PRODUO IMOBILIRIA E A RUPTURA DA CIDADE: FRAGMENTOS DA

HABITAO DE INTERESSE SOCIAL NAS CIDADES MDIAS

BRASILEIRAS

Wagner Vinicius AMORIM
Doutorando em Geografia
Universidade Estadual Paulista - So Paulo - Brasil
Bolsita em Misso de Estudos (Doutorado Sanduche)
Universidad de Lleida - Espaa
wagner_g3@yahoo.com.br

Resumo
As transformaes morfolgicas e socioespaciais que acometem as cidades
brasileiras atualmente tm sido em grande medida engendradas pelas
mudanas estruturais na produo imobiliria, na esteira do atual programa
habitacional, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Este trabalho
se prope a analisar as lgicas espaciais ensejadas pela produo imobiliria
no mago da Habitao de Interesse Social (HIS). Toma exemplos especficos
das realidades por ns estudadas, cuja atualidade reclama anlise crtica e
rigorosa das emergentes lgicas da produo residencial destinada aos
segmentos de baixa renda. A acelerao deste processo no governo atual tem
reascendido todo o debate sobre a produo do espao urbano, do direito
cidade, da questo da HIS e do planejamento urbano, suscitando temas j
antigos, muito caros s pesquisas urbanas correlatas habitao.
Partiremos do escrutnio dos casos especficos correlatos HIS no mbito do
PMCMV nas cidades de Londrina e Maring, duas cidades mdias
localizadas na Regio Sul do Brasil. A produo imobiliria tem inaugurado
novos contedos nessas cidades e engendrado novas lgicas de produo do
espao urbano, culminando em sua reestruturao e num urbanismo de
mercado, desmesurado e extensivo, aliado a uma poltica habitacional
questionvel do ponto de vista socioespacial e participativo.
Palavras-chave: Produo imobiliria. Habitao de Interesse Social.
Participao. Planejamento urbano.

1. Introduo: A apropriao do urbano pelo mercado na poltica
habitacional brasileira
Debater a gesto das cidades a partir de uma perspectiva do planejamento e
da gesto urbana e do direito cidade, coloca em questo a primazia poltica
dos interesses econmicos e os impasses da poltica habitacional brasileira.
O contexto atual do programa habitacional do governo federal, o Programa
Minha Casa Minha Vida (PMCMV), e das experincias identificadas em
Londrina e Maring (Mapa 1; Quadro 1), atinentes poltica habitacional, ao
Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS) e aos seus resultados
efetivos so instigadores de uma reflexo dessa natureza, que, na escala
local, caracteriza-se por uma problemtica gesto e planejamento urbano e
habitacional, do ponto de vista social, poltico, participativo e espacial.

Mapa 1: Localizao das cidades de Maring e Londrina no contexto da
Mesorregio Norte-Central do Estado do Paran/Brasil.
Fonte: Tws (2010).

Quadro 1: Maring e Londrina. Quadro sntese de dados socioeconmicos
Maring Londrina
Ano de fundao 1947 1934
Populao (2010) 357.077 506.701
rea municipal (km
2
) 487,052 1.653,07
PIB em R$ (2011) 9.714.143.000,00 10.773.163.000,00
Dficit Habitacional Total (2010) 10.587 14.028
Fonte: IBGE Cidades (2014); Ministrio das Cidades FJP (2013).

A emergncia e urgncia com que se coloca a poltica local de HIS denuncia
sua apropriao pelo mercado, cujos agentes, cenrios, estruturas e
instituies substantivam a mercantilizao da habitao ao construir o
discurso do planejamento em defesa da cidade pelas vias do mercado,
silenciando e omitindo as contradies e a dissonncia das vozes excludas
do direito e do exerccio da cidadania e da participao.
A poltica habitacional, em seu atual padro, organizao institucional e em
seu processo de implementao local, exprime ao mesmo tempo em que
degenera as possibilidades escalares de uma participao cidad e efetiva. A
anlise abrangente e aprofundada do papel do poder pblico e dos agentes
locais no tocante elaborao dos PLHIS, nas cidades de Londrina e
Maring, suscita e revive os seguintes processos, dinmicas e problemticas,
comuns realidade urbana brasileira das ltimas dcadas:
a ressignificao da poltica urbana brasileira aps a constituinte de
1988 carreou maior papel aos municpios, em funo da
redemocratizao e descentralizao administrativa, reclamada aps
dcadas de governo centralista militar;
essa descentralizao foi simultaneamente marcada por uma virada
neoliberal na economia e na poltica, sob a gide da administrao da
crise e da escassez, reverberando numa cidade neoliberal,
caracterizada por impasses polticos no mbito do investimento e do
planejamento (MARICATO, 2011);
impasses esses situados entre as presses do mercado e as presses
sociais, marcadamente desequilibradas e assimtricas, a ponto de se
evidenciar programas habitacionais, por exemplo, com interesse
apenas na quantidade de moradias, e no na sua fundamental
condio urbana;
no tocando na estrutura concentrada da propriedade fundiria
urbana, no acesso equitativo aos nus e benesses da urbanizao e na
ausncia de planejamento e polticas inclusivas e participativas,
agravou-se a problemtica habitacional, sobretudo do ponto de vista
do dficit habitacional e da insero socioespacial da moradia;
a construo de legislaes federais e de um ministrio especfico a
poltica urbana o Estatuto da Cidade
1
, de 2001, e o Ministrio das
Cidades, de 2003, respectivamente , de polticas de Estado voltadas
habitao e de um grande programa habitacional, o PMCMV, aprovado
em 2009, engendrou uma ampla estratgia poltico-econmica de

1
Lei Federal 10.257 de 2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988,
estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias.
enfrentamento do dficit habitacional
2
, dinamizao da construo
civil, dentre outras aes, compreendidas como medidas anticclicas
com forte impacto na produo do espao urbano;
atualmente, no que se refere a habitao e ao planejamento urbano na
escala local, na experincia dos planos diretores municipais, das
instncias participativas e da elaborao dos PLHIS, recorrentemente
marcados por cooptaes, desvios, consensos e ausncia de
mecanismos satisfatrios a um planejamento participativo, predomina
a viso tecnocrtica e/ou empresarialista, na conduo e na
implementao das polticas de Estado para a HIS;
Os exemplos extrados da experincia com a pesquisa na cidade de Londrina
e Maring so significativos ao debate sobre a insero do PMCMV na faixa
da HIS. A realidade dessas duas cidades enseja uma srie de velhas e novas
questes relativas moradia, habitao, insero e segregao socioespacial
e falta de participao na conduo e na implementao da poltica
habitacional local, no antes e no depois.
Este trabalho est estruturado do seguinte modo: a partir dessa introduo,
que sintetiza o marco analtico, apresentaremos a conjuntura em que se
insere a emergncia dos PLHIS; depois passaremos a discutir o seu processo
de implementao nas cidades de Londrina e Maring. Focaremos casos
especficos para cada uma delas, destacando as problemticas engendradas
durante e aps a fase de desenvolvimento/implementao dos PLHIS e
construo dos conjuntos residenciais destinados HIS. Ao final, as
consideraes destacam os desafios negligenciados, contornados e/ou pouco
enfrentados pela construo e implementao local da poltica referente
HIS.

2. A condio dos PLHIS na poltica habitacional brasileira
Antes de adentrarmos na anlise do processo de elaborao dos PLHIS e dos
dados referente atuao do PMCMV em Londrina e Maring
3
,

2
Em 2008 o dficit habitacional correspondia a 5,546 milhes de novas moradias, segundo dados do
Ministrio das Cidades (2008, p. 29).
apresentaremos um breve quadro explicativo do programa. Trata-se de um
programa habitacional do Governo Federal, criado no ano de 2009, que visa
incentivar a produo e a aquisio de novas unidades habitacionais
urbanas e rurais, para famlias com renda mensal de at R$ 4.650,00
(BRASIL, 2011). Estimula a produo de habitao econmica pelo mercado
formal, e por isso vai ao encontro dos interesses privados do setor imobilirio
no pas. De acordo com Maricato e Leito (2010, p. 118):
O Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) parece ter sido
uma aposta do governo no mercado, depois da dificuldade do
PAC (Programa de Acelerao do Crescimento) em decolar nos
municpios, por conta de toda a burocracia lenta de aprovao.
O MCMV foi desenhado com 11 grandes empresas e o governo
federal, ento o programa se traduziu no plano de sonhos do
mercado.
O PMCMV
4
est subdividido em subprogramas e modalidades de acordo com
as faixas de renda dos beneficirios, dos grupos prioritrios, do agente
operador, e do porte do municpio. Opera com importantes fundos e recursos
pblicos federais, tais como o Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS), Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), recursos do Oramento
Geral da Unio (OGU), recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS),
apesar de concentrar-se na utilizao do FGTS e do FAR, j que as principais
modalidades implementadas so carreadas por estas fontes (BRASIL, 2009).
Dentre as modalidades, as subdivises inerentes provenincia dos fundos e
recursos, agentes operantes, os tetos mximos dos financiamentos
diferenciados pelo porte dos municpios e outras especificidades, o programa
tambm est subdivido por faixas de renda, sendo trs as faixas salariais,
que vo de zero a trs salrios mnimos (ou at R$ 1.395,00), na primeira
faixa; de mais de trs a seis salrios (ou at R$ 2.790,00), na segunda faixa;
e de seis at dez salrios mnimos (ou at R$ 4.650,00), na terceira faixa
(BRASIL, 2011). Na primeira faixa, ou faixa um como denominada,
concentra-se a maior porcentagem do dficit habitacional no pas (89%), a
chamada habitao de interesse social.

3
Os dados se referem ao perodo que se inicia em 2009, no comeo do programa, at dezembro de
2012. Compreende empreendimentos j construdos e em fase de construo, aprovados at dezembro
de 2012.
4
Institudo pela Lei Federal N 11.977, de julho de 2009 (BRASIL, 2009).
A implementao efetiva do PMCMV, malgrado a estrutura da Poltica
Nacional de Habitao (PNH) (Figura 1), da aprovao do Estatuto da Cidade,
em 2001, criao do Ministrio das Cidades, em 2003, conjuntamente a
alterao da Lei 11.124, em 2005, referente ao Sistema Nacional de
Habitao (SNH) por recomendao do Conselho das Cidades, subdividido
em Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), voltado
faixa de renda entre 0 e 5 salrios mnimos, e em Sistema Nacional de
Habitao de Mercado (SHM), direcionado as classes de renda de 5 a 10
salrios , demonstra o descolamento da poltica habitacional na prtica em
relao aos avanos institucionais e legais de longa data relativos funo
social da cidade e da propriedade urbana, presente em instrumentos tais
como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e outros, prprios da
gesto social da valorizao da terra.

Figura 1: Organizao da Poltica Nacional de Habitao, de 2004

Fonte: Ministrio das Cidades (2010, p. 15).

Assim, compreende-se que o desenho adotado para o PMCMV, fortemente
ancorado na participao do setor privado, colocou-se em choque com os
princpios do SNHIS pautado no papel estratgico do poder pblico e
ignorou premissas e debates histricos acumulados em torno do Plano
Nacional de Habitao (COSTA, MENDONA, 2011, p. 11). Desse modo, a
elaborao e implementao dos PLHIS nas duas cidades, em parcial
Poltica Nacional de Habitao
Sistema Nacional de Habitao
Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social
Fundo Nacional de Habitao
de Interesse Social
Fundo de Garantia por Tempo de
Servio
Outros fundos
Sistema Nacional de Habitao de
Mercado
Sistema Financeiro de Habitao
Caderneta de Poupana
Mercado de Capitais
dissonncia com a funo social da cidade e da propriedade urbana, foram
[...] atropeladas pelas medidas do governo em conter a crise econmica e
dinamizar a construo civil [...], resultando na insero da HIS em reas
no programadas pelos planos diretores e de habitao municipais (SILVA,
SILVA, 2012, p. 3). No seguinte apartado, prosseguiremos com a anlise dos
PLHIS de Londrina e de Maring, elucidando suas principais caractersticas,
problemticas e desafios do ponto de vista institucional, participativo e da
insero socioespacial.

3. O processo de elaborao e implementao dos PLHIS de Londrina e
Maring: sntese, problemticas e desafios
A conjuntura da elaborao dos PLHIS no pas todo foi marcada pela
proeminncia do PMCMV, cuja adeso pelos municpios se deu antes da
elaborao e dos diagnsticos dos PLHIS. Se por um lado, a atuao massiva
do PMCMV to logo nos seus primeiros anos de existncia evidencia a
preocupao da agenda governamental com os nmeros do programa, por
outro, a morosidade na elaborao dos PLHIS chama ateno aos interesses
econmicos e polticos, e menos com o planejamento participativo para a
tomada de decises referente ao desenho e implementao local do SNHIS
5
.
Muitos empreendimentos da faixa um (HIS) comearam a ser construdos,
em Maring e Londrina, to logo da aprovao e contratao junto ao
PMCMV, no entanto, sem a existncia de um PLHIS, resultando em decises
no pactuadas luz do diagnstico e das recomendaes dos PLHIS, que
somente ficaram prontos entre 2010 e 2011. Em Maring, entre os anos de
2009 e 2012, dentre as seis contrataes dentro da faixa um, quatro foram
assinadas em 2010, e duas em 2012, ou seja, aps o efetivo diagnstico do
PLHIS - 2010. J em Londrina, das 21 contrataes na faixa um, 13 foram
assinadas em 2009, seis em 2010, e apenas duas em 2012, aps a
elaborao e aprovao do PLHIS - 2011.
6


5
Para uma leitura a respeito da estruturao do PNH, SNH e SNHIS, em suas perspectivas, avanos,
limitaes e impasses, sugerimos Denaldi (2012) e Denaldi, Akaishi, Leito (2011).
6
Apenas o PLHIS por si s no significa necessariamente a garantia da alocao equnime, pactuada,
eficiente, transparente e democrtica dos recursos destinados HIS, porm ele diagnostica a situao
habitacional local e recomenda os instrumentos e recursos destinados a tal fim. Por exemplo,
indicando ao plano diretor local a gravao, na zona urbana, de reas aptas ao interesse social (como
Assim, reiterou-se, mais uma vez na histria da HIS no Brasil, a pouca
importncia atribuda ao planejamento das aes com base em diagnsticos
rigorosos da situao local, cujas recomendaes ensejariam o
desenvolvimento de aes planejadas e pactuadas socialmente, evitando
prejuzos e problemas no dimensionados adequadamente, como, por
exemplo, j se pode constatar em alguns conjuntos habitacionais
construdos recentemente em Maring e em Londrina, a comear pelos de
grandes dimenses, que com poucos anos de existncia j carecem de
medidas curativas e investimentos em infraestrutura, equipamentos
pblicos e meios de consumo, porque insuficientes, ineficientes e at mesmo
inexistentes no entorno de alguns destes conjuntos habitacionais.
Atualmente, a adeso ao SNHIS, criado em 2005, e acesso aos recursos de
seu respectivo Fundo, s possvel mediante a elaborao dos PLHIS pelos
estados e municpios, comprometendo-se a desenvolverem aes integradas,
articuladas e descentralizadas. Sobremodo, invita os entes federativos (a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios) como agentes ativos
na construo e implementao do SNHIS e dos planos locais, organizando
seus respectivos conselhos de habitao e fundos locais de HIS, para os
quais os recursos passaram a ser canalizados desde 2009.
Todavia, muitos municpios j possuam o respectivo conselho, como foi o
caso de Londrina, cuja adequao proposta do SNHIS tornou-se um
desafio realizao de um planejamento efetivo e no simplesmente pelo
interesse na captao de recursos (OLIVEIRA, 2012a, p. 3). Maring tambm
havia criado, no ano de 2006, o Conselho Municipal de Planejamento e
Gesto Territorial, definido, dentre outras atribuies, como gestor do Fundo
Municipal de Habitao de Interesse Social. No entanto, no se tratando de
um conselho especfico habitao, foi criada, em 2009, com carter
transitrio, a Secretaria Extraordinria de Habitao, responsvel pela
coordenao da poltica de HIS no municpio junto ao PMCMV. Atualmente a
cidade possui uma secretaria permanente dedicada ao tema habitao, a
Secretaria de Habitao de Interesse Social, aprovada em dezembro de 2010.

o caso das ZEIS), dentre outros instrumentos redistributivos e de gesto social da valorizao da
terra. Mas este fulcro s possvel pelas vias de sua construo processual, participativa, monitorada
e contnua.
A PNH (BRASIL, 2005) estabeleceu em lei que os municpios deveriam
promover audincias, conferncias pblicas, espaos participativos e
representativos dos segmentos sociais existentes, a fim de conferir critrios
democrticos e transparentes alocao de recursos no mbito do SNHIS, e
prpria construo do PLHIS, at a data de 31 de dezembro de 2010
prazo esse que foi prorrogado por mais um ano. No caso londrinense,
oficinas, pr-conferncias de capacitao, audincias pblicas e duas
conferncias municipais voltadas habitao
7
haviam sido realizadas a
primeira conferncia em maro de 2006, e a segunda em dezembro de 2009
8

, no mbito da mobilizao social a fim de delinear solues para o
problema habitacional (OLIVEIRA, 2012a, p. 4-5).
Em funo da realizao dessas audincias e conferncias, o municpio no
tornou a realizar outras especificamente voltadas elaborao do PLHIS,
conforme havia sido estipulado pela resoluo do Conselho Gestor do FNHIS
em 2006. Assim, em Londrina, aproveitaram-se das propostas resultantes
desses processos participativos anteriores, diferindo, portanto, do regimento
nacional, uma vez que em tais instncias o PLHIS no foi discutido, tal como
determinou a PNH e o SNH. A contradio resulta, de acordo com Oliveira
(2012a, p. 6), em que [...] as referidas aes se desenvolveram muito antes
da proposta de realizao do PLHIS e por esse mesmo motivo elas no foram
formuladas para serem discutidas com a comunidade, seja pela capacidade
e comprometimento da gesto da habitao no municpio ou decorrente da
fragilidade institucional e administrativa do seu rgo gestor, neste caso a
Companhia de Habitao de Londrina (COHAB-LD).
O processo de elaborao do PLHIS em Maring ocorreu em 2010, tal como o
de Londrina que foi desenvolvido pelo Instituto Fazer, nica consultoria
que se apresentou ao edital de licitao , tambm foi desenvolvido por uma
empresa vencedora em regime de licitao, a RZS Consultoria e
Planejamento. O plano estabeleceu um processo de discusso pblica, de
carter formativo e de capacitao, visando envolver a sociedade civil

7
A terceira conferncia ocorreu em dezembro de 2012, ou seja, quase dois anos aps a realizao do
PLHIS.
8
Foi somente aps a Segunda Conferncia Municipal de Habitao, que o Conselho Municipal de
Habitao, aprovado em 2007, passou efetivamente a funcionar.
organizada
9
na negociao de pontos especficos e polmicos, objetivando
consensos progressivos em cada uma das etapas. Foram realizadas
pesquisas de opinio junto aos agentes bem informados da cidade, oficinas
de capacitao e seminrios nos bairros, a fim de comunicar os objetivos e
as caractersticas gerais do plano e da questo da HIS como um todo
(MARING, 2010, p. 26).
A proposta metodolgica implementada dividiu-se em diferentes etapas: 1)
uma primeira etapa de pactuao com a equipe municipal de coordenao;
2) desenvolvimento de relatrios e memoriais das atividades implementadas
e desenvolvidas conjuntamente; 3) construo de um amplo diagnstico das
necessidades habitacionais na cidade, delineando recursos, caractersticas e
potencialidades locais, legislao pertinente etc. Foram realizadas sete
oficinas populares com a equipe de coordenao, apoio, de referncia,
acompanhamento e sociedade civil organizada, utilizadas tambm como
meio de complementao das informaes e dados levantados na etapa do
diagnstico. Estas oficinas foram executadas em diversas localidades do
municpio, com desenvolvimento de atividades comuns, havendo palestras,
debates, discusses, trabalhos em grupos e leituras comunitrias a fim de
comunicar e preparar o pblico envolvido para a audincia pblica, a qual
ocorreu em dezembro de 2010, com participao de mais de 400 pessoas
(MARING, 2010).
Neste ponto interessa observar que os processos participativos correlatos
habitao no municpio de Londrina, embora no voltado unicamente
elaborao do PLHIS, como em Maring, envolveu diversos segmentos sociais
em discusses, espaos de debates e em ocasies, contudo, tambm
dirigidas (OLIVEIRA, 2012b).


9
A utilizao desta noo, embora dotada de carga conceitual, terica, poltica e histrica, incorre
numa generalizao no caso aqui tratado, pois engloba diferentes agentes, situados assimetricamente
e at mesmo conflituosamente nas disputas em torno aos projetos sociais e polticas pblicas em
geral. Por isso a ressalva, cujo emprego no pretende denotar coeso e/ou referendar a participao
cidad, mas antes se refere a grupos de interesses historicamente construdos, e no necessariamente
compostos pelos sujeitos a quem a poltica de HIS efetivamente se destina. necessrio destacar
ainda, que a falta de protagonismo do pblico alvo das polticas de HIS reflete, alm das
condicionantes histrico-poltico-econmicas, a prpria dominao paternalista exercida pelas elites
patrimonialistas-rentistas, enraizada e influente na poltica local no pas, e que, mutatis mutandis,
ressoa entre as aes sociais praticadas por muitas dessas entidades de classes.
4. Impactos socioespaciais da poltica local de HIS: um arremate
Nestas consideraes procuraremos explorar de modo sinttico os impactos
resultantes da forma como tm sido implantados alguns empreendimentos
da faixa um do PMCMV nas duas cidades.
Apesar de na cidade de Londrina existir um maior nmero de
empreendimentos nessa faixa, a localizao deles extremamente perifrica,
do que decorrem agravos de problemas correlatos segregao socioespacial
e disperso territorial acentuada, e um deles chama ateno, o Residencial
Vista Bela, construdo no extremo noroeste da cidade. O Residencial Vista
Bela, concludo em 2011, foi, na poca, o maior canteiro de obras do
PMCMV, possuindo 2.712 unidades habitacionais, entre casas e
apartamentos. Agora enseja uma srie de velhas e novas problemticas
relativas segregao socioespacial, tais como: precrio acesso aos
equipamentos e servios pblicos e meios de consumo coletivos, cujo
planejamento inadequado j resulta na necessidade de medidas curativas e
de interveno poltica a fim de que os moradores tenham seus direitos mais
bsicos e constitucionais atendidos (ALVES, CORDEIRO, 2013; ARCANJO,
ANDRE, ANTONELLO, 2013).
Em Maring, os pressupostos de uma cidade cuja vocao histrica est na
segregao, refora a necessidade de se compreender a fora com que a
produo e a valorizao imobiliria condicionam o planejamento da poltica
habitacional de interesse social, obrigando-a a inserir-se de modo
relativamente cativo aos ditames do mercado imobilirio local e, apesar da
aprovao das inmeras emendas relativas s ZEIS, os empreendimentos
so implantados em reas dispersas, como consequncia do alto preo da
terra. Alm disso, as tipologias habitacionais verticais produzidas em escala,
segundo a ingerncia e o fortalecimento da proviso privada, tanto no
direcionamento e definio dos produtos ofertados, incorrem nos conhecidos
problemas de insero territorial, tal como a mobilidade urbana reduzida,
aumento dos custos com disponibilizao de infraestrutura, servios e
equipamentos pblicos em geral. Malgrado as experincias histricas
acumuladas nas duas cidades e no pas, o PMCMV, em seu formato atual,
consiste num desafio prpria construo escalar da poltica de HIS.
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ALVES, Jolinda de M.; CORDEIRO, Sandra M. A. Habitao de Interesse
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ARCANJO, Evandro G.; ANDRE, Ana P. B.; ANTONELLO, Ideni T. O
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