Hctor Hugo Snchez Ramos

LA BANCA DE DESARROLLO EN MEXICO Y SU RELACIN CON EL SECTOR

AGRCOLA
Resumen
El presente trabajo aborda la problemtica del financiamiento que enfrenta el sector
agrcola en Mxico, en especial los pequeos productores, y la importancia de la banca de
desarrollo como instrumento de poltica pblica, as como la participacin de Banrural hasta su
liquidacin y, por lo tanto, la extincin de una banca rural de desarrollo en estricto sentido.
Abstract
This paper addresses the problem of financing faced by the agricultural sector in Mexico,
especially small farmers, and the importance of development banks as an instrument of public
policy, as participation Banrural until settlement and, therefore, the extinction of a rural
development bank in the strict sense.
Palabras clave: Banca de desarrollo, Banca comercial, Sector agropecuario, Crdito,
Polticas pblicas.
Keywords: Development banks, Commercial bank, Agricultural sector, Credit, Public
policy.
Clasificacin JEL: E58, G21, O13, E51, E61.
Introduccin
Al hablar de polticas dirigidas al sector agropecuario no se puede dejar pasar la polmica
que existe en torno a la intervencin, o no intervencin, del Estado para fortalecer su papel
dentro de la economa nacional. Esta dualidad ha sido tema de investigacin por parte de muchos
analistas, acadmicos, investigadores, planificadores de polticas pblicas y organismos
internacionales. En el caso de los crculos que promueven una participacin ms activa del
gobierno no hay un consenso sobre los instrumentos o herramientas a utilizarse.
La discusin es alimentada en buena medida por los dficits crnicos en la balanza
alimentaria que surgen a partir de 1973, como lo apunta Rose J. Spalding, y que se profundizan
hacia principios de los aos ochenta. Si bien es cierto que se han llevado a cabo modificaciones
en la poltica agropecuaria en Mxico tendientes a la optimizacin del uso de las tierras
disponibles, desde 1910 con la reforma agraria plasmada en el artculo 27 constitucional,
tambin lo es el hecho de que estos mecanismos han quedado desfasados de la dinmica
econmica actual.
En todos los casos, las polticas implementadas no han fortalecido al sector agropecuario
en sentido estricto; al contrario de esto, han existido polticas orientadas hacia el fortalecimiento
de las cadenas de suministros internacionales que han debilitado fuertemente el campo
mexicano. Podemos citar en este sentido a la apertura comercial iniciada hacia 1986 con la
entrada de Mxico al General Agreement on Tariffs and Trade, gatt por sus siglas en ingls, o al
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan), que exhibi la falta de competitividad
de los productores mexicanos ante el resto del mundo y que, lejos de ser benfico para los
productores por la fcil adquisicin de suministros y equipo, provoc un desmantelamiento de
7
las condiciones de produccin.
Aunado a los fenmenos anteriormente mencionados, encontramos presiones
devaluatorias ocasionadas por el deterioro internacional de los precios del sector primario.
Dentro de esta atmsfera adversa de bajos precios de la canasta de productos exportables y la
mayor importacin de mercancas con alta especializacin, se dio un fuerte endeudamiento que,
como resultado natural, se vio reflejado en la balanza comercial.
Lo anterior ha dado lugar a la existencia de dos modelos de produccin y acumulacin
totalmente disimiles, pero que en la realidad operan y conviven en un mismo escenario. Por un
lado est el sector menos favorecido, sin apoyo y con un ambiente de produccin atrasado; frente
al otro polo, que tiene facilidades para la adquisicin de tecnologa, tcnicas innovadoras, acceso
a los mercados de crdito y, adems, capacidad de integracin a los mercados y a las cadenas
productivas internacionales.
Situacin actual
En la actualidad, la importancia del sector agropecuario en la actividad econmica del
pas es innegable, no slo por su dinmica con el sector externo, sino por las externalidades
positivas que genera alrededor de los mercados locales en los que se desenvuelve; es decir,
adems de alimentar a la poblacin, crea un crculo virtuoso al emplear a personas cercanas a la
tierra donde se realizan las actividades productivas y abarata tambin las mercancas a los
consumidores finales a travs de la disminucin de costes de transporte.
En este trabajo se pretende realzar la importancia de las polticas pblicas orientadas al
fortalecimiento del sector agropecuario a travs de mecanismos financieros regulados por el
Estado. Si bien esta propuesta no es nueva, es importante rescatarla debido a la coyuntura
econmica actual y a las dems condiciones que se mostrarn a lo largo de este documento.
Las operaciones de la banca en Mxico son interrumpidas constantemente por el
estallamiento de conflictos armados. Es hasta 1921 cuando el entonces Presidente, el Gral.
lvaro Obregn, decret que las instituciones bancarias que fueron incautadas durante el periodo
de la Revolucin fueran devueltas a sus dueos originales.
Durante el periodo que comprende la administracin del presidente Plutarco Elas Calles
se continu con la recuperacin del sistema bancario mexicano y se promulg una ley que
derivara en la creacin, hacia 1932, del Instituto Nacional de Crdito, que conjuntamente con el
Banco Nacional de Crdito Agrcola, fundado en 1926, y el Banco Nacional de Crdito Ejidal,
instituido en 1935, formaliz la llamada banca de desarrollo.
Estas instituciones tenan como finalidad canalizar crditos en el sector rural hacia
sociedades cooperativas agrcolas y sociedades locales de crdito ejidal, para posteriormente
9
formalizarlos como crditos individuales con fines productivos en los subsectores de la
agricultura, ganadera, aprovechamiento forestal, pesca y caza.
Para el ao de 1965 se crea el Banco Nacional Agropecuario con el afn de promover el
desarrollo en el campo a travs del sistema bancario; sin embargo, hacia 1975 se fusiona con el
Banco Nacional de Crdito Agrcola y el Banco Nacional de Crdito Ejidal con el fin de tener
una sola directriz y homogeneizar los requerimientos de los tres bancos; as es como nace el
Banco Nacional de Crdito Rural (Banrural), integrado por un banco central y trece regionales.
La misin del Banrural estaba orientada al financiamiento a productores de bajos ingresos para la
produccin agropecuaria y forestal.
Cabe sealar que la mayora de estas instituciones funcionaban como una maquinaria
clientelar (Piar lvarez, 2002) que buscaba la legitimacin de un sistema que no se preocupaba
por el desarrollo del pas, sino por la continuidad poltica, lo que trajo como consecuencia un alto
gasto de operacin y elevados niveles de cartera vencida en la naciente banca de desarrollo, hasta
su reduccin en los aos ochenta en el contexto de la desregulacin bancaria y el advenimiento
del sistema de acumulacin capitalista.
En este modelo, las bajas tasas de inters ofrecidas por la banca del Estado eran
consideradas como fuente de distorsiones en el mercado, por lo que gran parte de estas
instituciones fueron liquidadas. As, en el ao de 2002 se culmina con la extincin de las
sociedades nacionales de crdito que formaban el sistema Banrural, para que en diciembre de ese
mismo ao se formulara la ley orgnica que daba forma a Financiera Rural.
Banrural obtiene su fondeo a travs de la dotacin inicial del patrimonio propio y de
recursos a tasas inferiores a las de mercados provenientes de bancas de segundo nivel como fira,
10
Nafin o Bancomext. En materia de tasas de inters activas, estas son determinadas por la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (shcp) y, en su caso, por el Banco de Mxico. Para
fines ilustrativos, a continuacin se comparan la tasa de rendimiento exenta de impuesto en
Certificados de la Tesorera de la Federacin (Cetes) a 28 das y la Tasa de Inters Interbancaria
de Equilibrio a 28 das a cierre de mes; este cotejo cobra sentido si se tiene presente que la tasa
Cete es la tasa referencia para el otorgamiento de crditos del sistema Banrural, mientras que la
tiie es una tasa base, a la cual generalmente se le suman algunos puntos porcentuales para el
cobro de las tasas bancarias activas.
Grf. 1.1 Costo porcentual de financiamiento. Fuente: inegi y Cmara de Diputados.
Si definimos el concepto de banco como el intermediario financiero que se encarga de
captar recursos en forma de depsitos, prestar dinero y brindar servicios financieros, y al
desarrollo como la capacidad de mantener o incrementa un nivel dado de bienestar a partir de
una determinada dotacin de recursos, entonces podremos dirigirnos hacia la construccin
conceptual de la banca de desarrollo; La cul podramos definir, entonces, como el intermediario
11
financiero cuyo objetivo es generar bienestar y no solamente un excedente operativo.
Por lo anterior podramos asegurar que una Institucin de este tipo, ligada al sector
agropecuario, tendra que estar relacionada con funciones de intermediacin financiera y
procuracin de medios de produccin para la creacin de riqueza y el fomento de la innovacin,
adems de coadyuvar al bienestar social en localidades rurales a partir del impulso en la
inversin, el empleo, la productividad y el fortalecimiento de cadenas productivas.
En el siguiente cuadro se enlistan los seis bancos de desarrollo que actualmente existen
Mxico y el organismo pblico de fomento, denominado Financiera Rural, cuyo objetivo
principal es canalizar recursos financieros y propiciar asistencia tcnica, capacitacin y asesora
al sector rural
1
. Este es un organismo pblico descentralizado y coordinado por la shcp.
Tabla 2.1 Banca de desarrollo en Mxico. Fuente: Informes sobre la situacin
econmica, las finanzas pblicas y la deuda pblica
12
Para tener ms clara la relacin de estas instituciones dentro del desarrollo nacional y su
cercana con el sector agrcola, podemos empezar por enlistar la misin de cada integrante de la
lista anterior en el orden que aparecen. Como resultado obtenemos el siguiente cuadro.
Tabla 2.2 Misin individual de los miembros de la Banca de desarrollo en Mxico.
Fuente: Reglas de operacin de cada entidad.
Como podemos observar, dentro de los trminos estrictos de las instituciones que
componen el sistema de la banca de desarrollo en nuestro pas, nicamente Bansefi cumple
parcialmente con los objetivos de impulsar el sector rural; esto lo hace por medio del
ofrecimiento de servicios financieros dirigidos a personas de bajos ingresos. La insercin de este
programa se da a travs de la instrumentacin del Programa de Apoyos Directos al Campo
(Procampo) creado en 1993 y el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades creado en
2002.
El Procampo otorga un apoyo por cada hectrea o fraccin de sta inscrita en el directorio
13
de Procampo y que se encuentre sembrada con cualquier cultivo lcito o que sea parte de algn
proyecto ecolgico autorizado por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(Semarnat). Otorga apoyos por montos que van desde $963.00 hasta $1300.00 por hectrea. Sin
embargo, el monto percibido no permite modificar las condiciones del sistema operativo de los
pequeos productores, tampoco es claro si se complementa o forma parte de la poltica de
desarrollo, adems de que es considerado por algunos sectores como asistencialista y
estabilizador social.
Es decir que en los Estados con alta productividad agrcola tiende a incentivar la
produccin y a la vez reduce el porcentaje del traslado de tierras a cultivos no lcitos, tal es el
caso de Tamaulipas, Sonora, Michoacn y Sinaloa. Por el contrario, cuando se tratan de Estados
con baja productividad por hectrea, por ejemplo Chiapas y la zona centro sur del pas, se
muestra como un programa de distribucin del gasto federal, para evitar esencialmente conflictos
sociales, de aqu por qu se ha catalogado al Programa como un Estabilizador Social (Sociedad
Brasileira de Economa, 2007).
Por su parte, el programa de Oportunidades ofrece apoyos monetarios que llegan hasta
los $2500.00 mensuales, los cuales cubren el componente alimentario, el educativo, el apoyo
para adultos mayores e infantes, las becas para primaria, secundaria y educacin media superior.
Adicionalmente, este programa se complementa con instrumentos de la Secretaria de Educacin
Pblica (sep), la Secretara de Salud (ss), la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) y los
gobiernos estatales y municipales. Sin embargo, este programa tampoco cumple con los
objetivos de desarrollo del campo mexicano, ya que los montos que otorga y los conceptos por
los cuales se es susceptible de apoyo tienden a ubicar a los receptores como personas en
14
situacin de alta marginacin; adicionalmente, no se les brinda una capacitacin tcnica ni se
fomenta la insercin en el mercado de los pequeos productores.
En el caso de Financiera rural; la cual no es exactamente banca de desarrollo, como lo
demuestra su ley orgnica; busca consolidar un sistema de financiamiento y canalizacin de
recursos financieros, asistencia tcnica, capacitacin y asesora en el sector rural. Propiciar
condiciones para la recuperacin del nivel de vida en el medio rural mediante la oferta de
financiamiento, asesora y capacitacin, en beneficio de los productores rurales, sobre todo a
travs de entidades intermediarias que aseguren el impacto en ellos (Misin de financiera
Rural).
En este punto pareciera que Financiera Rural es la Institucin por la cual se operan los
instrumentos que el sector agropecuario necesita para su pleno desarrollo, pese a esto, los
mecanismos para la obtencin del crdito a travs de Financiera Rural no son los adecuados para
los pequeos productores debido a los requerimientos fiscales, bancarios y tcnicos que se
exigen para el prstamo: buen historial crediticio, colaterales que respalden los crditos, alta en
el padrn de Hacienda y estudios de factibilidad. Estos requisitos, en primera instancia, no
parecen tan difciles de cumplir, pero para un pequeo productor agrcola, debido a su escasa
cualificacin, son barreras insalvables.
Adicionalmente se encuentra con una limitante proveniente de la shcp para la calificacin
de la cartera de crditos otorgados, pues sta debe avalar las garantas que brinde el solicitante
(Art. 14, Ley orgnica de Financiera Rural), adems de la verificacin del nivel de riesgo que
conlleven las operaciones de la Financiera y la clasificacin de personas o grupos de riesgo
2
. Es
decir, la banca de desarrollo se pretende guiar de la misma manera que la banca comercial, por la
15
bsqueda de la ganancia y la eliminacin de la incertidumbre crediticia.
Esta lgica de desenvolvimiento deja fuera al productor en condiciones atrasadas y
consolida su rezago, es decir que los programas de financiamiento han tenido un impacto casi
nulo en el desarrollo de los estratos con menor personal ocupado del sector agropecuario. En
estos programas de financiamiento ha existido la poltica implcita de concesionar el desarrollo
del sector estudiado a manos de los intermediarios financieros, y son estos ltimos los que
delimitan las condiciones en las que se accede a los fondos prestables y en las que se otorgan
dichos fondos, condiciones que en algunos casos se observan casi inalcanzables para el pequeo
productor.
En este sentido se puede entender que existe una tendencia casi implcita de las reglas de
operacin para favorecer a las empresas con capacidades de integrarse en los encadenamientos
productivos mundiales o que participan directamente en los mercados internacionales y que por
ende cuentan con capacidad instalada y financiera que provee condiciones de competitividad
hacia el exterior.
La siguiente grafica describe la evolucin de los saldos de crdito otorgados al sector
agropecuario por parte de la banca de desarrollo y la banca comercial. Se puede observar el
monto destinado por la banca de desarrollo en el periodo que comprende desde 1994 hasta el
2012. Los crditos se establecen como crditos, emprstitos y otras obligaciones derivadas de la
suscripcin o emisin de ttulos de crdito o cualquier otro documento pagadero a plazo,
otorgados por la Banca Comercial.
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17
Tabla 2.3 Crditos otorgados por la banca (1994-2012). Fuente: inegi.
En el cuadro anterior se puede observar claramente una tendencia descendente en los
saldos nominales otorgados por la banca de desarrollo, incluyendo los crditos colocados por
Financiera Rural, mientras que hay un descenso que va desde el 2002 hasta el 2006 por parte de
la banca comercial, en tanto que los crditos no referentes al sector agropecuario han aumentado
consistentemente durante el periodo analizado.
En trminos de composicin de los crditos otorgados podemos encontrar que, si bien la
banca de desarrollo nunca ha estado en niveles cercanos a la cantidad de los otorgados por la
banca comercial, tuvo una tendencia a incrementar su participacin. En la siguiente grfica se
pone de manifiesto la propensin de la banca rural a incrementar su participacin en el mercado,
hasta que esta caracterstica se revierte hacia el ao 2003, ao en que, como se seal
anteriormente, se disuelven las sociedades nacionales de crdito que formaban el sistema
Banrural, a partir de entonces, el sistema bancario de fomento se ha visto disminuido en gran
medida.
18
Grf. 1.2 Comparativo de los crditos otorgados entre la banca de desarrollo y la banca
comercial (1994-2013). Fuente: inegi.
Este ao (2003) tambin coincide con la aparicin del Programa Oportunidades, es decir
que disminuy la participacin de los instrumentos de intermediacin financiera como motores
del desarrollo y se sustituyeron con polticas pblicas paliativas de combate a la pobreza, accin
completamente acorde a la profundizacin del modelo neoliberal que aboga por una cada vez
menor intervencin del estado en los mercados.
Paradjicamente el sistema Banrural haba tenido una cartera relativamente ms sana
hasta su cancelacin. En la siguiente grfica se puede observar un incremento acelerado que se
puede atribuir a su liquidacin, por lo que no se puede atribuir a este motivo el cambio en el
modelo de financiamiento agropecuario ni la contraccin del mercado de crdito dirigido a este
sector.
19
Grf. 1.3 Comparativo de las carteras de la banca de desarrollo y la banca comercial
(1994-201). Fuente: inegi.
Otro elemento importante a destacar dentro de este anlisis es la Tasa de Inters
Interbancaria de Equilibrio (tiie
3
), la cual es una muestra de seis instituciones diferentes que
intenta reflejar con mayor claridad el comportamiento del mercado bancario. Si bien la tiie a
principios de 1995 se situaba alrededor de los 55.21 puntos porcentuales, para el 2002, producto
de la profunda crisis que azol el pas y que ocasion una sequa en los mercados de capitales,
marcaba ya un solo dgito y se colocaba en los 8.17 puntos porcentuales
4
.
Por lo dicho en el prrafo anterior tampoco se puede atribuir la disminucin en la
capacidad de fondeo a la eliminacin del nmero de instrumentos colocados en el sector
agropecuario ni a un proceso de saneamiento de la cartera, sino al reforzamiento del actual
modelo de acumulacin que promueve una mayor libertad de accin del mercado, lo que ha
trado como consecuencia la cada vez mayor polarizacin entre los productores de temporal y
aquellos que cuentan con una infraestructura ms sofisticada, tcnica y tecnolgicamente. Esto se
20
ilustra de mejor manera en la tabla (2.4) y en la grfica 1.4.
21
22
Si ponemos los datos de la tabla anterior en trminos porcentuales de participacin, ser
ms fcil observar que la gran mayora de la produccin por ao agrcola y cultivos perennes se
da en condiciones de ausencia en inversin, lo que se puede traducir como una produccin en
condiciones precarias que compite en el mercado de manera dificultosa con los grandes capitales,
sin embargo, al salir de la esfera de la valorizacin mercantil, tambin se puede entender esta
dinmica como un circuito de produccin dirigido al autoconsumo.
Grf. 1.4 comparativo de la participacin de cultivos segn su tcnica (1994-2012).
Fuente: Siacon.
Este fenmeno se presenta como la respuesta de un sector que se siente excluido del
mercado y que propicia espacios alejados de la necesidad de valorizar las mercancas a travs de
23
valores fiduciarios, obteniendo una ventaja fundamental sobre la necesidad de poseer liquidez
para la obtencin de satisfactores bsicos. Cuestin que ejemplifica las condiciones generales del
sector agropecuario.
Grf 1.5 Comparativo de las superficies cosechadas segn la tcnica de cultivo
(1994-2008). Fuente: Siacon.
Conclusiones
A la luz de los argumentos anteriores, cabe la posibilidad de que las polticas aplicadas
hayan tratado de fomentar las virtudes de la apertura econmica, sustentada en el modelo de la
gravedad, el cual propone una fuerte relacin entre el tamao de la economa de un pas y el
volumen de sus exportaciones e importaciones. Esto se puede mostrar a travs de la siguiente
ecuacin (Krugman y Obstfeld (2004):
Dnde:
Esta relacin indica que el comercio entre dos pases cualesquiera tiene una relacin
directa con el nivel de produccin de sus economas y son inversamente proporcionales a la
distancia que los separa, pero esta distancia no slo es geogrfica, sino tambin puede entenderse
como cuotas y aranceles o como la prdida de competitividad de las exportaciones e
importaciones. Para subsanar tales obstculos es necesario, segn la teora dominante, aperturar
las fronteras, firmar acuerdos de libre comercio y adoptar nuevas tecnologas que permitan
realizar transacciones comerciales de manera ms rpida y eficiente.
Sin embargo, la ciencia econmica no se trata meramente de la elaboracin de balances
25
contables, tambin puede ocuparse del desarrollo de los medios necesarios para el
establecimiento de tasas de inters que propicien las inversiones productivas por encima de las
inversiones de cartera, adems de una flexibilizacin o adaptacin de los estndares de
otorgamiento de crdito a la realidad de los pequeos productores, lo que les permitira
incrementar su productividad y ser ms competitivos.
Por esta razn, el fortalecimiento del mercado interno es primordial y se debe dinamizar
la relacin de los pequeos productores de insumos primarios e intermedios con las grandes
industrias nacionales a travs de cadenas productivas que fortalezcan las reas estratgicas que el
pas necesita.
Si bien crear empresas tractoras no es una tarea fcil, es una posibilidad para generar
beneficios en cascada, como la creacin de empleo con niveles aceptables de remuneraciones y
condiciones dignas de trabajo, el mantenimiento de la paz social y el crecimiento de la economa
nacional con criterios de redistribucin.
Para favorecer el nivel de productividad, una poltica eficiente debe conceder incentivos a
la capacitacin continua, la reinversin de utilidades y las innovaciones constantes. En este
sentido es necesario conferir al Estado el papel de promotor y facilitador del desarrollo
industrial, lo cual implica contar con una poltica de competitividad sectorial que tenga dos
frentes: el primero es el mbito empresarial, donde se considera a los capitalistas como
buscadores de la mayor competitividad posible, y el segundo es el estado como promotor y
facilitador del crecimiento del aparato industrial (Villarreal, 2005, p. 801).
Siguiendo el argumento anterior, y a partir del planteamiento inicial, es pertinente brindar
apoyos gubernamentales para impulsar la industria agropecuaria y en especial el estrato micro en
26
tres frentes principalmente ( Trejo,1994, p. 24): apoyos de costo de capital, costo de
entrenamiento de mano de obra y costo de arranque de las empresas.
En el caso del apoyo de costo de capital no se refiere exclusivamente al apoyo a travs de
financiamiento, sino a polticas de transferencia tecnolgica desde las universidades o centros de
investigacin, al abaratamiento selectivo de maquinaria y tecnologas, y a estmulos fiscales. En
el caso del entrenamiento de la mano de obra es primordial, para incrementar la productividad
del personal, acercarla a las nuevas tecnologas y a los mtodos de produccin innovadores.
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28
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Pies de pgina
1
Reglas de operacin de Financiera Rural
2
Artculo 15 de la ley orgnica de Financiera Rural
3
DOF 25 de marzo de 1995
4
Datos obtenidos de la base de datos de Banco de Mxico