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CJRS (Online)/ RCSR (en ligne) ISSN : 1925-2218

Vol. 33 (3): 109-124




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.
LES RGIONS EN FRANCE : DES INSTITUTIONS RENFORCES
DANS UN CONTEXTE INSTABLE
Joseph Fontaine
Universit de Lyon
Universit Jean Monnet, Saint Etienne
Triangle-UMR 5206
10 rue Trfilerie, 42023 Saint-Etienne cedex 2
joseph.fontaine@univ-st-etienne.fr

Rsum.
Cet article, consacr aux Rgions franaises, rappelle dabord que les comptences des
collectivits territoriales sont dfinies par ltat et quelles sexercent sur fond de rivalits et
concurrences institutionnelles mais aussi de cooprations, notamment entre communes (et
agglomrations), dpartements, Rgions, diverses structures intercommunales, mais aussi
ltat, lUnion europenne. Il retrace ensuite la construction politique et institutionnelle de
la Rgion, depuis les annes cinquante. Puis, il cherche prciser la monte en puissance de
la Rgion au travers de la professionnalisation des conseillers rgionaux, de la mise en place
dune administration longtemps lgre mais efficace et affichant ses pratiques dexpertise.
Laffirmation du leadership du Prsident du Conseil Rgional est souligne. Sappuyant
surtout sur les politiques menes lintention des lyces, de lenseignement suprieur et de
la recherche, on cherche aussi mettre en vidence la plus-value rgionale, relle, mais
pouvant tre ingale dune Rgion lautre. En conclusion, on souligne limportance de
rformes lgislatives rcentes (2009 et 2010), qui concernent les ressources, le personnel
politique des Rgions et dpartements avec lavnement annonc du conseiller territorial,
les comptences des collectivits territoriales, particulirement pour les mtropoles et les
dpartements et, du coup, on sinterroge sur les effets concernant les Rgions et on
questionne leur avenir.

Mots cls : Comptences, dcentralisation, tat, lus, formation, institutions rgionales.

Codes JEL : R50, R58, R59.

Abstract. Regions in France: Stronger Institutions in a More Unstable Context.
Even if the political capacity of local authorities cannot be reduced to their legal functions,
one cannot escape the fact that in France, local governments are deprived of the legal
capacity to determine their functions and fields of intervention. That right is still in the hands
of the Parliament. Besides, one should never forget that in a three tiers (communes,
dpartements, regions) system of local government, made even more complex by the
existence of multiple non elected bodies (communauts urbaines, communauts
dagglomration, communauts de communes, pays), the relations between the various
territorial levels are characterised both by institutional rivalry and cooperation.
In a context of interdependency both with the central State and with other levels of local
government, the Region has emerged progressively as a new level of policymaking. After
the failure of the 1969 referendum that aimed to make the Region a local government with
the same status of communes and dpartements, after the creation in 1972 of low profile
tablissement public rgional, it was only in 1982 and the decentralisation laws that the
region achieved the status of fully entitled local government endowed with new specific
functions and involved with the central State in the negotiation of planning contracts.
The political affirmation of the Region also occured through the professionalisation of
regional elected officials and the reinforcement of regional bureaucracies. The increasingly

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visible leadership of Regions presidents also played an important part in the process.
Neglected at the beginning, the position progressively attracted politicians with a national
and sometimes ministerial background.
The public policies that have been implemented in Regions can be said territorialised
rather than territorial in that sense that they are elaborated and implemented in a context of
string inter-scalar interdependencies and the generalisation of cross-funding. They concern
education and training, research and rail transportation. In this paper, taking the examples of
policies targeting high schools, universities and research, I have tried to highlight the
regional added-value in these policies, which is obvious but subject to quite important
variations across regions.
Nevertheless, recent reforms (2009, 2010) that alter the fiscal resources of regions,
modify the way regional councillors are elected and favour the emergence of metropolitan
governments, have recently obscure the horizons for regions. Moreover, under the Sarkozy
presidency, the central State has proved eager to reinforce the States grip on local
government in order to control their contributions to the public deficit.

Key Words: Functions, decentralisation, State, elected officials, training, regional
institutions

JEL Codes: R50, R58, R59.



Introduction

La question
1
que nous examinerons sera celle de la capacit politique de la Rgion
2
1. En France, dun point de vue strictement juridique, les collectivits territoriales
sont prives de la comptence de leurs propres comptences ; celles-ci sont
dfinies exclusivement par la loi, sous lombre porte du Conseil constitutionnel
et du Conseil dtat. Le droit est donc un instrument essentiel de construction
progressive dune Rpublique dcentralise ; il dtermine le permis et le
dfendu, encore que, sur linterdit, les choses soient plus complexes. On aura
lesprit que, mme si il y a un lien fort entre le droit et les transformations de
laction publique rgionale et locale, les dynamiques de cette action ne se
rsument pas la traduction des dispositifs juridiques.

(Keating, 1993) entendue comme une capacit formuler et mettre en uvre des projets
labelliss intrt rgional dans un systme qui est celui de linterdpendance avec
dautres acteurs, surtout publics, et qui appelle une rgulation. Situant la rflexion dans le
cadre plus vaste des transformations de laction publique locale en France, des annes
cinquante la veille dun nouveau rgime politique, celui de la V
me
Rpublique, jusqu
aujourdhui, on aura lesprit au pralable, pour mieux valuer le chemin parcouru,
quelques caractristiques du systme politique et administratif franais.

1
Cet article prolonge, tout en la prsentant sous une forme plus ramasse et en intgrant des donnes
rcentes, la communication prsente au Colloque de l'ASRDLF, tenu Rimouski en aot 2008 (Fontaine,
2008).
2
On emploiera la majuscule pour Rgion en tant qutablissement public territorial puis collectivit
territoriale, la distinguant de la rgion en tant quespace ou simple dcoupage administratif. On fera de mme
pour le Dpartement quand on voudra dsigner la collectivit territoriale.
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2. On est en France dans un systme infra national trois niveaux de collectivits
territoriales : les Rgions, les Dpartements, les Communes. Il convient
dailleurs de ne pas oublier, derrire les volutions lgislatives, les rivalits et
concurrences institutionnelles : elles sont luvre quand slaborent les textes,
mais aussi dans leur traduction
3

, tandis que quelques uns envisagent dj
dautres dispositifs juridiques. On ajoutera que si le dbat est souvent prsent,
non sans raison, comme un dbat entre le vieux dpartement et la jeune
Rgion, consacre dans les annes quatre-vingt comme nouvelle collectivit
territoriale, les Rgions franaises doivent chercher aussi se positionner, en
intgrant dautres ralits institutionnelles et politiques : lintercommunalit en
milieu rural (2393 communauts de communes en 2008, concernant prs de 24
millions dhabitants) mais plus encore les agglomrations urbaines (14
communauts urbaines, o vivent plus de 6 millions dhabitants, dont deux,
Lyon et Marseille, dpassent un million ; 171 communauts d'agglomration
regroupant 21,9 millions d'habitants), ainsi que dautres regroupements aux
statuts juridiques divers, tels les pays qui correspondent souvent aux bassins
demploi.
On retiendra plus particulirement trois moments dans notre rflexion, en sintressant
successivement :
1) la construction politique et juridique de la rgionalisation,
2) aux profils de ceux qui ont la charge des politiques rgionales,
3) aux outputs : on privilgiera les politiques de formation.


La construction politique et juridique de la rgionalisation

Dans le dbat centralisation/dcentralisation (Mny, 1994) et ses traductions lgislatives,
notamment institutionnelles, il y a eu deux priodes. Sans quil y ait pour autant rupture, il
y a indiscutablement une avant et une aprs 1982.

Lavant 1982 : esquisses nojacobines de la rgionalisation

Au-del des manifestations fermes de lautorit de ltat, le jacobinisme, longtemps
prsent comme un legs rvolutionnaire, mais surtout napolonien, sest dans une certaine
mesure apprivois , selon la formule de Pierre Grmion qui a men de 1964 1969 une
tude minutieuse sur lvolution des relations entre bureaucrates et notables dans le
systme politique franais (Grmion, 1976). Ce jacobinisme apprivois est fait de
rgulations croises (Crozier et Thoenig, 1975) : le prfet est dans le dpartement, non
seulement le reprsentant de ltat et linformateur du gouvernement, mais aussi le
porte-parole (slectif) daspirations exprimes localement, notamment par les notables les
plus minents (parlementaires, prsident du Conseil gnral, maires des grandes villes). Le

3
Elles cachent conjoncturellement des intrts partisans, derrire une question simple : un moment donn,
quel niveau est le plus profitable au gouvernement en place et aux partis qui le soutiennent ?
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Gnral de Gaulle, revenu aux affaires en 1958, regarde quant lui avec suspicion le
Dpartement, quil considre inadapt au dveloppement conomique et dont nombre de
notables, par ailleurs, ne lui sont pas favorables. Au demeurant, ce jacobinisme
apprivois concerne les notables de lexistant et non ceux dun chelon rgional qui reste
construire, pour en faire linstrument dune politique nationale de modernisation de la
France.
Lchelon rgional a dabord t en effet imagin comme un outil du pouvoir central.
Ds les annes cinquante, la question de la rgion sest discrtement inscrite lagenda des
rformes, autour des questions de planification ; en tmoignent, laube de la 5
ime

Rpublique, les programmes daction rgionale institus en 1955 par le Commissariat
gnral au Plan, pour une socit qui, sur fond dexode rural, devient plus industrialise et
plus urbaine. Aprs le retour du Gnral de Gaulle aux affaires, les premires rponses
continuent dtre apportes au dbut des annes soixante sous langle de ladministration
dtat, comme le montre la cration des circonscriptions daction rgionale (1960), alors
au nombre de 21, avec leur tte un prfet coordinateur, qui deviendra prfet de rgion
(1964). Aprs la cration en 1963 de la Dlgation lamnagement du territoire et
laction rgionale (DATAR), outil dtat, linstitution de commissions de dveloppement
conomique rgional (les CODER) sous la responsabilis du prfet nuance dune lgre
touche de parfum participatif une dmarche trs top down. Cette approche fonctionnelle de
la rgionalisation, autour de quelques missions, va marquer durablement la place de la
Rgion dans ldifice institutionnel.
Le Gnral de Gaulle entend aller plus loin en proposant, le 27 avril 1969, dans le cadre
dune procdure rfrendaire qui sera un chec, une rgionalisation plus politique : le
projet, qui rencontre la vive opposition des lus locaux, transforme en effet les rgions en
collectivits territoriales, avec une assemble compose de 60% dlus mais aussi, au nom
de la participation , thme rmanent dans le discours gaullien aprs mai 1968, de 40%
de socioprofessionnels qui seraient dsigns. Toutefois, dans ce projet, cest le prfet de
Rgion qui est charg de prparer les dossiers qui concernent lensemble des quipements
collectifs et dexcuter les dcisions du Conseil rgional. Ft-ce dans un systme qui est
sous contrle dtat, avec la cration propose dune nouvelle collectivit territoriale, cest
de manire aussi essentielle que symbolique la fin annonce dun cycle historique de la
centralisation, contraire aux ncessits de la France productive de demain (de Gaulle,
fvrier 1968). Georges Pompidou, qui succde au Gnral de Gaulle en 1969, tait peu
favorable quant lui au projet gaullien que llectorat a rcus dautant plus quil
sattaquait aussi au Snat, la fois reflet dune France rurale et dun conservatisme
politique que le Gnral a affront, surtout partir de 1962. Il dfinit la Rgion comme
une fdration de dpartements et commande une rforme prudente son Premier
ministre, J acques Chaban-Delmas : la loi du 5 juillet 1972 cre ltablissement public
rgional (EPR), dont lexcutif reste le prfet, avec un Conseil rgional compos de
membres de droit les parlementaires lus dans les dpartements constitutifs de lEPR et
de reprsentants des Dpartements et des grandes villes. LEPR, sans services
administratifs propres, pourvu dassez peu de comptences, et parfois purement
consultatives, qui concernent les quipements publics et le dveloppement conomique, ne
remet pas en cause lautorit et le pouvoir des notables locaux, dans les Conseils gnraux
et dans les mairies, pas plus quil nest un contrepoids lautorit de ltat. Les
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mouvements rgionalistes, voire autonomistes, actifs dans les annes soixante et
soixante-dix dans quelques rgions, au nom dune identit sociopolitique spcifique
(Dulong, 1975), y trouvent encore moins leur compte que dans le projet gaullien.

Laprs 1982 : la Rgion dans une Rpublique dcentralise

Comme Valry Giscard dEstaing avant lui, Franois Mitterrand a compris, aprs lchec
du Gnral de Gaulle, quaucune rforme ne peut se faire contre les lus locaux (et le
Snat !). Il va tracer un sentier qui est fait davances en faveur dune nouvelle collectivit
territoriale, la Rgion, mais sans pour autant affaiblir les chelons plus anciens que sont les
communes et les Dpartements. Bien au contraire ! En tmoignent les lois de 1982, 1983 et
1985, qui seront suivies de diverses et nombreuses modifications lgislatives, voire
constitutionnelles
4
Prcisons dabord ce qui change au travers de linstrument quest le droit. En
1982-1983, cinq points sont essentiels ce premier stade de lorganisation
dcentralisatrice : tout dabord, ce qui est fondamental, la transformation effective de
lchelon rgional en collectivit territoriale ; elle sera consacre avec une premire
lection des conseillers rgionaux au suffrage universel direct (1986), pour un mandat de
six ans. Il faut y ajouter le transfert immdiat (15 avril 1982) de lautorit excutive tant
aux prsidents des Conseils rgionaux que gnraux, qui, contrairement aux maires, en
taient dpourvus, la fin des tutelles juridiques et pour une large part techniques avec,
comme contrepartie la cration des chambres rgionales des comptes et les recours
possibles devant les tribunaux administratifs, la globalisation des aides de ltat, encore
que des financements spcifiques rapparatront, et, titre essentiel, les transferts de
comptences : les Rgions se voient attribuer titre principal des comptences dans le
domaine de lamnagement du territoire et du dveloppement conomique, de la
planification, de la culture, de lducation, de la formation professionnelle et de
lapprentissage, de manire toutefois retenue de la part de ltat dans ce dernier cas, avant
un largissement ultrieur par une loi quinquennale du 20 dcembre 1993, puis une
accentuation des responsabilits rgionales avec la loi Raffarin. Il reste quele transfert de
comptence le plus frappant concerne lducation, la Rgion recevant comptence dans la
gestion des lyces quant la prise en charge de leur construction, de leur rnovation, et de
leur quipement ; la marque rgionale sera particulirement perceptible. Plus rcemment,
six, puis sept Rgions volontaires ont aussi expriment un transfert de comptences
ferroviaires, autoris en 1995 par la loi avant que la rgionalisation ferroviaire ne soit
, et qui oprent un transfert du pouvoir excutif aux prsidents des
Conseils gnraux au mme titre quaux prsidents des Conseils rgionaux. Quant au
transfert de comptences, il joue en faveur des trois niveaux infra nationaux : communaux,
dpartementaux, rgionaux.

4
En particulier dans le cadre de ce que J ean-Pierre Raffarin, Premier ministre (2002-2005), appellera
lActe II de la dcentralisation . Celui-ci sorganise autour de diffrents textes : la loi constitutionnelle du
28 mars 2003 relative lorganisation dcentralise de la Rpublique , la loi organique du 1
er
aot 2003
relative lexprimentation par les collectivits territoriales, la loi organique du 1
er
aot 2003 relative au
rfrendum local, la loi du 1
er
aot 2003 dorientation et de programmation pour la ville et la rnovation
urbaine, la loi organique du 29 juillet 2004 relative lautonomie financire des collectivits territoriales, la
loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales .
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gnralise en 2001 sous le gouvernement J ospin. Par contre, avec ce que lon a qualifi
d Acte II de la dcentralisation, crit sous le gouvernement Raffarin, la rforme
apparat au premier regard trs favorable aux Dpartements : sous leffet des amendements
parlementaires, en particulier snatoriaux, leurs domaines dintervention en matire
sociale, routire, scolaire (gestion du personnel technique des collges) sont clarifis et
largis, au risque dailleurs que cette surcharge les affaiblissent et en fassent surtout, faute
de marge de manuvre budgtaire, des agences de moyens (Estbe, 2007). Quant elles,
les Rgions apparaissent peu progresser dans leurs prrogatives, hormis dans le secteur
important de la formation professionnelle continue ; par rapport aux autres collectivits
territoriales, elles nont pas reu la conscration attendue et un moment envisage dans le
projet de loi, celle de chef de file en matire de dveloppement conomique ; le Snat
sy est oppos.
La Rgion est toutefois dans une posture politique plus favorable quand elle est
linterlocuteur privilgi de ltat dans des dmarches contractuelles, notamment au
travers des contrats de plan tat-Rgion (CPER)
5
, institus depuis 1984 et figurant au
premier rang des nouveaux instruments de politiques publiques, en rponse une plus
grande fragmentation de celles-ci : la difficile ngociation des objectifs et des crdits entre
le noyau dur des politiques de ltat et linsistance sur divers volets territoriaux (Leroy,
1999), plus en phase avec les priorits des collectivits territoriales, privilgie dautant
plus la Rgion quelle a la confiance du Dpartement et des villes
6
, galement
co-financeurs sur un certain nombre de programmes retenus dans un CPER. Il convient
dajouter que, dans le cadre de la politique rgionale de lUnion europenne, en particulier
avec les fonds structurels, il y a une certaine articulation entre les contrats de plan
tat-Rgion et les cadres communautaires dappui (CCA). Dans ce dernier cas, si le
leadership de la Rgion est incertain, les services de ltat (DATAR notamment
7

) tenant
une place essentielle dans la ngociation avec lUnion, le rle de la Rgion comme espace
de rfrence est confirm.

Quels hommes
8

pour les Rgions?
Richard Balme loccasion dune communication prsente un colloque organis en
1995, puis prolonge par une publication (Balme, 1997) dans louvrage collectif qui suivit
(Le Gals et Lequesne, 1997), pointait ce quil prsentait comme un certain nombre de
faiblesses de la Rgion en France, en particulier concernant les lus et les services
administratifs.

5
Dnomms contrats de projets pour la priode 2007-2013.
6
Ce nest pas toujours le cas (Pasquier, 2004).
7
La DATAR a laiss place la Dlgation interministrielle l'amnagement et la comptitivit des
territoires (DIACT) au 1
er
janvier 2006, pour redevenir DATAR (pour dlgation lamnagement du
territoire et lattractivit rgionale) en dcembre 2009.
8
Lintitul, qui privilgie les ttes des excutifs rgionaux, peut paratre machiste. Il correspond pourtant
une ralit : en 2004, un seul prsident de Rgion est une prsidente, Sgolne Royal pour
Poitou-Charentes ; sy ajoute, en cours de mandat, une seconde prsidente en Franche Comt, Marie-Guite
Dufay, renouvelle en 2010.
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Il soulignait dabord le pass administratif de la Rgion, en le dcrivant comme
influant sur les pratiques et en donnait comme illustration des Conseils rgionaux quil
qualifiait de lthargiques. Ce nest plus le cas aujourdhui : on peut crire que les Rgions
ont pris une dimension nettement plus politique, au travers des dbats des assembles
rgionales mais aussi au travers de rendez-vous lectoraux de plus en plus anims, dun
scrutin lautre, ft-ce de faon ambigu, quand llection rgionale est instrumentalise
pour sanctionner le gouvernement en place, comme ce fut le cas en 2004 et 2010.
Richard Balme mettait aussi en opposition linfluence, relle en effet, des cadres
dirigeants des services administratifs, fussent-ils alors relativement peu toffs, et le faible
engagement dune majorit de conseillers rgionaux dans leur mandat, hormis le prsident,
sappuyant par ailleurs sur deux ou trois lus influents, placs des postes de
vice-prsidents. Il rejoignait ainsi les analyses de Pascal Dauvin (1994) qui, sur la mme
priode, a pu opposer quelques conseillers rgionaux actifs et une majorit de
conseillers rgionaux passifs , exerant quant eux un mandat subsidiaire . Or, il est
clair aujourdhui quil y a davantage que deux-trois conseillers rgionaux compter dans
un Conseil et que, en particulier, la plupart des vice-prsidents simpliquent dans leur
mandat. Le mandat de conseiller rgional nest plus secondaire, pour au moins une triple
raison. La rduction des mandats lectifs nationaux/europens/locaux (2 lois du 5 avril
2000) deux mandats a limit les effets dloignement des conseillers par rapport
linstitution rgionale. La survivance dune sorte de gauche plurielle dans les Conseils
rgionaux, trs majoritairement gauche depuis 2004, avec ce que cela implique de
compromis entre le parti socialiste, dominant, les cologistes et les petits partis de la
gauche (dont le parti communiste) dans la distribution des postes et dans la dfinition des
politiques publiques, donne de limportance au mandat de conseiller, en particulier pour
ceux en charge dune vice-prsidence de la Rgion ou encore dune prsidence de
commission. Il y a aussi comme une pistmocratisation de la slection des lus
rgionaux, comme une survalorisation du capital culturel dans les processus de slection
des lites rgionales en France, consquence dune professionnalisation des carrires
politiques et dun rle plus prgnant des partis dans la slection des candidats, qua
favoris un scrutin de liste la reprsentation proportionnelle, ft-elle approche. Il y a
bien une accumulation de capital notabiliaire local dun nouveau type (Godmer
9
En ce qui concerne plus prcisment lexercice du leadership au travers de la figure du
prsident du Conseil rgional, il a t assez vite possible de constater, notamment partir
des lections rgionales de 1992 et de 1998, que ctaient des hommes politiques en vue,
en particulier un nombre significatif danciens ministres
, 2009).
La prsence accrue des enseignants et professeurs, dont les universitaires, illustre cette
forte valorisation du capital culturel. Face cela, les lites notabiliaires classiques rsistent,
mais avec un moindre rsultat que dans les Conseils gnraux, par exemple.
10

9
Lauteur lobserve aussi dans divers pays europens, en particulier en Allemagne et en Espagne.
qui prsidaient les Conseils
rgionaux, ce qui plaidait plutt, du fait de leur notorit et de leurs rseaux, pour une
affirmation rgionale. Puis, aprs le renouvellement de mars 2004, hormis cinq-six figures
peu connues, lues la faveur dun raz-de-mare socialiste, le phnomne de la notorit
10
Aux lendemains des lections rgionales de 1998, 11 anciens ministres sur 22 prsidents de Rgion en
mtropole, quelques uns ayant t reconduits dans un mandat quils exeraient dj. Parmi ces onze
prsidents, un ancien prsident de la Rpublique : Valry Giscard dEstaing.
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est confirm : pour la mtropole on constate que les prsidents des Conseils rgionaux,
dont les majorits ont dailleurs t reconduites en mars 2010
11
, ont additionn au fil dune
vie politique bien remplie, mandats sur mandats, europens (dputs), mais surtout
nationaux (comme dputs, snateurs, mais aussi ministres pour 8 prsidents sur 22
rgions en 2010) et locaux (comme maires, conseillers gnraux ou/et rgionaux). Leur
fort professionnalisme, qui joue en faveur de la Rgion, saccompagne toutefois dune
autre caractristique, peut-tre moins favorable : les prsidents, sigeant depuis 2004 sur
des fauteuils douillets, aujourdhui gs, en moyenne, de 64,5 annes, ont fait de leur
Rgion, une baronnie pour fin de carrire politique
12
On voudrait enfin voquer le profil des collaborateurs dlus et les pratiques de recours
lexpertise. Sur le premier point, on pouvait constater au dbut des annes
quatre-vingt-dix que les effectifs des Rgions tournaient autour de 7000 agents. Au 31
dcembre 2003, ils taient au nombre de 22 300. Ce chiffre pouvait, compar par exemple
aux effectifs des Lnder allemands, paratre drisoire. Pourtant, la modestie des effectifs
rgionaux en France doit tre mise en relation avec la qualification des agents, dans le
cadre de ce qui est alors, compte tenu des comptences de la Rgion, une administration de
mission. Dans la premire moiti des annes 2000, environ 35% dentre eux appartiennent
alors la catgorie suprieure de la fonction publique : la catgorie A. Dailleurs, ce noyau
dur de ladministration rgionale ne verra pas avec plaisir larrive en dcembre 2005,
comme partie intgrante des effectifs de la Rgion, de prs de 45000 personnels
techniques, ouvriers et de service (TOS) des lyces, transfrs par lEtat. Sur le recours
lexpertise, on peut affirmer quil a renforc une stratgie de distinction. En particulier,
lvaluation des politiques publiques a t engage assez prcocement dans un certain
nombre de Rgions, telles la Bretagne, Rhne-Alpes, la Lorraine, le Nord-Pas de Calais,
qui navaient pas attendu que celle-ci soit obligatoire pour lvaluation des CPER, partir
de la 3
me
gnration de ceux-ci (1994-1999). Ces valuations, qui ont permis aussi de faire
se rencontrer Rgions, administrations dtat en rgion, collectivits infra rgionales,
parfois aussi indirectement lUnion europenne, ainsi que divers financeurs, voire des
destinataires de laction publique, ont traduit, une sorte didologie et de marketing
dun choix clair par des connaissances objectives , et ont t utilises comme un
instrument de lgitimation de linstitution rgionale (Fontaine, 1999 ; Fontaine,
Warin, 2001).
.


Entre interdpendances et plus-values rgionales : les politiques de
formation, du l yce lUniversit, et de recherche

Quelle plus-value territoriale ? Si on privilgiait ici la comptence ferroviaire des Rgions
concernant les trains express rgionaux (TER), on tablirait (Barone, 2007) que celle-ci a
permis une amlioration du trafic ferroviaire alors que les programmes rgionaux ne sen

11
La gauche conquiert la Corse et se retrouve dsormais la tte de 21 Rgions sur 22 en mtropole (et 2 sur
4 pour loutre-mer).
12
Sgolne Royal (PS), ne en1953, prsidente de la Rgion Poitou-Charentes depuis 2004, fait exception :
elle ne dissimule pas son ambition de concourir nouveau la Prsidence de la Rpublique en 2012, aprs la
premire tentative infructueuse de 2007.
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trouvent pas moins cartels entre, dune part, les objectifs formuls et les moyens
accords
13
et, dautre part, la politique de la Socit nationale des chemins de fer
(SNCF), la faible capacit de rponse de Rseau ferr de France (RFF), fortement endett,
en charge dinfrastructures qui se sont dgrades, les prrogatives des villes et
agglomrations (les transports urbains) et celles des Dpartements (les autocars
interurbains). On aurait pu aussi chercher faire la part de lapport des Rgions, dans tout
un contexte dinterdpendance avec dautres acteurs publics et privs, en matire de
dveloppement conomique, damnagement du territoire, voire en matire de culture
14
On a fait le choix de se pencher plus prcisment sur le domaine de la formation, du
lyce lenseignement suprieur. Elle revt en effet une importance particulire pour les
Rgions, quelle soit suscite par la loi pour ce qui concerne les lyces, la formation
professionnelle et lapprentissage

15
Pour ce qui concerne les lyces denseignement gnral, technique et professionnel, la
dcentralisation en faveur de la Rgion est alle beaucoup plus loin dans les faits que ne le
prvoyaient les textes. Les Rgions, avec toutefois une ractivit et une volont politique
ingales dune Rgion lautre, surtout les premires annes, ont apport une incontestable
amlioration matrielle des lyces : en fonctionnement, en entretien, en rhabilitation des
locaux, mais aussi par la cration de nouveaux lyces. Les Rgions ont aussi cherch
peser sur loffre de formation, sur lorientation par la dfinition des filires souhaites, la
localisation des tablissements, la capacit daccueil et ventuellement le mode
dhbergement (la question de linternat)
, ou quelle soit volontaire pour lenseignement
suprieur et la recherche. Cela confirme quil ny pas que des transferts de comptences
qui seraient imposs par la loi, mais aussi des partages de comptences librement
consentis, quand ils ne sont pas souhaits par les collectivits territoriales. Il peut y avoir,
par ailleurs, des financements non contractualiss, spcifiques une collectivit territoriale
(dont la Rgion).
16

13
Les budgets primitifs de 2006 accordaient 12,6% du budget total des Rgions la comptence ferroviaire.
. On a observ assez vite des comportements
offensifs dans un certain nombre de Rgions (Fontaine, 1992), rejointes progressivement
par la plupart de celles-ci, stimules au fil des annes par des demandes accrues de groupes
sociaux, notamment du ct des parents dlves ; ceux-ci ont progressivement appris
situer les responsabilits des uns et des autres. Les protestations des syndicats des
enseignants et non enseignants de lducation nationale qui ont cri latteinte au service
public de lducation et cru entrevoir une privatisation rampante, notamment du fait du
soutien apport dans quelques Rgions (par exemple, la Bretagne et les Pays de la Loire)
14
Les budgets primitfs des Rgions pour lanne 2010 consacrent 18,9% des crdits la formation
professionnelle et lapprentissage, 24,3% lenseignement (lyces, enseignement suprieur), et 21,17%
aux transports ferroviaires, soit un total de 64% des budgets. Compte tenu de ce que nous traitons, on peut y
ajouter 2,1% consacrs la recherche et linnovation, dans le cadre de laction conomique des rgions
(8,1%) et observer que lamnagement du territoire en tant que tel pse 5,3%.
15
On ne traitera toutefois pas ici de la formation professionnelle continue et de lapprentissage en tant que
tels. Pour un bilan intermdiaire, la fin des annes 90 : Lamanthe et Verdier, 1999 ; les auteurs considrent
que pour les rgions les plus investies, on est plus dans un pouvoir dinfluence que dans la prescription pure
et simple. Il reste quau fil des annes et aprs les dernires modifications lgislatives, on est dsormais
au-del de ce pouvoir dinfluence, dans ce qui est devenue une prrogative essentielle.
16
On nira pas jusqu parler de pouvoir pdagogique des Rgions : cest lEtat qui nomme et gre les
enseignants du secteur public de lducation nationale, fixe lessentiel des programmes et dlivre les
diplmes.
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mais encadr par les textes, lenseignement priv sous contrat (en ralit catholique pour
lessentiel), ont t de moins en moins audibles. Les Rgions, il est vrai, ont fait rapidement
de leur responsabilit en matire lycenne une responsabilit fondatrice et une vitrine,
symbole de modernit, jusque dans larchitecture de nouveaux lyces parfois, et clef de
vote , au-del du sectoriel, dun ensemble de politiques de dveloppement de lconomie
locale, de lemploi, damnagement du territoire, de lutte contre lexclusion, de
construction dune identit rgionale.
On retrouve cette proccupation pour luniversit et lenseignement suprieur, voire la
recherche. Pour les Universits, les Rgions se sont engages, de manire diffrencie dans
le soutien au dveloppement universitaire. Leur degr de mobilisation a t dailleurs,
surtout au dpart, influenc par le poids de ce que lon pourrait appeler un patriotisme
ducatif , qui peut tre partag par les autres collectivits locales, en lien avec
limportance et lanciennet (Musselin, 2008) du tissu universitaire sur le territoire dune
Rgion. Avant mme le temps fort que fut la contractualisation autour du plan Universit
2000 (1991-1995) voulu par le gouvernement Rocard pour rpondre une forte et rapide
augmentation du nombre dtudiants
17
que ltat tait incapable daccompagner seul,
notamment quant aux capacits daccueil. Avec Universit 2000
18
, puis le plan Universit
du 3
me
millnaire (U3M) pour la priode 2000-2006, notamment en direction des
universits parisiennes, lun et lautre initis par ltat, et avec les CPER, cest une
politique plus cohrente qui se dessine : la Rgion est devenue un partenaire privilgi et
indispensable de ltat pour les universits, dautant plus que dans un certain nombre de
Rgions, elle dispose du consentement et du financement des autres collectivits (villes ou
agglomrations, dpartements). Une Rgion, quand elle prend en considration des
aspirations diffrencies
19

17
De 1980 1985, le nombre dtudiants (universits, coles, ) va passer de 1 175 000 2 141 000. Il est
de 2 254 386 pour lanne universitaire 2006/2007.
, est alors dautant plus soutenue un niveau local (Filtre,
2000). Une Rgion sensible aux attentes de villes moyennes, qui en attendent des effets
favorables au niveau conomique, peut affirmer, en relation avec ltat, la lgitimit
dimplantations dInstituts universitaires de Technologie (IUT), de dpartements dIUT,
de sections de techniciens suprieurs (STS) et contribuer, en le lgitimant aussi par des
proccupations damnagement du territoire, la consolidation duniversits de taille
moyenne, relativement rcentes. En mme temps, elle pourra soutenir une grande ville
universitaire dans son souci de distinction par un appui ses grandes coles, par exemple
une cole normale suprieure (ENS), un Institut dtudes politiques (IEP), des coles
dingnieurs, et par son budget, appuyer lextension et la rnovation de ses campus
universitaires, cet aspect ayant t renforc pour les projets retenus par ltat, lors de la
slective et litiste opration Campus ouverte en 2008, autour de dix grands projets de
rnovation. Par ailleurs, le lancement par le Prsident Sarkozy, en dcembre 2009, dun
18
Universit 2000 a apport plus de 32 milliards de francs (prs de 4,9 milliards deuros) lenseignement
suprieur ; la participation des collectivits territoriales tait lgrement suprieure la moiti du
programme.
19
Ce qui peut connatre quelques exceptions : J acques Blanc (la droite sous diverses dnominations),
prsident de la Rgion Languedoc-Roussillon (1986-2004) jusqu ce que Georges Frche ne lui succde,
avait des relations xcrables avec ce dernier, alors maire de Montpellier, qui lui-mme tait en conflit avec
le prsident du Conseil gnral de lHrault, appartenant pourtant au mme parti politique que lui, le parti
socialiste.
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grand emprunt , dont les universits et coles juges les plus performantes sont les
cibles privilgies
20
au titre d investissements davenir pour lenseignement suprieur et
la recherche autour dquipements dexcellence (quipex), de Laboratoires dexcellence
(labexs), entre autres est une invitation aux collectivits locales, dont les Rgions,
accompagner la dmarche. Le renfort budgtaire des collectivits locales est un atout
essentiel avant slection des dossiers par ltat. On voudrait ajouter que, quand bien mme,
les universits et leurs prsidents disposent dune autonomie accrue, encore que relative,
par rapport ladministration centrale en charge de lenseignement suprieur, et
localement par rapport aux recteurs dacadmie
21
Il est par ailleurs difficile de diffrencier universit et recherche, cette dernire tant
pour une part une excroissance de la politique denseignement suprieur. Aussi, notre
propos va surtout concerner le transfert de technologie, au travers des mesures de soutien
linnovation, lenvironnement scientifique et aux dispositifs de recherche, essentiels dans
une conomie de la connaissance. Certes, dans un systme centralis en ce qui concerne les
grands organismes scientifiques, tel le Centre national de la recherche scientifique
(CNRS), le rle de ltat est lvidence essentiel mais de nouveaux rles sont attribus
tant aux universits, incites accentuer leur ancrage territorial, quaux acteurs en rgion.
Prcisment, une Rgion peut jouer un rle important dans la recherche et ses orientations
quand elle cible ses soutiens et conditionne pour partie la demande : cest ainsi que
Rhne-Alpes, de 2004 2010, aprs avoir dfini un schma rgional de lenseignement
suprieur et de la recherche (SRES), prcdes par de nombreuses consultations du milieu
universitaire, a ordonn 80% de ses allocations de recherches doctorales, au demeurant en
nette augmentation, et ses contrats de recherche, autour de quatorze clusters thmatiques :
ceux-ci ont traduit une politique de recentrage autour dobjectifs relativement clairs, qui
ont guid la slection parmi les projets en provenance de la communaut scientifique. On
peut aussi relever des dmarches voisines dans un certain nombre de Rgions (Filatre,
2000), tandis que dautres, au contraire, peinent tre les porte-paroles des intrts
prsents sur le territoire rgional, telle sur une priode longue (1982-2004) la Rgion
Provence-Ctes dAzur, pourtant 3
me
Rgion franaise pour son potentiel de recherche
(Crespy, 2007) : elle na pas t un acteur pivot disposant dun fort leadership, alors que
les collectivits territoriales infra rgionales, en loccurrence surtout dpartementales,
taient offensives. Encore que lenjeu soit diffrenci, en raison du poids ingal des
, il y a une dpendance budgtaire des
Universits lchelon local : tout rcemment, le Prsident de la Rgion
Languedoc-Roussillon, aprs avoir rappel aux universitaires un engagement de la Rgion
hauteur de 780 millions deuros dans le cadre de lactuel contrat de projet (2007-2013),
du plan Campus, et de divers programmes spcifiques, a menac fin dcembre 2010 les
prsidents des trois universits de Montpellier, constitutives dun Ple de recherche et
denseignement suprieur (PRES), qui sest surtout caractris depuis sa cration (juin
2009) par des visions divergentes de lavenir : sils savraient incapables de dfinir un
projet commun au titre des investissements davenir , il suspendrait les financements de
la Rgion. Dbut janvier 2011, les prsidents, par ailleurs chapitrs par la ministre de
lenseignement suprieur et de la recherche, obtempraient !

20
Sur les 35 milliards deuros, dont 22 milliards lever sur les marchs, la priorit est en effet donne la
recherche et lenseignement, qui recevront 11 milliards deuro
21
la suite de la loi du 10 aot 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits (LRU).
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universits et des grands organismes de recherches sur un territoire, quil sagisse encore
de technoples, dincubateurs, ou de la politique tatique des ples de comptitivit
22

,
cest bien la capacit et la densit des relations entre les acteurs qui permet dexploiter les
potentiels de crativit et dinnovation.

Conclusion

Pour des politiques qui sont plus territorialises que strictement rgionales, on peut donc
tablir que la capacit politique dune Rgion renforce au fil du temps, porte par des lus
et une technostructure qui se sont professionnaliss, ne rside pas lvidence dans
lisolement mais dans une gestion avise de la coopration, dune part avec ltat qui, dans
le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) quil a lance en 2007,
vient de renforcer son chelon rgional
23
Il reste, alors que le contexte a t particulirement mouvant ces derniers mois, se
poser la question suivante : quelles Rgions demain ?
, dautre part avec les autres collectivits
territoriales quand ce nest pas lUnion europenne (ses politiques dites rgionales, en
particulier) et aussi avec divers acteurs privs.
On ne saurait y rpondre sur le mode de la prdictibilit, qui serait lvidence
incongrue ici, mais apporter quelques lments de rflexions, notamment quant la
redistribution des rgles du jeu par ltat, du moins sous laspect juridique, et quant aux
relations entre collectivits locales places sous le signe de rivalits et concurrences
institutionnelles mais aussi de cooprations.
Or, prcisment, un texte rcent, la loi du 16 dcembre 2010 dite de rforme des
collectivits territoriales , confirme que ltat, via son prsident de la Rpublique, son
gouvernement et sa majorit parlementaire, a toujours la possibilit de changer les rgles
du jeu politique et institutionnel. On voudrait tout dabord pointer trois innovations, avant
dinterroger lavenir.
Tout dabord, ce texte, tout en maintenant lexistence des Rgions et des Dpartements,
prvoit le remplacement des conseillers rgionaux et dpartementaux par un nouveau type
dlu local, le conseiller territorial, qui sigera dans linstance dlibrante du Dpartement
et dans celle de la Rgion. Il sera lu sur la base dun canton
24

22
en relation forte avec les entreprises, la place des collectivits locales tant ici plus incertaine.
, circonscription lectorale
sui generis, comme cest le cas actuellement pour les conseillers gnraux. Ensuite, dans
un cadre de dispositions favorables lintercommunalit et en phase avec la place accrue
des villes et des agglomrations les plus peuples dans le dveloppement conomique, en
France, ce quavaient ignore les lois Raffarin, comme ailleurs en Europe (Le Gals,
2003), la loi prend en compte la monte en puissance des grandes agglomrations
urbaines. Elle cre deux nouveaux types dtablissements publics : la mtropole pour
les zones urbaines atteignant au moins 500 000 habitants et les ples mtropolitains ,
qui formeront, pour le moins, un ensemble de plus de 300 000 habitants. Cette capacit de
23
Le prfet de rgion a dsormais, depuis 2010, autorit sur les prfets de dpartements.
24
Le conseil constitutionnel a toutefois invalid larticle de la loi concernant le nombre de conseillers, au
motif que six dpartements, ruraux et peu peupls, prsentaient des carts de plus de 20% la moyenne
rgionale.
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ltat changer les rgles du jeu stait prcdemment vrifie, fin 2009, en matire de
ressources financires : la loi de finances de 2010 a supprim la taxe professionnelle pour
la remplacer par une contribution conomique territoriale (CET) qui enlve aux
collectivits territoriales le pouvoir de fixer le taux dimposition et restreint leurs
ressources fiscales. Cela sinscrit dans un contexte que certains qualifient de
recentralisation : si le terme nous semble discutable parce que ltat ne reprend pas des
comptences quil avait transfres, il a par contre le mrite de pointer la proccupation
affirme sans complexe par le Prsident Sarkozy dencadrer plus fortement laction des
collectivits territoriales, en particulier les Rgions socialistes pour la quasi totalit
dentre elles, et den faire des supports obligs de sa toute nouvelle dcision de limiter les
dficits publics
25
Quels effets politiques et institutionnels ? En ce qui concerne le nouveau conseiller
territorial, on dira quil est difficile danticiper les consquences du mode de scrutin.
Linstitution dun conseiller territorial, lu au scrutin majoritaire deux tours dans le cadre
dune circonscription infra dpartementale, quil reste dcouper, ne risque-t-elle pas de
cantonaliser la Rgion, et donc, partir dune circonscription lectorale quelque peu
trique, de rendre plus difficile la promotion des enjeux rgionaux ? A vrai dire, on nen
sait rien. On peut tout aussi bien imaginer que le profil du conseiller territorial sera plus
proche de celui des conseillers rgionaux, plus diplms, plus lis aux logiques partisanes,
que celui des conseillers gnraux. Si cela se vrifiait, cela irait lencontre de la logique
de diffrenciation territoriale plus prsente dans les Conseils gnraux, parfois qualifis de
Rpublique des cantons . Si la rforme fortement conteste par lactuelle opposition et
par nombre dlus locaux sapplique en 2014, ses effets dpendront probablement de la
mise en scne de la campagne lectorale, de la matrise du processus par les partis
politiques, de la personnalisation ou non de lenjeu autour de leaders aspirant diriger les
excutifs dpartementaux et rgionaux, des arbitrages qui seront rendus entre profils
nobiliaires classiques et nouveaux profils plus litistes. Via le conseiller territorial, on peut
aussi imaginer, sans en tre certain, plus de cohrence dans la conduite des politiques
locales, comme en matire dducation et de dveloppement, sachant quau niveau des
services des dpartements et Rgions, des mutualisations sont galement prvues, par
convention. En outre, en cas de construction mtropolitaine, sur le terrain de ses
comptences, la Rgion, contrairement au Dpartement, aux villes et leurs tablissements
publics de coopration qui seront fortement affects, est assez peu concerne, du moins
juridiquement, par les nouvelles dispositions
.
26
On peut imaginer que les rponses ne seront pas uniformes dune Rgion lautre,
quelles seront assez largement tributaires des pratiques anciennes, coopratives dans
certains cas, plus antagonistes dans dautre cas, quelles seront aussi dpendantes des
, sauf accepter sur une base contractuelle
des dlgations de comptences en direction des nouvelles structures. Toutefois, la
question de larticulation entre les mtropoles, ventuellement les ples mtropolitains, et
les Rgions, en particulier pour ce qui touche aux politiques de dveloppement, est pose.

25
Pour 2010, le dficit prvisionnel a t valu 8,2% du PIB. Pour ce qui concerne la dette publique, lEtat
et ses administrations taient responsables de 87% de la dette publique contre 9,7% pour les collectivits
locales et 3,6% pour les organismes de scurit sociale (source INSEE).
26
La loi nonce toutefois que les mtropoles exerceront en lieu et place de la rgion les comptences
relatives la promotion l'tranger du territoire et de ses activits conomiques.
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contextes locaux et du personnel politique, et des liens qui jusque l existaient entre
Dpartements et Rgions. On imagine mal que la Rgion redevienne une fdration de
dpartements , comme le souhaitait le Prsident Georges Pompidou aux premiers temps
de ltablissement public rgional, avant que celui-ci ne cde la place la Rgion comme
nouvelle collectivit territoriale.


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