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Revista do
Servio
Pblico
Ano 48
Nmero 3
Se-Dez 1997

Burocracia, eficincia e
modelos de gesto pblica:
um ensaio
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Ceclia Vescovi de Arago
1. Consideraes iniciais
O propsito deste ensaio apresentar uma discusso recorrente no
mbito das cincias sociais, que o relacionamento entre burocracia e
eficincia. No pretendemos esgotar o assunto, mas, to-somente, discutir
alguns pontos de vista, tendo como meta delinear que modelos de gesto
pblica orientam.
Assim, num primeiro segmento, apresentaremos algumas vises
sobre eficincia. Posteriormente, caracterizaremos a burocracia segundo as
tradies weberiana e marxista e a crtica neoliberal, discutindo, tambm, as
questes do insulamento burocrtico e do relacionamento agente-principal.
Num segundo segmento, faremos o contraponto com alguns modelos de
gesto pblica, tais como o tradicional ou ortodoxo, o liberal e o chamado
empreendedorismo estatal. A partir deste ltimo, discutiremos o
relacionamento entre burocracia e eficincia, com um exemplo extrado do
gerencialismo britnico, orientador de reformas administrativas em diversos
pases. Para finalizar, elencaremos algumas questes recorrentes, que
norteiam diversos modelos de gesto pblica em sua busca por eficincia e
que tm indiscutvel importncia no mbito da administrao pblica.
2. Cenrios
Como pano de fundo, e para melhor compreender como se inserem as
discusses que ora focalizamos sobre burocracia e eficincia, elegemos
alguns momentos importantes, a balizar as construes tericas de que
tratamos, de forma a situar, ainda que brevemente, o clima intelectual,
econmico, poltico e social reinante.

A discusso weberiana do incio do sculo XX, que partiu de uma
anlise que remonta histria antiga, insere-se em um momento de trans-
formaes econmicas, polticas e sociais consolidadas no sculo XIX.
Considera fundamental o movimento de constituio do Estado moderno,
em que houve a concentrao dos meios de violncia e administrao e
em que o controle da administrao deixa de ser pessoal para ser estatal.
A administrao pblica burocrtica veio substituir as formas|
patrimonialistas de gesto e ganha importncia em funo da necessidade
de maior previsibilidade e preciso no tratamento das questes
organizacionais. Apresenta-se como reao ao nepotismo e subjetivismo,
que tiveram lugar nos primeiros anos da Revoluo Industrial.
A partir da dcada de 30 deste sculo, ocorre um processo de
expanso do aparelho burocrtico do Estado, dado o movimento de
utilizao do investimento pblico tambm com propsitos
estabilizadores. um momento de aumento da base fiscal e tributria,
garantindo os recursos necessrios mudana do papel alocativo do
Estado, especialmente no perodo aps a Segunda Guerra Mundial. A
partir da, tem lugar o fortalecimento do chamado Estado de Bem-Estar
Social (Welfare State), assentado na ideia de prestao de servios por
parte do Estado, de forma a compensara desigualdade na distribuio do
produto social. Neste perodo, a prosperidade esteve alicerada no
compromisso social para a ampliao dos direitos bsicos da populao.
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Nas dcadas de 50 e 60, a ideia era a de que os Estados poderiam
promover ajustes estruturais (EVANS, 1993:107). Entretanto, as mudanas
demogrficas, a crise fiscal, da sociedade do trabalho, as crises do padro de
acumulao e da organizao da produo baseada no fordismo (com
rompimento do crculo virtuoso entre redistribuio e acumulao) e ainda
a agudizao do conflito distributivo passam a compor o cenrio. Com
efeito, estes so alguns dos argumentos utilizados para explicar a crise do
Welfare State no perodo seguinte (MELO e COSTA, 1996: 155).
/
A partir
dos anos 70 e 80, a tendncia neoliberal passa a enfatizar a fragilidade da
soluo estatal para garantia do bem-estar social e da estabilidade
econmica, preconizando a soluo de mercado e fundamentando a ideia de
Estado mnimo, com reduo de sua estrutura administrativa (MELO j e
COSTA, 1996:154). O cenrio econmico engloba mudanas nos padres de
competio, em funo da alterao do paradigma tecnolgico, assim como
a intensificao da globalizao financeira. Agua-se o movimento , de
esgotamento do padro de acumulao fortalecido no ps-guerra.
O momento intelectual o da discusso sobre a redefinio do
papel do Estado. Os contextos social, poltico e econmico de crise do
Estado apontam para reformas de flego, o que implica, sobremaneira, em
alterao de estruturas organizacionais.

Ademais, fortalece-se cada vez mais a ideia de que o modelo tradi-
cional de gesto pblica ineficiente e que o modelo de gesto do setor
privado o ideal, favorecendo o surgimento de novas alternativas (ABRUCIO,
1997). O padro burocrtico de organizao do Estado colocado em xe-
que, com a emergncia de um novo modelo, denominadops-burocrtico.
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Em sntese, os fatores elencados fragilizaram o Estado-Nao, agora
com menos recursos e, relativamente, com menos poder.
3. Vises da eficincia
Toda gesto econmica, dentro da economia de troca,
empreendida e levada a cabo pelos indivduos economicamente
ativos a fim de satisfazer interesses prprios, ideais ou materiais.
Isso se aplica tambm, naturalmente, quando ela se orienta pelas
ordens de associaes econmicas ou reguladoras da economia (...)
estranho que frequentemente se desconhea esse fato (WEBER,
1994:136).
Eficincia, no sentido econmico puro, pode ser definida com base
nos estudos de Pareto sobre os mercados competitivos. A chamada
eficincia de Pareto (timo de Pareto) a situao em que, ao mesmo
tempo, impossvel melhorar a situao de um indivduo sem piorar a de
outro, sendo trs as condies para sua existncia: eficincia nas trocas, na
produo e na composio do produto. Esta ltima sintetizada pela
mxima de que a economia s deve produzir o que o consumidor quer
comprar.
No contexto organizacional, agregam-se ao conceito de eficincia os
de eficcia e efetividade, que, entretanto, nem sempre tm sido usados
uniformemente. H diversas concepes sobre tais termos, embora no
discrepem excessivamente.
Junte-se a isto o fato de que, alm das vertentes econmica e admi-
nistrativa, a questo do desempenho organizacional, tem, tambm, uma
vertente sociolgica (SCHWARTZMAN, 1996). Assim, os socilogos enxergam
nos valores sociais a explicao da motivao pelo bom desempenho.
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Segundo os conceitos mais difundidos, eficincia est ligada ao
melhor uso dos recursos da organizao, de forma a obter seu produto ou
servio. Poderia ser sintetizada na relao entre o input real e o input padro
(o desejado pela organizao), cujo resultado tenderia a zero.
Eficcia, por seu turno, refere-se performance externa da
organizao, ao seu produto, ou seja, sua contribuio para o alcance dos
objetivos organizacionais. Pode ser sintetizada na relao entre o output real
e o output padro, cujo resultado tenderia a infinito.

Katze Kahn (1987:169), por seu turno, consideram a eficincia
como um dos componentes da eficcia. Entendem eficincia como a
relao entre o produto (output de energia) e o custo (inpu de energia),
referindo-se aos aspectos internos da organizao. Eficcia definida
como a maximizaode rendimentoparaa organizao, por meios
tcnicos e econmicos (eficincia) e por meios polticos (KATZ e KAHN,
1987:183).
Cumpre destacar haver uma diferena importante entre eficincia
operacional e eficincia adaptativa (ABRUCIO, 1997:21). Enquanto a pri-
meira refere-se aos custos em sentido estrito, a segunda, por sua vez,
incorpora o importante aspecto da flexibilidade. Neste sentido, um con-
ceito relacionado dinmica do mundo e das organizaes, as quais,
inseridas num contexto de mudanas, necessitam de significativa capaci-
dade adaptativa.
Por seu turno, efetividade refere-se relao, ao longo do tempo,
entre os resultados alcanados e os objetivos pretendidos, sendo, muitas
vezes, descrita como uma dimenso qualitativa do resultado (o valor
social do produto). Sua mensurao, por ser essencialmente valorativa,
complexa.
Paulo Motta (s.d.) indica que h trs dimenses bsicas da efetivi-
dade. A primeira diz respeito adequao, em que verificado se os
resultados apresentados correspondem s necessidades de que deram
origem ao; a segunda dimenso a da equidade, que implica verificar
se a ao implementada e os resultados obtidos permitiram uma distribui-
o mais justa dos recursos e dos benefcios; a terceira dimenso refere- se
propriedade poltica, ou seja, verificar se houve a satisfao das
exigncias e demandas da sociedade.
Por fim, outro conceito importante e que, como veremos, ser das
peas principais em alguns modelos de gesto, o de produtividade, o
qual expressa a relao entre o produto de uma organizao e os recursos
utilizados para a sua obteno. Rene, pois, os conceitos de eficcia e
eficincia, alm dos de qualidade etempestividade.
4. Vises da burocracia
"Como Keynes havia predito (...), a essncia da burocracia
moderna que um sistema estvel, equilibrado, produzindo lucros
consistentes sem recorrer expanso do capital, do pessoal ou da
produo, est fadado a inspirar horror naqueles que o dirigem, e
fadado ser visto pela sociedade, mais genericamente, como uma
operao morta (SENNETT, 1995: 400).
Segundo Girglioli (1995:124), o termo burocracia j surgiu com
uma forte conotao negativa, numa reao centralizao administrativa
e ao absolutismo, tendo sido empregado pela primeira vez por Goumay,
economista fisiocrata, em meados do sculo XVIII. Designava o corpo de
funcionrios e empregados do Estado absolutista francs, sob a depen-
dncia do soberano e incumbido de funes especializadas.
O termo logo se difundiu, tendo sido, tambm, utilizado para atacar
o formalismo e o esprito corporativo da administrao pblica, sobretudo
na Alemanha (GIRGLIOLI, 1995:124).
Este elemento pejorativo acompanha o conceito de burocracia at
os dias de hoje e, em que pese a enorme produo intelectual sobre o
tema, no rara a associao do termo a abundncia de papis,
rigorosidade de normas, excesso de formalismo, etc. No rara, tambm, a
associao entre burocracia e ineficincia, como veremos a seguir.
Todavia, uma outra face do termo burocracia foi delineada no s-
culo XIX, a partir de estudos sobre o aparelho administrativo prussiano,
organizado de forma hierrquica e monocrtica, e que substituiu os
antigos corpos administrativos colegiais. Esta face foi detalhada por
Weber, cujos estudos sero apresentados mais adiante.
Para finalizar, no custa alinhar o que Warren Bennis (1967)
chamou de ameaas burocracia. So elas:
a) novos conceitos de poder, baseados na colaborao e no
simplesmente na coero e ameaas;
b) novos valores organizacionais baseados em concepes mais
humansticas, que podem substituir a impessoalidade;
c) mudanas ambientais rpidas e inesperadas;
d) crescimento (em tamanho e complexidade) das organizaes;
e) complexidade da moderna tecnologia, que requer integrao de
atividades e pessoas, estas ltimas com competncias cada vez mais
especializadas.
Considerando os cenrios anteriormente esboados, passemos
apresentao de diferentes formas de tratar a burocracia. Partiremos, em
nosso estudo, da chamada tradio weberiana, passando pelas vises
hegeliana e marxista, para alcanar, logo aps, a corrente neoliberal. Estas
no so as nicas formas de lidar com a questo, embora simplifiquem a
abordagem do problema. A seguir, faremos algumas consideraes sobre
o insulamento burocrtico e o paradigma agente-principal, relacionando-
os, tambm, questo da- eficincia das burocracias.
4.1. A tradio weberiaaa
Max Weber tomou como objeto de estudo a burocracia, forma su-
perior de organizao social e de dominao (racional-legal), sendo, por
muitos, considerado o principal porta-voz da ideia de a burocracia ser
capaz de levar as organizaes a atingirem maiores graus de eficincia

(LANE: 1993:49). Tal associao, entretanto, no enftica no sentido de
estabelecer uma relao consolidada entre burocracia e eficincia. Frisemos,
de antemo, que Weber trabalhou com a sociologia poltica e suas
categorias e no com a teoria das organizaes.
Entretanto, o tipo ideal weberiano (modelo analtico) rene o que
seria a modelagem de um sistema baseado em critrios de eficincia
(considerando a estrutura formal da organizao), dada por:
a) estrutura de autoridade impessoal;
b) hierarquia de cargos baseada em um sistema de carreiras altamente
especificado;
c) cargos com claras esferas de competncia e atribuies;
d) sistema de livre seleo para preenchimento dos cargos, baseado
em regras especficas e contrato claro;
e) seleo com base em qualificao tcnica (h nomeao e no
eleio);
f) remunerao expressa em moeda e baseada em quantias fixas,
graduada conforme o nvel hierrquico e a responsabilidade do cargo;
g) o cargo como a nica ocupao do burocrata;
h) promoo baseada em sistema de mrito;
i) separao entre os meios de administrao e a propriedade privada
do burocrata; e
j) sistemtica e rigorosa disciplina e controle do cargo.
Todavia, essas caractersticas, na tradio weberiana, apenas tomam
as burocracias capazes de alto grau de eficincia (LANE, 1993:49), cum-
prindo destacar, como demonstraremos mais adiante, que Weber parte de
pressupostos diferentes dos da tradio neoliberal, vale dizer, enfatiza
estruturas, regras, procedimentos, papis, etc.
Weber foi pioneiro ao apontar o afastamento entre polticos e buro-
cratas no Estado moderno (tipos ideais polares). Os polticos representavam
inovao, tica de responsabilidade, etc; a burocracia, o desencanta- mento
do mundo e a rotinizao do carisma (DOWNS, 1967). Assim, as
caractersticas tpicas do lder poltico so opostas s do burocrata, que deve
privilegiar seu dever de ofcio. O poltico, por outro lado, deve demonstrar
capacidade criativa e iniciativa poltica para o enfrentamento das questes.
Nesta ordem de ideias, os burocratas de Weber estavam envolvidos apenas
na execuo de suas atribuies e na contribuio ao cumprimento das
metas do aparelho como um todo. O uso das prerrogativas oficiais para a
maximizao de interesses privados era, para Weber, uma caracterstica de
formas pr-burocrticas anteriores (EVANS, 1993:115).
O trabalho basilar de Max Weber deu origem a toda uma tradio de
pensar a burocracia, a qual foi fortemente marcante no perodo da chamada
consolidao das bases do Estado keynesiano. A viso weberiana pura foi
bastante criticada por vrias escolas de pensamento em diversos campos de

estudo, que procuraram demonstrar que a burocracia sofre uma srie de
disfunes. Exemplo clssico, no mbito da Teoria das Organizaes, a
crtica da Escola das Relaes Humanas, que considera a estrutura informal
primordial no alcance dos objetivos organizacionais. Assim, ao criticar o
mecanismo bsico do modelo weberiano, traz tona a questo das relaes,
perspectiva to cara, como mostraremos, aos defensores da autonomia
inserida, ressaltando que os membros das organizaes se influenciam
reciprocamente, de forma a modificar os arranjos formais a que esto
submetidos.
Ao analisara burocracia em Weber, um ponto central levantado por
Lane (1993) o de que o pressuposto da impessoalidade mascara as reais
motivaes do burocrata. Neste sentido, argumenta que as burocracias no
so impessoais, nelas existindo uma teia de relaes humanas: this [the
transition from a personal relation to a impersonal onej may be a step
towards more efficiertcy in an absolute sense. We have here a sort of
fallacy: the fact that a bnreaucrat is devoted do his/her office does not
entail that the motivation problem is solved; it is still possible that the office
holder is thus devoted because it maximizes his/her own personal utility or
because he/she wishes the utility of the bureaa. Both these objectives may
not be conducive to efjficiency (LANE, 1993:50).
Duas outras crticas muito importantes (GIRGLIOLI, 1995:129) dizem
respeito concepo weberiana do tipo ideal e anlise microssocial das
organizaes. Em primeiro lugar, aponta-se que os elementos constitutivos
do tipo ideal, por estarem colocados em diversos nveis de generalizaes,
no os tomariam adequados a uma anlise das estruturas organizacionais.
Nesta ordem de ideias, alguns elementos como, por exemplo, a especiali-
zao e o pagamento em dinheiro seriam prprios das administraes
racionais(eficientes); outros, tais como a existncia de staff administrativo e
sistema hierrquico, caracterizariam a administrao burocrtica
propriamente dita, categoria oposta administrao profissional. Os crticos
apontam, ainda, que esta confuso entre burocracia e profissionalismo se
estende ao conceito de autoridade, j que este se fundamenta na hierarquia
(burocracia) e na competncia (profissionalismo).
Em segundo lugar, as crticas assentam-se na afirmao de que o tipo
ideal consiste em um esquema conceitual, que mistura a descrio das
caractersticas que definem a burocracia a uma srie de hipteses, dentre
elas, a de que a burocracia capaz de maximizar a eficincia
organizacional.
Acrescente-se srie infindvel de crticas, principalmente no que
diz respeito questo da eficincia (GIRGLIOLI, 1995:129):
a) que a adeso dos funcionrios s regras e normas burocrticas
chega facilmente ao ritualismo e, consequentemente, ineficincia;
b) que a tomada de decises que levem eficincia fica prejudicada

pela hierarquizao, centralizao e especializao, vez que estas tendem a
distorcer informaes;
c) que a capacidade de iniciativa dos subordinados fica seriamente
limitada pela centralizao e determinao unilateral de conduta admi-
nistrativa por parte dos superiores; e
d) que o modelo weberiano muito mecanicista para ser eficiente
em situaes que exigem uma elevada capacidade de flexibilidade e de
adaptao.
Todavia, cumpre ressaltar que a posio de Weber, baseada numa
perspectiva histrica de descrio da realidade e de nfase na estrutura
formal, no se presta a definies sobre eficincia em sentido restrito. O
tipo ideal utilizado com propsitos comparativos e no definidor ou
determinante de uma-condio de eficincia, acusao imposta a Weber.
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A questo que a posio e os pressupostos de Weber tenderam a ser mal
compreendidos por alguns de seus intrpretes, que insistem em considerar
o tipo ideal alm de suas limitaes, impondo-o como soluo para a
organizao da mquina burocrtica estatal, independentemente das
condies a que est submetida.
4.2. viso hegeliana
Na perspectiva idealista de Hegel, a burocracia componente de
uma estrutura tripartite, juntamente com a sociedade civil e o Estado,
servindo de elo entre os dois ltimos. Como tal, teria por funo bsica a
conciliao e a mediao entre o interesse geral personificado pelo Estado
e os interesses particulares das corporaes privadas, sendo desprovida de
poder poltico (TOJAL e CARVALHO, 1997:53).
4.3. A tradio marxista
Marx descreveu a burocracia francesa da poca de Lus Bonaparte
como um tremendo corpo de parasitas capaz de envolver com sua teia o
corpo da sociedade (apud TOJAL e CARVALHO, 1997:54).
As vises de Lenin e Trotsky no foram muito diferentes. Assim
como Marx, no viam a burocracia como classe, sendo dependente de
outras categorias da sociedade. Para Lenin, no socialismo, a extino do
Estado conduziria extino do aparelho burocrtico, que entendia estar
ligado classe dominante. Trotsky considerava a burocracia como uma
formao eminentemente parasitria, que o povo poderia expulsar, no
momento em que ela se revelasse ineficiente, como se expulsa um gerente
incompetente (TOJAL e CARVALHO, 1997:54).
Vale, contudo, ressaltar que os tericos do marxismo moderno reco-
nhecem uma certa autonomia da burocracia, que pode agir em seu prprio

interesse, contra alguns dos interesses da classe dominante.
4.4. A viso neoliberal
Perguntas como para que servem as burocracias ou se so elas
eficientes foram priorizadas pelos neoliberais, que propem um modelo de
administrao pblica baseado na lgica de mercado, inspirada na filosofia
liberal de Adam Smith.
Encontram abrigo nas construes tericas da chamada Escola da
Public Choice, cujos principais autores soNiskanen, Buchanan, Ostrom,
Tullock e outros. Seu despontar ocorreu no incio da dcada de 70, e o
apogeu na dcada de 80, com o fracasso do mundo socialista e a crise do
Welfare State. Os tericos desta forte linha de pensamento partem do
individualismo metodolgico e discutem, com o instrumental econmico, as
questes da burocracia pblica. Utilizam, para tanto, conceitos como
utilidade, eficincia econmica e maximizao, analisando a relao que
entendem simbitica entre polticos e burocratas.
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O trabalho de Anthony Downs (1967) foi marcante na consolidao
do tema na Escola da Public Choice, reforando a tese de que os burocratas
agem de forma racional, motivados, em especial, por seus prprios
interesses (MOE, 1997:456). A categorizaao dos tipos comumente en-
contrados, quais sejam, zealots, advocates, climbers, conservatives e
statesmen (DOWNS, 1967; MOE, 1997) elucidativa, mostrando como a
combinao desses tipos influi no ciclo de vid e no ciclo operativo das
burocracias.
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Para os neoliberais que rejeitam o modelo weberiano original, a
burocracia pblica tem uma imagem fundamentalmente negativa, baseada
no fato de que:
a) negligencia o interesse pblico ao privilegiar os interesses
particularistas de seus membros;
b) no promove o alcance de resultados socialmente relevantes, vez
que a formulao e implementao de polticas pblicas se d de forma mais
conveniente aos seus interesses e, por fim,
c) perdulria com relao aos recursos pblicos, medida em que,
no jogo poltico com o Legislativo, possui um raio de manobra que lhe
permite cometer excessos. Assim, os burocratas seriam potencialmente rent
seekers, procurando maximizar seus oramentos.
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O neoliberalismo radicaliza a viso de que a burocracia perniciosa,
enfatizando que os burocratas procuram maximizar seus interesses e utili-
dades, como qualquer agente econmico. Essa viso da inexorabilidade da
ineficincia burocrtica acaba por entender que a burocracia opera sempre
na produo de uma quantidade de servios menor do que a esperada pelo
Legislativo, no importando o sistema de incentivos a que est submetida.
A agncia pblica, que congrega os burocratas e oferta servios

pblicos, seria maximizadora da relao entre os recursos de que dispe e
seus custos. Por constiturem uma elite especializada, os burocratas
deteriam certa quantidade e qualidade de informao, que os colocaria em
posio de vantagem em relao aos polticos. Esta assimetria de
informao, dada pelos privilgios que possuem, propiciaria comporta-
mentos oportunistas por parte dos burocratas e levaria a que a agncia
produzisse servios numa quantidade inferior esperada pelo Legislativo o
que, pela racionalidade econmica, ocorreria no ponto em que os benef-
cios e os custos marginais se igualassem. Esta folga de recursos (slack)
seria apropriada pelo burocrata.
4.5. O insulamento burocrtico
Uma possibilidade de fuga da situao de ineficincia a que se
apresenta com o chamado insulamento burocrtico, tentativa de isolar os
laos que o aparelho burocrtico mantm com o ambiente extemo, de
forma resistir s presses clientelsticas e construir um ncleo duro,
capaz de garantir a governana. Na acepo de Ben Ross Schneider
(1995:9), a oportunidade dos servidores de seguir preferncias e de
formular polticas de forma independente.
Todavia, cumpre ressaltar que o afastamento excessivo pode con-
duzir ao tecnocratismo, apesar de fortes argumentos no sentido de ser o
insulamento desejvel para algumas carreiras, afim de no serem captura-
das por interesses privados; haver mecanismos institucionais para tanto,
como, por exemplo, os concursos pblicos; e ser, muitas vezes, concludo
que o insulamento produz eficincia.
Por outro lado, os mecanismos de controle so fundamentais e
reduzir a questo somente ao insulamento uma parcializao perigosa.
O que se deve buscar um misto de colaborao e isolamento, evitando a
ocorrncia de extremos de permeabilidade e autonomia completas.
Na verdade, tanto Evans (1993) quanto Schneider (1995) relacionam
a eficincia dos Estados a uma combinao entre isolamento e colaborao,
a chamada autonomia inserida. Este conceito refere-se a elos estabelecidos
com setores estratgicos, sendo extremamente diferente da autonomia
completa, vale dizer, a situao em que as decises so tomadas sem, nem
mesmo, serem ouvidos os setores envolvidos.
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A autonomia inserida relaciona-se a um conjunto concreto de laos
sociais que amarra o Estado sociedade e fornece canais institu-
cionalizados para a contnua negociao e renegociao de metas e
polticas (EVANS, 1993:136). Nesta ordem de idias, a eficincia estaria
muito mais intimamente relacionada a uma burocracia inserida na socie-
dade, que combina a coerncia interna conexo externa (EVANS,
1993:150).

O insulamento burocrtico no a soluo, assim como a autono-
mia inserida.
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Entretanto, parece salutar enxergar o insulamento como
uma membrana semipermevel, capaz de atender aos requisitos do con-
trole social e accountability. Deve-se estar atento para que o insulamento
no conduza a patologias burocrticas irreversveis. H um limite tnue e
o equilbrio reside no feto de tratar-se de uma autonomia estrutural e no
poltica. O insulamento aparece para evitar que a burocracia defenda
interesses privados; entretanto, ela no pode ficar surda aos interesses
coletivos. Neste sentido, importantssimo o papel desempenhado pela
informao e pelos canais de comunicao entre o Estado e a sociedade.
r" Em perspectiva, h uma viso positiva dada por estudos menos
I radicais. A burocracia pode ser um instrumento de promoo do interesse
pblico, desde que haja uma estrutura de incentivos adequada. Isto passa
pela atitude do burocrata em relao coisa pblica, via um processo de
[^intemalizao de normas culturais, atitudinais, etc.
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Peter Evans (1993) certamente conduz a uma leitura menos pas-
sional da tradio weberiana e leva a um posicionamento mais relativista
acerca do sucesso ou insucesso de reformas administrativas baseadas nesse
modelo de gesto pblica. Ao tratar da questo da autonomia inserida,
coloca as coisas no devido lugar: a autonomia e a coerncia corporativas,
como o insulamento, certamente esto na tradio weberiana. A nfase na
insero enquanto complemento necessrio autonomia no apenas con-
tradiz a noo de que a insulao a caracterstica mais importante da
capacidade, como tambm deriva de uma perspectiva weberiana (...) Ad-
mitir a importncia da insero coloca de pernas para o ar os argumentos
em favor da insulao. As conexes com a sociedade civil se tomam parte
da soluo em vez de parte do problema (EVANS, 1993:152-153).
4.6. O paradigma agente x principal
Um enfoque recente a respeito da burocracia enquadra-se no cha-
mado neoinstitucionalismo, que ao romper metodologicamente com pres-
supostos do comportamento maximizador e ao adotar o conceito de racio-
nalidade constrangida {bounded rationality) (...) pode explorar o impacto
da incerteza nas transaes sociais (MELO, 1996:70). Tais transaes
sociais envolvem o agente e o principal, quer sejam o Estado e os agentes
econmicos privados, o Estado e os cidados ou ainda os burocratas
(agentes do Estado) e os polticos (MELO, 1996:80).
Behn (1995:318) destaca que os estudos sobre o relacionamento
entre os principais e seus agentes apontam para o deslocamento da preocu-
pao com a motivao dos burocratas para a preocupao com o controle.
Com efeito, o paradigma agente x principal desloca a discusso da
polarizao Estado x mercado para o conjunto de incentivos com os quais

os agentes se deparam. A relao agente-principal (governo-cidados) se d
por meio da regulao e os cidados podem controlar o governo via
mecanismos de accountability, que significa fazer o governo responsvel
por suas aes. Assim, se o insulamento pode dar base a comportamentos
oportunistas, o que os evita o controle social, que faz com que se aja no
sentido do principal.
5. Diferentes modelos de gesto pblica
The beginning of administrative wisdom is the awareness
that ihere is no one optimum type o/management system" (BURNS
e STALKER, apud BEHN, 1995:322).
A partir das peculiaridades dos momentos histricos apresentados e
das concepes acerca da burocracia pblica e da eficincia, apresentamos
diferentes formas de gesto pblica, que se justificam pelo contexto
histrico em que esto inseridas e pelo arranjo terico que as suporta.
O modelo tradicional o que mais se aproxima do tipo ideal
weberiano. Organiza-se no sentido de imprimir administrao pblica um
carter profissional e limitador ao clientelismo e ao patrimomalismo,
possuindo como principais caractersticas:
a) centralizao;
b) direo do topo para a base;
c) preenchimento dos cargos-chave por profissionais de carreira;
d) polarizao polticos-burocratas;
e) pessoal contratado com base no mrito, etc. Este modelo orienta a
construo de uma administrao pblica afastada da poltica e baseada no
tipo ideal weberiano, caractersticas dos Estados desenvolvimentistas.
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A resposta neoliberal parte do pressuposto do Estado minimalista e
submete a racionalidade burocrtica lgica de mercado, ficando a
existncia e a utilidade das organizaes pblicas determinadas pelas fina-
lidades do mercado. As principais caractersticas do modelo liberal de
gesto pblica assentam-se em:
a) reduo do tamanho do Estado, principalmente via privatizao;
b) descentralizao;
c) desregulamentao radical;
d) anlise apurada de custo-benefcio para orientar o processo
decisrio;
e) desestmulo administrao participativa;
f) precariedade de relacionamento polticos-burocratas dada a
assimetria de informaes, etc.
As sugestes apresentadas por Niskanen para melhorar a eficincia
das burocracias indicam reformas em suas estruturas, de modo a reduzir a

assimetria de informao, que lhes confere vantagens. Prescreve um modelo
que combina menos burocracia com mais operaes baseadas em
mecanismos de mercado, de modo a se obter maior eficincia. Como
exemplo, temos o maior uso de empresas privadas para a proviso de bens
pblicos (Lane, 1993:62-63). Embora tais operaes retirem das burocracias
suas caractersticas weberianas, no h evidncia emprica da validade de tal
proposio. Ademais, what matters beside efficiency is accountability and
markets do not always perform better than bureaucracies in this respecf
(Lane, 1993:63).
Por fim, no tardou a aparecer uma outra corrente, desta feita com
uma viso gerencial. Em cena nos anos 80 e, como vimos, num contexto
de escassez de recursos, enfraquecimento do poder estatal e de avano de
uma ideologia privatizante(ABRUcio, 1997:13) baseia-se na introduo, na
Administrao Pblica, de modelos empresariais, tendo como principais
caractersticas:
a) orientao para clientes e resultados;
b) flexibilidade;
c) competitividade administrada;
d) descentralizao;
e) Estado atuante, em contraposio viso liberai;
f) orientao para critrios de eficincia via adoo de tcnicas de
administrao de empresas (tecnologia gerencial);
g) estruturas horizontalizadas;
h) agncias regulatrias independentes;
i) contrato de gesto, etc.
De certa maneira, esta nova forma de gesto surge como uma alter-
nativa crtica ao modelo neoliberal, eis que, ao contrrio deste, preconiza a
existncia de um Estado atuante, embora deva, tambm, estar orientado por
critrios de eficincia empresarial (de mercado). Apresenta-se, outros- sim,
como uma alternativa crtica forma tradicional de gesto pblica.
13

6. Questes-chave em administrao pblica
Any field of science is defined by the big questions i asks
(BEHN, 1995:314).
Em que pese toda esta discusso sobre burocracia e eficincia,
algumas questes fundamentais da administrao pblica permanecem e
acompanham os estudiosos do tema, no importa o modelo de gesto
pblica em voga. Algumas delas tentam dar conta da eficincia; outras, no
entanto, so mais gerais, embora tenham como norte a melhoria da
prestao de servios pblicos.
Tais questes, quando relacionadas administrao pblica, devem
receber cuidados especiais, dadas as caractersticas peculiares da atividade

pblica, que est submetida a uma maior amplitude de escopo e impacto, devem
ser sujeitas a accountability e, no esqueamos, tm um carter poltico (BENNIS,
1967).
Schwartzman (1996), por exemplo, resume as questes atinentes
reforma administrativa a duas perguntas: a) como garantir o bom desempe-
nho das instituies? e b) como controlar as instituies de modo a que
faam bom uso dos recursos pblicos?
Ressalta que o bom desempenho no depende de controles restritos e
centralizados, como preconizado pelos tradicionalistas e, primeira vista,
parecem conduzir as perguntas acima explicitadas. O fato que a simples
eliminao das restries e controles burocrticos no suficiente para
garantir o bom desempenho e a correo no uso dos recursos pblicos por
parte das instituies governamentais (SCHWARTZMAN, 1996:3).
Behn (1995) resume a trs grandes questes o que os estudiosos da
administrao pblica procuram responderem suas pesquisas: primeiro,
como se desvencilhar do emaranhado de normas e procedimentos que
impedem o alcance de resultados?; segundo, como motivar os funcionrios
para que ajam no sentido do alcance dos objetivos pblicos?; e, por fim,
como medir o desempenho das agncias pblicas e como melhorar os
resultados atingidos?
Com efeito, isto , como vimos, o que alguns dos modelos de gesto
pblica apresentados procuram atacar. Observe-se, por exemplo, que a
questo da fuga de normas e procedimentos (perspectiva microorga-
nizacional) aparece como uma reao burocracia tradicional weberiana e
que a questo da motivao aparece com muita fora na Escola da Public
Choice, sendo, no entanto, tratada na perspectiva econmica.
As trs questes alinhadas por Robert Behn (1995) so interligadas.
Assim, por exemplo, a questo da simplificao das normas est ligada
motivao, vale dizer, quando no se consegue motivar os indivduos para
que atinjam os resultados organizacionais, ou seja, quando no se consegue
motiv-los para fazer a coisa certa, o resultado tentar impedi-los de fazer a
errada, o que se d via proliferao de normas e procedimentos, a engessar
a organizao.
4

Tambm George Frederickson (1971), no incio dos anos 70,
publicou instigante trabalho, sumarizando o movimento chamado New
Public Administration e identificando questes-chave para a administrao
pblica. Incorpora ao debate a questo da equidade social no desempenho
das organizaes pblicas, ressaltando a necessidade de existncia de
administradores pr-ativos, capazes de substituir os burocratas neutros.
Acrescenta clssica questo de como oferecer mais ou melhores servios
com os mesmos recursos disponveis (eficincia) uma outra: a de se estes
servios aumentam a equidade social.
Para finalizar, cumpre frisar que estas grandes questes sempre

existiro, podendo ser minimizadas em determinados momentos e
maximizadas em outros. As solues, no entanto, no so simples e cada
uma pode ter mltiplas respostas; a depender do contexto em que so
empregadas ou das caractersticas de seus implementadores (BEHN,
1995:322). Assim, encontrar uma soluo para uma delas no exclui a
existncia de outras opes possveis.
7. Burocracia x eficincia: um exemplo
(...) in recen years, economists have been particularly
entrepreneurial broadening the application of their favorite
paradigms from the behavior of markets to the behavior of
organizations (BEHN, 1995:318).
Pela sua importncia, escolhemos o caso britnico para ilustrar uma
resposta ao esgotamento do modelo burocrtico-weberiano e eterna luta
burocracia x eficincia, denominada gerencialismo
l}
e que, segundo Abrucio
(1997:8), insere-se num contexto mais amplo, relacionado centralidade do
tema reforma administrativa.
Com a vitria do Partido Conservador em 1979, a Gr-Bretanha
experimentou um redirecionamento da concepo de Estado at ento
vigente e a introduo de novos mecanismos de gesto pblica. Nesta
perspectiva, foi concebido um modelo baseado na busca da eficincia, cujos
principais objetivos se assentavam no corte de gastos, sobretudo os relativos
a pessoal.
A experincia inglesa, ao abrir os caminhos para a discusso sobre as
mudanas nas formas de gesto pblica e ao introduzir o gerencialismo (o
padro gerencial de administrao pblica) na agenda de reformas, foi
elemento basilar em reformas administrativas realizadas em diversos pases,
os quais, a partir de suas peculiaridades locais, tm utilizado alguns dqs
pressupostos gerencialistas para modificar suas estruturas administrativas.
Este modelo privilegia o desempenho organizacional, os resultados e
o gerenciamento dos recursos (humanos, materiais, financeiros e
informacionais), palavras-chave para o estudo da eficincia, em detrimento
da administrao de atividades, normas, procedimentos, etc (POLLITT,
1993:49).
16

bem verdade que a implantao do chamado modelo gerencia!
passou por diversas etapas na Gr-Bretanha, indo desde o chamado
gerencialismo puro at o Public Service Orientation (PSO), passando pelo
consumerism. A cada etapa, aspectos positivos foram incorporados,
conformando o chamado Managerialism ou Public Management.
O gerencialismo puro, pelas suas caractersticas (principalmente no
que diz respeito relao burocracia-eficincia), o que mais se aproxima

da forma liberal de gesto pblica. Por outro lado, as fases posteriores do
consumerism e PSO melhor se enquadram no chamado empreendedorismo.
Na concepo inicial, o gerencialismo viria a substituir o modelo
weberiano tradicional, tomando o aparato estatal mais flexvel e adaptvel
s mudanas sociais, econmicas, polticas, culturais e intelectuais que se
apresentavam. Era um modelo desestatizante. O caminho seria a introduo
da lgica da eficincia e produtividade, caracterstica do setor privado, de
forma a contentar os contribuintes (taxpayers), cujos votos sinalizaram a
disposio para a mudana.
No caso do gerencialismo puro, isto foi levado muito a srio e a
vertente economicista, com uma viso de eficincia fortemente ligada ao
corte de gastos (lgica econmica estrita), ganha muito espao. Neste
sentido, sintomtica foi a entrega do comando da reforma administrativa a
um bem-sucedido administrador privado, capaz de trazer ao setor pblico a
experincia da gesto privada no trato das questes de eficincia, criando
um novo padro organizacional de modernizao.
O fato que gostaramos de destacar, entretanto, que a utilizao de
mecanismos de mercado como tecnologia administrativa para reformas no
deve ser visto como que livre de uma forte influncia ideolgica (FLYNN &
STREHL, 1996:4). No caso ingls, o pressuposto era o de que o modelo
burocrtico tradicional no mais respondia s necessidades colocadas e que,
somente por meio de estratgias utilizadas com sucesso pela iniciativa
privada, poderia o setor pblico atender s demandas dos contribuintes.
Utilizando a tese machadiana das ideias grvidas
17
, poderamos supor
que a ideia de reforma do Estado, naquele momento histrico, trazia em si a
ideia de eficincia, eis que, na crena de que o setor pblico, da forma
como estava estruturado, no poderia mais atender aos imperativos que se
apresentavam, as solues baseadas nas prticas privadas, apareciam como
salvadoras. .
Ao enfatizara opo preferencial pela eficincia, o gerencialismo
puro deixou claro que o seu inimigo era a velha engrenagem da buro-
cracia tradicional, que, embora enferrujada, ainda era dominante no setor
pblico ingls.
Propunha, desta forma:
a) a definio das responsabilidades de cada um dos atores inseridos
nas agncias governamentais;
b) a definio dos objetivos organizacionais; e
c) a incorporao da conscincia dos custos, ou seja, estmulo a que
os funcionrios pblicos conhecessem o custo de suas aes (ABRUCIO,
1997).
Os principais instrumentos utilizados para o alcance dos objetivos,
tendo como pano de fundo a estratgia da eficincia, foram:

a) avaliao .de desempenho;
b) introduo de tcnicas de controle oramentrio;
c) descentralizao administrativa;
d) delegao de autoridade aos funcionrios (empowerment); e
e) administrao por objetivos (ABRUCIO, 1997).
Os xitos do gerencialismo puro, intimamente relacionados es-
tratgia de eficincia em sentido estrito, localizaram-se no corte de gastos
com pessoal, via reduo do nmero de funcionrios tanto do Poder Central
quanto das empresas estatais (empresas nacionalizadas e empresas pblicas,
como resultado das privatizaes), assim como no incremento verificado na
chamada conscincia de custos da burocracia britnica.
8

Todavia, o gerencialismo puro tambm enfrentou crticas impor-
tantes, fundadas, principalmente, na rgida estratgia de busca de eficincia
(a mesma que incrementou a conscincia de custos). Assim, este modelo
fracassou de alguma maneira, o que determinou sua imediata reviso e
evoluo. O que se discutir adiante a intensidade com que tal estratgia
foi implantada, o que, muitas vezes, mascarou os ganhos obtidos com sua
utilizao.
Um ponto interessante diz respeito ao que se poderia chamar
engessamento pela eficincia. Tal situao extrema seria alcanada
quando, ao enfatizar ilimitadamente a dita estratgia, o gerencialismo puro
casse na armadilha da eficincia. Assim, critrios rgidos de definio,
implementao e avaliao da eficincia impediriam o afloramento dos
meios naturais para seu alcance, quais sejam, a flexibilidade e a capacidade
inovativa.
Nesta ordem de ideias, considerar a eficincia apenas sob o aspecto
dos custos no necessariamente o melhor critrio.. A lgica econmica a
todo custo pode ser incompatvel com a lgica gerencial.
Ademais, a nfase na eficincia econmica obscureceu um aspecto
importante que o da efetividade, pois, em se tratando de servios pblicos,
de que vale ser eficiente quando no se efetivo? No sendo um conceito
econmico, como a eficincia no sentido do puro gerencialismo, o
conceito de efetividade incorpora o aspecto poltico da prestao dos
servios. Alie-se a isto o fato de que, aos conceitos de valor social e
qualidade da prestao, acoplam-se perfeitamente os de equidade e justia,
os quais tambm no so quantificveis e, muito menos, avaliveis via
instrumental oferecido pelo modelo gerencial puro.
K-' Outro aspecto que merece ser destacado nesta anlise da estratgia jde
eficincia do gerencialismo em seus primrdios diz respeito ao fato de
apregoar ser a administrao gerencial uma tcnica neutra e pura. Decorre
da a separao entre poltica e administrao, que no terica nem
empiricamente sustentvel. Ademais, criou incentivos para que as tcnicas

gerenciais aplicveis ao setor privado fossem, sem maiores consideraes,
transplantadas para o setor pblico.
Isto provocou srios conflitos, tanto na defesa da consistncia in-
terna do modelo, quanto no mbito das organizaes em que foi aplicado.
A base est em duas ordens de argumentos. Em primeiro lugar, por ser a
lgica do setor pblico diferente da do setor privado (a esfera privada
possui objetivos e motivaes peculiares, claramente diferentes da lgica
pblica). Em segundo lugar, tratar o modelo gerencial-como uma tcnica
neutra, capaz de modificar a cultura e o funcionamento da administrao
pblica, poderia conduzir deduo lgica de que o gerencialismo puro,
sob este aspecto, no passaria da tradio weberiana com outro nome
(lembremos que a neutralidade era uma das peas principais da tradio
burocrtica, que o gerencialismo puro procurava combater).
Assim procedendo, o modelo gerencial puro se fragilizou, vez que
ficou cego s diferenas profundas existentes entre a administrao
privada e a pblica, onde reina uma intrincada teia de relaes com a
esfera poltica.
19

Para finalizar a principal critica oferecida estratgia da eficincia
do puro gerencialismo ingls, e a mais brilhante em nosso entendimento,
a que o relaciona ao taylorismo, movimento por uma administrao
cientfica, capitaneado por F. Taylor no incio deste sculo. Responsvel
pelo delineamento de uma corrente importante da teoria das organizaes,
denominada administrativista, o taylorismo preocupava-se com a prtica
administrativa, focalizando a gesto.
Christopher Pollitt (1993), ao analisar o modelo gerencial,
classificou-o como neotaylorista, por identificar, na proposta da busca
incessante da produtividade e eficincia, nos instrumentos privados
utilizados para tanto e na nfase excessiva em uma cientificidade
(entendida como neutra e separada da poltica), a mesma lgica que
moveu os estudos e proposies de Taylor.
Os implementadores do modelo partiram do pressuposto conhecido
de que um sistema considerado eficiente seria aquele que produzisse
maiores quantidades de bens a partir de uma reduo dos custos de pro-
duo. Acreditavam, assim como os tayloristas puros, na existncia de
one best way, alcanvel por meio da racionalidade instrumental. Havia,
ademais, o pressuposto econmico de que os agentes so racionais e
maximizadores de recursos, preferncias, utilidades, etc. Usaram, ento, o
conhecimento sobre a administrao cientfica aplicada produo in-
dustrial para definir a concepo de uma administrao pblica eficiente.
Entretanto, o conceito de produto na indstria no pode ser trans-
plantado assim to facilmente para a administrao pblica. claro. So
diferentes. Na esfera industrial, a etapa de produo de bens claramente

mt
separada da etapa de distribuio e consumo dos mesmos. Na esfera
pblica, ao contrrio, muitos servios so produzidos, distribudos e con-
sumidos durante o mesmo processo e, muitas vezes, os destinatrios destes
servios participam da produo (BARZELAY, 1992).
H, ainda, algumas outras implicaes importantes nesta designao
de neotaylorismo. Vejamos. Uma das principais caractersticas do
taylorismo a chamada alienao do trabalhador, dada pela separao entre
trabalho manual e intelectual (realizado, respectivamente, pelos blue e white
collars). Do mesmo modo, no gerencialismo, h o abismo entre formulao
e implementao (tendo por pano de fundo a separao entre poltica e
administrao).
20

Ademais, o nico incentivo que se entende no taylorismo o salarial,
no incorporando outros aspectos motivacionais importantes. Isto redundou,
por exemplo, no caso do gerencialismo puro, na falta de um projeto que
envolvesse o alto escalo na estratgia de reforma, o que provocou alto grau
de incerteza.
E possvel observar, todavia, que alguns dos aspectos frgeis do
gerencialismo puro, que elencamos neste espao, foram revistos nas fases
subsequentes do modelo gerencial ingls. A segunda fase do modelo,
chamada consumerism (New Public Management), deu-se no sentido da
qualidade e da flexibilidade, que haviam sido negligenciadas pelo
gerencialismo puro.
Em que pese a importante mudana de objetivos, verificada quando
se compara o consumerism com o modelo gerencial puro, a principal
inovao ocorreu no sentido da redefinio do pblico-alvo, que passa do
contribuinte para o cliente/consumidor. A focalizao no consumidor e a
introduo da abordagem qualitativa na gesto pblica foi, sem dvida, um
passo importante no sentido da recuperao do conceito de pblico, o que,
entretanto, s ser melhor trabalhado na terceira fase do modelo gerencial
ingls, denominada Public Service Orientation (PSO).
O aumento do poder do consumidor dar-se-ia, por exemplo, via o
incremento da descentralizao administrativa (esta foi uma ideia trazida do
gerencialismo puro), sob o argumento de que, ao levar a execuo do
servio pblico para mais perto do consumidor, este teria melhores
condies de fiscalizao da prestao. Consequentemente haveria uma
melhora significativa da qualidade dos servios pblicos.
Associada descentralizao, a competio entre as agncias pbli-
cas era entendida como capaz de levar a um maior poder do consumidor,
visto que evitaria a situao de monoplio, danosa prestao de servios
pblicos de qualidade.
Existe,, todavia, um problema conceituai no consumerism, que
justamente o que origina seu nome. O conceito de consumidor no
responde satisfatoriamente a algumas questes colocadas. y Antes de


alinhar os principais problemas verificados com relao a este conceito,
cumpre reforar a ideia de que, ao utilizar tcnicas do setor privado, o
gerencialismo trouxe, em seu bojo, o conceito mais importante das
estruturas de mercado: competio. Isto gerou algumas disfunes no
modelo, comprometendo, por exemplo, a realizao da equidade,
essenciais em se tratando da esfera pblica.
Primeiramente, salta aos olhos a deduo de que o consumidor de
servios pblicos diferente do consumidor de servios privados, vez que,
como j destacamos, a esfera pblica diferente da esfera privada. A
racionalidade econmica no deve comandar o relacionamento entre o
prestador e o usurio de servios pblicos. Ademais, valores importantes
como justia, equidade e interesse pblico tomam o domnio pblico
diferente do privado.
Ora, tambm os servios pblicos so intrnsecos e naturalmente
desiguais. O sistema de competio entre servios pode criar uma distri-
buio injusta de recursos, em que os melhores avaliados pelo
consumidor receberiam mais recursos, enquanto os piores, menos. Esta
lgica de soma zero conduz as organizaes com pior desempenho a um
movimento descendente e as com melhor desempenho a um movimento
ascendente em importncia e destinao dos recursos, aumentando a
disparidade entre das. Tal situao acarretaria prejuzos para os usurios
dos servios pblicos e para a sociedade como um todo.
O fato de os consumidores poderem ser organizar tambm impe
um a lgica perversa. Neste modelo de incentivo competio, a
desigualdade a que so submetidos pode piorar sua posio social, vez
que, normalmente, os mais organizados vencem a competio. O interesse
pblico de estar comprometido, dado que, ao se organizarem, os
consumidores exercendo maior presso sobre os burocratas, os quais,
vislumbrando a avaliao a que sero submetidos, render-se-o ao grupo,
de modo a no fazer-lhes as reivindicaes (para, em ltima anlise,
preservarem suas prprias posies).
Neste sentido, o papel coordenador do Estado fundamental, no
lendo sido, entretanto, enfatizado neste modelo. O consumerism no se

desvencilhou da lgica de mercado e assumiu a lgica pblica. A lgica
econmica da eficincia continua prioritria. Ao vencedor, tudo.
Ademais, quem o consumidor na teoria econmica? Tal conceito
traz em si uma caracterstica de excluso. No mercado, por bvio,
consumidor aquele que capaz de consumir bens e servios. Entretanto,
indispensvel ressaltar que s capaz de consumir bens e servios quem
detentor de recursos financeiros para tanto. O consumidor, por definio,
aquele capaz de escolhas racionais, maximizando utilidades. O pressu-
posto d competio a garantia de alternativas exequveis disposio
dos consumidores, de forma que possam escolher as que mais lhes
agradem em termos de qualidade, comodidade, etc.
A mesma lgica aplicada aos servios pblicos pode conduzir ao /
seguinte raciocnio: consumidor de servios pblicos aquele que possui
caractersticas especiais que o tomam diferente dos demais atores sociais.
No caso, aquele com capacidade de competir em condies mais
favorveis, ou aquele que esteja sob a jurisdio de uma agncia pblica
que, por seu desempenho anterior, tenha recebido recursos suficientes para
continuar operando. Ocorre que, em se tratando de servios pblicos, nem
sempre h possibilidade de escolha universal.
Desta forma, alguns podem se tornar mais consumidores do que outros
ou clientes preferenciais do servio pblico (ABRUCIO, 1997:28). No
limite, podem se tomar mais cidados do que outros, se utilizarmos o
conceito de cidado em substituio ao de consumidor, como propem
alguns autores.
21

Toda esta confuso de conceitos pode ser decorrente do desconhe-
cimento (ou descaso) sobre o conceito de pblico na administrao
pblica. Esse um terreno bastante movedio e este no o espao mais
adequado para discuti-lo. Entretanto, a ressalva importante, pois, a
depender do arcabouo terico e ideolgico a sustentar as reformas
administrativas, diferentes conceitos de pblico sero apresentados,
podendo ser consumidor, grupo de interesse, cidado, etc. Desta forma,
perfeitamente compreensvel (embora discutvel) utilizao do conceito
de consumidor pelo New Public Management, dada a lgica de mercado
que o informa.
Utilizar o conceito de consumidor, j vimos, trazem si uma concep-
o de indivduo movido por uma racionalidade econmica. Assim, o
nico motivo para uma ao coletiva seria a promoo de interesses
pessoais e, neste sentido, o nico propsito das agncias pblicas seria o
de satisfazer os requisitos destes consumidores individuais. O pressuposto
a informar tal deduo o de que os consumidores tm habilidades
equivalentes para expressar seus desejos e ainda que tais desejos so
relativamente estveis no tempo.

Tal raciocnio conduz concluso de que a accountability garan-
tida, primariamente, pela ao do mercado, vale dizer, a mo invisvel,
as foras da competio, conduziriam as organizaes pblicas produo
de resultados de qualidade.
y interessante notar que a nfase na eficincia, na competio e na
soberania do consumidor pode conduzir a uma lgica s avessas, que retira
o Estado dos locais mais necessitados, onde poderia exercer, em plenitude,
seu papel. Excluir pessoas pelo critrio da competitividade no representa
a melhor sada em direo ao alcance do interesse pblico.
As crticas ao consumerism motivaram a concepo da Public
Service Orientation, baseada na defesa da descentralizao por suas
virtudes polticas e na ideia de reconstruo da esfera pblica.
22
Cumpre,
entretanto, destacar que a ideia de eficincia j no mais to radical nesta
fase do modelo ingls, embora continue sendo central, assim como a
nfase na viso gerencial.
23

Para a fuga da armadilha do conceito de consumidor, a PSO trabalha
com o conceito de cidado, vez que cidadania implica no s liberdade de
escolha de servios pblicos (como o caso do conceito de consumidor),
como tambm exerccio de direitos e deveres, relacionando-se ao conceito
de accountability (ABRUCIO, 1997:27).
Flynn e Strehl (1996:17) citam o exemplo da Frana, que utiliza o
conceito de cidado-usurio (citizen-user). A combinao reflete a face
consumidor e a face cidado do usurio dos servios pblicos. Assim, ao
mesmo tempo em que privilegia o direito de ter preferncias e de agir
conforme a utilidade delas decorrentes (no sentido econmico, procurando
atingir curvas de indiferena mais altas), privilegia, tambm, os direitos do
cidado, definidos como a capacidade de influenciar as aes governa-
mentais (cidado entendido, no mais das vezes, como eleitor). Todavia,
outro problema se coloca: quem cidado?
8. Consideraes finais
H diferentes formas de enfrentar a questo do relacionamento entre
burocracia e eficincia e muitas delas tm sido usadas. O que se h de
reter, neste trabalho, a identificao das ideias que esto por trs de cada
proposio de reforma, vale dizer, quais so as bases tericas sobre as
quais se assentam. Assim, temos um largo espectro de proposies que vo
desde um repensar pouco profundo das chamadas bases tradicionais at
uma reflexo mais acurada e a incorporao de ideias e conceitos de outros
campos de estudo, criando uma nova forma de lidar com as questes-chave
em administrao pblica.

O fato que, sobretudo quando se trata de sociedades complexas, as
reformas no podem ser vistas sob um ngulo totalizante. Estratgias de
gesto, per si, no so neutras, envolvendo valores, preferncias, opes,
etc. Por outro lado, reformas administrativas tambm no so neutras,
abrangendo diversos atores, que tambm tm valores, experincias, inte-
resses, etc.
24
Destarte, no h neutralidade no comportamento dos atores e,
muito menos, no momento da escolha dos instrumentos de gesto.
Devemos reconhecer que a eficincia do setor pblico e a capacidade
do Estado de formular e implementar polticas pblicas dependem de sua
estrutura administrativa e da estrutura social na qual est inserida. Com o
Estado keynesiano, o setor pblico moderno se formou. Entretanto, como
vimos, as recentes reformas administrativas apontam para um movimento de
desconstruo deste Estado. Chegamos a uma situao que configura o
paradoxo do neoliberalismo, qual seja: para reduzir o tamanho do Estado
(para ter o Estado mnimo) preciso ter uma Estado forte.
A contempornea teoria das organizaes tem colocado em xeque a
capacidade da teoria weberiana de produzir eficincia. Todavia, Evans
(1993:150) apresenta a situao das organizaes patrimoniais se disfar-
arem em burocracias weberianas, confirmando sua tese de que a burocracia
est em escassez de oferta. Para ele, o ntido contraste entre o carter pr-
burocrtico, patrimonialista do Estado predatrio e o carter mais
estreitamente weberiano dos Estados desenvolvimentistas deveria provocar
dvidas naqueles que atribuem a ineficcia dos Estados do Terceiro Mundo
sua natureza burocrtica. A falta de burocracia pode estar mais prxima do
diagnstico correto (EVANS, 1993:135). Por sua vez, Terry Moe (1997)
enfatiza que a burocracia, por si mesma, tem merecido menos ateno do
que deveria.
25

A questo da eficincia pura deve ser revisitada. A esfera pblica
deve estar apta a promover o equilbrio entre os interesses que informam a
vida e a organizao dos diversos grupos sociais, que, embora possuam
diferentes nveis de recursos e motivaes, devem ser atendidos
equitativamente.
26

Weber indicou ser objetivo da burocracia alcanar os fins do Estado,
ou seja, a efetividade. claro que atingir os fins esperados a qualquer preo
levar, fatalmente, ineficincia. Contudo, privilegiar o preo em
detrimento dos fins esperados, certamente, tambm conduzir ineficincia.