Vous êtes sur la page 1sur 31

Les indicateurs de gouvernance : pertinence, usage et limites

Razafindrakoto Mireille, Roubaud Franois IRD - DIAL (retranscription)


1. Introduction 66
Gouvernance, recherche et politiques publiques 66
Historique et mergence de la notion de gouvernance 67
Mesurer la gouvernance, pourquoi ? 67
2. Les indicateurs macro ou globaux : pertinence, usages et limites 68
Caractristiques et atouts 68
Un exemple : KKZ ou les indicateurs de lInstitut de la Banque mondiale 69
Usages des indicateurs globaux 69
Validation indirecte 70
Faiblesses des indicateurs globaux 70
3. Confrontation des enqutes mnages et des enqutes-experts
(exemple de la corruption) 70
Enqutes auprs des mnages 71
Enqute-miroir 72
Conclusion 76
Conclusions gnrales 76
Echanges 77
Textes de lecture 79
Nous voudrions remercier Stphane Lagre pour
lorganisation de cette universit et de nous avoir invits
pour prsenter notre exprience sur les indicateurs de
gouvernance.
Plusieurs dfis se posent nous. En premier lieu, il sagit
de partager une exprience de douze ans sur une
thmatique relativement nouvelle dans le cadre dune
dmarche exploratoire ; de plus, les indicateurs de
gouvernance font lobjet de nombreux dbats dans le
champ acadmique et dans le domaine des politiques
conomiques. En second lieu, nous sommes, Franois
Roubaud et moi-mme, des conomistes et nous
qualifierons notre approche de quantitativiste.
Nous tenterons de mieux comprendre comment
mesurer la gouvernance travers des indicateurs et plus
prcisment partir des enqutes quantitatives.
Au sujet du dbat entre lapproche qualitative et
lapproche quantitative, jaimerais prciser certains
points. Au cours des dbats de la journe dhier, lide a
merg que les conomistes et leur approche
quantitativiste taient loigns des ralits. Aujourdhui,
plusieurs disciplines des sciences sociales sont
reprsentes et notre objectif est de persuader les plus
sceptiques quune approche quantitative pertinente peut
apporter des connaissances prcises sur des
phnomnes peu connus. Nous sommes quant nous
convaincus de la complmentarit des approches
quantitatives et qualitatives ; il ny a pas de mthode
fige et il est ncessaire deffectuer des allers et retours,
limportant est didentifier la mthodologie la mieux
adapte au contexte, la problmatique, den prciser
la porte et les limites.
Nous allons prsenter et confronter les types dapproches
quantitativistes sur les indicateurs macro (ou globaux) et
les indicateurs tirs des enqutes mnages en essayant
den montrer les atouts et les limites.
Introduction
Gouvernance, recherche et politiques publiques
Les dbats autour de la gouvernance se situent trois
niveaux :
sur le concept de gouvernance
Que recouvre la notion de gouvernance ? Quel est le
cadre thorique ? Quelle est la porte et les limites des
principes mis en avant (accountability, participation,
empowerment, etc.) ? Dans de nombreux pays
dAfrique, dans les medias, la notion de gouvernance
est souvent utilise ; au Vietnam, cela nous semble
encore assez peu connue.
sur les indicateurs qui permettent de mesurer la
gouvernance
Il ny a pas ce jour de vritable consensus
international sur ces indicateurs. Nous procderons
une revue critique des indicateurs macros les plus
67 Les indicateurs de gouvernance
souvent mobiliss, des atouts et des inconvnients
tirs des indicateurs des enqutes-mnages.
sur les liens entre la gouvernance et le dvelop-
pement
Par exemple sur les liens entre la qualit des
institutions, notamment les services publics, et les
conditions de vie des mnages. De quelle manire et
dans quelle mesure la gouvernance influe-t-elle sur le
niveau de dveloppement des pays, quels en sont les
mcanismes sous-jacents et comment clairer les
stratgies mettre en uvre ? Autant de questions
encore relativement peu tudies.
Historique et mergence de la notion de gouvernance
La notion de gouvernance a t utilise et fortement
popularise par la Banque mondiale la fin des annes
1980. Le concept a ensuite t affin par la communaut
des chercheurs, des consultants et des cadres des
institutions internationales. Mais en fait, la thmatique de
la gouvernance a aussi t labore dans dautres
domaines que celui du dveloppement :
tude du fonctionnement des organisations collectives
ou des entreprises prives (corporate governance) ;
tude des politiques publiques municipales et du
gouvernement local, du fonctionnement interne des
institutions comme lUnion europenne et de la
question de la subsidiarit (multi-level governance) ;
gestion des biens publics mondiaux ou de la
rgulation des flux de la mondialisation (gouvernance
globale ou mondiale), etc.
La gouvernance demeure un concept flou, mouvant et
attrape-tout (Banegas et Meyer, 2002). M.-C. Smouts
en donne la dfinition suivante (1998, p. 89) :
La gouvernance nest ni un systme de rgles, ni
une activit mais un processus ;
La gouvernance nest pas fonde sur la domination
mais sur laccommodement ;
La gouvernance implique la fois des acteurs privs
et des acteurs publics ;
La gouvernance nest pas formalise et repose sur
des interactions continues
Cette dfinition enrichit les approches, elle sadapte aux
diffrentes situations mais le concept demeure relative-
ment flou. Finalement, cette dfinition induit sinter-
roger sur : (1) la place de lEtat et la dilution des
responsabilits ; (2) llargissement progressif des
dimensions incluses dans le concept : gouvernance
conomique ou gouvernance politique (les deux
sont troitement lies), gouvernance locale et mondiale ;
(3) ses diffrentes dimensions imbriques, il est ainsi plus
difficile de trouver un consensus sur les moyens
privilgier et en particulier sur les critres clefs.
A titre de repres, une dfinition la fois suffisamment
englobantes et relativement prcises de la gouvernance
est propose par le PNUD dans son document de
politique gnrale La gouvernance en faveur du
dveloppement humain durable publi en janvier 1997 :
La gouvernance est lexercice de lautorit
politique, conomique et administrative dans le cadre
de la gestion des affaires dun pays tous les
niveaux. La gouvernance est une notion objective qui
comprend les mcanismes, les processus, les
relations et les institutions complexes au moyen
desquels les citoyens et les groupes articulent leurs
intrts, exercent leurs droits et assument leurs
obligations et auxquels ils sadressent afin de rgler
leurs diffrends.
La bonne gouvernance consisterait donc allouer et grer
les ressources de faon rsoudre les problmes
collectifs ; elle se caractriserait par la participation, la
transparence, la responsabilit, la primaut du droit,
lefficacit et lquit. La gouvernance comprend ltat,
mais transcende celui-ci en englobant le secteur priv et
la socit civile. Il existe une dfinition toutefois plus simple
selon laquelle la gouvernance recouvre les normes, les
traditions et les institutions travers lesquelles lautorit
sexerce dans un pays pour le bien commun .
A travers ces dfinitions, une unanimit apparat sur
certains objectifs et principes quelle reprsente ; la notion
de gouvernance renvoie des principes sous-jacents :
Mesurer la gouvernance, pourquoi ?
Lide de mesurer la gouvernance rpond deux types
de demande, institutionnelle et acadmique (sciences
conomiques).
Politique conomique : linfluence de lconomie politique
Face lchec des politiques dajustement structurel, on
sest rendu compte que les processus de mise en uvre
des politiques comptaient autant que les contenus
mmes des politiques. De nouveaux facteurs sont
prsent mis en avant (adhsion, participation, appro-
priation) et le concept de pauvret a t tendu des
dimensions extra-conomiques (participation sociale et
politique, dignit, etc.). La gouvernance dans ses principes
est apprhende comme une dimension constitutive du
bien-tre. Cette prise de conscience est stigmatise par
le lancement des Documents Stratgiques de Rduction
- Participation
- Transparence
- Responsabilit
dmocratique
- Primaut du droit
- Efficacit
- Equit
- Empowerment : Insertion
- Ownership : appropriation
- Accountability : devoir
de rendre des comptes
68 Les Journes de Tam Dao 2007
de la Pauvret (DSRP) : la mise en avant du processus
participatif pour la dfinition et le suivi des politiques sont
des facteurs de russite des politiques ; transparence
budgtaire, lutte contre la corruption, etc.
Llaboration de politiques efficaces de lutte contre la
pauvret doit tenir compte, et chercher mieux les
comprendre, des interactions entre au moins quatre
dimensions : la croissance, la distribution des revenus ou
des actifs, la qualit des institutions (notamment
publiques, gouvernance) et le type de rgime politique
(dmocratie).
De nouveaux facteurs sont pris en compte (conomtrie
de la croissance) : indices de perception de la corruption
(TI), indices de liberts civiques et politiques (FH),
fractionnalisation ethno-linguistique (ELF), qualit des
institutions, des politiques, CPIA, FFZ, etc.
I often say that when you can measure what you are
speaking about, and express it in numbers, you know
something about it; but when you cannot measure it,
when you cannot express it in numbers, your knowledge
is of a meagre and unsatisfactory kind.
If you cannot measure it, you cannot improve it.
Sir William Thomas Kelvin
Au-del de la description il faut pouvoir mesurer la
gouvernance. Cela pose de redoutables dfis concer-
nant la dfinition et la mesure dindicateurs de suivi et
dvaluation mais aussi de statistiques publiques.
Les indicateurs macro ou globaux :
pertinence, usages et limites
Du fait de la monte en puissance de la notion de
gouvernance, on assiste une multiplication des bases
de donnes internationales censes fournir des mesures
quantitatives de ses diffrentes dimensions.
Nous livrons ci-dessous quelques indicateurs les plus
utiliss aujourdhui sur la gouvernance au niveau
international (daprs Sudders et Nahem, 2004).
Caractristiques et atouts
Il sagit souvent dindicateurs composites (mta donnes
ou indicateurs des indicateurs ) qui sont construits
partir de sources primaires (enqutes auprs de la
population, dexperts, dentreprises). Ils sont le plus
souvent bass sur les apprciations dexperts (percep-
tion) ; la couverture gographique est large ; ils bnficient
dun suivi temporel.
Les indicateurs composites (agrgats) permettent une
approche plus prcise ; ils donnent davantage dinfor-
mations (captage de linobservables) ; ils permettent
daccrotre la couverture gographique et temporelle ;
les marges derreurs sont explicites ; les comparaisons
inter-pays sont possibles.
Constats
Les pauvres sont sans voix
(voicelessness)
Ils ne psent pas sur les dcisions
(empowerment)
LEtat nest pas comptable de ses
actions (accountability)
Remarques
La catgorie des pauvres peut tre ouverte lensemble de la population
(les citoyens), ou nimporte quelle autre catgorie (femme, minorit
ethnique, etc.)
Solutions
- Tenir compte du point de vue des
pauvres (dfinition des besoins,
laboration des politiques, parti-
cipation au suivi/valuation)
- Peser sur les dcisions
- Favoriser lappropriation des
politiques
- Promouvoir le dbat public
Recherche : tudier les interactions
Gouvernance
- CPIA (Country Policy and Institu-
tional Assessment)
- Governance Matters I-IV (Voice
and accountability, Political sta-
bility, Government effectiveness,
Regulatory quality, Rule of law,
Control of corruption)
- ICRG (International Country Risk
Guide)
- IEF (Index of Economic Freedom)
- IPC (Perception Corruption Index)
Dmocratie
- Political rights, Civil liberties,
Freedom Status
- Polity I-IV (Politys Institutiona-
lized-democracy Index)
- Bollens Index (Bollens liberal-
democracy Index)
Autres indicateurs
- ELF (Ethno-linguistic Fractionali-
zation)
- World Values Survey (Trust, well-
being, etc.)
- Banque mondiale
- Kaufmann, Kraay,
Mastruzzi/Banque mondiale
- Political Risk Services Group
- The Heritage Foundation
- Transparency International
- Gastil/Freedom House
- Gurr/University of Maryland
(CIDCM)
- Bollen/University of North
Carolina/ (ICPSR)
- Roeder/Dept. Political Science,
University of California, San Diego
- Inglehart/WVS Association, Insti-
tute for Social Research, Univer-
sity of Michigan
Indicateur/base de donns Institution
Ce graphique prsente le classement de chaque pays et
lintervalle de confiance de lindicateur Stabilit politique
et absence de violence . Lorsque les pays sont proches
les uns des autres, le classement devient difficile. Seuls les
pays loigns peuvent tre finalement compars.
Usages des indicateurs globaux
Parmi les recherches acadmiques, et notamment dans
ce quon appelle industrie de lconomtrie de la
croissance , il faut noter les tudes menes sur lallocation
de laide. Aujourdhui la monte de lide de gouvernance
a une importance accrue compte tenu du principe de
slectivit de laide (implicite ou explicite : laide nest
efficace que dans les pays bien gouverns ). Lallocation
de laide dpend dun certain nombre de critres et en
particulier de ceux bass sur lutilisation des indicateurs de
gouvernance (indicateurs macros).
Exemples des critres de la Banque mondiale.
Il sagit souvent de formules pour le moins
sotriques qualifie de Voodoo formula (Kanbur,
2005). Lallocation de laide dpend de critres de
performances politico-institutionnels qui sont censs
favoriser la croissance et lefficacit des aides
alloues dans les pays. Il sagit le plus souvent de
pondration relativement arbitraire :
- Aide/capita = f(CP
2.0
, PIB/t
-0.125
)
avec CP : un critre de performance politico-
institutionnelle, cens favoriser la croissance.
- Ce dernier est lui-mme dfini de la faon
suivante :
CP=(FG/3,5)
1.5
* [0,8CPIA+0,2ARPP]
CPIA: Country Policy and
Institutional Assessment
ARPP: Annual Review of Portfolio
Performance
FG: Facteur Governance
FG= [gCPIAg+ARPPg]/7; g repr-
sentant les 7 composantes lmen-
taires spcifiquement lies la gou-
vernance dans les deux indicateurs
composites CPIA (6 : Droits de
proprits et Gouvernance base
sur le droit ; Qualit de la gestion
budgtaire et Financire ; Qualit de
ladministration publique ; Transpa-
rence, responsabilit et corruption
dans le secteur public, etc.) et ARPP
(1 : pratiques de passation des
marchs).
Les CPIA sont fonction des apprcia-
tions internes des cadres de la ban-
que mondiale sur la gouvernance.
69 Les indicateurs de gouvernance
Un exemple : KKZ ou les indicateurs de lInstitut de la
Banque mondiale
LInstitut de la Banque mondiale inclut six composantes
classes en trois groupes
1
:
1. Le processus par lequel les gouvernements sont
choisis, suivis et remplacs : voice and accoun-
tability - voix et obligation de rendre des comptes
(responsabilit) ; stabilit politique et absence de
violence ;
2. La capacit du gouvernement formuler et mettre en
uvre de faon effective des politiques adquates :
crdibilit et efficacit du gouvernement ; pertinence
de la rglementation conomique/politique (gouver-
nance conomique) ;
3. Le respect par les citoyens et lEtat des institutions
qui rgissent les interactions entre eux : tat de droit ;
contrle de la corruption (ICC).
Ces indicateurs embrassent 209 pays. Les donnes sont
fournies tous les deux ans depuis 1996 ; partir de 2005,
les sries sont annuelles. Ces indicateurs sont issus de
trente sept sources individuelles et de trente et une
institutions diffrentes.
Des efforts louables ont aussi t raliss pour mettre en
garde sur les marges derreurs (intervalles de confiance)
ainsi que sur les usages et interprtations des donnes
(surtout des volutions).
Figure 1 : Margins of Error for Governance Indicators, 2004
Source : Kaufmann, Kray et Mastruzzi, 2005
1
Kaufmann, Kray et Zoido-Lobatn, 1999 ; Kaufmann, Kray et Mastruzzi, 2004, 2005, 2006
70 Les Journes de Tam Dao 2007
Exemple de la Grande Bretagne (Dyer et alii, 2003)
Lenveloppe totale de laide britannique serait
distribue proportionnellement un score dallocation
par tte, lui aussi combinaison des deux mmes
facteurs de slectivit (politico-institutionnelle,
pauvret), ajust par la taille de la population : CPIA
1.0
* PIB/t
-1.0
)*POP
0.6
. Bien quaccordant un poids plus
important la rduction de la pauvret, le CPIA reste
un critre dterminant des flux daide rpartir.
Exemple des Etats-Unis : Millenium Challenge
Account (Radelet, 2004)
Lallocation dpend du niveau de pauvret (PIB/t
< X + ligible aux financement IDA). Le pays doit se
situer au dessus de la mdiane pour au moins la
moiti des seize indicateurs, regroups en trois
catgories : ruling justly , investing in people
et economic freedom (sources : KKZ Freedom
House). Il doit galement se situer au dessus de
la mdiane pour lindicateur de la corruption (ICC
de KKZ).
Validation indirecte
Initialement fortement critiqus, les indicateurs
rsultant des apprciations subjectives des experts
(enqutes-experts) ont acquis aujourdhui une certaine
lgitimit.
Trois types darguments peuvent tre avancs :
1. la corrlation des indicateurs issus de bases de
donnes indpendantes les unes des autres montre
quils apprhendent bien un mme phnomne (en
2002, cor(ICC, CPI) = 0,9) ;
2. un nombre croissant dtudes mettent en vidence
limpact significatif de ces indicateurs sur des
phnomnes de la sphre relle (croissance,
investissement, changes internationaux, pauvret,
etc.) ;
3. la gnralisation de lusage de ces indicateurs par
diffrentes communauts influentes lchelle inter-
nationale (monde acadmique, investisseurs,
donateurs, etc.) constitue une puissante forme de
lgitimation de leur bien-fond.
Faiblesses des indicateurs globaux
Face cette validation indirecte, des faiblesses doivent
cependant tre soulignes :
rien nassure quil y ait un lien entre les indicateurs de
perception et le niveau effectif de ce que lindicateur
est cens saisir ;
marges derreurs calcules leves (classement pays
imprcis) ;
hypothse dindpendance des sources primaires
probablement viole (effet de contamination), sous-
estimation des intervalles de confiance ;
pas de comparaisons inter-temporelles (centrs
chaque anne) ;
perceptions et non mesure objective de la corruption
(sensibilit des facteurs exognes : campagne de
presse, performances conomiques, etc.) ;
sur-reprsentation des experts internationaux :
pas dappropriation ;
non transparence (sources prives payantes,
mthodologies inaccessibles) ;
un point pays/anne : aucune piste sur les politiques
mettre en uvre (exemple : agrge toutes les
formes de corruption).
Confrontation des enqutes mnages et des
enqutes-experts (exemple de la corruption)
Nous allons vous prsenter prsent succinctement ce
que disent les indicateurs de gouvernance sur le
Vietnam, aspect relativement peu connus de lextrieur ;
puis nous tenterons de confronter les indicateurs
globaux avec des indicateurs de mesure directement
apprhends sur les populations.
Les indicateurs de gouvernance sur le Vietnam
Transparency International
Le Vietnam est plac en bas de lchelle
1
, cest--dire
avec un indicateur de corruption relativement lev mais
lintervalle de confiance pour la moiti des pays
reprsents se situe autour de 2.5-3. Le Vietnam est ainsi
class comme pays haute corruption avec beaucoup
dautres pays.
Plus prcisment, si lon regarde la position du Vietnam
sur lindicateur de perception de la corruption qui existe
depuis 1997, la note attribue est autour de 2.5-2.7 ;
il ny a pas damlioration de la perception depuis dix ans.
Mais en ralit, dune part il existe une trs forte marge
dincertitude sur le niveau : en 2000, la note tait de 2.5
mais pouvait tre comprise avec un intervalle de 10 % de
confiance entre 2 et 4. Deuximement, le nombre de
sources change, le nombre de pays classs change :
52 pays en 1997 et 163 en 2006. Cela ne permet donc pas
une comparaison srieuse anne aprs anne.
Banque mondiale
Si lon considre lindicateur de stabilit politique et
dabsence de violence (cf. Graphique prcdent), la
performance du Vietnam est plutt meilleure que les
autres pays de la rgion. Il est en revanche impossible
1
Voir le graphique prsent dans le texte de lecture : Kaufmann D., A. Kraay e t P. Zoido-Lobatn (2000), Gestion des affaires
publiques : De lvaluation laction , Finances & Dveloppement / Juin 2000.
71 Les indicateurs de gouvernance
de savoir si le pays connat une volution puisque
chaque anne les indicateurs sont centrs, norms
zro cest--dire que la moyenne des pays du monde est
toujours gale zro.
Si lon prend lindicateur de qualit de la rglementation
conomique et politique, le Vietnam est plutt dans une
position relativement infrieure aux autres pays de la
rgion. Ce qui parait intuitivement contradictoire, en par-
ticulier sur la rglementation conomique, la lecture des
accords internationaux passs sur le changement de la
rglementation, la loi sur les entreprises et la concurrence.
En conclusion, il apparat que suivant les diffrentes
dimensions de la gouvernance, la position dun pays
peut tre bonne ou mauvaise ; il sagit bien dun ph-
nomne multidimensionnel.
Country Policy and Institutional Assessments (CPIA-
Banque mondiale)
En comparant le Vietnam aux pays de lAsie de lEst, et au
monde des pays les plus pauvres (AID) en gnrale, on voit
que la performance du pays est plutt meilleure que la
moyenne des pays pauvres, que globalement elle se
confond celle des autres pays de lAsie de lEst ; on note
galement des qualits entre les genres, de la gestion de
la qualit macro-conomique. Pour ce dernier point,
interrogeons-nous : sagit-il rellement dune bonne
gestion macro-conomique ou bien lannonce-t-on parce
que la croissance est ici lune des plus fortes du monde,
autrement dit la gestion est trs bonne car la croissance
est excellente ? Il peut ainsi se poser un problme de
causalit inverse.
Parmi les points faibles, on note les questions de
rglementations conomiques, de transparence et de
corruption dans le secteur public. Les critiques sur les
indicateurs mentionns prcdemment sappliquent
tout fait au cas du Vietnam. Il faut galement considrer
la monte en puissance trs forte des questions de
gouvernance. Aborder la corruption a longtemps t
une question tabou, cela est de moins en moins vrai :
la question de la corruption devient une question
publique au Vietnam. Dune part avec un certain nombre
de cas rcents avrs, dnoncs et punis (PMU 18,
attributions foncires illgales, etc) et dautre part avec
des mesures formelles prises au plus haut niveau du
pays avec une acclration trs forte partir de 2006.
Du point de vue de la mesure, il existe un certain nombre
dinitiatives qui ont t prises au niveau national :
(1) des enqutes auprs des entreprises qui visent
apprcier le climat des affaires (enqutes de lInstitut des
Sciences Statistiques, de la Chambre de Commerce et
dIndustrie du Vietnam sur lindice de comptitivit
provinciale) ; (2) des enqutes auprs des usagers des
services publics cherchant mesurer le degr de
satisfaction (enqutes 2004 et 2005 dans les services de
lducation, la sant, la distribution de leau et des
ordures mnagres qui ont t reconduites linitiative
des autorits municipales de Ho Chi Minh Ville en 2007 ;
une enqute sur lvaluation de la corruption et des
programme anti-corruption linstigation du Comit
central du Parti dont les rsultats sont rests daccs non
public) ; (3) des enqutes auprs des mnages (enqutes
sur les valeurs dans le monde) et lintgration dun
module sur la gouvernance (enqutes VHLSS) menes
par lInstitut Gnrale de la Statistique (OGS).
Confrontation de deux types denqutes compl-
mentaires (mesure de la petite corruption
bureaucratique)
Les Instituts de la Statistique de huit pays africains ont
mis en place un protocole reposant sur un jeu
denqutes auprs des mnages pour mesurer, obtenir
des indicateurs de gouvernance (indicateurs de
perception, indicateurs objectifs) : en Afrique de lOuest,
il sagit du Bnin, du Burkina Faso, de la Cte dIvoire,
du Mali, du Niger, du Sngal et du Togo ; dans lOcan
Indien, de lle de Madagascar.
Enqutes auprs des mnages
Source : Enqutes 1-2-3, Phase 1, Phase 3, modules Multiples Dimensions de la Pauvret, Gouvernance et Dmocratie, 2001/2003,
Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL, nos prores calculs.
72 Les Journes de Tam Dao 2007
Enqute-miroir
En face de cette enqute, nous avons ralis une
enqute qualifie denqute-miroir. Il sagit en fait dune
enqute-expert : partir des mmes questions poses
aux mnages, 350 spcialistes du Sud et du Nord ont
rpondu aux mmes questions afin de confronter les
deux points de vue. Loriginalit additionnelle a t de
poser une srie de deux questions : lune classique
(Que pensez-vous, par exemple, de ladministration
publique dans le pays considr ?), lautre spcifique
(Que pensez- vous que les mnages ont rpondu ?).
Lintrt est dapprhender si le point de vue des experts
varie en fonction de la localisation gographique, du
sexe, du genre, de lopinion politique, etc. (caractristi-
ques socio-dmographiques des experts).
Extrait du questionnaire de lenqute-miroir :
73 Les indicateurs de gouvernance
La ralisation denqutes-experts demande toute la finesse
souligne en premire journe de cette Universit dt lors
de la prsentation des enqutes qualitatives : intuition
raisonne, effet boule de neige puisquil nexiste pas de
procdures formelles pour dfinir un expert dans le monde
sur un pays donn. Nous avons donc procd en
demandant de gens du champ acadmique, des
chercheurs, des praticiens du dveloppement, des
dcideurs , des hauts fonctionnaires, des hommes
politiques, etc., des pays concerns et de lextrieur :
Les informations recueillies montrent que les experts
surestiment massivement la corruption (52 % vs. 13 %) :
les experts nont absolument pas une bonne appr-
ciation du niveau rel de la corruption par pays ; ils
classent trs mal les pays.
Prenons lexemple du Togo : une forme de rgime
autoritaire et dictatorial que les experts ont classe
comme un pays o le niveau de la corruption est le plus
lev. En ralit, pour les populations, les chiffres
prouvent que le niveau de la corruption est relative-
ment faible, infrieur la moyenne rgionale.
La taille des chantillons est relativement faible par pays
puisquelle varie dune trentaine quatre-vingt mais il
sagit dun effectif bien souvent suprieur celui des
enqutes internationales o seulement quelques
personnes livrent une note par pays.
Rsultats :
Source : Enqutes 1-2-3, modules Gouvernance et Dmocratie, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL,
(35,594 personnes enqutes ; 4 500 dans chaque pays en moyenne ; Enqute Miroir (246 experts enquts ; 30 dans chaque pays
en moyenne). Calculs des auterus.
74 Les Journes de Tam Dao 2007
Prenons lexemple du Burkina Faso : les experts ont
valus le Pays des Hommes intgrent comme un
pays o le niveau de corruption est trs faible ; en ralit,
la petite corruption bureaucratique est lune des plus
leves de la rgion.
La tableau ci-dessous montre quil nexiste aucune
corrlation entre lincidence relle et lestimation des
experts (coef.cor=-0,13; ns), on note des carts entre
lincidence relle de la petite corruption et la
perception des experts en Afrique francophone.
En revanche, il existe une forte corrlation entre
lenqute-miroir et les bases de donnes interna-
tionales (validation de lenqute-miroir).
Pour affiner lexamen, nous avons procd des
analyses de type conomtrique pour mesurer ce qui
explique le niveau de la corruption estime par les
experts en fonction de caractristiques individuelles, des
positions politiques, des orientations idologiques et de
lide quils se font de la population.
Matrice de corrlation des diffrentes mesures de la corruption
Source : Enqutes 1-2-3, modules Gouvernance, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL, Enqute-miroir,
DIAL ; Kaufmann et alii (2005) ; nos prores calculs.
75 Les indicateurs de gouvernance
Les facteurs explicatifs de lopinion des experts dans lenqute-miroir :
76 Les Journes de Tam Dao 2007
Quels sont les principaux rsultats ?
confirmation quil ny a aucun lien, au niveau
individuel, entre ce que dit un expert et la ralit de la
corruption dans le pays ;
il existe un lien trs fort entre ce que disent les experts
et les grandes bases de donnes internationales ;
les carts ne sont pas lis la dimension genre des
experts ;
les carts ne sont pas lis lorigine gographique
des experts ;
dclarer bien connatre les questions de gouvernance a
un impact positif dans la mesure o cela rduit lerreur
de mesure ; cet effet nest cependant pas la mesure
de lerreur commise (cart : sept points de pourcentage) ;
Ces enqutes sont-elles dformes par le biais idolo-
giques potentiel des experts ? Le classement des pays
ne reflte t-il pas des points de vue, des valeurs qui ne
sont pas forcment ceux des pays tudis ?
hormis lInstitution Heritage Fundation politiquement
trs marque (rpublicains conservateurs), les autres
bases de donnes nont pas de biais idologiques
marqus.
Le test formel de mesure consistait classer les pays en
fonction de leur orientation gauche ou droite , or lon sait
quen politique et dans les pays en dveloppement, cette
vision a un sens tout fait limit. Nous avons profit de notre
enqute puisquelle donne des indications beaucoup plus
claires sur les orientations idologiques des experts.
Les indicateurs utiliss ont t les suivants : interven-
tionnisme de lEtat ou conomie au moins partiellement
administre ; politiques de rduction de lEtat menes
terme ou pas.
les rsultats montrent que les experts qui sont en faveur
du libralisme conomique le plus pouss surestiment
plus massivement la corruption ; ceux qui considrent
que le pays na pas men bien les rformes de
rduction de lEtat eux-aussi, surestiment la corruption.
Comment les experts forment-ils leurs jugements ?
En ralit, les experts ont un systme de valeur
relativement cohrent : quand ils considrent que la
corruption est un systme de valeurs partages, que la
population ne condamne pas la corruption, les experts
ont tendance surestimer la corruption. Le test mis en
place a t de regarder lerreur faite sur les valeurs de la
population en terme dapprciation de la corruption : les
experts pensent systmatiquement que la corruption est
beaucoup plus accepte que ne dclare laccepter la
population ; cette erreur dapprciation conduit une
erreur beaucoup plus forte de la corruption.
Ce test invalide donc dune certaine faon les bases de
donnes internationales, il amne sinterroger sur la
fiabilit des enqutes-experts.
Quels sont les grands rsultats de cette enqute-miroir ?
En gnral, il semble que les experts sont plus
pessimistes sur la faon dont lAfrique marche
que les citoyens africains eux-mmes
Les rponses (valeurs) des populations (au Sud) sont
moins spcifiques que les experts ne le pensent
(universalit des valeurs : quit, justice, comportement
sociaux, etc.)
Confirmation quil est intressant de connatre
lopinion de la population sur les rformes
Favorise lappropriation (ownership)
Au Vietnam : existe-t-il des valeurs spcifiquement
asiatiques ?
Conclusion
Les experts ont une mauvaise apprciation de la petite
corruption : surestimation, non corrlation avec la ralit,
biais idologiques, modle culturel erron (tolrance la
corruption).
Ces rsultats ninvalident pas les bases de donnes
internationales (car on ne considre ici que la petite
corruption bureaucratique, et ltude ne porte que son
huit pays), mais :
il faut reconnatre que les perceptions ne sont pas
une bonne proxy de la ralit mais elles comptent ;
les indicateurs subjectifs et objectifs ont une
influence sur lconomie relle ;
il faut diversifier la voix des experts (citoyens,
pauvres, groupes discrimins) ;
il faut donc dvelopper les deux types dindicateurs
et tudier leurs interactions ;
ces rsultats plaident en faveur dun usage plus
circonspect et raisonn des indicateurs globaux :
APD (principe de la triple peine ), recherche.
Conclusions gnrales
Sur le cas de la corruption et de la confrontation
dinstruments qui sont la mesure directe des pratiques
sociales, des pratiques de gouvernance mais aussi des
perceptions de gouvernance par les citoyens et les
perceptions des experts : les experts se trompent,
lapprciation prise dans un systme de valeur est
cohrente mais elle ne reflte pas la ralit (biais
idologiques, modles culturels errons).
Notre exprience est modeste et nous ninvalidons pas
les bases de donnes en gnrale. En revanche, des
prcautions dusages et demploi sont ncessaires.
Probablement, plus on est dans des pays pauvres, des
pays mconnus o les sources dinformation sont
limites, plus la fiabilit de ce que proposent les
indicateurs internationaux est faible.
Les perceptions ne sont pas une bonne mesure mais elles
comptent, elles ont une influence directe sur la ralit. Il faut
tre prudent pour lallocation de laide : les indicateurs
ont des effets concrets trs forts.
77 Les indicateurs de gouvernance
Des atouts
- Composites / agrgs informe, attire lattention (cf. IPC)
- Large couverture
- Permet des analyses transversales trs approfondies
. mais aussi faiblesses
- Opacit (problmatique pour mesurer gouvernance =transparence)
- Problme de prcisions (alors que agrgations censes corriger et amliorer prcisions)
- Biais de slection des sources, biais idologiques
Combiner diffrents types dindicateurs
- Subjectif / objectif ; perception / vcu
de jur / de facto
- Sources : mnages / entreprises / experts
-> Complmentarit des approches
- Possibilits de combiner indicateurs macro et micro pour enrichir les analyses
Echanges
Patrick Gubry, dmographe, IRD
Jai t trs intress par cet expos riche.
On a cit un indice de fractionnalisation ethnolin-
guistique destin entrer dans un indice global de la
bonne gouvernance, je voudrais savoir quelle est la
philosophie sous-jacente ? Est-ce un bien ou un mal
davoir une forte fractionnalisation ? On peut prsenter
des arguments dans les deux sens ? Est-ce bien de
rvler les cultures rgionales ? Est-ce un bien ou un
mal de prserver les cultures locales ?
Dans le rapport 2003 de Transparency International,
les indices utiliss surestiment la petite corruption,
notamment son caractre nuisible alors que la trs
grande corruption est sous-estime (ventes davion
de guerre par exemple). Par ailleurs, pour un pays
africain, lenqute a t confie un bureau dtude
dirig par un responsable local hautement corrompu,
ce qui a du chapper Transparency International.
Nguyen Xuan Hoan, Centre de Recherche et de
Dveloppement des Systmes Agraires - Hanoi
Jai not que gouvernance pouvait tre traduit par
dominance , hors je crois quil faut plutt com-
prendre le terme de gouvernance par gestion sans
introduire la notion de domination.
Les indicateurs font lobjet de dbats en Afrique et en
Amrique latine, ces indicateurs sont peu connus au
Vietnam. La gouvernance existe au Vietnam depuis
longtemps. Le Vietnam dispose dun systme juridique
assez complet et le niveau de gouvernance volue
avec le dveloppement et lintgration mondiale.
La dcentralisation reflte le dynamisme et louverture
du capital des entreprises publiques. Pour les autres
indicateurs cits, ils existent tous au Vietnam.
La participation des citoyens est trs active, lors de
llaboration des projets des ONG par exemple. Il faut
se baser sur les observations des citoyens, il y a une
devise au Vietnam il faut que le peuple connaisse,
parle et contrle . Les politiques se basent sur les
opinions des citoyens. Les transformations depuis la
politique du Doi moi sont trs importantes en matire
de rduction de la pauvret. Il y a beaucoup dindica-
teurs qui refltent ce dynamisme et les efforts dans
lamlioration de la gouvernance : augmentation des
IDE de 10 milliards dUSD.
Pour mesurer la gouvernance, il existe deux
indicateurs : la transparence et la corruption o le
Vietnam est class un rang assez bas. Comment
amliorer cette situation ?
Dao The Tuan, Centre pour le dveloppement
rural - Hanoi
Sur la traduction du terme de gouvernance, les
chinois emploient le terme de tr l . L se
rapportant laspect thorique de la gestion. Je crois
que ce terme est bien appropri pour le Vietnam.
Je travaille sur le capital social et il existe une notion
que les chinois appellent quan si (relations). Les
chinois disent que le capital social existe depuis
longtemps dans les socits orientales. Dans ces
socits, la notion de cadeau est trs populaire car si
lon obtient la faveur de quelquun, il faut avoir un
cadeau en rponse. Cette notion pose un problme
pour la dfinition de la corruption. Il faut tenir compte
de cette notion pour les socits asiatiques.
78 Les Journes de Tam Dao 2007
Tran Thi Anh Dao, Care, Universit de Rouen
Merci pour la clart de la prsentation, en particulier
en ce qui concerne la dfinition de la gouvernance.
Jai une critique ou un questionnement : est-ce que par
cette approche de la gouvernance, ne dtourne-t-on
pas le dbat sur la mise en uvre des politiques et non
sur ladquation des politiques conomiques ?
Une faon dinvalider cette critique : a-t-on eu une
dmarche rtrospective concernant des pays qui se
sont dvelopps. Par exemple les pays de lAsie de
lEst ont russi et pour autant ce ne sont pas tous des
Etats de droit ? La participation des citoyens peut-elle
poser des problmes ?
Quelle est la nature dterministe des indicateurs ? Les
pays ayant de meilleurs indicateurs ne sont-ils pas
ceux qui ont les moyens de mettre en uvre une
bonne gouvernance ? Comment mesurer lindice de
corruption ? Est-ce montaire ? La comparaison
annuelle semble difficile, il y a une frustration sur la
temporalit de ces indicateurs.
Mireille Razafindrakoto
Je pense que le terme de gouvernance est la
mode surtout dans les pays dAfrique et dAmrique
Latine. Il me semble que la discussion autour de la
traduction au Vietnam, et je ne dis pas que les
indicateurs nexistent pas, montre que cette notion
nest pas encore trs dveloppe.
Sur la mesure de la gouvernance, le Vietnam est mal
class. Afin damliorer cette situation, il est important
de considrer des indicateurs pertinents, prcis.
Notre propos vise dvelopper des indicateurs plus
prcis pour avoir une ide sur les mcanismes et la
corruption en particulier, plutt que se limiter aux
indicateurs macro-globaux.
Sur le fait que la mise en avant du concept de
gouvernance dtourne le contenu des politiques,
nous montrons que cet effet de mode autour de la
gouvernance na pas forcment chang les choses
en termes de contenus dans les pays africains alors
que les processus participatifs ont t mis en place.
Franois Roubaud
Sur la question du fractionnement ethnolinguistique,
dans les tudes o le Vietnam apparat avec ses
54 ethnies, il sagit de mesurer de faon objective la
probabilit dune personne de rencontrer une autre
ethnie. Lide originelle est que plus les pays sont
htrognes, moins cela est favorable certains
nombres de phnomnes. Mais en ralit, cet
indicateur nest pas toujours pertinent : la mobilisation
ethnique varie en fonction de la priode, par exemple
lors de campagnes lectorales. Dautrepart, il peut tre
meilleur davoir un fractionnement fort. Cest un sujet de
dbat contradictoire.
Sur les indicateurs de Transparency International,
jaurais lanalyse contraire en disant que cet indice de
perception surestime la grande corruption et sous-
estime la petite corruption car les experts (hommes
daffaires, etc.) connaissent moins cette dernire et
nen ont, en ralit, aucune exprience tout
simplement parce quils nont jamais t dans les bas
quartiers ou les provinces.
La question de la traduction est fondamentale : quel
concept, que veut-il dire, comment le transformer, on
peut se poser la question pour lexistentialisme, le
structuralisme ? Pour nous, limportance est relative-
ment secondaire dans le sens o les questions poses
ne parlent jamais directement de la gouvernance :
il sagit dadopter le langage, trouver les mots qui font
sens pour ceux qui nous posons la question.
De mme pour la corruption, quels sont les mots
employs au Vietnam, quy a t il derrire ces mots,
varient-ils selon les interlocuteurs ? Quels sens ont-ils
pour ceux qui nous allons poser les questions ?
La gouvernance au Vietnam. Le problme est que a
priori les indicateurs nexistent pas. La participation
de la population est relle mais linformation nest pas
synthtise travers un indicateur qui permettrait de
suivre la mesure dans diffrentes provinces, sur
diffrentes annes.
Transparence et corruption. Il y a une critique sur les
sources elles-mmes. Aujourdhui, personnellement,
je nai pas ide de la mesure de la gouvernance au
Vietnam par rapport au Prou, en Thalande ou en
Afrique du Sud. Il faut mettre en place des mesures
objectives et non pas seulement des indicateurs de
perception. Une fois que la corruption est identifie,
la mise en place de politique sera plus efficace.
La question des valeurs culturelles, des cadeaux nest
pas spcifiquement asiatique mais il faut en tenir com-
pte ; cest la mme chose en Afrique, en Amrique
latine : offrir un cadeau un fonctionnaire nest pas sp-
cifique une culture locale. Il faut voir ce qui est lgitime.
Dernires rponses. La mise en uvre des politiques
est utilise pour masquer la discussion sur les
contenus mais il est vident quil faut tenir compte du
point de vue des citoyens pour la russite des
politiques : les deux doivent tre mens de front.
Enfin, quel est le lien de causalit entre gouvernance et
croissance ? On a une bonne gouvernance donc on a
de bons rsultats ou linverse ? Cette question de
causalit et de causalit inverse est trs dbattue au sein
des conomistes : cest un sujet ouvert.
79 Les indicateurs de gouvernance
Rsum
La croissance spectaculaire de l'intrt pour la qualit de
la gouvernance dans les pays en dveloppement
entrane une progression remarquable de l'utilisation des
indicateurs de gouvernance par les investisseurs
internationaux et les agences nationales et multilatrales
de coopration au dveloppement des pays de l'OCDE.
Fidles au principe que 1'on ne peut grer que ce que
l'on peut quantifier, ces preneurs de dcisions cherchent
mesurer la qualit de la gouvernance dans les pays en
dveloppement et les marches mergents.
Les indicateurs composites fondes sur des perceptions
sont les instruments les plus utilises parmi les centaines
de bases de donnes produites pour rpondre cette
demande. Pourtant, mme les indicateurs les mieux
construits prsentent de graves inconvnients que les
utilisateurs ne semblent pas pleinement percevoir :
opacit, impossibilit de procder des comparaisons
dans le temps, biais d'chantillonnage et utilit rduite
pour aider les pays en dveloppement identifier concr-
tement des solutions qui leur permettraient d'amliorer la
qualit de la gouvernance locale. Les utilisateurs qui, pour
la plupart, ne sont pas issus de pays en dveloppement,
tendent utiliser ces indicateurs - trs souvent de faon
errone - pour comparer la qualit de la gouvernance entre
pays et dans Ie temps.
II est peu vraisemblable qu'existe un jour un indicateur
de gouvernance parfait. Toutefois, une transparence
accrue parait indispensable pour mieux rpondre aux
attentes des utilisateurs externes et des pays en
dveloppement soucieux d'amliorer la gouvernance
locale. Des volutions prometteuses sur Ie marche
des indicateurs de gouvernance se profilent l'horizon.
Introduction
Depuis 15 ans, la qualit de la gouvernance dans
les pays en dveloppement suscite un immense intrt.
Ce mouvement est porte par celles et ceux qui, de diff-
rentes manires, tentent de suivre la situation et/ou d'valuer
les perspectives de pays en dveloppement que diffren-
cient leur degr de stabilit politique, leur caractre attractif
pour les investissements, leur croissance conomique ou
la taille effective de leur march, la lutte contre la pauvret,
le respect des droits de l'Homme et le dveloppement
long terme. Il s'agit notamment d'investisseurs interna-
tionaux, de fournisseurs nationaux et multilatraux d'aide
publique au dveloppement (APD), mais aussi d'analystes
et de chercheurs spcialistes du dveloppement.
Cet intrt croissant pour la qualit de la gouvernance a
entran une progression tout aussi spectaculaire du
recours aux indicateurs quantitatifs de gouvernance dans
les pays en dveloppement. De plus en plus, les dcisions
internationales en matire dactivit conomique et
d'action publique reposent directement sur ces indi-
cateurs. C'est aussi le cas pour un corpus grandissant
d'analyses ayant un impact plus large et qui influencent
souvent, directement ou non, les dcisions futures.
Pourtant, le recours aux indicateurs de gouvernance n'est
pas sans problmes dont certains sont, hlas, plus graves
que la plupart de leurs utilisateurs ne semblent le percevoir.
Cette tude entend faire le point sur la tendance actuelle
utiliser, souvent de manire errone, les indicateurs de
gouvernance dans le cas des pays en dveloppement.
Le chapitre1fait ressortir les principaux facteurs l'origine
de cette croissance norme de l'intrt pour la gouver-
nance. Le chapitre 2 s'arrte sur certains des indicateurs
de gouvernance les plus utiliss par Daniel Kaufmann et
son quipe l'Institut de la Banque mondiale (WB I).
Pourquoi un tel intrt pour la gouver-
nance ?
Rsum
Textes de lecture
Texte de C. Arndt, C. Oman (2006),
Les indicateurs de gouvernance : usages et abus,
Centre de dveloppement de lOCDE
Plusieurs facteurs ont rcemment concouru faire de la
qualit de la gouvernance dans les pays en dveloppement
et les marchs mergents l'une des grandes priorits des
investisseurs internationaux et des agences nationales et
multilatrales de coopration au dveloppement des pays
de : l'OCDE : i) l'augmentation spectaculaire des inves-
tissements internationaux dans les pays en dveloppement ;
ii) la fin de la Guerre froide ; iii) l'chec des reformes des
politiques de dveloppement des annes 80 et 90; et iv) la
prise de conscience de l'importance de la politique dans les
rformes
80 Les Journes de Tam Dao 2007
Quatre sries de phnomnes se sont conjugues pour
expliquer la croissance explosive de l'intrt pour la
qualit de la gouvernance observe ces dernires
annes et donc l'accroissement rapide de l'utilisation
d'indicateurs de gouvernance.
Les investissements internationaux
Le premier phnomne est celui de la croissance
spectaculaire, depuis 15 ans, des investissements inter-
nationaux dans les pays en dveloppement. Les investis-
sements directs l'tranger (IDE) ralises dans ces pays
- que ce soit pour crer ou acqurir des capacits de
production desservant les marches locaux, les marches
internationaux ou encore les marches d'origine des
investisseurs - ont progresse d'une moyenne annuelle
d'environ 10 milliards de dollars au dbut des annes 80
plus de 67 milliards de dollars en 1992-94, et dpassent
depuis 1997 les 150 milliards de dollars. Tout aussi
spectaculaire et important pour expliquer l'intrt pour la
gouvernance locale est le dveloppement des investis-
sements internationaux de portefeuille dans les pays en
dveloppement et les marchs mergents
1
de la part
notamment de grands fonds de pension et autres grands
investisseurs institutionnels : d' un flux annuel net infrieur
2 millions de dollars la fin des annes 80, ces investis-
sements indirects ont atteint prs de 20 milliards de dollars
(en obligations) et 261 milliards de dollars (en prises de
participation) dans les annes 90
2
.
Le nouvel intrt des investisseurs internationaux pour
la qualit de la gouvernance dans les pays en
dveloppement s'explique donc en partie par l'augmen-
tation spectaculaire de la valeur des actifs - potentiel-
lement menacs - qu'ils dtiennent dans ces pays. Mais
le renversement des politiques conomiques dans les
pays en dveloppement depuis les annes 80 - qui ont
vu l'instauration de rgimes moins interventionnistes,
plus ouverts sur les marchs et mieux disposs l'gard
des investisseurs - explique aussi ce phnomne.
La concurrence laquelle se livrent les pays en dvelop-
pement pour attirer les investissements trangers s'est
galement nettement intensifie, donnant un coup de
fouet supplmentaire la rorientation des politiques et
faisant prendre conscience aux investisseurs inter-
nationaux d'une convergence ou d'une homogni-
sation sensibles des rgimes politiques de jure parmi les
pays en dveloppement soucieux d'attirer les investisse-
ments. Pour de nombreux investisseurs directs ou
indirects, le dterminant le plus important des dcisions
de placement de leurs investissements dans tel ou tel
pays en dveloppement est lie la crdibilit perue de
la mise en oeuvre des politiques et, par dessus tout, la
qualit des systmes de gouvernance (publique et
d'entreprise), qui pse lourdement dans la perception
quont les investisseurs de la crdibilit politique d'un
pays (Oman, 2000)
3
.
La fin de la Guerre froide
Le deuxime type de phnomnes expliquant cet intrt
pour la qualit de la gouvernance dans les pays en
dveloppement est li la fin de la Guerre froide. Pendant
la priode de l'aprs-guerre, l'attitude et les compor-
tements des Etats membres de l'OCDE et de leurs
agences d'aide nationales et multilatrales l'gard des
autorits des pays en dveloppement taient fonction de
la position de ces dernires dans le monde bipolaire cre
par la Guerre froide. On attribue souvent au prsident
amricain Franklin Roosevelt la remarque que lui aurait
faite son secrtaire d'Etat Cordell Hull propos du
dictateur dominicain Rafael Trujillo: C'est un fils de pute,
c'est notre fils de pute". Trujillo protgeait en effet
fermement l'Amrique centrale contre toute tentation
communiste. Cette remarque souvent cite est embl-
matique de l'attitude et des comportements l'garddes
dirigeants des pays en dveloppement jusqu' la fin des
annes 80
4
. Les pays de l'OCDE, leurs agences d'aide
nationales et les organisations multilatrales de
dveloppement (OCDE et Centre de dveloppement de
l'OCDE compris) cherchaient promouvoir le dvelop-
pement conomique et social dans le tiers monde pour
lutter contre la pauvret et augmenter les niveaux de vie,
mais aussi pour touffer chez ces pays toute vellit
d'opter pour le communisme. Il s'agissait alors d'aider les
autorits amliorer leurs politiques sans trop s'attarder
sur la qualit de la gouvernance pratique.
Ce n'est qu'aprs l'effondrement de l'Union sovitique
que ces attitudes et comportements ont vritablement
1
La notion de marche mergent aurait t forge en 1981 par Antoine W. van Agtmael, de la Socit financire internationale
(groupe Banque mondiale). Les investisseurs internationaux - et notamment les banques et les investisseurs de portefeuiffe -
utilisent dsormais largement cette expression pour parler des pays faible revenu et revenu intermdiaire auxquels ils prtent
de l'argent au dans lesquels ils investissent.
2
World Developmellt Indicators Onlirtc, 2005, Banque mondiale.
3
En novembre 2002, Ie Comite consultatif conomique et industriel aupres de l'OCDE (CCEI) notait dans sa dclaration Investmeut
- BIAC Position on Incentives: La bonne gouvernance est le facteur le plus important pour instaurer des conditions propices a
l'investissement direct l'tranger () Si de telles conditions prvalent, les incitations particulires pour attirer l'investissement
direct tranger, et mme intrieur, deviennent inutiles .
4
Cette remarque date d'avant le dbut de la Guerre froide.
81 Les indicateurs de gouvernance
volu - et de plus en plus - avec le sentiment que la
menace communiste avait disparu. Ce fut le tournant de
1996, avec la dcision du prsident de la Banque
mondiale, James Wolfensohn, de modifier radicalement
une politique de longue date consistant ne pas
reconnatre ouvertement ou prendre en compte les
graves problmes de corruption frappant la plupart des
pays emprunteurs parce que la politique locale tait en
dehors du mandat officiel de la Banque. Alors mme que
les prts de la Banque mondiale en faveur des rformes
conomiques ont chut de 14 pour cent par an entre
2000 et 2004, les prts accordes au titre de l'amlioration
de la gouvernance ont augment de 11 pour cent par an
sur la mme priode et, en 2004, un quart de ces prts
tait engag en faveur des administrations judiciaires et
publiques dans les pays emprunteurs
5
.
Lchec de la rforme des politiques
Un sentiment de plus en plus partag prvaut depuis
quelque temps quant l'chec ou l'inadquation des
rformes engages dans les annes 80 et 90 - et c'est l
le troisime type de phnomnes expliquant l'intrt
croissant pour la gouvernance. Ces rformes illustres par
le changement radical d'orientation politique voqu plus
haut et regroupes parfois (au moins dans le cas des pays
d'Amrique latine) sous l'appellation consensus de
Washington - sont l'effet d'une conjugaison de facteurs.
Parmi eux, la crise de la dette de 1982 dans les pays du
tiers monde, suivie par un tarissement des prts bancaires
volontaires internationaux aux pays en dveloppement (et
notamment des prts souverains dont la croissance
avait t spectaculaire aprs le choc ptrolier de 1973
pour recycler les ptrodollars), le dclin persistant du cours
des matires premires et, dans de nombreux pays,
l'effondrement des banques locales de dveloppement
paralllement l'chec des politiques d'industrialisation
par substitution aux importations. Tout cela devait
conduire un ralentissement de la croissance dans la
plupart des pays en dveloppement, dans les annes 80
et donner le signal de reformes tous azimuts engages
dans les annes 80 et 90 (0man et Wignaraja, 1991).
Pourtant, l'volution gnralise des politiques qui s'en
est suivie en faveur d'une plus grande ouverture au
march dans les pays en dveloppement et notamment
en Amrique latine, en Afrique et en Asie du Sud -
activement encourage par les organismes financiers
multilatraux en position idale pour ce faire grce leurs
prts conditionnels - s'est finalement rvle assez
dcevante (Easterly, 2002). Le dbat conscutif sur la
cause de ces checs relatifs - une application trop ou
plutt pas assez efficace des reformes prconises
6
-
moins d'intrt pour notre tude que le fait que l'on
reconnaisse aujourd'hui largement l'chec relatif de ces
reformes. Cela tient ce que l'on comprend de mieux en
mieux - y au sein des organisations multilatrales et chez
les ardents dfenseurs de l'importance des rgimes
ouverts au march - la ncessite d'une bonne
gouvernance pour asseoir ces marchs et l'impact
probablement sensible de la pitre gouvernance locale
pour expliquer les checs relatifs des rformes des
annes 80 et 90
7
.
La nouvelle conomie institutionnelle
Les travaux de Douglass North et la nouvelle conomie
institutionnelle dont il est l'un des fleurons sont un autre
facteur majeur l'origine de cette reconnaissance,
surtout, mais pas seulement, parmi les conomistes des
courants dominants. Ils constituent le quatrime type de
phnomnes expliquant l'intrt croissant pour la
gouvernance. Ces travaux ont dmontr de manire
convaincante l'importance du systme de gouvernance
d'un pays - ses institutions formelles et informelles (parmi
lesquelles, dans ce dernier cas, la culture et les valeurs
implicites) et leurs interactions avec le comportement
des entrepreneurs et organisations politiques et
conomiques - pour la russite de ce pays en termes de
croissance long terme, d'amlioration du bien-tre et
de dveloppement de la socit (North, 1990 et 2005).
Les sources des indicateurs de gouver-
nance
Rsum
5
Rapport annuel de la Banque mondiale, 2004.
6
Voir, par exemple, Ortiz (2003) ou Lara et Panizza (2002).
7
Voir, par exemple, Williamson (2000). L'analyse des conomies en transition de l'ex-Union sovitique et des pays d'Europe centrale
et orientale est venue renforcer cette conviction (voir par exemple Cornia et Popov,dir. pub., 2001).
Les utilisateurs d'indicateurs de gouvernance doivent se
frayer un chemin dans la jungle des centaines d'indicateurs
existants. Ce chapitre revient sur les indicateurs les plus
utiliss, qui sont des indicateurs composites fonds sur des
perceptions, et explique comment trouver des informations
supplmentaires sur l'offre existante d'indicateurs de
gouvernance.
Au fur et mesure que les investisseurs internationaux,
les bailleurs et les analystes spcialistes du
dveloppement ont pris conscience de l'importance de
la gouvernance, ils se sont efforcs de rendre ce concept
82 Les Journes de Tam Dao 2007
oprationnel pour appuyer les prises de dcision. Fidles
au principe que lon ne peut grer que ce que l'on peut
quantifier, ils se sont mis utiliser largement des
indicateurs quantitatifs de la qualit de la gouvernance
locale. En rponse cette nouvelle demande, l'offre
d'indicateurs de gouvernance s'est considrablement
toffe. Pourtant, cette nouvelle offre repose pour
l'essentiel sur des indicateurs dont l'origine prcde
l'explosion rcente de la croissance de l'intrt pour la
gouvernance. L'examen, titre illustratif, de cinq des
indicateurs les plus utiliss sera trs instructif avant que
nous ne revenions dans le chapitre suivant sur l'emploi
et les erreurs dans l'utilisation de ces indicateurs.
Le Guide international du risque pays
Le Guide international du risque pays (International
Country Risk Guide ICRG), systme priv de notation,
est depuis sa cration en 1980 l'un des premiers
indicateurs de gouvernance, en tout cas pour les
investisseurs internationaux. Elabor la suite du
coteux choc financier qu'ont subi les prteurs
internationaux aprs la chute du Shah d'Iran, en 1979
(dans la ligne de la forte monte en puissance, signale
prcdemment, des prts souverains aux pays en
dveloppement dans les annes 70), l'ICHG a pour
vocation d'valuer les risques financiers, conomiques
et politiques des pays et de procder des
comparaisons entre pays [afin de] rpondre aux besoins
de ses clients en matire... d'analyse des risques
potentiels d'une opration commerciale internationale .
Les notations des pays sont connues pour tre
comparables dans le temps.
Les valuations de l'ICRG en matire de risques
financiers et conomiques reposent exclusivement sur
des mesures objectives, aussi imparfaites soient-elles.
Elles couvrent diffrents ratios - dette extrieure sur Ie
PIB, service de la dette extrieure et balance des
comptes courants sur "les exportations, liquidits
internationales nettes sur les importations, balance
fiscale sur le PIB - et les niveaux de croissance, d'inflation
et de PIB par habitant de chaque pays.
Par contraste, l'valuation du risque politique ralise par
J'ICRG dpend exclusivement des interprtations subjec-
tives que ses experts font de composantes de risque
prdtermines - avec des pondrations identiques pour
tous les pays afin de permettre des comparaisons dans le
temps et entre pays. Les composantes du risque politique
couvrent les lments suivants :
capacit apparente du gouvernement se maintenir
au pouvoir et a mener bien son(ses) programme(s)
annonc(s) ;
facteurs socio-conomiques l'origine d'instabilits
et/ou empchant le gouvernement d'agir (charnage,
confiance des consommateurs, pauvret) ;
autres facteurs pesant sur les risques d'investissement
(viabilit des contrats, expropriation, limites au
rapatriement des profits, retards de paiement) ;
violences et conflits politiques intrieurs et extrieurs ;
corruption ;
ingrence militaire dans la politique ;
tensions religieuses et ethniques ;
obligation dmocratique de rendre des comptes ;
qualit de l'administration ;
pouvoir et impartialit du systme judiciaire et respect
de la loi par la population.
Si l'indicateur composite de l'ICRG accorde la mme
pondration aux perceptions subjectives des compo-
santes du risque politique, d'une part, et aux indicateurs
objectifs du risque conomique et financier, d'autre part,
l'entreprise conseille galement ses clients sur des
solutions d'adaptation des donnes et des pondrations
afin de prciser les notations en fonction des caract-
ristiques et des besoins spcifiques de l'investisseur . Elle
note 140 pays tous les mois et propose des valuations
actualises, sur un an et sur cinq ans, comprenant des
projections ralises sur la base de scnarios idal et
catastrophe .
Les notations mensuelles compltes et les donnes qui
les sous-tendent sont disponibles aux clients, mais les
chercheurs peuvent aussi, et pour un cot moindre,
accder aux sries conues leur intention et qui
reprennent les moyennes annuelles de chaque pays
pour toutes les composantes du risque pays depuis
1984 et l'exclusion de l'anne la plus rcente.
Comme tous les indicateurs de gouvernance, les notations
de l'ICRG sont susceptibles de contenir des erreurs de
mesure non ngligeables. L'ICRG ne donne pas d'esti-
mations permettant de jauger l'ampleur de ces erreurs.
Transparence internationale
Aucun indicateur de gouvernance n'attire sans doute
plus l'attention des mdias que l'indice de perception de
la corruption (IPC) publie tous les ans depuis 1995 par
Transparence internationale (TI). Les investisseurs,
les bailleurs de fonds, les analystes et les universitaires
s'en servent galement abondamment.
Pendant la Guerre froide, un vritable tabou entourait la
question de la corruption. Les agences de dveloppement
n'en traitaient que rarement, les organisations financires
internationales avaient en gnral le sentiment qu'elles
devaient fermer les yeux, et le secteur priv tait largement
convaincu qu'il s'agissait la d'un passage oblig - bien que
dtestable et souvent coteux pour arriver ses fins dans
de nombreux pays du monde. Cet tat d'esprit prvalait
encore au moment de la cration de TI, en 1993 - une
petite ONG ne de la volont d'un homme, Peter Eigen,
83 Les indicateurs de gouvernance
ancien de la Banque mondiale ayant travaill en Afrique et
en Amrique latine et qui avait vainement tente de
convaincre son organisation d'intgrer ce paramtre dans
ses programmes. Lorsque James Wolfensohn fut nomm
prsident de la Banque mondiale en 1995, il inscrivit la lutte
contre la corruption dans les programmes de l'organi-
sation et dcida de travailler avec TI l'laboration d'une
stratgie anti-corruption que celle-ci pourrait utiliser. Il tait
en effet convaincu que la corruption reprsentait un enjeu
conomique important avec des rpercussions sensibles
et nfastes sur l'efficacit de programmes de dvelop-
pement de la Banque mondiale. Cette anne-la, TI mettait
au point lIPC, qui exprime le degr relatif de corruption
d'un pays peru par les communauts d'affaires locales
et internationales. L'IPC allait susciter un intrt consi-
drable dans le monde et contribuer faire de la
corruption l'un des points l'ordre du jour du dvelop-
pement international.
L'IPC est en quelque sorte une synthse d'enqutes. II est
construit en compilant des rsultats de diffrentes
enqutes de perception ralises auprs d'entrepreneurs
rsidant ou non dans le pays et d'valuations menes par
des experts afin de fournir un instantan de la perception
du degr de corruption d'un pays et de classer ensuite
tous les pays concerns. En 2005, l'IPC couvrait 159 pays
partir d'informations tires de 16 enqutes et valuations
d'experts conduites par dix organisations diffrentes entre
2003 et 2005. Le rsultat IPC d'un pays (qui va de 10 pour
le pays le moins corrompu 0 pour le pays le plus
corrompu) est rendu public, ainsi qu'un certain nombre
d'enqutes sur lesquelles ce rsultat est fond et un
intervalle de confiance estim des valeurs possibles du
rsultat IPC en fonction du degr estim de prcision de
l'valuation. Les pays pour lesquels on ne dispose pas
d'au moins trois enqutes ou valuations d'experts sont
exclus - ce qui signifie que de nombreux pays, certains
parmi les plus corrompus du monde, ne sont pas nots,
faute de donnes de perception.
Les changements de position d'un pays d'une anne sur
l'autre sont lis non seulement l'volution de la
perception de la corruption dans le pays lui-mme - la
corruption ayant effectivement volu ou les perceptions
de la corruption ayant chang - mais aussi des
modifications dans l'chantillon de pays et dans la
mthodologie. Les sources non actualises sont
abandonnes et d'autres ajoutes. Avec le temps et
parce que les personnes interroges diffrent, tout
comme parfois, les mthodes utilises pour construire
l'IPC, le changement de rsultat d'un pays peut
davantage tenir ce que diffrents points de vue ont t
recueillis et diffrentes questions poses qu' un
changement de la ralit de la corruption dans le pays.
Malgr une publication annuelle des rsultats de l'IPC,
les comparaisons une anne sur lautre sont donc
risques. En outre les donnes denqute dsagrges
- dont certaines proviennent de sources commerciales -
ne sont pas communiques au public.
La Banque mondiale
La Banque mondiale produit deux sries d'indicateurs
de gouvernance d'une importance cruciale pour notre
tude. La premire est publie tous les deux ans depuis
1996 par Daniel Kaufmann et ses collgues du WBI. La
seconde est compose des valuations des
performances des politiques et des institutions des pays
(Country Policy and Institutional Assessments, CPIA),
ralises tous les ans par le personnel de la Banque
mondiale (ses quipes pays) pour valuer la qualit des
politiques et cadres institutionnels des pays emprunteurs
afin de lutter contre la pauvret, promouvoir une
croissance durable et utiliser judicieusement l'aide au
dveloppement. Depuis 1977, ces valuations servent
de trame l'allocation des prts sans intrts et des
subventions de lAID (Association internationale pour le
dveloppement, de la Banque mondiale) en faveur des
pays les plus pauvres. Par le pass les conclusions des
CPIA n'taient cependant pas portes l'attention du
public et ce n'est que depuis rcemment que les pays
dont les politiques ont t values dans telle ou telle
CPIA sont eux-mmes informs, titre confidentiel, de
leur notation chiffre.
Les critres employs ont eux aussi volu avec le
temps, du fait de nouvelles perspectives analytiques
et en fonction des leons que la Banque mondiale
estime avoir acquises avec l'exprience. A l'heure
actuelle, les CPIA comportent 16 critres repartis en
quatre groupes :
le groupe de la gestion conomique (qui comprend trois
critres spcifiques - gestion macro-conomique ;
politique budgtaire ; politique d'endettement) ;
le groupe des politiques structurelles (trois critres
galement politiques commerciales ; politiques
financires ; environnement rglementaire pour les
entreprises) ;
le groupe des politiques d'intgration sociale et
d'quit (avec cinq critres - galit des sexes ;
quit dans l'utilisation des ressources publiques ;
renforcement des ressources humaines ; protection
sociale et emploi ; politiques et institutions pour
assurer un environnement durable) ;
le groupe de gestion du secteur public et des
institutions (cinq critres galement - droits de
proprit et gouvernance fonde sur un systme de
rgles ; qualit de la gestion budgtaire et financire ;
efficacit de la mobilisation des ressources ; qualit
de l'administration ; transparence/responsabilit/cor-
ruption dans le secteur public).
Pour valuer le pays, les quipes de la Banque mondiale
84 Les Journes de Tam Dao 2007
accordent une note allant de 1 6 pour chacun des
16 critres, chaque groupe ayant la mme pondration.
Les critres n'ont donc, eux, pas la mme pondration.
Le groupe de gestion du secteur public et des institutions
est l'une des principales composantes du facteur de
gouvernance qui, outre la notation globale de la CPIA,
joue un rle dterminant au moment d'allouer les fonds
de la Banque mondiale.
Pour garantir la cohrence de ses notations d'un pays
l'autre, la Banque mondiale fournit dsormais ses
quipes d'valuation des questions et des dfinitions
dtailles pour chacun des six niveaux, sachant qu'un
processus de notation et de contrle d'une dizaine de
pays de rfrence est d'abord engag dans
l'ensemble des services de la Banque. Un examen de
toutes les notations mobilisant toute la Banque mondiale
est galement ralis avant la finalisation des CPIA.
Les pays sont dsormais tenus informs du processus
d'valuation, qui fait de plus en plus souvent partie
intgrante de la dmarche de dialogue entre la Banque
mondiale et les Etats. Depuis l't 2006, avec les
notations de CPIA de 2005, la Banque mondiale
communique au public les notations chiffres pour
chacun des critres alors qu'auparavant les rsultats de
l'valuation n'taient divulgus que par groupes de
pays classs par quintiles en fonction de leurs rsultats.
LInstitut de la Banque mondiale
Les indicateurs de gouvernance publis par le WBI sont
les plus complets des indicateurs librement accessibles.
Disponibles depuis 1996, ils sont aussi les plus cits et
les plus utiliss par les mdias, les cercles universitaires
et les organisations internationales. Avec l'IPC de
Transparence internationale, ils ont jou un rle dcisif
pour inscrire la gouvernance dans l'ordre du jour des
pays en dveloppement.
Produite par Daniel Kaufmann (WBI) avec, comme
premiers co-auteurs, Aart Kraay et Pablo Zoido-Lobatn
(d'ou leur surnom indicateurs KKZ ) et, dsormais,
Massimo Mastruzzi, cette srie d'indicateurs cherchait
rpondre quatre proccupations relies entre elles.
II s'agissait tout d'abord du manque apparent de
robustesse des comparaisons internationales reposant
sur des sources de donnes individuelles, notamment
lorsque ces diffrentes sources donnaient lieu des
conclusions diffrentes. II y avait ensuite le souci
d'interprter correctement les diffrences inter-pays et
leur porte statistique et pratique. Troisimement, la
comparaison des rsultats tirs d'enqutes rgionales et
d'enqutes internationales plus larges se rvlait trs
complexes. Enfin, il fallait trouver une solution pour
concevoir des indicateurs d'ensemble utiles, intgratifs
ou synthtiques, malgr la quantit et la diversit
croissante des sources individuelles accumules lors de
recherches et de dbats sur les politiques.
Les indicateurs du WBI sont des indicateurs composites
de chacun des six aspects de la gouvernance : i) Voix et
responsabilit ; ii) Stabilit politique ; iii) Efficacit
gouvernementale ; iv) Qualit de rgulation ; v) Etat de
droit ; et vi) Contrle de la corruption. Ces six indicateurs
sont composites en ceci qu'ils sont construits partir de
centaines d'indicateurs de la perception tirs de
37 sources de donnes produites par 31 organisations -
dont l'ICRG, Freedom House, la Banque mondiale (CPIA)
et la plupart des sources utilises par TI pour son IPC.
Grce la masse de sources exploites, les indica-
teurs KKZ couvrent un vaste ventail de pays - entre
204 et 207 en 2004, selon l'indicateur. Les invitables
erreurs de mesure signifient pourtant souvent que lon
ne peut pas utiliser ces indicateurs coup sur pour
diffrencier la qualit de la gouvernance d'un pays
l'autre. Les auteurs fournissent des intervalles de
confiance statistiques pour le rsultat de chaque pays
par indicateur et pour une anne donne. Ainsi,
lorsque la diffrence de rsultat est telle que les
intervalles de confiance n'empitent pas l'un sur
l'autre, on peut considrer que lcart est significatif
d'un point de vue statistique (en acceptant les
hypothses de travail).
La mthodologie suivie et la composition changeante
des indicateurs dans le temps signifient en outreque ces
indicateurs ne seront pas fiables pour comparer des
niveaux de gouvernance dans le temps, dans un pays ou
entre plusieurs pays. Dans les comparaisons historiques,
seul un changement ou une diffrence de rsultat
suffisamment importants pour interdire le chevau-
chement des intervalles de confiance permettront de
considrer que ce changement ou cette diffrence sont
significatifs.
Les erreurs de mesure traduites par les intervalles de
confiance des rsultats sont invitables dans la
construction d'indicateurs de gouvernance. Kaufmann
et son quipe, tout comme TI, sont pourtant les seuls
grands producteurs d'indicateurs de gouvernance qui
rappellent clairement dans tous leurs ouvrages la
ncessit de tenir compte de ces erreurs de mesure
avant d'utiliser ces indicateurs. Ce faisant, ils rendent un
service inestimable: toute tentative de quantifier et de
comparer des niveaux de gouvernance implique
invitablement des erreurs de mesure dont l'importance
pour les utilisateurs devrait tre davantage reconnue et
explique par ceux qui produisent ces informations.
Les donnes dsagrges utilises pour construire les
indicateurs KKZ ne sont pas, elles non plus, intgralement
disponibles.
85 Les indicateurs de gouvernance
S'orienter dans la jungle des indicateurs
de gouvernance
Il existe bien entendu de nombreuses autres sries
d'indicateurs de gouvernance au-del des cinq que nous
venons d'voquer et qui sont parmi les plus utilises
actuellement par les investisseurs internationaux, les
agences des bailleurs de fonds et les analystes du
dveloppement. Une estimation rcente en effet
recens quelque 140 sries accessibles aux utilisateurs,
recouvrant des milliers d'indicateurs individuels (Institut
de la Banque mondiale, 2006). Cette prolifration a
dbouch sur la publication de plusieurs guides et
rpertoires d'indicateurs de gouvernance remplis de
conseils utiles sur la manire d'utiliser et de trouver des
informations sur la plupart d'entre eux.
Ces ouvrages oprent une distinction utile entre les
indicateurs de gouvernance fonds sur des
perceptions (dont ceux prsents ci-dessus) et les
indicateurs construits sur des donnes objectives.
Figurent dans cette dernire catgorie des indicateurs
fonds sur des donnes relatives l'existence ou
l'absence de lois anti-corruption ou d'un organisme
charg d'engager des poursuites pour corruption; sur
le nombre de procs pour actes de corruption ; sur
l'existence ou l'absence de rglementations durcissant
les procdures de licenciement ou sur le cot moyen
d'un licenciement ; sur le nombre de dmarches
obligatoires pour monter une entreprise ou sur le cot
et la dure moyens d'une telle opration; sur le temps
pass obtenir une nouvelle ligne tlphonique ; sur
les taux de participation aux lections, etc.
Cette distinction entre indicateurs fonds sur des
perceptions et indicateurs fonds sur des faits est
importante, notamment parce que les seconds sont
reproductibles et, cet gard, plus transparents pour
les utilisateurs que les premiers. II serait pourtant
hasardeux de penser que les indicateurs fonds sur
des faits sont obligatoirement plus objectifs que les
indicateurs fonds sur des perceptions. La slection
des faits retenus et, par dessus tout, l'interprtation de
la manire dont les variations enregistres tendent
nuire la qualit de la gouvernance signifient que les
indicateurs fonds sur des faits impliquent une certaine
subjectivit dans leur construction - l'instar bien
entendu des donnes des indicateurs fonds sur des
perceptions. Plutt que de considrer que les
indicateurs fonds sur des faits sont intrinsquement
plus objectifs que les autres, les utilisateurs doivent
bien comprendre que les deux sont potentiellement
complmentaires, d'o leur intrt.
Cela tant, les investisseurs internationaux, les bailleurs
et d'autres preneurs de dcisions tendent dans leur
grande majorit se fier essentiellement aux indicateurs
de gouvernance fonds sur des perceptions.
Deux raisons expliquent cette tendance. D'une part,
l'absence frquente des donnes ncessaires pour
construire des indicateurs fonds sur des faits dans les
pays en dveloppement - ou le sentiment que les
donnes disponibles ne sont pas fiables. D'autre part, le
fait que les donnes utilises pour construire ces
indicateurs ne refltent souvent que la ralit de jure et
non de fait celle-ci tant souvent informelle et tacite
mais dterminant nanmoins, bien plus que la ralit de
jure, la qualit effective de la gouvernance d'un pays.
Ainsi par exemple, l'existence de lois anti-corruption
n'implique pas forcement un degr moindre de
corruption relle dans le pays par rapport un autre qui
n'aurait pas un tel arsenal lgislatif - de mme que la
cration d'un organisme charg des poursuites pour
corruption n'est pas obligatoirement le signe du srieux
avec lequel un pays poursuit effectivement les actes de
corruption. De mme, la quantit bien suprieure de
procs pour corruption intents dans un pays peut tre
interprte comme le signe d'un niveau suprieur - au
infrieur - de corruption dans ce pays par rapport un
autre qui intenterait moins de procs. Enfin, attribuer un
meilleur rsultat en matire de gouvernance aux pays
dont les rglementations simplifient les licenciements -
ce que fait par exemple la Banque mondiale dans sa
srie d'indicateurs Doing Business ( La Pratique des
affaires ) - implique un degr considrable de
subjectivit de la part de ceux qui construisent cet
indicateur factuel.
86 Les Journes de Tam Dao 2007
Le niveau de vie en Ukraine na cess de baisser au cours
des annes 90, et cette volution procde en grande
partie dune mauvaise gestion des affaires publiques :
pas de relle suprmatie du droit, protection inadquate
des droits de proprit, corruption effrne et prises de
dcisions biaises servant des intrts particuliers.
La Russie et lUkraine ne sont pas les seuls pays tre
confronts un srieux problme de gestion des affaires
publiques (que leurs nouveaux gouvernements essaieront
peut-tre de rsoudre). Lexprience de nombreux pays
montre quune mauvaise gouvernance va de pair avec un
dveloppement conomique lent, tandis quune am-
lioration de la gouvernance favorise le dveloppement.
Il en va de mme au niveau infranational.
En Argentine, on a constat une corruption gnralise en
matire de passation des marchs et daffectation des
budgets dans la province de Corrientes. Buenos Aires,
en revanche, un programme participatif visant accrotre
la transparence des passations de marchs est en train de
donner des rsultats remarquables. Et Campo Elias, au
Venezuela, des rformes de grande envergure au plan
municipal ont rduit la corruption de moiti et amlior
lefficience. Ces exemples montrent que, si les dfaillances
de la gestion des affaires publiques svissent sur une
grande chelle et cotent cher, une bonne gouvernance
gnre des avantages significatifs. On peut en tirer deux
autres leons, savoir quil faut :
passer du stade de lanecdote une approche
systmatique pour valuer la gouvernance, ses
dterminants et ses consquences pour le dvelop-
pement socioconomique;
utiliser les donnes disponibles et effectuer des
analyses rigoureuses pour laborer des rformes
institutionnelles visant combattre la corruption et
amliorer ladministration des affaires publiques.
valuer la gouvernance
Nous entendons par gouvernance les traditions et les
institutions au travers desquelles sexerce lautorit dans
un pays. Cela englobe 1) le processus par lequel les
gouvernants sont choisis, rendus responsables, contrls
et remplacs; 2) la capacit des gouvernants grer
efficacement les ressources et formuler et appliquer de
saines politiques et rglementations; et 3) le respect des
citoyens et de ltat pour les institutions rgissant leurs
interactions conomiques et sociales. Une large gamme
dindicateurs internationaux permet dclairer divers
aspects de la gouvernance. Dans le cadre du prsent
travail, nous en avons identifi plusieurs centaines.
(Voir Kaufmann, Kraay et Zoido-Lobatn, 1999 a et b).
Refltant principalement des valuations qualitatives, ces
indicateurs sont produits par une srie dorganisations
(agences prives de notation du risque, organisations
multilatrales, groupes de rflexion et autres organisations
non gouvernementales) et reprsentent divers points de
vue (experts, entreprises et citoyens). Ils couvrent en outre
un grand nombre daspects (stabilit politique et climat
des affaires, efficacit du service public, incidence de la
corruption, etc.). Ce type de donnes qualitatives est utile
pour mesurer la gouvernance. Pour certains aspects la
corruption, par exemple , seules des donnes subjec-
tives sont gnralement disponibles, bien que, comme on
le verra plus loin, de nouveaux types denqute commen-
cent fournir de meilleurs indicateurs quantitatifs de la
gouvernance. En outre, la perception quont de nombreux
intresss de sa qualit (paramtre pris en compte dans
les valuations qualitatives) au moins autant dimpor-
tance que les donnes objectives (tires des statistiques
officielles) et reflte souvent de manire plus exacte les
rsultats effectifs. Par exemple, les droits de proprit sont
garantis par la loi dans presque tous les pays. Pourtant, le
respect de ces droits est assur trs diffremment selon
les tribunaux. Si les entreprises jugent que les tribunaux
nimposent pas le respect de ces droits, elles chercheront
dautres moyens, moins efficaces, dobtenir lexcution de
leurs contrats.
Prciser limprcision
Une telle avalanche de donnes subjectives suscite
logiquement des ractions sceptiques. Ces donnes
sont-elles informatives ? Que peuvent bien savoir les
analystes boursiers de Wall Street sur la corruption en
Moldova ou au Niger ? Ces donnes sont elles
cohrentes : lopinion des entreprises quant aux pressions
politiques exerces sur les fonctionnaires et leur opinion
sur les dlais dattente pour les ddouanements sont-elles
rvlatrices de lefficacit des pouvoirs publics en gnral,
ou sagit-il de deux paramtres sans rapport ? Peut-on
Texte de Kaufmann D., A. Kraay e t P. Zoido-Lobatn (2000),
Gestion des affaires publiques : De lvaluation laction ,
Finances & Dveloppement / Juin 2000
Les responsables de laction publique se fondent gnralement sur des faits anecdotiques, souvent trompeurs et
incomplets, pour valuer la qualit de la gouvernance. Quelle est la meilleure faon dont les gouvernements et la
socit civile peuvent encourager un changement institutionnel en laborant et en appliquant une mthode
systmatique pour valuer la gestion publique, ses dterminants et ses consquences?
87 Les indicateurs de gouvernance
comparer une note de 3 sur 4 dans une srie dconomies
en transition avec une note de 7 sur 10 dans une srie de
pays asiatiques ? Plus globalement, ces donnes
peuvent-elles tre utiles pour lanalyse conomtrique et
la dfinition de laction mener ?
Graphique 1
Sources : Kaufmann, Kraay et Zoido-Lobatn (1999 a et b)
Notes : Ce graphique reprsente des estimations de la matrise de la corruption pour 155 pays en 199798, certains tant indiqus
des fins dillustration. Les traits verticaux indiquent la fourchette probable des indicateurs pour chaque pays, les points mdians
correspondant la valeur la plus probable. Lampleur de la fourchette varie selon la quantit dinformations disponibles pour chaque
pays et la mesure dans laquelle les perceptions de la corruption de diffrentes sources concident. Les pays indiqus en rouge (vert)
sont ceux dont lindicateur se situe de manire statistiquement significative dans le tiers infrieur (suprieur) de tous les pays. Les autres
pays sont indiqus en jaune. La position relative des pays est sujette des marges derreur significatives et reflte la manire dont diverses
institutions prives et publiques dans le monde peroivent la matrise de la corruption. Ces positions ne refltent aucunement le point
de vue officiel de la Banque mondiale ou du Fonds montaire international.
Ces questions lgitiment notre choix dune stratgie
empirique. Nous partons de lhypothse que les donnes
disponibles donnent des indications sur un assez petit
nombre daspects de la gouvernance que nous pouvons
limiter aux six suivants : pouvoir dinfluence et respon-
sabilit, instabilit politique et violence, efficacit des
pouvoirs publics, poids de la rglementation, primaut du
droit et lutte contre la corruption. Sur cette base, nous
posons ces postulats : premirement, lintrieur de
chaque catgorie, les donnes sont cohrentes dans le
sens o chaque indicateur fournit dutiles informations (qui
ne constituent, il est vrai, que des signaux imparfaits) sur
la notion de gouvernance laquelle il se rattache.
Deuximement, les donnes sont informatives. Dans le
cas contraire, nous ne noterions pas une telle concordance
dune source lautre quant la qualit de la gouvernance.
Ce phnomne est particulirement mis en vidence par
la similitude entre les rponses fournies par des analystes
dune agence de notation et celles dentreprises ou de
citoyens sur le terrain. Les analystes internationaux ont une
vision globale alors que les entreprises et les citoyens
donnent une perspective locale, et en gnral leurs vues
concident. Certaines sources, bien sr, gnrent des
signaux plus exploitables que dautres sur la qualit de la
gouvernance, mais toutes sont peu ou prou informatives.
Troisimement, bien que les units de mesure de la
gouvernance varient en fonction des sources, les
techniques statistiques disponibles nous permettent de
relier chaque source un ensemble commun dunits en
assurant ainsi la comparabilit des diffrentes mesures.
Nous utilisons un modle des composantes non
observes pour extraire un consensus statistique
concernant la perception de la gouvernance dans chaque
pays partir dun grand nombre dindicateurs pour chacun
des six grands aspects de la gouvernance prcits. Les
indicateurs globaux qui en rsultent synthtisent avec
efficacit les donnes disponibles et couvrent
pratiquement tous les pays du monde. tant donn que
les indicateurs composites de la gouvernance dcoulent
de nombreuses sources diffrentes, ils sont plus prcis
que nimporte quel indicateur individuel, prcision que
nous pouvons en outre quantifier. Le graphique 1 prsente
des donnes pour lindicateur global de la lutte contre la
corruption. Les pays sont en abscisse, classs selon leur
score avec lindicateur composite. Laxe des ordonnes
donne la fourchette de valeurs statistiques probables
reprsente pour chaque pays par une barre verticale, le
point mdian indiquant lestimation la plus probable de la
88 Les Journes de Tam Dao 2007
lutte contre la corruption dans le pays en question. On
observe une forte disparit entre les pays, mais, ce qui est
plus important, la fourchette des valeurs probables est
galement trs tendue, ce qui donne penser que mme
des indicateurs composites bien construits sont
relativement imprcis, du fait que les fourchettes des
valeurs probables de la gouvernance se chevauchent pour
de nombreux pays. Inutile de dire que des indicateurs
individuels sont encore plus imprcis! Ces marges derreur
substantielles indiquent quil ne sert pas grand-chose
dorganiser un concours entre les diffrents pays pour
obtenir leur classement exact en fonction des divers
indicateurs de gouvernance. Il est plus pertinent de les
regrouper dans trois grandes catgories, selon la mthode
des feux tricolores , que nous illustrons aussi au
graphique 1 : pays traversant une crise de gouvernance (en
rouge), pays risque (en orange) et pays exempts de
risque (en vert). Cette approche permet didentifier les
vulnrabilits particulires du pays tudi et le besoin de
rforme, sans encourager les dbats striles sur le score
exact de tel ou tel pays.
Problmes de gouvernance
Limprcision inhrente ces indicateurs composites
implique t-elle quils ont une valeur limite? Absolument
pas. Bien quimprcis, ils permettent didentifier le
groupe de pays qui prsentent des problmes de
gouvernance majeurs. Ils peuvent en outre servir
valuer systmatiquement les avantages dune bonne
gestion des affaires publiques dans un large chantillon
de pays. Nous ne nous tonnons pas de la forte
corrlation qui existe entre la bonne gouvernance et les
objectifs de dveloppement atteints par les pays, mais
nous pouvons aller au-del de ce simple constat, qui,
finalement, reflte peut-tre uniquement le fait que les
pays riches peuvent soffrir le luxe dune bonne
gouvernance , comme disent souvent certains artisans
de la pire gouvernance au monde. Notre analyse montre
que lamlioration de la gouvernance a un effet important
sur le dveloppement. Sagissant par exemple de la
primaut du droit, nous constatons que le passage des
faibles niveaux nots en Russie aux niveaux
intermdiaires nots en Rpublique tchque, ou
encore le recul de la corruption du niveau trs lev
observ en Indonsie au niveau plus faible enregistr en
Core, se traduit par une hausse de 100 300 % du
revenu par habitant, un dclin de la mortalit infantile
dampleur comparable et une progression de 1525 %
du taux dalphabtisation. Deux exemples de ce
dividende-dveloppement sont reprsents au
graphique 2, qui montre les effets bnfiques dune plus
grande participation du public sur la mortalit infantile
dans un chantillon de 173 pays et de la primaut du
droit sur le revenu par 90. Cet important lien de cause
effet porte conclure que les politiques de dvelop-
pement et de habitant dans un chantillon de 166 pays,
daprs des donnes se rapportant la fin des annes
rduction de la pauvret doivent donner une haute
priorit la bonne gouvernance.
Graphique 2
Sources : Kaufmann, Kraay et Zoido-Lobatn (1999 a et b)
Notes : Les graphiques reprsentent la relation entre un indice de la primaut du droit et les revenus par habitant pour 166 pays en
199798 (panneau de gauche) et entre un indice de la participation du public et de la responsabilisation et la mortalit infantile (exprime
par le nombre annuel de dcs denfants de moins dun an pour 1.000 naissances denfants vivants) dans 173 pays en 199798
(panneau de droite). Nous reprsentons leffet estim dune meilleure gouvernance sur le PIB par habitant et la mortalit infantile, en
contrlant pour leffet de causalit inverse, les variables omises et les erreurs de mesure au moyen dune mthode de variables
instrumentales. Certains pays sont indiqus des fins dillustration. La position relative des pays pour chaque indice est sujette des
marges derreur significatives (graphique 1) et reflte la manire dont diverses institutions prives et publiques peroivent la situation
dans ces deux domaines. Ces positions ne refltent aucunement le point de vue officiel de la Banque mondiale ou du Fonds montaire
international.
89 Les indicateurs de gouvernance
Diagnostics approfondis
Les indicateurs composites de gouvernance qui se
fondent sur les sources de donnes existantes attirent trs
efficacement lattention sur les problmes de gouver-
nance. Ils sont galement indispensables dans les tudes
internationales sur les origines et consquences de la
gouvernance. En revanche, ils constituent un outil assez
grossier pour la formulation davis sur les politiques. Pour
avancer, nous devons disposer de donnes et doutils de
meilleure qualit. Les indicateurs de gouvernance servant
aux comparaisons internationales pourraient tre large-
ment amliors. Un effort dans ce sens est lenqute
mondiale sur lenvironnement des entreprises (World
Business Environment Survey), qui couvrira quelque
10.000 entreprises dans 90 pays. Cette enqute contient
des questions dtailles sur diffrents aspects de la
gouvernance et demande des rponses quantitatives sur
des sujets donnant gnralement lieu des valuations
qualitatives. Par exemple, au lieu de se contenter
dopinions vagues propos de la corruption, le question-
naire recueille des informations sur la part du revenu total
reprsente par les dessous-de-table et sur le pourcen-
tage des sommes occultes dans les marchs publics.
Cette enqute, mene avec la participation de la Banque
europenne pour la reconstruction et le dveloppement,
est pratiquement termine pour les conomies en
transition. En prenant en compte des formes de corruption
de haut niveau, par exemple la mainmise sur ltat par
lachat de lois ou de dcrets et de pots-de-vin en change
de marchs publics, cette formule denqute donne des
renseignements sur limplication des entreprises y
compris de celles qui bnficient dinvestissements
directs trangers dans la corruption de haut niveau. Cela
indique la ncessit de prendre en compte les incitations
des entreprises mener des stratgies perverses et la
mainmise sur ltat dans llaboration de stratgies de
lutte contre la corruption. Mais mme ces donnes
internationales plus prcises ne peuvent faire davantage.
Les pays qui lancent des programmes en faveur dune
bonne gouvernance et contre la corruption doivent
analyser les dfis qui se posent eux sur le plan institu-
tionnel. Les outils de diagnostic approfondi, tels que ceux
conus par lInstitut de la Banque mondiale en collabo-
ration avec dautres spcialistes, peuvent aider les pays
gnrer de nouvelles informations, dvelopper les
capacits locales, laborer stratgies et politiques et
soutenir la formation dune coalition favorable une
meilleure gouvernance. Ces diagnostics passent en
priorit par des enqutes nationales effectues par des
organisations non gouvernementales locales auprs de
milliers de mnages, dentreprises et de fonctionnaires
pour rassembler des informations sur les vulnrabilits
inhrentes aux institutions du pays. Les rponses commu-
niques par ces trois groupes dintresss sont com-
pares des fins de cohrence et regroupes pour faciliter
une analyse en profondeur et lidentification des actions
prioritaires. (Voir Institut de la Banque mondiale et Europe
and Central Asia Public Sector Group, 1999, pour plus de
dtails sur lapplication dun systme galement appuy
par des donateurs bilatraux et des organisations non
gouvernementales comme Transparency International et
le Carter Center.) Ainsi, des diagnostics effectus en
Albanie, en Bolivie, en quateur, en Gorgie, en Lettonie
et au Paraguay ont permis didentifier des rformes
prioritaires, notamment dans les domaines de la justice,
des douanes, de la police et des administrations infrana-
tionales. Ces diagnostics donnent aussi des informations
empiriques sur la relation entre gouvernance et pauvret.
Les enqutes auprs de fonctionnaires sont
particulirement pertinentes. Les rponses franches et
anonymes des fonctionnaires des questions trs
prcises en rapport avec la gouvernance dans lorganisme
qui les emploie ont du poids quand il sagit de persuader
les pouvoirs politiques en place de procder des
rformes difficiles. Ces enqutes mettent en lumire
lconomie politique et les causes institutionnelles des
checs en matire de gouvernance, ce qui permet
didentifier les rformes spcifiques oprer dans le
secteur public. Par exemple, de rcentes enqutes
effectues au Cambodge, en quateur et au Paraguay ont
permis didentifier dimportantes variables qui sont
inversement corrles avec la corruption dans les
organismes publics : lembauche, les licenciements et les
promotions fonds sur le mrite, la circulation efficace de
linformation, labsence darbitraire dans les prises de
dcisions et la transparence de la gestion budgtaire.
Les rsultats empiriques clairs concernant ces variables
tranchent sur les rsultats plus ambigus en ce qui
concerne par exemple les salaires ou lexistence, en
thorie, de pnalits rigoureuses. Enfin, lenqute met en
vidence les cots sociaux de la corruption. Par exemple,
les rsultats de lenqute en Bolivie et en quateur
montrent que la fourniture des services publics seffectue
souvent de manire discriminatoire pour les pauvres et que
les mnages dfavoriss et les petites entreprises
supportent une part disproportionne des cots lis aux
dessous-de-table. En Gorgie, 77 % des entreprises
dclarent quelles accepteraient que limpt sur leur revenu
brut soit relev de 11 points de pourcentage en change
de lradication de la corruption. Il est clair que la corruption
cote trs cher aux Trsors nationaux ainsi quaux
mnages et aux entreprises. Lutilisation de ces donnes
dautovaluation par diverses parties intresses et leur
diffusion dans des ateliers participatifs ont contribu
mobiliser de plus larges coalitions en faveur de laction
collective et des rformes institutionnelles. En Albanie, un
atelier national sur la gouvernance a eu lieu en mme
temps que la Coupe du monde de football de 1998 en
France. Cet atelier, prsid par le chef du gouvernement
albanais, a runi les ministres et des centaines de
reprsentants de la socit civile. Les principaux rsultats
du diagnostic approfondi ont t prsents, un dbat a eu
90 Les Journes de Tam Dao 2007
lieu sur les mesures prioritaires et les dirigeants ont dclar
leur ferme soutien un plan damlioration de la
gouvernance. Le lendemain, toutes les unes de journaux
de Tirana prsentaient des graphiques expliquant les
rsultats de lenqute sur la gouvernance, suivis darticles
dtaills. Les rsultats de la Coupe de football taient
relgus aux dernires pages! Aujourdhui, avec le soutien
de la Banque mondiale, lAlbanie a lanc un programme
de lutte contre la corruption visant rformer la justice et
les douanes. Des pays comme la Bolivie, la Gorgie et la
Lettonie sont passs du diagnostic aux actions concrtes.
En Bolivie, la rforme de la fonction publique et du systme
de passation des marchs est mise en avant; en Lettonie,
la priorit a t donne la rforme de la fiscalit et des
douanes; en Gorgie, aprs les rsultats calamiteux sur la
corruption du systme judiciaire, le Prsident Edouard
Chevarnadze a dcid de faire repasser, lt dernier, un
examen tous les juges, devant les camras de tlvision !
Les deux tiers des magistrats ont chou et ont t
remplacs. Et dans des villes comme Campo Elias
(Venezuela) et Ternopyl (Ukraine), une rcente enqute sur
la gouvernance, conjugue laction collective de la
socit civile, est en train de donner des rsultats positifs
en ce qui concerne lefficacit des administrations locales,
la participation des citoyens aux dcisions publiques, la
responsabilisation des pouvoirs publics envers les
citoyens et la prestation des services publics.
Exploiter les donnes pour encourager
laction
Il existe dsormais toute une srie dindicateurs inter-
nationaux mesurant divers aspects de la gouvernance
qui mettent en vidence ltroite corrlation entre
dveloppement et amlioration de la gouvernance.
Pourtant, les meilleurs indicateurs demeurent imprcis
et ne donnent gure dinformations sur les dfaillances
institutionnelles lorigine des faiblesses de la
gouvernance dans telle ou telle situation. Le vritable
dfi consiste dans chaque pays identifier ces
dfaillances pour y remdier aux niveaux national et
infranational et celui des entreprises, et comprendre
les liens essentiels entre ces diffrents niveaux.
On commence tout juste tirer parti de lnorme
potentiel dinformations pour identifier les priorits
daction, responsabiliser les parties prenantes et
parvenir un consensus politique en faveur dune
action concerte et informe en vue damliorer la
gouvernance, tandis quun nombre encore limit mais
croissant de pionniers courageux aux niveaux
national et local et dans les entreprises mobilisent le
soutien ncessaire ces innovations en faveur dune
meilleure gestion des affaires publiques.
91 Les indicateurs de gouvernance
Texte de Javier Herrera, Mireille Razafindrakoto, Franois Roubaud :
La mesure de la gouvernance et de son impact sur les conditions de vie
de la population : enseignements tirs des enqutes auprs des mnages
en Afrique francophone et en Amrique latine
Face lchec des politiques dajustement structurel
dans les pays en dveloppement, un consensus sest
tabli au niveau international sur limportance non
seulement du contenu des politiques conomiques mais
galement de la manire dont elles sont mises en uvre,
tout particulirement dans le cadre des nouvelles
stratgies internationales de lutte contre la pauvret
(Cling, Razafindrakoto et Roubaud 2003). De nouveaux
facteurs comme la gouvernance, ladhsion et la partici-
pation des populations sont dornavant placs au cur
des programmes de dveloppement (Banque mondiale,
2001). Elles ne jouent pas seulement un rle instrumental
(la bonne gouvernance favorise la croissance et limite les
ingalits) mais elles reprsentent en elles-mmes des
dimensions constitutives du bien-tre des populations
(PNUD, 2002). Le nouveau rapport sur le dveloppement
dans le monde (Banque mondiale, 2005) donne des
arguments supplmentaires pour promouvoir ces
dimensions. En reconnaissant pour la premire fois que
les processus et les institutions politiques sont au cur
des enchanements vertueux du dveloppement, le
rapport fait des politiques dempowerment un des deux
piliers (avec la rduction des imperfections de march)
non seulement des stratgies de rduction de la
pauvret mais galement de promotion de lgalit des
chances, tant au niveau national qu lchelle inter-
nationale. Paralllement, le champ de la recherche sur le
dveloppement sest largi, notamment afin de mieux
comprendre les interactions entre au moins quatre
dimensions : la croissance bien sr, mais aussi la distri-
bution (des revenus ou des actifs), la qualit des insti-
tutions (notamment publiques) et le type de rgime
politique ou plus gnralement le systme de valeurs de
la socit (Feng, 2003 ; PNUD, 2004). La rponse ces
nouveaux enjeux passe par la dfinition et la mesure
d'indicateurs intgrant ces dimensions tradition-
nellement considres comme extra-conomiques pour
suivre et valuer les stratgies de dveloppement.
Cest pour rpondre ce dfi majeur, que deux insti-
tutions rgionales (AFRISTAT et le Secrtariat Gnral de
la communaut andine) et treize Instituts Nationaux de
la Statistique (INS) dAfrique et dAmrique latine, ont
dcid dexplorer ensemble, en partenariat avec DIAL,
les possibilits offertes par les enqutes auprs des
mnages comme instrument de mesure et de suivi
quantitatif de ces nouvelles dimensions du dvelop-
pement. En sappuyant sur lexprience acquise depuis
1995 par le projet MADIO Madagascar qui a permis
de tester et dajuster le dispositif en identifiant notam-
ment les questions les plus pertinentes , des modules
spcifiques (sur les Multiples dimensions de la
pauvret et la Gouvernance ) ont t labors et
greffs sur lenqute 1-2-3 relative lemploi, au secteur
informel et la pauvret. Entre 2001 et 2003, lenqute
a t ralise dans sept capitales conomiques des
pays de lUEMOA (Bnin, Burkina Faso, Cte dIvoire,
Mali, Niger, Sngal et Togo) et Madagascar (Raza-
findrakoto et Roubaud, 2005a). Paralllement, les trois
modules ont t incorpors partir de 2002 dans le
dispositif denqutes auprs des mnages dans quatre
pays andins (Bolivie, Colombie, Equateur et Prou ;
Herrera, Razafindrakoto et Roubaud, 2005).
Au total, lopration a port sur un chantillon reprsentatif
de plus de 35 000 adultes, soit 21 000 mnages dans
les huit mtropoles africaines, tandis que plus de 50 000
personnes taient interroges dans les quatrepays latino-
amricains, avec un niveau dinfrence statistique national
et rgional. Les rsultats de cette opration sont aussi bien
dordremthodologique (la gouvernance et la dmocratie
peuvent tre mesures de faon fiable) quanalytique (les
rsultats peuvent servir clairer les politiques publiques).
Pour complter le dispositif d'enqutes auprs des
mnages sur la Gouvernance et la Dmocratie, une
enqute miroir auprs des experts a t ralise dans
les huit pays africains. Lobjectif de cette enqute-miroir,
laquelle prs de 300 spcialistes du Sud et du Nord
(chercheurs, praticiens du dveloppement, dci-
deurs , hauts fonctionnaires, hommes politiques, etc.)
ont rpondu, tait de confronter les rponses de la
population celles des experts, sur un certain nombre
de questions communes aux deux enqutes (Raza-
findrakoto, Roubaud, 2005b).
Bien quencore exploratoires, ces oprations sont dores
et dj concluantes et prometteuses, aussi bien sur le
plan des rsultats quen termes mthodologiques. Dans
ce domaine, les enseignements gnraux que lon peut
tirer sont les suivants :
cette approche prsente tous les avantages
reconnus des enqutes statistiques par sondage
alatoire : transparence des procdures de mesure,
reprsentativit des informations collectes et
quantification des phnomnes, calcul de la pr-
cision des indicateurs, assurant notamment leur
comparabilit inter-temporelle.
la richesse des informations collectes permet de
mener des analyses approfondies, inaccessibles par
92 Les Journes de Tam Dao 2007
dautres mthodes. Ces donnes sont plus utiles pour
llaboration de politiques spcifiques que les indi-
cateurs agrgs sur la gouvernance, disponibles dans
les bases de donnes internationales. La compl-
mentarit des deux approches est aujourdhui large-
ment reconnue (Kaufmann, Kraay et Mastruzzi, 2005).
en collectant des informations objectives (compor-
tements, expriences vcues) et subjectives (percep-
tion, satisfaction) sur la pauvret et la gouvernance, on
se donne les moyens de suivre et de mettre en relation
deux dimensions essentielles, aussi importantes lune
que lautre, de ces thmatiques.
de plus, ces deux dimensions peuvent tre croises
avec les variables classiques sur les caractristiques
socio-conomiques des individus et des mnages
(revenu, activit, sexe, ge, etc.). Il est donc possible
de dsagrger les rsultats et de mettre en exergue les
spcificits ou les disparits entre diffrentes
catgories de population, en tudiant notamment le
cas des plus dmunies ou de celles qui souffrent le
plus de discriminations. On dispose par exemple
dindicateurs comparant les situations (ou perceptions)
des hommes et des femmes, des pauvres et des
riches, ou encore suivant les groupes ethniques.
par ailleurs, au Prou et en Equateur, la reprsen-
tativit infra-nationale permet dlaborer des indica-
teurs rgionaux (dsagrgation spatiale), perspective
particulirement pertinente pour le pilotage des
processus de dcentralisation en cours et le
renforcement de la dmocratie locale.
enfin, le fait davoir men simultanment les mmes
enqutes dans diffrents pays offre des perspectives
stimulantes en matire de comparaisons
internationales.
Lvaluation des enqutes ralises montre que non
seulement des indicateurs pour valuer le fonc-
tionnement des institutions ou le degr dadhsion de la
population aux politiques peuvent tre dvelopps, mais
que dans de nombreux cas, ils sont moins complexes
mettre en place et plus fiables que les indicateurs socio-
conomiques classiques, comme par exemple
lincidence de la pauvret montaire. Ainsi, le taux de non
rponse aux questions sur la gouvernance est en gnral
plus faible que celui obtenu sur les revenus. La
confrontation scientifique avec dautres initiatives
internationales (projets Afrobaromtre et Latino-
barmetro, Projet sur la Gouvernance africaine) a mis en
lumire la fois la forte convergence des rsultats
obtenus sur les champs communs, ce qui conforte la
robustesse des indicateurs proposs, ainsi que les
domaines de complmentarit des diffrents instru-
ments. En ce qui concerne notre approche, nous
mentionnerons limplication directe des Instituts
Nationaux de la Statistique (avec une double dimension
de renforcement des capacits internes et linsertion des
rsultats comme bien public dans le systme statistique
officiel), la prcision des estimateurs et le lien intrinsque
avec les indicateurs conomiques traditionnels,
notamment de pauvret. Enfin, la grande diversit des
contextes politiques, dans lesquels lenqute a t
ralise, montre que lapproche peut tre mise en uvre
dans un vaste spectre de pays en dveloppement.
Dailleurs, dans des pays qui ont connu des troubles
politiques graves (par exemple la Cte dIvoire,
Madagascar ou le Togo en Afrique ; lEquateur et la
Bolivie en Amrique Latine), lenqute permet de mieux
comprendre la nature des problmes. Elle pourrait tre
utilise comme un systme dalerte prcoce , pour
mettre en place des mesures prventives cibles avant
que les tensions identifies ne dgnrent en conflits
ouverts (Roubaud, 2003).
Du ct de la demande, le processus de mise en place des
enqutes constitue un des points forts du dispositif. Le cas
pruvien est exemplaire cet gard : appropriation
nationale de lenqute, sous la coordination conjointe de
lINEI, du ministre des Finances et du Cabinet du Premier
Ministre, participation largie de la socit civile dans
llaboration du questionnaire et lanalyse des donnes,
institutionnalisation du processus de rvision de lenqute
au cours du temps, possibilits de coopration Sud-Sud
des experts pruviens vers les autres pays de la rgion.
En aval, lexprience montre que dans de nombreux cas,
les indicateurs de gouvernance font lobjet dune demande
sociale plus forte que les indicateurs socio - conomiques
classiques, comme en atteste la forte ractivit du public et
des mdias lors des sances de restitution organises
dans les pays suivis (Madagascar, Mali, Prou, etc.).
De plus, en alimentant le dbat public sur les politiques et
les grandes questions de dveloppement, ce type
denqutes constitue en lui-mme un facteur de renfor-
cement de la dmocratie participative, de rvlation des
prfrences citoyennes et finalement dempowerment des
populations sans voix .
Sur le front analytique, les premires analyses des
enqutes apportent un clairage nouveau sur des phno-
mnes jusque l peu explors, voire totalement mcon-
nus : par exemple, le pressant besoin dEtat exprim
par les plus dmunis sur les deux continents (africain et
latino-amricain) ; lampleur de la petite corruption, que
des politiques actives permettent cependant de rduire
substantiellement ; la fiabilit limite des enqutes auprs
des experts pourtant largement utilises par les bailleurs
de fonds, notamment pour allouer laide publique au
dveloppement ; les dsillusions de lapprciation des
politiques de dcentralisation au niveau local mesure
que les rformes se mettent en place ; le niveau et la
dynamique de la participation sociale et politique, entrave
par les dfaillances des institutions tatiques qui affectent
surtout les plus pauvres, etc. Nous illustrerons lintrt de
lapproche en prsentant quelques exemples slec-
tionns parmi les nombreux rsultats obtenus.
93 Les Archives historiques
Des indicateurs qui permettent le suivi de
la gouvernance
En premier lieu, sur la question de la corruption, la
disponibilit dune srie sur une longue priode (prs de
dix annes) dans la capitale malgache permet le suivi de
lvolution du phnomne et une premire valuation de
limpact des politiques publiques en la matire. Trois faits
majeurs se dgagent : la trs forte baisse de lincidence
relle de la petite corruption dans la seconde moiti des
annes 1990 a t obtenue dans un contexte de revalo-
risation significative de la rmunration des fonction-
naires ; la crise socio-politique de 2002, qui sest traduite
par un dlitement des institutions publiques, a eu un effet
dltre sur la corruption ; linverse, la mise en place de
politiques anti-corruption actives a conduit une division
par deux de lincidence de la petite corruption.
Salaire des fonctionnaires et incidence de la corruption Madagascar 1995-2004
Source : Razafindrakoto et Roubaud
(2003 et 2005a).
Note : le module corruption na pas t
inclus dans les enqutes en 1996, 1997 et
1999. Pour la corruption, il sagit dun
indicateur objectif (pourcentage de la
population touch par la corruption au
cours de lanne).
En second lieu, le couplage de lenqute-miroir et des
enqutes auprs des mnages met en lumire le
manque de fiabilit de lopinion des experts sur la
corruption. Non seulement ces derniers surestiment
massivement lincidence du phnomne, mais le
classement des pays issus de leurs rponses est
galement sans lien avec la ralit. Ce rsultat est
dautant plus inquitant que la plupart des indicateurs
alimentant les bases de donnes internationales en
matire de gouvernance (Indice de perception de la
corruption de Transparency International, CPIA et
indicateurs KKZ de la Banque mondiale) est labore
partir de dires dexperts, et que ceux-ci jouent un rle de
plus en plus important dans lallocation de laide
publique au dveloppement.
Source : Razafindrakoto et Roubaud (2005a et 2005b).
Incidence relle de la petite corruption et la perception des experts en Afrique francophone
94 Les Journes de Tam Dao 2007
Un dispositif denqute orient vers
lvaluation des politiques : lapprciation
de la gouvernance locale
Dans la rgion andine, la centralisation du pouvoir politique
et conomique dans les capitales et les villes importantes
a suscit une forte demande pour une vritable dcen-
tralisation. Lobjectif est de transfrer aux autorits locales
les ressources et le pouvoir de dcision afin de rapprocher
les pouvoirs publics des administrs. En rponse cette
demande, une politique de dcentralisation et de dcon-
centration avec des spcificits locales a t amorce
dans tous les pays andins. Ce processus sest traduit par
une prsence plus importante de ltat dans les villages
quune gographie difficile et lindiffrence des lites
avaient maintenus longtemps lcart. Symtriquement,
les populations locales participent de faon plus active aux
dcisions travers llection de reprsentants, auxquels
ils exigent de rendre compte de leurs actions et dassurer
une gestion transparente. Le transfert de comptences
vers les autorits locales na cependant pas que des effets
positifs. Si la dcentralisation est susceptible de favoriser
lexpression et la prise en compte des demandes citoyen-
nes, elle peut galement conduire plus dinjustices et
dabus de la part des caciques locaux. Il est donc
important de cerner au niveau local ces problmes de
gouvernance qui peuvent prendre diffrentes formes et
tre plus ou moins aigus en fonction des rgions et des
communauts. En amont, avant la mise en place des
politiques, dans quelle mesure la politique de dcen-
tralisation prvue bnficiait-elle de soutien local ? Quelles
rgions y taient les plus favorables ? Quels taient les
rsultats escompts par les diffrentes populations ?
En aval, une fois que la rforme a t effective, quels en
furent les rsultats et comment ont-ils t jugs par ces
mmes populations ?
Le dispositif denqutes au Prou et, dans une moindre
mesure en quateur, a t spcialement conu pour
rpondre ces questions (couverture thmatique et inf-
rence infra-nationale). Dans le cas du Prou, on constate
tout naturellement que, l o les revendications dauto-
nomie rgionale ont t les plus fortes au cours de quatre
dernires annes (notamment le dpartement dAre-
quipa et les dpartements amazoniens), la population se
prononce massivement en faveur de la mise en place
dune politique de dcentralisation. Cest galement
dans les dpartements o le soutien est le plus massif
quon trouve un plus fort pourcentage de la population
qui pense que la dcentralisation permettra de mieux
prendre en compte les aspirations populaires. Enfin, la
corrlation ngative entre le soutien la dcentralisation
et la perception que celle-ci entranera plus dinjustices
et dabus de la part des autorits locales constitue un
rsultat cohrent.
En 2002 au Prou, soit avant la mise en place de la
politique de dcentralisation et llection des autorits
municipales, les anticipations de la population taient
plutt positives, et les effets pervers potentiels de cette
stratgie minimiss. A Arequipa, ville o huit habitants
sur dix souhaitaient la mise en place de la dcen-
tralisation, 65 % pensaient que les autorits locales
seraient plus lcoute de leurs besoins. Symtri-
quement, un faible pourcentage (29 %) tait convaincu
quelle engendrerait plus dinjustices. Ex post, aprs la
mise en oeuvre des rformes, Arequipa est aussi la
rgion o lvaluation du processus par la population est
la plus ngative. En effet, ceux qui pensent que la dcen-
tralisation a effectivement permis daccrotre lcoute
des citoyens et quelle a conduit une amlioration des
services publics ne reprsentent quune minorit (res-
pectivement 18 % et 17 % seulement). Moins dun tiers
(28 %) estime quil y a eu une plus grande participation
de la population dans la prise de dcisions. Prs de la
moiti de la population affirme mme que la dcen-
tralisation a impliqu plus dinjustices et dabus de la part
des pouvoirs locaux. Il nest donc pas tonnant que la
ville dArequipa ait connu un paro regional, une rvolte
populaire qui, durant plusieurs jours, a compltement
paralys de lactivit conomique, avec son cortge de
manifestations de rue incontrles.
95 Les indicateurs de gouvernance
Apprciation de limpact de la dfaillance
des institutions : une moindre partici-
pation politique des pauvres
Notre dernier exemple portera sur le problme de
lexclusion politique des plus dfavoriss, rvle de
faon concrte dans le cas du Prou par une
participation lectorale plus faible, qui rsulte en majeure
partie des dfaillances de lEtat. Ainsi, le pourcentage de
ceux qui nont pas vot aux lections municipales de
2002 passe de 20 % pour le quartile le plus pauvre
moins de 10 % pour le plus riche. Ce phnomne
sexplique principalement par linefficacit des
institutions publiques charges du registre lectoral et du
registre national didentit, et non par un faible intrt ou
un dcouragement lgard du politique. Labsence de
papiers non seulement empche dexercer son droit
fondamental de voter, mais aussi rduit laccs des
citoyens aux opportunits conomiques (accs au
crdit, transactions foncires, possibilits de voyager
ltranger, etc.).
Sources : ENAHO 2003 - 2004, module Gouvernance et Dmocratie, INEI, Prou, nos propres calculs.
Evaluation de la gouvernance locale au Prou : apprciation du processus de dcentralisation par dpartement
Source : Herrera, Razafindrakoto et Roubaud (2005). Note : Il sagit des lections municipales ralises en novembre de 2002.
Le quartile I est le plus pauvre et le quartile IV le plus riche.
Participation lectorale et raisons de la non-participation selon le quartile de revenu au Prou
96 Les Journes de Tam Dao 2007
Cette exprience pilote ouvre plusieurs perspectives
dimportance. A trs court terme, il sagit de valoriser les
bases de donnes existantes en produisant un certain
nombre danalyses : principaux rsultats des enqutes
vocation tre largement diffuses in situ (au niveau
national, mais galement lchelon rgional quand
lenqute le permet) ; analyses approfondies vocation
acadmique. A moyen terme, lobjectif est de consolider
la mthode. Dune part, lenqute devrait tre rplique
dans lespace (inclusion de nouveaux pays) et surtout
dans le temps. Lamorce des sries temporelles (dj en
cours Madagascar et au Prou) permettra de jeter les
bases dun vritable dispositif de suivi des indicateurs de
gouvernance et de dmocratie. Elle permettra galement
de tester la robustesse des indicateurs. Dautre part, en
termes de processus politique, les voies de linstitution-
nalisation de ce dispositif au sein des systmes officiels
dinformation statistique doivent tre renforces. Un tel
programme devrait dboucher sur la systmatisation et
linclusion de ce type denqutes et dindicateurs dans les
systmes de suivi & valuation des stratgies nationales
de dveloppement. A un niveau plus global, il permettra
de formuler des recommandations internationales en
matirede mesure de la gouvernance et de la dmocratie
par voie denqutes, notamment dans le cadre des
stratgies nationales de dveloppement statistique,
promues par PARIS21 et appuyes par les Nations Unies.
Au-del de son intrt propre pour chaque pays et des
possibilits de coopration Sud-Sud, en lanant de telles
enqutes statistiques sur la gouvernance, on peut enfin
raisonnablement esprer que, pour la premire fois, les
transferts mthodologiques ne prendront pas le chemin
traditionnel du Nord vers le Sud, mais quau contraire ils
partiront du Sud pour irriguer le Nord.
Rfrences bibliographiques
Banque mondiale (2001), Rapport sur le Dvelop-
pement dans le monde 2000/2001 : Combattre la
pauvret, Eska, Paris.
Banque mondiale (2005), World Development Report
2006: Equity and development, Oxford University
Press, New York.
Bratton M., Mattes R., Gyimah-Boadi E. (2005),
Public Opinion, Democracy, and Market Reform in
Africa, Cambridge University Press, United Kingdom.
Economic Commission for Africa (2005), Striving for
Good Governance in Africa, Addis Abeba, Ethiopia.
Feng Y. (2003), Democracy, Governance and
Economic Performance: Theory and Evidence, The
MIT Press, Cambridge, London.
Herrera J., Razafindrakoto M., Roubaud F. (2005),
Gouvernance, dmocratie et lutte contre la pauvret:
enseignements tirs des enqutes auprs des mnages
en Afrique et en Amrique latine , DT DIAL 2005/12.
Herrera J., Razafindrakoto M., Roubaud F. (2007),
Governance, Democracy and Poverty Reduction:
Lessons drawn from household surveys in sub-
Saharan Africa and Latin America, International
Statistical Review, 75(1). pp.70-95.
Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. (2005),
Governance Matters IV: Governance Indicators for
1996 2004, The World Bank, May.
PNUD (2002), Rapport sur le Dveloppement Humain
2002 : Approfondir la dmocratie dans un monde
fragment, Editions De Boeck Universit, Bruxelles.
PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina:
Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos,
Aguilar, Altea, Alfaguara, Buenos Aires.
Razafindrakoto M., Roubaud F. (2003), Salaires et
corruption : le cas de Madagascar , Rapport Mondial
sur la Corruption 2003, Transparency International, pp.
381- 383.
Razafindrakoto M., Roubaud F. (2005a), Gouver-
nance, dmocratie et lutte contre la pauvret :
enseignements tirs des enqutes 12-3 en Afrique
francophone , Stateco, n99, pp.117-141.
Razafindrakoto M., Roubaud F. (2005b), Peut-on croire
lopinion des experts sur la corruption : une exprience
base sur des enqutes en Afrique francophone ,
Rapport Mondial sur la Corruption 2005, Transparency
International, Economica, Paris, pp.411-413.
Razafindrakoto M., Roubaud F., Wantchkon L.
(diteurs scientifiques) (2006), Gouvernance,
dmocratie et opinion publique en Afrique, Afrique
Contemporaine n 220, numro spcial, 2006/4.
Roubaud F. (2003), La crise vue den bas Abidjan :
ethnicit, gouvernance et dmocratie Afrique
contemporaine n 206, t, pp. 57-86.