ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisito de procedibilidad el aporte de la

prueba de la renuencia / ACCION DE CUMPLIMIENTO - No se aplica para

cobro de deudas pasadas

El inciso segundo del artculo 8 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el
numeral 5 del artculo 10 ibdem, estableci como requisito de procedibilidad de la
accin de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber
requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio
de la accin, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente
desatendido por aqulla y, que la entidad requerida se ratifique en el
incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedar
acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podr
ejercer la accin de cumplimiento. La Sala encuentra pertinente precisar que la
transferencia de los recursos del impuesto predial no implica gasto alguno para el
municipio demandado, constituyen una renta propia de las entidades encargadas
del manejo y conservacin del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del rea de
su jurisdiccin, de manera que frente a tales ingresos los municipios y distritos
actan como simples recaudadores. La Tesorera de cada uno de los municipios
integrantes del Area abrir una cuenta especial a nombre de la respectiva Area
Metropolitana, en la que consignar los recursos provenientes de la sobretasa,
dentro de los diez (10) das siguientes a su recaudo. Precisado aquello, basta
sealar que el incumplimiento del Municipio de Girardota respecto de la obligacin
consagrada en el literal a) del artculo 22 de la ley 128 de 1994 est
suficientemente comprobado por las manifestaciones expuestas por el apoderado
de la entidad en la contestacin de la demanda. En consecuencia, se ordenar al
Municipio de Girardota que para las vigencias que sigan a la ejecutoria de esta
providencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburr la sobretasa
prevista en el literal a) del artculo 22 de la ley 128 de 1994. Y se aclara que la
orden de cumplimiento se imparte hacia el futuro, pues la accin de cumplimiento
no constituye un mecanismo judicial para ejecutar deudas y, por lo mismo, no es
posible ordenar al demandado el pago de la referida sobretasa respecto de
vigencias pasadas.


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogot D. C., primero (1) de septiembre de dos mil seis (2006)

Radicacin numero: 05001-23-31-000-2004-06199-01(ACU)

Actor: AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA

Demandado: MUNICIPIO DE GIRARDOTA


Corresponde a la Sala decidir la impugnacin que present la parte demandante
frente a la sentencia que dict el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala
Tercera de Decisin) el da 4 de marzo de 2005, mediante la cual declar la
improcedencia de la accin.


I. ANTECEDENTES

El Area Metropolitana del Valle de Aburr present demanda en ejercicio de la
accin de cumplimiento, a travs de su representante legal, el 24 de septiembre
de 2004 y la dirigi contra el Municipio de Girardota (fols. 6 a 18).

1) Pretensiones

Que se ordene al Municipio de Girardota el cumplimiento del literal a) del artculo
22 de la ley 128 de 1994, en virtud del fallo que dict el Tribunal Administrativo de
Antioquia dentro del proceso de cumplimiento que promovi contra el Municipio de
Medelln y, en consecuencia, que entregue los recursos ambientales que resultan
del cobro del 2 por mil sobre el avalo catastral de los inmuebles (fols. 6 a 7).
2) Hechos:

Los hechos narrados por la parte actora se resumen a continuacin:

a) El Area Metropolitana del Valle de Aburra se cre por ordenanza 034 de 1980 y
con la Constitucin de 1991 se ratificaron sus funciones de programacin y
planificacin de desarrollo, racionalizacin de servicios pblicos, ejecucin de
obras de inters metropolitano y las mismas a cargo de las Corporaciones
Autnomas Regionales cuando stas no existan en el municipio, actividades que
tambin estn contenidas en la ley 128 de 1994.

b) Los recursos que los municipios deben ceder a las Areas Metropolitanas son,
entre otros, los que ordena la ley 128 de 1994, los cuales tienen destinacin
especfica, pues se utilizan nicamente para el manejo del medio ambiente y la
conservacin de los recursos naturales.

c) El Area Metropolitana del Valle de Aburr es la nica autoridad ambiental en la
zona urbana debido a la inexistencia de una Corporacin Autnoma Regional en
esa jurisdiccin y por lo tanto es la beneficiaria de la sobretasa asignada por ley a
su patrimonio, razn por la cual no se requiere de acto administrativo local para la
entrega de tales recursos.

d) El Concejo Municipal de Giradota expidi el Acuerdo 091 de diciembre de 2002
por el cual modific las tarifas del impuesto predial y dispuso que los mayores
ingresos que resultaran de la aplicacin de dichas tarifas seran trasladados al
Area Metropolitana para el cumplimiento de sus funciones.

e) Esos ingresos que resultan de las nuevas tarifas del impuesto predial son
recursos que el Area Metropolitana puede percibir segn los literales d) y g) del
artculo 22 de la ley 128 de 1994 y que requieren necesariamente de acto
administrativo local, a diferencia del porcentaje que le corresponde en virtud del 2
por mil del impuesto predial de que trata el literal a) de esa misma norma, el cual
no requiere de acto administrativo por parte de la entidad territorial.

f) El Municipio de Girardota no ha entregado al Area Metropolitana los recursos
que seala el literal a) ibdem, sino que transfiere nicamente las partidas
destinadas al presupuesto del Municipio en virtud del literal g) de la norma en
mencin.

g) Ante varios requerimientos que envi el Area Metropolitana al Municipio
demandado para el cumplimiento de la ley objeto de este proceso, dicha entidad
confunde, como se observa de sus respuestas, los recursos que seala el literal
g), que son para el ejercicio de las funciones asignadas al Area por la
Constitucin, con los del literal a), que son nicamente para el ejercicio de la
autoridad ambiental y que no requieren de acto administrativo local, a diferencia
de los primeros.

h) Finalmente , el representante legal de la parte actora anot que Es necesario
precisa que nuestra solicitud en nada afecta los ingresos municipales, toda vez
que como lo hemos pedido y expuesto insistentemente, el caso se reduce a un
problema de distribucin de los recursos ambientales, en virtud de la interpretacin
integral de la normatividad y la jurisprudencia existente sobre la materia, que de
ninguna manera se refiere a doble tributacin, sino a la transferencia directa de los
recursos ambientales a nuestra entidad como autoridad ambiental en el rea
urbana, en la cual ejercemos jurisdiccin; los cuales se reciben por el Municipio de
Girardota (fols. 7 a 15).
3) Admisin de la demanda

El Tribunal admiti la demanda el 4 de octubre de 2004 y orden notificar
personalmente al representante legal del Municipio de Girardota (fol. 111), trmite
que se surti el da 13 siguiente (fol. 117).

4) Contestacin:

El Municipio de Girardota se opuso a las pretensiones y propuso a ttulo de
excepciones los siguientes hechos:

. Ineptitud de la demanda: Consider que las pretensiones son
contradictores debido a que no es claro si el Area quiere el producto del 2 por mil
del avalo catastral de los inmuebles ubicados en la jurisdiccin de cada Area
Metropolitana o en la zona urbana del Municipio; en otras palabras, la demanda
solicita la transferencia del dos por mil sobre el avalu catastral de los inmuebles
ubicados dentro de la jurisdiccin y en la zona urbana del Municipio y que adems
se sumen las dos sobretasas y le transfiera el 50% que le corresponde sin
sobrepasar el tope de 25.9%.

. Improcedencia de la accin: Adujo, de una parte, que existe otro
mecanismo de defensa judicial pues, en su criterio, el asunto no versa sobre el
cumplimiento de una norma sino sobre el conflicto de competencias
administrativas entre el Area Metropolitana y CORANTIOQUIA para definir cul de
las dos entidades pblicas debe cobrar el porcentaje del impuesto predial a los
Municipios. Y de otra parte, que la norma no es clara ni contiene un deber claro
frente a la conducta que debe asumir.

. Exceso del tope legal: Explic que segn funcionarios del Municipio, en los
aos 2002 y 2003 al acumular las dos sobretasas de la ley 128 de 1994 se
desborda el tope del 25.9%.

. Cumplimiento del deber legal: Afirm que ha transferido a
CORANTIOQUIA y al Area Metropolitana las sobretasas que ordena la ley, segn
comprobantes de egreso.

. Discriminacin con el Municipio de Medelln: Indic que CORANTIOQUIA
y el Area Metropolitana del Valle de Aburr aceptaron que el Municipio de Medelln
transfiriera a cada una el 50% de las sobretasas, luego, si CORANTIOQUIA
recibe el ciento por ciento, y carece de competencia en las reas urbanas, cul
es la consecuencia lgica? Que tendra que a su turno transferir el cincuenta por
ciento al AREA METROPOLITANA, pues no lo puede invertir en rea rural porque
ira contra expresa disposicin legal, ni tampoco lo puede hacer en reas urbanas
porque carece de competencia ambiental en ellas.

. Diversidad frente a sentencia de Medelln: Arguy que ese caso era
diferente y el Tribunal fall segn las particularidades del mismo (fols. 118 a 141).


5) Sentencia impugnada:

El Tribunal Administrativo de Antioquia resolvi en sentencia del 21 de febrero de
2005 declarar improcedente la accin porque en aplicacin del criterio de la Corte
Constitucional cuando declar la exequibilidad condicionada del literal a) del
artculo 22 de la ley 128 de 1994, las Areas Metropolitanas solo pueden ser
beneficiarias del porcentaje del impuesto predial cuando se cumplan dos
supuestos: que por ley estn a cargo del manejo y conservacin del medio
ambiente y los recursos naturales y que no existan en la misma jurisdiccin otras
entidades con las mismas funciones.

Continu argumentando que, particularmente, se demostr que en la misma
jurisdiccin existe una Corporacin Autnoma Regional, (CORANTIOQUIA), y por
lo tanto, de la interpretacin de los artculos 317 de la Carta Poltica y 66 de la ley
99 de 1993, como lo dijo el Consejo de Estado en caso similar, las Areas
Metropolitanas cumplirn funciones de proteccin y defensa del ambiente, siempre
que no existan Corporaciones Autnomas Regionales en la totalidad de la
jurisdiccin y, nicamente en el ejercicio de competencias de tal naturaleza se
hacen acreedoras a la sobretasa estipulada en el literal a) del artculo 22 de la ley
128 de 1994 (fols. 306 a 324).

6) Impugnacin:

La parte demandante, inconforme con la decisin, solicit se revoque la sentencia
de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones. Aleg la violacin
al derecho a la igualdad y a la seguridad jurdica por la inaplicacin del fallo de 14
de junio de 2003, en el cual se orden al Municipio de Medelln el cumplimiento de
la misma norma; y tambin la configuracin de una va de hecho por cuanto el A
Quo no tuvo en cuenta la prueba documental que se aport al proceso ni las
normas pertinentes, de las cuales se desprende que el Area Metropolitana es la
autoridad ambiental competente en la zona urbana de los municipios que la
integran y, en consecuencia, es la beneficiaria de los recursos de que trata el
literal a) del artculo 22 de la ley 128 de 1994.

Sostuvo que el fallo de primera instancia desconoci las decisiones del Ministerio
del Medio Ambiente, relativas a la falta de competencia del Area Metropolitana
para ejercer funciones dentro del permetro rural y la de CORANTIOQUIA dentro
del permetro urbano, precisin que aclar la competencia de cada una de esas
entidades y elimin cualquier conflicto frente al tema; lo mismo asegur respecto
de las decisiones del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico que determin la
distribucin de los recursos ambientales en razn a la jurisdiccin de cada una de
las entidades, es decir, para los de la zona urbana al Area y para la rural a
CORANTIOQUIA (fols. 327 a 340).


II. CONSIDERACIONES

Corresponde a la Sala decidir la impugnacin de la parte demandante frente a la
sentencia que dict el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Tercera de
Decisin) el da 4 de marzo de 2005, mediante la cual declar la improcedencia de
la accin.
1) Competencia

Corresponde a esta Corporacin, y en particular a esta Sala, conocer en segunda
instancia de las acciones de cumplimiento, en virtud del pargrafo transitorio del
artculo 3 de la ley 393 de 1997 y del artculo 1 del Acuerdo 55 de 2003 que
modific el reglamento del Consejo de Estado.

2) Generalidades de la Accin de Cumplimiento:

Se trata de una accin constitucional que consagra el artculo 87 de la Carta
Poltica con el fin de que cualquier persona acuda a la Administracin de J usticia
para lograr el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto
administrativo.

Y en desarrollo de ese mandato constitucional, la ley 393 de 1997 determina la
procedencia de la accin contra toda accin u omisin de la Administracin frente
al incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos o a la
ejecucin de hechos o actos de los cuales ste se deduzca.

Esa misma ley seala que dicho medio de defensa es subsidiario, en otras
palabras, que solo procede ante la inexistencia de otro mecanismo judicial a
menos que en caso de no proceder se cause un perjuicio grave e inminente para
el actor siempre que no se trate de la proteccin de derechos fundamentales pues
la ley prev que ante esas circunstancias la accin procedente es la de tutela
(arts. 8 y 9 ley 393 de 1997).

En cuanto a los requisitos de procedibilidad, los artculos 8 y 10 exigen que para la
presentacin de la demanda el actor debe acreditar, entre otros, la renuencia de la
autoridad respectiva frente al cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o
acto administrativo.


3) Requisito de la renuencia:

El inciso segundo del artculo 8 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el
numeral 5 del artculo 10 ibdem, estableci como requisito de procedibilidad de la
accin de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber
requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio
de la accin, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente
desatendido por aqulla y, que la entidad requerida se ratifique en el
incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedar acreditada la renuencia de la respectiva autoridad
administrativa y el actor podr ejercer la accin de cumplimiento, an cuando la
finalidad de esta exigencia sea que el interesado encuentre satisfechas sus
aspiraciones ante la misma Administracin para evitar el posterior litigio.
1


Particularmente el requisito de renuencia est acreditado con el escrito que envi el
Director del Area Metropolitana al Alcalde Municipal de Girardota el da 17 de
febrero de 2003, mediante el cual solicit el cumplimiento del literal a) del artculo
22 de la ley 128 de 1994 para la transferencia de la sobretasa del dos por mil del
impuesto predial, toda vez que es el destinatario legtimo de dicho porcentaje,
necesario para ejercer su competencia ambiental en la zona urbana (documento
pblico que aport el Area Metropolitana, fols. 21 a 22), peticin de cumplimiento
frente a la cual el Alcalde Municipal guard silencio.

Por lo tanto, la Sala estima, al igual que el Tribunal, que dicha exigencia legal s
fue satisfecha por el actor debido a que se cumplen los presupuestos que la
jurisprudencia ha identificado como necesarios para efectos de constituir la
renuencia del demandado, a saber: a) coincidencia en el escrito de renuencia y en
la demanda, de las normas o actos administrativos calificados como incumplidos,
b) identidad entre el contenido de la pretensin formulada ante la administracin y
lo planteado ante la jurisdiccin en ejercicio de la accin de cumplimiento, c) que
quien suscribe la peticin de renuencia sea la misma persona que promueve la
accin, d) que la entidad a la cual va dirigida la peticin previa tambin sea la
misma contra quien se dirige la demanda y, e) que la autoridad a quien va dirigido
el escrito se haya ratificado en el incumplimiento del deber legal o administrativo
reclamado, a travs de una respuesta enviada al solicitante dentro de los 10 das
siguientes a la peticin del escrito o, que haya guardado silencio frente a la
solicitud
2

.
En consecuencia, es posible continuar con el anlisis de la pretensin de
cumplimiento formulada por la demandante.

4) Caso concreto


1
Vase: Exp. ACU 2136, sentencia de 6 de mayo de 2004
2
Al respecto vanse, entre muchas otras providencias: Consejo de Estado, Seccin Quinta. Exp.
ACU-0184, auto de 29 de julio de 2005; Exp. ACU-3491, sentencia de 21 de abril de 2005; ACU-
0653, sentencia del 16 de diciembre de 2004.
El Area Metropolitana del Valle de Aburr solicita se revoque la sentencia de 4 de
marzo de 2005, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia
declar improcedente la accin y que, en su lugar, se ordene al Municipio de
Girardota el cumplimiento del literal a) del artculo 22 de la ley 128 de 1994, toda
vez que la entidad no ha transferido los recursos ambientales que resultan del
cobro del 2 por mil sobre el avalo catastral de los predios ubicados en el casco
urbano municipal.

El Tribunal de instancia consider que la norma cuyo cumplimiento se solicita,
condiciona el derecho que le asiste al Area Metropolitana a recibir la contribucin
del dos por mil a la inexistencia de corporaciones autnomas regionales dentro de
su jurisdiccin.

Pues bien, as planteadas las posiciones del A Quo y del impugnante, la Sala
iniciar por determinar si, de acuerdo con la interpretacin condicional que la Corte
Constitucional dio al literal a) del artculo 22 de la ley 128 de 1994, el Area
Metropolitana del Valle de Aburr verdaderamente es beneficiaria del recurso
previsto por dicha disposicin.

El Area Metropolitana del Valle de Aburr reclama del Municipio de Girardota la
transferencia de los recursos descritos en el literal a) del artculo 22 de la ley
128 del 23 de febrero de 1994
3

, cuyo contenido es el siguiente:
ARTICULO 22. PATRIMONIO. El patrimonio y renta del Area
Metropolitana estar constituido por:

a) El producto de la sobretasa del dos por mil (2 x 1.000) sobre el avalo
catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdiccin de cada
Area Metropolitana;
4


Individualmente considerada la norma transcrita, no cabe duda de que dentro
del patrimonio de las Areas Metropolitanas est incluido un porcentaje de lo
percibido por las entidades territoriales de su jurisdiccin, por concepto de la

3
Por la cual se expide la Ley Orgnica de las Areas Metropolitanas. Se public en el Diario Oficial
No. 41.236 el 23 de febrero de 1994.
4
El literal a) fue declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C 1096 del 17 de octubre de 2001. (Magistrado Ponente: Dr. Jaime
Crdoba Trevio) "en el entendido que el producto de la sobretasa al cual hace referencia esta
norma pertenecer al rea metropolitana siempre y cuando no existan Corporaciones
Autnomas Regionales en la totalidad de la jurisdiccin de la correspondiente rea
metropolitana(subrayado por fuera del texto original).
sobretasa del dos por mil, que resulta del avalo catastral que grava los bienes
inmuebles.

No obstante, la Corte Constitucional condicion la exequibilidad de ese aparte
de la norma a la inexistencia de las Corporaciones Autnomas Regionales
dentro del territorio de su jurisdiccin; es decir, que solo en el evento en que no
existan dichas Corporaciones en los lugares en que funcionan las Areas
Metropolitanas, stas sern destinatarias de ese porcentaje.

Al respecto, esa Corporacin explic
5

:
12. Conforme a lo anterior, las reas metropolitanas podrn ser
destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condicin
que estn encargadas por la ley del manejo y conservacin del
ambiente y de los recursos naturales renovables y que en la misma
jurisdiccin no acten otras entidades encargadas de las mismas
atribuciones.

Este condicionamiento se desprende de la propia Ley Orgnica de las
Areas Metropolitanas, en la cual se les asigna, a travs de las funciones
de la Junta Metropolitana, una competencia supletiva en lo que respecta
a la proteccin de los recursos naturales y al manejo y conservacin del
ambiente.

Ahora, para determinar cmo es el caso del Area Metropolitana del Valle de
Aburr y si sta tiene derecho a recibir los recursos reclamados, es preciso
estudiar la normatividad aplicable sobre el punto a las autoridades ambientales.

La ley 99 de 1993 prescribe en el artculo 23 que las Corporaciones Autnomas
Regionales son entidades pblicas, dotadas de personera jurdica, patrimonio
propio y autonoma administrativa, integrados por las entidades territoriales que
segn sus caractersticas conforman un mismo ecosistema y que tienen por objeto
la administracin del medio ambiente y de los recursos naturales renovables
dentro del rea de su jurisdiccin.

En virtud de ese objeto, la ley le atribuye las funciones de mxima autoridad
ambiental dentro de su jurisdiccin y la de imposicin, distribucin y recaudo de
contribuciones de valorizacin por gravamen de propiedad inmueble (nums. 2 y 25
art. 31 ib).


5
Idem
En cuanto a su jurisdiccin, esa ley cre nuevas Corporaciones Autnomas
Regionales, entre ellas, la del Centro del Antioquia, con sede principal en Medelln
e integrada por los Municipios del Departamento de Antioquia, excepto aquellos
que hacen parte de las Corporaciones Autnomas Regionales CORPOURABA y
CORNARE (art. 45).

El patrimonio de las Corporaciones Autnomas Regionales est compuesto, entre
otros ingresos, por el producto de las sumas que, por concepto de porcentaje
ambiental del impuesto predial, les transferirn los municipios y distritos, de
conformidad con lo dispuesto por el artculo 44 de la presente Ley (num. 1 art.
43).

Y el artculo 44 ibdem, sobre rentas de las Corporaciones Autnomas Regionales
dispone:

ARTICULO 44. Porcentaje Ambiental de los Gravmenes a la
Propiedad Inmueble. ( )

PARAGRAFO 2. El 50% del producto correspondiente al recaudo del
porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros
gravmenes sobre la propiedad inmueble, se destinar a la gestin
ambiental dentro del permetro urbano del municipio, distrito, o rea
metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la
poblacin municipal, distrital o metropolitana, dentro del rea urbana,
fuere superior a 1'000.000 habitantes. Estos recursos se destinarn
exclusivamente a inversin.

Al lado de las Corporaciones Autnomas Regionales, la ley 99 de 1993 otorg a
las Areas Metropolitanas funciones ambientales idnticas a las de aqullas:

ARTICULO 66. COMPETENCIAS DE GRANDES CENTROS
URBANOS. Los municipios, distritos o reas metropolitanas cuya
poblacin urbana fuere igual o superior a un milln de habitantes
(1.000.000) ejercern dentro del permetro urbano las mismas
funciones atribuidas a las Corporaciones Autnomas Regionales,
en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Adems de las
licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les
corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecucin de
obras dentro del territorio de su jurisdiccin, las autoridades
municipales, distritales o metropolitanas tendrn la responsabilidad de
efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes,
disposicin de desechos slidos y de residuos txicos y peligrosos,
dictar las medidas de correccin o mitigacin de daos ambientales y
adelantar proyectos de saneamiento y descontaminacin.

En el caso particular del Area Metropolitana del Valle de Aburr, la Asamblea
Departamental de Antioquia dispuso su funcionamiento a travs de la Ordenanza
34 de 27 de noviembre de 1980 (documento pblico que aport el demandante en
copia autntica, Fol. 107 a 109).

Luego, el Alcalde Metropolitano del Area del Valle de Aburr expidi el decreto
metropolitano 011 de 26 de julio de 1994, por el cual asigna al Area las funciones
atribuidas a las Corporaciones Autnomas Regionales en los temas ambientales,
de acuerdo con lo dispuesto por las leyes 99 de 1993 y 128 de 1994 (documento
pblico que aport el demandante en copia autntica, fols. 105 a 106).

Y la J unta Metropolitana del Valle de Aburr expidi los Estatutos del Area
Metropolitana mediante Acuerdo 001 del 23 de febrero de 1995, que comprenden,
entre otros, los siguientes temas:

Naturaleza: Es una entidad administrativa, con personera jurdica de
derecho pblico, autonoma administrativa y patrimonio pblico.
Conformacin: Est integrada por los Municipios de Medelln, Barbosa,
Caldas, Copacabana, Girardota, Itagi, La Estrella y Sabaneta.
J urisdiccin: Comprende el territorio de los Municipios que la integran.
Objeto: El progreso conjunto de los Municipios que la conforman.
Funciones: Programar y coordinar el desarrollo del territorio de su
jurisdiccin; racionalizar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de
los Municipios; y ejecutar obras de inters metropolitano.
Hechos Metropolitanos: Son los fenmenos ambientales, econmicos,
sociales, etc., que modifican total o parcialmente la estructura
metropolitana.
Atribuciones de la J unta: Adoptar el plan integral de desarrollo
metropolitano y municipal; fijar el permetro urbano, suburbano y sanitario
de los municipios; asumir la gestin ambiental en el rea de su jurisdiccin
en cumplimiento de la ley 99 de 1993 y desarrollar el manejo integral del
medio ambiente, entre otras.
Patrimonio: Est constituido por el producto de la sobretasa del dos por mil
sobre el avalo catastral de las propiedades ubicadas dentro de su
jurisdiccin, entre otros ingresos; para tal efecto, la tesorera de cada
municipio debe consignar en una cuenta especial dichos recursos dentro de
los 10 das siguientes a su recaudo y, en caso de incumplimiento, el
Tesorero Municipal incurrir en causal de mala conducta (documento
pblico que aport el Area Metropolitana en copia autntica (fols. 87 a 104).

En ejercicio de sus funciones, la J unta Metropolitana del Valle de Aburr expidi
varios Acuerdos Metropolitanos, por los cuales estableci el presupuesto anual de
rentas y gastos y el Plan Operativo Anual de Inversiones para la vigencia fiscal de
los aos 2003 y 2004, respectivamente, que incluyen en el programa de
implementacin del plan estratgico ambiental metropolitano tems destinados al
sector del medio ambiente, como consta en los Acuerdos Metropolitanos 016 del
11 de diciembre de 2002 y 09 del 11 de diciembre de 2003.

Como se observa, el Area Metropolitana del Valle de Aburr ha venido ejerciendo
las mismas funciones de las Corporaciones Autnomas Regionales dentro de su
jurisdiccin, a pesar de la existencia de CORANTIOQUIA, amparada en las leyes
99 de 1993 y 128 de 1994. Pero lo cierto es que slo dentro del casco urbano sa
Area Metropolitana ejerce funciones idnticas a las asignadas a CORANTIOQUIA.

Este tema ha sido objeto de mltiples pronunciamientos por parte de diferentes
autoridades judiciales y ambientales, las cuales han concluido que en realidad el
Area Metropolitana del Valle de Aburr ejerce autoridad ambiental dentro del
territorio de su jurisdiccin y que, en consecuencia, est legitimada para cobrar la
contribucin de que trata el literal a) del artculo 22 de la ley 128 de 1994.

Sobre el particular, el Consejo de Estado
6

ha indicado:
En este orden de ideas, las reas metropolitanas pueden ser
destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condicin
de que estn encargadas por la ley del manejo y conservacin del
ambiente y de los recursos naturales renovables y que en l a
misma jurisdiccin no acten otras entidades encargadas de las
mismas atribuciones.

En atencin a lo anterior las CARs tienen competencia excluyente en las
materias aludidas sobre las atribuciones de las reas metropolitanas.

( ) En principio las Corporaciones Autnomas Regionales
CORANTIOQUIA, CRA, CARDER, CORPONOR, CDMB - artculo 33
de la ley 99 de 1993 - ejercen jurisdiccin sobre la totalidad de los
territorios de las reas metropolitanas existentes: las del Valle de

6
Sala de Consulta y Servicio Civil Concepto de 5 de diciembre de 2001. Exp. 1455. Actor. Nacin,
Ministerio del Medio Ambiente. Consejero Ponente: Dr. Flavio Augusto Rodrguez Arce.
Aburr, Barranquilla, Centro de Occidente, Ccuta y Bucaramanga,
respectivamente.

( ) Esta disposicin implica que el porcentaje del dos por mil establecido
en el artculo 22.a) de la ley 128 de 1994 hace parte del patrimonio de
las reas metropolitanas bajo los siguientes presupuestos:

- que ejerzan funciones ambientales, lo cual se cumple en el permetro
urbano de los grandes centros - los que cuentan con una poblacin igual
o superior a un milln de habitantes.

- que las Corporaciones Autnomas Regionales no ejerzan jurisdiccin
en la totalidad del territorio de las correspondientes reas
metropolitanas, aspecto que se verifica al cumplir stas, en lugar de
aqullas, las mismas funciones.

En este orden de ideas, slo las Areas Metropolitanas que acrediten la
poblacin exigida en los municipios que las integran, podrn ejercer las
funciones propias de las CARs, en lo que fuere aplicable al medio
ambiente urbano.

Por su parte, el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
conceptu el 6 de febrero de 2003, a solicitud del Director del Area Metropolitana
del Valle de Aburr, sobre la distribucin de los recursos del recaudo de la
sobretasa del impuesto predial y concluy, en virtud del pargrafo 2 del artculo 44
de la ley 99 de 1993, que el 50% del recaudo se destinar a la gestin ambiental
dentro del permetro urbano cuando el rea urbana sea superior a 1000.000 de
habitantes, es decir que el Area Metropolitana es la beneficiaria de la sobretasa
que trata el literal a) del artculo 22 de la ley 128 de 1994 de esa mitad, pues el
otro 50% de esos recursos son a favor de CORANTIOQUIA debido a que los
recaudos a favor de ambas entidades en proporciones iguales deben provenir de
uno mismo y no pueden constituir sobretasas independientes (documento pblico
que aport el Area Metropolitana, fols. 37 a 40).

Y el J efe de la Oficina Asesora J urdica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial nuevamente emiti concepto el 10 de noviembre de 2004, por
el cual concluy, de una parte, que la sobretasa ambiental se debe calcular sobre
la totalidad del recaudo del impuesto predial sobre los predios ubicados en la zona
rural de los Municipios que integran el Area Metropolitana del Valle de Aburr y la
sobretasa metropolitana recaer sobre los predios de la zona urbana y advirti que
el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, como mxima autoridad en materia
presupuestal y financiera del pas, prohbe la coexistencia sobre los mismos
predios de la sobretasa ambiental de la ley 99 de 1993 y de la sobretasa
metropolitana del literal a) del artculo 22 de la ley 128 de 1994 (documento
pblico que aport el Municipio, fols. 216 a 221).

Por lo tanto, a pesar de que en algn momento se dud sobre la entidad
beneficiaria de la obligacin consagrada a cargo de los municipios en el literal a)
del artculo 22 de la ley 128 de 1994, luego del anlisis de las normas y la
jurisprudencia previamente referidas se puede concluir que el Area Metropolitana
del Valle de Aburr cumple funciones ambientales dentro del rea urbana de su
jurisdiccin, sin perjuicio de las otorgadas a las Corporaciones Autnomas
Regionales.

Entonces, luego del estudio precedente se puede concluir que el Area
Metropolitana del Valle de Aburr cumple funciones ambientales dentro del
permetro urbano de su jurisdiccin, sin perjuicio de las otorgadas a las
Corporaciones Autnomas Regionales, razn por la cual la entidad demandante
s es beneficiaria del ingreso que consagra la norma objeto de cumplimiento.

Ahora, definida de esta forma la titularidad del Area Metropolitana del Valle de
Aburr respecto de los recursos de que trata el literal a) del artculo 22 de la ley
128 de 1994, hay lugar a ordenar al Municipio de Girardota que los transfiera,
pues sta entidad territorial se ha negado a hacerlo alegando la existencia de un
conflicto de competencias entre CORANTIOQUIA y la parte actora, lo mismo que
el supuesto pago de los rubros reclamados en este proceso, argumentos que no
son de recibo para la Sala, dado que el primero fue resuelto previamente a favor
del Area Metropolitana y, sobre el segundo nicamente existe prueba de la
cancelacin de la sobretasa entre los aos 2001 y 2004 (fls. 145 a 207).

De otra parte, la Sala encuentra pertinente precisar que la transferencia de los
recursos del impuesto predial no implica gasto alguno para el municipio
demandado, puesto que por expresa disposicin de la Constitucin Poltica
(artculo 317, inciso 2) constituyen una renta propia de las entidades encargadas
del manejo y conservacin del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del rea de
su jurisdiccin -que para el caso lo es el Area Metropolitana del Valle de Aburr-,
de manera que frente a tales ingresos los municipios y distritos actan como
simples recaudadores. As lo corrobora el pargrafo de la misma norma objeto de
cumplimiento, al establecer que: La Tesorera de cada uno de los municipios
integrantes del Area abrir una cuenta especial a nombre de la respectiva Area
Metropolitana, en la que consignar los recursos provenientes de la sobretasa a
que se refiere el literal a), dentro de los diez (10) das siguientes a su recaudo.
(Negrillas adicionales).

Precisado aquello, basta sealar que el incumplimiento del Municipio de Girardota
respecto de la obligacin consagrada en el literal a) del artculo 22 de la ley 128 de
1994 est suficientemente comprobado por las manifestaciones expuestas por el
apoderado de la entidad en la contestacin de la demanda.

En consecuencia, se revocar la sentencia impugnada, pues en ella el a quo
declar improcedente la accin de cumplimiento por considerar que la parte actora
no era beneficiaria de los recursos que reclama. En su lugar, se ordenar al
Municipio de Girardota que para las vigencias que sigan a la ejecutoria de esta
providencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburr la sobretasa
prevista en el literal a) del artculo 22 de la ley 128 de 1994.

Y se aclara que la orden de cumplimiento se imparte hacia el futuro, pues la
accin de cumplimiento no constituye un mecanismo judicial para ejecutar deudas
y, por lo mismo, no es posible ordenar al demandado el pago de la referida
sobretasa respecto de vigencias pasadas.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Quinta, administrando justicia en nombre de la Repblica y
por autoridad de la Ley,

F A L L A:

REVOCASE la sentencia que profiri el Tribunal Administrativo de Antioquia el 4
de marzo de 2005. En su lugar:

ORDENASE al Municipio de Girardota que para las vigencias que sigan a la
ejecutoria de esta providencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburr
la sobretasa prevista en el literal a) del artculo 22 de la ley 128 de 1994.

Ejecutoriada esta providencia, devulvase el expediente al tribunal de origen.
Notifquese y cmplase.


REINALDO CHAVARRO BURITICA
Presidente
Con salvamento de voto



MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON FILEMON JIMENEZ OCHOA



DARIO QUIONES PINILLA



ACLARACION DE VOTO

Consejero: FILEMON JIMENEZ OCHOA



Me permito expresar que si bien comparto la decisin que se adopta en la
sentencia en virtud de la cual se ordena al municipio de La Estrella el
cumplimiento de lo dispuesto en el literal a) del artculo 22 de la Ley 128 de 1994 y
en consecuencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburr la sobretasa
de que trata esa norma, debo hacer aclaracin, para efectuar las siguientes
precisiones:

El artculo 44 de la Ley 99 de 1993, establece, en desarrollo de lo dispuesto por el
inciso 2 del artculo 317 de la Constitucin, con destino a la proteccin del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, un porcentaje sobre el total del
recaudo por concepto de impuesto predial, en las cantidades que en dicha norma
se fijan, porcentaje que siguiendo los parmetros trazados en este artculo debe
ser transferido por los Municipios a las Corporaciones Autnomas Regionales que
tengan jurisdiccin en ellos.

De conformidad con lo establecido en el artculo 66 de la Ley 99 de 1993, cuando
el Area Metropolitana tiene una poblacin urbana igual o superior a un milln de
habitantes debe ejercitar las competencias ambientales, pero solo en el permetro
urbano. La norma no le confiere dicha atribucin respecto de la zona rural.

De las disposiciones comentadas se desprende que cuando se dan las
condiciones previstas en la normatividad, el ejercicio de las competencias
ambientales puede resultar a cargo de dos entidades diferentes: Las Areas
Metropolitanas con poblacin urbana igual o superior a un milln de habitantes en
la zona urbana y la Corporacin Autnoma Regional que tiene jurisdiccin all, en
la zona rural.

Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que la sobretasa del impuesto predial,
destinada a la proteccin del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales
Renovables debe ser transferida haciendo una aplicacin coherente, sistemtica y
razonada de los artculos 44 de la Ley 99 de 1993 y 22 literal a) de la ley 128 de
1994.

La interpretacin del literal a) del artculo 22 de la Ley 128 de 1994, no puede
efectuarse en forma aislada sino como producto de la aplicacin sistemtica y
coherente de las normas que crean y regulan sobretasas para la proteccin del
medio ambiente. El producto del dos (2) por mil (1000) sobre el avalo catastral de
las propiedades no puede entenderse en relacin con los inmuebles urbanos y
rurales, por cuanto como se ha puntualizado las Areas Metropolitanas solo tienen
atribucin para ejercitar competencias ambientales en la zona urbana, razn por
la cual debe inferirse que solo se puede tratar de las propiedades
correspondientes a los predios localizados dentro del permetro urbano.

Como quiera que es la Corporacin Autnoma Regional que tiene jurisdiccin en
los Municipios integrantes del rea Metropolitana, la que por ley debe ejercitar las
competencias ambientales en la zona rural, la interpretacin lgica y razonable
que debe darse es la de que por mandato del artculo 44 de la Ley 99 de 1993,los
Municipios del Area Metropolitana deben transferir el porcentaje ambiental
resultante de la aplicacin de esta norma, a favor de la Corporacin Autnoma
Regional en relacin con los inmuebles de la zona rural.

Por lo tanto, no puedo compartir de ninguna forma el planteamiento que se hace
en la parte motiva del fallo en cuanto seala que el Area Metropolitana del Valle de
Aburr tiene derecho a que se le transfiera por parte de los Municipios integrantes
de dicha rea la sobretasa del dos (2) por mil (1000) sobre el avalo catastral de la
totalidad de los predios, toda vez que no existe razn jurdica que permita sostener
que el Area Metropolitana tenga derecho a recibir sobretasa respecto de los
inmuebles situados en la zona rural, toda vez que, se repite, las competencias
ambientales en esta zona solo le corresponde a la Corporacin Autnoma
Regional con jurisdiccin en dichos Municipios.

As las cosas, resultando con claridad meridiana la correcta aplicacin de la
normatividad respecto a las sobretasas ambientales no cabe duda que la
aplicacin que debe darse en el caso sub-lite es la de que los Municipios
integrantes del Area Metropolitana del Valle de Aburr deben transferir el producto
de la sobretasa del dos (2) por mil (1000) sobre el avalo catastral de los predios
de la zona urbana al Area Metropolitana y deben transferir a la Corporacin
Autnoma Regional del Centro de Antioquia la sobretasa o porcentaje ambiental
establecido en el artculo 44 de la Ley 99 de 1993, sobre el avalo catastral de las
propiedades de la zona rural.

De otra parte, no comparto el sealamiento que se hace en la parte resolutiva del
fallo en cuanto dispone que las transferencias se hagan a partir de la ejecutoria de
la sentencia, por cuanto no es materia de estudio de este proceso determinar la
fecha a partir de la cual el Municipio de Girardota debe hacer las transferencias al
Area Metropolitana y a la Corporacin Autnoma Regional del Centro de
Antioquia, puesto que se trata de una controversia que debe ser ventilada por los
interesados a travs de las acciones judiciales ordinarias.


FILEMON JIMENEZ OCHOA
Consejero