01 El Peru y La Tributacion - Manuel Estela Benavides

EL PERU Y
LA TRIBUTACIN

MANUEL ESTELA BENAVIDES

El Per y la Tributacin

1

Porque estn cargadas de verdad y
de fe en el Per,
las palabras de Jorge Basadre
nunca envejecern.
Ellas siempre inspiran y alientan,
con pasin, tareas
en beneficio de todos los que
deseamos un mejor
Futuro para nuestro pas. Por eso,
En la vspera del
centsimo aniversario de su
Nacimiento, dedico este
Trabajo a ese ilustre peruano y a
todos los trabajadores
de la SUNAT, para que en ellos
habite su espritu.

PRTICO

Si este auditorio pudiera hablar probablemente nos dira que guarda como un tesoro
aquellas sesiones previas a los operativos Primavera-en las
que se forj la mstica que nutri los albores institucionales.

Porque me parece or al charango, a la quena y a la zampoa que con sus acordes nos
demandaban no descuidar el sentido ltimo de la tarea que, momentos mas tarde,
emprenderamos: hacer algo significativo en relacin a la tragedia colectiva de la zona rural
andina peruana, la ms oculta, la ms abandonada.

A pesar del paso de los aos SUNAT, siento que los lazos que nos unen
estn ms all de una resolucin de nombramiento o de renuncia.
Me trasmites alegras que no sabras expresar en palabras y tambin penas por todo
lo que te toc vivir entre 1995 y octubre del 2000- que traspasan el corazn.

Y hoy, Qu puedo decirte, SUNAT, de cara al futuro? SUNAT, por encima de avatares sin fin
y de limitaciones cotidianas, tienes que ser un smbolo de lealtad a nuestra tierra; tienes que
ser un smbolo de solidaridad. No olvides, esas son las razones de tu profundo ser.


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CONTENIDO

PRLOGO

I. INTRODUCCIN
II. QU ES EL PER?
III. QU ES LA TRIBUTACIN?
IV. EL PROBLEMA PERUANO
V. EL ANLISIS ECONMICO Y EL SUBDESARROLLO
VI. EL ANLISIS ECONMICO DE LA HISTORIA PERUANA
VII. LA SUNAT FUNDACIONAL Y LAS LECCIONES DEL PASADO RECIENTE
VIII. A MANERA DE CONCLUSIN
FUENTES BIBLIOGRAFICAS
EPLOGO
LA OBRA Y EL AUTOR


3

PRLOGO

Con ocasin del homenaje a la primera promocin de fiscalizadores de la SUNAT tuve
la oportunidad de escuchar la conferencia magistral que estuvo a cargo del doctor Manuel
Estela Benavides, quien lider el equipo que inici la reforma tributaria hace ms de una
dcada.

El mensaje vertido en esa conferencia tuvo una doble virtud. Por un lado, a partir de un
anlisis histrico y econmico nos hizo reflexionar a quienes lo escuchamos en el auditorio
sobre la importancia que ha tenido y tiene la tributacin para el desarrollo econmico del pas y,
de otro lado, sobre la trascendencia de la labor del administrador tributario en la bsqueda del
bienestar.

Este ltimo aspecto gener un efecto motivador entre los asistentes, especialmente
porque la gran mayora fue partcipe de las primeras acciones de fiscalizacin realizadas como
parte de la reforma tributaria a inicios de la dcada del noventa y por el reto que signific este
hecho en el compromiso asumido por los entonces jvenes profesionales que se integraron a la
SUNAT.

En las referidas circunstancias, con la finalidad de que este aporte no fuera conocido
slo por un grupo reducido de personas, es que solicitamos al doctor Manuel Estela su
autorizacin para hacer posible su publicacin. Gracias a su anuencia, ahora podemos contar
con un valioso documento para los trabajadores de la SUNAT, sobre todo para las nuevas
generaciones, y la ciudadana en general.

Ahora bien, sta es una obra que no se limita a la conferencia magistral dictada en
dicha oportunidad, sino que ha sido estructurada, sistematizada y enriquecida con informacin
complementaria. Es decir, al texto original se le ha incorporado un mayor valor agregado. Este
hecho valora an ms el espritu de colaboracin y compromiso del doctor Estela con la
SUNAT, as como su vocacin por hacer un mejor pas para todos los peruanos.

En este libro, Estela no slo parte de un enfoque de corto plazo, sino que se detiene en
un anlisis histrico y ubica el tema de la tributacin en una perspectiva integral y de largo
plazo. De all la riqueza e importancia de su contenido.

En primer lugar, esboza una acertada caracterizacin de lo que es el Per y llega a la
conclusin de que, si bien para algunos el Estado debe estar al servicio de los intereses de
grupo, para otros es la Patria invisible. Bajo este concepto, define la atmsfera de dignidad que
anhelan los peruanos, en la que est presente el respeto por la justicia, los derechos
humanos, la integracin cabal de todas las razas y un mejor futuro para todos.

Seala que la solucin al problema peruano requiere una tarea de largo plazo y de
alcance permanente que permita desplazar la cultura del privilegio y el egosmo irracional.

Con este marco conceptual, define la tributacin en trminos sencillos y comprensibles,
al alcance de todo lector, como un aporte del contribuyente en aras del bien comn y como
una herramienta(...) con que el gobierno orienta la produccin y la distribucin de la riqueza
de un pas. En suma, nos dice que una tributacin equitativa y neutral se convierte en una
accin fundamental para enfrentar la pobreza y el subdesarrollo y, como tal, est plenamente
vigente.


4

Cuando aborda la tipificacin del problema peruano, destaca la referencia a la visita del
economista Edwin Kemmerer, profesor de la Universidad de Princeton, en 1931, cuyas
recomendaciones en lo que se refiere a la tributacin y, en especial, al Impuesto a la Renta,
con aspectos que an hoy pueden ser relevantes, nunca fueron aplicadas y se archivaron. Con
ello demuestra que siempre se ha sabido lo que se debe hacer, pero no ha existido la voluntad
porque las acciones necesarias para lograr una redistribucin del ingreso y revertir la situacin
de desigualdad afectan determinados intereses particulares.

La presentacin e interpretacin de los hechos econmicos del pasado, que formula a
continuacin, le permiten identificar con absoluta precisin los obstculos que en forma
recurrente vienen limitando las posibilidades de desarrollo de nuestro pas y del bienestar de la
poblacin.

En este escenario refiere que el perodo fundacional de la SUNAT, de 1991 a 1992,
constituye un punto de quiebre con un Estado improvisado, un primer paso hacia un Estado
tecnocrtico y el inicio del desarrollo de una cultura tributaria. No obstante, la SUNAT
fundacional debi confrontar con los representantes de la mentalidad pseudo liberal que vean
en el Estado improvisado a un gendarme de sus intereses.

Finalmente, si bien a lo largo del libro enfatiza en que el problema del Per es la
existencia de un abismo social entre una minora privilegiada y una mayora agobiada por la
pobreza y que la raz del problema es la mentalidad pseudo liberal que prevalece a lo largo
de nuestra historia republicana, tambin nos muestra que hay una luz al final del tnel.

Nos dice que para encontrar la salida, adems de realizar un debate sobre la vida
nacional, debemos enfrentar el subdesarrollo con un nuevo tipo de poltica fiscal y tributaria.

Estoy segura de que este libro estimular la vocacin de servicio a quienes trabajamos
en la SUNAT, desde la Alta Direccin hasta el trabajador que realiza la funcin ms simple, ya
que la magnitud del problema requiere que todos, desde el lugar que ocupamos en la
Administracin Tributaria, dediquemos nuestro mayor esfuerzo para lograr el objetivo de una
tributacin equitativa y neutral que asegure el funcionamiento de un Estado eficiente, as como
mayor igualdad de oportunidades y bienestar para las mayoras de nuestro pas.

Asimismo, creo que, con este documento, los diversos agentes econmicos y la
ciudadana en general comprendern cabalmente la magnitud del problema que enfrentarn y
del compromiso que debern asumir si quieren construir un Per diferente.

Beatriz Merino Lucero


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INTRODUCCIN

Hay temas para ser planteados y temas para ser agotados. Los primeros son una
invitacin a mirar un asunto tratando de llegar hasta su mdula para salir de falsos
entrampamientos, de callejones sin salida prefabricados y de crculos que tienden a viciar todo
entendimiento- de modo que con el uso de la razn, del conocimiento, de la imaginacin y de la
honestidad se pueda llegar a la verdad y transitar por caminos fecundos; vale decir, esos temas
suscitan inquietudes trascendentes, porque estn siempre abiertos al anlisis. Los segundos,
simple y llanamente son instrucciones para ser cumplidas y que, sin mayor examen, se agotan
al enunciarse.

Confo y espero que el tema que nos rene hoy pertenezca al primer grupo. Porque la
tributacin, sobre todo en un pas en vas de desarrollo como el nuestro, por lo que veremos
ms adelante, es un asunto determinante y, por lo tanto, merece la mayor de las reflexiones. Y
porque para resolver los problemas que desde hace 180 aos agobian al Per- es
imprescindible entender cabalmente el rol fundamental de lo tributario en la poltica econmica.

Ahora bien, no me sorprendera si lo que les voy a decir seguidamente a lo mejor sea
una confirmacin de lo que ustedes hayan pensado o piensen en sus mentes o hayan sentido y
sienten en sus corazones. Sin embargo, no es usual que estos asuntos se expresen en pblico.
Es que, hay que decirlo claramente, si en verdad hay un ambiente propicio para hablar del
Per, de sus problemas, de sus posibilidades, en suma de la promesa para la vida peruana,
dejando atrs las taras del pasado, ese lugar es la SUNAT.

En ese sentido, ms all de reiterados e infructuosos enfoques parciales y
cortoplacistas, pretendo ubicar el tema de la tributacin en una perspectiva integral y de amplio
horizonte futuro. En esa va propongo sumergirnos en la historia de nuestro pas, guiados por
las luces que proporciona el instrumental econmico, con el objeto de encontrar los obstculos
que permanentemente han bloqueado el desarrollo de nuestro pas.
No obstante, para entrar de lleno al tema propuesto es necesario tener una idea cabal
acerca de la tributacin, de su sentido y orientacin. Igualmente, preguntarse sobre qu es lo
que significa para nosotros el Per. Esos insoslayables conceptos inician este trabajo.

Despus sigue la tipificacin del problema peruano. A continuacin, ocupa lugar la
cuestin del anlisis econmico y el subdesarrollo. Inmediatamente, a la luz del anlisis
econmico, se presentan e interpretan los hechos paradigmticos de nuestro pasado.
Posteriormente, se examina el significado e implicancias que tuvo el perodo fundacional de la
SUNAT y luego vienen las conclusiones.

A lo largo de este trabajo se advierte que el problema del Per es, ante todo, el abismo
social. Es decir: la coexistencia de una minora privilegiada y una mayora agobiada por la
pobreza. Que la raz del problema es la mentalidad pseudo liberal, la cual prevalece bajo
diferentes rostros y maneras- desde inicios de la repblica, desvirtuando todas las relaciones
econmicas y sociales y favoreciendo un Estado improvisado al servicio de intereses de grupo
y no de la nacin.

Que, sin embargo, ese problema tiene solucin. Que para ello es menester propiciar el
establecimiento de las premisas fundamentales que propicien un grande y razonado debate
sobre este crucial aspecto de la vida nacional. Que hay que saber distinguir entre lo pasajero y
lo perdurable. Que, en el marco de la economa de mercado, hay que encontrar el modo eficaz

6

de encarar el subdesarrollo: un nuevo tipo de poltica fiscal en donde la tributacin equitativa y
neutral es categora fundamental.

Tengo que sealar, finalmente, que la esencia y el mtodo que animan este trabajo me
parecen tiles para incitar a los trabajadores de la SUNAT, y a los que est formando el
Instituto de Administracin Tributaria (IAT), a la reflexin no slo sobre la manera como estn
cumpliendo las tareas que les han sido encomendadas, sino fundamentalmente sobre el crucial
rol de la tributacin en el presente y en el futuro de nuestro pas.

I. QU ES EL PER?

Lo esencial es
invisible a los ojos.

Antoine de Saint Exupry

Hablar del Per es traer a la memoria la idea, a veces imprecisa, de una historia de
contados resplandores y de no pocas frustraciones. Pero tambin de un smbolo de la
esperanza, de la fe en el futuro de superacin en la que est presente la lealtad a la familia y al
terruo.

Hablar del Per, asimismo, es comprobar que su territorio y sus paisajes, tal como lo
dice Jorge Basadre: () por su belleza y personalidad nos estampan sin que nos demos
cuenta- una compenetracin con el mundo fsico circundante, que es el ms humilde y feliz de
los dones otorgados por la vida.
1

Que ese territorio y esos paisajes nos hacen ser a pesar de todo-, segn el citado
Basadre: () acordes tal vez disonantes- de una sinfona an inconclusa, brochazos tenues
de un cuadro panormico, gotas fugaces de una corriente que nos une por hilos de sangre en
cuyas esencias hay algo del aire, el agua, la luz o el alimento comunes. Nos hacen agolpar una
extraa sensacin en la garganta, nos hacen latir el pulso ms de prisa, nos enriquecen con
algo que no puede expresarse en palabras, nos infunden alegras que pueden parecer
primitivas y penas que desbordan el corazn.
2

El Per, en consecuencia, es un sentimiento y un smbolo que nos vincula y nos otorga
una razn de ser. Afecto y razn, que nos hacen percibir a nuestro pas inmerso en un gran
drama, caracterizado por:

a) Abismo social y desbalance regional.
b) Arbitrariedades y caprichos de gente dspota.
c) Calumnias esparcidas en pasquines o corrillos.
d) Egosmo ciego por parte del grupo dominante de espaldas a la

1
Jorge Basadre, La vida y la historia, pg. 25.
2
Jorge Basadre, La vida y la historia, pg. 23.

7

comunidad que lo nutre.
e) Enriquecimientos vertiginosos a la sombra del aparato pblico.
f) Envidia para quienes valen.
g) Excesos condenables en que incurren los poderosos.
h) Indiferencia, hostilidad o desprecio frente a quienes tienen el derecho de salir de la miseria.
i) Intriga malvola.
j) Negligencia burocrtica que avasalla la justicia y el inters legtimo.
k) Oratoria vaca y vana de quien en sus adentros- se re de sus propias frases.
l) Violacin (cnica) de los derechos de hombres, mujeres y nios modestos y annimos.
3

En suma, el drama peruano se presenta como un rosario de absurdos que el pueblo
sufre en carne propia. Esa realidad no se concilia con la idea de un pas concebido como un
conjunto territorial, en la que sus habitantes se esfuerzan para lograr una mejor existencia.

Entonces, el Per es acaso una quimera, algo vano, una confusa ficcin o un
indescifrable mito? Para responder apropiadamente a esa pregunta hay que compenetrarse
con el Per amndolo. Si ello ocurre, veremos que, a pesar de todo, debajo de esa
insustancial e insidiosa apariencia est latente la Patria invisible, vale decir, la porfiada
esperanza capaz de innumerables sacrificios -que aliment a:

a) Los cados en las jornadas blicas de la Guerra del Pacfico 1879- 1883.
b) Los valerosos peruanos de Tacna y Arica y su actuacin entre los aos 1881 y
1929.
c) Las luchas del pueblo en las grandes batallas cvicas que lograron fugaces
primaveras democrticas en 1827,1834, 1854, 1866, 1895, 1912, 1919, 1930, 1945,
1963.
4

En consecuencia, as como para algunos, mezquinamente, el pas es sinnimo de botn o,
lo que es lo mismo, de un Estado al servicio de intereses de grupo, para otros, como
claramente lo demuestra la historia, est latente la Patria Invisible. Es decir, la atmsfera de
dignidad en la que el respeto por la justicia, por los derechos humanos y un mejor futuro para
todos los peruanos, aunque invisible, est presente en los hombres y mujeres que desean
transformar esa realidad: avanzando hacia la justicia social, hacia la integracin cabal entre
indgenas, mestizos y blancos para hacer de nuestro pas una patria que no excluya a ninguno
de sus hijos y en la que se logre la prosperidad nacional.

Esa patria todava no est hecha. Es invisible. No obstante, de su existencia real depende
el destino de millones de personas. Por lo tanto, no slo es un ideal colectivo, sino una meta
que exige, a todos los peruanos, cumplirla perentoriamente. He ah la raz y promesa del Per.
Ms an, ah est el problema y la posibilidad.

Para que la Patria invisible se haga realidad es indispensable que la atmsfera que la
envuelve crezca y desplace a la cultura del privilegio y el irracional egosmo.
5
Ello debe ser
as porque el problema peruano no se resuelve con una receta mgica en la economa; que,
por lo dems, no existe. El punto clave, su fuerza de gravedad, est en el campo de las
mentalidades, en los valores, en la educacin y en el testimonio de cada persona.

En resumen, se trata de una tarea de largo plazo y permanente alcance, cuyo inicio no
debe postergarse ms. En ese sentido, la economa es importante y, como tal, debe contribuir
a dar credibilidad al proceso.

En consecuencia, perseverando en la economa de mercado, hay que reformar la poltica

3
Jorge Basadre La vida y la historia, pg. 66.
4
Jorge Basadre, La vida y la historia, pgs. 67 y 68.
5
Expresin de la mentalidad pseudo liberal; Cf. Parte VI, pgs 66 y 67.

8

fiscal, teniendo como criterio bsico su mxima proximidad a la salvaguarda del bien comn.
De all que sea imperativo ir a una tributacin y gasto pblico que sean seales inequvocas de
la encarnacin de la Patria Invisible.

Ahora bien, el resultado natural de la mezquina situacin es la pobreza. La estrategia para
combatirla debe estar cimentada en la poltica econmica y, especficamente, en la poltica
fiscal. No obstante, una estrategia que asuma separacin entre poltica econmica y poltica
social conlleva un riesgo innecesario: que las distorsiones y rigideces histrico-inerciales
implcitas en la tributacin y el gasto pblico permanezcan intocadas.

La tributacin es la accin con que el ciudadano entrega al Estado cierta cantidad de
dinero para el financiamiento de las funciones y servicios pblicos.

La tributacin es un aporte del contribuyente en aras del bien comn. Quien no percibe
el bien comn est incapacitado para aceptar la tributacin: se es el caso de la mentalidad
pseudo liberal. Por eso, entre los pseudo liberales y la autoridad tributaria existe un
permanente y abierto conflicto.

La tributacin no es un fin en s mismo: es una herramienta de la poltica econmica; es
decir, de las directrices con que el gobierno orienta la produccin y distribucin de la riqueza en
un pas.

La poltica econmica es, a su vez, un instrumento del quehacer gubernamental en su
propsito determinante: establecer en un grado adecuado la calidad de vida de la mayora de la
poblacin. Por ello, la poltica econmica tiene como meta impostergable instaurar las
condiciones que permitan generar empleo de calidad y, as, propiciar un nivel de ingreso que
posibilite, a los diferentes estratos sociales, atender sus necesidades bsicas. Ms claramente:
permitir que todo ser humano pueda realizarse como persona.

La poltica econmica adopta sus decisiones en el marco que le proporciona la teora
econmica; es decir, de la ciencia que estudia la produccin y el comercio. Ella establece que
la oferta y la demanda determinan la forma ms eficaz de organizar la actividad productiva y
comercial, siempre y cuando todos los agentes econmicos sean parte del mercado y exista en
todos ellos una racionalidad que es funcin de dos valores: la utilidad individual y el bien
comn.

Segn la teora econmica, cuando en el mundo real no se cumplen las condiciones
bsicas que supone el buen funcionamiento de la economa de mercado, existen
imperfecciones estructurales. Y compete al Estado garante del bien comn- corregirlas a
travs de la poltica fiscal: la tributacin y el gasto pblico.

El plan que traza la poltica econmica para regir la tributacin constituye la poltica
tributaria, la cual es una moneda de dos caras intrnsecamente unidas: el sistema y la
administracin. De ah que una reforma autntica implica actuar consistente y simultneamente
en ambos frentes. Eso fue lo que hizo la SUNAT fundacional en 1991-1992.

El sistema tributario es el conjunto de reglas sobre tributacin, racionalmente enlazadas
entre s. Esas reglas se articulan alrededor del rgimen tributario y del cdigo tributario.

El rgimen tributario est constituido por los tributos aprobados en una nacin. Un
sistema eficiente establece el rgimen tributario considerando los siguientes principios:

a. Neutralidad econmica: no distorsionar la asignacin de recursos.
b. Simplicidad: clara identificacin de sujeto y base gravable.
c. Universalidad: mxima prudencia en materia de exoneracin e incentivos.

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d. Equidad real: todos los agentes econmicos en capacidad de tributar pagan la
misma proporcin sobre sus recursos.

Respecto a la estructura del rgimen tributario, no existe una receta de validez
universal. La recomendacin general vlida es: los impuestos deben ser pocos, bien escogidos
y con tasas razonables
6
. La opcin ptima para cada pas depende de su realidad
socioeconmica, ya que el hecho tributario es fundamentalmente de naturaleza econmico-
financiera. Los aspectos jurdicos y contables son subsidiarios.

En trminos referenciales se puede plantear, para una economa en desarrollo, un
esquema que incluya un impuesto al valor agregado, un tributo selectivo al consumo, un
gravamen a los ingresos y el arancel. Asimismo, las bases imponibles tradicionalmente
vinculadas a las jurisdicciones locales la tierra e inmuebles, en razn de su singularidad de
bienes inmviles- para financiar la ejecucin de las funciones que revisten particular inters
para sus respectivos habitantes.

En el marco de una poltica fiscal descentralizada, la asignacin de los impuestos por
nivel de gobierno es un tema medular y complejo. No vamos a emprender aqu la tarea de
resolverlo; tal labor sobrepasa el fin que persigue este trabajo. Baste con dejar establecida su
importancia y sealar que ella deber tomar en cuenta varias consideraciones.
7

De otra parte, un sistema eficiente instituye un marco coherente de mecanismos legales
Cdigo Tributario-, apto tanto para crear riesgo en caso de incumplimiento como para forzar al
cumplimiento obligatorio al infractor que no atiende voluntariamente el deber tributario.

La administracin tributaria tiene a su cargo en sentido estricto- la aplicacin del
sistema
8
. Es decir, velar por el cumplimiento de las obligaciones tributarias para obtener la
recaudacin de los ingresos presupuestados que garantizan el equilibrio fiscal condicin sine
qua non para la estabilidad monetaria- y el adecuado financiamiento a las funciones que
competen al Estado.

La administracin tributaria recibe las solicitudes de inscripcin en el registro de
contribuyentes, as como las actualizaciones de datos que se requieran eventualmente; las
declaraciones y pagos voluntarios de impuestos; las reclamaciones en contra de la
determinacin de impuestos; y resuelve los pedidos de devolucin de pagos en exceso.

Dado que el sistema tributario se basa en impuestos masivos de autodeterminacin por
el agente econmico, la supervisin adquiere un relevante rol: implica procesar, analizar
oportunamente informacin, fiscalizar con honestidad a partir de ella, forzar el cumplimiento de la
obligacin y aplicar sanciones como factor disuasivo del incumplimiento. Dichas tareas suponen
autonoma tcnica.

La realizacin de las funciones sealadas en los prrafos precedentes exige una
institucin cimentada en un capital humano signado por excelencia tico-tcnica y un eficaz
soporte de informtica. Alcanzar tal nivel de calidad del capital humano implica un sistema de
gestin de recursos humanos basado en el principio de productividad, cuya implementacin
supone autonoma financiera y administrativa. Asimismo, de otro lado, un sistema de control
basado en el principio de responsabilidad en base a resultados.

La tributacin desempea un rol crucial en el proceso socioeconmico que significa
difusin del bienestar y paz social. Por lo tanto, es imperioso mantenerla ajena a la influencia de

6
Las tasas excesivas tienen dos inconvenientes. De una parte, incitan a la informalidad. De otra, incuban la tentacin a
la corrupcin.
7
Vase Vito Tanzi. Descentralizacin y el problema de la asignacin de los impuestos.
8
En su experiencia fundacional 1991-1992, la SUNAT tuvo a su cargo adems el diseo del sistema tributario.

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particulares intereses econmicos e inevitables presiones polticas, y merece un enfoque
constitucional semejante al que se le ha dado a la moneda y la banca.

La tributacin debe ser consagrada a nivel constitucional como un derecho del Estado
ejercido a travs de una autoridad tributaria se asume que ADUANAS se integra a la
tradicionalmente denominada administracin de impuestos internos-, cuyo status -finalidad,
autonoma- est zanjado en la misma Carta Magna.

Por capacidad tica, as como por el conocimiento del contexto socio-econmico y del
medio, en tanto condicionante del comportamiento impositivo, a una administracin eficaz le
corresponde desempear un rol irremplazable en la definicin del sistema tributario: debe ser ella
la que proponga al Ejecutivo y al Congreso los proyectos pertinentes. Este planteamiento
alcanza la esencia misma de la reforma del Estado.

Por qu decir esto? Porque hay que difundir la urgencia de ir a un nuevo modo para
encarar la pobreza y el subdesarrollo: el que hace de la tributacin una categora fundamental y
el primer principio de accin. La aspiracin de una tributacin equitativa y neutral es digna y se
halla plenamente vigente.

IV. EL PROBLEMA PERUANO

Ante esta roca, huir es imposible
y hay que desnacer y renacer
porque ser es necesario.

Martn Adn.

El abismo social y el desbalance regional expresan y sintetizan los problemas que afectan
a la sociedad y a la economa peruanas, desde inicios de la Repblica hasta nuestros das. La
situacin de pobreza que afecta a ms del 50 por ciento de la poblacin es, en consecuencia,
el ineludible desafo nacional. De ah que surge la elemental interrogante: cmo avanzar de la
pobreza al crecimiento sostenible?

La visin del futuro del Per -tema de frecuente alusin- est indisolublemente ligada al
diagnstico del presente, en el cual se hallarn los obstculos y hechos absurdos que tienen
sus orgenes en el pasado.

En 180 aos de vida republicana, la evidencia emprica muestra que el prometido
crecimiento sostenible nunca ha sido alcanzado. En cambio, tal como veremos en el siguiente
cuadro, lo que s ha sido una constante -retrospectivamente, en el largo plazo- es un ciclo
perverso, caracterizado por perodos de crecimiento efmero -que significan bonanza para muy
pocos y espejismo para la mayora- en medio de crisis y ajustes.

11

Ese ciclo perverso se ha repetido ms all de los ensayos heterodoxos y las necesarias
correcciones ortodoxas. Los desvaros heterodoxos han conducido con mayor rapidez a
profundas crisis. No obstante, la ortodoxia tampoco ha resuelto el trnsito del subdesarrollo al
crecimiento sostenible con difusin del bienestar.

Acaso el perverso ciclo subdesarrollante peruano es una penosa realidad protegida
por una niebla impenetrable? Es posible encontrar una salida?

Conviene detenerse brevemente en las columnas 2, 5 y 7 del cuadro precedente. En
1865, la economa peruana se encontraba en crisis y evidenciaba dficit en las finanzas
pblicas.

En 1866 primer gobierno del entonces coronel Mariano Ignacio Prado-, el secretario
de Hacienda Manuel Pardo bosquej un programa de ingresos y gastos para el Tesoro. Para
aumentar las rentas, propuso crear impuestos sobre la propiedad territorial, el movimiento de
capital y la exportacin. La resistencia fue formidable. Ella qued graficada en el artculo Los
derechos adquiridos y los actos de la dictadura en el Per, escrito por Jos Gregorio Paz
Soldn.

Cabe preguntar: a qu aludan los derechos adquiridos? Se referan a la situacin de
inafectabilidad tributaria de una minora privilegiada que nunca haba pagado impuestos sobre
su patrimonio y riqueza.

Automticamente surgen entonces otras interrogantes: cmo comprender esa
situacin? Cmo evolucion la tributacin entre 1821 y 1865? La situacin econmica de la
naciente repblica fue muy difcil. En materia fiscal se aboli el tributo indgena la fuente ms
importante de recursos- por decreto del generalsimo don Jos de San Martn, promulgado el
27 de agosto de 1821 porque esa contribucin era un signo de vasallaje incompatible con los
principios republicanos. La recaudacin de otras rentas se vea dificultada por la inseguridad de
las comunicaciones en el territorio nacional y por el abatimiento de la produccin y el comercio.
Para financiar la guerra de la Independencia, que durara hasta diciembre de 1824 en el
sostenimiento del ejrcito libertador-, fue menester solicitar emprstitos locales y extranjeros.
En suma, por ausencia de base tributaria, la Repblica Peruana nace con una gran deuda
bajo el brazo.


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En 1826, bajo el Gobierno del Libertador Simn Bolvar, mediante un decreto del 11 de
agosto se restableci el tributo de vasallaje, instituido en la colonia y cuyo sujeto impositivo era
la poblacin indgena. En la joven repblica, ese tributo lleg a representar un 25% de los
ingresos anuales. La otra veta fiscal la constituan los derechos de aduana alrededor de un
21%- proviniendo el saldo mayormente de emprstitos internos y externos.

As surgi una cultura impositiva que present la increble caracterstica segn la cual
los ms desposedos resultaban siendo pilares de la recaudacin tributaria. Sobre ese grupo
pes el gravamen para sufragar los gastos del Estado, mientras que otro grupo goz del
privilegio de no contribuir, a pesar de que por las ventajas de su posicin tenan ms
facilidades y recursos.

Hacia 1840, los cambios en la capacidad productiva ocurridos en Inglaterra exigieron
una elevacin de la productividad del agro europeo. En ese contexto aparece un bien
procedente del Per: el guano. Dicho producto, regularmente depositado por aves en las islas
del litoral, y cuyas propiedades qumicas se conservan en virtud de las peculiares condiciones
climticas de nuestra costa, se convirti en el principal fertilizante de la agricultura del viejo
continente. Ello signific para nuestro pas la reapertura del mercado internacional. As se inici
una etapa que se extendera hasta 1878, en la que lo esencial del proceso econmico
financiero peruano resultaba de la gestin guanera.

El propietario pleno de la riqueza guanera era el Estado Peruano. Los recursos
generados por el guano ese regalo del cielo- impidieron el desarrollo del hbito tributario. En
1855, durante el segundo gobierno de Ramn Castilla, se elimin el tributo de vasallaje.
Entonces, los ingresos del Estado provenan de los pagos y adelantos otorgados por los
agentes encargados de la explotacin del guano, de los derechos de aduana y de los nuevos
emprstitos obtenidos con el respaldo de la riqueza guanera que, por ausencia de un Estado
con objetivos nacionales, terminara por beneficiar exclusivamente a intereses privados, tanto
locales cuanto forneos.

Cuando la dilapidacin, la malversacin y el despilfarro de la administracin guanera se
tradujo en la crisis de 1865, surgi la propuesta de Manuel Pardo referida a tributos directos.
Ella fue rechazada por el grupo limeo dominante. El artculo de Paz Soldn, en consecuencia,
retrata la mentalidad que no entiende ni le preocupa el pas.

En 1915, para enfrentar la delicada situacin de las finanzas pblicas, el ministro de
Hacienda, Germn Schreiber, prepar un proyecto que gravaba las utilidades del comercio, la
industria y los sueldos de los empleados. El rechazo al proyecto fue enrgico en Lima y
Arequipa, en donde al no conocerse oportunamente que haba sido desechado- se gener
una manifestacin de repudio al impuesto. sta desemboc en una reyerta con la polica que
dej como saldo nueve vctimas. Entonces se recurri a elevar la tasa de los impuestos
indirectos tabaco y alcohol- y las patentes.

En 1931, nuestro pas estaba en otro de sus tantos perodos de crisis. Las
autoridades de ese entonces llamaron a Edwin Kemmerer, economista, profesor de la
Universidad de Princeton y conocido como el mdico monetario. La crisis se manifestaba en
un tipo de cambio sumamente voltil y en un desajuste fiscal. Ante ello, Kemmerer pregunt:
Qu quieren que haga? . Resuelva el problema del cambio, le dijeron.

Luego, Kemmerer trajo un grupo de especialistas financieros en banca, presupuesto,
contabilidad, crdito pblico, tributacin y aduanas. Tras elaborar su diagnstico concluy que
para lograr un cambio estable el pas necesitaba una institucin autnoma es decir, al margen
de particulares intereses econmicos- para el manejo de la oferta monetaria. Y as apareci el
tema de la autonoma constitucional para la autoridad monetaria.


13

El economista explic tambin que, para mantener la estabilidad del tipo de cambio,
se requera un sustento de equilibrio fiscal y seal que en el Per ese equilibrio fundamental
resultaba imposible porque el grupo privilegiado no pagaba impuestos. Enfatiz que era
indispensable introducir una legislacin eficaz en materia de impuesto a la renta.

Kemmerer dej los informes para reformar el Banco de Reserva, para establecer el
patrn-oro, el proyecto para la Ley de Bancos, y la reapertura de la Superintendencia de
Bancos, as como los documentos para la reforma del impuesto a la renta, de crdito pblico y
de Aduanas.

Posteriormente insisti a las autoridades que deberan implementar todas esas
medidas como un solo bloque porque, de lo contrario, cualquier reforma parcial iba a ser
inviable.

Kemmerer se fue y qu ocurri? El gobierno de Samanez Ocampo slo aprob la
ley que dio autonoma al Banco Central, estableci el patrn-oro y la Superintendencia de
Bancos, pero dej intacto el caos impositivo. El proyecto de reforma del impuesto a la renta y
los cambios fiscales se archivaron.

Esta breve resea histrica debe servir para mostrar que en materia tributaria en el
Per, desde hace mucho tiempo, se ha sabido qu es lo que hay que hacer. Hay que leer el
informe de Kemmerer sobre impuesto a la renta y all se ver que, despus de 70 aos, aporta
indicaciones que tal vez hoy son an relevantes. Entonces es fcil colegir que en la causa del
problema peruano hay una fuerza oscura que malvolamente impide que las decisiones
razonables y las medidas correctas puedan ver la luz del da.

V. EL ANLISIS ECONMICO Y EL
SUBDESARROLLO

La sociedad humana es semejante a una inmensa
mquina cuyos movimientos regulares y armoniosos
producen mltiples efectos benficos.

Adam Smith.

En primer lugar, hay que advertir que los economistas deben procurar muy seriamente
evitar hablar en enigmas y combatir en lugar de alentar- la ideologa que pretende que los
nicos valores que cuentan son los que pueden medirse en dinero.
9

Asimismo, los economistas deben de pensar con claridad. Porque, como afirma Milton
Friedman, la importancia del correcto entendimiento de las relaciones econmicas est
vivamente expresada en las palabras que pronunci dos siglos atrs un miembro de la

9
Joan Robinson, Filosofa Econmica, pg. 157

14

Asamblea Nacional Francesa, Pierre S. Du Pont: El mal razonamiento es responsable de
muchos ms delitos que la mala intencin de los hombres.
10

Ahora bien, por qu la ortodoxia es decir, la economa de mercado, que dicho sea de
paso, y por comprobacin emprica mundial, es la nica opcin disponible- es capaz de llevar a
buen trmino sus predicciones tericas en materia de crecimiento sostenible en los pases del
llamado primer mundo, mientras que su aplicacin resulta infructuosa en trminos de bienestar
generalizado, en los pases del tercer mundo?

La respuesta no hay que buscarla en la consistencia de la teora econmica. Porque ella
es slida en la lgica de sus causalidades y efectos, la que parte de supuestos que se asumen
como dados fcticamente. Y el supuesto bsico del liberalismo clsico -fundamento de la
economa de mercado- tiene una doble dimensin:

a) Todas las personas son parte del mercado.
b) Los miembros del mercado adoptan decisiones segn una racionalidad que es
funcin de dos valores: la utilidad individual y el bien comn.

La economa es, por lo tanto, una ciencia particular: tiene un nivel positivo asentado en
un plano social. La tica le es necesaria.

El problema radica en que en ciertos pases los subdesarrollados- imperan situaciones
socioeconmicas que no cumplen con las condiciones de la teora econmica de mercado. Hay
imperfecciones estructurales que se manifiestan en la situacin y magnitud de la pobreza, es
decir, en la exclusin y marginalidad que afecta a un porcentaje significativo de la poblacin.
Exclusin y marginalidad que contravienen el supuesto base de la doctrina liberal.

Para los casos en que prevalecen las imperfecciones estructurales, segn la propia
teora econmica del mercado, la tarea de corregirlas compete al agente econmico
asimismo, miembro del mercado- denominado Estado, a partir de una poltica fiscal equitativa y
redistributiva. Empero, de un Estado que encarne el inters de todos, tecnocrtico no
burocrtico- y eficiente: capaz de analizar, diagnosticar, disear y llevar a la prctica medidas
coherentes.

El desafo de la poltica econmica conjunto de medidas que adopta un gobierno para
orientar la actividad productiva y comercial en un pases cmo incorporar a los sectores
excluidos y marginados a la economa de mercado. Dicho ms claramente: la tarea es hacerlos
partcipes tanto de la oferta como de la demanda.

El gran reto que enfrentan los policy makers de los pases subdesarrollados es cmo
generar las condiciones para que se cumpla el supuesto bsico de la doctrina liberal; es decir,
que todas las personas estn incluidas en el mercado y que exista en ellas una racionalidad
econmica que concilie el beneficio particular y el respeto al bien comn.

Hay que sealar que el irrestricto juego de la oferta y la demanda no genera sus propias
condiciones. Es ms, donde prevalece la situacin de exclusin y marginalidad que se explica
por factores histricos socioculturales-, el irrestricto juego de la oferta y la demanda ahonda las
diferencias. Porque las oportunidades de inversin y los patrones de distribucin actan a la
vez como causa y efecto. Este es el fatal resultado de las fases de crecimiento efmero del ciclo
subdesarrollante: la brecha entre ricos y pobres se agranda.

10
Milton Friedman, Los perjuicios del dinero, pg. 311.

15

Cundo se produce tal incorporacin? Cuando los sectores excluidos y marginados
acceden al empleo. En consecuencia, la generacin de empleo es el objetivo primordial de la
poltica econmica.

Cmo se produce tal incorporacin? Mediante la calificacin para que puedan cumplir
los requisitos del mercado laboral. Esto conlleva un rol fundamental para el gasto en salud y
educacin. Asimismo, propiciando los cambios pertinentes en la estructura productiva para
hacerla competitiva, base del crecimiento sostenible y la generacin de fuentes de trabajo de
alta productividad. Ello implica invertir en infraestructura, integrar territorios, innovar y
desarrollar tecnologa, tarea que debe efectuarse en estrecha coordinacin con el sector
privado.

Quin asume el costo de la incorporacin? Alguien tiene que financiar la inversin
necesaria para traer a la poblacin marginada al mbito y beneficios de la economa de
mercado. Ese alguien slo puede ser el Estado: porque ese es su rol central. Todo el resto de
medidas que deba y pueda adoptar son objetivos intermedios frente a ese propsito. Y, para
ello, el Estado requiere de una tributacin equitativa y neutral que proporcione los recursos que
exige un gasto redistributivo.

La tributacin es justa cuando contribuye a resolver el abismo social, cuando permite que
cada ser humano sea tratado como persona y pueda desarrollar cabalmente su libertad y
potencialidades. Una tributacin es injusta entre otras importantes consideraciones- cuando
no permite solventar una educacin eficiente para las mayoras marginadas, sino que ms bien
slo abunda una desigualdad muy grande en las posibilidades de llegar a la instruccin y el
saber, segn las categoras sociales a las que se pertenece.

Por qu una tributacin neutral? Segn la doctrina econmica, la tributacin debe
conciliar dos propsitos:

a) La obtencin de ingresos que requiere el equilibrio monetario, que es una
condicin necesaria, no suficiente- del crecimiento sostenible.

b) El apoyo para la eficiente asignacin de recursos de la economa.

Por lo general en los pases en desarrollo-, la evolucin de las medidas tributarias ha
favorecido al primero de ellos en detrimento del segundo. Se suele gravar en mayor proporcin
a determinados sectores por el simple hecho de ser fuente ms accesible, mientras que otras
actividades se ven automticamente favorecidas con una menor carga impositiva. As se
establece un sesgo contrario a la produccin de los bienes y/o servicios gravados con mayor
intensidad. La consecuencia de ese sesgo es desalentar la inversin en esos mbitos.

Coyunturas de urgencia instigan decisiones precipitadas y cortoplacistas que conducen
a un crculo vicioso. Esto es, al debilitamiento de la base productiva que termina reduciendo la
recaudacin. Es preciso, en consecuencia, considerar en la toma de decisiones de poltica
tributaria el segundo propsito. Y ello se realiza minimizando distorsiones por causal tributaria-
sobre las estructuras de costos de las diferentes actividades. La tributacin debe ser neutral
frente a las orientaciones que el mercado proporcione para la asignacin de los factores de
produccin.

La tributacin equitativa y neutral es una exigencia indispensable para salir del ciclo
subdesarrollante e iniciar el trnsito hacia el crecimiento sostenible. La clave para descifrar el
enigma de la pobreza que es la peor forma de violencia- est en la poltica fiscal: equitativa y
neutral en lo tributario y redistributiva en el gasto.


16

VI. EL ANLISIS ECONMICO DE LA
HISTORIA PERUANA

El anlisis econmico en general y el ma-
croeconmico en particular- ayuda a enrique-
cer la visin que tenemos de la historia.

Celso Furtado.

Si se acepta que la condicin humana tiene una dimensin individual y social, podemos
establecer un paralelo entre el desarrollo de la conciencia del individuo y la de la sociedad.
Una persona como apunta Jorge Basadre- vive sanamente porque tiene memoria: sabe cmo
se llama y conoce cmo fue su vida anterior. Una persona piensa, habla y acta a partir de,
sabiendo que. Es decir, teniendo un previo recuerdo.
11

La colectividad humana responde tambin a la misma base, a la misma lgica. Y las
personas no viven en una comunidad universal, sino condicionadas por la geografa, la cultura
y dentro del marco de naciones. Intentar conocer la identidad de la vida colectiva nos conduce
tambin a la capacidad de recordar: a saber, asumir y divulgar los hechos marcantes para el
grupo humano en su verdad. En otros trminos, nos conduce a la historia nacional, que es
particularmente importante en el caso peruano porque ella tal vez sea lo nico que poseemos
en comn.
12

En el recorrido por el pasado de la vida comn, la teora econmica puede proporcionar
a la historia social lo que representa la doctrina psicoanaltica para la historia individual.

Una lectura, a la luz de la economa, de nuestro pasado revela dos hechos en mi
opinin- decisivos para comprender la naturaleza del problema peruano.

El primero: la vigencia de un Estado inorgnico, improvisado, incompetente, de
desorden real bajo un aparente orden, sin propsito ni plan de futuro. Pruebas:

a) El guano, su auge y la paradojal bancarrota nacional.

El captulo de guano es desquiciante. De ah que si queremos la profunda
transformacin nacional que plantea Jorge Basadre- consecuentemente tenemos que pensar
y vivir desde nuestra historia. La verdad slo se puede alcanzar yendo desde el principio hasta
el final del propio drama.

El guano fue el primer boom de la poca republicana. Tal como seala Paul
Gootemberg: Despert uno de los ms activos comercios de mercancas globales que hasta
entonces se hubiese visto. Segn fuentes britnicas se considera que la exportacin alcanz
12 millones de toneladas mtricas de guano. Asumiendo conservadoramente un precio

11
Jorge Basadre, Per: problema y posibilidad, pg. 33.
12
Jorge Basadre, Per: problema y posibilidad, idem.


17

promedio de 10 libras esterlinas por TM, se habra generado un valor de produccin del orden
de 120 millones de libras esterlinas de aquella poca. El propietario pleno de la riqueza era el
Estado peruano. El margen de su beneficio estuvo sujeto a la asimetra que caracterizaba las
relaciones internacionales con Gran Bretaa y a los diferentes contratos de venta con los
comerciantes nacionales o extranjeros, bajo la forma de consignacin o monopolio.

Se estima que al Estado peruano le habra correspondido un 65 por ciento del valor
exportado; es decir, 78 millones de libras esterlinas en un perodo de 38 aos.
Referencialmente cabe indicar que, al finalizar los aos treinta del siglo XIX, el gasto anual del
fisco no llegaba al equivalente a 800 mil libras esterlinas. Los recursos generados por el guano
constituyeron, de esa manera, un capital suficiente para integrar y fortalecer la sociedad y la
economa peruana. Sin embargo, ello no ocurri. Por qu? Cmo entender que el boom
guanero cuando segn la doctrina econmica financiera deba implicar supervit- terminase
en bancarrota fiscal y que en esa dramtica situacin de las finanzas pblicas el Estado
peruano se arriesgara a involucrarse en una aventura blica?

Segn Joan Robinson profesora de la Universidad de Cambridge-, la economa es, en
parte, vehculo de la ideologa dominante en cada poca y, en parte, mtodo de investigacin
cientfica. Hacia mediados del siglo XIX boom del guano para el Per- ocurri una mutacin
a nivel de la ideologa dominante: el proyecto britnico de enfatizar el comercio mundial a partir
de una divisin internacional del trabajo -segn la cual Inglaterra suministraba manufacturas y,
el resto de participantes, materias primas- fue rechazado por un grupo de naciones que
otorgaba mxima importancia a la industrializacin.

En esas naciones que hoy constituyen el club de pases desarrollados- se opt
entonces por favorecer su propio sistema econmico nacional. Es decir, la integracin de
poblacin y territorios, el desarrollo del mercado interno y la acumulacin domstica de capital.
En ese contexto histrico, el Per se encontraba articulado a la economa mundial por el
monopolio del guano y, en materia financiera como ya se ha sealado-, el rasgo tpico no era
la penuria, sino todo lo contrario: la abundancia proveniente de la espectacular riqueza
guanera.

Sin embargo, el grupo dominante en la sociedad peruana no percibi el fundamental
cambio de orientacin en la ideologa mundial, sino se esforz, al revs, en persistir en un
camino en el que el desarrollo nacional no era el tema principal. Y con ello el Per perdi una
oportunidad formidable para su progreso.

Un punto neurlgico del problema peruano no es la naturaleza de la casta dominante?
No ha demostrado acaso este grupo haber sido inepto, ciego y estar slo interesado en
explotar el guano en su provecho propio?

b) La inslita conversin del billete bancario en billete fiscal.

A partir de 1860, una singular interpretacin de la ideologa liberal en materia tributaria,
comercial y bancaria, as como la recuperacin de la explotacin guanera por parte de los
consignatarios locales y tambin la rpida monetizacin de Lima, crearon las condiciones
ideales para el establecimiento de 15 bancos privados de emisin y descuento.

Dichos bancos mostraron resultados muy satisfactorios para sus accionistas. Siendo
asociaciones privadas -sin intervencin fiscal y sin una ley que estableciera condiciones para
su creacin y funcionamiento-, vivieron en un rgimen de absoluta libertad, de imperio
irrestricto del derecho individual y de libre iniciativa.

En los aos sesenta del siglo XIX, las instituciones bancarias emitan billetes y
ampliaban sus operaciones para darles la mayor circulacin posible. El gobierno, por falta de
recursos o porque usaba los billetes de los bancos, descuid su obligacin de acuar moneda.

18

El billete bancario hizo las veces de numerario y circul por todo el pas, ingresando y saliendo
de las cajas fiscales como si fuera moneda metlica.

En esos aos se fue evidenciando una inestabilidad econmica y se acus a los bancos
de inundar imprudentemente el mercado de billetes, del alza de los precios y la fuga de
numerario. El despilfarro fiscal incidi en desacelerar la actividad econmica. Los bancos
redujeron sus operaciones con el comercio: el cobro de sus adeudos se haca difcil. Al mismo
tiempo, el pblico, alarmado, miraba con recelo los billetes y deseaba canjearlos por monedas
metlicas. El decreto del 18 de diciembre de 1873 estableci encajes y someti a los bancos a
la inspeccin mensual del Tribunal del Consulado.

En 1875, la quiebra de algunas firmas inquiet al resto de comerciantes. Ocurri un
brusco retiro de fondos y la situacin de las entidades bancarias se agrav definitivamente. El 1
de agosto ante la falta de metlico en las arcas de los bancos-, va decreto supremo, el
gobierno estableci la inconvertibilidad temporal de los billetes y se encarg al Tribunal del
Consulado el control de la emisin bancaria.

Los gerentes de todos los bancos de Lima presentaron un dictamen al gobierno el 2 de
agosto, que rezaba: es imposible volver inmediatamente al pago en metlico. Ese fue el punto
de partida del contrato celebrado entre los bancos y el gobierno el 10 de setiembre de 1875.

Ese acuerdo estableca que el gobierno proporcionara los valores que serviran de base
a la nueva emisin de los bancos por 18 millones de soles; se volvera al pago en metlico
cuando los bancos pudieran realizar valores del gobierno por tres millones y medio de soles; se
centralizara la caja y la circulacin de billetes por medio de la creacin de un Banco Central.

El presidente Manuel Pardo advirti que para lograr la recuperacin de la economa era
necesario volver a contar con una moneda estable. Por esa razn haba propuesto el
establecimiento de un Banco Central al estilo europeo- que permitiera resolver los problemas
de la circulacin fiduciaria y el crdito privado y pblico.

Cuando Manuel Pardo dej el poder, el 2 de agosto de 1876, el proyecto de Banco
Central no se haba puesto en marcha. Por su parte, los bancos resolvieron el problema de la
inconvertibilidad expeditivamente. En vez de involucrarse en la marcha del proyecto de Banco
Central, lograron un ao despus que el Estado asumiera la responsabilidad: canjear los
billetes bancarios por su equivalente en metlico e incinerarlos mensualmente, segn decreto
supremo del 17 de agosto de 1877.

Para Basadre, gracias a ese decreto, el billete bancario se convirti en billete fiscal. Este
hecho, no refleja una actitud segn la cual la ganancia es privada y la prdida se socializa?
Es esa concepcin compatible con la ideologa liberal clsica?

c) El contrato Grace-Per.

Primera y nefasta refinanciacin de deuda externa. La postracin econmica siguiente a
la infausta Guerra del Pacfico implic que el Per no atendiese el servicio de la deuda externa.

Los tenedores de bonos de la deuda peruana, al ver que stos caan hasta el 10% de su
valor nominal, constituyeron en 1887 un comit de acreedores: ejercieron presin y la firma
Grace Brothers se present como representante y negociador de los saldos correspondientes a
los emprstitos de la poca guanera.

En 1889, el primer gobierno del mariscal Andrs Avelino Cceres acept el convenio
Grace Per que, en definitiva, fue un contrato de refinanciacin de deuda externa. En ese
compromiso hay indicios que ponen en duda el beneficio nacional. En trminos prcticos, la

19

firma Grace con la persuasin del capital internacional que reclamaba el repago de sus
prstamos otorgados en la poca previa a la guerra con Chile- adquiri preponderancia
econmica: fue propietaria de la Hacienda Cartavio Sugar y tuvo bajo su control los ferrocarriles
y minas.

El capital forneo se ubic en los sectores productivos ms importantes extraccin
minera, petrolera, cultivos de algodn y caa de azcar- y el margen de su utilidad fue mayor al
promedio internacional porque en el pas el recurso tributario sobre la riqueza generada no
exista. Qu represent el capital y la inversin extranjera frente al abismo social y el
desbalance regional peruano? Esa presencia preponderante de la inversin extranjera
signific una mejora sustancial en la economa del campo y la ciudad peruanos?

d) El petrleo.

Ahora abordar una increble secuencia de sucesos que culminaron en la renuncia al
derecho de cobrar impuestos. Luego de la victoria de Ayacucho 9 de diciembre de 1824-, el
Congreso aprob una ley que fue promulgada por Bolvar el 9 de marzo de 1825. Segn esa
norma, qued establecida la aplicacin de toda clase de bienes, haciendas, minas, casas y
cualquier otra propiedad que perteneciera al Estado, a la extincin de la deuda pblica.

En ese marco, el gobierno, mediante escritura pblica, extendida en Lima el 28 de
septiembre de 1826, cedi a Jos Antonio de Quintana la mina de brea llamada entonces de
Amotape, situada en la hacienda Mncora, en la provincia de Paita, en pago por la cantidad de
4,964 pesos que le adeudaba el erario nacional.

As, naci lo que aos despus se convertira en la controversial cuestin de La Brea y
Parias. El 15 de marzo de 1827, Jos de Lama, quien ejerca el dominio til de la hacienda
Mncora, compr la mina de brea de Amotape a Jos Antonio de Quintana. En 1830, Jos de
Lama adquiri la hacienda Mncora como consecuencia del pago de un emprstito para la
guerra con Colombia. As, una sola persona detentaba la propiedad de la hacienda Mncora y
era duea de la mina de brea ubicada en ella. En 1850 muri Jos de Lama y la hacienda
Mncora se dividi: parte de ella con la mina de brea de Amotape pas a ser propiedad de
Josefa de Lama y se conoci en lo sucesivo como la hacienda La Brea. El sector norte
perteneci a Luisa Godos de Lama y se denomin hacienda Parias. A su deceso, Josefa de
Lama se convirti en propietaria de la hacienda La Brea y Parias.

En agosto de 1872 fallecera Josefa de Lama. Por testamento, la hacienda La Brea y
Parias, as como la mina de Amotape, constituyeron la heredad de varios miembros de la
familia Helguero.

El 28 de abril de 1873, el gobierno de Manuel Pardo promulg la ley Fomento a la
explotacin de carbn de piedra y petrleo. All se ordenaba que los dueos de pertenencias
unidad de medida de las concesiones mineras- presentaran sus ttulos ante el Tribunal de
Minera de Lima para su revalidacin.

El 27 de julio de 1873, por escritura pblica, Juan Genaro Helguero compr a sus
parientes todos los derechos de la propiedad.

El 12 de enero de 1877, en el segundo gobierno del general Prado, se promulg la ley
Impuesto semestral de quince soles por pertenencia a las concesiones mineras. En ella se
estableci que ese pago era requisito para conservarlas.

Juan Genaro Helguero no revalid el ttulo de propiedad, segn lo ordenaba la ley de
1873, ni pag el canon fijado por la ley de 1877. Luego de la infausta Guerra del Pacfico, el 4
de enero de 1886, Juan Genaro Helguero solicit al juez de primera instancia de Paita una

20

certificacin judicial de la posesin de la hacienda La Brea y Parias. El 12 de octubre de 1887,
Helguero se dirigi al gobierno. Invoc la posesin judicial y una situacin excepcional derivada
de la cesin hecha por el Estado a Jos Antonio de Quintana en 1826. Entenda que la mina de
Amotape estaba exonerada de leyes, ordenanzas y pago de contribuciones. Por eso,
consideraba que estaba al margen de las leyes del 28 de abril de 1873 y del 12 de enero de
1877, referidas a la actividad minera y petrolera.

El 29 de octubre de 1887, una resolucin del gobierno a pesar de la opinin del fiscal
Glvez- reconoci a Helguero como nico dueo de la mina de La Brea y orden al juez de
Minera de Paita que procediera a la mensura de las pertenencias comprendidas en la
propiedad.

El 22 de diciembre de 1887, otra resolucin del Gobierno reconocera a Helguero el
derecho de explotar la riqueza minera que le perteneca, sujeto al pago semestral de quince
soles por pertenencia, y a que la autoridad minera de Paita determinase las pertenencias y su
tamao segn la riqueza del suelo.

El 26 de enero de 1888, una nueva resolucin del gobierno aprob la fijacin de 10
pertenencias de criaderos de petrleo, efectuada por el juez de Minera de Paita y orden la
inscripcin de ellas en el padrn de minas. Luego, Juan Genaro Helguero transfiri sus
derechos sobre la superficie y el subsuelo de la hacienda La Brea y Parias y la mina de
Amotape a Herbert Tweddle.

En 1890, H. Tweddle vendi sus derechos sobre la hacienda La Brea y Parias a
William Keswick por 30 mil libras esterlinas. Y la compaa inglesa London & Pacific Petroleum
Company con un capital de 250 mil libras esterlinas- tom en arriendo la hacienda y la mina
de brea por 99 aos, desde el 1 de junio de dicho ao.

En enero de 1911, el ingeniero Ricardo Deustua sealara que existan anomalas en la
explotacin petrolera de La Brea y Parias. En marzo de 1911, una resolucin del gobierno
mand remensurar dicha mina. William Keswick propietario de la hacienda La Brea y Parias-,
a travs de la Duncan Fox Company, solicit al gobierno que reconsiderara la medida.

El 3 de julio de 1912, el fiscal Jos Antonio de Lavalle desestim el punto de vista de
Keswick y sostuvo el legtimo derecho del Estado a verificar la medicin. La Duncan Fox
present un nuevo recurso ante el gobierno.

El 25 de abril de 1914, una resolucin de la Junta de Gobierno orden la remensura de
las pertenencias correspondientes a la explotacin petrolera de La Brea y Parias. El trabajo
fue ejecutado por los ingenieros Alberto Jochamovitz y Hctor Boza. Al sealar el nmero de
pertenencias, su informe prob que la London & Pacific Petroleum Company abarcaba no un
rea de 10 pertenencias por las que pagaba una contribucin anual de S/. 300-, sino 41,614
pertenencias por las que deba pagar S/. 1248,420 al ao, ms los devengados.

El 15 de marzo de 1915, otra resolucin del gobierno aprob la remensura de La Brea y
Parias y orden el pago pertinente de acuerdo a ella. Los herederos de W. Keswick,
representados por Milne & Ca., reclamaron, respaldados por el representante diplomtico de
Inglaterra y tambin por el de Estados Unidos en Lima.

A partir de 1916, la London & Pacific Petroleum Company primero, y la International
Petroleum Company subsidiaria de la Standard Oil de New Jersey- despus, basndose en el
carcter de las disposiciones administrativas que crearon sus derechos, sostuvieron que no les
corresponda pagar como contribucin ms de lo que abonaban, sin devolver tampoco al
Estado las pertenencias excedentes.

El Estado Peruano se equivoc al sacar esta disputa de la jurisdiccin nacional y

21

aceptar llevarlo segn lo estipulara en la Ley 3016, del 26 de diciembre de 1918- a un arbitraje
internacional. Ms grande an fue el error que cometi el 27 de agosto de 1921 segundo
gobierno de Legua- al firmar invocando el cumplimiento de la Ley 3016- con el representante
diplomtico ingls un protocolo de arbitraje, en el que se incluy un punto que no exista en el
texto de la Ley 3016. Al amparo de ste se estableci el laudo que se aprobara el 24 de abril
de 1922 y fue completamente adverso a los intereses del Per.

El caso La Brea y Parias es muy significativo para ilustrar la fragilidad del Estado
Peruano y el drama de la tributacin. El Per tena plena razn en la polmica sobre los
decretos de 1911, 1914 y 1915. No obstante, me permito formular las siguientes interrogantes:
genera una situacin irregular derechos adquiridos? Intereses creados a partir de un hecho
ilegtimo, tenazmente defendido por abogados de la compaa, respaldados por dos estados
poderosos, causan una situacin de crisis y rebelda frente al derecho del Per de expedir
leyes y hacerlas cumplir? Someter la facultad de cobrar impuestos a un arbitraje
internacional? Definido el arbitraje, por qu el Estado peruano no recurri a la Corte de La
Haya, como lo haba recomendado el Congreso? La frmula del laudo estuvo vinculada a los
emprstitos que la banca neoyorquina otorgara al gobierno de Legua desde el 14 de julio de
1922 50 das despus del escandaloso laudo- hasta la cada de Wall Street en 1929? Cmo
entender este conjunto desconcertante de hechos: brbara negligencia, supina ignorancia,
simple error?

El argumento de Jos Pardo expuesto en su mensaje a la Nacin el 28 de julio de
1918- de que vala la pena, por poderosas razones de conveniencia nacional trabajo,
bienestar y los mtodos de la industria moderna que trae la gran inversin fornea-, flexibilizar
la pretensin de cobrar impuestos a la London & Pacific Petroleum, ha sido validado o
desautorizado por el laboratorio de la historia?

No habra sido ms digno, ms justo y ms eficaz para el gobierno peruano cobrarle
impuestos y los devengados pertinentes a la empresa petrolera extranjera, en vez que tener
que recurrir casi inmediatamente a ingentes emprstitos externos penosamente refinanciados
aos ms tarde? Por qu el Estado peruano no defendi el inters de la Nacin Peruana?
Entonces, a quin representa ese Estado? El vergonzoso laudo de La Brea y Parias, fue un
error aislado o estuvo ocultamente ligado con vastos intereses que responden a una poltica
internacional de expansin financiera protegida por poderosos gobiernos?

e) El tratado de 1929.

Su inaudita frmula de la partija que trajo la prdida de Arica- llena de un opuesto
significado a la experiencia plebiscitaria de 1925-1926 y a la condena pblica contra Chile
refrendada por Pershing y Lassiter. Por qu el Estado Peruano no pudo obtener la ratificacin
jurdica de la declaracin de Lassiter del 7 de junio de 1926- segn la cual, al haber
incumplido Chile el artculo 3 del Tratado de Ancn, la soberana peruana sobre Tacna y Arica
era indudable?

f) El asfixiante centralismo.

Que ignora la vida local y que ha implicado un tipo de poltica fiscal insensible a las
necesidades y demandas identificadas por las provincias, y ajeno al servicio de las mayoras
marginadas. Lgica absurda que reconoce como meros subordinados al departamento y la
provincia, que pretende hacer de la vida capitalina sinnimo de vida nacional.

Acaso, en el Per, no es la vida nacional lo que falta y la vida local la que s hay? No
es una tarea pendiente el forjar la conciencia de nacin que no existe? Y esta tarea, no habra
que realizarla a partir de lo local el barrio, el distrito, la provincia, el departamento- y el
conocimiento de la verdadera historia? En qu instancia de la vida local habra que fundar
esta estrategia?

22

No es la historia lo nico que se tiene en comn? Dnde si no en la historia- se habr
de encontrar la raz de los males que han desvirtuado la relacin Estado-sociedad civil?

La historia oficial elaborada por el grupo dominante-, no ha tenido acaso como
propsito oscurecer y mediatizar el problema? No urge que cada peruano se sienta
comprometido ms que espectador pasivo- en las cuestiones y preocupaciones colectivas: el
empleo, el nivel de ingresos, la inflacin, los impuestos, la calidad de los servicios pblicos, que
se integre con otros para abordar afanes amplios, que piense ms, que intente ms, que luche
y exija ms?
13

En sntesis, por la ausencia del valor bien comn, fundamento de la nacin y de la
tributacin, que ha sido ignorado por la racionalidad econmica de quienes han detentado el
poder econmico y poltico, las decisiones del Estado Peruano se asemejan a las de un
organizador de una expedicin polar que equipa a sus huestes con ropas de verano y mapas
del Caribe.

El segundo hecho relevante que emerge del anlisis econmico de nuestra
historia- en el diagnstico del problema peruano es el crnico desequilibrio en las
finanzas pblicas, tal como lo demuestra el cuadro adjunto, el cual expresa con
meridiana claridad que la poltica fiscal ha sido el permanente taln de Aquiles de la
poltica econmica en la Repblica Peruana.

Este es el resultado del descuido de la tributacin y la inclinacin al endeudamiento.
Pruebas:

a) Una escasa preocupacin y hasta desdn por lo tributario.

El grupo dominante siempre fue reticente a una tributacin justa: inicialmente prefiri
restituir el tributo de vasallaje, luego se ampar en la abundancia guanera. Producido el fin de
sta, recurri a la recaudacin aduanera y a la proliferacin de impuestos al consumo. En 1931
desintegr la unidad del sistema econmico y hacendario recomendado por Kemmerer al no

13
Jorge Basadre, Per: problema y posibilidad, pg. 210.
Ingresos y Gastos del Gobierno Central: 1922-2001
(porcentajes del PBI)
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0
Ingresos gastos no financieros (incluye subsidios)
Fuente: "El Banco Central: Su Historia y la Economa Peruana"

23

poner en prctica los proyectos tributarios. Esa lamentable caracterstica de la peripecia
tributaria en el Per, no siempre ha sido expuesta de una manera clara, pero continuamente ha
sido percibida de una forma ms o menos confusa.

b) Una vocacin para el endeudamiento.

Que termina sustituyendo a los recursos que segn la teora econmica- deberan
provenir del financiamiento tributario. All estn -como palpable testimonio- el endeudamiento
para la campaa emancipadora, los fabulosos y desquiciados emprstitos con la garanta
guanera, lo absurdo del recurrir a la generosidad crediticia de la empresa fornea que se
negaba a pagar impuestos, as como la irracional captacin de cursos externos con la
benevolencia cmplice de la banca neoyorquina- durante el oncenio.

Ante la maciza evidencia proporcionada lneas arriba, es pertinente preguntarse si el
Per es una realidad o ms bien un proyecto en proceso. Por lo pronto, si examinamos las
caractersticas socioeconmicas imperantes, se puede postular la existencia de tres o hasta
cinco escenarios peruanos, cada uno ms diferenciado que el otro y que cumplen, en distinta
proporcin, con los requisitos de la economa de mercado.

En suma, el Per se caracteriza por la heterogeneidad. Consecuentemente, como lo
pens Basadre en 1931, el Per sigue siendo un problema y una posibilidad.

En ese sentido, la evidencia econmica histrica indica que la heterogeneidad peruana
no ha sido abordada en toda su dimensin. Entonces, surge otra pregunta: por qu esa tenaz
incapacidad para entender la palpable heterogeneidad?

La respuesta podra hallarse tal vez en el hecho de que una minora favorecida del
primer escenario Lima y su rea metropolitana- ha hecho un uso indebido por incompleto y
sesgado- de los principios de la economa de mercado y de la doctrina liberal, con el propsito
de salvaguardar sus ilegtimos privilegios: la inmediata y pinge ganancia a partir del uso de
influencias que se orientan principalmente a la obtencin de cuestionables beneficios
tributarios.

Vale decir, por la existencia de una mentalidad pseudo liberal modo de pensar que
nada tiene que ver con los fundamentos de la economa liberal clsica- que confunde el
bienestar nacional con el beneficio propio y organiza un remedo de Estado al servicio de sus
propios intereses- olvidando a la nacin. Esa mentalidad pseudo liberal es el enemigo del Per
y de la SUNAT.

En un contexto en el que prevalece la mentalidad pseudo liberal, si se quiere satisfacer
el requisito de salvaguardar el equilibrio fiscal condicin de posibilidad para la estabilidad
monetaria y el crecimiento sostenible- la autonoma de la autoridad tributaria emerge como un
imperativo tico y tcnico.

Ello significa que se requiere de una institucin con identidad propia formada por
profesionales idneos e imbuidos de un espritu de civismo acrisolado- que, a partir de los
principios de neutralidad, simplicidad, universalidad y equidad real, compatibilizados con la
realidad de la estructura productiva y comercial nacional, respete los deberes y derechos tanto
de los contribuyentes como del Estado y garantice el nivel de recursos necesarios para el
balance fiscal que permita el trnsito al crecimiento sostenible. Es decir, una institucin que
apuntale la poltica econmica y permita integrar al mercado a la poblacin que por distintas
razones- se halla en situacin de marginalidad.


24

VII. LA SUNAT FUNDACIONAL Y LAS
LECCIONES DEL PASADO RECIENTE

La utopa relativa es la nica posible
y la nica inspirada en la realidad.

Albert Camus.

Hay huellas de supervivencia de la mentalidad pseudo liberal en los usos y costumbres
de la vida peruana contempornea? La azarosa experiencia de la SUNAT a pesar de su corta
historia- brinda elementos de juicio para responder la pregunta.

La SUNAT fundacional signific un punto de quiebre con el Estado improvisado y un
primer, pero frgil, paso adelante en la direccin del Estado tecnocrtico. Eso fue lo que
encarn la SUNAT en 1991 y 1992. Por eso despert credibilidad e ilusiones. Fue eficiente:
recaud los recursos necesarios para la estabilizacin.

Un factor decisivo de esa experiencia fue la conformacin de un equipo bsico
multidisciplinario de tcnicos peruanos (economistas, auditores, administradores y abogados)
con marcada vocacin de servicio al pas y conocimiento de la realidad nacional. Este equipo
hizo un plan matriz de reforma para la cuestin tributaria en su conjunto rgimen, cdigo y
administracin- que no dej espacio para la improvisacin. Dicho claramente, ese equipo
asumi el diseo y la ejecucin del sistema y la administracin tributaria. Esto fue tambin un
factor muy importante para el xito inicial de la reforma.

Se elabor un diagnstico, se identific metas y se traz la estrategia para alcanzarlas
con una desagregacin de objetivos parciales a nivel mensual y anual. La gestin del plan
respondi a los siguientes principios:

a. Responsabilidad colegiada.

b. Adopcin de decisiones a partir de informacin tcnica y por consenso: en el comit
de trabajo, cada mircoles se evaluaban los avances y problemas en la
implementacin del plan.

c. Adaptacin de la asistencia tcnica internacional a la realidad peruana: no se
trataba de copiar, sino de crear.

La aplicacin del plan conllev los siguientes aspectos:

a La racionalizacin y simplificacin del rgimen tributario del
gobierno central.

b. Una sustancial modificacin del Cdigo Tributario. El criterio bsico radic en
establecer un balance entre los derechos del contribuyente y los derechos de la
administracin. En ese contexto se entreg a la SUNAT facultades necesarias para
combatir un elevado nivel de incumplimiento.

c. La implantacin de un nuevo sistema de contratacin, capacitacin y remuneracin

25

del personal. Una gestin de recursos humanos basada en el principio de
productividad en base a resultados, cuya viabilidad supone autonoma financiera y
administrativa.

d. El establecimiento de una estructura institucional que responda a las funciones
especficas de la administracin tributaria: recaudacin, fiscalizacin, cobranza y
sancin. El cabal ejercicio de esas funciones supone la autonoma tcnica.

e. El desarrollo del procesamiento automtico de datos, sustentado en la recepcin,
digitacin de declaraciones y pagos de impuestos a travs de la red bancaria, as
como la provisin de datos por parte de terceros en medio magntico- para cruces
de informacin.

f. Un procedimiento secuencial ya que todo no se poda hacer al mismo tiempo. Se
prioriz en todos los frentes el impuesto al valor agregado, y se puso las bases para
encarar en una segunda etapa el tema del impuesto a la renta.

g. Un respaldo de la opinin pblica que estuvo permanentemente informada, gracias
a la difusin que efectuaron los medios de comunicacin en torno a las acciones
concretas de la SUNAT para combatir la evasin. Ese reconocimiento de la
comunidad nacional se constituy en un poderoso impulso para la autoestima de
todo el personal de la naciente institucin.

La instrumentalizacin de la estrategia signific compatibilizar los propsitos de
mediano trmino con las urgencias de corto plazo y el surgimiento de una particular mstica
institucional.

Sobre la mstica esa atmsfera en la que nada es imposible y en la que los
trabajadores brindan todo su aporte y disposicin-, dira que fue producto de compartir el
sentido trascendente del recaudar impuestos: cada cual desde su puesto y con su quehacer
diario senta que aportaba a la construccin de una esperanza para el Per. Y 2000
trabajadores con esa actitud bien pueden mover no una, sino varias montaas: la SUNAT
fundacional lo hizo.

Sin embargo, la SUNAT fundacional incomod y preocup desde sus inicios a los
representantes de la mentalidad pseudo liberal. Quienes sagazmente parapetados desde el
Ministerio de Economa, a la vez que en el plano aparencial halagaban a la SUNAT, en el plano
factual iban disponiendo un progresivo desmantelamiento de la institucin para regresarla a su
condicin pre-reforma, es decir, al nivel de la manipulable Direccin General de
Contribuciones.

La misin de la SUNAT fundacional signific algo nuevo: a partir de una actitud justa y
honesta, promovi el desarrollo de la incipiente cultura tributaria que, a la par de reconocer el
legtimo derecho a la utilidad individual, incluy tambin el respeto y el compromiso con el bien
comn, valor que es el fundamento de la tributacin. Esa misin de la SUNAT fundacional fue
rechazada cada vez con mayor intensidad por quienes buscaban imponer indebidamente la
fuerza econmica.

Esa recusacin fue particularmente clara desde 1995, cuando se excluy a la autoridad
tributaria de la determinacin del rgimen impositivo, del cdigo tributario y se reiniciaron las
interferencias referentes a las fiscalizaciones por parte de autoridades y asesores del rgimen
de ese entonces-, ajenos a la SUNAT.


26

La tarea de la SUNAT fundacional acarre conflictividad con los representantes de la
mentalidad pseudo liberal, la cual, en su esencia, es la confusin del beneficio privado con el
bienestar nacional. Y esa confusin es la fuente de la corrupcin.

Hay que sealar que lo que se rechaza -cuando no se quiere aceptar la autonoma
tcnica y administrativa de la autoridad tributaria- es, en el fondo, el ncleo mismo del
significado de una tributacin equitativa y neutral: construir los cimientos que permitan un
cambio radical en la sociedad peruana y la generacin de bienestar para las mayoras
nacionales.

Slo una tributacin neutral y equitativa que consiga financiar sanamente las exigencias
de un gasto redistributivo permitira rescatar de la condicin de marginalidad y pobreza a ese
50% de la poblacin nacional que no accede an a los beneficios de la economa de mercado.

Los lamentables sucesos experimentados por la SUNAT entre 1995 y el 2000 muestran
que el proceso orientado a establecer una tributacin neutral y equitativa se vio afectado y, con
ello, la estabilidad y las perspectivas de desarrollo del pas. En consecuencia, se plantea un
tema crucial para cualquier poltica de mediano plazo: cmo garantizar la tributacin ejemplar
que exige el trnsito hacia el crecimiento sostenido? Mencionar dos ideas surgidas en una
conversacin con un jurista de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP):

1. La jefatura de la SUNAT debera estar respaldada por una legitimidad que slo la
puede otorgar una eleccin que responda a cierto tipo de fuerzas de la sociedad civil que
habra que precisar.

2. El tema merece una investigacin acadmica que concluya en recomendaciones
concretas para la adopcin de decisiones polticas, que podran incluir modificaciones de rango
constitucional, para garantizar la autonoma tcnica y administrativa de la autoridad tributaria.


27

VIII. A MANERA DE CONCLUSIN

Sobre la tributacin, y en general en el tema de la economa, en el Per persisten
an ciertos sofismas y medias verdades que, como ha demostrado el paso del tiempo,
slo han servido para justificar enfoques no siempre encuadrados ni en la teora del
libre mercado ni en el bien comn.

El resultado lo tenemos a la vista: en 180 aos de vida republicana se ha
ensanchado el abismo social. O lo que es lo mismo, en la actualidad, ms de la mitad
de los peruanos viven excluidos del mercado y de sus beneficios; es decir, en la
pobreza.

En la perspectiva esperanzadora de que se logre una respuesta al desafo que
el abismo social nos plantea, es indispensable entender que una recta aplicacin de la
poltica econmica liberal cuyo modelo, tal como la ciencia y la experiencia mundial
han demostrado, es el nico existente- no acepta exclusin alguna: todos
pertenecemos al mercado. Y que la tributacin es la herramienta ms eficaz para que
no slo amplios sectores se integren al mercado, sino principalmente en pases
subdesarrollados como el nuestro- para la construccin del bien comn.

Ese entendimiento, que en la prctica no es otra cosa que un contrato social,
evitar confusiones y malentendidos; al mismo tiempo, otorgar lucidez al rol de la
tributacin. De esa manera, las palabras crecimiento sostenible, que ahora pueden
sonar vacas, tendrn vigoroso contenido y direccin.

Transitar de la pobreza al crecimiento sostenible exige buscar y encontrar,
desde el punto de vista histrico, las trabas que reiteradamente han bloqueado el
desarrollo del Per. Porque el pasado es fuente y raz del presente.

Ese ejercicio en el tema de la tributacin no es ocioso, menos una prdida de
tiempo. Porque de l extraeremos experiencias para concretar una estrategia que, con
coherencia y sin contaminacin de la mentalidad pseudoliberal, apunte certeramente de
una vez y seriamente al progreso de nuestro pas. Una estrategia en la que, adems,
estn presentes equilibradamente los dos valores que deben de guiar su
desenvolvimiento:

a. El valor utilidad individual.
b. El valor solidaridad, la adhesin al bien comn y que se manifiesta
primeramente en una tributacin equitativa y neutral.

Hay que tener en cuenta que la ausencia del valor solidaridad hecho
incuestionablemente evidenciado en el anlisis econmico de la historia peruana- ha
conllevado apetitos de poder y la presencia en el terreno de toma de decisiones de tanto
felipillo que ha confundido el bienestar nacional con el beneficio propio.

Superar este vaco es fundamental para la viabilidad de la economa de un pas cuya
mayora poblacional, debatindose entre el escepticismo y la decepcin, busca una esperanza
creble en materia de bienestar; para una sociedad en la que microempresarios, campesinos,

28

mineros, obreros y desocupados encuentran un destino absurdo: miseria, hambre y dolor.

Esa inmensa tarea supone la existencia de la voluntad de una generacin que ponga
indubitablemente, y no slo de palabra, a la persona como principio y fin de toda accin,
comenzando por la econmica, que, de una parte, entienda el rol crucial del mercado de dinero
para la construccin de una sociedad moderna y digna y que, al mismo tiempo, de otra parte,
tenga muy claro que el dinero es fro, no tiene alma y es un instrumento al servicio del calor y la
alegra humana; y que cumpla con el deber de construir las condiciones que permitan
establecer un mercado para todos, es decir, sin exclusiones.

Esa inmensa tarea invita a que una generacin, o un conjunto de peruanos de buen
destino, sirva desinteresadamente al pas, sin ceder jams ante cantos de sirena, a fciles
tentaciones cuando se pretenda probar que el xito est a la vuelta de la esquina, o cuando se
pretenda mostrar que es lcito mentir para triunfar ms fcilmente.

Slo entonces ser posible construir un pas con bienestar difundido. Si as fuera, el
crecimiento sostenible no ser vana palabrera, ya que una economa pujante permitir que
cada peruano pueda vivir como un ser humano. De lo contrario se repetirn los arreglos,
regateos y absurdos del pasado. Vale decir, se repetirn los mismos problemas econmicos
que abruman al pas desde 1821, y estaremos en los mismos callejones sin salida.

Mientras se acepte la verdad, por lo que es y tal como es, hay lugar para la esperanza.
El anlisis econmico de nuestra historia revela hechos desconcertantes. Evitar que se repitan
constituye una respuesta al pesimismo.

La desesperanza no nace ante una obstinada adversidad o del agotamiento ante una
lucha desigual. Proviene de no saber cmo luchar. Para saber cmo luchar es preciso no cerrar
los ojos a la historia. En nuestro pasado y en nuestro presente estn las razones para luchar
contra el subdesarrollo y a favor de una tributacin justa y neutral en el Per. En la actualidad,
ello est ms claro que nunca.


29

FUENTES BIBLIOGRFICAS

BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PER, El Banco Central: su historia y la economa del
Per 1821-1992. BCRP. Lima, 1999.

BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PER, La Misin Kemmerer en el Per: informes y
propuestas. BCRP. Lima, 1998.

BASADRE, Jorge, La multitud, la ciudad y el campo.. Editorial Huascarn. Lima, 1947.

BASADRE, Jorge, Per: problema y posibilidad Fundacin M.J. Bustamante. Lima 1994).

BASADRE, Jorge, La vida y la historia. Editorial Ausonia. Lima, 1975.

BASADRE, Jorge, Historia de la Repblica del Per 1822-1933. Editorial Universitaria. Lima,
1983.

ESTELA, Manuel, Per: ocho apuntes para el crecimiento en bienestar. Fondo Editorial del
BCRP. Lima, 2001.

FRIEDMAN, Milton, Los perjuicios del dinero. Ediciones Grijalbo. Mxico D.F., 1993.

INTERNATIONAL MONETARY FUND, Tax policy handbook. Edited by Parthasarathi Shome.
Washington D.C., 1995.

ROBINSON, Joan, Filosofa econmica. Editorial Gredos, Madrid, 1966.

SMITH, Adam, Recherche sur la nature et les causes de la richesse des Nations. Editions
Gallimard. Pars, 1976.

TANZI, Vito and GERSON Philip, The impact of fiscal policy variables on output growth. IMF.
Background Paper, 1995.

TANZI, Vito, Descentralizacin y el problema de la asignacin de los impuestos. Seminario
sobre Relaciones Fiscales Intergubernamentales. Madrid, junio 1994.


30

EPLOGO

Qu difcil nos resulta a los peruanos hablar del (y sobre el) Per. Y, sin embargo, qu
necesitados estamos de hacerlo.

Es difcil porque nuestra historia nos relata una serie de hechos que sinceramente nos
avergenzan. Es que en nuestra patria, en nuestra tierra, la de siempre, han ocurrido un
sinnmero de hechos que, por desdichados, nos causan enorme desazn.

No obstante, necesitamos tenerlos presentes, no slo para no repetirlos, sino porque
ellos nos muestran todo lo que hay que trabajar para hacer de nuestro pas, el Per, un
territorio en el que la justicia social est cimentada no en bellas palabras, sino en algo slido y
fructificante. Es decir, en la verdad.

El Per, la Patria invisible, como la llama Manuel Estela siguiendo a Jorge Basadre,
es un proyecto por construir. Acaso la ms hermosa utopa que los peruanos tenemos que
realizar y pronto.

Ello es as porque tenemos que remontar una situacin con muchas dcadas de atraso
y abatimiento, que ha ido incubando mucho dolor, mucha injusticia y en la que los pobres, la
mayora que puebla nuestro pas, estn perdiendo la esperanza.

Ahora bien, este libro trata de un tema que, por lo crucial, es muy importante en la vida
nacional. Se ocupa de la tributacin, que no es otra cosa que la ms elemental exigencia que
demanda el bien comn, no el bien particular cuyas nefastas consecuencia han postrado a
miles de hermanos.

Hay que tener en cuenta que el Per existe, pero no es para todos. Ms an, muchos
de los pequeos de nuestra tierra estn convencidos de que el Per no es para ellos.

Al respecto, extraigo de mi memoria lo que me dijo un antiguo comunero en Puno: El
Per est tan lejos que, ojal, algn da llegue a nosotros; pues, desde hace muchsimo tiempo
nos han hablado de l, pero no lo conocemos.

La Patria invisible, en consecuencia, tiene que hacerse visible y descubrirse como un
lugar para todos. Un lugar en el que cada uno sea bien recibido y alojado. Un lugar donde haya
para todos porque ese lugar es de todos y no slo de algunos; los mismos que hacen que el
peso del mantenimiento del pas recaiga sobre los que menos tienen.

En ese sentido, la historia maestra de vida- nos viene enseando, en estos ltimos
aos, que la construccin del futuro tiene que hacerse desde los ms pequeos y dbiles. Esa
ser su garanta de permanencia. De lo contrario, si no se atiende a los pobres, que son las
vctimas de imposiciones arbitrarias, si se les excluye, no slo no durar, sino se incrementar
la injusticia.


31

En relacin a ese reto, creo que este libro es esperanzador. Porque gracias a lo que
expresa ya sabemos lo que tenemos que hacer. Sin embargo, hay que decirlo, desde hace
muchsimo tiempo ya sabamos lo que tenamos y tenemos que hacer, slo que no queramos
o no queremos aceptarlo.

No obstante, en el Per, el tema de la tributacin no se agota en comprenderlo. Va ms
lejos. Porque tal como nos lo recuerda Manuel Estela, no se trata solamente de compartir de
manera justa y equitativa (que es lo que en verdad debe facilitar una tributacin decente)- los
bienes que el Per produce, sino compartir la vida. Y esa actitud no debe constreirse
nicamente a la economa, sino extenderse a todas las actividades.

De otro lado, hay que sealar que hemos inventado muchos mecanismos: de los
buenos y de los otros. Los que no estn bien hay que corregirlos y los que estn bien hay que
mejorarlos . Empero, en el tema de la tributacin como, sin duda, en otros que corresponden a
los diversos campos de la vida nacional- lo que necesitamos es una voluntad que algunos
llaman poltica y otros decisin nacional- para hacer que la justicia prevalezca entre nosotros.

Al hablar de justicia, a veces tengo la impresin de que los peruanos le tememos a ella.
Porque sus pasos se demoran tanto que parece que nunca va a llegar. Lo que viene rpido y
permanece y hasta se institucionaliza es la injusticia.

No slo eso. Cuando uno quiere caminar acompaando al pueblo en sus dolores que le
producen la injusticia institucionalizada, se siente acosado por cierto nmero de gente ciega y
sorda que no quiere ver ni escuchar ese drama. Al contrario, tratan de persuadir a otros
respecto de que lo mejor es que las cosas queden como estn. Sus argumentos, y los cito
textualmente, son: No estn tan mal, como t piensas. No te arriesgues en esos campos.
Muchos han intentado el cambio y han claudicado.

De ah que, desde una perspectiva de verdadera justicia, lo que se requiere es una
indeclinable buena cuota de amor humano, de amor por los ms pobres.

As comprenderemos que la economa sin esa perspectiva, slo como economa pura,
es peligrossima. Porque rica en sesudos algoritmos y magnficas ecuaciones, sin embargo, no
tiene en cuenta a los insignificantes de nuestra tierra. Porque slo tiene en cuenta cifras que no
expresan plenamente los dolores de quienes sufren.

Es que hay que tener presente, adems de la ciencia econmica, a la solidaridad. Ya
que en verdad, y esto merece que se diga en voz alta y sin titubear, la solidaridad tiene un rol
decisivo en la cada vez ms compleja e interconectada vida de cualquier sociedad, no slo en
el aspecto filantrpico, sino en el sentido de la mecnica de su funcionamiento.

Con esa conviccin, en este libro sobre la tributacin, Manuel Estela nos da una leccin
de peruanidad, de sensibilidad social y nos muestra un gusto y una dedicacin muy grandes
por su trabajo de economista y por empearse en que nuestro pas crezca en la direccin
humana correcta.

Un pas como el nuestro necesita de una buena cantidad de gente que lo ame, que
alimente ese amor con enseanzas y, sobre todo, que no tenga miedo de decir lo malo que hay
en l. No por el prurito de ser un criticn empedernido, sino por el cario a la patria, para que
corrija lo que hay que corregir, invente lo que haya que inventar y consulte lo que haya que
consultar. Todo ello para que avance y cada da sea mejor.

En ese entendimiento, muchos de nosotros, los peruanos procedentes de las canteras
cristianas, sin vacilar, afirmamos que nuestro quehacer permanente es buscar la justicia social.
Un quehacer que no admite ni un adarme de duda. Porque as, en esa forma, damos
testimonio de nuestra fe y porque con esa bsqueda damos cabal cumplimiento al mensaje del

32

apstol San Juan, que est contenido en estas palabras: () quien diga que ama a Dios y no
ama a su hermano, es un mentiroso, pues cmo va a amar a Dios, a quien no ve, si no ama a
sus hermanos a quienes ve (I JN 4).

En esas palabras, como se puede advertir, Juan el apstol no habla nicamente de un
sentimiento. Lo que l dice va en la misma lnea de Jess, que nos hace ver que el amar es
entregar la vida por el hermano.

En consecuencia, cuando uno pone ese mensaje en la lnea de lo fiscal y
particularmente en los impuestos, descubrimos con facilidad que el compartir sobre todo en
nuestro pas y en la actualidad- es y se llama tributacin. Y esa palabra, sin embargo, no es
nueva. Es una manera, que desde antiguo ha sido y es claramente cumplida en casi todo el
mundo, sobre todo en los pases desarrollados, pero que, entre nosotros, a lo largo de nuestra
historia, pasa por dos opciones muy claras, por lo definidas: la primera, ayudar a enriquecer a
nuestra patria en su conjunto; y, la segunda, enriquecer a los pocos que detentan el poder en
algunas de sus formas. Desgraciadamente, nuestro pas, desde el inicio de su etapa
republicana y antes, est lleno de casos que corresponden a la segunda opcin. Ya que los
que han detentado y detentan el poder se han enriquecido y se enriquecen indebidamente, a
costa de dejar en el ms absoluto desvalimiento a la mayora de la gente que puebla nuestra
tierra.

De otra parte, debo decir que ojal que lo que se ha escrito en este libro nos sirva a
todos. Porque tiene el sano propsito de provocar una seria reflexin sobre lo fundamental que
significa tener un buen sistema de tributacin. Un sistema que debe ser justo y equitativo para
que todos los peruanos compartamos los bienes que produce nuestro pas.

Finalmente, aprovecho tambin la ocasin para darle las gracias a Manuel Estela por
este esfuerzo, que est destinado a servir a los ms pequeos y humildes de nuestro pueblo,
sobre cuyos hombros est casi todo el peso del pas, y que, por lo tanto, con justicia les asiste
el derecho de participar de los bienes de su tan querido Per el que, sin embargo, por lo que
reciben, pese a sus grandes sacrificios, para ellos es invisible.

Ojal que la patria se les acerque y pueda saldar esa deuda social, que es muchsimo
ms pesada que la que tenemos con los pases que se siguen enriqueciendo con lo que
nosotros les pagamos y, an as, les seguimos debiendo.


33

LA OBRA Y EL AUTOR

Para cualquier pas, la tributacin es un asunto de suma importancia. Para un
pas subdesarrollado como el nuestro, ese asunto adquiere una dimensin mayor, es
vital. Esa premisa a la luz de la historia no slo es vlida, sino de su correcta prctica
depende la viabilidad de una nacin, escribe Manuel Estela Benavides. Y todas esas
palabras estn cargadas de verdad. No son huecas o carentes de sentido. Corresponden a una
realidad. Son fiel testimonio de una decisin porque durante 1991 y 1992 fueron la brjula con
la que se realiz lo que en concepto de reconocidos expertos nacionales y extranjeros, ms
an por sus resultados- la ms importante reforma tributaria en la vida republicana del Per.

Esa reforma fue conducida por Manuel Estela Benavides no slo para hacer frente a
una situacin en la que el sistema tributario peruano prcticamente colapsaba, sino con el firme
propsito de hacer de la tributacin un instrumento eficiente para resolver los problemas que
desde hace ms de 180 aos agobian al Per. Es decir, el abismo social.

Esa experiencia, de primera mano, transmite Manuel Estela Benavides en este libro. Y
lo hace con claridad y devocin al Per. Es decir, fiel a su trayectoria.

Se trata de un economista formado en la cantera del Banco Central de Reserva del
Per (institucin en la que ha ejercido diversos e importantes cargos), que ha estudiado en la
Universit Pars 1-Panthon- Sorbonne, Francia, en la Pontificia Universidad Catlica del Per,
en la Pontificia Universidad Catlica de Chile y en el Escolasticado de los Sagrados Corazones,
Los Perales, Chile.

En la actualidad es profesor en el Departamento de Economa de la Pontificia
Universidad Catlica del Per. Adems, ejerce consultora internacional de corto plazo en los
temas de estabilizacin, poltica fiscal y reforma tributaria. En 1993 y 1994 fue director ejecutivo
alterno en el Fondo Monetario Internacional (FMI) y director ejecutivo en el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).

Dirige la investigacin y redaccin de El Banco Central: su historia y la economa del
Per, 1821-1992, monumental obra de la que se han publicado tres tomos. Adems ha escrito
ensayos sobre economa y tributacin, as como el libro Per: ocho apuntes para el
crecimiento con bienestar.

El Per y la tributacin, tanto por el tema que trata como por su autor, es en resumen
un libro esclarecedor que servir no slo para los trabajadores de la SUNAT, sino a quien
quiera acercarse a reflexionar seriamente sobre el pas y su destino.

01 El Peru y La Tributacion - Manuel Estela Benavides

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01 El Peru y La Tributacion - Manuel Estela Benavides

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EL PERU Y

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