LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distincin entre funcin administrativa y

Administracin Pblica. Y es que, existen entidades que desarrollan funciones administrativas,
que no forman propiamente parte del Estado. A su vez, existen entidades del Estado que no
ejercen funcin administrativa, sino de otra ndole. Adems del concepto negativo
(administracin es lo que implica ni legislacin ni jurisdiccin), hay dos criterios distintos de tipo
positivo que han sido propuestos para diferenciar las funciones estatales: el criterio orgnico y
el criterio material o sustancial.

En este orden de ideas es necesario sealar que la Ley de Procedimiento Administrativo
General (en adelante, la Ley) seala que la misma es de aplicacin para todas las entidades de
la administracin pblica. Sin embargo, no establece que debe entenderse propiamente por
Administracin Pblica, sino que la define a travs de las entidades que la conforman,
empleando un criterio ms bien orgnico .

Desde el punto de vista orgnico (a veces llamado formal), podemos hacer la distincin segn
el acto sea realizado por un rgano jurisdiccional (que es independiente), administrativo
(dependiente) o legislativo (de ndole constitucional), y determinar si nos encontraramos ante
una funcin de tal o cual tipo; pero este criterio es insuficiente y, tomado a la letra, resulta ser
errneo, por cuanto en los rganos legislativos y jurisdiccionales tambin se realizan funciones
administrativas.

Desde el punto de vista material, es decir, atenindonos a la descripcin externa de los actos
mismos, seran actos legislativos los que establecen reglas de conducta humana en forma
general e imperativa (es decir, son actos legislativos los que crean normas o reglas de
derecho), son actos jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestin
controvertida entre dos partes, determinando el derecho aplicable: y son actos propios de la
funcin administrativa aquellos que constituyen manifestaciones concretas (por oposicin a las
manifestaciones abstractas, como lo son la legislacin y la jurisdiccin) de voluntad estatal.
Pero atenerse a este criterio implicara afirmar que los tres poderes realizan las tres funciones y
que no existe en suma divisin de poderes ni sistema de frenos y contrapesos alguno, propio
del esquema de separacin de poderes.

Ahora bien, puede afirmarse que administrar consiste en tomar medidas para manejar el
Estado y lograr los fines por l perseguidos. A primera vista, puede considerarse entonces que
la funcin pblica es propiamente funcin ejecutiva, pues resulta ser la materializacin y puesta
en prctica, por parte del Estado, de la ley emitida por el Parlamento . Ello, sin embargo no es
enteramente cierto puesto que existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo
o ms propiamente, Gobierno -, y que pueden ejercer, en mayor o menor medida, funcin
administrativa. Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo existen entes que despean funcin
gubernativa o poltica, que consiste en la direccin de la poltica general de gobierno y la
subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitucin , lo cual no debe justificar que
dichos actos gubernativos no sean susceptibles de control, como veremos ms adelante.

Caractersticas diferenciales de la funcin administrativa.

La funcin administrativa posee ciertas caractersticas diferenciales, que sin embargo permiten
notar que la misma en realidad transita por los ms diversos organismos estatales, e incluso a
travs de entes privados o no estatales. En primer lugar, debe considerarse que la funcin
administrativa siempre es ejercida por el Estado, o por los particulares a travs del delegacin,
autorizacin o concesin de la autoridad estatal, como veremos ms adelante. Si bien es cierto,
la funcin gubernativa, la funcin jurisdiccional y la funcin legislativa son ejercidas por el
Estado, las mismas no son delegables a entes no estatales, y salvo discutibles excepciones, no
resultan asignables ni siquiera a otros entes estatales .

Asimismo, debe entenderse que la funcin administrativa opera en el mbito de las labores
cotidianas de inters general. Es decir, implica el manejo de dichas labores en mrito a las
facultades concedidas al ente que las realiza. Las decisiones de la Administracin Pblica se
relacionan directamente con funciones de inters general que se deben realizar de manera
permanente, es decir, con un carcter concreto, inmediato y continuo .

Por otro lado, la funcin administrativa tiene relacin directa con los particulares en general, de
tal manera que las actividades que desempea la Administracin Pblica los afectan
directamente. Ello no significa que toda decisin de la administracin tenga por destinatario a
particulares, puesto que en muchos casos los destinatarios pueden ser funcionarios pblicos, a
travs de los llamados actos de administracin interna. La funcin legislativa se enfoca
indirectamente en los particulares, la funcin gubernativa no se enfoca sino en el Estado en su
conjunto y la funcin jurisdiccional, si bien se enfoca en los particulares, pretende resolver
conflictos y no es susceptible de revisin por parte de otro poder del Estado.

Finalmente, la funcin administrativa se encuentra sometida al control de por lo menos dos
Organismos del Estado que desempean funciones matrices llamadas poderes -, el
Parlamento y el Poder Judicial. El Parlamento controla la Administracin Pblica a travs de
diversos mecanismos de control poltico existentes y establece un frreo control previo a travs
del principio de legalidad. El Poder Judicial controla las decisiones administrativas a travs de
la posibilidad de revisin judicial de las actuaciones administrativas va el proceso
contencioso administrativo y de la existencia de los diversos procesos constitucionales,
destacando la accin popular, destinada al control de los actos normativos de la Administracin
Pblica, dado que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que por definicin poseen
rango secundario.