ACCION DE CUMPLIMIENTO CONTRA INGEOMINAS - No se acredita la
renuencia por la ausencia de respuesta a solicitud de contrato de concesin
/ RENUENCIA - El peticionario informar a la autoridad que la finalidad de la solicitud es constituir la renuencia como requisito para demandar en accin de cumplimiento
Refiere la accionante que INGEOMINAS se ratific tcitamente en el incumplimiento de tal disposicin al guardar silencio respecto de la peticin elevada y ordenar nicamente, expedir la certificacin sobre el estado actual de la solicitud de propuesta de contrato de concesin. Como se advierte del escrito presentado ante la Regional Medelln del Instituto Colombiano de Geologa y Minera - INGEOMINAS-, el representante legal de COINTERMINAS S.A. no puso de presente que a travs de ste pretenda agotar el requisito de procedibilidad para acudir en ejercicio de la accin de cumplimiento, aspecto que tanto la ley y la jurisprudencia han acogido como necesario para accionar. En efecto, la accionante no solicit el cumplimiento del pargrafo 2. del artculo 16 de la Ley 685 de 2001 ni seal que su propsito era el de constituir en renuencia a la entidad accionada para efectos de acudir al ejercicio de la accin.
NOTA DE RELATORIA: Sobre la renuencia, Consejo de Estado, Seccin Quinta, providencia del 21 de noviembre de 2002, Rad. ACU-1614.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 8
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA
Bogot, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil once (2011)
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGIA Y MINERIA - INGEOMINAS
Procede la Sala a resolver la impugnacin propuesta por la apoderada del Instituto Colombiano de Geologa y Minera - INGEOMINAS - contra la sentencia dictada el 11 de agosto de 2011 por la Sala Novena de Decisin del Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedi a las pretensiones de la accin de cumplimiento.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
La sociedad COINTERMINAS S.A., por intermedio de apoderado judicial, present accin de cumplimiento contra el Instituto Colombiano de Geologa y Minera - INGEOMINAS-, en la que plante la siguiente pretensin:
Que se cumpla lo establecido en El (sic) Pargrafo 2 del artculo 16 de la Ley 685 de 2001, adicionada por la ley 1382 de 2010.
2. Fundamentos de la pretensin de incumplimiento
Afirma que INGEOMINAS se ha negado a cumplir con lo dispuesto en el pargrafo segundo del artculo 16 de la Ley 685 de 2001 segn el cual la autoridad minera debe resolver las solicitudes de concesin minera en el plazo mximo de 180 das. Que el 5 de marzo de 2008 present la solicitud de contrato de concesin J C5- 16321, sin que a la fecha la haya resuelto, incumpliendo de esta manera lo dispuesto en la norma.
Con el propsito de obtener el cumplimiento de la disposicin aludida acudi el 2 de febrero de 2011 ante la Coordinadora del Grupo de Trabajo Regional, Seccional Medelln, de INGEOMINAS.
Refiere que el Instituto Colombiano de Geologa y Minera se neg tcitamente a cumplir con la ley, pues en su respuesta solo indic el estado en que se encontraba la solicitud de contrato de concesin.
3. Trmite de la solicitud
La demanda fue presentada ante el J uzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medelln, Despacho J udicial que por auto de 11 de julio de 2011 remiti la accin por competencia al Tribunal Administrativo de Antioquia (Fl. 29).
Por auto de 14 de julio de 2011 el Tribunal Administrativo de Antioquia admiti la accin y orden su notificacin al Instituto Colombiano de Geologa y Minera - INGEOMINAS-.
Por escrito de 21 de julio de 2011, el Instituto Colombiano de Geologa y Minera - INGEOMINAS- contest la accin (Fls. 34 a 54).
Mediante auto de 26 de julio de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia abri a pruebas la solicitud de cumplimiento (Fl. 130).
El 11 de agosto de 2011 el Tribunal Administrativo de Antioquia profiri sentencia en el sentido de acceder a las pretensiones de la accin (Fls. 133 a 141).
4. Argumentos de defensa del Instituto Colombiano de Geologa y Minera -INGEOMINAS-
Por escrito de 21 de julio de 2011, la entidad accionada por intermedio de la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Regional Medelln, aclara que en muchos casos no ha dado respuesta dentro de los 180 das por diferentes causas, sin embargo, que a la propuesta de contrato de concesin minera J C5-16321 le dio el trmite pertinente.
Que lo solicitado por la sociedad actora en el escrito de 2 de febrero de 2011 fue una certificacin. Explica que no ha dado una respuesta de fondo a la propuesta de contrato de concesin debido a que sta se debe evaluar por un profesional del rea contable.
5. Sentencia impugnada
En sentencia de 11 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia, accedi a las pretensiones de la accin de cumplimiento.
Estim en sntesis, despus de valorar las pruebas y considerar que la accin s cumpla con el requisito de renuencia, que el Instituto Colombiano de Geologa y Minera - INGEOMINAS - incumpli el pargrafo 2 del artculo 16 de la Ley 685 de 2001, porque a pesar de que la norma dispone que las solicitudes de contrato de concesin minera se deben resolver dentro de los 180 das, ello no haba sucedido.
6. La impugnacin
La Coordinadora del Grupo de Trabajo, Regional Medelln, del Instituto Colombiano de Geologa y Minera - INGEOMINAS -, por escrito de 24 de agosto de 2011, impugn la sentencia de 11 de agosto de 2011. Reitera los argumentos expuestos en la contestacin de la accin y adiciona que el trmino concedido por el Tribunal para que se d respuesta a la sociedad actora en relacin con la propuesta de contrato de concesin va en contrava de los principios constitucionales, de la actuacin y del debido proceso administrativo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con el artculo 3. de la Ley 393 de 1997, el artculo 57 de la Ley 1395 de 2010 y el artculo 1. del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modific su reglamento, esta Seccin es competente para pronunciarse sobre la impugnacin que interpuso la entidad accionada contra la sentencia de 11 de agosto de 2011 del Tribunal Administrativo de Antioquia.
2. De la accin de cumplimiento
La accin de cumplimiento prevista en el artculo 87 de la Constitucin Poltica y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materializacin efectiva de aquellas disposiciones consagradas en leyes o en actos administrativos, a efectos de que un juez le ordene a la autoridad que se demuestre que es renuente a cumplir el mandato a su cargo que la correspondiente norma prescribe.
Pese a ser un mecanismo procesal idneo para exigir el cumplimiento de las normas, tambin es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la accin persiga la tutela de derechos fundamentales o cuando tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma que se acusa como incumplida, ni tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
3. Requisitos de la accin y deberes del juez
La Ley 393 de 1997 seala como requisitos para la procedencia de la accin de cumplimiento, que el deber jurdico cuyo cumplimiento se exige por medio de la accin, est consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que su exigibilidad a la autoridad de la cual se est reclamando su ejecucin sea imperativo e inobjetable y que haya sido constituida en renuencia frente a ese deber y que, tratndose de actos administrativos de carcter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerci la accin.
4. Sobre la renuencia como requisito de procedibilidad
El inciso segundo del artculo 8 de la Ley 393 de 1997 dispone que la accin de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual slo puede excusarse cuando se expone en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable, que exige la intervencin inmediata de la orden judicial.
Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la accin es importante tener en cuenta dos supuestos: (i) la reclamacin del cumplimiento y (ii) la renuencia.
El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no est sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: i) la peticin de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ii) el sealamiento preciso de la disposicin que consagra una obligacin y iii) la explicacin del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tcita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 das desde la presentacin de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relacin a la aplicacin de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la accin prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.
As las cosas, para probar la constitucin de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamacin del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tcita es necesario estudiar el contenido de la peticin de cumplimiento que previamente debi formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurdico sobre el cual versar el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos 1
. En cualquier caso, la autoridad demandada en la accin de cumplimiento debe ser la misma ante la cual se present la peticin previa con la finalidad de constituirla en renuencia.
5. Caso concreto
En el presente caso, la sociedad COINTERMINAS S.A., alega que el Instituto Colombiano de Geologa y Minera - INGEOMINAS- incumpli el pargrafo 2 del artculo 16 de la Ley 685 de 2001.
Lo primero es indicar que la Sala no tiene por acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la accin de cumplimiento, en atencin a los siguientes razonamientos:
El escrito de 2 de febrero de 2011 dirigido a la seora Mara Ins Restrepo Morales, Coordinadora del Grupo de Trabajo, Seccional Medelln, de INGEOMINAS, tuvo por propsito obtener pronunciamiento de fondo sobre la propuesta de contrato de concesin, invocando el pargrafo 2. del artculo 16 de la Ley 685, as (Fl. 9):
() de manera respetuosa solicito a usted se sirva resolver la solicitud de contrato de concesin No. JC5-16321
, la cual fue radicada por el suscrito el da 05 de marzo de 2008 en las dependencias de INGEOMINAS - Seccional Medelln. Lo anterior lo fundamento en lo contemplado en el Pargrafo 2 del artculo 13 de la Ley 685 de 2001, adicionada por la ley 1382 de
1 Sobre el tema, Consejo de Estado, Seccin Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Daro Quiones Pinilla. 2010.
Tambin les pido el favor de expedir certificacin a la fecha del estado de la propuesta en mencin.
().. (Negrita y subraya fuera de texto)
Refiere la accionante que INGEOMINAS se ratific tcitamente en el incumplimiento de tal disposicin al guardar silencio respecto de la peticin elevada y ordenar nicamente, expedir la certificacin sobre el estado actual de la solicitud de propuesta de contrato de concesin.
Como se advierte del escrito presentado ante la Regional Medelln del Instituto Colombiano de Geologa y Minera -INGEOMINAS-, el representante legal de COINTERMINAS S.A. no puso de presente que a travs de ste pretenda agotar el requisito de procedibilidad para acudir en ejercicio de la accin de cumplimiento, aspecto que tanto la ley y la jurisprudencia han acogido como necesario para accionar.
En efecto, la accionante no solicit el cumplimiento del pargrafo 2. del artculo 16 de la Ley 685 de 2001 ni seal que su propsito era el de constituir en renuencia a la entidad accionada para efectos de acudir al ejercicio de la accin.
Sobre el requisito de la renuencia, el inciso segundo del artculo 8. de la Ley 393 de 1998 establece lo siguiente:
Con el propsito de constituir la renuencia, la procedencia de la accin requerir que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) das siguientes a la presentacin de la solicitud.
De conformidad con esta norma, se impone al peticionario informar a la autoridad que la finalidad de la solicitud es constituir la renuencia como requisito para demandar en accin de cumplimiento, pues en caso de que no se haga en tal sentido el servidor pblico asumir que se trata de una peticin ordinaria, respecto de la cual existen otros trminos para responder y se generan otros efectos.
As lo ha comprendido la jurisprudencia de esta Corporacin 2
2 Auto del 17 de marzo de 2011. Exp. 2011-0019. M.P. Susana Buitrado Valencia. al reiterar que la renuencia consiste en la rebelda al cumplimiento de su deber, por parte de las autoridades y que no basta el ejercicio del derecho de peticin en forma genrica para que pueda hablarse de renuencia, pues para ello es necesario reclamar especficamente un mandato con fuerza material de ley o acto administrativo y que la autoridad concernida se ratifique en el incumplimiento o no conteste la peticin en el trmino de diez (10) das.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrada la renuencia cuando la peticin tiene una finalidad distinta a la de constitucin en renuencia. 3
En este orden de ideas, es evidente que en el caso sub examine no se cumpli con dicho requisito de procedibilidad, frente al cual la Ley 393 de 1997 no permite la opcin de correccin de la solicitud, toda vez que, de forma enftica, el inciso primero del artculo 12 prev que En caso de que no se aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artculo 8, salvo que se trate de la excepcin all contemplada, el rechazo proceder de plano
. (Subraya fuera de texto)
La excepcin a la que alude la norma se refiere a cuando el acatamiento del requisito de procedibilidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio grave e inminente, el que deber en todo caso sustentarse en la solicitud de cumplimiento, circunstancia que en el presente caso no se aleg ni se acredit.
Con fundamento en lo expuesto, en vista de que la sociedad accionante no cumpli con el requisito de procedibilidad atinente a haberse demostrado que la autoridad demandada incurri en renuencia, se impone revocar la decisin de primera instancia y, en su lugar, rechazar la solicitud de cumplimiento.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,
F A L L A:
3 Sobre el tema, Consejo de Estado, Seccin Quinta, providencia del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614. PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 11 de agosto de 2011, proferida por la Sala Novena de Decisin del Tribunal Administrativo de Antioquia, para en su lugar, RECHAZAR la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- Devolver el expediente al Tribunal de origen.