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LE PATRIMOINE DES MNAGES

Mars 2009
L
e Conseil des prlvements obligatoires est charg
d'apprcier l'volution et l'impact conomique, social et
budgtaire de l'ensemble des prlvements obligatoires,
ainsi que de formuler des recommandations sur toute
question relative aux prlvements obligatoires (loi
n 2005-358 du 20 avril 2005). Le prsent document est
destin faciliter la lecture et l'exploitation du rapport du
Conseil des prlvements obligatoires. Seul le texte du
rapport engage le Conseil.
Avertissement
Synthse
Sommaire
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PRSENTATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
I - Le patrimoine des mnages et son volution . . . . . .7
II - Les prlvements assis sur la dtention
du patrimoine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
III - Les prlvements assis sur la transmission
de patrimoine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
IV - Les prlvements assis sur les revenus
du patrimoine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
V - Une valuation densemble des prlvements
sur le patrimoine des mnages . . . . . . . . . . . . . . . .15
CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Prsentation
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Le Conseil des prlvements obligatoires (CPO) a ralis, la demande du prsident de
la commission des finances de l'Assemble Nationale, une tude relative l'ensemble des
prlvements fiscaux et sociaux sur le patrimoine des mnages.
Aucune tude d'envergure n'avait t entreprise depuis les prcdents rapports du conseil
des impts en 1998 et 1999 et le rapport de la commission des finances de l'Assemble
nationale de 1998. Or de nombreux changements sont intervenus depuis lors, qu'il s'agisse des
volutions de la valeur et de la composition du patrimoine, ou des dispositions lgislatives
modifiant de manire substantielle certains impts sur le patrimoine.
Le prsent rapport, aprs avoir retrac les volutions du patrimoine entre 1997 et 2007,
prsente les principales caractristiques des prlvements sur le patrimoine et leur impact au
regard des grands objectifs de la politique fiscale (rendement budgtaire, quit entre les
contribuables, efficacit conomique, intelligibilit et acceptabilit). Il s'appuie sur une analyse
comparative des rgles fiscales applicables au patrimoine dans les principaux pays europens et
aux tats-Unis. Sont examins les prlvements assis sur la dtention du patrimoine (impt
de solidarit sur la fortune, taxes foncires), les prlvements assis sur la transmission (droits
sur les mutations titre gratuit et titre onreux), enfin les prlvements assis sur les revenus
du patrimoine. Une synthse en fin de rapport vise remettre en perspective l'ensemble de ces
prlvements, afin de dgager une mthode pour la rforme de la fiscalit du patrimoine.
Ce rapport s'appuie sur des analyses qui couvrent les annes 1997 2007. Les donnes
disponibles au moment o il a t rdig (d'octobre 2008 fvrier 2009) ne permettaient pas
d'avoir une apprciation suffisamment fine et complte de l'anne 2008. Le conseil des
prlvements obligatoires, conscient de ces limites, a toutefois dcid de respecter les chances de
remise du rapport sans ignorer pour autant les vnements lis la crise conomique et
financire.
Les analyses historiques ont cherch replacer les constatations dans une perspective plus
longue que la priode 1997-2007, exceptionnelle du point de vue de la valorisation des
patrimoines.
Enfin, les constatations, lorsque cela tait ncessaire et possible, ont t adaptes pour
tenir compte des effets probables de la crise conomique et financire dont, en mars 2009, ni
l'ampleur, ni les dveloppements ne sont encore parfaitement cerns.
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Le patrimoine des mnages
et son volution
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En 1997, la richesse nette des
mnages s'levait un peu plus de
3 800 milliards en euros courants, soit
environ 160 000 euros par mnage. Fin
2007, elle s'levait prs de
9 400 milliards d'euros, soit plus de
380 000 euros par mnage. Le rapport
entre le patrimoine net et le revenu
disponible brut des mnages, qui tait
rest stable sur la priode 1987-1997, a
fortement progress aprs 1999 pour
atteindre, fin 2007, plus de 7 annes et
demi de revenu disponible ; la
progression du patrimoine net a t
globalement plus forte en France que
dans les autres pays de l'OCDE.
Cette croissance exceptionnelle de la
richesse nette des mnages s'explique
d'abord par l'volution des prix rels de
l'immobilier.
Le poids de limmobilier
La composante non financire du
patrimoine net reprsente environ deux
tiers du patrimoine net des mnages en
moyenne sur les deux dcennies 1987-
2007. Ce patrimoine non financier
correspond pour l'essentiel des
logements et des terrains dtenus
titre priv, mais galement, pour une
part plus faible, des actifs physiques
dtenus par les mnages au titre de leur
activit professionnelle. Au total, le
patrimoine brut total des mnages est
compos d'immobilier pour environ la
moiti, d'pargne financire pour un peu
plus d'un tiers, et de biens
professionnels pour 15 %. Le poids de
l'immobilier s'explique principalement
par la rsidence principale.
L'pargne financire est constitue
pour environ les deux-tiers de dpts et
d'assurance-vie, qui a fortement
progress en dix ans. Elle reste
relativement peu diversifie, laissant en
particulier une place modeste aux
placements risqus en actions, sauf pour
les patrimoines les plus levs.
Les ingalits de patrimoine
Si le patrimoine reste fortement
concentr, les 10 % de mnages les plus
riches possdant prs de la moiti du
patrimoine brut total, les ingalits
semblent moins fortes qu' l'tranger, et
sont rests stables depuis le dbut des
annes 1990. Si les ingalits
sexpliquent dabord par le revenu, lge
et le niveau social, les transmissions
intergnrationnelles jouent un rle
croissant.
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Le patrimoine
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Les prlvements assis
sur la dtention
de patrimoine
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Deux impts ont t tudis ici :
l'impt de solidarit sur la fortune (ISF),
la taxe foncire sur les proprits bties
et non bties.
LISF
Aprs avoir rappel l'historique de
l'ISF, ses caractristiques gnrales et
les amnagements rcemment apports
par le lgislateur, notamment par la loi
du 21 aot 2007 dite loi TEPA, le
conseil des prlvements obligatoires
analyse les systmes trangers. Il
apparat que la France est dsormais le
seul pays, parmi ceux tudis,
conserver une imposition sur la
fortune, avec cependant des
attnuations substantielles. La plupart
des pays qui disposaient d'une
imposition quivalente l'a abroge au
cours de la dernire dcennie, le plus
souvent en raison de son faible
rendement fiscal et des effets
considrs comme ngatifs sur
l'conomie. Dans le cas de l'Allemagne,
la suppression de l'impt sur la fortune
est intervenue en 1997 aprs une
dcision de la Cour constitutionnelle
fdrale ; toutefois, le taux de la tranche
marginale de l'impt sur le revenu a t
relev en 2007 de 3 %. S'ils n'ont jamais
mis en place d'imposition sur la
fortune, les pays anglo-saxons ont, au
niveau local, une imposition sur le
patrimoine, principalement la proprit
immobilire, relativement leve.
L'impact de l'ISF sur la
redistribution des richesses parat limit,
le rendement modeste de cet impt
(3,8 milliards d'euros en 2008, soit 1,5 %
de l'ensemble des recettes fiscales)
s'expliquant par les multiples mesures de
rduction de l'assiette engages ds sa
cration et amplifies depuis lors,
surtout avec le bouclier fiscal et les
rductions d'impt instaures par la loi
du 21 aot 2007. Ce rendement est
appel se contracter dans les
prochaines annes du fait du
retournement des valeurs des actifs et de
l'impact de ces mesures d'attnuation
destines neutraliser les effets les plus
nocifs de l'impt sur l'conomie. Ces
volutions aboutiront brouiller
davantage encore l'analyse qu'il est
possible de porter sur une juste
rpartition de cet impt entre les
redevables. Cet impt se rapproche de
plus en plus d'une imposition des
proprits foncires, rle que jouent
dj les taxes foncires.
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Les prlvements assis sur la
dtention de patrimoine
Les taxes foncires
Si le principe d'une imposition du
patrimoine immobilier s'observe peu
prs partout ailleurs et est considr par
l'OCDE comme proche des
caractristiques d'un impt optimal, les
taxes foncires sont marques aujour-
d'hui par l'obsolescence des bases
cadastrales. Celles-ci, qui auraient d tre
rvises en 1992 en vertu d'une loi
toujours en vigueur mais non applique,
remontent 1961 pour les proprits
bties et 1970 pour les proprits bties.
Les seules modalits d'actualisation
depuis ces dates sont les revalorisations
forfaitaires votes chaque anne en loi de
finances. L'obsolescence des valeurs
cadastrales ne permet pas de tenir
compte des volutions diffrentes qu'a
connues depuis prs de quarante ans la
valeur des immeubles selon leurs
caractristiques et les territoires o ils se
situent. Elle aboutit par exemple
surestimer la valeur d'un logement au
sein d'un grand ensemble des annes
1960, et sous-valoriser un logement
ancien de centre ville autrefois dgrad et
rhabilit depuis. Or les taxes foncires
reprsentent une charge de plus en plus
lourde pour les mnages. Du fait des
rgles qui enserrent le vote des taux des
impts locaux, la part des taxes foncires
dans le total des recettes fiscales a
constamment cr par rapport la taxe
d'habitation et la taxe professionnelle.
La France se situe parmi les pays qui
imposent le plus le foncier des mnages.
A la diffrence de la taxe d'habitation, la
taxe foncire sur le bti est peu affecte
par les exonrations lies la situation
personnelle des redevables. Enfin, la
progression sensible du rendement de cet
impt entre 1997 et 2007 a t facilite
par le rythme soutenu de construction au
cours de la mme priode.
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Le patrimoine
des mnages
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Les prlvements assis
sur la transmission
de patrimoine
Les droits sur les mutations titre
gratuit (DMTG) et les droits sur les
mutations titre onreux (DMTO) ont
des origines trs anciennes qui
remontent l'Ancien Rgime.
Les DMTG
Plus connus sous l'appellation de
droits de succession, ces droits sont
pays l'occasion des transmissions de
patrimoine effectues la suite d'un
dcs ou du fait d'une donation
effectue du vivant du donateur. Il s'agit
d'un impt progressif, les barmes tant
diffrents selon que la transmission
s'effectue en ligne directe ou non : les
taux peuvent atteindre 40 % en ligne
directe et 60 % en ligne indirecte.
Toutefois, de multiples exonrations
sont prvues par la loi, notamment,
depuis la loi du 21 aot 2007, en faveur
du conjoint survivant. Les abattements
personnels pour les transmissions en
ligne directe, dont les niveaux taient
rests pratiquement stables pendant plus
de trente ans, ont t revaloriss en
2007, tout en restant sensiblement
infrieurs ceux pratiqus dans la
plupart des pays trangers tudis. Les
rformes rcentes, notamment celle de
2007, semblent ramener le rgime
franais dans la moyenne des pays
europens. Le dispositif en faveur de la
transmission d'entreprises apparat en
particulier assez comptitif.
Le rendement de cet impt a cr de
prs de 50 % entre 1997 et 2007, du fait
de la valorisation des actifs au cours de
la mme priode. Il semble toutefois
avoir atteint un point haut, la tendance
tant dsormais un lger repli du fait
notamment des mesures dallgement.
Pour autant, l'examen du poids des
DMTG dans les recettes fiscales montre
que la France demeure au-dessus de ses
principaux partenaires.
L'effet redistributif des DMTG
parat relativement limit. Il faut relever
qu'ils restent peu adapts aux volutions
des structures familiales, la diffrence
de ce qui est constat l'tranger,
notamment dans les pays anglo-saxons.
Si le rgime applicable aux conjoints
pacss est dsormais align sur celui des
poux, la situation des familles
recomposes reste en revanche
insuffisamment prise en compte, le droit
civil et le droit fiscal continuant faire
prvaloir le droit du sang et donc les
transmissions en ligne directe.
Les DMTG ne semblent pas avoir
d'impact ngatif sur l'conomie, car ils
incitent accrotre l'effort d'pargne et
de travail. Pour autant, les rformes
rcentes visant les allger ont permis
de neutraliser certains de leurs effets
ngatifs : le rgime en faveur des
donations vite que l'allongement de la
dure de la vie n'aboutisse striliser
une partie croissante des patrimoines ; le
rgime de faveur en cas de transmission
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d'entreprises apporte une solution
l'avenir de trs nombreuses petites et
moyennes et de leurs salaris.
Les DMTO
Plus connus dans le langage courant
sous l'appellation de droits
d'enregistrement, ces droits s'appliquent
aux cessions d'immeubles et de biens
mobiliers (notamment, fonds de
commerce, actions non cotes, etc.). Ils
rsultent de l'empilement de quatre
taxes au profit de l'Etat et des
collectivits territoriales, la principale
tant la taxe additionnelle perue au
profit des dpartements. Le rgime des
DMTO a t sensiblement amnag,
notamment par la rforme de 1999 qui a
simplifi et diminu les droits
applicables pour les cessions d'im-
meuble, et, pour les cessions de biens
mobiliers, par les rformes de 1999, de
2004 et de 2008. Pour autant, il reste
complexe ; le niveau de l'impt se situe
dans la moyenne des pays europens
pour l'immobilier (au-dessus toutefois
de l'Allemagne et du Royaume-Uni) et
est globalement plus lev pour les biens
mobiliers.
Les DMTO ont reprsent une
recette en vive progression entre 1997 et
2007, essentiellement du fait de la forte
croissance du march de l'immobilier. Si
leur poids dans les recettes fiscales reste
limit, il a t en constante augmentation.
Ce dynamisme a surtout bnfici aux
dpartements, dont la dpendance
l'gard de cette recette fortement cyclique
s'est sensiblement renforce, alors qu'au
cours de la mme priode, ils devaient
faire face des transferts de comptences
importants de la part de l'tat. Or le
retournement du march immobilier
depuis 2008 se traduit par une
diminution sensible de cette recette,
tandis que les besoins de financement des
collectivits territoriales, notamment
pour couvrir les dpenses sociales et
d'investissement, sont appels rester
un niveau lev. tant une recette
essentiellement locale qui varie en
fonction de marchs immobiliers locaux,
les DMTO voluent diffremment selon
les territoires. Surtout, ils contribuent
renchrir le cot d'acquisition d'un
logement. Ils reprsentent une charge
d'autant plus leve pour les mnages
modestes et les primo-accdants qu'ils
sont financs sur l'apport personnel ;
certains pays trangers prvoient des
allgements ou des abattements destins
faciliter l'achat pour les mnages
modestes. S'il est difficile d'en conclure
que les DMTO freinent la mobilit
gographique des mnages, ils
reprsentent une charge fixe pour les
nouveaux propritaires qui ne facilitera
pas la revente du logement au cas o
celle-ci s'avrerait ncessaire (perte
d'emploi, sparation familiale) ; l'amor-
tissement de cette charge, qui pouvait
paratre facile en priode de hausse
acclre des prix, risque de l'tre moins
dans des phases moins favorables aux
vendeurs.
Les prlvements assis
sur la transmission de patrimoine
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Les revenus du patrimoine des
mnages (intrts des placements sur
livrets et des obligations, dividendes,
plus-values de cession, revenus de
l'assurance-vie, revenus fonciers, etc.) ne
figurent en tant que tels ni dans les
donnes fiscales, ni dans les comptes
nationaux. Le conseil des prlvements
obligatoires a donc d procder une
estimation, en se fondant sur l'assiette
de la contribution sociale gnralise
(CSG). En 2007, les revenus du
patrimoine ainsi calculs sont de
151 milliards d'euros. Ce montant doit
tre rapproch non pas de la valeur
totale du patrimoine des mnages la
mme anne (9 400 milliards), mais de
seulement 40 % de celle-ci, 60 % tant
constitus soit d'immobilier non
producteur de revenus rels (rsidences
principales et secondaires), soit de biens
profession-nels qui engendrent des
revenus d'activit et non des revenus du
patrimoine. Le rendement apparent du
patrimoine serait alors d'un peu plus de
3 % par an.
Entre 1997 et 2007, les revenus du
patrimoine ont augment de 46 %, soit
un rythme infrieur celui de la
croissance du produit intrieur brut
(PIB), de prs de 50 % en euros
courants. Cette volution relativement
modre, qui cache des disparits selon
les catgories d'actifs, s'explique par
l'importance, dans l'pargne financire
des mnages, des placements de taux
(dpts, livrets, assurance-vie en euros) ;
or les taux d'intrt sont rests un
niveau modr tout au long de cette
priode. Les revenus du patrimoine sont
trs concentrs sur les 10 % de mnages
ayant le revenu fiscal de rfrence le plus
lev.
Les prlvements sur les revenus du
patrimoine combinent des contributions
sociales, principalement la CSG, taux
proportionnel et assis sur la quasi-
totalit des revenus, et un impt sur le
revenu ; s'agissant de ce dernier, les
revenus du patrimoine peuvent tre soit
inclus dans l'imposition globale des
revenus des mnages et imposs selon le
barme progressif, soit tre soumis au
prlvement libratoire forfaitaire taux
proportionnel. 60 % des revenus du
patrimoine chappent l'imposition au
barme, grce au prlvement libratoire
et aux nombreuses exonrations qui
aboutissent un vritable mitage de
cette dernire.
Au total, les prlvements fiscaux et
sociaux sur les revenus du patrimoine
reprsentent en 2007 des recettes de
24,2 milliards d'euros. Ce montant a
doubl entre 1997 et 2007, principa-
lement du fait de l'extension continue
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Le patrimoine
des mnages
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Les prlvements assis
sur les revenus
du patrimoine
Les prlvements assis
sur les revenus du patrimoine
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des contributions sociales, dont le taux
atteint 12,1 % en 2009.
Les comparaisons internationales
montrent que le prlvement libratoire
a tendance se gnraliser en Europe,
selon des taux d'imposition en gnral
infrieurs aux taux franais
(prlvements sociaux inclus). Ces
comparaisons doivent toutefois tenir
compte des rgimes d'exonration, trs
variables selon les pays.
La question du niveau de ces
prlvements doit s'apprcier en
fonction de l'lasticit de l'assiette. Or il
semble de ce point de vue que les
marges de manuvre encore utilisables
en matire de prlvements fiscaux et
sociaux sont limites, compte tenu du
niveau atteint aujourd'hui. Quant un
rexamen des nombreuses mesures
d'exonrations, il peut se justifier, tout
en s'avrant dlicat. L'exonration des
livrets rglements est peu contestable
sur le plan social. Le rgime des
exonrations de plus-values ne parat
pas trs diffrent de ceux observs
l'tranger. La rforme des plus-values de
cessions de valeurs mobilires instituant
un abattement par anne de dtention
est trop rcente pour pouvoir tre
value, ses effets ne devant pleinement
se faire sentir qu' compter de 2014 ; par
ailleurs, elle est cohrente avec la
ncessit d'encourager les mnages
conserver leurs placements en actions
sur une dure suffisamment longue. Les
exonrations en faveur de l'assurance-
vie, placement de masse qui concerne
12 millions de mnages, mettent en jeu
des mcanismes complexes dpassant le
seul cadre fiscal (droit des contrats,
rgles prudentielles des tablissements
financiers), ce qui ncessite un examen
approfondi. Il en est de mme pour le
plan d'pargne en actions (PEA). Enfin,
la question de l'intelligibilit de la loi
fiscale doit tre pose, chaque produit
d'pargne ayant un rgime propre, lui-
mme constitu de rgles de droit
commun et de nombreuses rgles
drogatoires.
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Le patrimoine
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valuation densemble
des prlvements sur
le patrimoine des mnages
Une approche transversale fait
apparatre que le niveau des
prlvements fiscaux et sociaux sur le
patrimoine des mnages est, rapport
la richesse nationale, globalement plus
lev en France qu'ailleurs. Cette
situation s'explique d'abord par le niveau
des prlvements obligatoires, suprieur
d'environ 7 points la moyenne
europenne. Cette explication n'est
toutefois pas suffisante. Rapporte cette
fois aux recettes fiscales, la fiscalit du
patrimoine atteint 8 % en France, soit
un quasi-doublement entre 1965 et
2006, contre 5,7 % en moyenne dans
l'OCDE (7,9 % en moyenne en 1965).
La France se caractrise par une
imposition du stock de patrimoine
(DMTG, DMTO, ISF, taxes foncires)
dans le haut de la fourchette des pays
tudis, et par une imposition des
revenus du patrimoine galement parmi
les plus leves.
La consolidation des montants de
recettes de ces diffrents prlvements
sur le patrimoine donne un montant
total de 65 milliards d'euros en 2007,
soit 3,4 % du PIB (+0,8 point de PIB
entre 1997 et 2007). Cette progression
cache des disparits, les impts assis sur
la valeur des actifs (ISF, DMTO en
particulier) ayant globalement suivi la
forte augmentation de celle-ci au cours
de la priode. Par ailleurs, elle mle la
croissance de l'assiette, particulirement
forte pendant ces dix annes, et l'effet
des modifications des rgles fiscales qui,
lui, est contrast : si certaines mesures
ont permis un allgement de la fiscalit
(rforme des DMTO en 1999, des
DMTG partir de 2003, de l'ISF partir
de 2005), d'autres ont conduit en
revanche un alourdissement sensible
(absence de revalorisation du barme de
l'ISF jusqu'en 2004 et des DMTG
jusqu'en 2007, hausse continue des
contributions sociales, rforme de la
fiscalit de l'assurance-vie en 1999,
relvement des taux de prlvements
libratoires forfaitaires, rforme de
limposition des dividendes).
La fiscalit du patrimoine est
marque par une juxtaposition de
prlvements construits sur des assiettes
htrognes, quoique toutes censes
reflter la cration relle ou latente de
richesses par le patrimoine. Bnficiant
dans des proportions dsormais
comparables l'tat, les collectivits
territoriales et la Scurit sociale, cette
fiscalit est marque par une absence de
pilotage d'ensemble. La dpendance
renforce des finances locales l'gard
des DMTO et des taxes foncires rvle
par ailleurs les contradictions croissantes
d'un systme financier local construit sur
une fiscalit locale trique et dont ni
l'tat, ni les collectivits territoriales ne
veulent assumer le cot politique d'une
rnovation pourtant indispensable.
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valuation densemble
des prlvements sur
le patrimoine des mnages
Ces diffrents constats conduisent
souligner que la fiscalit du patrimoine a
un rendement sous contrainte, ce
dernier tant le produit combin de six
catgories de prlvements diffrents
dont le cot de gestion est, pour la
plupart d'entre eux, suprieur au cot
moyen de gestion de l'ensemble des
impts. Les effets en termes d'quit et
d'efficacit sont difficiles apprcier, les
multiples rgimes d'exonrations et
d'amnagements de l'impt conduisant
brouiller les analyses. Pour autant, le
systme n'apparat pas globalement
inquitable, mme si des diffrences de
situation entre redevables aux revenus et
aux patrimoines comparables sont
parfois difficiles expliquer (taxes
foncires, ISF en particulier). Sur le plan
conomique, la fiscalit du patrimoine
gagnerait un affichage clair des
objectifs, la profusion actuelle ne
permettant plus de fournir des
indications claires aux mnages, except
ceux qui mettent en place de vritables
stratgies d'optimisation fiscale. Ces
dmarches ne concernent toutefois
qu'un nombre restreint de mnages
disposant de revenus et de patrimoines
levs qui justifient le recours de
vritables conseils professionnels. Dans
certains cas extrmes, dont la frquence
est toutefois difficile mesurer,
l'utilisation de toutes les subtilits de la
lgislation fiscale peut aboutir un
allgement trs substantiel, voire une
quasi-disparition de l'impt sur le
patrimoine, en particulier des DMTG.
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Conclusion
Mthode pour une rforme
de la fiscalit du patrimoine
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Remettre en perspective la
fiscalit du patrimoine
Les constatations contenues dans le
rapport invitent une remise en
perspective de l'ensemble de la fiscalit
du patrimoine.
En premier lieu, il est ncessaire de
suivre attentivement le poids et
l'volution des prlvements sur le
patrimoine dans l'ensemble des
prlvements obligatoires. Cet effort de
mise en perspective permettrait de
mieux rendre compte de l'augmentation
sensible et continue des prlvements
sur le patrimoine depuis dix ans par
rapport la richesse nationale.
Se posera alors la question de la
matrise de cette volution globale, ce
qui conduira engager une rflexion sur
le niveau des prlvements sur le
patrimoine par rapport la croissance
du PIB et par rapport aux autres
catgories de prlvements. Une telle
dmarche implique que l'examen porte
sur l'ensemble de la fiscalit du
patrimoine, qu'il s'agisse d'impts de
l'tat, d'impts locaux ou de
prlvements sociaux.
L'amlioration de la connaissance des
prlvements sur le patrimoine et de leurs
effets doit pouvoir s'appuyer sur des
instruments modernes dans le domaine
de l'informatique et des statistiques
fiscales, ainsi qu'en matire d'valuation,
et sur des dmarches permanentes de
comparaison internationale.
Rflchir aux objectifs assigner
la fiscalit du patrimoine
Dans un schma idal, les
prlvements sur le patrimoine doivent
assurer le meilleur rendement fiscal en
minimisant les effets ngatifs sur
l'conomie, voire en orientant l'pargne
vers le financement du dveloppement
conomique du pays, tout en
garantissant une juste rpartition de
l'impt en fonction des capacits
contributives.
Un systme d'imposition fonde sur
des assiettes larges de revenus du
patrimoine et des taux modrs et
neutres entre les diffrents types d'actifs
parat correspondre un tel schma. Le
dveloppement progressif en Europe
de systmes de prlvements libratoires
sur les revenus du patrimoine en
constitue une illustration. Avec les
contributions sociales, la France
pratique dj une imposition assiette
large et taux proportionnels et
uniformes, tout en conservant un impt
progressif et des impts sur le stock
relativement levs.
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Face une telle volution se pose la
question du maintien d'une progressivit
permettant d'assurer une certaine redistri-
bution. L'quilibre actuel du systme
franais, qui combine une imposition large
taux proportionnel avec un impt
progressif et personnalis, reprsente de
ce point de vue un compromis.
Il faut ajouter que la redistribution
des richesses rsulte aujourd'hui
davantage de la dpense publique, et
notamment des transferts sociaux, que
de l'impt. Pour assurer le financement
de ces dpenses, l'objectif principal est
donc le rendement fiscal.
Pour autant, l'efficacit conomique
constitue un objectif essentiel de la
fiscalit du patrimoine. A dfaut d'un
systme d'imposition neutre l'gard de
la rentabilit des actifs et des dcisions
d'allocation d'pargne des mnages, il
convient de dfinir des objectifs expli-
cites, relativement slectifs, cohrents
entre eux et s'inscrivant dans une
certaine dure, les dcisions des
mnages en matire de patrimoine
ncessitant que les rgles fiscales soient
sinon stables, du moins relativement
prvisibles. Cela implique probablement
d'oprer une certaine hirarchie entre
des objectifs aujourd'hui foisonnants, et
d'afficher clairement ceux pour lesquels
la fiscalit du patrimoine parat tre un
levier adapt.
De mme peut-il tre utile de
poursuivre la rflexion sur les quilibres
trouver entre les diffrents types
d'impts et prlvements sur le
patrimoine. La question du maintien
d'un impt sur le stock s'ajoutant, pour
les patrimoines produisant des richesses,
une imposition des revenus mrite
d'tre pose.
Rechercher la cohrence et la
lisibilit des rgles fiscales
Une dfinition plus claire des
objectifs de la fiscalit du patrimoine
devrait faciliter cette tche essentielle de
clart des rgles. La lgislation en
matire de fiscalit du patrimoine
comporte une multitude de dispositifs
qui, pris isolment, peuvent s'avrer
lgitimes et pertinents mais dont la
cohrence globale est de plus en plus
difficile mettre en vidence. Certains
d'entre eux peuvent mme se rvler
contradictoires et se neutraliser.
L'intelligibilit de la loi fiscale doit
devenir un souci constant. C'est une
exigence d'quit entre les contribuables
et une garantie d'efficacit des mesures
incitatives qui ne peuvent tre utilises
leur plein potentiel si elles ne sont pas
comprises par le plus grand nombre.
Rflchir aux volutions de
chaque impt dans un cadre global
Les adaptations qu'il apparatra
souhaitable d'apporter devraient tre
tudies de manire globale plutt
qu'impt par impt.
Ainsi en est-il de l'ISF, dont les
multiples amnagements apports dans
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la priode rcente ont fortement altr
l'conomie gnrale, le rendement, voire
la signification. Aussi son avenir doit-il
tre mis en perspective avec d'autres
impts sur le patrimoine. Le dbat peut
tre ouvert sur ce point. Les travaux
conduits dans le cadre de ce rapport ont
montr que l'ISF voluait de plus en
plus vers une imposition de type foncier.
Il faut ds lors se demander si
l'volution de l'ISF ne doit pas s'inscrire
dans une volution plus gnrale de la
fiscalit de la proprit immobilire qui
inclurait les taxes foncires. D'autres
pistes sont envisageables, comme celle
retenue en Allemagne qui, aprs avoir
supprim son impt sur la fortune, a
relev le taux de la tranche marginale de
l'impt sur le revenu. De telles
volutions pourraient avoir des
incidences sur le bouclier fiscal dont
l'existence, dans ltat actuel des choses,
est valide au plan constitutionnel.
La rnovation des taxes foncires est
indissociable d'un rexamen complet de
la fiscalit locale et du systme financier
local. Les limites inhrentes la fiscalit
locale ne permettent pas celle-ci de
garantir dans de bonnes conditions
l'autonomie budgtaire et financire des
collectivits territoriales. Un nouvel
quilibre doit donc tre trouv entre des
ressources propres localisables et une
redistribution forte des ressources par le
niveau national sous forme de dotations
et de partages d'impts.
Le bilan de la rforme des droits de
succession et donation, s'il devait tre
men, doit tenir compte des volutions
profondes de notre socit. L'allon-
gement de la dure de vie ncessite de
faciliter la circulation des patrimoines, ce
qui a t l'un des principaux buts de la
rforme. Enfin, l'impt doit tre adapt
notre temps, ce qui pourrait conduire
faire voluer les rgles en matire de
donation et de succession au sein des
familles recomposes.
Force est de constater que la
cration de la CSG puis des diffrentes
contributions sociales a permis un
rquilibrage de la fiscalit entre les
revenus du travail et les revenus du
patrimoine. Pour autant, la question du
niveau acceptable de prlvements
sociaux sur le patrimoine mrite d'tre
pose.
Dans un contexte de marchs
d'pargne ouverts, la poursuite de ce
mouvement de hausse des prlvements
prsenterait des risques d'vasion fiscale.
De plus, il conviendrait d'tre attentif
l'impact de nouvelles hausses des
prlvements sociaux sur le rendement
des placements revenus fixes,
notamment les placements obligataires
dtenus travers les OPCVM,
l'assurance-vie, les livrets bancaires. Or
ces placements sont massivement
investis dans la dette publique franaise,
appele crotre fortement dans les
prochaines annes.
Il faut galement veiller maintenir
un certain quilibre entre l'imposition
progressive sur les revenus et des
prlvements sociaux larges. Une
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croissance insuffisamment matrise des
prlvements sociaux aboutirait diluer
la progressivit de l'impt sur le revenu
et rendre inefficaces les politiques
volontaristes d'orientation de l'pargne.
L'examen des principales exon-
rations doit tre conduit avec toute la
prudence requise, surtout dans le
contexte actuel d'incertitudes cono-
miques et financires qui exigent de ne
pas provoquer de bouleversements
majeurs. Des amnagements sont toute-
fois envisageables, aprs un examen
approfondi de leurs effets.
Se prparer aux contraintes du
nouveau contexte conomique et
financier international
La crise financire actuelle ncessite
de replacer les rflexions sur la fiscalit
du patrimoine dans un cadre europen
et mme au-del.
La forte dgradation des finances
publiques devrait crer une pression
croissante pour amliorer le rendement
des systmes fiscaux dans la plupart des
pays. La question de la place des
prlvements sur le patrimoine dans ce
contexte de pression fiscale accrue
pourrait se poser. Elle ne peut trouver
de rponse que dans un cadre europen,
voire international, tout particuli-
rement pour la France, compte tenu du
niveau de sa fiscalit du patrimoine. Il
pourrait s'avrer ncessaire de dfinir au
niveau europen un cadre stratgique
qui donne, notamment en matire de
fiscalit du capital, une plus grande
lisibilit aux tats.
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