacin de la &umanidad como lo es la conservacin del
am!iente sano9
=ien constitucional "ue constituye un o!jetivo de principio dentro del +stado social de derec&o >artculos 01, 51
y 4@@ superiores?, un derec&o fundamental por cone'idad al estar ligado con la vida y la salud >artculos 00 y
K/ superiores?, un derec&o colectivo >ser social? "ue compromete a la comunidad >artculo JJ superior? y un
de!er constitucional en ca!eza de todos >artculos J1, ./, /2 y 444 superiores?9
e a& el reconocimiento internacional de "ue el medio am!iente es un patrimonio com(n de la &umanidad
por"ue su proteccin asegura la supervivencia de las generaciones presentes y futuras9
173
3a responsa!ilidad administrativa am!iental "ue se esta!lece en las normas parcialmente demandas, surge
como consecuencia de la degradacin de !ienes de naturaleza generalmente demanial >aguas, montes,
espacios naturales? o de valores difusos >salud &umana?9
174
+l Egarantizar la sosteni!ilidad del medio
am!ienteL como o!jetivo de desarrollo del milenio >*eta .\? de la :rganizacin de las Naciones Cnidas,
representa las necesidades &umanas y los derec&os !%sicos de todos los individuos del planeta y el no
alcanzarlo podra multiplicar el riesgo mundial de inesta!ilidad y degradacin del medio am!iente9
3a deforestacin glo!al, el cam!io clim%tico >emisiones glo!ales de di'ido de car!ono #:59 Sustancias "ue
destruyen la capa de ozono?, la pIrdida de la !iodiversidad "ue contin(a implaca!lemente, la no proteccin
adecuada de los &%!itats de las especies en peligro, el crecimiento de especies en peligro de e'tincin, la
so!ree'plotacin de la pesca glo!al, constituyen claro ejemplo de ello9
175
3a sociedad post-industrial
contempor%nea "ue se caracteriza por la economa glo!alizada &a sido catalogada como una sociedad de
riesgo Edonde el espacio vital tradicional se reduce dr%sticamente y es reemplazado por un conglomerado
cada vez m%s complejo de incertidum!res y de peligros para la salud y el entorno >dio'inas, amianto, vacas
locas, ftalatos, etc9?L9
176

173 8rt,cu!o 2> de! (di&o 9aciona! de <ecursos 9atura!es <enovab!es ) de Groteccin a! ;edio 8mbiente* Mundado en e! %rinci%io
de $ue e! ambiente es %atrimonio com=n de !a +umanidad ) necesario %ara !a su%ervivencia ) e! desarro!!o econmico ) socia! de !os
%ueb!os# este (di&o tiene %or ob1eto* 1>- ?o&rar !a %reservacin ) restauracin de! ambiente ) !a conservacin# me1oramiento )
uti!i7acin raciona! de !os recursos natura!es renovab!es# se&=n criterios de e$uidad $ue ase&uren e! desarro!!o armnico de! +ombre )
de dic+os recursos# !a dis%onibi!idad %ermanente de estos ) !a m'ima %artici%acin socia!# %ara beneficio de !a sa!ud ) e! bienestar de
!os %resentes ) futuros +abitantes de! territorio naciona!- 2>- Grevenir ) contro!ar !os efectos nocivos de !a e'%!otacin de !os recursos
natura!es no renovab!es sobre !os dems recursos- 3>- <e&u!ar !a conducta +umana# individua! o co!ectiva ) !a actividad de !a
administracin %=b!ica# res%ecto de! ambiente ) de !os recursos natura!es renovab!es ) !as re!aciones $ue sur&en de! a%rovec+amiento
) conservacin de ta!es recursos ) de ambiente-.
174 Derec+o (omunitario de! ;edio 8mbiente- ;arco instituciona!# re&u!acin sectoria! ) a%!icacin en /s%a"a- Vn&e! ;anue!
;oreno ;o!ina- Hniversidad (ar!os ::: de ;adrid- De%artamento de Derec+o G=b!ico de! /stado- ;arcia! Gons- 2446- G&- 349-
175 G&ina de !a Nr&ani7acin de !as 9aciones Hnidas N9H- 2415 Nb1etivos de Desarro!!o de! ;i!eno-
+tt%*QQPPP-un-or&Qs%anis+Qmi!!ennium&oa!sQenviron-s+tm!-
176 Derec+o (omunitario de! ;edio 8mbiente- ;arco instituciona!# re&u!acin sectoria! ) a%!icacin en /s%a"a- Vn&e! ;anue!
;oreno ;o!ina- Hniversidad (ar!os ::: de ;adrid- De%artamento de Derec+o G=b!ico de! /stado- ;arcia! Gons- 2446- G&s- 45-56-
8dems# se sostiene* /! verti&inoso ritmo de %roduccin com%etitiva +ace $ue se introdu7can en e! mercado# con ve!ocidad
e'%onencia!# nuevos %roductos ) servicios $ue# mediante e! em%!eo de sustancias# %roductos ) tcnicas nov,simas ofrecen nuevos
%!aceres %ara e! consumidor# %ero $ue tambin %ueden a!ber&ar en su interior %e!i&ros ocu!tos- 8s, Wes inocua !a te!efon,a mvi!X
Wcu! es e! efecto sobre !a sa!ud de !a e'%osicin a !os cam%os e!ectroma&nticos de a!ta tensinX Wes cierto $ue !as emisiones de !os
53
$s surgen como principios !asales de la poltica internacional am!iental los de cautela y de accin
preventiva, entre otros9
177
3a superacin de las dificultades para la puesta en marc&a de tales principios como
otros, evitara a tiempo numerosos daDos irreversi!les al medio am!iente y con las consecuencias propias
para la &umanidad9
178
3a aplicacin de los principios "ue inspiran al derec&o am!iental, resulta, entonces,
imperiosos para la supervivencia de la &umanidad9
3a apro!acin de la 3ey 0444 de 566/ o!edeci al reconocimiento de la e'istencia emprica de situaciones
pro!lem%ticas recurrentes "ue afectan !ienes jurdicos de importancia trascendental para la sociedad9 $tiende
la preocupacin universal de consagrar mecanismos efectivos para la proteccin del am!iente sano y la
garanta de un modelo sosteni!le de desarrollo "ue se soporte en pro de la vida9
.9J9 3os par%grafos demandados en su momento fueron o!jetados por inconstitucionales por el 8o!ierno
Nacional !ajo una presunta vulneracin del principio de presuncin de inocencia9 +sta #orporacin mediante
sentencia #-0/@ de 566/, dispuso in&i!irse por cuanto no se presentaron dic&as o!jeciones por el 8o!ierno
conforme a las reglas esta!lecidas por la #onstitucin, esto es, no se o!servaron las normas de competencia
de &a!er sido firmadas por el *inistro del ramo correspondiente -$m!iente, vivienda y esarrollo Berritorial- y
no como sucedi por el *inistro de *inas y +nerga9 *ientras el *inistro de *inas sostena "ue las normas
o!jetadas son claramente inconstitucionales con !ase en la aplicacin de los principios constitucionales so!re
el procedimiento penal, el *inistro de $m!iente considera!a "ue en nada riDen con principio constitucional
alguno9
3os motivos "ue llevaron al #ongreso a apro!ar los apartes legales cuestionados, "ue aparecen recogidos en
la argumentacin e'puesta para rec&azar las o!jeciones presidenciales, se transcri!en in e#tenso para su
ca!al comprensin-
E+n este orden de ideas, y teniendo en cuenta la o!jecin propuesta, surge entonces el siguiente
interrogante- S+n el campo del derec&o administrativo sancionador, una de cuyas e'presiones es el
rIgimen sancionatorio am!iental previsto en el Proyecto de ley n(mero 6/5 de 566@ Senado, 54J de
566J #%mara, rige con la misma intensidad la pro&i!icin reconocida por la &onora!le #orte
#onstitucional, en materia penalT
PUQ
+n este sentido, teniendo en cuenta la menor rigurosidad de las garantas del de!ido proceso en el
campo del derec&o administrativo sancionador, la &onora!le #orte #onstitucional, en jurisprudencia
reiterada, &a sostenido "ue- Eentre esta modalidad del derec&o punitivo del +stado y las presunciones
de culpa e'iste plena afinidad constitucional, pues estas (ltimas en nada controvierten los derec&os
fundamentales al de!ido proceso y a la presuncin de inocencia9 PUQ
+n el caso !ajo e'amen, la presuncin de culpa!ilidad esta!lecida en las normas o!jetadas supera el
citado &uicio de ra%onabilidad, pues lo "ue se pretende a travIs de ellas es realizar una redistri!ucin de
las cargas pro!atorias, a favor de la proteccin de un interIs de raigam!re Superior, como lo es, la
salvaguarda del derec&o colectivo al medio am!iente sano, el cual por su estrec&a relacin con los
derec&os a la vida, a la integridad fsica y a la salud puede igualmente considerarse como un derec&o
fundamental por cone'idad9
3a ra%onabilidad de la medida adoptada por el legislador descansa en reconocer "ue las infracciones
"ue se cometen frente al medio am!iente, por lo general su!yacen en la realizacin de actividades
peligrosas, las cuales por el riesgo in&erente "ue rodea su ejercicio, suponen "ue el comportamiento
daDoso envuelve una conducta negligente, imprudente o maliciosa9 $s las cosas, es innega!le "ue la
presuncin de culpa!ilidad en materia sancionatoria am!iental, aparece como una &erramienta procesal
idnea para salvaguardar un !ien jurdico particularmente importante respecto del cual la prue!a del
ve+,cu!os diese! aumentan e! %oder de !os a!r&enos ) a=n de !as sustancias cancer,&enasX Wcu!es son !os %e!i&ros de !os or&anismos
modificados &enticamenteX ?os e1em%!os %ueden mu!ti%!icarse# evidentemente- /n todos !os casos %!antea una duda* W+a) $ue
autori7ar sin ms estos nuevos %roductos ) servicios# como coro!ario natura! de !a !ibertad de em%resa# o deben ser sometidos a a!&=n
ti%o de contro!# re&u!acin o com%robacin %revia %or %arte de !os %oderes %=b!icosX W$u intensidad debe tener esta actuacin de
intervencin administrativaX.
177 :b,dem-
178 /! ;inisterio de 8mbiente en !a intervencin efectuada en e! e'%ediente NG-115# $ue dio !u&ar a !a sentencia (-196 de 2449#
se"a!* /n e! caso de! derec+o co!ectivo a un ambiente sano# es c!aro $ue %ara e! /stado resu!ta mu) oneroso asumir !os costos de !os
%asivos ambienta!es $ue durante muc+os a"os +an de1ado a!&unas actividades en nuestro %a,s- /! costo de! deterioro ambienta! en
(o!ombia +a sido mu) a!to ) !e +a corres%ondido a! /stado en !a ma)or,a de !os casos asumir!o- Gor esta ra7n resu!ta necesario
estab!ecer esta c!ase de %resunciones %ara %rote&er bienes con es%ecia! va!or como es e! %atrimonio natura! de! %a,s.-
54
54
D-7977
elemento su!jetivo "ue fundamenta la responsa!ilidad, se dificulta y resulta e'cesivamente gravosa
frente a una modalidad de comportamiento "ue, por el riesgo "ue ella misma involucra, supone
necesariamente un actuar contrario al de!er de diligencia9 $s, por ejemplo, en esta misma direccin se
encuentra el artculo 25 de la 3ey 0/9466 de 0//K, proferida en la Rep(!lica de #&ile9
+n lo "ue respecta a la !(s"ueda de un fin constitucionalmente !$lido, es preciso manifestar "ue la
presuncin consagrada en las disposiciones o!jetadas apela a lograr la efectiva proteccin y
salvaguarda del medio am!iente, facilitando la imposicin de medidas preventivas y sancionatorias
frente a comportamientos en los "ue la prue!a del elemento su!jetivo es de difcil realizacin, m%s a(n,
teniendo en cuenta "ue por la peligrosidad y el riesgo "ue involucra el "ue&acer frente al medio
am!iente, es v%lido entender "ue el comportamiento daDoso implica por su propia naturaleza una
infraccin al de!er de diligencia "ue tienen todas las personas9 +s m%s el propio #onstituyente de 0//0
fue consciente de esta realidad, al admitir sin e'cepcin o salvedad alguna, en los casos de
responsa!ilidad civil, la posi!ilidad de consagrar un rIgimen de responsa!ilidad o!jetiva >a(n m%s
gravoso al previsto en las normas o!jetadas, el cual parte de una responsa!ilidad su!jetiva con
presuncin de culpa!ilidad?, en los casos de lesin o menosca!o a los derec&os colectivos, como lo es,
el derec&o al medio am!iente9
,inalmente, la medida adoptada es proporcional para alcanzar el mencionado fin, pues no implica el
sacrificio de ninguna garanta fundamental de los ciudadanos, mientras logra el propsito trascendental
de velar por la de!ida proteccin del medio am!iente, en los tIrminos consagrados en el artculo J6 de
la #arta Poltica9 Fa la &onora!le #orte #onstitucional &a dic&o, en otras ocasiones, "ue la presuncin
legal resultara desproporcionada si, con la decisin adoptada, se impidiese materialmente el ejercicio
del derec&o de defensa o se pasase inmediatamente a la sancin, sin la compro!acin por lo menos del
comportamiento reproc&a!le9
+n el caso o!jeto de an%lisis, en primer lugar, es claro "ue la presuncin e'iste solamente en el campo
de la culpa!ilidad, por lo "ue no se e'cluye a la $dministracin de la o!ligacin de pro!ar la e'istencia
de la infraccin am!iental, en los estrictos y precisos tIrminos dispuestos en la leyA y en segundo
tIrmino, la presuncin consagrada no impide "ue la misma se pueda desvirtuar por el presunto infractor
mediante los medios legales pro!atorios previstos en la ley, pues tal facultad aparece reiterada en
am!as normas o!jetadas9 Por consiguiente, se concluye "ue-
i? No es cierto "ue sea imposi!le esta!lecer presunciones de culpa en materias referentes al derec&o
administrativo sancionador, pues as lo &a permitido la jurisprudencia de la &onora!le #orte #onstitucionalA
adem%s- ii? ic&as presunciones son v%lidas si cumplen con las e'igencias de razona!ilidad, finalidad y
proporcionalidad, supuestos "ue en el caso !ajo e'amen se encuentran plenamente acreditados9
Por (ltimo, !asta por seDalar "ue la jurisprudencia de la #orte &a sido tan clara en delimitar la
autonoma del rIgimen sancionatorio administrativo, "ue en ciertos casos, &a avalado regmenes de
responsa!ilidad o!jetiva+ frente a presuntas violaciones al derec&o a la presuncin de inocencia,
como ocurri en las Sentencias #-2// de 0//5 y #-606 de 5664, referentes a las infracciones
cam!iarias y de tr%nsito9 Por lo anterior, acudiendo a un principio de interpretacin de la lgica
jurdica, conforme al cual- 3el "ue puede lo m$s puede lo menos4A resultara a!solutamente
desconcertante "ue admitiendo la compati!ilidad constitucional de la responsa!ilidad o!jetiva en
ciertos campos del derec&o administrativo sancionador, se declarar% inconstitucional la posi!ilidad de
consagrar presunciones de culpa dentro de un rIgimen de responsa!ilidad su!jetiva, cuando estas
cumplen un fin constitucionalmente v%lido y adem%s se ajustan a los principios de razona!ilidad y
proporcionalidad jurisprudencialmente esta!lecidos9L
179

+ntonces, en opinin del #ongreso de la Rep(!lica los apartes legales se avienen a la presuncin de
inocencia por"ue- i? tal principio puede atenuarse en su rigurosidad en el campo del derec&o sancionatorio
administrativoA ii? se supera el juicio de razona!ilidad al pretender una redistri!ucin de las cargas pro!atorias
a favor del interIs de superior del medio am!iente sano en cone'in con la vidaA iii? se facilita la imposicin de
medidas preventivas y sancionatoriasA iv? la presuncin e'iste solamente en el campo de la culpa!ilidad por lo
"ue no e'cluye a la administracin de la o!ligacin de pro!ar la e'istencia de la infraccin am!iental y no
impide "ue la misma se pueda desvirtuar mediante los medios legales pro!atoriosA e v? incluso la #orte en
ciertos casos &a avalado regmenes de responsa!ilidad o!jetiva referentes a las infracciones cam!iarias y
de tr%nsito9
179 @aceta de! (on&reso 9o- 111 de 2449- G&s- 27-35-
55
.9/9 Para esta #orporacin la creacin de la presuncin legal resulta razona!le por cuanto atiende la
correspondencia entre la e'periencia -circunstancias am!ientales descritas- y la defensa del !ien jurdico
constitucional -medio am!iente sano-, !ajo los principios internacionales am!ientes "ue se &an mencionado9
Si !ien la regla general es "ue los sujetos procesales de!en demostrar los &ec&os "ue alegan como
fundamento de su pretensin Fonus probandi incumbi actoriF, tam!iIn lo es "ue con el %nimo de propender por
la efectividad de los !ienes jurdicos constitucionalmente relevantes, el legislador poda li!erar al +stado de la
carga de la prue!a -redistri!ucin de las cargas procesales-, sin perjuicio de "ue el presunto infractor pueda
desvirtuar la culpa o el dolo mediante prue!a en contrario9
Por lo tanto, los &ec&os en "ue se funda la presuncin general esta!lecida atienden a circunstancias
acreditadas y a posi!ilidades fundadas en la e'periencia "ue resultan razona!les dado el !ien jurdico
constitucional "ue se protege -medio am!iente sano- para la preservacin de las generaciones presentes y
futuras9
$dicionalmente, este Bri!unal &a sostenido "ue Een sociedades diversas donde los conflictos se presentan con
!astante frecuencia, las presunciones juegan un papel importante9 $seguran, de un lado, "ue materias so!re
las "ue tanto la e'periencia como la tIcnica proyectan cierto grado de certeza, no sean sometidas a la crtica
y se acepten de manera m%s firme9 $cudir a presunciones contri!uye, de otro lado, a agilizar ciertos procesos
pues e'ime de la actividad pro!atoria en casos en los "ue tal actividad es superflua o demasiado difcil9L
184
.9069 3a #orte considera "ue la presuncin general esta!lecida se acompasa con la #onstitucin toda vez "ue
no e'ime al +stado de su presencia activa en el procedimiento sancionatorio am!iental a efectos de verificar
los &ec&os u omisiones constitutivas de infraccin a las normas am!ientales9 3as distintas etapas previstas en
el procedimiento sancionatorio -3ey 0444 de 566/-, son una clara muestra de las garantas procesales "ue se
le otorgan al presunto infractor -de!ido proceso-9
3os par%grafos demandados no esta!lecen una Epresuncin de responsa!ilidadL sino de EculpaL o EdoloL del
infractor am!iental9 Nuiere ello decir "ue las autoridades am!ientales de!en verificar la ocurrencia de la
conducta, si es constitutiva de infraccin am!iental o si se &a actuado al amparo de una causal de e'imente
de responsa!ilidad >art9 0., 3ey 0444?9 Oan de realizar todas a"uellas actuaciones "ue estimen necesarias y
pertinentes para determinar con certeza los &ec&os constitutivos de infraccin y completar los elementos
pro!atorios >artculo 55, 3ey 0444?9
No se pasa, entonces, inmediatamente a la sancin sin la compro!acin del comportamiento reproc&a!le9 3a
presuncin e'iste solamente en el %m!ito de la culpa o el dolo, por lo "ue no e'cluye a la administracin de
los de!eres esta!lecidos en cuanto a la e'istencia de la infraccin am!iental y no impide desvirtuarla por el
mismo infractor a travIs de los medios pro!atorios legales9
3a presuncin legal puede recaer so!re la violacin de las normas am!ientales y el daDo al medio am!iente9
#orresponde al presunto infractor pro!ar "ue actu en forma diligente o prudente y sin el %nimo de infringir las
disposiciones generadoras de pro&i!iciones, condiciones y o!ligaciones am!ientales, a pesar de las
dificultades "ue en ciertos eventos pueda representar su demostracin9
$dem%s, el artculo J1 de la 3ey 0444, esta!lece los e'imentes de responsa!ilidad, como son- E09 3os eventos
de fuerza mayor o caso fortuito, de conformidad con la definicin de los mismos contenida en la 3ey /2 de
0J/69 59 +l &ec&o de un tercero, sa!otaje o acto terroristaL9 e igual modo, el artculo /6, e&usdem, contempla
las causales de cesacin del procedimiento en materia am!iental- E019 *uerte del investigado cuando es una
persona natural9 519 Ine'istencia del &ec&o investigado9 419 Nue la conducta investigada no sea imputa!le al
presunto infractor9 K19 Nue la actividad estI legalmente amparada y)o autorizada9L
3as sanciones, como se e'puso inicialmente, se encuentran esta!lecidas en el artculo K6 de la 3ey 04449
$dem%s, la decisin sancionatoria adoptada por la administracin, est% sujeta a control judicial por la
7urisdiccin #ontencioso $dministrativa9
.9009 Bodo lo anterior permite a la #orte afirmar "ue los par%grafos acusados mantienen una responsabilidad
de car$cter sub&eti!a, conforme a unas caractersticas especiales, particularmente por"ue los elementos de la
culpa y el dolo siguen presentes por disposicin del legislador, adem%s de otros factores "ue la diferencia de
la responsa!ilidad o!jetiva, esto es, la presuncin de culpa!ilidad por el slo incumplimiento de la ley, y
finalmente la e'istencia de otras causales "ue e'culpan al presunto infractor9 +s claro "ue si adem%s la
184 Sentencia (-731 de 2445-
56
56
D-7977
conducta investigada administrativamente constituye un delito, al corresponder al campo penal opera en toda
su dimensin el principio de presuncin de inocencia >artculo 5/ superior?9
3a circunstancia "ue en el artculo J1 de la 3ey 0444 de 566/ no aparezca esta!lecido como causal e'imente
de responsa!ilidad la demostracin de la ausencia de culpa o dolo, atiende a dos >5? factores- i? el "ue dic&a
disposicin o!edece, como su nom!re lo indica, (nicamente a las causales "ue e'oneran de responsa!ilidad,
esto es, apreciado el conjunto de elementos "ue determinan la incursin en la infraccin am!iental para
imponer la sancin, mientras "ue los par%grafos cuestionados se limitan a presumir la culpa o el dolo como
agentes determinantes de la responsa!ilidadA y ii? los mismos par%grafos cuestionados instituyen la causal de
e'culpacin al prever "ue el presunto infractor podr% desvirtuar la presuncin del culpa o dolo con los medios
pro!atorios legales9
#omo se &a e'puesto, slo e'cepcionalmente la responsa!ilidad o!jetiva ingresa en el %m!ito del derec&o
administrativo sancionador, evento en el cual se re"uiere "ue as lo esta!lezca e'presamente el legislador9
181

,igura "ue para la #orte no es la "ue encaja en el asunto "ue nos ocupa, aun"ue el mundo avance &acia
nuevas formas y mecanismos de cautela y prevencin en la proteccin del am!iente sano9
.9059 #onforme a lo anterior, la presuncin general consagrada en las normas legales o!jetadas tiene un fin
constitucionalmente v%lido como lo es la efectiva proteccin del am!iente sano para la conservacin de la
&umanidad9 #on ello se facilita la imposicin de medidas de car%cter cautelar o preventivo respecto a
comportamientos en los cuales la prue!a del elemento su!jetivo resulta de difcil consecucin para el +stado,
m%'ime atendiendo el riesgo "ue representa el "ue&acer respecto al am!iente sano, "ue permite suponer una
falta al de!er de diligencia en las personas9
+s idnea la medida al contri!uir a un propsito legtimo -ya mencionado- y guardar relacin con el fin
perseguido, esto es, el esta!lecimiento de la presuncin de culpa y dolo y, por tanto, la inversin de la carga
de la prue!a, resulta adecuada a la salvaguarda de un !ien particularmente importante como lo es el medio
am!iente9
Bam!iIn es necesaria al no avizorarse con el mismo grado de oportunidad y efectividad la e'istencia de otra
medida "ue o!tenga el fin perseguido y sea menos restrictiva de los derec&os9 +n la medida "ue la
presuncin se esta!lece solamente en el campo de la culpa o dolo, no e'cluye a la administracin del de!er
de pro!ar la e'istencia de la infraccin am!iental en los tIrminos dispuestos en la ley, ni tampoco impide "ue
pueda desvirtuarse por el presunto infractor mediante los medios pro!atorios legales9 ,inalmente, se constata
un e"uili!rio v%lido a la luz de la #onstitucin entre los !eneficios o!tenidos y los resultados "ue implica su
aplicacin, al permitir demostrar "ue se actu sin culpa y dolo, adem%s de las e'imentes de responsa!ilidad y
causales de cesacin de procedimiento, !ajo una serie de etapas "ue le garantizan el de!ido proceso
administrativo9
#onforme a lo e'puesto, la #orte declarar% la e'e"ui!ilidad del par%grafo del artculo 01 y del par%grafo 01 del
artculo 21 de la 3ey 0444 de 566/, por el cargo formulado9
!II$ DECISIBN$
+n mIrito de lo e'puesto, la Sala Plena de la #orte #onstitucional, administrando justicia en nom!re del
pue!lo y por mandato de la #onstitucin,
R E S U E L ! EH
eclarar E%EIUIBLES el par%grafo del artculo 01 y el par%grafo 01 del artculo 21 de la 3ey 0444 de 566/,
por el cargo formulado9
#piese, notif"uese, comun"uese al 8o!ierno, insIrtese en la 8aceta de la #orte #onstitucional y c(mplase9
181 /n !a sentencia 3-274 de 2444# se se"a!* !a im%osicin de sanciones %or res%onsabi!idad ob1etiva es de carcter e'ce%ciona!
ra7n %or !a cua! !a misma debe estar consa&rada de forma e'%resa %or e! !e&is!ador.-
57
*$CRI#I: 8:N]<3+] #C+R;:
Presidente
*$RH$ ;I#B:RI$ #$33+ #:RR+$
*agistrada
7C$N #$R3:S O+N$: P[R+]
*agistrado
8$=RI+3 +C$R: *+N:]$ *$RB+3:
*agistrado
7:R8+ I;<N P$3$#I: P$3$#I:
*agistrado
NI3S:N PINI33$ PINI33$
*agistrado
7:R8+ I8N$#I: PR+B+3B #O$37C=
*agistrado
OC*=+RB: $NB:NI: SI+RR$ P:RB:
*agistrado
Gusente en comisin
3CIS +RN+SB: ;$R8$S SI3;$
*agistrado
*$RBO$ ;I#B:RI$ S<#OI#$ *[N+]
Secretaria 8eneral
58
58