Brandao Agenda

REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.107, p.57-76, jul./dez.
2004
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Carlos Antonio Brando
TEORIAS, ESTRATGIAS E POLTICAS REGIONAIS E
URBANAS RECENTES: anotaes para uma agenda
do desenvolvimento territorializado
* ** **
Carlos Antonio Brando**
RESUMO
O texto parte da constatao do ressurgimento
das questes atinentes ao territrio na
atualidade, apontando srias distores nas
novas abordagens. Discute como as mesmas
padecem, em sua maioria, de um localismo
exagerado, e procura resgatar algumas
questes do debate estrutural sobre o processo
de desenvolvimento, sugeri ndo alguns
elementos para uma abordagem alternativa
para pases subdesenvolvidos como o Brasil.
Palavras-chave: desenvolvimento; territrio;
polticas pblicas; planejamento.
ABSTRACT
The present text analyses the current trend
towards bringing back issues concerning
terri tori al i zati on. It al so di scusses the
territorialization exaggerated local focus and
tries to bring back some structural discussion
issues concerning the development process,
pointing out some useful elements for an
al ternati ve approach addressed to
underdeveloped countries, such as Brazil.
Key words: development; territory; public
policies; planning.
*Este texto sumariza alguns pontos tratados com maior profundidade no Curso Experincias e Polticas de
Desenvolvimento Regional, ministrado de 18 a 20 de outubro de 2004, em Curitiba, no mbito do programa Governana
Democrtica do CTD - Centro de Treinamento para o Desenvolvimento do IPARDES. Agradeo aos comentrios de dois
pareceristas annimos que aportaram excelentes questes para o aprimoramento do debate aqui sugerido. Infelizmente
algumas destas sugestes no puderam ser acolhidas nesta verso.
**Economista, doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas. Professor livre-docente do Instituto
de Economia da Unicamp. Pesquisador do Ncleo de Economia Social, Urbana e Regional (Nesur) e do Centro de Estudos
de Desenvolvimento Econmico (Cede) do mesmo instituto. e-mail: brandao@eco.unicamp.br
Artigo recebido para publicao em maio/2005. Aceito para publicao em setembro/2005.
Teorias, Estratgias e Polticas Regionais e Urbanas Recentes: anotaes para uma agenda do desenvolvimento...
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REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.107, p.57-76, jul./dez. 2004
1 INTRODUO
H, em todo o mundo, um entusiasmo arrebatador neste momento pelas questes
atinentes ao territrio. Nem mesmo no auge do debate sobre o desenvolvimento nacional
na dcada de 50, dos desequilbrios regionais na dcada de 60, ou da questo urbana
nos anos 70 e 80 viveu-se tamanho fascnio e exaltao por tal problemtica. Infelizmente,
de forma paralela reassuno de sua merecida posio terica e poltica, as questes
socioespaciais vm sendo vulgarizadas e reduzidas, neste contexto de verdadeiro
deslumbramento em que parece que tudo se tornou territorial.
A necessidade da territorializao das intervenes pblicas tomada como
panacia para todos os problemas do desenvolvimento. Assevera-se, de forma velada ou
explcita, que todos os atores sociais, econmicos e polticos esto cada vez mais plasmados,
diludos (subsumidos), em um determinado recorte territorial. Na verdade, parece existir
uma opo por substituir o Estado (que se foi) por uma nova condensao de foras
sociais e polticas (abstrata) que passa a ser chamada de territrio.
O territrio passa a ser como que o grande regulador autmato de relaes,
dotado da propriedade de sintetizar e encarnar projetos sociais e polticos. Ou seja,
personifica-se, fetichiza-se e reifica-se o territrio, ao preconizar que o mesmo tenha
poder de deciso, desde que dotado do adequado grau de densidade institucional e
comunitria. ao pblica caberia apenas anim-lo e sensibiliz-lo, construindo confiana
e consensos duradouros. bom lembrar que tais consensos surgem como pressupostos e
no como propsito a ser construdo.
O esforo do debate coletivo na rea do desenvolvimento regional e urbano
necessita aprofundar o balano de quais so as reais rupturas e persistncias (produtivas,
sociais, institucionais, polticas) do capitalismo atual e seus impactos espaciais-territoriais
mais marcantes. O que realmente mudou? H alternativas de interveno contemporneas
que no caiam naquela reificao do territrio? Ser possvel e vivel politicamente tomar
o territrio como produto de relaes sociais a fim de construir polticas pblicas?
Este ensaio procura mapear algumas questes nesta ampla temtica do
desenvolvimento, buscando discutir suas diversas escalas espaciais e as possibilidades,
instrumentos e prioridades da efetiva ao com orientao pblica.
2 AS TEMTICAS DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
E URBANO
Em breve contextualizao, relembremos quais eram os temas urbanos e regionais
das ltimas dcadas vis--vis aqueles que dominam hoje esta rea disciplinar. No que
tange ao urbano, as questes passavam por investigar a dinmica dos movimentos sociais
urbanos, renda da terra urbana, marginalidade social urbana, habitao, meios de consumo
coletivos, dentre outros. Na questo regional, discutiam-se as origens, a lgica e o possvel
contraponto, efetivado ou no, pelas polticas estatais aos desequilbrios entre as diversas
pores territoriais, etc. Em suma: analisavam-se a produo social do espao construdo
e a diviso social do trabalho em sua dimenso espacializada.
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Hoje, embora se procure juntar o regional, o rural e o urbano (o que
um ponto importante tambm para a agenda crtica) em um conceito abstrato (onde
cabe quase tudo) de territrio, os objetos investigados so outros, muito distantes da
anterior abordagem histrica e estrutural que presidiu parte importante daquela
interpretao do processo de desenvolvimento.
Atualmente os temas urbanos passam pelas polticas de gesto empreendedora
de um espao urbano dado, utilizando-se mais as lentes do marketing, da competitividade,
da administrao (privada), dos cenrios prospectivos estratgicos, do que as da sociologia,
do urbanismo, da economia poltica, entre outros. Os temas regionais passam mais pelos
estudos da convergncia de renda entre regies, o equilbrio espacial, as economias de
escala, o papel da inovao, das distores geradas pela ineficiente interveno estatal
etc. (KRUGMAN et al., 2002).
Ocorreu um rebaixamento terico, em que se diagnostica: o fim da poltica,
do conflito, e a busca do consenso (preestabelecido) e da identidade de resultados
(os espaos urbanos e regionais aptos a saltarem escalas do local diretamente ao
mundo , se inserindo e se articulando nas redes e nos fluxos globalizados). Prevalece
a lgica da urgncia da crise e o no respeito ao timing dos sujeitos polticos e sociais.
H um gosto pelo small is beautiful, pela auto-ajuda da regio e da cidade e pelo
endogenismo (encontre suas melhores foras para o faa voc mesmo) (BORJA;
CASTELLS, 1996).
O professor Carlos Vainer, com propriedade, assim resume:
A era que vivemos marcada pelo embate entre duas utopias urbanas. De um lado tem-se a
utopia da cidade-empresa, da cidade-mercadoria, da cidade-negcio. Com essa utopia afirma-
se a cidade do marketing, a cidade consensual que repudia qualquer debate aberto e teme o
conflito. De outro, tem-se a utopia da cidade democrtica. Em vez de dominada pelo mercado
e pela mercadoria, dirigida pela poltica. Nela, o conflito, em vez de ser temido, desejado,
pois visto como elemento fundamental da transformao da cidade. Nela os citadinos no so
vistos nem como espectadores das realizaes de um prefeito iluminado, nem como simples
consumidores da mercadoria urbana. Seus habitantes so pensados como cidados em construo,
que, ao se construrem, constroem tambm a cidade (VAINER, 2003, p.30).
Nesse cenrio, h enorme dificuldade imposta construo do dissenso neste
contexto acadmico e poltico de hegemonia do pensamento que se apresenta como
novidade analtica e poltica, mas na verdade tem suas razes em matrizes tericas
bastante antigas e que no deram conta das transformaes estruturais ocorridas nas
ltimas dcadas.
A construo de uma viso crtica passa, a nosso ver, pelo reconhecimento da
impossibilidade de uma teoria geral e abstrata (pronta e acabada) da problemtica
regional e urbana, trazendo tal objeto para o lugar de onde ele nunca poderia ter sado:
o mbito da discusso estrutural do processo de desenvolvimento. Ou seja, cabe
aproximar-se recorrentemente da anlise da dimenso espacial do processo de
desenvolvimento-subdesenvolvimento.
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3 PENSAR ALTERNATIVAS PARA INTERPRETAR E AGIR
POLTICA E TERRITORIALMENTE
Vivemos um momento em que todos (agentes privados e pblicos) vo ao
territrio, no sentido de que suas estratgias so territorializadas, mas o territrio no um
dado ou um stio fixado. uma construo social conflituosa. Uma produo coletiva,
dinmica, multidimensional, com trajetria histrica em aberto. Portanto, as indagaes
deveriam passar por: Quais atores, agentes e sujeitos? Quais so seus interesses concretos,
seus instrumentos tticos e estratgicos? Atuam em que escala espacial? As determinaes
dos fenmenos estudados se do em que escala espacial? Em que escala esses fenmenos
se manifestam (local, metropolitana, nacional)? Onde esto os Centros de Deciso e
Comando determinantes dos fatos territoriais sob anlise? Aps estes e outros questio-
namentos que seriam pertinentes as questes territoriais (regionais, urbanas, rurais).
As complexidades de anlise so enormes: um problema pode se manifestar em
uma escala, mas ter sua determinao em outra. Os instrumentos de interveno sobre
uma realidade localizada podem estar em outra escala espacial, arena poltica, nvel de
governo, instncia de poder etc.
Para fins de anlise e de reterritorializao das polticas de desenvolvimento, importa
empreender a interpretao cientfica sob a tica da pluralidade das fraes de classes
sociais em construo de um compromisso conflituoso produzido e pactuado em um territrio
vivo. Neil Smith (2000, p.142) define a escala nacional como um compromisso territorial
entre necessidades diferenciadas de classe [...] possvel conceber a escala como uma
resoluo geogrfica de processos sociais contraditrios de competio e cooperao.
A construo da escala no apenas uma solidificao ou materializao espacial de
foras e processos sociais contestados [...] A escala um progenitor ativo de processos
sociais especficos. De um modo tanto literal quanto metafrico, a escala contm a atividade
social e, ao mesmo tempo, proporciona uma geografia j dividida em compartimentos, na
qual a atividade social tem lugar. A escala demarca o stio de disputa social, tanto o objeto
quanto a resoluo dessa disputa. (SMITH, 2000, p.144).
Neste sentido, consideramos imprescindvel buscar construir estratgias
multiescalares. Encontrar a escala adequada que defina determinado campo onde a deciso
deve ser tomada. Buscar a escala de observao adequada para a tomada dos fenmenos
sobre os quais se deseja intervir. A escala deve ser vista como um recorte para a apreenso
das determinaes e condicionantes dos fenmenos sociais. decisivo, analtica, terica e
politicamente, enfrentar o debate do papel das escalas espaciais para o entendimento da
realidade e a construo de estratgias de desenvolvimento. A discusso escalar est afeita
possibilidade de entrever o grau de averiguao possvel do real concreto. Castro (2003,
p.120) prope discutir a escala como uma estratgia de apreenso da realidade, que
define o campo emprico da pesquisa, ou seja, os fenmenos que do sentido ao recorte
espacial objetivado. Sendo nveis de abstrao para a representao do real, cada escala
s faz indicar o campo da referncia no qual existe a pertinncia de um fenmeno [...],
constituindo um modo de aproximao do real [...] , na realidade, a medida que confere
visibilidade ao fenmeno.
61
A escala vai definindo diferentes nveis de anlise,
1
segundo Egler (1991, p.231),
mas sobretudo estabelecendo as articulaes entre eles, visualizando as interseces dos
conjuntos espaciais, no incorrendo no erro de reificar estes conjuntos de anlise,
transformando-as em entidades reais, passveis de classificao sistemtica. Tais conjuntos
so objetos do conhecimento, abstraes. Cada uma destas abstraes d conta, de um
modo mais ou menos preciso, de um dos mltiplos aspectos que se pode discernir na
realidade [...]. No se trata de analisar o mesmo fenmeno em escalas diferentes, mas
compreender que so fenmenos diferentes porque so apreendidos em diferentes nveis
de abstrao. (EGLER, 1991, p.232). Ou seja, na realidade, todo fenmeno tem uma
dimenso de ocorrncia, de observao e de anlise mais apropriada. A escala tambm
uma medida, no necessariamente do fenmeno, mas aquela escolhida para melhor observ-
lo, dimension-lo e mensur-lo (CASTRO, 2003, p.127).
Cada problema tem a sua escala espacial especfica. preciso enfrent-lo a partir
da articulao dos nveis de governo e das esferas de poder pertinentes quela problemtica
especfica. Alm das articulaes intra-regionais importante ampliar seu raio poltico de
manobra a fim de negociar sua insero inter-regional. Explicitar os conflitos de interesse
em cada escala e construir coletivamente a contratualizao das polticas pblicas. Esses
contratos devem articular horizontalmente os agentes polticos de determinada escala.
Tratar de forma criativa escalas, nveis e esferas, lanando mo de variados instrumentos,
politizando as relaes, construindo cidadania e buscando combater as coalizes
conservadoras, atravs de uma contra-hegemonia pelo desenvolvimento. Vencer as
competncias superpostas, rediscutir atribuies, evitar a disperso da autoridade, estar
equipado para reagir, isto , ter capacidade de resposta e impugnao s foras polticas
que querem a perenizao do subdesenvolvimento.
Qualquer diagnstico local, regional ou nacional deveria explicitar os conflitos e
compromissos postos; posicionar recorrentemente a regio ou a cidade no contexto:
mesorregional, estadual, nacional etc.; identificar seus nexos de complementaridade
econmica; estudar sua insero frente aos ritmos diferenciados dos processos econmicos
dos diversos territrios com os quais se relaciona conjuntural e estruturalmente. No se
pode negligenciar a natureza das hierarquias imputadas. O pesquisador da dimenso
territorial do desenvolvimento deve ser um apanhador de sinais e um caador de hierarquias.
Nos estudos recentes foram abandonadas as anlises das hierarquias, dos
enquadramentos impostos pela diviso social do trabalho, das centralidades que limitam
algumas dinmicas endogeneizadas. Pouco se analisa acerca da disposio territorial dos
centros urbanos, das articulaes entres esses centros e com seu hinterland etc.
Tambm h uma identificao insistente e inoportuna entre lugar e comunidade:
trata-se de uma identificao equivocada. Por um lado, as comunidades podem existir
sem estar no mesmo lugar [...]. Por outro, os exemplos de lugares que acomodam
comunidades singulares no sentido de grupos sociais coerentes so provavelmente bastante
raros (MASSEY, 2000, p.183).
1
Egler cita passagem fundamental em que Aydalot afirma enfaticamente que ns somente queremos mostrar que
o objeto da Economia Espacial no o de comparar as estruturas autnomas umas das outras do modo que feito at hoje
mas sim de buscar as relaes econmicas entre estas estruturas, o que pode justificar tais diferenas de nvel [grifos meus].
62
A grande bssola dos estudos regionais e urbanos deve ser o princpio terico-
metodolgico da Diviso Social do Trabalho. Investigar os padres de especializao no
sentido de que especializar restringir a gama e o mbito de atuao, ampliar o
aprofundamento em determinado fenmeno ou objeto, fortalecer o domnio sobre
atividades, tarefas, potencializar o desempenho em papis e funes. O movimento
constante da diviso do trabalho social modifica, refuncionaliza, impe lgicas externas,
adapta, distingue e revela estruturas e dinmicas. Promove redistribuies e redefinies
incessantes de agentes, atividades, circuitos, funes etc. o vetor das transformaes
constantes e perenes nas intertemporalidades e interespacialidades. Realoca
recorrentemente pessoas, fatores produtivos, processos e dinmicas de produo. Dita
ritmos mais acelerados para determinado ramo produtivo, enquanto amaina outro. Partilha,
demarca, classifica e ordena campos de atuao de processos. Especializa, diferencia,
particulariza, discerne, separa/une. Coloca em consonncia, concilia, combina, coordena,
coteja, confronta.
As regies so resultantes da operao dos processos de especializao e
diferenciao materiais da sociedade. Neste sentido, os estudos dizem respeito investigao
da base operativa, o locus espacial em que se concretizam tais processos, e anlise dos
centros de deciso e dos sujeitos histricos determinantes destes processos.
Assim, se se pretende analisar a estrutura e a dinmica da socioeconomia, por
exemplo, do estado do Paran, fundamental que se questionem as articulaes efetivas
e potenciais entre as vrias pores territoriais paranaenses, como suporte para o
levantamento de problemas e alternativas para o desenvolvimento regional. Deve-se
apontar a natureza da insero da economia estadual nas ambincias nacional e
internacional. Questionar como foram formatadas as suas complementaridades
econmicas; como tais escalas nacional e internacional impem, concedem, constrangem
lgicas mais endgenas de desenvolvimento; como se engrenam, ajustam, se encadeiam,
engancham, atrelam e engatam as estruturas produtivas territorializadas no Paran ao
movimento do contexto mais geral.
O desafio discriminar e hierarquizar os fatores endgenos e exgenos
determinantes, condicionantes ou coadjuvantes dos processos sociais, econmicos,
polticos etc. Empreender incansavelmente os estudos com o esforo de, em aproximaes
sucessivas:
1) dimensionar o poder privado, sua capacidade transformativa, de promover
mudanas nas relaes gerenciais, tecnoprodutivas, trabalhistas, e de
investigar a teia de relaes intersetoriais existentes nos diversos pontos
do espao;
2) dimensionar o poder pblico, sua capacidade de coordenao estratgica,
de organicidade de aes, capacidade de sancionar decises estruturantes
atravs de financiamentos adequados etc.;
3) dimensionar a capacidade das fraes de classe compartilharem valores
coletivos. Existe substncia poltica para um comprometimento legitimado
com um projeto de maior competitividade sistmica, justia social e
ambiental e de avano das opes estratgicas.
63
4 EM BUSCA DE UM REFERENCIAL TERICO E ANALTICO
O debate regional e urbano sempre foi informado por duas grandes matrizes
tericas, antagnicas e com distintas concepes sobre a natureza do territrio. Aquela
que v o espao, estaticamente, como meros receptculos neutros, stios sem textura
ou entorno. Um plat ou espao reflexo, inerte, segundo essa concepo empirista do
espao-plataforma. As superfcies pouco importam. Os espaos so meros recipientes
ou plataformas a propagandearem suas vantagens comparativas e a disputarem as
inverses de capital. E aquela que v o espao, dinamicamente, como construo
social, como produto de conflitos e disputas em torno do espao construdo pela ao
das classes sociais em seu processo de reproduo histrica.
Os melhores trabalhos deste campo temtico (Rangel, Cano, Furtado, Oliveira,
entre outros), orientados por essa segunda posio metodolgica, nunca buscaram teorias
abstratas do desenvolvimento regional e urbano. Ao contrrio, perceberam ser necessrio
investigar sempre os contornos histrico-institucionais concretos em que se processa a
execuo das leis imanentes e das determinaes mais abstratas do capitalismo. Estas
determinaes no podem ser utilizadas sem mediaes, fora das seqncias do real-
concreto que tm vigncia histrica peculiar. O desafio constante foi construir e hierarquizar
as determinaes necessrias. A diviso social do trabalho deve ser a categoria explicativa
bsica da investigao da dimenso espacial do desenvolvimento, uma vez que permeia
todos os seus processos, em todas as escalas.
Expresso do estgio atingido pelo desenvolvimento das foras produtivas, essa
categoria mediadora a adequada para se estudar as heterogeneidades, hierarquias e
especializaes intra e inter qualquer escala (regional, nacional, internacional). Capaz
de revelar as mediaes e as formas concretas em que se processa e manifesta a
reproduo social no espao, expressa a constituio socioprodutiva interna e suas
possibilidades (e a efetividade) de insero no contexto maior, isto , sua posio em
uma relao hierrquica superior.
A diviso social do trabalho se aprofunda e sofistica recorrentemente. As articulaes
entre espaos diferenciais se processam de forma regular e ordenada, embora com natureza
desigual, complexa e de forma combinada e sujeita a um processo de evoluo hierrquica.
Tais articulaes esto submetidas a leis, centros de controle e padres diversificados e
especficos de insero.
Consideramos que o debate atual muito pode ganhar se resgatar algumas
perguntas formuladas 50 anos atrs. Essas teorias no negligenciavam o papel das
macrodecises emanadas dos centros de poder e controle sobre os espaos subordinados
no concerto de uma diviso do trabalho social.
Nos anos 50 e 60, o debate sobre o desenvolvimento regional e urbano recebeu
influncia direta de todas as correntes principais das chamadas teorias do desenvolvimento
econmico. Ou seja, ocorre uma transposio, muitas vezes direta, do debate internacional
e nacional para a escala regional. As diversas vertentes partiam das formulaes de
Rostow (1959), para neg-las ou para reafirm-las, discutindo o carter seqencial,
convergente e etapista da marcha do desenvolvimento. Tambm o debate urbano-regional
64
sofreu influncia das teorias do crescimento equilibrado, colocando a necessidade de um
tratamento em diversas frentes, com sincronia, a fim de superar os obstculos ao
desenvolvimento regional (Nurske, Rosenstein-Rodan, Lewis, dentre outros).
O grande contraponto a estes trabalhos (etapistas, equilibristas etc.) foi a
contribuio dos estruturalistas: Hirschman (1961), vendo o processo de desenvolvimento
como uma cadeia de desequilbrios; Myrdal (1957), com sua teoria da causao circular
acumulativa; e Perroux (1966), destacando o papel dos agentes dominantes nos processos
econmicos. Estes autores propem como imperativo o estudo das macrodecises, pois
s analisando as cadeias de reaes provocadas por decises autnomas, ser possvel
identificar fatores que aumentam ou reduzem sua capacidade de reao (FURTADO,
1983, p.90-92). Defendem, nesse sentido, a necessidade da anlise minuciosa das reaes
em cadeia, que, dependentes do nvel de desenvolvimento das foras produtivas e da
complexidade da estrutura produtiva, podem provocar efeitos de arrasto (backward linkage)
e efeitos de propulso (farward linkages). A articulao de tais efeitos criaria os impulsos
transformadores do processo estrutural de desenvolvimento.
2
Celso Furtado (1983, p.92)
sintetiza primorosamente o conjunto destas contribuies dizendo que
foi o estudo do desenvolvimento que permitiu desviar a ateno dos valores de equilbrio das
variveis para a identificao dos elementos estruturais que condicionam o comportamento dos
agentes responsveis pelas decises estratgicas. A importncia do trabalho de Myrdal est em
que ele levou a uma reviso das prprias categorias analticas. As decises econmicas mais
significativas, longe de provocar reaes tendentes a anular o impulso inicial, pem em marcha
processos cumulativos no sentido deste impulso [...] Hirschman prosseguiu na mesma direo ao
analisar o processo de irradiao das decises econmicas estratgicas e a pr em evidncia a
correlao que existe entre a eficcia dessas decises e o grau de diversificao j alcanado
pela estrutura econmica. Perroux, por sua vez, assinalou a importncia de certos agentes na
ordenao das atividades econmicas e na transformao das estruturas, pondo em evidncia o
fenmeno de poder que subjacente s relaes econmicas [...] diferena do enfoque
tradicional, o estudo do desenvolvimento tende a concentrar-se na caracterizao das estruturas,
na identificao dos agentes significativos e nas interaes entre determinadas categorias de
decises e as estruturas. Essas condicionam o processo de irradiao e a eficcia no espao e no
tempo das decises, mas ao mesmo tempo so por elas modificados. E arremata, apontando
que pode-se conceber a deciso, seja como elemento de uma cadeia, seja como centro de
irradiao capaz de influenciar o comportamento de outros agentes. Na primeira hiptese, d-se
nfase ao fato de a deciso constituir, at certo ponto, resposta a uma situao social dada;
na segunda hiptese, pe-se o acento no fato de que uma deciso capaz de modificar certa
situao social [...] As decises de maior importncia, do ponto de vista da teoria do
desenvolvimento, so tomadas por agentes que supem dispor de mais informaes do que as
produzidas pelos mercados e se crem em condies de poder modificar o curso dos
acontecimentos prefigurados pelos mercados (FURTADO, 1983, p.88).
3
2
Penso que Wilson Cano (1998) definiu, de forma semelhante, os efeitos de impulso, inibidores, bloqueio e
destruio que as aes unidirecionais e assimtricas provocadas pelo processo de integrao nacional acarretaram no
caso brasileiro.
3
Sem dvida, os processos sociais tendem a apresentar-se sob a forma de reaes causais em cadeia, ou seja,
cumulativamente [...] Analisando as cadeias de reaes provocadas por decises autnomas, ser possvel identificar
fatores que aumentam ou reduzem sua capacidade de deciso (FURTADO, 1983, p.90).
65
A riqueza das abordagens elaboradas por esses autores, captada devidamente
nas formulaes de inspirao cepalina, que trataram as questes das heterogeneidades
estruturais das economias perifricas, reside na perspectiva avanada do tratamento
analtico destas macrodecises por um agente privilegiado o Estado ou outra unidade
dominante (a grande empresa, por exemplo) em um contexto ou ambiente
macroeconmico resultante da interao de uma pluralidade de decises cruciais. Seria
o Estado o agente privilegiado para avaliar e realizar a sntese das inmeras cadeias de
reaes provocadas pelas mltiplas decises.
Quando um agente est capacitado para prever e identificar ex ante as incompatibilidades
entre planos concorrentes, e emprega formas de coao, pblica ou privada, para tornar
compatveis ou concordantes os referidos planos, configura-se o caso de uma macrodeciso [...]
A macrodeciso se funda em uma previso global, isto , numa avaliao antecipada do
resultado final da cadeia de reaes (FURTADO, 1983, p.91).
Um exemplo importante, sobretudo para as regies subdesenvolvidas, so aquelas
decises com capacidade de incitao, que podem engendrar requerimentos de arranque
aptas, potencialmente, para justificar seqncias de investimentos, ou seja, criam focos
de oportunidades aproveitveis e vantagens relativas passveis de apropriao, os quais
podem revelar e mobilizar, a seu servio, recurso e capacidades ocultas, desperdiadas
ou mal utilizadas (HIRSCHMAN, 1961, p.93).
Vem de Hirschman a decisiva contribuio de que tenses e desequilbrios induzem
ao desenvolvimento. Neste sentido, esse processo disruptivo deve ser investigado a partir
da fora motora das decises cruciais, sua capacidade de propagao e de tensionamento
da matriz estrutural.
Celso Furtado elabora teoricamente as relaes existentes entre Estruturas,
Agentes e Decises, situando a a temtica do Desenvolvimento. Afirma:
o estudo do desenvolvimento tende a concentrar-se na caracterizao das estruturas, na
identificao dos agentes significativos e nas interaes entre determinadas categorias de decises
e as estruturas. Estas condicionam o processo de irradiao e a eficcia no espao e no tempo
das decises, como vimos ao analisar os efeitos de arrasto e propulso, mas ao mesmo tempo
so por elas determinados (FURTADO, 1983, p.92).
Os estudos do processo de desenvolvimento ou subdesenvolvimento devem se
concentrar na anlise dos agentes cruciais e seus efeitos de dominao (Perroux e Celso
Furtado), buscando entender, orientar e ordenar Processos Complexos. Devem analisar
at que ponto determinadas aes so mais ou menos endogeneizantes, verificar os
ritmos diferenciados dos processos econmicos, os nexos de complementaridade
intersetoriais, a demanda de insumos e outros fatores de produo entre os ramos
produtivos. Entender como determinada inverso se reverte em emprego (e de que
qualidade).
Parcela substantiva do entendimento da dimenso territorial do desenvolvimento
jaz nos ligamentos, interdependncias das atividades econmicas encadeadas. Nas
combinaes produtivas no demasiadamente rgidas, na concentrao intersetorial e
espacial de atividades e nas ligaes e repercusses entre os setores econmicos e seus
66
desdobramentos mercantis e produtivos. Assim, grande parte da estrutura e dinmica
de um economi a urbano-regi onal pode ser apreendi da pel a anl i se dos
encadeamentos, articulaes e complementaridades tecnoprodutivas cristalizadas em
determinada poro territorial.
O ponto principal da anlise deve ser a investigao da capacidade de auto-
determinao, do grau de endogenia desta matriz produtiva. preciso se perguntar quo
esta estrutura se distanciou de uma situao de enclave, deixando de ter um sistema
de decises exogeneizado do excedente social gerado e apropriado por aquela planta ou
regio; o quo deixou de transladar seus impulsos econmicos, restringindo sua
vulnerabilidade. Qual o montante do excedente extrado e retido? Que parcela
crescentemente no referida por operaes extralocais? Em suma, os estudos do
desenvolvimento devem se basear na Interao entre Decises e Estruturas, nas relaes
Estratgias <=> Estruturas; nas articulaes entre Microprocessos, Microiniciativas X
Macrodecises. Celso Furtado (1982, p.149) afirma que sem embargo a experincia
tem demonstrado amplamente que o verdadeiro desenvolvimento principalmente um
processo de ativao e canalizao de foras sociais, de avano na capacidade associativa,
de exerccio da iniciativa e da inventiva. Portanto, se trata de um processo social e cultural,
e s secundariamente econmico. Ou seja, produz-se o desenvolvimento com intencionalidade,
pois o desenvolvimento significa a gnese de formas sociais efetivamente novas.
5 MUDANAS NA DIVISO INTER-REGIONAL DO TRABALHO
DO BRASIL PS-ANOS 90
Seria importante lembrar aqui, sucintamente, as linhas mais gerais da dinmica
regional e urbana brasileira dos anos 90, buscando resgatar o referencial analtico da
diviso inter-regional do trabalho. Demonstra-se que a reestruturao produtiva, a abertura
econmica e o processo de estabilizao monetria no determinaram uma trajetria de
crescimento econmico capaz de reduzir as disparidades socioeconmicas nos mbitos
inter e intra-regionais. Sem dvida, a dinmica regional e urbana brasileira, em funo
das mudanas que se processaram durante os anos 90, tornou-se mais complexa,
apresentando outra natureza, diferente daquela caracterizada pelos processos de
concentrao e de desconcentrao regional que ocorreram no perodo 1930-1985. Dada
esta maior complexidade, deve-se analisar a dinmica regional brasileira dos anos 90,
segundo o referencial terico e analtico da diviso social do trabalho.
De um lado, houve perda de dinamismo econmico de algumas especializaes
regionais, o que reduziu seus potenciais localizados de empuxe e arraste inter-setorial e
de desenvolvimento regional (sendo que, na maioria dos casos, j se apresentavam
bastante reduzidos durante o processo de desconcentrao industrial). Por outro lado,
algumas mudanas intra-setoriais/regionais foram importantes, como no caso dos setores
automobilstico, txtil, caladista e frigorfico. Porm, estes movimentos no engendraram
mudanas muito importantes na configurao da diviso territorial do trabalho brasileira,
que poderia sugerir um novo padro de especializao e relacionamentos entre as diversas
regies do Pas.
67
Esta permanece caracterizada, grosso modo, por trs movimentos distintos:
1) reas deprimidas ou pouco dinmicas (que continuaram margem do processo de
desenvolvimento nacional); 2) presena da regio polar e ncleo central da economia
brasileira; e 3) aparecimento ou fortalecimento de diversas sub-regies no interior das cinco
macrorregies brasileiras, denominadas aqui de especializaes regionais, responsveis por
grande parte do dinamismo econmico de parcela da regio em que esto instaladas.
No houve alteraes (muito significativas e relevantes) na diviso inter-regional
do trabalho brasileira nos anos 90. Deste modo, persistiu, e at agravou-se, o quadro de
grandes desigualdades e heterogeneidades inter e intra-regionais. Assim, quando se analisa
a dimenso espacial do processo de desenvolvimento neste perodo, nota-se que as
inrcias e rigidezes prprias da situao perifrica e subdesenvolvida brasileira se juntaram
(e se entrecruzaram) inrcia macroeconmica das pfias taxas de crescimento, o que
virtualmente paralisou os movimentos mais significativos, que pudessem determinar
mudanas decisivas nas posies relativas das regies na riqueza nacional.
Existe hoje certo consenso entre os estudiosos desta temtica (Cano, Diniz, Arajo,
entre outros) de que, em funo das mudanas no quadro econmico durante os anos 90,
a caracterizao dos movimentos regionais da atividade econmica em geral tornou-se
mais complexa. Esta maior complexidade decorre da intensificao da exposio da
economia concorrncia externa e da reduo expressiva da atuao do Estado Nacional
em todas as reas da poltica econmica durante esse perodo (fiscal, industrial, regional
etc.). As promessas de investimentos estruturantes, contidas na poltica dos eixos de
desenvolvimento, no se concretizaram. Os parcos investimentos privados, a diferencial
sensibilidade de cada regio crise e ao processo de abertura, e o aumento da participao
do capital transnacional nas esferas financeira e produtiva foram importantes determinantes
para a caracterizao dos fatores que atuaram sobre a distribuio espacial da atividade
econmica. Os traos principais da dinmica regional da resultantes foram delineados
pela reestruturao produtiva imposta s empresas face presso concorrencial externa
e pela realizao de novos investimentos liderados pela atrao de investimento direto
estrangeiro (IDE) para o Pas.
Apesar da realizao de alguns investimentos na economia brasileira, estes tiveram
reduzida articulao inter-setorial/regional e no contriburam de modo significativo para
o aumento da taxa global de investimentos expressa pela relao Formao Bruta de
Capital Fixo - FBKF/PIB. A explicao reside, por sua vez, na participao relevante das
operaes de fuses e aquisies nos fluxos de IDE, em detrimento das operaes de
ampliao e construo de novas plantas. O baixo dinamismo da FBKF/PIB, apesar da
atrao de volumes expressivos de IDE, tambm foi verificado pelo aumento da participao
das mquinas e equipamentos importados na composio desta taxa.
Do ponto de vista da diviso inter-regional do trabalho no Brasil, a reestruturao
produtiva e os investimentos anunciados/realizados ao longo dos anos 90 no determinaram
mudanas radicais em sua configurao. Permaneceu uma diviso inter-regional cuja
especificidade a presena de uma regio que o ncleo central da acumulao de
capital no Brasil, onde esto localizados os segmentos mais importantes e estratgicos da
estrutura produtiva nacional e, particularmente, os setores industriais mais modernos dos
68
grupos de bens de consumo no-durveis, de bens intermedirios e de bens de capital e
de consumo durveis; e de sub-regies especializadas em determinados setores produtivos
que, em alguns casos, possuem articulaes e interesses muito mais prximos a outras
regies/estados, ou mesmo com o mercado internacional, do que com o entorno da
regio em que esto instaladas.
Os setores produtivos no Brasil, na dcada de 90, foram alta e abruptamente
expostos competio internacional, em um contexto de grandes transformaes
tecnolgicas e organizacionais. Essa exposio foi ainda mais explcita em razo das
decises de desmontar os principais instrumentos de que o Estado dispunha para promover
uma coordenao mais sistemtica e orgnica sobre os diversos segmentos do aparelho
produtivo nacional.
Neste contexto, preciso discutir os aspectos qualitativos dos investimentos
realizados na dcada de 90, que parecem ter aprofundado ainda mais as marcas, prprias
de situaes de subdesenvolvimento, de estruturas produtivas heterogneas e pouco
diversificadas.
As pesquisas na rea da economia industrial sugerem que o Pas recebeu poucos
e ruins investimentos. Ou seja, as inverses de capital que ocorreram no tm qualidade,
posto que geraram minguados: encadeamentos, impostos, empregos e divisas.
Com baixa atualizao do aparelho produtivo e pouca gerao de capacidade
produtiva nova, aprofundou-se a especializao regressiva, concentrando ainda mais nossa
estrutura industrial na produo de bens pouco elaborados, com pequeno valor agregado
e com poucas perspectivas dinmicas nos mercados internacionais.
O grupo de setores difusores de progresso tcnico foi penalizado duramente
pelas polticas neoliberais. Os dados mais recentes revelam tendncia reconcentrao
das plantas de maior contedo tecnolgico e complexidade (mquinas-ferramenta,
automao industrial, telecomunicaes, informtica, eletrnica, frmacos, biotecnologia
etc.) na regio mais desenvolvida do Pas. Como as principais transformaes cientficas,
tecnolgicas e inovacionais tendem a se concentrar nesse bloco, por onde mais se
difundem as tecnologias de base eletrnica, e os principais institutos de pesquisa tendem
a estar localizados no plo mais dinmico da acumulao de capital no Brasil,
provavelmente essa ampliao da rede de relaes existentes nesta rea implicar futura
maior concentrao nesse espao geogrfico de maior dinamismo. Esse novo bloco
motriz tende a ser exigente tambm de outras externalidades, tais como mo-de-obra
especializada, ambiente cientfico, entre outras, que se encontram, geralmente, nas pores
mais desenvolvidas do territrio nacional.
Os segmentos de bens de capital foram duramente penalizados, perdendo ainda
mais capacidade competitiva, devido longa crise a que foi submetida a economia
brasileira e falta de polticas de coordenao produtiva. Muitas linhas de produo
foram desativadas.
Mesmo com a grande perda de densidade de vrias cadeias produtivas durante
os anos 90, a estrutura produtiva brasileira, ainda razoavelmente densa e diversificada,
logrou dinamizar alguns encadeamentos interindustriais tpicos deste grande complexo/
conjunto de ramos mais dinmicos eletrnico-mecnico-automobilstico, qumica e
metalurgia no-padronizadas.
69
Em sua regresso produtiva recente o Pas restringiu, ainda mais, grande parte
de sua especializao e vantagens competitivas ao grupo de processamento contnuo de
recursos minerais, florestais, energticos, agrcolas e pecurios, com a produo de minrio
de ferro, siderurgia e alumnio (basicamente insumos metlicos semiacabados), petrleo
e petroqumica, celulose e papel, alimentos industrializados (gros, suco de laranja, carnes
etc.) e txteis padronizados, entre outros. Este setor, cujo padro locacional orientado
pelo acesso a fontes de matrias-primas, contando com custos e qualidade adequados,
razovel padronizao de produtos e processos, no sofrendo grandes restries ambientais,
de um modo geral, possui capacidade competitiva, alcanando alguns mercados externos.
Quanto ao mercado interno, apresenta alguns ganhos de escala, graas ao tamanho do
mercado, grande em termos populacionais e pequeno em poder aquisitivo. Em suma,
nestes setores o Pas apresenta boa eficincia nas fases iniciais do processo produtivo e
nos produtos pouco elaborados. medida que se percorrem tais cadeias produtivas no
sentido dos produtos de maior transformao e diferenciao produtivas, sofisticao
tecnolgica e comercial, a capacidade competitiva vai minguando. Parte substancial dos
investimentos nestes setores, que se desconcentraram geograficamente, orientados pelas
fontes de recursos naturais ou por polticas governamentais, ainda so maturaes do
II PND, com pequenas alteraes na dcada de 90 em termos de montagem de novas
plantas (greenfields).
O grupo produtor de bens tradicionais, basicamente calados de couro, vesturio
e txteis no-padronizados, agroindstria de alimentos de baixa elaborao e bebidas,
pde apresentar alguma trajetria centrfuga, em direo a reas bastante especficas e
seletivas da periferia nacional. Ocorreu, dessa forma, a abertura de novas frentes de
localizao, com a criao de plantas de alguns ramos wage goods, de compartimentos
industriais pouco sofisticados tecnologicamente, leves e de baixa gerao de linkages.
Esses segmentos produtivos lograram se desconcentrar, pois so caracterizados por serem
pouco exigentes de ambiente mais complexo de externalidades. Assim, puderam ser
atrados para vrios plos perifricos de maior porte, sobretudo em espaos metropolitanos,
atravs de ampla concesso de subsdios e outros favores, custos salariais menores, maior
flexibilidade trabalhista e ambiental e, em alguns casos, pelo fcil acesso a recursos
naturais abundantes e baratos.
So setores que sofreram vrios movimentos cclicos conjunturais durante a dcada
de 90: abertura comercial destrutiva, incentivo do miniboom do Real, movimentos cambiais,
etc. Mas, estruturalmente, se encontram constrangidos pelo padro de alta concentrao
na distribuio de renda do Pas e na estreiteza dos mercados internos perifricos,
excetuando-se alguns plos com porte e complexidade urbanos. Ocorreu a atrao de
novos investimentos ou o deslocamento de algumas indstrias produtoras de bens de
consumo no-durveis, sobretudo para o Nordeste (txtil, confeces, calados, alimentos,
bebidas). Estas indstrias talvez ainda tenham algum raio para ocupar sua capacidade
produtiva, a depender do ambiente macroeconmico (que acaba ditando o ritmo de
expanso do mercado interno) e pode-se assistir ao arrefecimento do crescimento destas
indstrias e diminuio da marcha da desconcentrao regional do emprego e da
renda, a depender tambm da poltica comercial praticada.
70
Os estudos regionais e urbanos, na anlise do perodo recente, muito ainda
tero que avanar no balano da sensibilidade diferencial das regies crise; poltica
macroeconmica; deteriorao da infra-estrutura econmica; abertura comercial;
aos determinantes microeconmicos (sobretudo reestruturao produtiva e
organizacional das empresas, entre outros. preciso avaliar, em pesquisas minuciosas
regionalizadas, como esses processos impactaram e o que representaram em termos de
desmontagem e penalizao seletiva, regional e setorialmente.
Assim, em uma economia sem crescimento, a dimenso espacial desses
processos deve captar os impactos dos vrios constrangimentos a que foram submetidas
as vrias pores territoriais do Brasil. Como pouco se teve em termos de gerao de
capacidade produtiva nova (celulose, agroindstrias etc.), os estudos acabam sendo,
grosso modo, um balano das destruies de riqueza. As anlises foram prejudicadas
pela falta de informaes, com diversos trabalhos procurando contornar tal restrio com
a utilizao de dados como os da RAIS (Relao Anual de Informaes Sociais, do
Ministrio do Trabalho e Emprego), buscando medir os processos de mudana das posies
relativas das economias estaduais e macrorregionais pelo emprego formal do mercado
organizado de trabalho. Com toda sorte de precarizaes, terceirizao e outras mudanas
profundas dos mercados de trabalho, as concluses que se extraram dessas pesquisas,
no sentido de afirmarem que estaria ocorrendo um processo de desconcentrao industrial,
ficaram bastante prejudicadas. A diversidade de processos que envolvem o retrocesso
industrial, ocorrido em ambiente de baixo crescimento etc., pouco passvel de ser
captada pelos dados de ocupao formal da fora de trabalho. Tambm seria importante
avanar nos estudos que entendam que esses processos de transformao produtiva aqui
enfatizados no ocorreram soltos no espao, mas se processaram desde dentro da
complexidade da rede urbana brasileira bastante diversa e dinmica.
6 COMBATER AS DESIGUALDADES E CONSTRUIR O
DESENVOLVIMENTO EM MLTIPLAS ESCALAS ESPACIAIS
E INSTNCIAS DE PODER
O Desenvolvimento enquanto processo multifacetado de intensa transformao
estrutural resulta de variadas e complexas interaes sociais que buscam o alargamento
do horizonte de possibilidades de determinada sociedade.
Esse processo deve promover a ativao de recursos materiais e simblicos e a
mobilizao de sujeitos sociais e polticos buscando ampliar o campo de ao da coletividade,
aumentando sua autodeterminao e liberdade de deciso. Neste sentido, o verdadeiro
desenvolvimento exige envolvimento e legitimao de aes disruptivas e emancipatrias,
envolvendo, portanto, tenso, eleio de alternativas e construo de trajetrias histricas,
com horizontes temporais de curto, mdio e longo prazos.
Essa construo social e poltica de trajetrias sustentadas, que seja dotada de
durabilidade orgnica, deve ser permanentemente inclusiva de parcelas crescentes das
populaes marginalizadas dos frutos do progresso tcnico, endogeneizadora de centros
de deciso, e ter sustentabilidade ambiental.
71
Esse processo transformador deve ser promovido simultaneamente em vrias
dimenses (produtiva, social, tecnolgica) e em vrias escalas espaciais (local, regional,
nacional, global etc.). As polticas de desenvolvimento precisam agir sobre a totalidade do
tecido socioprodutivo, pensar o conjunto territorial como um todo sistmico, promovendo
aes concertadas naquele espao geogrfico, buscando reduzir disparidades inter-regionais,
combatendo o fosso entre as regies e ampliando a autodeterminao daquela comunidade.
O grande desafio construir simultaneamente, e dar unidade, aos seguintes pares (por
vezes antagnicos): eficincia/eqidade; especializao/diversificao produtivas; crescer/
redistribuir renda e riqueza, entre outros. Isto , construir permanentemente integrao e
coeso produtiva, social, poltica, cultural, econmica e territorial.
No combate ao desemprego, precarizao do trabalho, gerando renda e riqueza
novas, preciso buscar o crescimento e robustecimento da endogenia regional e local.
Porm, decisivo e desafiador que haja conscincia social cidad e legitimao poltica
para a implementao permanente de transferncia de renda e riqueza intra e inter-regionais.
Ou seja, preciso, por um lado, explorar de forma mais criativa suas externalidades
positivas e vantagens distintivas e, por outro, promover aes compensatrias, horizontais
ou pontuais, sobretudo em reas em estagnao ou retardo. Essas polticas, em todo o
mundo, tm ganhado crescente roupagem territorial. No apenas de mbito estritamente
local, mas tambm polticas de desenvolvimento em escala (micro, meso e macro) regional.
Um bom exemplo o empreendimento da comunidade europia no sentido de
revalorizao das escalas regionais, o que levou criao da viso de estratgias de uma
Europa das Regies. Procura-se, neste contexto, reconstruir permanentemente o
federalismo enquanto pacto territorial do poder para no deixar aumentar o hiato entre
as regies e buscar-se a convergncia entre elas de renda e riqueza. A lista dos objetivos
da poltica regional europia elucidativa dos desafios postos: promover o desenvolvimento
de regies em atraso; reconverter regies em declnio; facilitar o ajuste estrutural de
reas rurais; promover reas com baixa densidade populacional; combater o desemprego.
Os princpios tambm podem sugerir importantes lies para nossas polticas de
desenvolvimento: subsidiariedade, para que se procure esgotar em um nvel menor as
possibilidades de interveno da poltica pblica (ou seja, a instncia superior age apenas
se a inferior foi incapaz para alcanar aquele objetivo); concentrao, para evitar
sobreposio de mecanismos e descoordenao de estratgias; adicionalidade, para que
os recursos disposio de uma regio possam receber uma adio ou contrapartida
local; programao, para organizar aes plurianuais; cooperao, para que haja
articulao entre instituies e governos.
Se crescimento manuteno de interesses vis--vis o processo de
desenvolvimento, que deve ser entendido como enfrentamento de interesses, segundo
Celso Furtado, at que ponto possvel reverter quadros de marginalizao, estagnao,
depresso, esvaziamento econmico e poltico? Como mobilizar regies que no tm
recursos materiais, simblicos, intangveis, a serem ativados? Em que escala espacial
realizar tal tarefa estrutural?
Certamente no o ser em uma nica escala. Em nenhum territrio, muito
menos naqueles marcados por heterogeneidades estruturais (produtiva, social e espacial),
72
pelo porte e complexidade do espao continental, e pelas mazelas da nao inconclusa.
Assim, a endogenia exagerada na promoo de polticas pblicas de desenvolvimento
mais uma idia fora do lugar, dentre tantas outras.
No Brasil ainda grassa, mesmo no sculo XXI, a fora do localismo oligrquico
e conservador, mercantil e/ou financeirizado, inerente aos fundamentos da civilizao
brasileira, erigida a partir de uma sociedade hbrida, patrimonialista, desigual, predatria
e de fuga para a frente. Em grande medida, o local brasileiro ainda a arena privilegiada
do mandonismo e do clientelismo, reforando e ainda mantendo bastante atual a excelente
abordagem de Victor Nunes Leal, de 1949.
A historiografia brasileira muito tem avanado na anlise da complexidade de
nossa experincia de construir a unidade da diversidade nacional, tendo como ponto de
partida mltiplos processos internos com grande heterogeneidade local/regional.
Desgraadamente, as desmesuradas e inmeras desigualdades (sociais, polticas,
econmicas etc.) foram triturando permanentemente as potencialidades de nossa
diversidade territorial, criatividade cultural e variedade produtiva.
A construo de horizontalidades (e de assimilao/assuno de comando sobre
seu destino) ser permanentemente travada no Pas. A instaurao de espao e sociedade
nacionais significa organizao dos esquemas de reproduo produtiva, social e poltica
desde dentro do Pas. Cabe lembrar que h elementos de preservao e mudana postos
na tentativa de constituio de centros de deciso internalizados de controle do excedente.
Tal processo no se dar sem lutas de alguns para romper com os caracteres heteronmicos
herdados e buscar construir a escala nacional de controle e proteo, procurando ter
poder de regulao sobre o seu destino. Ou seja, a apropriao de excedente vai ganhando
natureza e escala nacionalizada, porm se processa com nveis e ritmos marcadamente
desiguais de desenvolvimento das foras produtivas materiais, com a combinao de
situaes (regionais, produtivas, sociais) bastante diversas. necessrio entender que no
que se refere extenso e densidade do mercado, os obstculos foram enormes: a
referncia no pode ser o mercado regionalizado, por falta de propriedade, renda e
riqueza distribudas de forma mais equnime (em comparao com os Estados Unidos,
por exemplo, na constituio de seu mercado interno).
Tais processos unificadores se daro com mltiplas contradies internas, com
ntimas estruturas locais/regionais que sero invadidas e superadas pela lgica maior
que passa a submeter e coordenar os distintos graus e ritmos das valorizaes da riqueza
material e mercantil presentes em cada espao. Prevalecer a lgica capitalista da
dilatao, fuso, superposio e, posteriormente, articulao/superao dos mercados
regionais no concerto de uma diviso inter-regional do trabalho relativamente sofisticada.
A interiorizao, a apropriao territorial contnua e o avano espacial da urbanizao
sobre as fronteiras internas abrem horizontes, que podem ou no ser ocupados, de
gerao de capacidade produtiva, por reposio ou por ampliao, e criam oportunidades
diversas para mltiplas fraes de classe. Mltiplas demandas inter-setoriais e
complementaridades produtivas possibilitam o que Anbal Pinto (1976, p.49) denominou
avano no uniforme, mas manifesto atravs do surgimento de focos ou setores lderes
que arrastam os demais.
73
7 A NECESSIDADE DO RESGATE DE NOSSAS DIVERSIDADES
ENQUANTO MAIOR FORA ESTRATGICA DO PROCESSO
DE DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
A racionalidade econmica que costurou os pontos dispersos no amplo territrio
nacional esteve amparada em um pacto de dominao interna que buscou sempre
preservar grande poder poltico s formas de capitais fluidas e heterogneas, difceis de
ser articuladas e orientadas produtivamente.
Todas as heterogeneidades estruturais e as diversidades produtiva, urbana, social e
ambiental estiveram subordinadas lgica econmica da valorizao fcil e rpida, isto ,
de natureza imediatista, rentista e patrimonialista.
Neste contexto, persistiu, e at agravou-se, o quadro de grandes desigualdades
e heterogeneidades inter e intra-regionais. Constata-se que o aparelho produtivo nacional
aumentou suas heterogeneidades.
Por sua vez, certo que o quadro de mudanas na diviso inter-regional do
trabalho, que permanente, por sua natureza intrnseca, no poderia mudar o carter
estrutural das articulaes entre o ncleo central da acumulao de capital do Pas (So
Paulo) e o resto da economia nacional.
A diviso social do trabalho em sua expresso espacial, que representa a
redistribuio/realocao permanentes e as redefinies incessantes de agentes,
atividades, circuitos, funes etc., deve ser o princpio terico-metodolgico unificador
das anlises da dimenso espacial do desenvolvimento.
Deve combater o pensamento nico da endogenia exagerada. A viso monoltica
localista realiza uma identificao insistente entre lugar e comunidade, resignando-se
frente a um movimento unidirecional de globalizao que, segundo tais teorias,
irreversvel e marcado pela unicidade de seus processos. Negligenciando a natureza
das hierarquias (impostas em variadas escalas) de gerao e apropriao de riqueza, os
instrumentos de poltica especficos, acionados a partir de uma tica focalizada,
compensatria e na menor escala (a local), dariam conta de superar os entraves
(identificando e removendo gargalos e bloqueios) na trajetria do progresso predestinado,
sem limites e absorvedor e inclusivo.
Pases desiguais como o Brasil no se podem dar ao luxo de pr em prtica
idias que no conjugam estratgias para todas suas partes diferenciadas e no coesionam
o enorme territrio.
Apresentado como projeto ttico (porm que vai se tornando permanente),
o diagnstico de que, em um ambiente crtico e de fragmentao, s resta
tecer novas redes de colaborao e melhoria do ambiente. Seria preciso promover
parcerias para criar novo contexto, no qual os atores atuariam de forma cooperativa,
com coincidncia de objetivos, confluindo, com base no entendimento, sem contestaes,
para um projeto de cidade e regio. Aes assistencialistas, compensatrias e focalizadas
seriam definidas para os que jazem ao largo deste jogo cvico. Seria preciso constituir
jogos preliminares de sensibilizao e animao territorial para integrar os stakeholders,
os participativos, legitimados e interessados pelas coisas locais. Vrias estratgias e
74
metodologia so difundidas, com destaque para a SWOT, tcnica de identificao de
strengths, weaknesses, opportunities, threats, que possibilitam ou bloqueiam o processo
local de desenvolvimento. As tcnicas de construo de cenrios prospectivos so cada
vez mais utilizadas nestes processos de excitao territorial. Na verdade, essas projees
numricas vm substituir o verdadeiro processo de planejamento.
O Brasil deve esquecer esses modismos e apostar todas as suas fichas no enorme
potencial de variedade (regional, setorial, urbana, cultural, ocupacional etc.), costurando
uma configurao que capture essa riqueza de biosociodiversidade, a vitalidade e
potencialidades da convivncia de talentos imaginativos, e ativar a capacidade
revolucionariamente inventiva e criativa culturalmente da sociedade brasileira.
A ao pblica deve chamar a si a tarefa de organizar e coordenar o sistema
socioeconmico e decisrio regional, apor e vencer resistncias do atraso estrutural e
anticidado, ativar e mobilizar instrumentos, normas e convenes que se localizam
em variados mbitos, nveis de ao governamentais. Em suma, em variadas dimenses
escalares. Deve hierarquizar opes, dar organicidade a aes dispersas e orientar
decises ao longo de uma trajetria temporal mais larga.
H, entretanto, quatro pr-requisitos estruturais que precisam ser erigidos:
1) Crescimento Econmico para ativar o par concorrncia/cooperao e possibilitar a
explorao de recursos ociosos, latentes e ocultos, que s ocorrem em ambiente
macroeconmico robusto; 2) Repactuao Federativa Cooperativa, assumindo que somos
um Estado Federativo e no Unitrio; 3) (Re)construo da Nao; e 4) Ao Planejada
Democraticamente.
Importante lembrar, por fim, os constrangimentos estruturais que se antepem
a estes pr-requisitos: 1) Numa economia em inrcia, no se exploram os recursos
tangveis e intangveis potenciais, que jazem incubados e no so mobilizados. No
se consegue a escavao que o crescimento promove para extrair potencialidades;
2) Em um tecido federativo esgarado difcil respeitar os instrumentos e mecanismos
existentes em cada nvel de governo para construir a unidade na diversidade; 3) Em
um pas que interrompeu sua longa, e freqentemente travada, construo da Nao
fica difcil legitimar um projeto nacional de desenvolvimento; e 4) Qual a natureza
da ao planejada? Celso Furtado, ainda no incio da dcada de 50, definiu
planejamento como o perodo de tempo com amplitude suficiente para permitir que
se apreciem as caractersticas essenciais e os agentes determinantes do processo e
seus interesses especficos e estruturados. Esta so as tarefas a serem retomadas pela
civilizao brasileira.
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REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.107, p.57-76, jul./dez.

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