10 Anos do Estatuto da Cidade: Das Lutas pela Reforma
Urbana s Cidades da Copa do Mundo
Raquel Rolnik i
Resumo Aps uma dcada da aprovao do Estatuto da Cidade - marco regulatrio da poltica urbana no Brasil inserido no mbito das reformas polticas e jurdicas anunciadas pela Constituinte de 1988 - cabe debater se, onde, quando e de que forma este tem sido implementado no pas. Este balano no pode deixar de considerar as dimenses do processo poltico e social que deram origem ao Estatuto, assim como de que forma estas mesmas dimenses foram se transformando no pas ao longo dos dez anos que nos separam de sua aprovao pelo Congresso Nacional. A hiptese que lanamos neste artigo a de que todo o processo incluindo a formulao, aprovao, aplicao e interpretao do Estatuto da Cidade tem sido uma histria de disputa entre projetos distintos de Reforma Urbana no pas.
Aps uma dcada da aprovao do Estatuto da Cidade - marco regulatrio da poltica urbana no Brasil inserido no mbito das reformas polticas e jurdicas anunciadas pela Constituinte de 1988 - cabe debater se, onde, quando e de que forma este tem sido implementado no pas. Este balano no pode deixar de considerar as dimenses do processo poltico e social que deram origem ao Estatuto, assim como de que forma estas mesmas dimenses foram se transformando no pas ao longo dos dez anos que nos separam de sua aprovao pelo Congresso Nacional. A hiptese que lanamos neste artigo a de que todo o processo incluindo a formulao, aprovao, aplicao e interpretao do Estatuto da Cidade tem sido uma histria de disputa entre projetos distintos de Reforma Urbana no pas. Se por um lado, ao longo dos anos 80 e 90 os movimentos sociais e populares conseguiram pautar o processo de redemocratizao com questes pertinentes construo de um Estado de direitos - onde o acesso terra e sua funo social tem um papel central -, por outro lado o projeto neoliberal de poltica urbana e a integrao do pas aos circuitos globalizados do capital e das finanas, assim como a forma atravs da qual o jogo poltico eleitoral no pas foi sendo estruturado no perodo, pautaram igualmente os rumos da poltica urbana no pas, marcando este processo de forma ambgua e contraditria. Finalmente, diante das mudanas no cenrio econmico e poltico do pas na ltima dcada e seu impacto nas cidades, procuramos apontar algumas questes que envolvem hoje o debate em torno dos temas, princpios e desafios colocados pela Constituio e Estatuto e sua pertinncia no quadro atual.
As origens Para reconstruir brevemente esta histria preciso remontar o processo social da construo de uma cultura de direitos no Brasil, expressa em vrias frentes, dentre as quais o movimento pela Reforma Urbana. A luta pelo direito cidade - e pelo direito moradia, um de seus componentes centrais emergiu como contraposio a um modelo de urbanizao excludente e espoliativo, que ao longo de dcadas de urbanizao acelerada, absorveu em poucas e grandes cidades sem jamais integr- los grandes contingentes de pobres migrantes de zonas rurais e pequenas cidades do pas. O modelo urbanstico de crescimento das grandes cidades foi estruturado pela chamada pela "lgica da desordem" (KOWARICK, 1980). Neste modelo, fundamental para manuteno de altas taxas de acumulao, o lugar dos trabalhadores na cidade a autoconstruo de seu prprio habitat em reas de no- cidade. De acordo com Francisco de Oliveira: uma no-insignificante porcentagem das residncias das classes trabalhadoras foi construda pelos prprios proprietrios, utilizando dias de folga e fins de semana. Ora, a habitao, bem resultante desta operao, se produz por trabalho no pago, isto , supertrabalho. Embora aparentemente esse bem no seja desapropriado pelo setor privado da produo, ele contribui para aumentar a taxa de explorao da fora de trabalho, pois o seu resultado a casa reflete-se numa baixa aparente do custo de reproduo da fora de trabalho de que os gastos com habitao so um componente importante e para deprimir os salrios reais pagos pelas empresas. (OLIVEIRA, 2003, pg.59) Esta soluo da questo habitacional dialogava com um marco regulatrio do crescimento urbano marcada por um sistema nacional de planejamento urbano e municipal voltado para a formao de um mercado imobilirio restrito e especulativo. Abundante aparato regulatrio (leis de zoneamento, cdigo de obras, cdigo visual, leis de parcelamento do solo etc.) convivendo com a radical flexibilidade da cidade ilegal, fornecendo o carter da institucionalizao fraturada, mas dissimulada (ARANTES;VAINER;MARICATO, 2000, pg.124). Dialogava tambm com a montagem de uma poltica habitacional estruturada em torno da mobilizao de um fundo pblico dos trabalhadores (FGTS) para financiar a produo imobiliria para as classes mdias e da produo de conjuntos habitacionais pblicos estes tambm nas periferias sem-cidade e fora das normas para os setores de menor renda. ...as iniciativas de promoo pblica, os conhecidos conjuntos habitacionais populares, tambm no enfrentavam a questo fundiria urbana [...] Os governos municipais e estaduais desviaram sua ateno dos vazios urbanos (que, como se sabe, se valorizam com os investimentos pblicos e privados feitos nos arredores) para jogar a populao em reas completamente inadequadas ao desenvolvimento urbano racional, penalizando seus moradores e tambm os todos contribuintes que tiveram que arcar com a extenso da infraestrutura." (MARICATO, 2001, p.21) No final dos anos 70, o modelo de industrializao por substituio de importaes, que alimentou o crescimento econmico do pas nos chamados anos do milagre brasileiro entra em crise. Sob um contexto internacional de globalizao dos mercados e crise fiscal dos Estados, a agenda de reformas econmicas de ajuste estrutural liberalizante tambm chegam ao pas, gerando desemprego e diminuindo o alcance e escopo de polticas redistributivas que ainda existiam ou faziam parte da pauta de reivindicao dos trabalhadores tais como subsdios para as tarifas pblicas e para financiamentos habitacionais em um contexto de alta de inflao e deteriorao do poder de compra dos salrios (GOLDFRANK;SCHRANK, 2009).A crise contribuiu para ampliar a base do movimento pela Reforma Urbana, incluindo no apenas os moradores de assentamentos informais, de periferias e favelas das cidades, mas tambm setores das classes mdias urbanas profissionais (arquitetos, engenheiros, advogados) que, sobretudo a partir de suas articulaes no campo sindical passaram tambm a apoiar e integrar esta coalizo (KECK, 1992, pg.190-193) Especialmente naquelas cidades que foram atingidas pela crise e que tambm naquele momento reconstruam suas organizaes sindicais e movimentos populares organizados, esta coalizo logrou eleger, ainda ao longo da dcada de 80, administraes locais comprometidas com um modelo redistributivista e de ampliao da cidadania . Este modelo inclua a melhoria de servios pblicos, a incluso das favelas e periferias como objeto de investimento, o apoio a cooperativas e programas de gerao de renda e outras formas de enfrentamento da crise e de compensaes e protees, frente ao vazio de polticas a nvel nacional. O novo modelo distributivo local se referia simultaneamente: "... quebra do controle excludente do acesso riqueza, renda e s oportunidades geradas no (e pelo) uso e ocupao do solo urbano, assegurando a todos o direito cidade como riqueza social em contraposio a sua mercantilizao." (RIBEIRO;SANTOS JUNIOR, 2011) Podemos afirmar que, no interior deste campo,autodenominado por seus atores de democrtico-popular trs grandes eixos constituram o centro da agenda de reforma urbana das administraes eleitas : o reconhecimento dos direitos dos posseiros, a luta contra a especulao imobiliria e a democratizao do processo decisrio sobre as polticas urbanas. (TREVAS; MAGALHES;BARRETO,1999) No podemos deixar de assinalar que, principalmente a partir dos anos 90, penetra tambm no pas o iderio e prticas do chamado empreendedorismo urbano, resposta neoliberal crise econmico-poltica do modelo de estado provedor, que encontra espaos de confluncia perversa com alguns temas e criticas constantes na plataforma de Reforma Urbana (VAINER, 2000). A descentralizao e fortalecimento dos governos locais, a titulao e registro de propriedade de reas ocupadas por favelas, a critica rigidez do planejamento urbano modernista e a defesa de participao da sociedade civil (stakeholders) no planejamento dentre outros, introduziam contedos por vezes diametralmente opostos sobre a mesma agenda. inegvel, como veremos adiante, que esta tenso esteve presente no apenas ao longo dos anos de debate do Estatuto da Cidade (1988-2001) como tambm na ltima dcada quando, em tese, este deveria ser implementado. Dentre os temas da agenda de reforma urbana aonde esta confluncia perversa ocorreu, escolhemos no por acaso - trs - para examinar mais de perto estas tenses: a regularizao das favelas, a participao popular e a renovao das prticas e instrumentos do planejamento urbano.
Regularizao das favelas reconhecimento de direitos ou questo social? Ao longo dos anos 80, crescem as intervenes municipais sobre as reas ocupadas precariamente, sobretudo atravs de investimentos progressivos em infraestrutura. Entretanto muitas vezes a situao irregular" ou ilegal do assentamento representa o estabelecimento de barreiras no interior do aparato jurdico administrativo das gestes publicas para que estes investimentos pudessem acontecer. Ao longo do processo de redemocratizao brasileiro, os investimentos em urbanizao e muitas vezes a prpria criao destes assentamentos - ganharam importncia crescente no jogo poltico-eleitoral, o que do ponto de vista das relaes de poder e controle poltico que ali se estabelecem reforado pelo carter discricionrio destas aes. (ROLNIK, 2009) exatamente contra o carter discricionrio e a partir de uma perspectiva de direitos e do estabelecimento poltica publica geral, que as primeiras experincias de insero e reconhecimento das favelas no mbito do planejamento urbano e da regulao urbanstica acontecem nas cidades brasileiras. As experincias pioneiras de Recife e Belo Horizonte inovaram no por investir nas favelas que j vinha sendo feito de forma puntual em varias cidades do pas mas ao identificar e demarcar estas reas no zoneamento da cidade como Zonas Especiais e Interesse Social (ZEIS), reconhecendo sua existncia e estabelecendo compromissos na direo d e sua regularizao. No caso de Recife, as PREZEIS propunham o estabelecimento de regras de interveno para a implantao de programas de urbanizao e consolidao a partir da elaborao de planos especiais e de processos democrticos e participativos e do reconhecimento da existncia de padres de ocupao especficos (BOTLER;MARINHO, 1997; FERREIRA;MOTSUKE, 2007; MIRANDA;MORAES, 2007; MORAES, 2005). O PREZEIS inovou tambm ao criar um sistema de gesto que envolvia Comisses de Urbanizao e Legalizao COMULs, locais, integradas por moradores e prefeitura, com carter deliberativo e responsveis pela gesto dos planos de urbanizao de cada ZEIS, e de um Frum Permanente do PREZEIS que discutia e deliberava sobre problemas e estratgias de gesto do conjunto das reas demarcadas. Belo Horizonte tambm foi pioneira no tema ao criar o Programa Municipal de Regularizao de Favelas PROFAVELA em 1983, na contramo de polticas de desfavelamento e remoo de famlias, atravs da criao de um zoneamento especfico que reconhecia a existncia das ocupaes do ponto de vista legal (FERNANDES, 2003). A partir destas duas experincias, a introduo de Zonas Especiais de Interesse social nos zoneamentos das cidades, as polticas de regularizao e urbanizao de favelas e a promulgao de legislaes especficas contendo instrumentos de regularizao e de reconhecimento dos direitos de posse se generalizaram no pas, principalmente a partir de sua incorporao no Estatuto da Cidade e na MP 2220 que o acompanhou. Entre os municpios brasileiros, h uma disseminao na adoo do instrumento no perodo de 2001 a 2009, com um expressivo aumento a partir de 2005, quando "...o nmero de municpios com ZEIS passou de 672 para 1.799 em 2009, o que representa um incremento de 168%." (SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2011. pg.31) Embora, aparentemente, o que afirmamos acima revela o quanto um principio essencial definido na Constituio e instrumentalizado no Estatuto da cidade, na MP 2220 e na legislao posterior est sendo implementado no pas, a luta cotidiana dos assentamentos informais e ocupaes no pas para resistirem s remoes e expulses violentas e se integrarem definitivamente a cidade bem mais complexa e contraditria. Ainda nos anos 90, quando o front destes conflitos se encontrava sobretudo no mbito municipal, a consolidao de favelas situadas em reas centrais sempre foi objeto de disputas e controvrsias. (SILVA, 2010). No por acaso que justamente o instrumento que possibilita a concesso de reas pblicas ocupadas irregularmente para seus moradores, embora aprovado no Congresso, tenha sido vetado pelo ento Presidente da Repblica e negociado posteriormente atravs da promulgao de uma MP que restringiria sua utilizao para alm da redao original. Por outro lado, o sistema oficial de financiamento do desenvolvimento urbano jamais reconheceu os instrumentos que no a propriedade plena escriturada em cartrio como passveis de garantir a plena segurana da posse, apesar do ordenamento jurdico afirmar o contrrio. Tambm fundamental acrescentar que, embora os instrumentos de regularizao tenham sido objeto de varias normas, decretos e leis, as aes concretas de regularizao so verdadeiras corridas de obstculos, com processos estendendo-se muitas vezes por dcadas. Finalmente, quando recursos pblicos vultuosos esto disponveis para investimentos na urbanizao das favelas do pas com o PAC das favelas -, o que se observa a desconstituio dos processos e fruns participativos, uma geografia seletiva de favelas a serem urbanizadas e... processos massivos de remoo em decorrncia da implementao de projetos e obras, muitas vezes com uso da violncia. Mais grave ainda o generalizado no reconhecimento por parte das autoridades municipais - dos juzes, promotores e procuradores envolvidos - da regularizao fundiria como um "direito" dos moradores, tratando o tema como "questo social" e portanto, dependente da discricionariedade e, na maior parte dos casos, do no equacionamento deste direito atravs da implementao de alternativas sustentveis a remoo (FERNANDES;PEREIRA, 2010)
Participao Popular - quem decide a poltica urbana? No iderio que orientou a elaborao do Estatuto da Cidade a participao popular direta era definida como condio para que fosse alterado o padro clientelista e excludente das polticas sociais e promovido um novo padro de interveno nas cidades. (SANTOS, 2011, pg.257) Nos anos 1980, quando se elegeu uma primeira gerao de governos democrticos e populares em cidades brasileiras, experimentaes sociopolticas concretas ocorreram nesta direo atravs da criao de espaos de participao social como o oramento participativo, conselhos e conferncias,entre outros. O surgimento do oramento participativo em Porto Alegre despertou ateno de atores do norte e do sul sobre as novas formas de participao geradas pela democratizao brasileira (SANTOS,1998; AVRITZER, 2002a; BAIOCCHI, 2005; SINTOMER, 2005)Esta prtica se estendeu para mais de 170 cidades do pas (AVRITZER, 2008).
Essas experincias foram fundamentais para que os novos partidos de oposio que emergiam naquele momento agregassem os distintos interesses presentes no setor popular atravs da criao e consolidao de uma identidade baseada na cidadania ativa. (GOLDFRANK;SCHRANK, 2009) . Ao mesmo tempo, em muitos casos funcionaram de fato como estratgias de incluso: vrios estudos demonstraram a relao entre processos participativos e efeitos redistributivos. Maureen Donaghy mostra que a presena do conselho de habitao est associada com a adoo de programas de habitao que focalizam, com a construo de unidades residenciais, as famlias de baixa renda (DONAGHY, [s.d.]). Isto sugere que quando, no mbito sociopoltico, existe uma coalizo e um consenso locais fortes o suficiente para a estruturao de um conselho na rea de habitao (cuja presena no obrigatria por lei como ocorre com outros conselhos, tal como o da Sade), h efeitos benficos, os quais, neste caso, consistem na adoo de programas financiados pelo governo federal direcionados a moradores de baixa renda. (...) Carew Boulding e eu utilizamos a tcnica de anlise de regresso logstica para avaliar o impacto do OP em uma ampla gama de resultados. Ns descobrimos que a adoo do OP em nvel municipal estava associada com uma reduo no percentual da populao vivendo em extrema pobreza (BOULDING; WAMPLER, 2010). (WAMPLER, 2011, p.47) Este processo, no entanto, no se deu de maneira hegemnica no pas e no logrou impor uma ruptura com os processos tradicionais de tomada de deciso sobre a poltica urbana. O processo de "...transio democrtica no Brasil ocorreu atravs de um pacto restrito, interelites, que preservou as regras do jogo de representao de interesses, reproduzindo a tradio de mandatos individuais articulados em networks e mquinas poltico-eleitorais fortemente entremeados com a mquina estatal." (ROLNIK, 2009, pg.40) " no interior do jogo poltico-eleitoral que boa parte do processo decisrio sobre a poltica urbana, especialmente no que se refere aos investimentos em obras e ampliao de servios urbanos, ocorre. O acesso a crdito, como a recursos a fundo perdido, seja sob a forma de emendas parlamentares, seja sob a forma de convnios com os programas do Ministrio, dependem essencialmente das relaes que os governantes locais estabelecem com o governo federal, com intensa participao de mandatos parlamentares e networks." (ROLNIK, 2009, p.45)
H que se considerar tambm que nas relaes polticas que se do no interior da construo e implementao dos Conselhos e outros espaos participativos, assim como em sua relao com o governo, possvel identificar que, alm da inovao poltico-cultural, tambm ali esto presentes e vigorosos o clientelismo e uma espcie de neo-corporativismo, renovando com a entrada de novos atores, as velhas gramticas que estruturam as relaes polticas no pas. Por outro lado,a agenda de reforma neoliberal do Estado brasileiro tambm veio acompanhada de uma discurso participacionista e de revalorizao da sociedade civil, redefinida como Terceiro Setor, que esvaziava de sentido a proposta de cidadania ampliada para alinh-la com a ideia de Estado mnimo.Desta forma, a simples existncia de processos participativos sem conexo explcita e claramente configurada no interior dos processos decisrios atende perfeitamente a um modlo que fortalece o centro e no empodera as bases nos processo decisrios. A confluncia de concepes polticas antagnicas contraps, desde o fim do Regime Militar, o projeto de aprofundamento democrtico, atravs a ampliao da cidadania e da participao social, com a viso de, no apenas um Estado mnimo, mas tambm de participantes e arenas polticas mnimas: de uma democracia mnima. (DAGNINO, 2004, pg.108) Finalmente , os modelos e instituies de gesto participativas no foram incorporados no desenho e processos decisrios das polticas e programas recentes de financiamento do desenvolvimento urbano - como o PAC e o programa Minha Casa Minha Vida - que ganharam enorme impulso nos ltimos cinco anos, deslegitimando os fruns e arenas de participao existentes (como conselhos de habitao e de cidades) como lcus de elaborao e deciso.
Novas prticas e novos instrumentos de planejamento urbano para que? Para quem? O terceiro pilar da plataforma democrtico popular de Reforma Urbana a regulao do solo urbano, no sentido de diminuir a transferncia da renda e riqueza para os detentores do solo urbano e assim poder ampliar o acesso terra urbanizada e bem localizada por parte do conjunto dos cidados e democratizar o acesso as oportunidades urbanas. Assim como as dimenses anteriores, esta direo tambm partiu de experimentaes a nvel local nos anos 90 para, posteriormente, inserir-se no Estatuto da Cidade como principio, diretriz e instrumental de aplicao. Desde a formulao da funo social da cidade e da propriedade na constituio, a implementao de estratgias e instrumentos de combate reteno especulativa de terrenos foi submetida a elaborao de planos diretores por parte dos municpios. Desta forma, antes da aprovao do Estatuto, vrios foram os municpios que procuraram incluir os instrumentos de sano a reteno especulativa de terrenos vazios ou subutilizados, com enormes dificuldades para aprovar estes planos nas Cmaras Municipais. Ser a experincia realizada em Diadema, ainda nos anos 1990, que ir lograr aprovar um Plano Diretor incluindo o estabelecimento de ZEIS ( de vazios) como reserva de terra para habitao de interesse social sobre reas consideradas pelo Plano Diretor municipal como subutilizadas ou vazias como estratgia de melhor aproveitamento das reas j infraestruturadas para a garantia das necessidades habitacionais, combinada com combate especulao imobiliria. (MOURAD, 2000; CYMBALISTA, 2005). A aprovao do Estatuto incluiu, em seu artigo 4, um conjunto de instrumentos de que pode se valer o municpio para elaborar uma poltica de desenvolvimento urbano local planejado e em funo das premissas de funo social da propriedade e do direito cidade. O Estatuto estabeleceu tambm o prazo de 5 anos para que municpios com mais de 20.000 habitantes e/ou integrantes de regies metropolitanas elaborassem e aprovassem seus Planos. Em 2005, o Ministrio das Cidades liderou uma campanha pela elaborao de Planos Diretores participativos em todo o pais. "A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE (MUNIC), realizada desde 2001, demonstra aumento significativo no nmero de cidades com planos : a partir de 2005 o nmero de Planos Diretores aumentou consideravelmente, passando de 805 em 2005 para 2.318 em 2009. [...] em 2009, dos 1.644 municpios com mais de vinte mil habitantes, 1.433 declararam ter Plano Diretor, o que corresponde a 87% do total." (SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2011. pg.29) A pesquisa coordenada pelo Observatrio das Metrpoles (2011) mostra que, apesar do xito quantitativo de elaborao de planos diretores municipais e da presena de instrumentos como as ZEIS, a aplicao destes mesmos instrumentos ou a sua articulao com o territrio e com estratgias de desenvolvimento urbano tem se mostrado muito deficiente. "Esses processos [participativos na elaborao de Planos Diretores] nem sempre se perpetuaram nas mudanas de gesto municipal, tampouco resultaram, necessariamente, em Planos Diretores que expressam a construo de um pacto social para o desenvolvimento urbano ou em Planos que estejam em plena harmonia com o Estatuto da Cidade." (SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2011, pg.45) No Estatuto, a estratgia de regulao redistributivista do solo concentrou-se em instrumentos de ampliao do acesso a terra urbanizada , como as ZEIS de vazios e os instrumentos de sano reteno especulativa de terrenos em reas bem localizadas e a chamada "gesto social da valorizao mobiliria, que inclua o estabelecimento de instrumentos para captura de mais-valias imobilirias para fundos pblicos. De forma geral, a pesquisa qualitativa sobre os Planos Diretores j mencionada demonstra a generalizada incorporao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade pelos municpios. Entretanto "Muitos planos apenas transcreveram os trechos do Estatuto, outros incorporaram os instrumentos sem avaliar sua pertinncia em relao ao territrio e capacidade de gesto do municpio, outros, ainda, incorporaram alguns fragmentos de conceitos e ideias do Estatuto de modo desarticulado com o prprio plano urbanstico (...) A pesquisa evidenciou uma generalizada inadequao da regulamentao dos instrumentos nos Planos Diretores no que se refere autoaplicabilidade ou efetividade dos mesmo, principalmente no caso dos instrumentos relacionados induo do desenvolvimento urbano." (SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2011. pg. 31-34) Por outro lado, no incio da ltima dcada, enquanto o movimento pela Reforma Urbana procurava fomentar o debate em torno da desmercantilizao do solo urbano, em vrias cidades brasileiras, Planos Estratgicos desenhados para reposicionar as cidades no mbito da competio global pela atrao de investimentos internacionais, plataforma neoliberal de resposta a crise, era tambm experimentada. Esta plataforma surgiu a partir de uma espcie de consenso geral em todo o mundo capitalista avanado de que benefcios positivos tm de ser obtidos por cidades que assumam um comportamento empresarial em relao ao desenvolvimento econmico" (HARVEY, 1996, pg.49) "Em primeiro lugar, no h como desconhecer a centralidade da idia de competio entre cidades no projeto terico e poltico do planejamento estratgico urbano. a constatao da competio entre cidades que autoriza a transposio do modelo estratgico do mundo das empresas para o universo urbano, como ela que autoriza a venda das cidades, o emprego do marketing urbano, a unificao autoritria e despolitizada dos citadinos e, enfim, a instaurao do patriotismo cvico." (VAINER, 2000, pg.99) A presena simultnea e contraditria dos dois iderios no interior do mesmo plano ilustrada no Plano Diretor Estratgico da Cidade de So Paulo, que incorporou diversos instrumentos do Estatuto para regularizao fundiria, reconhecimento da posse, ampliao do acesso a terra urbanizada, mas demarcou uma parte significativa do territrio municipal como rea sujeita a Operaes Urbanas Consorciadas, aonde parcerias publico privadas podem promover um projeto no sujeito as regras gerais de regulao da cidade, desenhado para poder atrair capitais e investimentos privados. O caso de So Paulo bastante ilustrativo do pacote contraditrio da implementao do Estatuto. A cidade utiliza desde os anos 90 instrumentos de captura de mais-valias imobilirias e sua destinao para fundos pblicos, desde o estabelecimento de operaes interligadas e posteriormente a implementao de vrias operaes urbanas e da outorga onerosa do direito de construir de forma generalizada na cidade. Em tese e na formulao mesma das leis das operaes urbanas aprovadas at hoje o instrumento poderia ter um carter redistributivo "Regulado como operao urbana consorciada pelo Estatuto da Cidade, o instrumento operao urbana no constitui instrumento novo na poltica urbana municipal brasileira em tese, o instrumento permitiria as mais variadas utilizaes das mais progressistas s mais conservadoras, seno claramente regressivas e perversas: podem ser operaes imobilirias altamente lucrativas, fonte de recursos para o poder pblico, formas de privatizao da esfera pblica ou elitizao e segregao funcional de partes da cidade, ou, por outro lado, ferramenta de melhorias sociais e ambientais, supondo diretrizes redistributivas, acesso democratizado aos servios e equipamentos mediante transformao urbana localizada necessariamente em consonncia com projeto maior de cidade." (SALES, 2011, pg.17) Entretanto, a experincia de So Paulo revela que, na prtica os elementos redistributivos contidos nas operaes como as ZEIS no so implementados e os recursos que estas geram tem basicamente promovido processos de valorizao imobiliria concentradores e excludentes. (FIX, 2001; FERREIRA, 2007) Finalmente, tambm neste caso, mesmo imaginando que a simples incorporao de instrumentos nos planos diretores poderia abrir caminho para uma utilizao futura, evidente que diante das presses e embates locais para que estes no sejam utilizados, uma poltica fundiria e de planejamento como componente para obteno de recursos para investimentos em desenvolvimento urbano, hoje ainda bastante dependentes de transferncias federais e estaduais, poderia ter um importante papel indutor. Entretanto, o aumento de disponibilidade de recursos para investimentos em desenvolvimento urbano nos anos recentes notadamente o PAC e o programa Minha Casa Minha Vida - no redundou no estmulo para a adoo de nenhuma medida de poltica fundiria exceo de mais instrumentos jurdicos de regularizao de assentamentos informais em seu desenho. Essa observao importante porque "Descentralizar a gesto do uso do solo sem estabelecer uma organizao do Estado que permita a coordenao de polticas entre nveis de governo e setores e uma capacidade local instalada para viabilizar a implementao de uma estratgia urbanstica de longo prazo condenar a prtica de planejamento urbano local a um exerccio retrico que, assim como em outros vrios corpus normativos, funciona no mesmo registro da ambiguidade constitutiva: trata-se de uma lei que pode ou no ser implementada, a depender da vontade e capacidade do poder poltico local de inseri-la no vasto campo das intermediaes do sistema poltico." (ROLNIK, 2009, pg.45-46)
E agora? Velhos temas, novos desafios Os aspectos elencados acima permitem uma avaliao do processo de implementao do Estatuto, sobretudo sobre os contextos e modelos scio territoriais sobre os quais, como vimos, o Estatuto foi formulado. Isto significa concretamente as grandes cidades industriais e porturias herdeiras do fordismo, objeto da sua crise e do ajuste que o sucedeu e aonde renasceram movimentos sindicais e populares que passaram a integrar a base de uma nova coalizo que governa o pas. Mas o universo dos municpios e a totalidade do territrio brasileiro no se limita e este contexto. As tentativas de elaborao de planos diretores como pactos scio territoriais que cobriram todo o pas - revelaram claramente o descolamento da agenda proposta em relao a realidades sociais, polticas e territoriais muito diversas. Para alm dos limites polticos j assinalados, temas como o planejamento da expanso urbana (SANTORO 2012); o uso do solo nas reas rurais, a questo indgena e quilombola,a gesto metropolitana entre outros, desafiaram os instrumentos do Estatuto para pensar alm do modelo do crescimento espoliativo e especulativo e da ocupao dos vazios urbanos com habitao popular. Porm, mesmo nos contextos aonde e para quem o estatuto foi formulado, uma avaliao de seu processo de implementao no pode desconsiderar que as cidades brasileiras vivem hoje um cenrio que no pode ser mais definido e compreendido no interior dos paradigmas da lgica da desordem" ou do sobretrabalho inerente aos processos de autoconstruo. O novo ciclo de crescimento econmico por que passa o pas, embora carregue a inrcia do velho modelo de desenvolvimento urbano patrimonialista e excludente, e, aparentemente, reproduza polticas e fenmenos do chamado perodo do milagre brasileiro, na verdade se d sob a gide de uma nova poltica econmica, sustentada por uma nova coalizo poltica. Do ponto de vista do impacto nas cidades, pelo menos dois elementos marcam a constituio de um cenrio novo: a integrao dos trabalhadores no mercado de consumo (inclusive da mercadoria casa), a insero da acumulao urbana nos circuitos financeiros globalizados. Do ponto de vista poltico, os mesmos partidos que, como oposio, lideraram experimentaes de gesto democrtica em governos populares nas dcadas de 1980 e 1990 compem hoje uma coalizo em mbito federal, aonde as lideranas que emergiram do movimento sindical ganharam uma nova hegemonia no establishment poltico exercendo enorme influncia sobre a agenda do desenvolvimento . O modlo de integrao pelo consumo, o crescimento com gerao de empregos e melhoria das condies salariais tipicamente identificada com as reivindicaes sindicais - definiu a priorizao do uso de recursos pblicos para o promover desenvolvimento urbano via promoo de grandes projetos de infraestrutura que redesenham a rede urbana do pas, sem fortalecer espaos de planejamento e ordenamento territorial e nem construir um sistema de gesto do territrio federativo, levando em considerao as fragilidades e potncias dos processos locais. "Trata-se do descolamento, da desvinculao entre os enunciados do Plano Diretor e os grandes investimentos vigentes ou em vias de realizao. Nas palavras do relatrio do Rio de Janeiro: os grandes investimentos se impem ao Plano como condicionantes externos, ou seja, as grandes definies de investimento so tomadas sem qualquer relao com os planos municipais e os planos no dialogam como poderiam com os investimentos existentes ou previstos. Investimentos em usinas, siderrgicas, aeroportos, grande obras virias, obras do PAC sequer so mencionados nos planos e no se relacionam explicitamente a nenhuma estratgia ou diretriz para o desenvolvimento." (SALES, 2011, pg.7)
Por outro lado o papel exercido pelos fundos de penso dos trabalhadores como grandes investidores nos mega empreendimentos pblicos e privados , em sociedade com os grandes grupos econmicos nacionais, reforou, de forma renovada, a tradicional aliana do Estado brasileiro com o capital e os espaos e canais aonde esta interlocuo se d como espaos privilegiados de tomada de deciso, enfraquecendo e esvaziando os espaos de participao popular no mbito dos processos decisrios sobre a poltica urbana no pas. Sob o mesmo contexto econmico poltico a poltica habitacional atual concebida e praticada como elemento de dinamizao econmica para enfrentar uma possvel crise e gerar empregos, colocando-se de forma desarticulada com uma poltica de ordenamento territorial e fundiria destinada a disponibilizar terra para moradia popular.O resultado um extraordinrio aumento no preo de terras e imveis. O programa Minha Casa Minha Vida, formulado como poltica industrial e com grande apelo eleitoral - tem ignorado as conquistas no campo do direito cidade, do direito moradia e no campo da cidadania. O financiamento diretamente para as construtoras, como estmulo produo habitacional de mercado, se transformou em um enorme mecanismo de transferncia de subsdios pblicos, do oramento estatal, para o preo da terra e dos imveis em uma conjuntura sem controle algum sobre o processo de especulao imobiliria. "...analisando a proposta do PMCMV tendo como referencia o que foi a experincia da poltica habitacional do Regime Militar perodo de maior construo de moradias no pais foi possvel prever o que a experincia recente j mostra: o impacto negativo sobre as cidades devido a localizao inadequada de grandes conjuntos habitacionais e ao aumento do preo da terra e dos imveis. A maior parte da localizao das novas moradias grandes conjuntos sendo alguns, verdadeiras cidades, ser definida nos municpios e metrpoles, por agentes do mercado mobilirio sem obedecer a uma orientao publica, mas a lgica do mercado. (MARICATO, 2011, pg.68)
Por outro lado grandes projetos em curso - entre operaes urbanas e obras de preparao das cidades para Copa do Mundo e Olimpada - abrem espaos sem norma nem lei , ou aonde estas podem ser flexibilizadas e excepcionalizadas para a entrada de investimentos internacionais : "As nossas cidades esto sendo includas nos circuitos mundiais que buscam novas fronteiras de expanso da acumulao, diante da permanente crise do capitalismo financeirizado. E o Brasil aparece com atrativas fronteiras urbanas exatamente em razo do ciclo de prosperidade e estabilidade que atravessamos, combinadas com a existncia de ativos urbanos passveis de serem espoliados e integrados aos circuitos de valorizao financeira internacionais". (RIBEIRO;SANTOS JUNIOR, 2011)
A liberao de terra bem localizada para empreendimentos e grandes negcios atravs das remoes foradas ou da aplicao de instrumentos que constam no Estatuto da Cidade, como a Concesso Urbanstica so j efeitos visveis destas prticas : uma gesto do solo urbano desenhada para explorar ao mximo as possibilidades de sua valorizao . As conquistas no campo da legalidade e do direito cidade, fruto sobretudo da luta da populao de menor renda, so ignoradas e tratadas de maneira ambgua e discricionria . No caso de comunidades removidas, o direito posse e moradia digna so convenientemente relegados a uma condio secundria em funo da equao da lucratividade dos projetos de interveno urbanstica. Considerando o esvaziamento dos espaos de pactuao participativa da sociedade, as vozes que ainda defendem um modelo de desenvolvimento urbano baseado na afirmao de direitos nestes espaos tem se utilizado dos instrumentos do Estatuto da Cidade como forma de resistncia no campo jurdico . Assim, ZEIS tem sido utilizadas para impedir remoes, a exigibilidade de processo participativos e planos diretores aprovados para barrar aprovaes de planos e projetos definidos sem discusso, entre outros.. Ainda assim, a judicializao de direitos possibilitada pelo Estatuto no uma garantia plena, uma vez que tudo que ela assegura o julgamento de conflitos na esfera do judicirio, um poder relativamente conservador que nem sempre emite decises coerentes com a ideia de um Estado de direitos.Assim, embora o Estatuto da Cidade tenha possibilitado um processo de judicializao para importantes frentes de resistncia aos imperativos do capital sobre o solo urbano, essa salvaguarda tem servido mais para evitar, ou, bloquear violaes de direitos do que para promover aes afirmativas e resolver os conflitos urbanos. No se pode negar a importncia do crescimento econmico, da gerao de empregos ,da valorizao do salrio mas, se no houver uma poltica de enfrentamento da lgica corporativa e patrimonialista de gesto das cidades e um fortalecimento da regulao pblica sobre o territrio , muito provvel que esses ganhos se tornem perdas no futuro.Neste sentido, os princpios da reforma urbana enunciados na constituio devem ser reafirmados. Mas no resta dvida de que no se trata de aplicar um ordenamento jurdico pura e simplesmente sem repensar o sistema poltico, de financiamento, planejamento e gesto do territrio que definem estas questes no mbito do Estado brasileiro.
Referncias bibliogrficas ARANTES, O.; VAINER, C.; MARICATO, E. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis: Vozes, 2000. AVRITZER, Leonardo. Instituies participativas e desenho institucional: algumas consideraes sobre a variao da participao no Brasil democrtico. In: Opin. Publica [online]. 2008, vol.14, n.1, pp. 43-64. ISSN 0104-6276. Disponvel em: < http://www.scielo.br/pdf/op/v14n1/02.pdf > Acesso em: 29 de maro de 2012 BOTLER, M.; MARINHO, G. "O Recife e a regularizao dos assentamentos populares". In: Revista Plis, n.29. So Paulo: Instituto Plis, 1997. CYMBALISTA, R. Refundar o no fundado: desafios da gesto democrtica das polticas urbana e habitacional no Brasil. Instituto Polis, 2005. DAGNINO, E. "Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos falando?" In: MATO, D. (coord.) Polticas de ciudadana y sociedad civil en tiempos de globalizacin. Caracas: FACES, Universidad Central de Venezuela, p. 95-110, 2004. FERNANDES, E. "Perspectivas para a renovao das polticas de legalizao de favelas no Brasil". In: ABRAMO, Pedro. (Org.). A cidade da informalidade. O desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Livraria Sete Letras/FAPERJ/Lincoln Institute of Land Policy, 2003. FERNANDES, E.; PEREIRA, H. D. "Legalizao das favelas: qual o problema de Belo Horizonte?" In: IPEA. Planejamento e Polticas Pblicas, n.34, pg.171-199. Braslia: IPEA, 2010. FERREIRA, J. S. W. O mito da cidade global. Editora Vozes, 2007. FERREIRA, J.S.W.; MOTISUKE, D. "A efetividade da implementao das zonas especiais de interesse social no quadro habitacional brasileiro" In: BUENO, L.; Cymbalista, R. Planos diretores municipais: novos conceitos. So Paulo: Annablume, 2007. FIX, M. Parceiros da excluso. So Paulo: Boitempo, 2001. GOLDFRANK, B.; SCHRANK, A. "Municipal neoliberalism and municipal socialism: urban political economy in Latin America". In: International Journal of Urban and Regional Research, v.33, n.2. Blackwell Publishin, 2009. HARVEY, David. "Do gerenciamento ao empresariamento: a transformao da administrao urbana no capitalismo tardio". In: Espao e Debates, So Paulo, ano XVI, n.39, p. 48-64, 1996. KECK, M. The Workers` Party and Democratization in Brazil. Yale University Press: New Heaven, 1992. KOVARICK, L. A espoliao urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1980 MARICATO, E. Brasil, Cidades: alternativas para a crise urbana. Petrpolis, Vozes, 2001. MARICATO, E. O impasse da poltica urbana no Brasil. Petrpolis: Vozes, 2011. MIRANDA, L.; MORAES, D. A. "O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo". In: CARDOSO, Adauto Luis (coord.) Habitao social nas metrpoles brasileiras: uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Porto Alegre: IPPUR, 2007. Coleo Habitare. Disponvel em <http://www.habitare.org.br/pdf/publicacoes/arquivos/colecao7/ capitulo_11.pdf> Acesso em 18/10/2011. MORAES, D. A. Por uma poltica de habitao de interesse social para o Recife: apontamentos sobre o PREZEIS. Recife: URB/PMR, 2005. MOURAD, L. N. Democratizao do acesso terra urbana em Diadema.(Dissertao de mestrado) Campinas: PUC Campinas, 2000. OLIVEIRA, Francisco.Crtica razo dualista. So Paulo: Boitempo, 2003 RIBEIRO, L. C. Q; SANTOS JUNIOR, O. A. "Desafios da questo urbana". In: Le Monde Diplomatique Brasil. So Paulo, n.45, abr. 2011. Disponvel em < http://www.diplomatique.org.br/artigo.php?id=906> Acesso em: 30 de maro de 2012. ROLNIK, R. "Democracia no fio da navalha: limites e possibilidades para a implementao de uma agenda de Reforma Urbana no Brasil". In: Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v.11, n. 2, p. 31-50, nov. 2009. ROLNIK, R.; NAKANO, K. "As armadilhas do pacote habitacional". Le Monde Diplomatique Brasil, So Paulo, n. 20, mar. 2009. Disponvel em: <http://www.diplomatique.org.br/artigo.php?id=461> Acesso em: 15 mar. 2012. SALES, P. M. R. Operaes Urbanas Consorciadas. In: IPPUR - OBSERVATRIO DAS CIDADES. Cadernos Tcnicos de Orientao para Implementao dos Instrumentos do Estatuto das Cidades - CD anexo de Os planos diretores municipais ps Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2011. SANTORO, p. f Planejar a expanso urbana dilemas e perspectivas Tese de Doutoramento apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de so Paulo, So Paulo 2012. SANTOS, M. R. M. "O sistema de gesto e participao democrtica nos planos diretores brasileiros". In: SANTOS JUNIOR, O. A.; MONTANDON (orgs.) Os planos diretores municipais ps Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2011. SANTOS JUNIOR, O. A.; MONTANDON, D. T. "Sntese, desafios e recomendaes". In:______ (orgs.) Os planos diretores municipais ps Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2011. SILVA, J. S. Regularizao fundiria, exercitando um novo paradigma: um conflito tambm ideolgico apresentao de casos In: IPEA. Planejamento e Polticas Pblicas, n.34, pg.241-257. Braslia: IPEA, 2010. TREVAS, V.; MAGALHES, I.; BARRETO, L. (orgs.) Governo e cidadania: Balano e reflexes sobre o modo petista de governar. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 1999. VAINER, C. "Ptria, empresa e mercadoria: a estratgia discursiva do Planejamento Estratgico Urbano. In: ARANTES, O.; MARICATO, E.; VAINER, C. A Cidade do Pensamento nico. Desmanchando Consensos. Petrpolis: Vozes, 2000. WAMPLER, B. "Que tipos de resultados devemos esperar das instituies participativas?" In: PIRES, R. R. C. (org.) Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: Estratgias de Avaliao, v. 7. Braslia: Ipea, 2011.
i Este artigo foi escrito com a assistncia de Vitor C. Nisida, a quem agradeo. Agradeo tambm a colaborao da equipe do LabCidade da FAUUSP- Joyce F.Reis, Danielle Klintowitz , Rodrigo Faria e Rosane R. de O. Santos pela colaborao.