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INDICE
• LE ORIGINI
• L’ORGANIZZAZIONE
• LE FUNZIONI GIURISDIZIONALI
• LE FUNZIONI DI CONTROLLO
• LA FUNZIONE CONSULTIVA E LE ALTRE FORME DI COLLABORAZIONE
• I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
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LE
ORIGINI
DELLA
CORTE
DEI
CONTI
La Corte dei Conti è il risultato di una visione illuminata di Camillo Benso conte di Cavour, che intuì la
necessità di una unitarietà di giudizio entro cui si concentrasse “il controllo preventivo e consuntivo” sui
conti pubblici.
La Corte dei conti ha ereditato l’assetto organizzativo ed amministrativo della Regia Camera della
Sommaria. La Regia Camera della Sommaria fu fondata nel 1444 da Alfonso V d'Aragona, che,
nell'ambito della sua riforma dell'ordinamento giudiziario dell'antico regime angioino operante nel Regno
di Napoli, unificò due organi: la Magna Curia Magistrorum Rationarum (Corte dei Maestri Razionali) e la
Summaria audentia rationum (Camera dei Conti) .
Nel 1807, in sostituzione della Regia Camera della Sommaria, fu istituita la Regia Corte dei Conti, da cui
poi è derivata, nel 1862 con la Legge Cavour n. 800/62, la Corte dei conti, che dunque, ha ereditato sin
dalla sua istituzione la natura amministrativa, giurisdizionale e consultiva.
Con la legge n. 800/62, per volere del Re e del Parlamento e con la pubblica inaugurazione avvenuta a
Torino il 1 ottobre 1862, alla presenza del Ministro delle Finanze Sella, del Primo Procuratore Generale
della
Corte
dei
Conti
Troglia
e
del
primo
Presidente
della
Corte
dei
Conti
Colla,
fu,
dunque,
istituita
3
quella
che,
ad
oggi,
rappresenta
la
più
antica
magistratura
unitaria
italiana.
LE
ORIGINI
DELLA
CORTE
DEI
CONTI
L’istituzione della Corte dei conti era finalizzata alla predisposizione di un corpus di controlli che avrebbe
dovuto assistere l’amministrazione, allora afferente il monarca, in un’ottica di regolare e corretta
destinazione delle risorse finanziarie pubbliche.
Il corpus dei controlli, così come pensato da Cavour, individuava in modo univoco due specificazioni
operative:
•· una di controllo in senso stretto, identificabile un controllo preventivo di legittimità sugli atti, previsto
dall’art. 13 della L. n. 800/1862, secondo il quale “Tutti i decreti reali (…) sono presentati alla Corte
perché vi si apponga il visto e ne sia fatta registrazione”, e un controllo consuntivo sulla gestione,
disciplinato ai sensi degli art. 28 e ss;
•· una giurisdizionale, finalizzata all’accertamento di responsabilità di tipo contabile e delineata all’art. 33
della legge Cavour, secondo il quale: “La Corte giudica, con giurisdizione contenziosa, sui conti dei
tesorieri, dei ricevitori, dei cassieri e degli agenti incaricati di riscuotere, di pagare, di conservare e di
maneggiare danaro pubblico o di tenere in custodia valori e materie di proprietà dello stato, e di coloro
che
si
ingeriscono
anche
senza
legale
autorizzazione
negli
incarichi
attribuiti
ai
detti
agenti.
La
Corte
4
giudica
pure
sui
conti
dei
tesorieri
ed
agenti
di
altre
pubbliche
amministrazioni
per
quanto
le
spetti
a
termini
di
leggi
speciali.”
LE
ORIGINI
DELLA
CORTE
DEI
CONTI
La L. n. 800/1862 è rimasta invariata sino agli anni del fascismo, che hanno costituito un periodo di
rigoglioso arricchimento del panorama normativo in materia contabile, che ha portato a due importanti
riferimenti, tutt’oggi significativi, e cioè il R.D. n. 1038/33, che rappresenta il regolamento di procedura
per i giudizi innanzi alla Corte di conti, ed il R.D. n. 1214/34, anche meglio conosciuto come il Testo
Unico delle leggi sulla Corte dei conti. Per ritrovare un altrettanto fervente periodo di innovazione
normativa sui temi contabili bisogna aspettare l’assemblea costituente, la quale, deliberò di
costituzionalizzare le attribuzioni della Corte dei conti, sull’esempio di quanto deciso per il Consiglio d
Stato . Gli artt. 100 e 103 della Costituzione, infatti, contemplano entrambe le funzioni giurisdizionali e di
controllo della Corte dei conti, funzioni successivamente integrate dalla L. n. 259/75 che attua le
disposizioni costituzionali.
Per quanto riguarda la funzione del controllo, l’art. 100, comma 2, recita: “La Corte dei conti esercita il
controllo
preventivo
di
legittimità
sugli
atti
del
Governo,
e
anche
quello
successivo
sulla
gestione
del
bilancio
dello
Stato.
Partecipa,
nei
casi
e
nelle
forme
stabilite
dalla
legge,
al
controllo
sulla
sana
gestione
finanziaria
degli
enti
a
cui
lo
Stato
contribuisce
in
via
ordinaria.
Riferisce
direttamente
alle
Camere
sul
5
risultato
del
riscontro
eseguito”.
Per
quanto
riguarda
la
funzione
giurisdizionale,
l’art.
103,
comma
2,
recita:
“La
Corte
dei
conti
ha
LE
ORIGINI
DELLA
CORTE
DEI
CONTI
Si giunge, poi, agli anni ’90, che hanno significato un periodo di fiorente innovazione legislativa per
entrambe le funzioni della Corte dei conti. In particolare, la L. n. 19/94 e la L. n. 20/94 hanno modificato
il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, portando all’istituzione del doppio grado di giurisdizione
da una parte e ad una profonda rivisitazione delle attività di controllo dall’altra, con la forte limitazione
del controllo preventivo ed il rilancio del controllo successivo sui risultati della gestione.
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L’ORGANIZZAZIONE
DELLA
CORTE
DEI
CONTI
L’attuale ordinamento della Corte dei conti scaturisce dal T.U. n. 1214/34, modificato ed integrato da
varie leggi successive come la L. n. 161/53, la L. n. 1345/61 e la L. 259/58, anche se il corpus normativo
che regola l’Istituzione, oltre ai grandi momenti di riforma normativa che si richiameranno in seguito, si
arricchisce annualmente con le precisazioni decisionali e previsionali contenute nel dettato della Legge
Finanziaria.
In base alle richiamate disposizioni di legge, l’organico della Corte dei conti è diviso, tenendo conto delle
rispettive funzioni, in personale di carriera magistratuale e personale di carriera amministrativa.
Il personale di carriera magistratuale comprende il Presidente, i Presidenti di sezioni, i consiglieri, il
procuratore generale, i viceprocuratori generali, i primi referendari e i referendari. Essi si occupano delle
attività giurisdizionali e di controllo e ricoprono tutti i livelli della governance della Corte di conti.
Il personale di carriera amministrativa è composto da personale dirigente e da personale della ex
carriera di concetto, esecutiva ed ausiliaria. Essi si occupano delle attività di staff (personale, contabilità,
bilancio, controllo interno e sistemi informativi) e delle attività che in linea generale appaiono di supporto
al
personale
di
magistratura.
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L’ORGANIZZAZIONE
DELLA
CORTE
DEI
CONTI
Nelle strutture centrali rientrano:
· le Sezioni riunite (articolate in sezioni riunite in sede consultiva e in sede di controllo, rappresentano
l’organo di chiusura del sistema di giurisdizione amministrativo-contabile, con competenza a decidere
sulle questione di massima e sui conflitti di competenza e titolare delle attività del giudizio di parificazione
del rendiconto generale dello Stato);
· la Sezione centrale di controllo di legittimità degli atti del governo e delle amministrazioni dello Stato
(articolata in 5 uffici centrali per i ministeri istituzionali , per i ministeri economico-finanziari, per le attività
produttive, per le infrastrutture e l’assetto del territorio, per i servizi alla persona ed i beni culturali e titolare
dell’attività di controllo di legittimità preventivo e successivo);
· la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato (anch’essa articolata in 5
uffici come la precedente sezione e titolare delle attività di controllo sulla gestione);
· la Sezione di controllo sugli enti (esercita il controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria, previsto dalla L. n. 259/1958, riferendone in Parlamento);
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L’ORGANIZZAZIONE
DELLA
CORTE
DEI
CONTI
· la sezione delle autonomie (è espressione delle sezioni regionali di controllo, riferisce al Parlamento,
almeno una volta l’anno, sugli andamenti complessivi della finanza regionale e locale per la verifica del
rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, città metropolitane e regioni, in relazione al
patto di stabilità interno e ai vincoli che derivano dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea, anche
sulla base dell’attività svolta dalle sezioni regionali. Esamina, a fini di coordinamento, ogni tema e
questione che rivesta interesse generale o che riguardi le indagini comparative su aspetti gestionali
comuni a più sezioni);
· la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali (riferisce almeno annualmente al
Parlamento sulla gestione dei fondi strutturali comunitari, sull'utilizzo di altri finanziamenti e programmi
comunitari, sullo stato delle risorse della comunità di pertinenza nazionale e dei relativi sistemi di verifica,
sulla consistenza e sulle cause delle frodi ai danni della comunità e sulle relative misure preventive e
repressive).
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L’ORGANIZZAZIONE
DELLA
CORTE
DEI
CONTI
·Nelle strutture periferiche rientrano:
· le 21 Sezioni regionali di controllo , quante sono le regioni italiane (esercitano il controllo di legittimità su
atti e il controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato aventi sede nella regione; verificano il
funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione avente sede nella regione, esercitano il
controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali e loro enti strumentali, ai fini del referto ai consigli
regionali, nonché il controllo sulla gestione degli enti locali, dei loro enti strumentali, delle università e delle
istituzioni pubbliche aventi sede nella regione);
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L’ORGANIZZAZIONE
DELLA
CORTE
DEI
CONTI
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LE
FUNZIONI
GIURISDIZIONALI
La Corte dei conti, con riferimento alla funzione giurisdizionale, emette attualmente:
· giudizi di conto o di responsabilità ai danni di amministratori o dipendenti pubblici che, nell’esercizio
delle proprie funzioni, abbiano arrecato danno erariale allo Stato;
· giudizi in materia pensionistica, per l’accertamento dell’esistenza e dell’ammontare del diritto alla
pensione.
Le funzioni di natura giurisdizionali hanno, al pari di quelle di controllo, registrato una forte espansione per
intervento specifico:
· della L. n. 231/90 che, affermando strumenti e moduli operativi di matrice privatistica (centrati sui criteri
fondamentali di efficienza, efficacia ed economicità), ha di fatto allargato la natura oggettiva della
giurisdizione contabile, estendendola ai giudizi sulla compatibilità tra le scelte amministrative e le finalità
dell’amministrazione pubblica;
· dalla sent. n. 345/04 della Corte costituzionale che, nel quadro dell’evoluzione dell’ordinamento in
senso federale, ha assoggettato le regioni al giudizio della Corte dei conti in materia di responsabilità
contabile,
richiamando
il
principio
unitario
della
giurisdizione
per
assicurare
un
uniformità
di
giudizio
a
12
livello
nazionale.
LE
FUNZIONI
DI
CONTROLLO
Il controllo di legittimità sugli atti del Governo ha ad oggetto i singoli documenti contabili e finanziari della
gestione, verificandone la conformità al sistema giuridico e potendone annullare l’efficacia. Si intendono
per “atti del governo” i documenti ufficiali emanati da tutte le amministrazioni pubbliche di derivazione
statale e come tali in posizione di dipendenza rispetto all’esecutivo. Esso ha ad oggetto documenti
amministrativi prevalentemente preventivi. Esiste, infatti, una prerogativa di controllo di legittimità su
documenti di natura consuntiva, che, in allargamento rispetto ad un’interpretazione restrittiva del dettato
dell’art. 100 della Costituzione Italiana, interessa alcune marginali fattispecie.
Il controllo di legittimità sugli atti di natura preventiva non giudica sulla regolarità del contenuto ma si
espleta in modo generico come condizione di efficacia preventiva dell’atto che esamina.
Il controllo successivo sulla gestione, per il quale si rimanda alle note che seguono, è di tipo collaborativo,
ha carattere empirico ed è rivolto ad accertare la “rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli
obiettivi stabiliti dalla legge.
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LE
FUNZIONI
DI
CONTROLLO
Esso valuta comparativamente costi, modalità e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa” e
confronta “la situazione effettivamente realizzata con l’attività amministrativa e la situazione ipotizzata dal
legislatore come obiettivo da realizzare, in modo da verificare, ai fini della valutazione del conseguimento
dei risultati, se le procedure ed i mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con quelli apprestati in
situazioni omogenee, siano stati frutto di scelte ottimali dal punto di vista dei costi economici, della
speditezza dell’esecuzione e dell’efficienza organizzativa, nonché dell’efficacia dal punto di vista dei
risultati” .
Il controllo finanziario ricomprende le categorie di attività che si elencano e descrivono nel seguito:
· i giudizi di parificazione sul rendiconto generale dello Stato;
· il controllo sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa;
· la certificazione finanziaria dei contratti collettivi nazionali di lavoro;
· i referti sulla finanza regionale e locale;
· le verifiche rivolte agli enti sovvenzionati.
Il
giudizio
di
parificazione
del
rendiconto
generale
dello
Stato,
previsto
dall’art.
n.
39
del
Regio
Decreto
n.
14
1214/34
,
è
il
giudizio
espresso
dalla
Corte
dei
conti
per
accertare
la
conformità
dei
risultati
di
bilancio
(iscritti
nel
conto
del
bilancio
e
nel
conto
del
patrimonio)
dello
Stato
alla
Legge
di
Bilancio.
LE
FUNZIONI
DI
CONTROLLO
Sistema dei controlli
della Corte dei conti
Aziende ed
amministrazioni Stato …
statali autonome
Enti
Aziende sanitarie sovvenzionati
Come ulteriore sfida richiesta dal legislatore del 2003 (L. n. 131/03, comma 8 ), tale funzione si configura
nella rinnovata facoltà di disporre“ ulteriori forme di collaborazione”, con le autonomie, nonché di emettere
“pareri” in materia di contabilità pubblica , finalizzati alla regolare e sana gestione finanziaria, dietro
formale richiesta delle amministrazioni beneficiarie.
In un contesto costituzionale rinnovato in conseguenza dell’emanazione della L. costituzionale n. 3/01,
dove si è sancita l’equiordinazione degli enti territoriali allo Stato e l’abrogazione di ogni forma di controllo
amministrativo esterno sulle Regioni, sulle Province e sui Comuni (art. 9, L. costituzionale n. 3/01), è
facilmente comprensibile la volontà del legislatore di permettere agli enti territoriali di avvalersi della
collaborazione della Corte dei conti.
Se per quanto riguarda le ulteriori forme di collaborazione , il legislatore non specifica altro se non le
finalità , per la funzione consultiva, invece, la Corte dei conti, con un documento adottato dalla specifica
Sezione delle autonomie, nell’adunanza del 27 aprile 2004, ha disciplinato la funzione consultiva,
armonizzandone contenuti, strumenti e modalità.
In
particolare,
la
richiesta
di
parere
consultivo
è
circoscritta
agli
enti
previsti
dalla
L.
n.
131/05
ed
è
16
accettabile
se
presentata
dal
Consiglio
delle
Autonomie
Locali
e
dagli
organi
rappresentativi
dei
singoli
enti
(Presidente
della
Giunta
regionale
e
provinciale,
Sindaco
o
Consiglio
regionale,
provinciale
e
LA
FUNZIONE
CONSULTIVA
E
LE
ALTRE
FORME
DI
COLLABORAZIONE
Tutte le funzioni esercitate dalla Corte dei conti sono coerenti con il suo ruolo essenziale e caratterizzante
di ausilio al Parlamento, previsto dalla Sezione III “Gli organi ausiliari” della Costituzione.
Vi sono, infine, attività specificatamente attivate su richiesta del Parlamento, come l’ormai consolidata
tradizione di audire la Corte dei conti, in occasione della presentazione da parte del Governo del
Documento di Programmazione Economica e Finanziaria e del disegno di Legge Finanziaria, per avere
valutazioni neutrali sugli andamenti complessivi della finanza, nonché sulla coerenza e congruità della
manovra stessa con gli obiettivi perseguiti, o le audizioni su ogni altro tema al cui approfondimento la
Corte dei conti possa fornire un qualificato contributo .
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I
CONTROLLI
INTERNI
ED
I
CONTROLLI
ESTERNI
Per quanto riguarda il rapporto con i revisori dei conti, la Legge Finanziaria 2006 ha previsto l’obbligo di
invio alla Corte dei conti delle relazioni dei revisori in ordine ai bilanci di previsione e di rendicontazione
già approvati dagli enti. Anche qui si rientra nell’ottica collaborativa di rafforzamento tra controllo esterno e
sistema dei controlli interni, ritenendosi che l’invio di tali relazioni debbano prioritariamente essere
finalizzate a segnalare alle Sezioni regionali di controllo sintomi di “irregolarità gravi” , tali da porre in
pericolo gli equilibri di bilancio. Esse, dunque, dovranno essere rilevate nell’ottica degli effetti sulle poste di
L’intervento della Corte dei conti dovrebbe, perciò, essere interpretato come di supporto alle verifiche dei
revisori dei conti e, in tale luce, volte ad assicurare un “avviso” all’amministrazione sui possibili o potenziali
rischi economico-finanziari. Avviso che, come è ovvio, non verrà formulato in caso non emerga nessun
elemento di preoccupazione.
18
I
CONTROLLI
INTERNI
ED
I
CONTROLLI
ESTERNI
In realtà, tale previsione normativa investe direttamente solo gli enti locali, che la recepiscono
introducendo nel D.Lgs. n. 267/00 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali , d’ora in
avanti anche solo TUEL) l’art. 198 bis, che recita: “nell’ambito del sistema del controllo di gestione di cui
agli art. 196, 197 e 198, la struttura operativa alla quale è assegnata la funzione del controllo di gestione
fornisce la conclusione del predetto controllo, oltre che agli amministratori ed ai responsabili dei servizi ai
sensi di quanto previsto dall’art. 198, anche alla Corte dei conti”.
I limiti del dettato di tale norma sono evidenti: coinvolge solo gli enti locali e fa riferimento al solo controllo
di gestione che, come recita il D.Lgs. n. 286/99, rappresenta una delle 4 componenti del sistema dei
controlli interni di una amministrazione pubblica.
19
I
CONTROLLI
INTERNI
ED
I
CONTROLLI
ESTERNI
Aziende ed
Stato amministrazioni Stato Enti Locali
statali autonome
Enti
Aziende SSN sovvenzionati 20
I
CONTROLLI
INTERNI
ED
I
CONTROLLI
ESTERNI
Al revisore pubblico, pertanto, è richiesto un ruolo collaborativo/partecipativo che non è ancora
presente nel sistema dei controlli di tipo privatistico.
Da quanto esposto, il revisore pubblico prende le distanze dal revisore interno in quanto, da una parte,
sembrerebbe partecipare al sistema dei controlli che costituisce l’oggetto teorico delle verifiche della
revisione interna, dall’altra, assumerebbe una valenza molto più incisiva, condividendo i processi
decisionali con il management. Il revisore pubblico non assume la posizione di staff al management,
ma risiede in posizione di controllo del management a tutela del pubblico risparmio.
A tale riguardo, è forse possibile provare ad abbozzare l’ipotesi secondo cui non è significativo parlare
di revisione esterna e revisione interna nelle amministrazioni pubbliche, bensì di controllo esterno e
revisione pubblica, dove la prima associa in sé le attività di controllo contabile, di controllo
sull’amministrazione e di verifica sul sistema di controllo interno e la seconda diviene l’oggetto degli
organi interni di controllo contabile e finanziario (revisori dei conti e sindaci).
Dunque, il concetto di revisione si evolve nel contesto pubblico, fino a mutare le proprie specifiche
concettuali
e
trovare
nuove
configurazioni
che
meglio
soddisfano
i
complessi
assetti
di
interesse
che
21
gravitano
intorno
ad
un’amministrazione
pubblica.