Imunidade Parlamentar - Jean Hosang

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJA UNIVALI
CENTRO DE CINCIAS JURDICAS E SOCIAIS - CEJURPS

CURSO DE DIREITO

IMUNIDADE PARLAMENTAR NO ORDENAMENTO JURDICO
BRASILEIRO

JEAN HOSANG

Itaja [SC], junho de 2008.
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJA UNIVALI
CENTRO DE CINCIAS JURDICAS E SOCIAIS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO

IMUNIDADE PARLAMENTAR NO ORDENAMENTO JURDICO
BRASILEIRO

JEAN HOSANG

Monografia submetida Universidade
do Vale do Itaja UNIVALI, como
requisito parcial obteno do grau de
Bacharel em Direito.

Orientador: Professor MSc. Jos Everton da Silva

AGRADECIMENTO
Primeiramente, agradeo aos meus pais John
Rubens e Olibia, meu irmo John, por estarem
presentes em todos os momentos da minha vida.
Saibam que este trabalho fruto de um esforo
realizado com perseverana e suor na busca do
saber, contudo, no seria possvel sem a
contribuio dessa maravilhosa famlia. Amo
todos vocs.
Aos meus tios e primos, pelo carinho e respeito
que mantiveram por mim ao longo da minha vida.
A todos meus amigos de profisso, pessoas de
imenso valor, que no mediram esforos para a
realizao desse sonho, em especial a Sidney
Willian dos Santos, Pedro Ademir da Rocha e
Willian Paul Hosang, que alm de primo,
considero como amigo. Obrigado vocs.
Aos meus colegas de faculdade, em especial a
Cludia Graciola, por compartilhar todas as
angstias e responsabilidade da vida acadmica.
Com certeza, no foi em vo, pois cada incio de
aula tornou-se uma luta, cada final de aula,
alcanou-se a vitria.
minha namorada Dbora Aparecida de Lima,
pessoa brilhante, que alm de amiga foi uma
companheira de estudo, compartilhando comigo
todas as expectativas desta jornada acadmica.
Ao meu orientador, Jos Everton, pelo estmulo e
apoio durante toda a produo deste trabalho
monogrfico.

DEDICATRIA
A minha me, Olibia Hosang, pessoa de extrema
sapincia e digna de todos os adjetivos. Exemplo
de dedicao e esforo, que atravs da sua
educao ensinou todas as virtudes necessrias
para um homem trilhar o caminho da verdade.
Seu incentivo e apoio constante possibilitaram
transpor as dificuldades surgidas durante o estudo
acadmico.
Obrigado, me, por acreditar em mim.

iv
TERMO DE ISENO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideolgico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itaja, a coordenao do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.


Jean Hosang
Graduando

PGINA DE APROVAO
A presente monografia de concluso do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itaja UNIVALI, elaborada pelo graduando Jean Hosang, sob o ttulo
Imunidade Parlamentar no Ordenamento Jurdico Brasileiro, foi submetida em 09
de junho de 2008 banca examinadora composta pelos seguintes professores:
Rafael Padilha e Roberto Voight e aprovada com nota 9.8 (nove ponto oito).


Professor MSc. Jos Everton da Silva
Orientador e Presidente da Banca

Professor MSc. Antnio Augusto Lapa
Coordenao da Monografia

vi
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Pargrafo
ART Artigo
ATUAL Atualizada
CRFB/88 - CF Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
DF Distrito Federal
EC Emenda Constitucional
INC Inciso
MSC. Mestre
N. / N Nmero
SEC Sculo
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justia
V. Volume

vii
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o Autor considera estratgicas
compreenso do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Estado
[...] cremos que o Estado uma comunidade constituda por um povo que, a fim
de realizar a democracia, atravs da busca incessante da justia e do bem-estar,
em dado territrio nele soberanamente delega aos mandatrios o poder (lato
sensu) de direo dos objetivos constitucionais, com vistas a organizao social e
poltica
1
.
Soberania
A soberania pode ser definida como poder de autodeterminao. o poder que
tem uma comunidade nacional alada em Estado, de dizer aos demais Estados
que senhora do seu destino poltico, no admitindo qualquer interferncia
exterior nos assuntos de seu exclusivo interesse
2
.
Democracia
a forma de governo pelo povo, para o povo e do povo, atravs de sua
participao. Sem o binmio povo e poder no se articula a noo de
democracia
3
.
Democracia Indireta
Chamada de democracia representativa aquela na qual o povo, fonte primria
do poder, no podendo dirigir os negcios do Estado diretamente, em face da
extenso territorial, da densidade demogrfica e da complexidade dos problemas

1
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2001.
p. 26.
2
SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. rev. atual e ampliada.
Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 44.
3
CASTELLO BRANCO. Teoria Geral do Estado. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 88.

viii
sociais, outorga as funes de governo aos seus representantes, que elege
periodicamente
4
.
Partido Poltico
Segundo silva, partido poltico uma forma de agremiao de um grupo social
que se prope organizar, coordenar e instrumentalizar a vontade popular, com o
fim de assumir o poder, para realizar seu programa de governo
5
.
Imunidade Parlamentar
As imunidades parlamentares so imunidades do Poder Legislativo, do mandato
parlamentar, antes de protegerem a pessoa do mandatrio eleitoral, visam
resguardar a Instituio Legislativa, um dos Poderes da Repblica ou do Estado
de Direito, com intuito de lhe assegurarem a autonomia e independncia diante
dos outros Poderes do Estado, o Executivo e o Judicirio
6
.

4
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26 ed. revista e atualizada nos
termos da Reforma Constitucional, at a Emenda Constitucional n. 48, de 10.8.2005. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 136.
5
BOTELHO, Alexandre. Curso de Cincia Poltica. Florianpolis, SC: Obra Jurdica, 2005. p. 301.
6
CIAVARELI, Miguel ngelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurdica: penais, processuais,
diplomticas, parlamentares. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2003. p. 149.
SUMRIO
SUMRIO.......................................................................................... IX
RESUMO........................................................................................... XI
INTRODUO ................................................................................... 1
CAPTULO 1 ...................................................................................... 4
DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO...................................... 4
1.1 HISTRICO......................................................................................................4
1.1.1 FORMAO ORIGINRIA E FORMAO DERIVADA DO ESTADO...............................4
1.2 EVOLUO HISTRICA DO ESTADO...........................................................9
1.2.1 CARACTERSTICAS..........................................................................................15
1.2.2 ELEMENTOS FORMADORES DO ESTADO............................................................16
1.2.2.1 Territrio..................................................................................................16
1.2.2.2 Povo. ........................................................................................................17
1.2.2.3 Soberania.................................................................................................19
1.3 ASPECTOS DESTACADOS ACERCA Da soberania...................................19
1.3.1 Conceito......................................................................................................19
1.3.2 Caractersticas ...........................................................................................22
1.3.3 Elementos de participao popular..........................................................23

CAPTULO 2.................................................................................................... 26

DA DEMOCRACIA......................................................................................... 26
2.1 HISTRICO....................................................................................................26
2.1.1 Tipos de Democracia.................................................................................31
2.2 DEMOCRACIA DIRETA.................................................................................32
2.2.1 Histrico......................................................................................................32
2.2.2 Conceito de Democracia direta.................................................................34
2.3 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA..............................................................35
2.3.1 Histrico......................................................................................................36
2.3.2 Conceito de Democracia Representativa.................................................39
2.4 . DEMOCRACIA SEMIDIRETA ......................................................................40
2.5 . A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E UMA NOVA PROPOSTA:
ORAMENTO PARTICIPATIVO..........................................................................42
2.5.1 Conceito......................................................................................................42
2.6 PARTIDOS POLTICOS. ................................................................................44
2.6.1 Histrico......................................................................................................44
2.6.2 Conceito......................................................................................................47
2.6.3 Funes dos partidos polticos ................................................................49
2.6.4 Natureza jurdica dos partidos..................................................................49

x
2.6.5 Sistema partidrio......................................................................................50

CAPTULO 3.................................................................................................... 53

IMUNIDADE PARLAMENTAR.................................................................... 53
3.1 HISTORICO....................................................................................................53
3.1.1 ORIGEM DA IMUNIDADE PARLAMENTAR.............................................................53
3.1.2 O HISTRICO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR NAS CONSTITUIES DO BRASIL .....55
3.1.3 CONCEITO DE IMUNIDADE ................................................................................61
3.2 IMUNIDADE MATERIAL ................................................................................64
3.2.1 CONCEITO E FINALIDADE .................................................................................64
3.2.2 NATUREZA JURDICA DA INVIOLABILIDADE.........................................................65
3.2.3 EXTENSO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR.........................................................67
3.2.4 PRESSUPOSTOS DA IMUNIDADE MATERIAL ........................................................69
3.3 IMUNIDADE FORMAL....................................................................................72
3.3.1 CONCEITO......................................................................................................72
3.3.2 IMUNIDADE PRISIONAL.....................................................................................74
3.3.3 IMUNIDADE FORMAL PROCESSUAL....................................................................75
3.4 IMUNIDADES PARLAMENTARES EM NVEL FEDERAL, ESTADUAL E
MUNICIPAL ..........................................................................................................78
3.4.1 NVEL FEDERAL..............................................................................................79
3.4.2 ESTADUAL .....................................................................................................79
3.4.3 NVEL MUNICIPAL ...........................................................................................80
3.5 CONSIDERAO SOBRE A EMENDA CONSTITUCIONAL N. 35/01 .........81
CONSIDERAES FINAIS.............................................................. 83
ANEXO............................................................................................. 85
REFERNCIA DAS FONTES CITADAS.......................................... 92

RESUMO
No concebvel figurar a Imunidade Parlamentar em um
Estado que no seja democrtico. Para tanto, dividiu-se a monografia em trs
captulos. No primeiro captulo, estudou-se o Estado Democrtico de Direito,
reportando-se a origem das primeiras sociedades polticas, com substrato em
vrias teorias. De outro lado, a evoluo histrica do Estado estabeleceu em cada
poca, caractersticas prprias para formao dos tipos de Estados.
Contemporaneamente, no existe Estado sem Povo, Territrio e Soberania, ou
seja, sem os elementos formadores. Em destaque, tem-se a Soberania, poder
absoluto do Estado, baseado na vontade popular. No segundo captulo,
examinou-se a Democracia e o Partido Poltico. Historicamente a Democracia
nasceu na antiga Grcia, como governo do povo para o povo e manteve-se como
um ideal democrtico, ao longo dos tempos. Os filsofos expuseram mais
claramente sua definio. Entretanto, no mundo moderno a Democracia
apresentou-se como regime poltico de representao, adaptando a nova
realidade poltica. Assim, como forma de alcanar a velha Democracia grega,
criou-se a Democracia participativa, pelo mecanismo do oramento participativo.
no regime democrtico, que surgem os Partidos Polticos, representantes dos
interesses do povo frente ao governo. No terceiro captulo, apresentou-se a
Imunidade Parlamentar. Este dispositivo constitucional fez-se presente em todas
as Constituies Brasileiras. Sob sua tutela, assegura ao Parlamentar o exerccio
legislativo, a fim de preservar a Soberania, a representao poltica e o prprio
regime democrtico. Para tanto, confere-se aos Parlamentares, Imunidade
material e formal, no livre desempenho de sua atividade funcional. Com a vigncia
da Emenda Constitucional n 35 de 20 de Dezembro de 2001, a Imunidade
processual sofreu alteraes, figurando no instituto a sustao do processo em
face da licena prvia, excluda da redao do texto da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988.
INTRODUO
A presente Monografia tem como objeto a Imunidade
Parlamentar no Ordenamento Jurdico Brasileiro.
O seu objetivo especfico realizar um estudo jurdico
acerca do Instituto da Imunidade Parlamentar no Direito Brasileiro.
Para tanto, principiase no Captulo 1, o estudo do Estado
Democrtico de Direito, elemento primordial, e ponto de incio de qualquer estudo
sobre as relaes sociais e polticas Fixa-se inicialmente, o histrico do Estado,
desenvolvido em dois momentos. Preliminarmente, abordaremos as causas do
aparecimento primrio da sociedade poltica, pela formao originria e derivada.
Em seguida, demonstra-se o seu aspecto histrico-evolutivo, a fim de apresentar
os vrios tipos de Estados existentes.
Posteriormente, se direciona o estudo para caractersticas
do Estado e seus elementos formadores. A seguir, elencaremos a Soberania
popular com destaque para seu conceito e as caractersticas. Ao final,
examinaremos os elementos de participao popular, com fulcro na CRFB/88.
No Captulo 2, trataremos da Democracia e do Partido
Poltico. No primeiro momento, apresentaremos uma abordagem histrica da
democracia. Para tanto, iniciaremos o estudo com base na evoluo histrica do
instituto para poder alcanar a moderna concepo conceitual de Democracia.
Em seguida, observaremos os tipos de Democracias existentes, com destaque a
Democracia direta, indireta e a modalidade de Democracia participativa,
denominado de oramento participativo. Para melhor compreenso, prescreve-se
um estudo de cada instituto poltico, apresentando o histrico e o conceito.
Encerraremos o captulo pela exposio dos Partidos
Polticos, acerca do histrico, das caractersticas, da natureza jurdica, finalidade
e abordagem do sistema partidrio.

2
No Captulo 3, tratando da Imunidade Parlamentar,
estudaremos a origem do instituto da Imunidade. Efetuaremos em um segundo
momento, anlise histricas de todas as Constituies Brasileiras, pretrita e
vigente, com objetivo de verificar a prerrogativa no direito ptrio, j que o Brasil
passou por alternncias polticas no decorrer dos tempos, alterando as
Constituies existentes no Ordenamento Jurdico Brasileiro. Prossegue-se o
estudo, prescrevendo as espcies de Imunidades previstas constitucionalmente
na Carta Magna vigente, visto a discusso ser ampla e constante acerca das
prerrogativas. Para tanto, o exame do instituto ter como fundamento, a EC n
35/01, que alterou o texto original da CFRB/88. Todavia, no se deixar de expor
o contedo previsto anteriormente emenda, quando necessrio.

Por fim, apresentaremos as consideraes sobre a EC n
35/01, utilizando as informaes contidas no presente trabalho monogrfico.
O presente Relatrio de Pesquisa se encerra com as
Consideraes Finais, nas quais so apresentados pontos conclusivos
destacados, seguidos da estimulao continuidade dos estudos e das reflexes
sobre Imunidade Parlamentar no Ordenamento Jurdico Brasileiro.
Para a presente monografia foi levantado o seguinte
questionamento:
Qual a evoluo constitucional do instituto da Imunidade
Parlamentar no Direito Brasileiro?
Para o presente questionamento foi levantada a seguinte
hiptese:
Nem todas as Constituies previam a imunidade parlamentar no
ordenamento jurdico brasileiro.
Quanto Metodologia empregada, registra-se que, na Fase
de Investigao foi utilizado o Mtodo dedutivo, na Fase de Tratamento de Dados
o Mtodo Cartesiano, e, o Relatrio dos Resultados expresso na presente
Monografia composto na base lgica Indutiva.

3
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as
Tcnicas, do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da Pesquisa
Bibliogrfica.
CAPTULO 1
DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO
Com o propsito de entender o que venha a ser o Estado,
mister se faz demonstrar, preliminarmente, o aparecimento da sociedade poltica
sob dois aspectos: a formao originria e a derivada. Na seqncia, ser
abordada a sua evoluo histrica, com referncia aos tipos de Estados
existentes. Cuida-se adiante da sua caracterstica, destacando os elementos
formadores, concluindo com a exposio da Soberania e elementos da
participao popular.

1.1 HISTRICO
Perquire-se neste momento, a origem do Estado,
apresentando as diversas teorias que tentam justificar o surgimento primitivo da
sociedade poltica. Em princpio, ser exposta a formao originria do Estado,
em seguida, sua formao derivada.
1.1.1 Formao originria e formao derivada do Estado
Atinente a formao originria do Estado, verifica-se que se
baseia em agrupamentos humanos, com fixao em um espao fsico (territrio),
sem qualquer vnculo a um Estado j existente, enquanto a derivada funda-se na
origem do Estado pela preexistncia de outro j estabelecido.
Preconiza Dallari
7
:
Ao se estudarem as causas do aparecimento dos Estados
preciso, antes de tudo lembrar que h duas questes diferentes a

7
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25 ed. So Paulo: Saraiva,
2005. p. 53.

5
serem tratadas: de um lado, existe o problema da formao
originria dos Estados, partindo de grupamentos humanos ainda
no integrados em qualquer Estado; diferente dessa a questo
da formao de novos Estados a partir de outros preexistentes,
podendo designar-se esta forma como derivada.
A priori, analisa-se a formao originria, fornecendo teorias,
que ir definir o modo pelo qual vai se estabelecer a unio dos homens para a
criao dos Estados.
Dessa forma, vislumbram-se duas grandes correntes
tericas esclarecendo a origem da sociedade poltica: uma argumentando ser
uma formao natural do Estado (teoria no contratualista), e a outra sustentando
ser uma formao artificial (teoria contratual).
Nesse sentido, explica Friede
8
:
No que concerne exclusivamente a primeira hiptese (formao
originria) que, em ultima instncia, possvel proceder-se a um
estudo mais apropriado (e aprofundado) das mencionadas teorias,
dividindo-a em dois grupos: as teorias que sustentam a formao
natural (no contratual) do Estado (onde a naturalidade a Tnica
principal, existindo divergncias apenas no que alude a origem),
tais como as teorias familiar (matriarcal e patriarcal), de fora
(conquista), patrimonial, e da potencialidade (desenvolvimento
interno) e as teorias que sustentam a formao forada ou artificial
(contratual) do Estado (onde a voluntariedade inicial e a
compulsoriedade posterior so as tnicas principais, existindo,
igualmente, divergncias no que se refere origem), tais como as
do contrato social , organicista e do equilbrio social.
Imperioso abordar neste espao, as teorias no-
contratualistas, iniciando-se pela teoria da origem familiar.
Segundo esta teoria, o Estado origina-se a partir da
unificao de cada famlia primitiva, desenvolvendo e ampliando-se para formar
uma organizao poltica.

8
FRIEDE, Reis. Curso de Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e
relaes internacionais. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002. p. 40.

6
Na lio de Botelho
9
:
Em relao origem familial, merece destaque a idia de que os
Estados so frutos do desenvolvimento lento e gradual dos cls
familiares, compreendendo a organizao poltica estatal como
resultado das unies de diversos grupos familiares at chegar a
Sociedade poltica.
A origem familiar baseia-se, segundo Maluf
10
em duas
correntes: [...], a) teoria patriarcal (ou patriarcalstica); e b) teoria matriarcal (ou
matriarcalistica).
O aparecimento do Estado, segundo a doutrina
patriarcalista, funda-se na organizao familiar, contudo, sob a autoridade de um
varo.
Assim pontifica Acquaviva
11
que: [...] a primeira organizao
social humana , com efeito, a famlia, grupamento cujos componentes so
aparentados pelo sangue e cuja autoridade mxima confiada a um chefe varo.
Em contraposio a teoria patriarcalista, tem-se a teoria
matriarcalistica. Para os adeptos desta corrente, o Estado origina-se na famlia
matriarcal e funda-se na autoridade da me, decorrente da relao de vivncia
em promiscuidade.
Esclarece Maluf
12
:
A primeira organizao familiar teria sido baseada na autoridade
da me. De uma primitiva convivncia em estado de completa
promiscuidade, teria surgido a famlia matrilnea, naturalmente,
por razes fisiolgicas mater semper certa.

9
BOTELHO, Alexandre. Curso de Cincia Poltica. p. 145.
10
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. 22 ed. rev. e atual pelo prof. Miguel Alfredo Malufe
Neto. So Paulo: Saraiva, 1993. p. 54.
11
ACQUAVIVA, Marcos Claudio. Teoria geral do Estado. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 11.
12
MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. p. 55.

7
Outra tese para explicar a formao de um Estado natural,
tem em sua gnese, a violncia. O Estado surge pela dominao do mais forte
em face do mais fraco.
Nesse entendimento, segue Menezes
13
:
So, em razo disso, tambm chamadas teorias da fora, visto
como esta que assegura a explorao dos vencidos pelos
vencedores. Entende-se o uso da violncia, do grupo vencedor ao
vencido, como marco inicial da origem do Estado.
Profcuo ainda citar, na involuntariedade de criao do
Estado, a tese da origem das causas econmicas ou patrimoniais. Seus
defensores explicam o aparecimento do Estado por motivos econmicos, com
base nas obras dos filsofos gregos. Nessa esteira, assinala Botelho
14
:
Essa teoria tem suas razes, segundo alguns autores, na filosofia
de Plato, que admitiu, em sua A Repblica, originar-se o Estado
da unio das profisses econmicas. Tambm Ccero explica o
Estado como uma organizao destinada a proteger a
propriedade e regulamentar as relaes de ordem patrimonial.
Nessa oportunidade, verifica-se a teoria acerca da formao
originria do Estado de forma no forada ou artificial, conhecida como teoria
contratualista. Para os seguidores dessa doutrina, a criao do Estado advm de
uma relao contratual. o que vislumbra Streck
15
, Os homens para sarem de
um Estado da natureza, inconveniente a eles, pactuam, atravs de um contrato
social, ingressando em um Estado poltico.
Entre os principais tericos do contrato social, encontram-se
Hobbes
16
, John Locke
17
e Rousseau
18
.

13
MENEZES, Anderson de, Teoria Geral do Estado. 8. ed. rev e atual por Jos Lindoso.Rio de
Janeiro:Forense, 1996. p. 88.
14
15
STRECK, Lenio Luiz; MORAES, Jos Luiz Bolzan de. Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000. p.36.
16
Thomas Hobbes, pensador ingls, (1588-1679) expoente da teoria contratual, por meio de sua
obra, o leviat (1651).

8
Portanto, a teoria contratual fundamenta-se na vontade dos
homens, como fator primordial para justificao do Estado, mesmo gerando
controvrsias entre os pensadores. Nesse raciocnio, apregoa Dallari
19
:
[...] Teorias que sustentam a formao contratual dos Estados,
apresentam em comum, apesar de divergirem entre si quanto as
causas, a crena em que foi a vontade de alguns homens, ou
ento de todos os homens, que levou a criao do Estado. De
maneira geral, os adeptos da formao contratual da sociedade
que defendem a tese da criao contratualista do Estado.
Aps analisar as teorias que procuram fundamentar a
formao originria do Estado, torna-se cogente demonstrar a formao derivada.
Fundamenta-se na criao de um Estado j existente. Ocorre por fracionamento
ou unio de Estados.
Referente formao derivada, expe Dallari
20
:
H dois processos tpicos opostos, ambos igualmente usados na
atualidade, que do origem a novos Estados: o fracionamento e a
unio de Estados. Tem-se o fracionamento quando uma parte do
territrio de um estado se desmembra e passa a constituir um
novo Estado.
Pode-se citar como exemplo de fracionamento, segundo
Friede
21
: [...] o desmembramento da Coria no final da segunda guerra mundial
[...].

17
John Locke, filsofo ingls, (1632-1704), doutrinador da teoria contratual, publicou em 1690, O
Segundo Tratado do Governo Civil.
18
Jean-Jacques Rousseau, filsofo suo (1712-1778), autor do Contrato Social. Exps a idia de
um pacto de submisso entre os indivduos. Seus princpios influenciaram a Revoluo
Francesa.
19
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p. 54.
20
21
relaes internacionais. p.41.

9
A unio de Estados nasce a partir da constituio de dois ou
mais Estados para ao final, compor uma nova unidade poltica. Nos dizeres de
Dallari
22
:
O outro processo tpico de constituio de novos Estados por
formao derivada a unio de Estados, quando esta implica a
adoo de uma Constituio comum, desaparecendo os Estados
preexistentes que aderiram unio.
Posterior a exposio das teorias explicativas sobre a
origem do Estado, cabe destacar a seguir o desenvolvimento da sociedade
poltica, efetuado por fases, para melhor compreender a sua evoluo histrica.

1.2 EVOLUO HISTRICA DO ESTADO
A evoluo do Estado divide-se em fases a fim de
demonstrar o desenvolvimento linear do seu processo histrico.
Aponta Dallari
23
:
Com pequenas variaes, os autores que tratam deste assunto
adotaram uma seqncia cronolgica, compreendendo as
seguintes fases: Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano,
Estado Medieval e Estado Moderno.
Assim, o Estado Antigo conhecido por Estado Oriental ou
Teocrtico, j que este perodo inicia-se nas remotas civilizaes orientais,
caracteriza pela unicidade de territrio, com predominncia religiosa. A religio
determinou o poder poltico vigente da poca. De acordo com Dallari
24
: H,
entretanto, duas marcas fundamentais, caractersticas do Estado desse perodo: a
natureza unitria e a religiosa. [...].

22
23
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p.62.
24

10
O Estado Grego apresentava-se como Cidades-Estados ou
plis
25
. Sua organizao poltica era restrita no mbito de seu territrio, conforme
salienta Maluf
26
: O Estado grego antigo, monrquico ou republicano, foi sempre o
Estado-Cidade, denominado Plis, circunscrito aos limites da comunidade urbana
ou cantonal.
Segundo Botelho
27
, no Estado Grego encontravam-se as
seguintes caractersticas: [...] a) igualdade perante a lei; b) ausncia de ttulos e
funes hereditrias; c) livre acesso a todos os cidados as funes pblicas; d)
direito a liberdade de expresso.
O Estado Romano desenvolve-se aos moldes das Cidades-
Estados, entretanto, pondera Maluf
28
: O Estado romano, muito semelhante ao
Estado grego, tinha suas caractersticas peculiares [...].
Referente s caractersticas do Estado Romano, cita
Botelho
29
: [...] a) vasta extenso territorial; b) culto aos antepassados; c)
valorizao da famlia; d) separao entre o poder pblico e privado.
O Estado Medieval projeta-se posteriormente a decadncia
do Imprio Romano. Nesse perodo, surge o sistema feudal
30
, como modelo
poltico-social vigente na poca. Acerca do tema, complementa Menezes
31
: Com

25
As plis formavam todos econmicos, sociais e polticos com vidas prprias. Eram legitimas
autarquias, isto , auto-suficientes, j que deviam bastar-se a si mesmas. MENEZES, Anderson
de. Teoria Geral do Estado. 8. ed. rev e atual por Jos Lindoso.Rio de Janeiro:Forense, 1996, p.
110.
26
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 98.
27
28
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p 103.
29
30
Foi modelo de organizao polticosocial dominante na Idade Mdia. Predominava na
sociedade medieval a figura do senhor feudal. Em detalhes, Cita Maluf, O senhor feudal era o
proprietrio exclusivo das terras, sendo todos os habitantes seus vassalos. Exercia o senhor
feudal as atribuies de chefe de Estado, decretava e arrecada tributos, administrava a justia,
expedia regulamentos e promovia a guerra. Era uma espcie de rei nos seus domnios. Seu
reinado, porem, repousava sobre um conceito de direito privado, no de direito pblico. MALUF,
Sahid. Teoria Geral do Estado. 24 ed. revista e atual. So Paulo: Saraiva, 1998. p. 109.
31
MENEZES, Anderson de. Teoria Geral do Estado. p. 115.

11
a queda de Roma, instaurou a Idade Mdia com novos elementos na vida poltica:
o cristianismo, a invaso dos brbaros e o regime feudal.
De acordo com Maluf
32
, as caractersticas do Estado
Medieval se apresentavam como:
[...] a) forma monrquica de governo; b) supremacia do direito
natural; c) confuso entre o direito pblico e privado; d)
descentralizao feudal; e ) submisso do Estado ao poder
espiritual representado pela Igreja romana.
No fim da Idade Mdia
33
, a Europa ocidental sofre um
processo de transformao que levar a criao dos Estados Modernos
34
. Esta
transio ocorreu principalmente, pelo enfraquecimento do sistema feudal, por
surgimento das monarquias absolutas
35
e pela centralizao absoluta do poder.
Na lio de Botelho
36
:
A centralizao do poder poltico e a formao das monarquias
europias indicam a transio gradativa da Idade Mdia para a
Idade Moderna. Mediante um processo lento, mas contnuo
durante os sculos XIV e XV, ocorre a desagregao crescente do
sistema feudal e a formao dos Estados Modernos.

32
33
Perodo que inicia-se no sculo V, (476 d.c) com o fim do Imprio Romano no ocidente, e
estende-se at o sculo XV (1453), com a queda de Constantinopla.
34
[...] comea a nascer na segunda metade do sculo XV na Frana, Inglaterra e Espanha,
posteriormente alastra-se por outros pases europeus, entre os quais, mais tarde, a Itlia
(Gruppi) BOTELHO, Alexandre. Curso de Cincia Poltica. Florianpolis, SC: Obra Jurdica,
2005. p. 165.
35
A Monarquia absoluta assentava-se sobre o fundamento terico do direito divino dos reis, com
evidentes resqucios das concepes monrquicas assrias e hebraicas. A autoridade do
soberano era considerada como de natureza divina e proveniente diretamente de Deus. O poder
de imperium era exercido exclusivamente pelo Rei, cuja pessoa era sagrada e desligada de
qualquer liame de sujeio pessoal [...]. MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. 24 ed. revista e
atual. So Paulo: Saraiva, 1998. p. 119.
36

12
Insta salientar, o absolutismo monrquico
37
, predominante
na Europa contribuiu para o surgimento de nacionalidades, caracterstica dos
Estados Modernos, como explica Maluf
38
:
O fortalecimento do poder central era o nico meio de
restabelecer a unidade territorial dos reinos. Sem a concentrao
de poderes, ou seja, fora a idia do absolutismo monrquico, no
havia possibilidade de se promover a unidade nacional dentro do
Estado moderno.
Como forma de opor-se ao absolutismo, surge o Estado de
Direito. Nesse entendimento, segue Santos
39
: Convm deixar marcado a guisa
de finalizao, que o Estado de Direito serviu nos primrdios ao combate efetivo
ao Estado absoluto [...].
O Estado de Direito fundamenta-se na criao de uma
Constituio, no objetivo de regular o exerccio do poder poltico e garantir os
direitos individuais. Esclarece Botelho
40
que: [...] O Estado de Direito define e
respeita, atravs de normas jurdicas, seja os limites de sua atividade, seja a
esfera da liberdade dos indivduos. [...]
Entretando, o processo de constitucionalizao estatal foi
lento e gradativo. Foram as revolues Inglesa
41
, Americana
42
e Francesa
43
, que
estabeleceram as Constituies com a prescrio dos direitos individuais.

37
[...] surgem as monarquias absolutistas em Espanha, Frana, Prssia, ustria, etc.Mesmo nos
pases de mais firmes tradies catlicas, ganha terreno o monarquismo absolutista. MALUF,
Sahid. Teoria Geral do Estado. 24 ed. revista e atual. So Paulo: Saraiva, 1998. p. 119
38
39
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2001. p.
92.
40
41
Fato ocorrido na Inglaterra, com a revoluo de 1648. Nesse perodo, Olivier Cromwell decapita
Carlos I, instaurando a Repblica, e posteriormente, em 1689, decorre outra revoluo, com a
declarao dos direitos -Bill of Rights,
42
Declarao de independncia das 13 colnias inglesas na America do Norte, em 4 de julho de
1776. A Inglaterra somente reconheceu a independncia dos Estados Unidos em 1783.
Consagraram-se os ideais liberais, tais como a declarao dos direitos, repartio dos poderes e
a Soberania da nao.

13
Como aponta Menezes
44
:
Ento, alm da Gr-Bretanha, em seu estilo consuetudinrio, o
novo Estado em processo formativo Estados Unidos da Amrica
e a Frana iam possuir suas Constituies escritas quase ao
mesmo tempo, o primeiro em 17 de setembro de 1787 e a
segunda em 3 de setembro de 1791, as duas elaboradas e
promulgadas por assemblias e convenes populares.
Vale ressaltar, o movimento revolucionrio francs
promoveu o resgate dos direitos universais, dando-lhe posio jurdica e servindo
de modelo a outros pases constitucionais.
Segundo cita Botelho
45
:
[...] A revoluo francesa pretendeu estabelecer um valor poltico
e jurdico mais abrangente, buscando o estabelecimento de
direitos de carter universal, resultando desta universalizao dos
direitos sua influncia e insero no mbito mundial.
Posterior s revolues, surge o Estado de Direito sob um
modelo estrutural de organizao poltica peculiar, com as seguintes
caractersticas, conforme ainda leciona Botelho
46
: [...] a) Separao do poderes;
b) conceito de lei; c) princpio da legalidade da administrao; d) garantia dos
direitos fundamentais; e) independncia dos tribunais.
A exigncia de participao popular no governo,
influenciados pelos ideais revolucionrios do sec. XVIII, como a garantia dos
direitos individuais e o controle do governo pela supremacia da vontade popular,
possibilitou a modificao na estrutura do Estado.

43
Ocorrido na Frana, em 05 de maio de 1789, sob influncias do Iluminismo e a Revoluo
Americana, em face do absolutismo, fazendo-se aclamar os princpios universais de liberdade,
igualdade e fraternidade.
44
45
46

14
Acentua Dallari
47

Foram esses movimentos preponderantes na Europa do sculo
XVIII, que determinaram as diretrizes na organizao do Estado.
Consolidou-se a idia de Estado Democrtico como o ideal
supremo, chegando-se a um ponto em que nenhum sistema e
nenhum governante, mesmo quando patentemente totalitrios,
admitem que no sejam democrticos.
Assim, no bastava que o Estado estivesse sob a gide da
lei. Era necessria a legitimao do poder e do exerccio poltico pela vontade
popular, para caracterizar o Estado Democrtico de Direito.
Nesse contexto, pondera Friede
48
:
[...] o fato de o Estado passar a se submeter a lei lato sensu (que
o mesmo edita, atravs de sua funo legislativa)pareceu, em
momento subseqente, no ser suficiente para a plena
caracterizao do regime democrtico, posto que no restaria
perfeitamente assegurada a necessria submisso ao Estado (e,
sobretudo, de seus governantes) a vontade popular e aos fins
propostos pelos cidados, fazendo surgir em resposta, logo no
incio do sculo XX, a concepo primeira do denominado Estado
Democrtico de Direito, ainda que sob um prisma restritivamente
formal.
No Brasil, aps a promulgao da Constituio Brasileira,
aprofundou-se o instituto poltico da Democracia como regime poltico do Estado,
conforme o texto expresso no artigo 1
49
, da CRFB/88.
Nos dizeres de Leal
50
este acontecimento relevante, pois
[...] um dos principais elementos de inovao preambular da Constituio

47
48
relaes internacionais. p. 244.
49
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos:
50
LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado. Cidadania e poder poltico na modernidade. Porto
Alegre, RS: Livraria do Advogado, 2001. p. 189.

15
Brasileira de 1988 o fato de ela prever em seu texto que a federao constitui
em Estado Democrtico de Direito.
Abaixo, apresenta-se uma tabela
51
, demonstrando se h ou
no previsibilidade do regime democrtico perante as Constituies Brasileiras
pretritas e vigentes:
Constituies do Brasil Previso do
regime
democrtico
1824 1891 1930 1937 1946 67/69 1988
Sim X X X X X X
No X
Fonte: do autor/2008
1.2.1 Caractersticas
As inmeras posies doutrinrias acerca das
caractersticas do Estado demonstram no ser pacfico o tema em comento.
Alguns tericos identificam as caractersticas como elementos essenciais do
Estado.
Dallari
52
cita as principais divergncias entre os
doutrinadores da cincia poltica, como se pode notar:
Quanto s notas caractersticas do Estado Moderno, que muitos
autores preferem denominar elementos essenciais por serem
todos indispensveis para a existncia do Estado, existe uma
grande diversidade de opinies, tanto a respeito da identificao
quanto ao nmero. Assim que SANTI ROMANO, entendendo
que apenas a soberania e a territorialidade que so
peculiaridades do Estado, indica esses dois elementos. A maioria
dos autores indica trs elementos, embora divirjam quanto a eles.
De maneira geral, costuma-se mencionar a existncia de dois
elementos materiais, o territrio e o povo, havendo grande

51
Segue-se em anexo, a pesquisa de todas as Constituies existentes no Brasil, como
fundamento para a confeco da tabela, demonstrando a previso do regime democrtico no
Brasil.
52

16
variedade de opinies sobre o terceiro elemento, que muitos
determinam de formal. O mais comum a identificao desse
ultimo elemento com o poder ou alguma de suas expresses,
como autoridade, governo ou soberania.
Urge salientar, que a discusso terica restringe-se apenas
ao terceiro elemento. Recai a divergncia sobre o governo, a Soberania ou
autoridade. Com efeito, verifica-se que o elemento divergente na doutrina,
independente da expresso utilizada, possui intrinsecamente o sinnimo de
poder.
1.2.2 Elementos formadores do Estado
O Estado formado por trs elementos: Territrio, Povo e
Soberania. de suma importncia o seu estudo, pois os elementos integram o
prprio conceito de Estado, como se vislumbra perfeitamente na lio de
Santos
53
.
[...] cremos que o Estado uma comunidade constituda por um
povo que, a fim de realizar a democracia, atravs da busca
incessante da justia e do bem-estar, em dado territrio nele
soberanamente delega aos mandatrios o poder (lato sensu) de
direo dos objetivos constitucionais, com vistas a organizao
social e poltica
54
.
Nesse aspecto, prossegue-se adiante, o estudo de cada
elemento formador.
1.2.2.1 Territrio
O territrio o espao fsico do Estado. pressuposto de
sua existncia. Nesse aspecto, preconiza Santos
55
: modernamente no se
concebe a figura do Estado sem um territrio. O territrio a base fsica do
Estado, seu elemento constitutivo.

53
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p. 26.
54
55
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado, p. 36.

17
Deste modo, compreende um local de fixao estabelecido
para amplitude de atuao dos elementos integrantes do Estado (povo e
soberania).
Descreve Friede
56
: O territrio, em sua concepo
elementar, pode ser definido como a base fsica do Estado, onde a soberania
(qualidade intrnseca do Estado) exercida em sua plenitude.
Entretanto, tem-se a posio que no se pode empreender
um estudo sobre o territrio sem antes examinar o poder do Estado, pois segundo
Santos
57
:
Segundo cremos, o aspecto da autoridade estatal o mais
importante no estudo do territrio. Dentro dele se desdobra a
noo de territorialidade. O poder do estado sobre seu territrio,
segundo regras do direito constitucional de cada estado, bem
como do direito internacional pblico, garante de um lado, que
toda pessoa que se encontra no territrio do Estado fica sujeita a
autoridade do Estado. De outra parte, no mbito do Estado, no
pode ser exercida autoridade que no derive dele prprio.
Assim, define-se o territrio como um espao territorial fsico
que possibilita a plena eficcia do Estado para o exerccio das relaes sociais,
polticas e jurdicas, com o poder que lhe atribudo.
1.2.2.2 Povo.
o elemento humano do Estado indispensvel a sua
formao. Corroborando nesse entendimento, assevera Dallari
58
: unnime a
aceitao da necessidade do elemento pessoal para a constituio e a existncia
do Estado, uma vez que sem ele no possvel haver Estado e para ele que o
Estado se forma.

56
57
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p. 36
58

18
Maluf
59
destaca a posio do elemento formador,
mencionando que: A populao do Estado o primeiro elemento formador do
Estado, o que independe de justificao.
Nesse contexto, o povo vincula-se a organizao poltica
estatal como receptor das ordens emanadas pelo Estado.
Em outros termos, observa-se que alguns doutrinadores
utilizam a expresso populao como elemento humano formador do Estado.
Outros citam o povo.
O vocbulo povo adquire conceito jurdico. Como elemento
componente do Estado, vincula juridicamente a coletividade humana. Seguindo a
mesma vertente, assinala Santos
60
:
O conceito povo nos fornecido pelo direito, significa o conjunto
de pessoas que detm o poder poltico, a soberania. Pode ser
designado como expresso de cidadania. Povo, portanto, tem
significado preciso. Visa determinar em um Estado o conjunto de
pessoas titulares de direito poltico [...].
A populao, por sua vez, indica concepo numrica e
demogrfica. Compreende a quantidade de habitantes situados no Estado. No
se vislumbra, portanto, qualquer vnculo jurdico.
Preconiza Menezes
61
:
Quando usamos o vocbulo populao queremos apontar o
numero de habitantes do Estado, indicando por isso mesmo, um
conjunto de homens em sentido quantitativo. , portanto, um
conceito aritmtico, de carter demogrfico, de alcance estatstico,
de expresso censitria. Quer dizer: massa de indivduos que, em
dado momento, vivem dentro da jurisdio de certo Estado. No
se leva em conta entre eles, conseqentemente, ntimas e
demoradas relaes sociais, de base tico-histrica, ou mesmo
nem rigorosas relaes jurdicas, nem afins relaes polticas.

59
MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. p.23.
60
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria geral do Estado. p. 38.
61
MENEZES, Anderson de. Teoria geral do Estado. p.136.

19
Por conseguinte, nota-se nas expresses povo e populao,
conceitos diversos. O elemento diferenciador a existncia do vnculo jurdico,
ausente no vocbulo populao.
Nesse sentido, conclui-se que a unio de indivduos
estabelece a formao do Estado. Este conjunto humano visa compor um Estado
politicamente organizado, unidos juridicamente, como povo.
1.2.2.3 Soberania
A Soberania destaca-se como ltimo elemento integrante na
formao do Estado. Para Maluf
62
: [...] uma autoridade superior que no pode
ser limitada por nenhum outro poder.
Constitui-se elemento fundamental do Estado. Como ordem
suprema, grosso modo, impe efetiva autoridade sobre suas decises, sem
dependncia de outro poder.
Sob esse contexto, cita Silva
63

A soberania pode ser definida como poder de autodeterminao.
o poder que tem uma comunidade nacional alada em Estado,
de dizer aos demais Estados que senhora do seu destino
poltico, no admitindo qualquer interferncia exterior nos
assuntos de seu exclusivo interesse.
O tema em apreo ser abordado de forma mais delineada,
no subttulo seguinte.
1.3 ASPECTOS DESTACADOS ACERCA DA SOBERANIA
1.3.1 Conceito
Em princpio, destaca-se o desenvolvimento conceitual de
Soberania, ao longo da histria ocidental, para melhor compreender sua
definio.

62
MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. p. 29.
63
SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Curso de Direito Constitucional. p. 44.

20
Reporta-se o conceito primrio de Soberania as monarquias
da Idade Mdia. Inicialmente o conceito se reduz em duas formas: uma de
senhorial, do feudalismo e outro real, do prprio rei. Decorrida essa fase, o rei
torna-se proprietrio exclusivo de todo o reino, adquirindo um poder soberano e
conseqentemente, supremo.
Aprofundando sobre o tema, cita Dallari
64
:
At o sculo XII a situao continua mal definida, aparecendo
referncias a duas soberanias concomitantes, uma senhorial e
outro real. J no sculo XIII o monarca vai ampliando a esfera de
sua competncia exclusiva, afirmando-se soberano de todo o
reino, acima de todos os bares, adquirindo o poder supremo de
justia e de polcia, acabando por conquistar o poder legislativo.
Entretanto, com Jean Bodin
65
, que se compreendeu
melhor a Soberania. O pensador francs foi o primeiro a desenvolver
teoricamente o conceito.
Por meio de sua doutrina, denominou a Soberania como
poder absoluto em que o rei tem poder supremo sobre todos. Segundo Botelho
66

Bodin vislumbra no poder monrquico uma faculdade incontestvel de mando,
sendo, pois, soberano, aquele poder que no encontra limite, quer na ordem
interna do Estado, quer na ordem Externa.
Para Bodin, o soberano vinculava-se a uma ordem divina,
devendo-o submeter vontade de Deus. Porm, seu poder era absoluto perante
seus sditos, como elucida ainda Botelho
67
:
Bodin enfatiza que, se o soberano absoluto em relao ao
sdito, no o em relao a Deus. O soberano no ele prprio a

64
65
Foi o filsofo francs Jean Bodin (1530-1596), publicando em 1576 os Six livres de la
Rpublique, que considerou a soberania como essencial a sua definio de
Estado[...].MENEZES, Anderson. Teoria Geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p.
150.
66
67

21
lei, mas instrumento da vontade divina, a cujos princpios as leis
do soberano devem se conformar.
Esse conceito perdurou at o sc. XVIII. Coube a
Rousseau
68
, modificar a idia de Soberania. Recai o poder soberano sobre o povo
e no mais na figura do rei.
Apregoa Dallari
69
:
Quase dois sculos mais tarde, no ano de 1762, Rousseau
publicaria O contrato social, dando grande nfase ao conceito de
soberania e j transferindo sua titularidade da pessoa do
governante para o povo.
Contriburam para afirmao desse pensamento, alm de
Rousseau, segundo Azambuja
70
, tericos como [...] Thomas Hobbes (1588-
1679), autor de De cive e Levithan; John Locke (1632-1704), autor de Le
gouvernement civil [...]
Diante disso, a idia de Soberania popular foi substrato para
a formulao da moderna concepo de Soberania.
Depois de abordar a evoluo conceitual de Soberania,
busca-se sua definio perante a moderna cincia poltica. Portanto, a Soberania
pode ser compreendida em termos polticos, jurdicos e culturais.
Nesse sentido, assevera Friede
71
:
[...] a soberania tambm concebida, em termos polticos, como o
poder incontrastvel de querer coercitivamente e de fixar
competncias (soberania como elemento de expresso ltima da
plena eficcia do poder), em termos jurdicos, como o poder de

68
Segundo estas doutrinas, de Jean-Jacques Rousseau foi o mais famoso intrprete, a soberania
reside no povo e por sua natureza, inalienvel, quer quanto a propriedade, quer quanto ao
exerccio. AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 44 ed. So Paulo: Globo. 2005. p. 64
69
70
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 58.
71

22
decidir em ltima instncia sobre a eficcia da normatividade
jurdica, e, em termos culturais (que alguns autores, como Miguel
Reale preferem denominar concepo poltica, mas que, em
essncia uma traduo politico-juridca), como o poder de
organizar-se poltica e juridicamente e de fazer valer, no mbito de
seu territrio (principio da aderncia territorial) a universalidade de
suas decises no limite dos fins ticos de convivncia [...].
Sintetizando as concepes apresentadas, Reale
72
com
muita propriedade, define a Soberania como scio-jurdico-poltica, como pode
observar:
Soberania tanto a fora ou o sistema de foras que decide do
destino dos povos, que d nascimento ao Estado Moderno e
preside ao seu desenvolvimento, quanto a expresso jurdica
dessa fora no Estado constitudo segundo os imperativos ticos,
econmicos, religiosos etc., da comunidade nacional, mas no
nenhum desses elementos separadamente: a soberania sempre
scio-jurdico-poltica, ou no soberania.
Exposto o aspecto conceitual da Soberania, passa-se a
estudar as caractersticas pertinentes a este instituto.
1.3.2 Caractersticas
pela escola clssica francesa com Rousseau, seu maior
precursor, que a Soberania adquire caractersticas fundamentais.
Assim esclarece Menezes
73
que: A soberania tem
caractersticas, que remontam a guisa de fundamentos do Estado moderno, as
conquistas dos direitos do homem, de acordo com os postulados da tradicional
escola francesa.
A Soberania una, indivisvel, inalienvel e imprescritvel.
Nesse passo, Dallari
74
expe a posio majoritria da doutrina, afirmando que:

72
REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado, 5.ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 140.
73
MENEZES, Anderson de. Teoria geral do Estado. p. 156
74

23
Quanto as caractersticas da soberania, praticamente a totalidade dos estudiosos
a reconhece como una, indivisvel, inalienvel e imprescritvel [...].
una, porque dentro de um territrio somente pode existir
uma Soberania. indivisvel, pois no se admite a diviso da Soberania.
inalienvel, posto que no se transfira e imprescritvel, porque no h limite
temporal para seu exerccio.
1.3.3 Elementos de participao popular
Preceitua-se no art. 14
75
e incisos seguintes da CRFB/88, a
Soberania popular. Ser exercida por meio de referendo, plebiscito e iniciativa
popular.
Inicia-se o estudo pelo plebiscito. Atravs deste instituto,
permite-se aos eleitores opinarem atravs de uma consulta prvia. O Legislativo
quem formula as questes a serem opinadas pelo povo.
Cita Bulos
76
:
Plebiscito uma consulta popular a todos os eleitores sobre um
ou mais assuntos que antecede o processo de elaborao de
determinada lei. Atravs dele a pergunta a ser feita direta, sem
maiores digresses. O eleitor responde apenas sim ou no a
quantas indagaes forem necessrias. Quem decide quantas
perguntas sero feitas no plebiscito o Congresso Nacional.
O referendo consiste em uma consulta popular. Recai a
deciso do povo sobre matrias j aprovadas pelo legislativo. O objeto da
aprovao popular so as leis j discutidas pelo legislativo.

75
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto,
com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular
76
BULOS, Uadi Lammgo, Constituio Federal Anotada. 5. Ed. rev. e atual at a Emenda
Constitucional n. 39/2002. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 481.

24
Sobre o tema, leciona Santos
77
:
O referendum consiste em uma consulta ao povo a respeito de
uma deciso sobre determinado contedo. As matrias objeto de
referendum so variadas, sendo normalmente questes
importantes. Pode ser obrigatrio ou facultativo, de acordo com as
prescries constitucionais. Tem como principal caracterstica e
efeito conferir eficcia as leis ou normas aps a aprovao dos
cidados, convocados para tal fim.
A iniciativa popular uma forma de atuao da Soberania.
Compreende a vontade do povo em apresentar projeto de lei ao Congresso
Nacional, por certo nmeros de cidados. Todavia, necessita de um nmero
mnimo de participantes, para que seja instaurado um projeto de lei.
Segundo Alexandre de Moraes
78
:
A Constituio Federal consagrou como instrumento de exerccio
da soberania popular (C.F, art.14, III) a iniciativa popular de lei,
que poder ser exercida pela apresentao Cmara dos
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por
cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco
Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores
de cada um, conforme preceitua o 2, do art. 61, da Constituio
Federal.
A CFRB/88 consagra o exerccio da Soberania popular
mediante iniciativa popular, autorizando o cidado a participar, desde que
observado os requisitos exigidos para apresentao do projeto de lei.
Verifica-se, portanto, luz deste primeiro captulo inmeras
teorias com objetivo de justificar o aparecimento do Estado. Esta organizao
poltica vai se desenvolvendo, conforme o anseio da sociedade poltica em cada
momento evolutivo da histria da humanidade.

77
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Direito. p. 86.
78
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22. ed. Atualizada at a EC n 53/06. So
Paulo: Atlas, 2007. p.640.

25
Chega-se finalmente, pelas aspiraes contemporneas ao
modelo de estrutura organizacional do Estado, dotado de uma Constituio, com
separao de poderes, Soberania popular e representatividade, no intento de
legalizar e democratizar o exerccio poltico.
Adiante, analisa-se a Democracia e os Partidos Polticos,
como elemento integrante e indispensvel do estudo sobre Imunidade
Parlamentar no Ordenamento Jurdico brasileiro.

26
CAPTULO 2
DA DEMOCRACIA
Em princpio, examina-se a Democracia por meio de uma
abordagem histrico-evolutiva do instituto, demonstrando os tipos existentes, com
enfoque no estudo da Democracia grega, Representativa e da Democracia
participativa (oramento participativo), descrevendo por ltimo, os Partidos
Polticos.

2.1 HISTRICO
A conceituao de Democracia no esttica, evoluindo ao
longo da histria. Necessrio se faz, portanto, uma abordagem histrico-evolutiva,
iniciando-se na antiga Grcia, bero do significado de democracia, para se chegar
a consolidao contempornea de Democracia, como pode destacar-se a seguir:
A rigor, a expresso Democracia surge no governo dos
primitivos Estados gregos, na antiguidade clssica.
Nesse passo acentua Maluf
79
: As antigas repblicas gregas
e romanas de vinte sculos passados, foram s primeiras manifestaes
concretas de governo democrtico.
Os cidados
80
integrantes das plis
81
, na antiga Grcia,
reuniam-se em assemblias, com objetivo de participar diretamente das decises

79
80
Eram formados por gregos, que participavam do exerccio poltico realizado na Eclsia ou
assemblia. Entretanto, o exerccio na esfera pblica no se estendia a mulheres e escravos.
81
Cidades Estados existentes na antiga Grcia, em especfico, Atenas e Esparta. Caracteriza-se
pelo pequeno espao demogrfico, pela vida urbana, e pela pratica da Democracia direta.

27
polticas. Era a chamada Democracia direta. Tem-se ento preliminarmente, a
tradicional definio de Democracia, no sentido do povo governar por si mesmo.
Assinala Bastos
82
:
Na Grcia antiga conhecia-se a democracia sob a modalidade
participativa. Em outras palavras, reunia-se o povo, na praa
pblica, para resolver as questes polticas relativas s cidades-
estados.
Todavia, no campo da filosofia, mais precisamente na
esfera poltica grega, com Plato
83
e Aristteles
84
, que fixou-se a Democracia
como formas de governo, concebendo dessa maneira, o conceito clssico de
Democracia.
Nesse sentido, afirma Friede
85
:
Conforme j consignamos, por muito tempo a democracia foi
considerada uma genuna forma de governo. Para PLATO, em
particular, a democracia (legal e arbitrria) representava o governo
de todos em contraposio crtica ao governo de um s
(monarquia (real e legal) e tirania) e ao governo de um grupo
(aristocracia e oligarquia). Seu discpulo direto, ARISTTELES,
por seu turno, afirmava a democracia como forma pura de
governo (ao lado da monarquia e aristocracia) em oposio a
demagogia, forma deturpada (impura) de governo.
com Aristteles que a Democracia passou a ser mais
compreendida. O grande filsofo, alm de apresentar as formas de governo,

82
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Cincia Poltica. 4 ed. So Paulo:
Saraiva. 1999. p.114.
83
Plato filsofo grego, (427-347 a.C.), nasceu em Atenas. Considerado um dos grandes
pensadores gregos, era discpulo de Scrates. Em sua obra A Repblica, Plato expe seis
formas de governo, indicando o significado de democracia.
84
Filsofo grego, nasceu em Estagira, no ano de 348 a.c e morreu em 322 a.C. Em sua obra A
Poltica, Aristteles apresenta a trplice classificao das formas de governo e [...] distingue as
formas de governo segundo critrio numrico e finalistico origem: Botelho, Alexandre. Curso de
Cincia Poltica. Florianpolis. Obra Jurdica editoras. 2005. p.252.
85
FRIEDE, Reis. Curso de Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. Teoria Constitucional e
relaes Internacionais. 2002. p. 204.

28
expe a comparao entre o critrio numrico das formas de governo e a sua
finalidade.
Como menciona Botelho
86
:
A classificao do filsofo estagirita a mais compreensiva e a
mais usual. A sua forma justa, pois no atende apenas ao seu
critrio numrico, conforme o governo esteja nas mos de um s
homem, de uma minoria (vrios) ou de todo o povo, mas tambm
aos seus objetivos e finalidades, conforme a autoridade seja
exercida tendo em vista o bem geral ou somente o interesse dos
governantes.
Na tabela abaixo, Sell
87
demonstra de forma mais precisa a
classificao de Aristteles, quanto s formas perfeitas e corrompidas de governo:
Teoria das formas de governo de Aristteles
88

Formas perfeitas (politia)
89

GOVERNO ETIMOLOGIA SIGNIFICADO
Monarquia Mnos=um
Arqu = governo
Governo de um s
Aristocracia Aristi = melhores
Kratos = governo
Governo dos melhores
Democracia Dmos = povo
Kratos = governo
Governo do povo
Formas corrompidas
GOVERNO ETIMOLOGIA SIGNIFICADO
Tirania Mnos = um
Arqu = governo
Governo mau de um s
Oligarquia ligoi = poucos
Arqu = governo
Governo de poucos
Democracia Dmos = povo
Krtos = governo
Governo mau do povo

Crticos, Plato e Aristteles eram temerosos quanto ao
exerccio da Democracia no manifestando maiores simpatias, justamente pela

86
87
SELL, Carlos Eduardo. Introduo a Sociologia Poltica: Poltica e Sociedade na modernidade
tardia. Petrpolis, RJ: Vozes, 2006. p.83.
88
Fonte: SELL, Carlos Eduardo. Introduo a Sociologia Poltica: Poltica e Sociedade na
modernidade tardia. p. 83.
89
Alterado devido as consideraes feitas pelo professor Roberto Voight.

29
possibilidade do governo ser exercido por pessoas totalmente despreparadas
para o exerccio democrtico.
De acordo com os ensinamentos de Kelsen
90
:
J na Grcia antiga, os adversrios da democracia, como Plato e
Aristteles, chamaram a ateno para o fato de que um governo
do povo enquanto governo exercido por homens inexperientes nas
prticas governamentais e sem o necessrio conhecimento dos
fatos e problemas da vida poltica pode estar totalmente
distanciados dos interesses do povo e, assim, revelar-se um
governo contra o povo.
Em eptome, a democracia tem seu substrato na
participao do povo no poder, como se denota na lio de Castello Branco
91
: a
forma de governo pelo povo, para o povo e do povo, atravs de sua participao.
Mesmo os filsofos reprovando o governo democrtico,
nota-se que a clebre classificao de Aristteles permaneceu vigorante por
tempos. Nos dizeres de Bonavides
92
:
Esse entendimento milenar assim se conservou entre os
publicistas romanos e os tericos da Idade Mdia. No
discreparam tambm do juzo aristotlico pensadores polticos do
tomo de Montesquieu e Rousseau, preso herana clssica.
Inicia-se na Idade Mdia, o processo de transio da
representao do poder, caminhando para um sistema representativo. Ocorreu
gradativamente na Inglaterra, como descreve Bastos
93
:
Nesse processo desempenhou a Inglaterra um papel saliente,
visto ter ela tido uma funo eminentemente precursora na
implantao do regime representativo, o que, de resto, como

90
KELSEN, Hans. A Democracia. Traduo: Ivone Castilho Benedetti; et al. 2 ed. So Paulo:
Martins Fontes, 2000. p. 141.
91
CASTELLO BRANCO. Teoria Geral do Estado. p. 88.
92
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 1995. p.189.
93
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Cincia Poltica. p.292.

30
natural na evoluo das instituies polticas, no se deu por mero
acaso.
A idia de representao de governo formou a moderna
concepo de Democracia, reelaborando seu conceito clssico.
Com as aspiraes democrticas e o surgimento dos Estados Constitucionais no
fim da Idade Moderna
94
, incorpora-se em seus governos a Democracia com base
na Soberania popular
95
.
Leciona Menezes
96
:
Surge ento, a partir da segunda metade do sculo XVIII, o
Estado Constitucional, nitidamente democrtico, de que so
paradigmas: a Gr-Bretanha, onde j processava, desde longa
data, como se ver adiante, o desenvolvimento auspicioso, com
repercusso mundial, do elevado papel exercido pela cmara
popular; os Estados Unidos da America, a cuja Constituio
federal de 17 de setembro de 1787, posteriormente usada como
modelo, inclusive no Brasil ainda no sculo XIX, se incorpora a
uma democracia real e eficiente; e a Frana, que, com a
celebrada revoluo de 1789, joga por terra os ltimos basties da
monarquia absolutista, entregando ao povo os destinos e os
interesses nacionais.
Contemporaneamente, a Democracia consolidou-se
textualmente nos moldes de um regime poltico. Nas palavras de
Friede
97
:
Por efeito conseqente, a democracia possui hoje inconteste
natureza jurdica de regime poltico (o chamado regime poltico

94
Perodo que se inicia em 1453, com a queda de Constantinopla e estende ao ano de 1789, com
a Revoluo Francesa.
95
A conseqncia forada desse princpio seria unicamente a nao, o povo, ou ao menos o
corpo de cidados que deveria exercer a soberania. Portanto, o regime representativo,
adotado por todos os Estados Modernos estaria em contradio com a doutrina da soberania
inalienvel. Rousseau havia assim pensado e por isso, para ele, o governo direto o ideal,
sendo apenas um mal necessrio. AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 65.
96
97
FRIEDE, Reis. Curso de Cincia Poltica e Teoria geral do Estado. Teoria constitucional e
relaes Internacionais. p. 230.

31
democrtico), ainda que esta concepo provoque, em sua
perfeita caracterizao, inmeras controvrsias doutrinrias.
Entretanto, amplia-se o conceito de Democracia. A par disso
aponta Maluf
98
: [...] a idia de democracia pode ser tomada em duplo sentido
formal e substancial. Ou seja, um sentido estrito e outro amplo.
Dessa forma, a Democracia em sentido estrito, apresenta-se
como um regime poltico representativo, conforme indica Friede
99
:
Sob a tica restrita, a democracia apenas designa o regime
poltico da representatividade lato senso, traduzindo, em ultima
anlise, os variveis mtodos formais de exerccio da
representatividade, associados aos seus diversos graus.
J em sentido substancial ou amplo, a Democracia com
base no regime representativo, envolve os direitos fundamentais
constitucionalmente asseguradas ao ser humano.
Assevera Maluf
100
:
Em sentido substancial, sobre ser um sistema de governo
temporrio e eletivo, democracia um ambiente, uma ordem
constitucional, que se baseia no reconhecimento e na garantia dos
direitos fundamentais da pessoa humana.
Tem-se, portanto, atualmente, a Democracia como um
regime poltico representativo, contudo sem deixar de preservar as garantias
fundamentais da pessoa humana.
2.1.1 Tipos de Democracia
Como visto, a Democracia evoluiu de acordo com as
condies histricas a que foi submetido o seu exerccio. Tradicionalmente, pode-

98
MALUF, Sahid, Teoria Geral do Estado. 22 ed. So Paulo; Saraiva. 1993, p. 281.
99
FRIEDE, Reis. Curso de Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. 2 ed. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2002. P 259.
100
MALUF, Sahid, Teoria Geral do Estado. 22 ed. So Paulo; Saraiva. 1993, p. 281

32
se dividir a democracia em trs espcies: Democracia direta, Democracia semi-
direta e Democracia indireta ou representativa.
Dessa forma, denota Menezes
101
:
Quando se quer distinguir, com respeito a regras histricas, os
vrios tipos de democracia, j conhecidos e postos em prtica,
conveniente seguir a discriminao tradicional, designando-os
pelos termos consagrados de democracia direta ou pura,
democracia representativa ou indireta e democracia semi-direta ou
mista.
Segue-se em idntica classificao, com a exposio da
trplice variao democrtica, Azambuja
102
elencando a: democracia direta,
democracia representativa e democracia semi-direta.
Prescritos os tipos de Democracia, trata-se adiante, no
estudo da Democracia direta, indireta e semi-direta.

2.2 DEMOCRACIA DIRETA
Para entender a Democracia direta, retrocede-se aos
tempos da civilizao grega e romana, em seu perodo clssico. Procede-se a
seguir, uma anlise do exerccio poltico entre os povos da antiguidade clssica.
2.2.1 Histrico
Historicamente, a Democracia surgiu na Grcia antiga,
segundo aponta Goulart
103
:
A democracia direta teve sua origem nos estados da antiga
Grcia, especialmente em Atenas, onde o povo, reunido em praa

101
102
103
GOULART, Clovis de Souto. Formas e Sistemas de Governos, uma alternativa para a
democracia brasileira. Porto Alegre: Sergio Antnio Frabis, 1999. p. 88.

33
pblica decidia sobre as magnas questes do poder, fossem de
ordem legislativa, administrativa ou judicial.
Verifica-se, outrossim, a prtica do exerccio poltico na
antiga Roma, como descreve Menezes
104
: [...] Roma, na sua evoluo social,
fornece os mesmos motivos, no concernente a participao do povo nas
atividades estatais.
A participao dos cidados dava-se em assemblias,
deliberando diretamente sobre as decises que lhe interessavam, caracterizando
um governo popular, ou seja, governando por si mesmo.
As questes a serem decidas em prol da coletividade eram
as mais diversas, conforme descreve Azambuja
105
:
[...] os cidados reuniam-se freqentemente em assemblias para
resolver os assuntos mais importantes do governo da cidade, tais
como declarar a guerra e fazer a paz, escolher magistrados e
funcionrios, julgar certos crimes, etc.
Todavia, o direito de participar na Democracia grega era
limitado. Os escravos que constituam a grande massa de habitantes das plis
eram excludos da prtica poltica. Apenas os cidados livres participavam do
exerccio poltico direto, tambm reduzido a uma pequena classe aristocrata.
Ensina Menezes
106
:
que, tanto entre as populaes gregas como no seio da nao
romana, a massa de escravos era enorme, enquanto apresentava
reduzida expresso o nmero de pessoas livres, com direito de
participar da vida poltica. Na realidade, verificava-se a
intromisso, na esfera governamental, de uma diminuta elite,
formada por cidados.

104
105
AZAMBUJA, Darci. Introduo a Cincia Poltica. 17 ed. So Paulo: Globo, 2005. p. 216.
106

34
Imperioso ressaltar, que a Democracia direta, nos dizeres de
Maluf
107
: [...] somente foi possvel porque ento o Estado-Cidade (Polis, na
Grcia e Civitas, em Roma) era pequena, restringindo-se aos limites da
comunidade urbana.
A sua aplicabilidade demonstrou-se utpica e invivel no
decorrer da evoluo histria, pela complexidade acometida aos tempos
modernos, principalmente, pelo aumento geogrfico e populacional dos Estados.
Aps exame do aspecto histrico da Democracia grega,
destaca-se a seguir sua conceituao textual.
2.2.2 Conceito de Democracia direta
A Democracia direta um sistema poltico que permite aos
cidados participarem diretamente da vida poltica, sem interferncias. A forma de
governo popular foi aplicada com maior intensidade nos governos das Cidades-
Estados gregas, entre elas, a de Atenas.
Com acuidade, preconiza Dahl
108
:
Entre as democracias gregas, a de Atenas era de longe a mais
importante, a mais conhecida na poca e, ainda hoje, de
incomparvel influncia na filosofia poltica, muitas vezes
considerada um exemplo primordial de participao dos cidados
ou, como diriam alguns, era uma democracia participante.
A idia de um poder exercido diretamente pelo povo foi
inovadora para a poca. Os gregos formularam um mtodo de organizar o poder
baseado no governo popular. Esse pensamento perpetuou-se ao longo da histria
e contribuiu para o desenvolvimento da Democracia representativa.
Nesse contexto, assevera Maluf
109
que: Foram quelas
experincias as sementes da democracia, que os filsofos antigos e medievais

107
108
DAHL, Robert A. Sobre a Democracia: traduo de Beatriz Sidou. Braslia, DF: Universidade de
Braslia, 2001, p. 22.

35
conservaram vivas at que germinassem assinalando o advento dos tempos
modernos.
Passa-se adiante, ao exame do instituto da Democracia
representativa.

2.3 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Como j no era possvel um governo democrtico ser
exercido por todos, diante de uma nova realidade poltica, caminhou-se para a
representao. Foi o modelo democrtico escolhido para expressar a Soberania
popular no mundo moderno.
Com propriedade, leciona Maluf
110
:
A comunidade nacional soberana, a fonte do poder, e deve
governar-se por si mesma. Nenhum poder pessoal pode sobrepor-
se a vontade geral. Esta tese o ponto de partida do ideal
democrtico. E assim, a democracia pura seria o governo direto,
levado a efeito pelo prprio povo, em comcios peridicos e
assemblias pblicas. Entretanto, como a democracia direta no
praticvel no mundo moderno, a populao, soberana, nomeia
seus representantes, por via de eleies, para o exerccio das
funes de governo. a soluo denominada democracia indireta,
ou democracia representativa, ou ainda, sistema representativo de
governo.
Assim, para melhor compreenso do instituto da
representao, necessrio analisar a histria da representatividade,
descrevendo o surgimento e seu processo evolutivo para ao final, abordar o
conceito de Democracia representativa.

109
110

36
2.3.1 Histrico
A idia de representao iniciou-se na Idade Mdia pelo
instrumento de um mandato imperativo, de natureza privada. Permitia-se aos
delegados exercerem a representao em funo de interesses particulares.
Nesse sentido, cita Santos
111
:
Durante muito tempo, da Antiguidade Mdia, tnhamos a
concepo do mandato imperativo. Por ele, o mandatrio estava
plenamente vinculado as instrues prvias de seus eleitores,
normalmente escritas. Havia o contrato entre representante e
representado. Essa idia inicial sofreu forte influncia da
concepo privatista de mandato. Tinha-se na figura do
representante como um gestor de negcios, pessoa que deveria
zelar pelos interesses dos eleitores ou de grupos ou instituies,
cumprindo as instrues dos representados.
Nesse modelo de representao poltica, a relao entre
representantes e representados assume caractersticas contratuais, como bem
assinala Dallari
112
: [...] basta que se examine o chamado mandato imperativo,
que foi, por assim dizer, o momento de transio, durante o qual se manteve o
carter nitidamente contratual.
Firmava-se desse modo, obedincia dos Deputados s
instrues contidas no contrato, segundo indica Menezes
113
:
Entre aqueles que eram eleitos e aqueles que votavam,
estabelecia-se, nos moldes do direito privado, um legtimo
contrato fora de cujas clusulas no podiam os deputados praticar
nenhum ato.
Dessa forma, as funes polticas dos representantes eram
vinculadas s ordens de seus eleitores. Seu descumprimento acarretava o fim da
representao, extinguindo o mandato.

111
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p.125.
112
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 157.
113
MENEZES, Anderson. Teoria Geral do Estado. p.346.

37
Versando sobre o tema, assinala Maluf
114
: O representante
era eleito sob determinadas condies, e deveria proceder nas assemblias, em
estrita conformidade com as instrues dos seus eleitores, sob pena de
revogao.
Insta salientar, essa concepo de representao vigorou
em alguns Estados, mais precisamente, de acordo com Maluf
115
: [...] nos
primeiros Parlamentos ingleses e nas assemblias dos Estados Gerais
franceses.
A representao pelo mandato imperativo, de carter
privado, e sem autonomia dos representantes, j no era o suficiente para
atender as expectativas de uma nova realidade poltica. Era necessrio dar
liberdade ao representante, para assim, executar a vontade geral.
Nessa vertente, opina Santos
116
:
Tal concepo com o tempo mostrou-se invivel, dada as
profundas dificuldades lgicas e naturais que a envolvem. As
circunstncias em matria poltica so dinmicas, portanto
incabveis; a consulta constante e reiterada aos eleitores prtica
impossvel; a vontade dos eleitores igualmente mutante, tal
como a realidade poltica. Verificou-se, assim, que melhor seria
liberar o representante, ter uma representao livre. Dessa forma,
os representantes poderiam agir, atuar de acordo com os
interesses do Estado como um todo, opinando e deliberando de
acordo com o bem comum.
Foi a partir do surgimento dos Estados Modernos, em
particular, aps o advento da gloriosa Revoluo Francesa, que se fixou o modelo
moderno de representao, vinculando o exerccio poltico do representante aos
interesses gerais dos representados.

114
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 232
115
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. 22 ed. So Paulo: Saraiva. 1993, p. 232.
116
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p.125

38
Prescreve Botelho
117
:
Os franceses revolucionrios no concebiam um mecanismo
prtico e eficiente de todos os membros da populao participar
do processo poltico (democracia direta), mas no admitiam a
manuteno de um sistema poltico em que o poder ficasse
concentrado nas mos de uma s pessoa de forma absoluta,
como ocorreu no Ancien Rgime, da a escolha pelo mecanismo
da representao, no qual o povo escolheria, dentre seus iguais,
representantes para exercer, em seu nome, o poder poltico do
Estado.
possvel verificar, na prpria Constituio francesa de
1791, a insero do mecanismo de representao baseado no interesse geral,
abolindo dessa forma a sua natureza contratual.
Cita Dallari
118
:
Esta prtica foi expressamente repudiada pela Constituio
francesa de 1791, que estabeleceu a seguinte norma: os
representantes eleitos nos departamentos no sero
representantes de nenhum departamento em particular, mas de
toda a nao, e no lhes poder ser dado nenhum mandato.
Como pode-se notar, o mandato representativo
caracterizado por uma relao de confiana. Dessa maneira, o representante
adquire maior autonomia na sua conduta poltica, mas sempre direcionado ao
interesse geral.
Esclarece Bastos
119
:
No foi essa a teoria a adotada pelo Estado liberal, que preferiu a
do mandato representativo ou livre, em que h uma relao de
confiana entre mandante e o mandatrio. Esse recebe do eleitor
poderes para decidir de forma autnoma.

117
118
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p.157.
119

39
Convm ressaltar, que a moderna concepo de
representao fixou-se com Rousseau
120
. Para o pensador, pela teoria da
representao poltica, o representante age em nome da vontade do povo por
intermdio de um mandato.
Nos dizeres de Maluf
121
:
Sob a liderana de Seyes e Rousseau formou-se a Teoria
Clssica da representao Poltica Nacional: o titular do mandato
poltico representa o povo na sua totalidade, no a grupos
populacionais de regies ou distritos, e assim, age livremente,
como delegado da soberania nacional una e indivisvel, sem
necessidade de qualquer consulta. A eleio do candidato importa
em aceitar o seu programa pessoal de ao.
Os fundamentos da teoria da representao poltica foram
primordiais para impulsionar a Democracia representativa no mundo moderno.
Aps prescrever o histrico da representao, compreende
observar seu conceito, no objetivo de melhor alcanar o entendimento acerca do
instituto em questo.
2.3.2 Conceito de Democracia Representativa
Descrever o conceito de Democracia representativa ou
regime representativo inicialmente, estabelecer a correlao entre os
governantes e governados. Na democracia indireta, a instituio representativa do
poder fundamental para caracterizar o regime poltico.
Sendo assim, na acepo mais abrangente de Democracia
representativa, ou regime representativo, tem-se um povo titular da Soberania,
que delega o exerccio do poder soberano aos seus representantes, eleitos para
representarem a vontade geral.

120
Rousseau inicialmente nega o regime representativo, mas aps certa relutncia o admite, por
reconhecer a impossibilidade concreta de uma democracia direta, que os eleitos (mandantes)
no so representantes do povo e sim seus mandatrios, meros procuradores. BOTELHO,
Alexandre. Curso de Cincia Poltica. Florianpolis, SC: Obra Jurdica, 2005. p.300.
121

40
Preconiza Botelho
122
:
Por regime representativo, deve-se compreender que o poder
soberano pertence a nao (teoria da soberania nacional) ou ao
povo (teoria da soberania popular) e exercido por meio de
representantes (vereadores, prefeitos, deputados, governadores,
senadores e presidente). Em outras palavras, regimes
representativos denotam um governo exercido por meio de
representantes eleitos pelo povo.
Contemporaneamente externa-se a Democracia
representativa, atravs de decises polticas realizadas pelo parlamento
(Congresso Nacional), rgo onde esto locados os representantes do povo.
Com propriedade, afirma Bastos
123
:
Na democracia representativa, os Poderes Pblicos so
integrados por rgos representantes do povo, como o Senado
Federal e a Cmara de Deputados (Congresso Nacional). A fora
do Estado encontra-se aqui na vontade popular, uma vez que ela
quem escolhe tanto a representao parlamentar como o
presidente ou o grupo colegial que forma o Executivo.
Vislumbra-se nesse captulo, que a Democracia
representativa o instituto poltico vigente nos Estados Democrticos, como
forma de possibilitar a partio dos cidados, ainda que indiretamente, no
exerccio poltico do Estado, pelo instrumento poltico da representao.
Apresenta-se a seguir, outro tipo de Democracia: a
Democracia semidireta.
2.4 . DEMOCRACIA SEMIDIRETA
O sistema representativo do poder poltico do Estado
permite aos cidados participarem da vida poltica por meio de seus
representantes, eleitos para este fim.

122
123

41
Entretanto, criou-se outros institutos, como forma de permitir
a manifestao popular, aproximando-se de uma Democracia direta. a
modalidade denominada de democracia semidireta ou mista. Isto porque,
segundo Azambuja
124
:
um sistema misto, que guarda as linhas gerais do regime
representativo, porque o povo no se governa diretamente, mas
tem o poder de intervir, as vezes, diretamente na elaborao das
leis e em outros momentos decisivos do funcionamento dos
rgos estatais.
Verifica-se que a atuao dos cidados se da no processo
legislativo do Estado, intervindo na elaborao das leis. No , portanto, uma
Democracia direta, mas sim um sistema misto de Democracia, com bem acentua
Dallari
125
:
H vrios outros institutos que, embora considerados por alguns
autores como caractersticos da democracia direta, no do ao
povo a possibilidade de ampla discusso antes da deliberao,
sendo por isso classificado pela maioria como representativos da
democracia semidireta.
So trs modalidades de democracia semidireta, de acordo
com Azambuja
126
: [...] o referendum, o veto popular e a iniciativa popular.
Exposto a terceira classificao de Democracia, parte-se
adiante, para o estudo da Democracia participativa, atravs do mecanismo do
oramento participativo.

124
125
126

42
2.5 . A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E UMA NOVA PROPOSTA: O
ORAMENTO PARTICIPATIVO
Aps abordar a Democracia grega, a representativa e a
semidireta, segue-se o estudo, examinando o mecanismo da Democracia
participativa, denominado de oramento participativo.
2.5.1 Conceito.
questionvel a eficincia da Democracia direta em uma
sociedade complexa, justamente por no possibilitar, devido extenso territorial
dos Estados e a grande densidade populacional, a participao direta do povo,
em todas as decises polticas de interesse da coletividade.
Como forma de solucionar eventual problema poltico de
participao, criou-se o modelo da Democracia representativa, atravs do
mecanismo da representao.
Porm, com objetivo de permitir a participao direta dos
cidados na vida pblica, reascendendo o velho conceito de Democracia Direta,
instituiu-se no Brasil a Democracia participativa, pelo mecanismo do oramento
participativo, como indica Sell apud Fedozzi
127
: Entretanto, a experincia mais
inovadora em termos de democracia participativa no Brasil o oramento
participativo.
Sobre a Democracia participativa, ensina Sell
128
:
Por democracia participativa podemos entender um conjunto de
experincias e mecanismos que tem como finalidade estimular a
participao direta dos cidados na vida poltica atravs de canais
de discusso e deciso. A democracia participativa preserva a
realidade do Estado (e a democracia representativa)[...].

127
SELL, Carlos Eduardo. Introduo a Sociologia Poltica: poltica e sociedade na modernidade
tardia. p. 95.
128
tardia. p. 93.

43
no mbito da administrao pblica que se d a insero
do oramento participativo, servindo como instrumento de participao dos
cidados nas questes que envolvem o gerenciamento dos recursos pblicos.
Desse modo, o oramento participativo promovido pela
administrao pblica, permite a participao direta da populao no oramento
pblico, conforme preceitua Sell apud Fedozzi
129
: Em linhas gerais, no oramento
participativo a populao de uma cidade chamada para discutir a aplicao dos
recursos pblicos destinada para investimento no municpio.
A aplicao do oramento participativo deu-se na cidade de
Porto Alegre, RS, por 16 anos e foi objeto de estudo, cuja anlise descreve
Fedozzi
130
:
O oramento participativo promovido pela Prefeitura de Porto
Alegre uma modalidade de gesto pblica baseada na
participao direta da populao nas diversas fases que compe a
elaborao e a execuo do oramento pblico municipal,
especialmente na indicao das prioridades para a locao dos
recursos de investimentos.
O dinamismo do processo de participao comunitria no
oramento participativo sistemtico, formado por trs etapas, como conclui
ainda Fedozzi
131
:
As trs etapas em que se desenvolve o ciclo anual do Oramento
participativo so: (1) realizao das Assemblias Regionais e
Temticas; (2) formao das instncias institucionais de
participao, tais como o Conselho do Oramento e os Fruns de
Delegados; (3) discusso do oramento do Municpio e aprovao
do Plano de Investimento pelos representantes dos moradores no
Conselho do Oramento Participativo.

129
tardia. p. 95.
130
FEDOZZI, Luciano. Oramento Participativo: reflexes sobre a experincia de Porto Alegre. 3
ed. Porto Alegre, RS: Tomo Editorial, 2001. p.93.
131
FEDOZZI, Luciano. Oramento Participativo: reflexes sobre a experincia de Porto Alegre.
p. 106-107.

44
Nota-se que a Democracia participativa por meio do
oramento participativo, inseriu no mbito da administrao pblica, mais
especificamente na prtica administrativa, um mecanismo de participao popular
por meio de debates, possibilitando aos cidados participarem efetivamente no
gerenciamento dos recursos pblicos.
2.6 PARTIDOS POLTICOS.
A partir da instalao do regime democrtico representativo,
surgiram agrupamentos humanos organizados politicamente com objetivo de
participarem da esfera poltica do governo. Primordial, portanto, elencar a teoria
de Duverger, sobre as origens dos Partidos Polticos para compreender quais so
estas agremiaes partidrias e como surgiram. Posteriormente, ser analisado
seu conceito, as funes sua natureza jurdica e, ao final, a abordagem do
sistema partidrio.
Para melhor assimilar este instituto, proceder ao estudo de
seu histrico, como se observar adiante.
2.6.1 Histrico.
Preliminarmente, realiza-se um breve exame acerca da
localizao histrica da origem dos Partidos, para em seguida expor a teoria de
sua criao, do ponto de vista de Duverger.
A origem e o processo evolutivo dos Partidos deu-se na
Inglaterra, segundo cita Maluf
132
:
No que tange a origem e evoluo histrica dos partidos polticos,
vistos na contextura como se apresentam no panorama do mundo
moderno, pacfico que tiveram eles o seu bero na Inglaterra,
nao precursora do constitucionalismo.
Na Frana, por sua vez, formaram-se diversos grupos
durante a Revoluo Francesa, marcando o incio da origem dos Partidos

132

45
Polticos franceses. Nesse aspecto, cita Botelho
133
que: Quando da reunio dos
Estados Gerais, antes da constituinte francesa de 1789, surgem os primeiros
agrupamentos polticos franceses (denominados de jacobinos e girondinos); [...].
Entretanto, na doutrina de Duverger onde encontra-se uma
abordagem mais precisa sobre a criao dos Partidos, a partir da anlise de sua
estrutura. Esclarece Sell
134
apud Duverger: Do ponto de vista estrutural,
Duverger argumenta que os partidos polticos podem ter origem externa e
interna.
Assim, a criao do Partido Poltico estaria vinculada ao dos
grupos parlamentares e comits eleitorais. Seguindo esse entendimento, assinala
Duverger
135
: [...] O nascimento dos partidos encontra-se, portanto, ligado ao dos
grupos parlamentares e comits eleitorais.
De origem interna, tem-se inicialmente, a criao de grupos
parlamentares, cuja manifestao se dava em todas as assemblias. Aps,
formavam-se os comits eleitorais que surgiram necessariamente da busca de
novos eleitores, pela adoo do sufrgio eleitoral. A associao entre estas duas
organizaes formou a origem interna dos Partidos Polticos.
Com propriedade, expe Sell
136
:
A origem dos partidos polticos seria fruto da articulao de duas
organizaes independentes. Por um lado, este tipo de
organizao surge primeiramente dentro do parlamento, como
expresso das diferentes idias, valores e interesses presentes
entre os representantes eleitos. O seu embrio, portanto, so
grupos de parlamentares organizados no interior do parlamento.
A outra organizao seria o comit eleitoral. Com a progressiva
eliminao das barreiras para o voto (renda, sexo, educao,

133
134
tardia. p. 161.
135
DUVERGER, Maurice. Partidos Polticos. Traduo Cristiano Monteiro Oiticica. Reviso
Tcnica de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1970. p. 20.
136
tardia. p. 161.

46
classe, etc.) ou a progressiva expanso do sufrgio eleitoral, os
parlamentares buscavam organizar os comits eleitorais que
tinham por objetivo buscar votos e colocar determinados
representantes no poder. [..].
Duverger alm de citar a criao interna dos Partidos,
aponta para a sua origem externa. Denota-se, portanto, que a origem externa das
agremiaes decorre de grupos j existentes, provocando a criao de um Partido
Poltico para que se possa, ao final, representar seus interesses.
Na lio de Duverger
137
:
Examinando a gnese dos partidos no quadro eleitoral e
parlamentar, j se observou a interveno de organismos externos
nesse quadro: sociedades de pensamento, clubes populares,
jornais por exemplo. A distino entre os partidos de criao
externa e os partidos de criao eleitoral e parlamentar no
rigorosa: ela caracteriza antes tendncias gerais do que tipos
definidos, de forma que sua aplicao pratica as vezes difcil.
Em um nmero bastante grande de casos, contudo, o conjunto de
um partido essencialmente estabelecido por uma instituio
preexistente, cuja prpria atividade se situa fora das eleies e do
parlamento: pode-se, portanto, falar adequadamente de criao
exterior
As agremiaes partidrias de origem externa derivam de
vrios grupos, no englobando apenas os citados por Duverger. De acordo com
Sell
138
: [...] Entre os grupos que podem subsidiar a origem de um partido poltico
esto os sindicatos, sociedades de pensamento e agrupamento profissionais de
camponeses, industriais, comerciantes, etc.
Vislumbra-se que os Partidos Polticos mesmo exercendo a
prtica partidria nos Estados, por tempos atuaram sem previso legal.
Atualmente, os Partidos Polticos esto previsto nas Constituies dos Estados,
definindo sua criao, organizao e prtica poltica.

137
DUVERGER, Maurice. Partidos Polticos. p. 26.
138
tardia. p. 161.

47
Salienta Azambuja
139
que:
At bem recentemente, a constituio e legislao dos Estados
modernos ignoravam os partidos polticos. Apesar de sua enorme
influncia, permaneciam margem da lei, no eram por ela
reconhecidos nem disciplinados. A situao hoje diversa; a
existncia, organizao e ao dos partidos prevista na maioria
das Constituies e legislaes.
No Brasil, a existncia dos agrupamentos polticos remete-
se ao tempo do Imprio. Segundo Sell
140
: De modo geral, os estudiosos da
histria e da poltica consideram que existem partidos polticos no Brasil desde a
poca do Imprio.
No entanto, verifica-se que alguns Partidos Polticos criados
no Brasil, na metade do sculo passado, permanecem atuantes at hoje. Nessa
concepo, assevera Botelho
141
:
Na primeira metade do sculo XX, surgem os partidos polticos
centrados em ideologias que permanecem at os dias atuais
(Partido Social Democrtico, PSD, Partido Trabalhista Brasileiro,
PTB, e Unio Democrtica Nacional, UND). Em 1965, com a
publicao do Ato Institucional n.2, surge no Brasil o
bipartidarismo artificial, representado pelo MDB (Movimento
Democrtico Brasileiro) e pela Arena (Aliana Renovadora
Nacional), extintos em 1979, quando se reinicia a estruturao
partidria: PDS (Partido Democrtico Social), PMDB (Partido do
Movimento Democrtico Brasileiro), PT (Partido dos
Trabalhadores); PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira),
PDT (Partido Democrtico Trabalhista); PTB (Partido Trabalhista
Brasileiro), entre outros de menor expresso.
2.6.2 Conceito.
O Partido Poltico um instrumento efetivo da Democracia
representativa. por intermdio deles, que so eleitos os representantes e dessa

139
AZAMBUJA, Darci. Introduo a Cincia Poltica. p. 311.
140
tardia. p. 167.
141

48
forma, faz-se a ligao entre a sociedade e o governo. Seu conceito situa-se na
base do regime representativo, no gerando muitas controvrsias acerca da sua
definio.
Tradicionalmente, Max Weber
142
traz a definio de Partido
Poltico, como pode-se observar:
Partidos so, em sua essncia mais ntima - por mais numerosos
que sejam os meios que empenhem para conseguir a associao
permanente de sua clientela - organizaes voluntariamente
criadas e baseadas em livre recrutamento, necessariamente
sempre renovado, em oposio a todas as corporaes fixamente
delimitadas pela lei ou por contrato. Seu objetivo , hoje, sempre a
obteno de votos e eleies para cargos polticos ou em
corporaes com voto.
Expandindo o conceito tradicional fixado por Weber, de um
Partido pode-se dizer que um agrupamento humano, organizado sob a mesma
ideologia poltica, com a finalidade primordial de chegar ao poder, com objetivo de
realizar o interesse geral.
Nessa ambincia contextual, assinala Botelho apud Silva
143
:
Segundo Silva, partido poltico uma forma de agremiao de um
grupo social que se prope organizar, coordenar e
instrumentalizar a vontade popular, com o fim de assumir o poder,
para realizar seu programa de governo.
Assim, possvel constatar a dupla finalidade dos Partidos
Polticos. Ora, servindo de ponte entre a sociedade e o governo, ora priorizando o
poder para a sua manuteno.
De toda maneira, percebe-se na definio de Partido Poltico
uma organizao estvel, cujo objetivo representar os interesses da sociedade
perante o governo.

142
WEBER, Max. Economia e Sociedade: Fundamentos da sociologia compreensiva. Traduo de
Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa; Reviso tcnica de Gabriel Cohn. Braslia, DF:
UnB:So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 1999. v. 2. p. 544
143

49
2.6.3 Funes dos partidos polticos
de suma importncia o funcionamento das agremiaes
partidrias na estrutura do Estado, para a manuteno de um regime
democrtico, aos quais cabem inmeras funes, como descreve Bastos
144
:
Desempenham funes importantssimas no campo da formao
da opinio pblica, na seleo de candidatos, no papel de crtica
ao governo estabelecido ou na defesa de posies
governamentais, na formao de lideranas, assumindo ao final,
um papel de conduto de comunicao entre governo e povo, nos
dois sentidos.
A manifestao dos Partidos Polticos direciona-se a
formulao e prtica de seus programas de governo, pois segundo Azambuja
145
:
[...] Eles formulam programas, isto , mtodos para tratar e resolver os
problemas da administrao e de poltica, e apresentam candidatos que se
propem, uma vez eleitos, realizar estes programas.
Independentemente do modelo e mtodo do programa de
governo postos pelos Partidos Polticos, sua principal funo perante o Estado a
preservao da Democracia, assegurando o regime democrtico.
Nesse diapaso, apregoa Filomeno
146
: De toda maneira,
qualquer que seja a colorao ideolgica dos partidos polticos numa democracia,
seu maior compromisso, por certo, com a prpria manuteno dela.
2.6.4 Natureza jurdica dos partidos
A questo da natureza jurdica dos Partidos controvertida,
e para muitos autores, no h uma unicidade referente a este tema.
Tem-se identificado dois grupos principais, segundo
prescreve Maluf
147
:

144
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Cincia Poltica. p. 229.
145
AZAMBUJA, Darcy. Introduo a Cincia Poltica. p. 314.
146
FILOMENO,Jos Geraldo Brito. Manual de Teoria Geral do Estado e Cincia Poltica. p. 107.

50
Discute-se no campo doutrinrio a verdadeira natureza dos
partidos polticos, dividindo-se as opinies em dois grupos
principais: a) dos que defendem a concepo puramente social; e
b) dos que sustentam a natureza jurdica dos partidos polticos
como instrumento de direito pblico interno.
No Brasil, aps a promulgao da CRFB/88, confere-se aos
Partidos Polticos, personalidade jurdica de direito privado, conforme disposto no
art. 17, 2
148
, da Carta Magna, e nas palavras de Botelho
149
:
Os partidos polticos brasileiros, de acordo o artigo 17 da
Constituio de 1988, so pessoas jurdicas de direito privado,
necessitando, aps os atos definidos na lei civil para a formao
das Sociedades, registrar seus estatutos no Superior Tribunal
Eleitoral.
No mesmo posicionamento, segue Santos
150
: [...] Hoje so
associaes com personalidade jurdica de direito privado, com obrigatoriedade
de registro de estatuto no Tribunal Superior Eleitoral.
2.6.5 Sistema partidrio
Como instrumento da representao poltica desde a sua
institucionalizao, no decorrer dos tempos modernos, surgiu inmeros Partidos,
cada qual definindo o modo e a forma de sua atuao dentro dos Estados.
Assim, entende-se por sistema partidrio a coexistncia de
Partidos envolvidos no contexto poltico de cada Estado. Por meio de um critrio
numrico, tem-se o sistema partidrio em unipartidrios, do bipartidarismo e
pluripartidarismo.

147
148
livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania
nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana
e observados os seguintes preceitos:
149
150

51
Referente classificao do sistema partidrio, leciona
Friede
151
:
Embora subsistam algumas controvrsias, a maioria dos autores
converge para o entendimento segundo o qual trs diferentes
sistemas partidrios coexistem no mundo contemporneo: o
sistema de partido nico (unipartidarismo), o sistema bipartidrio
(bipartidarismo) e o sistema de diversos partidos
(pluripartidarismo).
A priori, compreende-se por sistema unipartidrio, um
Partido nico no Estado. Contudo, nesta unidade partidria, no se afasta do ideal
democrtico, segundo Dallari
152
: [...] Em tais sistemas pretende-se que os
debates polticos sejam travados dentro do partido, no havendo assim, um
carter necessariamente antidemocrtico nos sistemas unipartidrios.
Em contraposio, firma-se o entendimento que a existncia
de apenas um partido fere o regime democrtico. Nessa seara, assinala
Santos
153
: O sistema unipartidrio sempre sinnimo de Estado totalitrio, pois
no deixa alternativa ao corpo eleitoral. A idia de unidade oposta ao ideal
democrtico contemporneo.
J o sistema do bipartidarismo, caracteriza-se pela
existncia de dois Partidos com ideologias opostas, alternando-se no poder.
Assevera Bastos
154
:
Os sistemas bipartidrios, como o seu nome mesmo est a
indicar, so aqueles que consagram dois partidos, que, por vezes,
tm foras mais ou menos aproximadas, revezando-se no poder,
constituindo um autntico bipartidarismo, e que, por outras,
ostentam um partido dominante, isto , um partido quase
permanentemente no poder e outro quase sempre na oposio.

151
152
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria Geral do Estado. p.165.
153
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria geral do Estado. p. 135.
154
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Cincia Poltica. p. 231.

52
Em relao aos Estados que fazem uso deste sistema,
apregoa Santos
155
que: [...] temos o exemplo ingls Partido Trabalhista e
Conservador; nos Estados Unidos, Partido Republicano e Democrata etc.
Por ltimo, tem-se o sistema partidrio do pluripartidarismo.
Neste sistema, a representao poltica mltipla com a coexistncia de vrios
partidos, como bem indica Dallari
156
: Sistemas pluripartidrios, que so a maioria,
caracterizando-se pela existncia de vrios partidos igualmente dotados da
possibilidade de predominar sobre os demais.
A histria das organizaes polticas demonstra o quanto
so necessrios dentro de um contexto democrtico de Estado. Como estrutura
integrante do regime democrtico, os Partidos Polticos so mecanismos da
representao e no h como vedar a sua existncia em um Estado
Contemporneo, sob pena de extinguir o governo representativo e
conseqentemente, a prpria Democracia.
Apresenta-se no captulo subseqente, a Imunidade
Parlamentar no ordenamento jurdico brasileiro, analisando todos os aspectos
deste instituto jurdico-positivo.

155
156

CAPTULO 3
IMUNIDADE PARLAMENTAR
Neste captulo, apresenta-se um estudo jurdico sobre a
Imunidade Parlamentar no Ordenamento Jurdico Brasileiro. Para a devida
compreenso do instituto, ser examinado o seu aspecto histrico-evolutivo, bem
como seu conceito.
Destaca-se, posteriormente, a Imunidade material e formal
sob a vigncia da EC n 35, de 20 de dezembro de 2001, que alterou
substancialmente a redao do texto original previsto na CRFB/88, contudo, sem
deixar de mencionar o contedo previsto no texto anterior a emenda. A seguir,
cuidar da Imunidade Parlamentar em nvel Federal, Estadual e Municipal para,
ao final, tecer breves consideraes sobre a EC n 35/2001.

3.1 HISTRICO
No escopo de examinar o aspecto histrico da Imunidade
Parlamentar, em especfico o desenvolvimento do instituto nas Constituies do
Brasil, insta abordar inicialmente a sua origem, tendo como referncia a
Inglaterra, os Estados Unidos e a Frana.
3.1.1 Origem da imunidade parlamentar
A origem das Imunidades remonta a Constituio inglesa, no
sec. XVII, a partir da Declarao de Direitos da Inglaterra. Proclamavam em seu
texto Constitucional, no fito de garantir o livre exerccio do mandato Parlamentar
duas espcies de Imunidades: a liberdade de opinio, expresso, debates e, a
imunidade de priso arbitrria. Foram estas instituies constitucionais que
estabeleceram as prerrogativas Parlamentares.

54
Cita Moraes
157
:
A criao das imunidades parlamentares como corolrio da defesa
da livre existncia e independncia do Parlamento tem no sistema
constitucional ingls sua origem, atravs da proclamao do duplo
princpio da freedom of speach (liberdade de palavra) e da
freedom from arrest (imunidade a priso arbitrria), no Bill of
Rights de 1688, os quais proclamaram que a liberdade de
expresso e de debate ou de troca de opinies no Parlamento no
pode ser impedida ou posta em questo em qualquer corte ou
lugar fora do Parlamento.
Logo aps, coube aos Estados Unidos recepcionar as
Imunidades Parlamentares em seu texto constitucional
158
, segundo salienta
Moraes
159
: Posteriormente, as imunidades parlamentares foram inscritas
constitucionalmente na Carta Magna dos Estados Unidos da Amrica (17-09-
1787) [...].
Na Frana, o instituto da Imunidade deflagrou-se,
inicialmente, na Assemblia Nacional, para em seguida, declarar na Constituio
Francesa.
Dessa forma, ensina Kuranaka
160
:
De retorno ao continente europeu, essas imunidades
parlamentares foram decretadas no dia 23 de junho de 1789, pela
primeira Assemblia Nacional francesa, que se encontrava em
luta aberta contra a Coroa, em favor de seus membros;
igualmente foram contempladas na Constituio Federal
Francesa, de 3 de setembro de 1791 [...].

157
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 424.
158
A Imunidade Parlamentar encontra-se inserida no art. 1, seo 6 da Carta Magna dos Estados
Unidos, afirmando que Em nenhum caso, exceto a traio, felonia e violao da paz, eles
(senadores e representantes) podero ser presos durante sua freqncia as sesses de suas
respectivas Cmaras, nem a elas se dirigirem, ou delas retornarem; e no podero ser
incomodados ou interrogados, em qualquer outro lugar, por discurso ou opinies emitidos em
uma ou outra Cmara.
159
160
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 97.

55
Vislumbra-se, portanto, a partir da proclamao do binmio
freedom of speach (liberdade de palavra) e freedom from arrest (imunidade a
priso arbitrria), na Constituio inglesa, a criao do instituto da Imunidade
Parlamentar, o qual se afirmou como prerrogativas necessrias aos
congressistas, para o livre exerccio legislativo, integrando posteriormente a
outras Constituies democrticas de vrios pases.
3.1.2 O histrico da imunidade parlamentar nas Constituies do Brasil
No intento de demonstrar a inscrio da Imunidade nos
textos constitucionais do Brasil, imperioso analisar cada Constituio Brasileira
que vigorou em nosso direito ptrio, sem, para tanto, deixar de observar a
CRFB/88.
Assim, a partir da Carta Imperial de 1824, consagrou-se a
regulamentao da Imunidade Parlamentar. Conforme o disposto no texto
constitucional, conferia-se aos Parlamentares em seus artigos 26
161
, 27
162
e 28
163
,
Imunidade material e formal.
Os Senadores e Deputados eram inviolveis pelas opinies
proferidas em sua atividade funcional, bem como, a no priso seno por ordem
da respectiva Cmara, salvo em flagrante delito de pena capital. Ao Parlamento
cabia decidir o andamento do processo em face de algum Parlamentar e a
suspenso do exerccio representativo.

161
Conforme o art. 26, Os membros de cada uma das Cmaras so inviolveis pelas opinies, que
proferirem no exerccio das suas funes.
162
Dizia o art. 27, Nenhum Senador, ou Deputado, durante a sua deputao, pode ser preso por
autoridade alguma, salvo por ordem de sua respectiva Cmara, menos em flagrante delito de
pena capital.
163
Referia o art. 28, Se algum Senador ou Deputado for pronunciado, o juiz, suspendendo todo o
ulterior procedimento, Dara conta a sua respectiva Cmara, a qual decidira, se o processo deva
continuar, e o membro ser, ou no suspenso no exerccio das suas funes.

56
Sobre as prerrogativas previstas na Carta Imperial de 1824,
menciona Bulos
164
:
[...] esse texto ampliou a imunidade parlamentar para os crimes
comuns, no s aos delitos polticos ou de opinio, pois nessa
poca, o poder concentrava-se nas mos do governo, que
transferiu para o Parlamento a prerrogativa de conceder ou no a
licena para se processar polticos.
A Constituio Republicana de 1891 manteve a Imunidade
material e formal. Prescrevia a Constituio a inviolabilidade por palavras,
opinies e votos, alm de no ser presos e nem processados por crimes sem a
devida autorizao da respectiva Cmara, salvo em flagrncia de crime
inafianvel.
Comentando a Constituio de 1891, expe Krieger
165
:
A primeira Constituio Republicana, de 1891, em seus artigos 19
e 20, previa tambm a material e formal. Os parlamentares
continuavam inviolveis por suas opinies, palavras e votos.
Tinham tambm a garantia de que no poderiam ser presos nem
processados criminalmente sem a devida e prvia licena dos
seus pares, salvo em caso de flagrante de crime inafianvel.
A Constituio de 1934 previa as Imunidades
Parlamentares, conforme o que j se mencionava no texto constitucional anterior.
Interessante ressaltar algumas modificaes do instituto
quanto ao sujeito ativo da Imunidade. Observa-se no art. 31
166
, que a prerrogativa
aplicava-se apenas aos Deputados. J o disposto no art. 32
167
, indicava que a
prerrogativa era extensiva ao suplente imediato do Deputado em exerccio.

164
BULOS, Uadi Lammngo. Constituio Federal Anotada. p. 753-754.
165
KRIEGER, Jorge Roberto. Imunidade Parlamentar. Histrico e evoluo do instituto no Brasil.
Florianpolis: Obra Jurdica, 2004, v. 1 p. 33.
166
Os Deputados so inviolveis por suas opinies, palavras e votos no exerccio das funes do
mandato.
167
Os Deputados, desde que tiveram recebido diploma at a expedio dos diplomas para a
legislatura subseqente, no podero ser processados criminalmente, nem presos, sem licena
da Cmara, salvo caso de flagrncia em crime inafianvel. Esta imunidade extensiva ao
suplente imediato do Deputado em exerccio.

57
Somente no 2
168
do art. 89 da Carta Magna de 1934, entendia-se que a
Imunidade projetava-se aos Senadores.
A vigncia da Carta Magna de 1934 foi curta. Com o golpe
de 1937, instalou-se a ditadura do Estado Novo. Assim, nota-se que a decretao
da Constituio de 1937, alterou substancialmente o tratamento das Imunidades
Parlamentares.
Trazia no termo do art. 42
169
, da referida Lei Maior, a
Imunidade formal. Contudo, o caput do art. 43
170
, alterou a Imunidade material,
atribuindo responsabilidade civil e criminal a certos crimes praticados por
Parlamentares.
No intento de redemocratizar o Brasil, foi promulgada em
1946, a Constituio Federal. Acerca desse tema, descreve Kuranaka
171
:
Esta constituio abrigou o ensejo de por fim ao autoritarismo
imposto ao povo brasileiro desde 1930, instaurando-se ao mesmo
tempo um Estado Democrtico, voltado a proteger os direitos
individuais
Nesse prisma, o texto constitucional volta a consagrar a
Imunidade material e formal, acrescentando alguma novidade. Abordavam-se as
prerrogativas nos art. 44
172
, 45
173
1, 2 e art. 46
174
do diploma legal.

168.
Os Senadores tm imunidades, subsidio e ajuda de custo idntico aos dos Deputados.
169
Durante o prazo em que estiver funcionando o Parlamento, nenhum dos seus membros poder
ser preso ou processado criminalmente, sem licena da respectiva Cmara, salvo em caso de
flagrncia em crime inafianvel.
170
S perante a sua respectiva Cmara respondero os membros do Parlamento Nacional pelas
opinies e votos que emitirem no exerccio de suas funes: no estaro porm, isentos de
responsabilidade civil e criminal por difamao, calunia, injuria, ultraje a moral pblica ou
provocao publica ao crime.
171
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. p. 106.
172
Os Deputados e Senadores so inviolveis no exerccio do mandato, por suas opinies,
palavras e votos.
173
Desde a expedio do diploma at a inaugurao da legislatura seguinte, os membros do
Congresso Nacional no podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel, nem
processados criminalmente, sem a prvia licena de sua cmara.

58
A inovao trazida pela Carta de 1946 referia-se no que
dispunha o art. 45, 1, estabelecendo um prazo de 48 horas em se tratando de
flagrante de crime inafianvel, para que os autos fossem remetidos a respectiva
Cmara, para assim, decidir sobre a priso e autorizem ou no, a formao da
culpa.
Visualiza-se, na Lei Maior de 1967 promulgada aps o golpe
militar de 1964, que a Imunidade Parlamentar, tanto material quanto formal,
reproduziu o texto constitucional de 1946.
A exceo encontrava-se no 2
175
, do art. 34, estipulando
um prazo para a Cmara resolver sobre o pedido de licena. Caso no ocorresse,
deveria ser includo na ordem do dia.
Seguindo esse entendimento, preceitua Krieger, apud
Moraes
176
:
[...] esta constituio inovou ao permitir a concesso tcita de
licena para o processo de parlamentar, ao prever que, se no
prazo de noventa dias, a contar do recebimento a respectiva
Cmara no deliberasse sobre o pedido de licena, o mesmo
seria includo na Ordem do Dia, permanecendo durante quinze
sesses ordinrias e consecutivas, quando ento, mantendo-o
inerte, terse-ia como concedida a licena.
Aps a Constituio de 1967, sobreveio a EC n 1 de 17 de
outubro de 1969
177
trazendo no art. 32
178
, limitaes a extenso da Imunidade

1
. No caso de flagrante de crime inafianvel, os autos sero remetidos, dentro de quarenta e
oito horas, cmara respectiva, para que resolva sobre a priso e autorize, ou no, a formao
da culpa.
2
A Cmara interessada deliberar sempre pelo voto da maioria dos seus membros.
174
Os Deputados e Senadores, quer civis, quer militares, no podero ser incorporados as foras
armadas seno em tempo de guerra e mediante licena da sua Cmara, ficando ento sujeitos a
legislao militar.
175
Se no prazo de noventa dias, a contar do recebimento, a respectiva Cmara no deliberar
sobre o pedido de licena, ser este includo automaticamente em Ordem do Dia e nesta
permanecer durante quinze sesses ordinrias consecutivas, tendo-se como concedida a
licena se, nesse prazo, no ocorrer deliberao.
176
KRIEGER, Jorge Roberto. Imunidade Parlamentar. Histrico e evoluo do instituto no Brasil. p
46. v.1.

59
Parlamentar. Nesse sentido preconiza Ciavareli
179
: A Emenda Constitucional de
n. 1, em pleno regime militar, restringiu o mbito das imunidades, no abrangendo
mais elas no caso de crime contra a segurana nacional.
A partir da redao da EC n 11/78
180
que alterou o teor da
EC n.1/69, os Deputados e Senadores passaram a ser submetidos a julgamento
perante o STF.
Ulteriormente a edio da EC n 22 de 29 de junho de 1982,
modificou-se o art. 32
181
, excluindo a segurana nacional para incluir a no
incidncia da Imunidade material, nos casos de crime contra a honra.
Observa-se, novamente, mudanas significativas no texto da
EC n 1/69
182
, desta vez trazida pela EC n 22/82, que possibilitou a sustao do
processo.
Com a promulgao da CFRB/88, estabeleceu em seu art.
53
183
e 1, 2, 3, 4 e 5, a Imunidade Parlamentar. Todavia, com a nova
dico da EC n 35/01, o instituto sofreu alteraes significativas.

177
Embora formalmente se trate de emenda constitucional, Jos Afonso da Silva, dentre outros
doutrinadores, consideram-na verdadeira Constituio Federal e, no caso, da modalidade de
outorga CIAVARELI, Miguel ngelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurdica: penais,
processuais, diplomticas, parlamentares. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2003. p. 110.
178
Os deputados e senadores sero inviolveis no exerccio do mandato, por suas opinies,
palavras e votos, salvo no caso de crime contra a segurana nacional.
179
CIAVARELI, Miguel ngelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurdica: Penais, Processuais,
Diplomticas, Parlamentares. p. 160.
180
De acordo com o disposto no ar. 32 4: Os Deputados e Senadores sero submetidos a
julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. (Redao dada pela Emenda Constitucional n
11, de 1978).
181
Art. 32 - Os deputados e senadores so inviolveis no exerccio do mandato, por suas opinies,
palavras e votos, salvo no caso de crime contra a honra (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 22, de 1982).
182
Art. 32 3 - Nos crimes comuns, imputveis a deputados e senadores, a Cmara respectiva,
por maioria absoluta, poder a qualquer momento, por iniciativa da Mesa, sustar o processo.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 22, de 1982).
183
Art. 53. Os Deputados e Senadores so inviolveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas
opinies, palavras e votos. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001).
1
Os Deputados e Senadores, desde a expedio do diploma, sero submetidos a julgamento
perante o Supremo Tribunal Federal. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de
2001)

60
Aps analisar o aspecto histrico da Imunidade Parlamentar
no Brasil, segue-se abaixo, uma sntese representativa de todas as Constituies
Brasileiras expostas no presente trabalho monogrfico, com objetivo de
demonstrar a previso da Imunidade em cada texto constitucional. Se caso
houver, prescreve-se o fundamento legal.

Previso da
Imunidade
Constituies do
Brasil
No Sim
Fundamento legal das
Imunidades Parlamentares
1824 X Art. 26, 27 e 28.
1891 X Art. 19 e 20.
1934 X Art. 31, 32 1 e art. 89 2.
1937 X Art. 42 e 43 nico.
1946 X Art. 44, 45 1, 2 e art. 46.
67/69 X Art. 32 1, 2, 3 e 4 de
acordo com as alteraes
trazidas pela EC n. 11 de
1978 e E/C n. 22 de 1982.
1988 X Art. 53, 1, 2, 3, 4 e 5,
com redao dada pela EC n.
35 de 2001.
Fonte: do autor/2008.

2
Desde a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos,
salvo em flagrante de crime inafianvel. Nesse caso, os autos sero remetidos dentro de vinte
e quatro horas Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva
sobre a priso. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001).
3
Recebida a denncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido aps a diplomao, o
Supremo Tribunal Federal dar cincia Casa respectiva, que, por iniciativa de partido poltico
nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poder, at a deciso final, sustar o
andamento da ao. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001).
4
O pedido de sustao ser apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogvel de quarenta
e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 35, de 2001).
5
A sustao do processo suspende a prescrio, enquanto durar o mandato. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 35, de 2001).

61
3.1.3 Conceito de Imunidade
Antes de abordar o conceito de Imunidade Parlamentar,
torna-se cogente, discorrer sobre o Poder Legislativo e a sua estrutura na
organizao dos poderes, para se chegar ao estudo conceitual da prerrogativa
constitucional.
A CRFB/88 dispe em seu art. 44
184
, que o Legislativo
nacional exercido pelo Congresso Nacional. Tendo-se adotado a estrutura
bicameral, ou seja, formado pela Cmara dos Deputados e o Senado Federal,
onde se encontra o ambiente funcional dos Parlamentares, que representam o
Poder Legislativo.
Na lio de Temer
185
:
O bicameralismo, no particular, atende a forma de Estado Federal
positivada pelo constituinte. que so duas Casas legislativas
componentes do Congresso Nacional, rgo que desempenha a
funo legislativa: a Cmara dos Deputados o Senado Federal.
Na primeira se encontram os representantes do povo brasileiro
(art. 45); na segunda, os representantes dos Estados e do Distrito
Federal (art. 46).
Os Parlamentares representam politicamente os interesses
da sociedade, por meio do sistema representativo. Exerce o mandato
representativo na funo legislativa, visto que a produo de leis uma atividade
tpica do Poder Legislativo. Assim, para assegurar o exerccio poltico sem bice,
a Constituio outorga aos Legisladores prerrogativas, denominada de Imunidade
Parlamentar.

184
O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal.
185
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. p. 125.

62
Nos dizeres de Ciavareli
186
:
[...] Portanto, a denominao que se lhes empresta precisa,
porque tais imunidades visam atender a necessidade da plenitude
do Poder Legislativo, exercido atravs de seus representantes
eleitos pelo povo, sem intromisso ou restrio dos outros
Poderes da Repblica, consistente na elaborao das leis e
fiscalizao do Estado Administrao.
no livre desempenho da atividade Parlamentar,
resguardando o interesse pblico que se afigura a Imunidade, no qual
irrenuncivel, como bem cita Ferreira Filho
187
:
A necessidade de se assegurar ampla liberdade de ao ao
parlamentar para o exerccio do mandato inspira-lhe a outorga de
certas prerrogativas. Estas so excees ao regime comum,
decorrentes no de seu interesse pessoal (pois se assim fosse
seriam privilgios), mas do interesse pblico no bom exerccio do
mandato, do que resulta no serem renunciveis por aqueles que
so por elas escudados.
A prerrogativa no se destina apenas, assegurar aos
congressistas o livre exerccio das suas atribuies funcionais, mas salvaguardar
a prpria independncia da instituio legislativa.
Esta a posio de Temer
188
:
Garante-se a atividade do parlamentar para garantir a instituio.
Conferem-se a deputados e senadores prerrogativas com objetivo
de lhes permitir desempenho livre, de molde a assegurar a
independncia do Poder que integram. Da as garantias
constitucionais de inviolabilidade no exerccio do mandato e
imunidade processual.

186
Diplomticas, Parlamentares. p. 149.
187
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 30 ed. So Paulo:
Saraiva, 2003, p 176.
188
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. p. 129.

63
No mesmo timbre, porm, com enfoque na definio de
Imunidade, enfatiza Ciavareli
189
:
As imunidades parlamentares so imunidades do Poder
Legislativo, do mandato parlamentar, antes de protegerem a
pessoa do mandatrio eleitoral, visam resguardar a Instituio
Legislativa, um dos Poderes da Repblica ou do Estado de
Direito, com intuito de lhe assegurarem a autonomia e
independncia diante dos outros Poderes do Estado, o Executivo
e o Judicirio.
Aps esclarecer acerca da definio textual do instituto da
Imunidade, pode-se conceitu-lo como uma prerrogativa institucional, expresso
constitucionalmente, outorgada aos Parlamentares em razo do mandato que
exercem, a fim de assegurar o bom desempenho funcional e garantir a
independncia do Poder Legislativo.
Nos termos da CRFB/88, a disciplina constitucional da
Imunidade comportam duas espcies, conforme acentua Lenza
190
:
Referidas prerrogativas, como veremos, dividem-se em dois tipos:
a) imunidade material, real ou substantiva (tambm denominada
inviolabilidade), implicando a excluso da prtica de crime, bem
como a inviolabilidade civil, pelas opinies, palavras e votos dos
parlamentares (art. 53, caput) b) imunidade processual, formal ou
adjetiva, trazendo regras sobre priso e processo criminal dos
parlamentares (art. 53, 1 ao 5, da C.F/88).
A Imunidade material e a Imunidade formal sero objeto de
exame mais atento e detalhado.

189
CIAVARELI, Miguel ngelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurdica: penais, processuais,
diplomticas, parlamentares. p. 149.
190
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 10 ed. ver e atual. e ampl. So Paulo:
Editora Mtodo, 2006. p. 252.

64
3.2 IMUNIDADE MATERIAL
Prossegue-se adiante, o estudo da primeira modalidade de
Imunidade, sob a gide da Carta Magna vigente.
3.2.1 Conceito e finalidade
O caput do art. 53, da CRFB/88, trata da Imunidade material,
denominada de substancial ou de contedo. A prerrogativa protege o Parlamentar
das palavras opinies ou votos proferidos no exerccio do seu mandato
representativo. Sob o manto protetor da Imunidade material, encontram-se os
membros do Congresso Nacional, os Deputados, tanto a nvel Estadual quanto
Distrital e os Vereadores.
Com acuidade, preconiza Kuranaka
191
:
Sob o lume da vigente Constituio Federal, poderamos assim
definir a imunidade material: prerrogativa concedida aos
Deputados Federais, Senadores, Deputados Estaduais,
Deputados Distritais e Vereadores Municipais, que lhes assegura
a plena liberdade de manifestao de opinies, palavras e votos,
tornando-se inviolveis civil e penalmente, visando o pleno
exerccio e desempenho do mandato parlamentar. [..].
Entretanto, a doutrina comumente denomina a Imunidade
material de inviolabilidade, por tratar-se de uma causa de excludente de ilicitude,
como salienta Krieger
192
:
Doutrinariamente, tem-se que a inviolabilidade caracteriza-se pela
excluso do cometimento do crime por parte de Deputados e
Senadores por suas opinies, palavras e votos, o que, como j se
viu, a conceituao de imunidade material.

191
192
KRIEGER, Jorge Roberto. Imunidade Parlamentar. Histrico e evoluo do Instituto no Brasil. p.
51. v.1.

65
Observa-se, que a prerrogativa material afasta o crime
praticado pelo Parlamentar, tornando inconstitucional qualquer processamento em
face de suas manifestaes funcionais.
Sobre a Imunidade material, discorre Bulos
193
:
que a imunidade material subtrai a responsabilidade do fato
tpico, descriminalizando o comportamento, a um primeiro
momento, delituoso. Por isso obsta a propositura da ao cvel ou
penal contra o parlamentar, por motivo de sua atuao.
Nesse aspecto, krieger
194
justifica que: [...] No ser aberto
processo contra parlamentar porque o direito formal pressupe expressa regra de
direito material
De fato, a no incidncia de crimes aos Parlamentares visa
preservar justamente o desempenho da atividade Parlamentar, embora, sem
direcion-lo a um benefcio prprio, como aponta Bulos
195
: A finalidade, portanto,
garantir o pleno exerccio da atividade poltica, mas sem propiciar um
injustificvel privilgio pessoal.
3.2.2 Natureza jurdica da inviolabilidade
No pacfica na doutrina ptria, a questo concernente a
natureza jurdica da Imunidade material, gerando controvrsias acerca do tema.
Moraes
196
expe amplamente as divergncias entre os
diversos autores, como se pode observar:
Desta forma, Pontes de Miranda (Comentrios a Constituio de
1967), Nelson Hungria (Comentrios ao Cdigo Penal), e Jos
Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo)
entendem-na como uma causa excludente de crime, Basileu

193
BULOS, Uadi Lammngo. Constituio Federal Anotada. p. 757.
194
KRIEGER, Jorge Roberto. Imunidade Parlamentar. Histrico e evoluo do instituto no Brasil. p.
57. v.1.
195
196

66
Garcia (Instituies de Direito Penal), como causa que se ope a
formao do crime; Damsio de Jesus (Questes Criminais)
causa funcional de excluso ou iseno de pena; Anbal Bruno
(Direito Penal), causa pessoal e funcional de iseno de pena;
Heleno Cludio Fragoso (Lies de Direito Penal) considera-se
causa pessoal de excluso de pena; Magalhes Noronha (Direito
Penal) causa de irresponsabilidade; Jos Frederico Marques
(Tratado de Direito Penal), causa de incapacidade penal por
razes polticas.
De forma mais delineada, Capez
197
apresenta a sua posio,
perfilhando o ensinamento de Flvio Gomes:
Quanto natureza jurdica do instituto, entendemos, com Luis
Flavio Gomes (artigo citado), que a imunidade material exclui a
prpria tipicidade na medida em que a Constituio no pode
dizer ao parlamentar que exera livremente seu mandato,
expressando suas opinies e votos, e ao mesmo tempo,
considerar tais manifestaes fatos definidos como crime.
Do exposto, analisa-se que o entendimento sobre a natureza
jurdica da inviolabilidade no unssona, entretanto, pode-se afirmar que, na
impossibilidade de imputar condenao conduta do Parlamentar, por palavras,
opinies e votos, de acordo com o preceito constitucional, que surge a natureza
jurdica da Imunidade material.
No entendimento de Bulos
198
:
Disso decorre a natureza jurdica da imunidade material, que
assenta , a nosso sentir, sob trplice aspecto:
1) como causa excludente da ilicitude da conduta tpica.
2) como causa excludente da prpria criminalidade
3) como simples causa de iseno da pena
Em sntese, os Parlamentares no respondem por delitos de
palavras ou opinies, porque assim consagra a Lex Mater.

197
CAPEZ, Fernando. Curso de Processo Penal. 13 ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2006. p
59-60.
198

67
Sobre abrangncia da Imunidade material, apresenta-se o
estudo abaixo.
3.2.3 Extenso da Imunidade parlamentar
O instituto da Imunidade material recai sobre os atos
funcionais dos Parlamentares, ou seja, as palavras, votos ou opinies proferidas
no exerccio de suas funes. Como bem destaca Capez
199
: Essa inviolabilidade
abrange qualquer forma de manifestao, escrita ou falada [...].
No tocante aos crimes amparados pela inviolabilidade,
apregoa Bulos
200
que: [...] um Deputado ou Senador jamais incidir nos crimes
de palavras, isto , naqueles delitos que, por extenso, recaem nos crimes contra
honra, incitamento ou apologia ao fato criminoso, vilipndio oral, etc.
Com efeito, o Parlamentar fica a salvo dos chamados crimes
de opinio, como injria, difamao e calnia, excluindo-lhe da incidncia do
ilcito.
Ainda no campo da abrangncia da Imunidade, segundo
informa Ciavareli
201
: Estaro imunes os parlamentares, portanto, em relao aos
crimes contra a honra pela imprensa (Lei n. 5250, de 9.2.1967) [...]
Nesse sentido, traz-se colao o julgado da Suprema
Corte
202
:
EMENTA: INQURITO. AO PENAL PRIVADA. QUEIXA-
CRIME OFERECIDA CONTRA DEPUTADO FEDERAL E
JORNALISTA. PRETENSAS OFENSAS PRATICADAS PELO
PRIMEIRO QUERELADO E PUBLICADAS PELA SEGUNDA
QUERELADA EM MATRIA JORNALSTICA: CRIMES DE

199
CAPEZ. Curso de Direito Processual. p. 59.
200
201
Diplomticas, Parlamentares. p.169.
202
BRASLIA. Supremo Tribunal Federal. Rejeio do inqurito policial n. 2297. Jos Aldo Rebelo
Figueiredo. Relator: Crmem Lucia. 20 set. 2007. 30 abril 2007. Disponvel em:
http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=deputado%20federal%20i
munidade&base=baseAcordaos. Acesso em 29/04/2008.

68
INJRIA E DIFAMAO (ARTS. 21 E 22 DA LEI DE IMPRENSA).
1. As afirmaes tidas como ofensivas pelo Querelante foram
feitas no exerccio do mandato parlamentar, por ter o Querelado
se manifestado na condio de Deputado Federal e de Presidente
da Cmara, no sendo possvel desvincular aquelas afirmaes
do exerccio da ampla liberdade de expresso, tpica da atividade
parlamentar (art. 51 da Constituio da Repblica). 2. O art. 53 da
Constituio da Repblica dispe que os Deputados so isentos
de enquadramento penal por suas opinies, palavras e votos, ou
seja, tm imunidade material no exerccio da funo parlamentar.
3. Ausncia de indcio de animus difamandi ou injuriandi, no
sendo possvel desvincular a citada publicao do exerccio da
liberdade de expresso, prpria da atividade de comunicao (art.
5, inc. IX, da Constituio da Repblica). 4. No-ocorrncia dos
crimes imputados pelo Querelante. Queixa-crime rejeitada.
Insta salientar, o crime cometido por Parlamentar no afasta
somente a responsabilidade civil e penal, como igualmente, a responsabilidade
administrativa e poltica. Esta a posio de Moraes
203
:
[...] importa ressaltar que da conduta do parlamentar (opinies,
palavras e votos) no resultar responsabilidade criminal,
quaisquer responsabilizao por perdas e danos, nenhuma
sano disciplinar, ficando a atividade do congressista, inclusive
resguardada da responsabilidade poltica, pois trata-se de
clusula de irresponsabilidade geral do Direito Constitucional
material.
Com a entrada em vigor da EC n 35/01
204
, entre outras
alteraes, estendeu-se a Imunidade material responsabilidade civil dos
parlamentares. Salienta Capez
205
que:
A partir da emenda constitucional n. 35/2001, ampliou-se a
imunidade para que, alm de penal, se tornasse civil, o que
significa que o parlamentar no pode mais ser processado por
perdas e danos materiais e morais em virtude de opinies,
palavras e votos no exerccio de suas funes.

203
204
A EC n 35/2001, incluiu na redao do art. 53 e seus pargrafos da CRFB, no s a
inviolabilidade civil, como retirou a necessidade da licena prvia para processar o legislador.
205
CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Processual. p 59.

69
Desse modo, a prerrogativa material isenta o representante
legislativo de qualquer responsabilidade, por perdas e danos decorrentes da sua
atuao Parlamentar.
Em linhas gerais, implica dizer que as palavras pronunciadas
pelos Parlamentares so livres de quaisquer responsabilidades, imunizadas
constitucionalmente, no fito de resguardar e proteger o exerccio do mandato
representativo.
Entretanto, para que ocorra aplicao da inviolabilidade,
necessria a presena de certos requisitos a conduta do Parlamentar.
Passa-se adiante, uma anlise dos pressupostos para
aplicao da Imunidade material.
3.2.4 Pressupostos da Imunidade material
Como visto, no h ilicitude nas manifestaes proferidas
por Parlamentares. Temer
206
observa que: Opinies e palavras que ditas por
qualquer pessoa, podem caracterizar atitude delituosa, mas que no se
configuram quando pronunciados por parlamentar.
Nesse sentido, para que a conduta do legislador tenha o
devido respaldo da Imunidade material, Bulos
207
preleciona que: [...] deve
reportar-se aos atos funcionais, ou seja, aqueles praticados por parlamentares em
decorrncia de sua atividade congressual.
Convm ressaltar que a inviolabilidade material no fica
adstrita somente ao ambiente Parlamentar, segundo descreve Lenza
208
:
[...] Assim, mesmo que um parlamentar esteja fora do Congresso
Nacional, mas exercendo sua funo parlamentar federal, em
qualquer lugar do territrio nacional estar resguardado, no
praticando qualquer crime por sua opinio, palavra ou voto.

206
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. p.129.
207
208
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. p. 252-253.

70
Assim sendo, para figurar-se a Imunidade material aos
legisladores, as manifestaes devero ser pronunciadas no exerccio do
mandato representativo, e em razo dele, ainda que realizadas fora do mbito
Parlamentar.
Em destaque o julgado do Supremo Tribunal Federal
acerca do tema, citado por Moraes
209
:
O Pretrio Excelso tem acentuado que a prerrogativa
constitucional da imunidade parlamentar em sentido material
protege o parlamentar em todas as manifestaes que guardem
relao com o exerccio do mandato, ainda que produzidas fora do
recinto da prpria Casa Legislativa, ou, com maior razo, quando
exteriorizadas no mbito do Congresso Nacional.
Do lado oposto, no concebvel ao legislador, pronunciar
palavras ofensivas, que no tenha no mnimo, relao com o ofcio congressual,
sob pena de no lhe ser assegurado prerrogativa material.
A esse propsito, acentua a jurisprudncia do Superior
Tribunal de Justia
210
:
EMENTA - PROCESSO PENAL - CRIMES CONTRA A HONRA -
TRANCAMENTO DA QUEIXA-CRIME - IMUNIDADE
PARLAMENTAR - OFENSAS PROFERIDAS FORA DO MBITO
DA ASSEMBLIA LEGISLATIVA - AUSNCIA DE RELAO
COM A ATIVIDADE PARLAMENTAR.A imunidade, em sentido
material, prevista no art. 53 da CF, no alcana manifestaes
proferidas com finalidade diversa da funo parlamentar. Assim,
as ofensas perpetradas fora do mbito da Assemblia Legislativa
e sem qualquer relao com o exerccio do mandato, justificam o
prosseguimento da ao penal. - Precedentes. Ordem negada.

209
210
BRASLIA. Superior Tribunal de Justia. Habeas corpus denegado n 2002/0061141-9. Relator:
Jorge Scartezzini. 22 maio 2004. Disponvel em
http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=assembl%E9ia+legislativa+imunidade+p
arlamentar&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=3. Acesso em 29/04/2008.

71
Outrossim, no se vislumbra nenhum resguardo as ofensas
pronunciadas em propaganda eleitoral. Nesse aspecto Nucci
211
elucida:
A imunidade substantiva no abrange a propaganda eleitoral,
embora a processual continue atuante. Assim, o parlamentar-
candidato, que ofenda o outro, no tem imunidade substantiva,
mas somente processual.
Do mesmo modo, no se permite o abrigo da Imunidade
Parlamentar, nos dizeres de Ciavareli
212
:
[...] quando as ofensas forem dirigidas a prpria Casa
Parlamentar, juntamente com procedimento que for declarado
incompatvel com o decoro parlamentar (art. 55, II, da Constituio
Federal de 1988), poder ser punido com a perda do mandato.
Vislumbra-se, portanto, perante a doutrina jurdica e de
acordo com o posicionamento do STF, a exigncia do nexo de causalidade entre
as declaraes tidas como ofensivas e a prtica funcional do Parlamentar. Sem
esse liame, no h que prosperar a incidncia da Imunidade material. Nesse
sentido Nucci
213
justificativa que: [...] a imunidade um resguardo a democracia
em ltima anlise e no um manto protetor de ofensas. [...].
Significa dizer que o dispositivo constitucional tutela o
exerccio da atividade legislativa, no os interesses pessoais.
Diante do exame de todos os aspectos inerentes
inviolabilidade, prosseguir o estudo prescrevendo a Imunidade formal.

211
NUCCI, Guilherme de Souza. Cdigo Penal Comentado. 7. Ed. rev. e atual. e ampl. 2. tir. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 82.
212
Diplomticas, Parlamentares.p.167.
213
NUCCI, Guilherme de Souza. Cdigo Penal Comentado. p. 81.

72
3.3 IMUNIDADE FORMAL
Com objetivo de aprofundar o tema desejado neste tpico
para alcanar a mais ampla compreenso, relevante examinar a Imunidade
formal sob os ditames da EC n 35 que alterou significamente o art. 53 e
pargrafos da Lex Mater, porm, sem deixar de registrar o que dispunha o texto
original, como ser observado no decorrer da apresentao.
3.3.1 Conceito
Conforme o disposto no art. 53, 1, 2, 3, 4 e 5 da Carta
Magna vigente, consagra-se a Imunidade formal. espcie de prerrogativa
constitucional referente ao processo, que estabelece a garantia de foro
214
nas
infraes penais, alm da no priso do Parlamentar, com a hiptese de sustar o
andamento do processo, por delitos praticados depois da sua diplomao.
Preconiza Kuranaka
215
:
Diante do novo texto constitucional que recebe a vigente
Constituio federal, possvel definir a imunidade formal como
sendo prerrogativa concedida aos deputados federais, senadores
e Deputados Estaduais e Deputados Distritais, visando o pleno
exerccio e desempenho do mandato, consistente em no
poderem ser presos, desde a expedio do diploma, salvo em
flagrante inafianvel, bem como, em se tratando de crime
ocorrido aps a diplomao, na possibilidade de sustao do
andamento da ao at a deciso final, por iniciativa de partido
poltico nela representado e pelo voto da maioria de seus
membros.
Denota-se que a prerrogativa formal confere ao Parlamentar
duas Imunidades: uma relacionada priso, outra referente ao processo. A
Imunidade formal processual sofreu alteraes atravs da EC n 35/01,
modificando o texto original da Carta Magna atual.

214
Sem pretender esgotar o assunto, o 1 do art. 53 da CRFB, faz meno a prerrogativa de foro
em razo da funo, estabelecendo que os congressistas sejam processados e julgados pelo
STF.
215
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. p .176.

73
Como bem cita Moraes
216
: A EC n 35/01, alterando a
redao do art. 53 da Constituio Federal, manteve a imunidade formal em
relao priso e alterou significativamente a imunidade formal processual.
Com a promulgao da EC n 35/01, permite-se ao STF dar
seguimento ao processo contra o Parlamentar, sem necessidade de licena
prvia
217
exigida no art.
218
anterior a reforma. Entretanto, o Pretrio Excelso
dever comunicar a respectiva Casa que, por iniciativa do partido nela
representado e ao voto da maioria, poder promover a sustao do processo em
questo.
Convm ressaltar, no era esse o procedimento previsto no
texto original da CRFB/88, como se pode destacar na lio de Capez
219
:
Anteriormente a Emenda Constitucional n. 35/2001, a imunidade
processual consistia na exigncia de prvia licena da Casa
respectiva para processar o parlamentar, ou seja, depois de
oferecida a denncia, o STF encaminhava pedido de licena a
Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, conforme o caso,
pleiteando autorizao para a instaurao do processo.
Aps esclarecer, grosso modo, o tema da Imunidade formal
sob o prisma da EC n 35/2001, e sob a gide do texto constitucional anterior a
reforma do art. 53 e seus pargrafos, cuidar a seguir do estudo mais detalhado
da Imunidade formal no que tange a priso e referente ao processo, denominada
de relativa ou processual.

216
217
Em relao a licena prvia exigida para a instaurao de processo criminal, h de se
observar que se tratava de autorizao da Casa Legislativa, pelo voto secreto da maioria de
seus membros, tanto para que se iniciasse o processo criminal, como para que prosseguisse
aquele que j estivesse em curso. Kuranaka, Jorge. Imunidades Parlamentares. So Paulo:
Juarez de Oliveira, 2002. p. 148.
218
[...] extinto 1, que possua o seguinte teor : Desde a expedio do diploma, os membros do
Congresso Nacional no podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel, nem
processados criminalmente, sem licena previa. BULLOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal
Anotada. 5. ed. rev. e atual. at a Emenda Constitucional n. 39/2002. So Paulo: Saraiva, 2003.
p. 762.
219
CAPEZ, Fernando. Curso de Processo Penal. p. 60.

74
3.3.2 Imunidade prisional
O 2 do art. 53 da Constituio vigente refere-se priso
civil e penal do Parlamentar. Assim, no poder ser decretada a priso e sua
execuo contra o Parlamentar, mesmo as prises processuais, exceto em caso
de flagrante por crime inafianvel.
Assevera Capez,
220
colacionando deciso do STF:
Em crimes afianveis, jamais o parlamentar pode ser preso. No
que concerne aos crimes inafianveis, somente admissvel a
priso em flagrante. Nenhuma outra modalidade de priso
cautelar (temporria, preventiva, decorrente de pronncia,
decorrente de sentena de primeiro grau ou mesmo decorrente de
acrdo de segunda instncia) ou mesmo de priso civil (por
alimentos) tem incidncia (STF, Pleno, Inq. 510-DF, Celso de
Mello, DJU de 19.04.91p. 481).
Como dito, a priso do Parlamentar ocorre somente nas
hipteses de priso em flagrante por crime inafianvel
221
. Neste caso, ser
comunicada a Casa a que pertena o Parlamentar no prazo de 24h, que poder
decidir sua priso pela maioria dos votos de seus membros.
Em detalhes, ensina Moraes
222
:
Excepcionalmente, porm, o congressista poder ser preso, no
caso de flagrante por crime inafianvel. Nesta hiptese, a
manuteno da priso depender de autorizao da Casa
respectiva para formao da culpa, pelo voto ostensivo e nominal
da maioria de seus membros (art. 53, 2, CF).

220
CAPEZ, Fernando. Curso de Processo Penal. p. 62.
221
So crimes inafianveis os previstos no art. 323 do Cdigo de Processo Penal, alm do
racismo, tortura, trafico ilcito de entorpecentes, terrorismo, crimes hediondos e aes de grupos
armados contra a ordem Constitucional e o Estado Democrtico de Direito. Nucci, Guilherme de
Souza. Cdigo Penal Comentado. 7 ed. rev. e atual. ampl. 2 tir. So Paulo. Revista dos
Tribunais. 2007. p. 83.
222

75
Urge ressaltar, a reforma trazida pela EC n 35/01 revogou a
votao secreta, que decidia sobre a priso do Parlamentar prevista na ordem
constitucional pregressa.
Nos dizeres de Kuranaka
223
:
[...] atravs da Emenda Constitucional, deixa de ser secreto o voto
atravs do qual a maioria dos membros da Casa haver de
resolver quanto priso do parlamentar, em caso de flagrante de
crime inafianvel.
Segundo o disposto no texto constitucional, a garantia contra
a priso passa a vigorar a partir da expedio do diploma e no da sua posse,
como Esclarece Bulos
224
: O termo inicial (a quo) da imunidade comea a contar
da data da diplomao. Nada tem a ver com a posse. que a diplomao
pressupe que o parlamentar encontra-se validamente eleito [...].
Sobre o termo ad quem (termo final) atenta Kuranaka
225
: O
parlamentar est protegido de sofrer priso, salvo em caso de flagrante de crime
inafianvel, desde a expedio do diploma, at o inicio da prxima legislatura.
Aps examinar a Imunidade formal prisional, a seguir sero
destacados aspectos da Imunidade formal processual.
3.3.3 Imunidade formal processual
As alteraes mais significativas trazidas pela EC n 35/01
ocorreram no comando da prerrogativa formal processual. Entre elas, encontra-se
a revogao de licena prvia da Cmara ou do Senado para a instaurao ou
continuao de processos criminais contra Parlamentares. Outra alterao refere-
se sobre a possibilidade da sustao do processo, como se pode notar no estudo
a seguir:

223
224
225

76
A Imunidade processual propriamente dita encontra-se
expressa no texto atual do 3, do art. 53, da CRFB/88. Segundo o disposto
neste artigo, permite a Casa Legislativa a quem pertena o Parlamentar
processado, sustar o devido processo por delitos cometidos aps a sua
diplomao.
Nesse contexto, pontifica Moraes
226
:
A imunidade processual parlamentar refere-se, a partir da EC n
35/01, possibilidade da Casa Legislativa respectiva sustar, a
qualquer momento antes da deciso final do Poder Judicirio, o
andamento da ao penal proposta contra parlamentar por crimes
praticados aps a diplomao.
A Imunidade processual formal comea a operar a partir do
recebimento da denncia pelo STF, comunicando posteriormente a respectiva
Casa, que assim sendo, determinar a sustao do processo.
Ainda na lio de Moraes
227
:
O procedimento para eventual aplicao da imunidade formal
processual, todavia, iniciar-se- com o recebimento da denuncia
ou queixa crime pelo Supremo Tribunal Federal, que dever dar
cincia a Casa legislativa respectiva, para anlise de eventual
sustao do andamento da ao penal.
Imperioso realar a sustao do processo judicial, a qual
alude a CRFB/88 nos processos criminais e no civis.
Logo, para que ocorra a sustao do processo, so
necessrias certas condicionantes, como aponta Kuranaka
228
:
Para tanto, necessrio que estejam presentes trs condies
essenciais: a ) trata-se de crime que tenha ocorrido aps a
diplomao; b) conte o procedimento sustatrio com a iniciativa de

226
227
228

77
partido poltico nela representado e, c) tenha o voto da maioria
dos membros da Casa a que pertena o parlamentar processado.
Sobre o termo ad quem e o termo ad quo da Imunidade
formal processual, afirma Nucci
229
: [...] Inicia-se a imunidade a partir da
expedio do diploma e segue at o termino do mandato. [...].
Concernente ao pedido de sustao do processo crime, o
4, do art. 53, da Carta Poltica de 1988, contemplada na EC 35/01, prev de
que forma se d o procedimento, conforme o entendimento de Pimentel
230
:
O pedido de sustao, apresentado por partido poltico com
bancada na Casa a que pertena o ru, dever ser apreciado pelo
Plenrio, necessariamente, em quarenta e cinco dias contados do
seu recebimento. A apresentao do pedido poder ocorrer a
qualquer tempo, enquanto o processo penal estiver em
andamento no STF.
Insta salientar, pelo exposto acima, que o prazo estipulado
de quarenta e cinco dias para ser apreciado pelo Plenrio improrrogvel.
Por fora do 5, do art. 53, da Lei Fundamental em vigor,
opera-se a suspenso da prescrio quando sustar o andamento do processo em
face do Parlamentar. Retoma-se a contagem da prescrio ao final do mandato.
Apregoa Moraes
231
, comungando o entendimento da
jurisprudncia do STF acerca do tema:
[...] havendo possibilidade de sustao da ao penal perante o
Supremo Tribunal, o texto constitucional, com finalidade de evitar
impunidade, determina que a prescrio ficar suspensa enquanto
durar o mandato.
possvel afirmar que tanto a sustao do processo, como a
suspenso da prescrio, tem carter temporrio. Perdura-se a Imunidade formal

229
230
PIMENTEL, Ernani...[ET AL.]. Cmara dos Deputados: tcnico legislativo: atribuio assistente
administrativo. Braslia: Vestcon, 2007. p. 129.
231
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 439-440.

78
processual at o fim do mandato. Aps isso, d-se andamento a ao penal e a
prescrio volta a correr.
Nesse sentido, assevera Pimentel
232
que: Findo o mandato,
por fim do prazo, por renncia ou por cassao, o processo volta a correr
normalmente, perante o juiz ou tribunal competente, e igualmente o prazo
prescricional [...].
Nota-se, aps exame das duas modalidades de
prerrogativas formais, que a Imunidade processual bem ampla, mesmo a EC n
53/01 limitando a sua aplicabilidade.
As alteraes abordadas no presente trabalho, por fora da
EC foram significativas, em uma tentativa de o legislador evitar a impunidade por
crimes praticados durante o exerccio do mandato representativo, sob a guarida
das prerrogativas processuais.
Sero examinadas no prximo subttulo, como se
apresentam as prerrogativas em nvel Federal, Estadual e Municipal, com nfase
nos dois ltimos entes federativos.

3.4 IMUNIDADES PARLAMENTARES EM NVEL FEDERAL, ESTADUAL E
MUNICIPAL
O art. 2
233
, da Carta Magna atual estabelece que os
Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo so independentes entre si.
Portanto, a CRFB/88 atribuiu aos Deputados e Senadores
prerrogativas materiais e formais, como forma de garantir a independncia do
Legislativo frente aos outros poderes.

232
administrativo. p. 129
233
So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio.

79
O Poder Legislativo pelo principio federativo, exercido por
todos os entes federados, conforme ensinamento de Kuranaka
234
:
Em decorrncia do princpio federativo, atribui-se tambm aos
Estados-Membros, ao Distrito Federal e ao Municpio, em razo
da trplice capacidade, competncia legislativa tambm a esses
nveis, a serem exercidos atravs de representantes para tanto
eleitos. Tais representantes, Deputados Estaduais, Distritais e
Vereadores, contam com a proteo do instituto da imunidade.
[...].
Veja-se como se procede s Imunidades Parlamentares nos
trs nveis:
3.4.1 Nvel Federal
Como se pode concluir na abordagem das prerrogativas e
nos termos da novel redao do art. 53 e pargrafos seguintes da Lei
Fundamental, os Membros do Congresso Nacional (Deputados e Senadores)
gozam tanto de Imunidade material como formal.
3.4.2 Estadual
Por fora do 1
235
, do art. 27, da CRFB/88, garante-se o
dispositivo constitucional aos Deputados Estaduais, assegurando-lhes a
Imunidade material e formal no exerccio do mandato legislativo.
Perfilhando o disposto no texto constitucional, preconiza
Pimentel
236
:
[...] A inviolabilidade proteger contra processos baseados em
suas opinies, palavras e votos (art. 53 caput). A imunidade
proteger contra priso criminal ou civil e processo criminal, na
forma do art. 53, pargrafos, [...].

234
235
Ser de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando- s-lhes as regras desta
Constituio sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remunerao, perda de
mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas.
236
administrativo. p. 82.

80
Verifica-se, portanto, que o texto constitucional de 1988,
atribuiu aos Deputados Estaduais as mesmas Imunidades previstas aos
congressistas.
3.4.3 Nvel Municipal
A CRFB/88 restringiu a aplicabilidade da Imunidade
Parlamentar ao Legislativo Municipal.
De forma expressa, o art. 29, inc. VIII
237
, da Carta Magna
vigente, consagrou a inviolabilidade aos Vereadores, porm, segundo indica
Nucci
238
[...] Eles no tem imunidade processual, nem foro privilegiado [...].
Posteriormente, o texto constitucional reservou a
prerrogativa material nos limites do territrio do Municpio.
Com acuidade, Kuranaka
239
apresenta o posicionamento da
jurisprudncia sobre o tema:
Desde que no exerccio do mandato e na circunscrio do seu
municpio, pela nova Constituio, o vereador totalmente
inviolvel por suas opinies, palavras e votos, mesmo que de suas
expresses se infira a prtica de crime contra a honra. Trata-se de
inovao da atual Carta Magna, cuja virtude e vigncia
prescindem de regulamentao local, sendo aplicvel pela Justia,
de ofcio, em qualquer instncia, para, reconhecendo-se razo de
extino de punibilidade, trancar-se ao penal ou obstar-se sua
eventual instaurao.
Convm demonstrar, que a Imunidade civil estende-se ao
Vereador, demonstrado assim, pelos dizeres de Pimentel
240
: Os vereadores so
penal e civilmente imunes por suas opinies, palavras e votos [...].

237
Inviolabilidade dos Vereadores por suas opinies, palavras e votos no exerccio do mandato e
na circunscrio do Municpio.
238
239
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares, p . 228.
240
administrativo. p. 86.

81
Dessa forma, a CRFB/88 deu tratamento diferenciado ao
Vereador, excluindo a Imunidade formal e limitando o alcance da inviolabilidade
apenas a circunscrio do Municpio em que atua.
Aps o estudo sobre as prerrogativas constitucionais,
abordando todos os seus aspectos, sem para tanto, esgotar o assunto em apreo,
prescrevem-se a seguir comentrios sobre a vigncia da EC n 35/01 que
modificou os aspectos do instituto da Imunidade Parlamentar, com base nas
informaes contidas no presente trabalho monogrfico.

3.5 CONSIDERAO SOBRE A EMENDA CONSTITUCIONAL N. 35/01
Em 20 de dezembro de 2001, entrou em vigor a EC n 35,
que alterou o texto original da CRFB/88 referente s Imunidades Parlamentares.
Com intuito de limitar a incidncia da garantia constitucional,
a EC n. 35/01 inovou, no tocante a Imunidade processual, quando revogou a
licena prvia antes prevista no texto constitucional anterior a emenda, permitindo
ao STF dar prosseguimento ao penal contra Parlamentar, independente da
autorizao da Casa Legislativa. Contudo, possibilitou ao Parlamento,
posteriormente, por iniciativa do Partido Poltico, sustar o devido processo.
Outra novidade na nova redao do texto constitucional de
1988 foi estipulao de prazo improrrogvel de quarenta e cinco dias, para que
o pedido de sustao seja apreciado pela Cmara respectiva. Esse procedimento
no era contemplado na redao original da CRFB/88.
No regime anterior, para se processar criminalmente um
Deputado ou Senador, pelo cometimento de uma infrao penal, dependeria de
prvia autorizao da Casa Legislativa.
Desse modo, no difcil concluir, a rejeio das inmeras
licenas requeridas pelo STF, pelo corporativismo de outros Parlamentares,

82
descambando para a irresponsabilidade e conseqentemente desprestigiando os
prprios representantes do Poder Legislativo.
Kuranaka
241
, citando artigo da folha de So Paulo,
demonstra a extenso da impunidade:
Segundo o levantamento apresentado em artigo de jornal, entre
1991 e 1999, a Cmara dos Deputados teria recebido 151 pedidos
de licena prvia do Supremo Tribunal Federal, tendo, entretanto,
concedido apenas duas autorizaes: uma em 1991, quanto ao
Deputado Jabes Rabelo, e outra em 1997, sobre o ex-Deputado
Davi Alves da Silva. Dos restantes 149 pedidos, 62 casos tiveram
a licena negada e 87 pedidos no foram analisados antes de os
congressistas deixarem de exercer o mandato.
Nota-se, que a prerrogativa processual criava um verdadeiro
bice penalizao do Parlamentar.
Diante da realidade poltica, restaram evidenciado os abusos
cometidos pelo uso irregular do instituto da Imunidade, gerando verdadeira
impunidade. Assim, o Poder Constituinte Derivado Reformador, atravs do
regime democrtico vigorante no Brasil, optou em modificar o dispositivo
constitucional para restringir Imunidade Parlamentar, em particular, a Imunidade
processual.
Seguindo o disposto no texto da EC n 35/01, vislumbra-se
que o controle legislativo antes da reforma era anterior, com a exigncia de
licena prvia, passou a ser posterior, facultando sustar ou no o andamento da
ao penal.
Observa-se, portanto, com objetivo de dar credibilidade a
instituies representativas e evitar o acobertamento da imunidade por atos
infracionais praticados por Parlamentares aps a diplomao, as alteraes
provenientes da EC n 35/01 foram significativas, necessrias e inovadoras.

241

83
CONSIDERAES FINAIS
Para a produo da pesquisa, necessrio se fez estudar no
primeiro captulo, o Estado Democrtico de Direito, observando vrias hipteses
justificadoras do surgimento da sociedade poltica. Porm, melhor compreenso
histrica da sociedade poltica encontra-se no seu aspecto evolutivo. Desde a
antiguidade at os tempos atuais, os Estados adequaram a sua organizao
poltica a realidade vivenciada em cada poca. Desse modo,
contemporaneamente formou-se o Estado Democrtico de Direito, sob os
levantes da submisso do Estado a vontade popular, legitimando o poder por
intermdio de um regime poltico de representao. No Brasil, excetuando a
Constituio de 1824, as Constituies seguintes incluram em seu texto o regime
democrtico, ainda que, sob um prisma eminentemente formal.
No segundo captulo, tem-se o estudo da Democracia. Sua
expresso primitiva de governo do povo pelo prprio povo tornou-se impraticvel
nos tempos atuais, alternando para um regime representativo. Este modelo
democrtico permitiu ao povo, detentor do poder, escolher seus representantes,
que exercem em seu nome o poder poltico. Como visto, a atualidade
contempornea soube adequar o exerccio poltico perante a nova realidade
poltica. Nesse contexto, surgiram os Partidos Polticos, representando interesses
da sociedade frente ao governo.
No terceiro capitulo, aps estudo do Estado Democrtico de
Direito e das Democracias, apresentou-se a Imunidade Parlamentar. Como
representantes do povo, por meio da representao poltica, observou-se que lhe
so assegurado certas prerrogativas constitucionais no livre exerccio da funo
legislativa, a fim de resguardar o regime democrtico. Para tanto, a CRFB/88 deu
aos legisladores, um rol de garantias institucionais. Segundo o texto
constitucional, esto previstos a Imunidade material e formal, esta em relao a
no priso, tampouco no processamento de ao penal do parlamentar, por
crimes praticados aps a sua diplomao.

84
Aps a pesquisa, demonstrou-se refutvel a hiptese de
incidncia. verdade que todas as Constituies Brasileiras previam o instituto da
Imunidade Parlamentar. Nesse sentido, observou-se desde a Carta Imperial de
1824, passando pela primeira Constituio da Repblica de 1891, e ulteriormente
as de 1934, 1937, 1946, alm da Constituio Federal de 1967, em plena vigncia
do regime militar, com a EC n. 1/69, e por ltimo a CRFB/88, a contemplao
constitucional das prerrogativas materiais e formais.
Posterior anlise dos aspectos jurdicos positivos sobre a
Imunidade, forosa a concluso de que torna-se imperioso inscrever o
Parlamentar nas garantias constitucionais taxativas, para bem salvaguardar a
representao poltica e garantir a independncia do Poder Legislativo.
Infelizmente, coube ao prprio legislador desvirtuar o
instituto da Imunidade, conduzindo ao resultado oposto do pretendido pelo
Ordenamento Jurdico Brasileiro. Evidenciou na prtica legislativa, a falta de tica
e compromisso na funo pblica, que culminou na impunidade.
Foi justamente a Imunidade processual, o piv das
impunidades. No fito de restringir a prerrogativa formal e consequentemente evitar
a impunidade, proclamou a EC n 35/01. Com efeito, limitou a extenso do
dispositivo constitucional, e permitiu ao STF dar andamento ao processo penal
sem a necessidade do pedido de licena prvia a Casa respectiva.
Em outras palavras, buscou-se efetivamente moralizar o
Poder Legislativo, visando a recuperao do prestgio poltico, em resposta as
crticas existentes acerca do instituto da Imunidade.
Como j mencionado, a Imunidade Parlamentar primordial
em um ambiente democrtico como o Brasil.
De todo exposto, observou-se que efetivamente ocorreu a
inscrio das prerrogativas em todas as Constituies Brasileiras, todavia, em
relao extenso do instituto da Imunidade, este permaneceu inconstante ao
longo dos tempos.

85
ANEXO
Abaixo, segue as Constituies existentes dentro do
Ordenamento Jurdico Brasileiro que serviram como base de pesquisa, para
demonstrar a previso do regime democrtico nos textos constitucionais.
Imperioso ressaltar, excetuando a Carta Imperial de 1824,
que todas as constituies seguintes descrevem o regime democrtico j em seus
primeiro artigos.

Presidncia da Repblica
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurdicos
CONSTITUICO POLITICA DO IMPERIO DO BRAZIL (DE 25 DE MARO DE
1824)
EM NOME DA SANTISSIMA TRINDADE.
TITULO 1
Do Imprio do Brazil, seu Territrio, Governo, Dynastia, e Religio.
Art. 1. O IMPERIO do Brazil a associao Politica de todos os Cidados
Brazileiros. Elles formam uma Nao livre, e independente, que no admitte com
qualquer outra lao algum de unio, ou federao, que se opponha sua
Independencia.
Art. 2. O seu territorio dividido em Provincias na frma em que actualmente
se acha, as quaes podero ser subdivididas, como pedir o bem do Estado.
Art. 3. O seu Governo Monarchico Hereditario, Constitucional, e
Representativo.
Art. 4. A Dynastia Imperante a do Senhor Dom Pedro I actual Imperador, e
Defensor Perpetuo do Brazil.
Art. 5. A Religio Catholica Apostolica Romana continuar a ser a Religio
do Imperio. Todas as outras Religies sero permitidas com seu culto domestico,
ou particular em casas para isso destinadas, sem frma alguma exterior do
Templo.

86

Casa Civil
CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL ( DE 24
DE FEVEREIRO DE 1891)
Ns, os representantes do povo brasileiro, reunidos em Congresso
Constituinte, para organizar um regime livre e democrtico, estabelecemos,
decretamos e promulgamos a seguinte
CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS
UNIDOS DO BRASIL
TTULO I
Da Organizao Federal
DISPOSIES PRELIMINARES
Art 1 - A Nao brasileira adota como forma de Governo, sob o regime
representativo, a Repblica Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e
constitui-se, por unio perptua e indissolvel das suas antigas Provncias, em
Estados Unidos do Brasil.
Casa Civil
CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 16
DE JULHO DE 1934)
Ns, os representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiana em
Deus, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para organizar um regime
democrtico, que assegure Nao a unidade, a liberdade, a justia e o bem-
estar social e econmico, decretamos e promulgamos a seguinte
CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL
TTULO I
CAPTULO I
Disposies Preliminares

87
Art 1 - A Nao brasileira, constituda pela unio perptua e indissolvel dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territrios em Estados Unidos do Brasil,
mantm como forma de Governo, sob o regime representativo, a Repblica
federativa proclamada em 15 de novembro de 1889.
Art 2 - Todos os poderes emanam do povo e em nome dele so exercidos.

Casa Civil
CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 16 DE JULHO DE
1934)
Ns, os representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiana em Deus, reunidos em
Assemblia Nacional Constituinte para organizar um regime democrtico, que assegure Nao a
unidade, a liberdade, a justia e o bem-estar social e econmico, decretamos e promulgamos a
seguinte
CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL
TTULO I
CAPTULO I
Art 1 - A Nao brasileira, constituda pela unio perptua e indissolvel dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territrios em Estados Unidos do Brasil, mantm como forma de Governo,
sob o regime representativo, a Repblica federativa proclamada em 15 de novembro de 1889.
Art 2 - Todos os poderes emanam do povo e em nome dele so exercidos.

Casa Civil
CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 10 DE NOVEMBRO
DE 1937)
O PRESIDENTE DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL ,
ATENDENDO s legitimas aspiraes do povo brasileiro paz poltica e
social, profundamente perturbada por conhecidos fatores de desordem,
resultantes da crescente a gravao dos dissdios partidrios, que, uma, notria
propaganda demaggica procura desnaturar em luta de classes, e da

88
extremao, de conflitos ideolgicos, tendentes, pelo seu desenvolvimento
natural, resolver-se em termos de violncia, colocando a Nao sob a funesta
iminncia da guerra civil;
ATENDENDO ao estado de apreenso criado no Pas pela infiltrao
comunista, que se torna dia a dia mais extensa e mais profunda, exigindo
remdios, de carter radical e permanente;
ATENDENDO a que, sob as instituies anteriores, no dispunha, o Estado
de meios normais de preservao e de defesa da paz, da segurana e do bem-
estar do povo;
Sem o apoio das foras armadas e cedendo s inspiraes da opinio
nacional, umas e outras justificadamente apreensivas diante dos perigos que
ameaam a nossa unidade e da rapidez com que se vem processando a
decomposio das nossas instituies civis e polticas;
Resolve assegurar Nao a sua unidade, o respeito sua honra e sua
independncia, e ao povo brasileiro, sob um regime de paz poltica e social, as
condies necessrias sua segurana, ao seu bem-estar e sua prosperidade,
decretando a seguinte Constituio, que se cumprir desde hoje em todo o Pais:
CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL
DA ORGANIZAO NACIONAL
Art 1 - O Brasil uma Repblica. O poder poltico emana do povo e
exercido em nome dele e no interesse do seu bem-estar, da sua honra, da sua
independncia e da sua prosperidade.
Casa Civil
CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 18 DE SETEMBRO DE 1946)
A Mesa da Assemblia Constituinte promulga a Constituio dos Estados
Unidos do Brasil e o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, nos termos
dos seus arts. 218 e 36, respectivamente, e manda a todas as autoridades, s
quais couber o conhecimento e a execuo desses atos, que os executem e
faam executar e observar fiel e inteiramente como neles se contm.
Publique-se e cumpra-se em todo o territrio nacional.
Rio de Janeiro, 18 de setembro de 1946; 125 da Independncia e 58 da
Repblica.
FERNANDO DE MELLO VIANNA
Presidente

89
Georgino Avelino
1 Secretrio
Lauro Lopes
2 Secretrio
Lauro Montenegro
3 Secretrio
Ruy Almeida
4 Secretrio.
Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de 19.9.1946 e Repblicado no
D.O.U. de 25.9.1946
Ns, os representantes do povo brasileiro, reunidos, sob a proteo de Deus,
em Assemblia Constituinte para organizar um regime democrtico, decretamos e
promulgamos a seguinte
CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL
TTULO I
CAPTULO I
Art 1 - Os Estados Unidos do Brasil mantm, sob o regime representativo, a
Federao e a Repblica.

Todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido.

Casa Civil
CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1967
Atos Complementares Atos Institucionais
Vide: ACP n 38, de 1868 ACP n 39, de 1868 AIT n 8, de 1968 AIT n 10,
de 1968 AIT n 11, de 1968 AIT n 12, de 1968
AIT n 13, de 1968 AIT n 15, de 1968 AIT n 16, de 1968 AIT n 17, de
1968 EMC 1, de 1969

90
O Congresso Nacional, invocando a proteo de Deus, decreta e promulga a
seguinte
CONSTITUIO DO BRASIL
TTULO I
Da Organizao Nacional
CAPTULO I
Art 1 - O Brasil uma Repblica Federativa, constituda sob o regime
representativo, pela unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territrios.
1 - Todo poder emana do povo e em seu nome exercido.

Casa Civil
EMENDA CONSTITUCIONAL N 1, DE 17 DE OUTUBRO DE 1969
Vide: EMC n 2. de 1972 Vide EMC n 12. de 1978 Vide ACP n 102 Vide
ACP n 103
OS MINISTROS DA MARINHA DE GUERRA, DO EXRCITO E DA AERONUTICA
MILITAR, usando das atribuies que lhes confere o artigo 3 do Ato Institucional n 16, de 14 de
outubro de 1969, combinado com o 1 do artigo 2 do Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro
de 1968, e
CONSIDERANDO que, nos trmos do Ato Complementar n 38, de 13 de dezembro de
1968, foi decretado, a partir dessa data, o recesso do Congresso Nacional;
CONSIDERANDO que, decretado o recesso parlamentar, o Poder Executivo Federal fica
autorizado a legislar sbre tdas as matrias, conforme o disposto no 1 do artigo 2 do Ato
Institucional n 5, de 13 de dezembro de 1968;
CONSIDERANDO que a elaborao de emendas a Constituio, compreendida no processo
legislativo (artigo 49, I), est na atribuio do Poder Executivo Federal;
PROMULGAM a seguinte Emenda Constituio de 24 de janeiro de 1967:
Art. 1 A Constituio de 24 de janeiro de 1967 passa a vigorar com a seguinte redao:
"O Congresso Nacional, invocando a proteo de Deus, decreta e promulga a seguinte
CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Atos Complementares
Emendas Constitucionais

91
TTULO I
DA ORGANIZAO NACIONAL
CAPTULO I
Art. 1 O Brasil uma Repblica Federativa, constituda, sob o regime representativo, pela
unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.
1 Todo o poder emana do povo e em seu nome exercido.

Casa Civil
CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988
Emendas Constitucionais Emendas Constitucionais de Reviso
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
NDICE TEMTICO
Vide texto compilado
PREMBULO
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para
instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e
individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia
como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na
harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das
controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO DA
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.
TTULO I
Dos Princpios Fundamentais
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos:

92
REFERNCIA DAS FONTES CITADAS
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ACQUAVIVA, Marcos Claudio. Teoria geral do Estado. So Paulo: Saraiva, 1994.
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96

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