Longo (2004) - Servicio Civil y Ética Pública

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov.
2004

Panel Etica pblica y desarrollo institucional

Servicio civil y tica pblica

Francisco Longo
Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE

INTRODUCCIN

La existencia de una Administracin profesional es una sea de identidad de las democracias
avanzadas contemporneas. La profesionalizacin de la Administracin pblica es
considerada por la inmensa mayora de los estudiosos y expertos como una fuerza central en
el combate contra la corrupcin. En particular la existencia de una funcin pblica o servicio
civil
1
configurado como sistema de mrito resultara la variable decisiva de un nivel de
profesionalidad capaz de garantizar la limpieza de los procedimientos y la reduccin de la
corrupcin a lmites aceptables para el buen funcionamiento de las sociedades.

En el mundo en desarrollo, los esfuerzos por evolucionar hacia modelos de empleo pblico
basados en el mrito encuentran buena parte de su fundamento en la conviccin de que los
sistemas de clientela y botn poltico son favorecedores de comportamientos ticamente
reprobables. Algunas investigaciones empricas han puesto de manifiesto la vinculacin entre
el incremento de seguridad jurdica atribuible a los modelos weberianos de servicio civil y la
mejora de los indicadores de desarrollo en las economas emergentes (Evans i Rauch,
1999). Todo ello ha contribuido a estimular el inters acadmico por el tema y tambin los
esfuerzos prcticos por conseguir, en estos pases, niveles crecientes de profesionalizacin
de sus sistemas de funcin pblica.

Por el contrario, en el mundo desarrollado, y en general all donde existen sistemas
consolidados de servicio civil profesional, las reformas se han dirigido en los ltimos tiempos
a introducir mecanismos de flexibilizacin en sus sistemas de gestin del empleo pblico,
cuya rigidez se ha dado en considerar incompatible con la orientacin deseable de las
organizaciones pblicas a la satisfaccin de las demandas de los ciudadanos, el rendimiento
y la eficiencia (Longo, 2004: cap. 5). Por ello, en estos contextos, la reflexin se viene
ocupando preferentemente de analizar hasta qu punto esas polticas de flexibilizacin,
consustanciales a las reformas de signo gerencialista, podran llegar a debilitar la fibra
moral de las organizaciones del sector pblico y de sus servidores.

Este trabajo pretende incorporarse a la reflexin acerca de todo ello, sin pretender en modo
alguno abordar el tema exhaustivamente. En particular, se interrogar acerca de: a) cules
son los discursos en presencia en lo que se refiere a la relacin entre la funcin pblica y la
defensa de la integridad en el servicio pblico; b) en qu medida los diseos institucionales
descentralizados y orientados a la produccin eficiente de resultados, as como las medidas
de flexibilizacin del empleo, son compatibles con la defensa de la integridad y el combate
contra la corrupcin; c) cul es el ncleo de valores que deberamos considerar como

1
Utilizamos como sinnimas las expresiones funcin pblica y servicio civil, entendiendo como tales aquellos sistemas de
articulacin del empleo pblico mediante los que determinados pases garantizan, con enfoques, sistemas e instrumentos
diversos, ciertos elementos bsicos para la existencia de administraciones pblicas profesionales (Longo, 2004; cap. 2)

1

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov. 2004

constitutivos de una tica del empleo pblico a la altura de las necesidades de las
sociedades contemporneas; y e) cules seran los elementos bsicos de una agenda de
fortalecimiento tico de las instituciones de funcin pblica.

LA PROTECCIN DE LA INTEGRIDAD EN EL IDEAL BUROCRTICO DE FUNCIN
PBLICA

El logro de una administracin sometida al imperio de la ley, compuesta por agentes
impulsados al seguimiento de patrones de conducta moralmente aceptables, forma parte del
ideal burocrtico de Administracin pblica. El eje central del conjunto de arreglos
institucionales que caracterizan a este modelo es la independencia de los burcratas
profesionales, nacida de una neta delimitacin de orgenes, roles y funciones entre ellos y las
clases polticas rectoras del sistema. En palabras de Etzioni-Halevi, citado por Villoria
(2000:144), donde las reglas de juego son tales que la lite burocrtica est separada de
la lite poltica y ha generado un poder que les permite neutralidad poltica, la corrupcin
declina y los procedimientos democrticos son ms puros. La base de esta construccin se
funda as en una doble conviccin. En primer lugar, en la presuncin de que los estndares
de moralidad de polticos y burcratas profesionales son diferentes, y ms elevados en el
caso de los segundos. En segundo lugar, y como consecuencia, en la conveniencia de una
relacin de fuerzas entre ambos que permita un poder significativo de los burcratas, capaz
de garantizarles un margen significativo de decisin autnoma.

La presunta superioridad tica de la burocracia pblica es atribuida fundamentalmente a las
caractersticas propias de su proceso de profesionalizacin, esto es: a) a las normas e
incentivos que regulan el acceso al ejercicio de las funciones pblicas y el desarrollo de
stas; y b) a la adopcin de un conjunto de valores profesionales especficos, constitutivos de
su identidad como profesin. En palabras de Farazmand (2002:137), la profesionalizacin
de la administracin pblica se ha caracterizado por una adhesin a los sistemas de mrito
frente a los de botn poltico Tambin ha significado la adhesin a unos estndares y tica
profesionales, frente a los criterios partidistas u otros igualmente arbitrarios. Obsrvese
cmo la dicotoma poltica-administracin est en el vrtice del proceso mismo de
profesionalizacin: esto es, la burocracia pblica se define como profesin al modo de una
imagen en negativo de lo que supondra una administracin dominada por la poltica.
Naturalmente, esta aproximacin lleva implcita una determinada valoracin de la prctica
poltica como menos firme y segura en lo que respecta a la defensa de la integridad en la
accin pblica.

As las cosas, es coherente que los estndares de integridad en el funcionamiento de la
Administracin acaben por relacionarse directamente con el grado de poder alcanzado, en el
interior del sistema pblico, por la burocracia profesional. Los administradores pblicos
profesionales deben ser vistos como los guardianes de la confianza y el inters pblico
(Farazmand, 2000:138). Si ello es as, uno de sus roles fundamentales ser el de velar por
que en los procesos pblicos de toma de decisin tales perspectivas predominen sobre las
del inters particular. En las versiones ms extremas de esta aproximacin, el servidor
pblico es, por encima de todo, un estricto vigilante de la tica de los comportamientos
pblicos. As, para Hanbury (2004:198), la pregunta crucial sera: pueden los servidores
pblicos frenar o impedir las acciones contrarias a la tica dictadas por sus jefes polticos,
electos o designados, que favorecen a un amigo o a un grupo de inters?. La definicin y

2


garanta de un estatuto de independencia respecto del poder poltico sern, como veamos,
los elementos del marco institucional en el que el desempeo de esa misin se hace posible.

Cules son los mecanismos que permitiran tener por garantizada la independencia de los
servidores pblicos, con el alcance que le venimos atribuyendo? Como hemos escrito en otro
lugar (Longo, 2004), no existe un nico tipo o formato de funcin pblica o servicio civil
identificable con el sistema de mrito. Por el contrario, diferentes tipos de marcos
institucionales, nacidos de la combinacin de arreglos, formales e informales, de diverso
carcter, pueden llegar a producir las garantas precisas para la existencia de un empleo
pblico profesional dotado de la independencia necesaria. No obstante, algunos elementos
son imprescindibles en cualquier caso para que dichas garantas puedan considerarse
concurrentes:

a)
b)
c)
d)
e)

El funcionamiento de mecanismos de seleccin por el mrito, capaces de preservar,
en el acceso al ejercicio de funciones pblicas, los criterios de capacidad e idoneidad
para la tarea frente a las consideraciones de amistad, afinidad poltica, clientela u
otras de ndole arbitraria.

La objetividad en los mecanismos de administracin de recompensas, ya se trate de
las polticas de compensacin o promocin a grados superiores
2
.

La proteccin de la estabilidad en el empleo frente a la posibilidad de ser removido o
despedido arbitrariamente.

La garanta de no ser sancionado o perjudicado por el ejercicio imparcial y
polticamente neutral de la funcin pblica.

La incompatibilidad del servidor pblico con el ejercicio, directo o indirecto, de
actividades que comprometan la imparcialidad en la defensa del inters general.

Es importante subrayar que un sistema efectivo de mrito exige que estas garantas, adems
de formales, esto es, incorporadas al ordenamiento legal e invocables ante los rganos de
control y las jurisdicciones competentes, sean sustantivas, es decir, se hallen efectivamente
incorporadas al funcionamiento ordinario de las organizaciones pblicas.

El ideal burocrtico de funcin pblica no es meramente instrumental respecto de una idea
abstracta e intemporal de integridad en el servicio pblico. Por el contrario, se construye y
desarrolla como la forma ms adecuada para proteger y defender una nocin especfica de
integridad, esto es, una tica de servicio pblico, integrada por un conjunto determinado de
valores. En otras palabras, y tomando prestada la expresin a Manuel Villoria, la funcin
pblica burocrtica se construye como un discurso de integridad, un sistema de significado
que trata de explicar qu es la tica pblica, en este mbito especfico
3
(Villoria, 2004:4 y
ss.).

2
Rauch (2001) ha relacionado la existencia de prcticas de promocin interna a posiciones de mando con la reduccin de
los niveles de corrupcin, lo que parecera apuntar a una superioridad, en lo que respecta a la defensa de la integridad, de los
modelos de servicio civil de carrera sobre los de empleo, al menos en el mbito de los pases en desarrollo, que constituyen
su campo especfico de investigacin y anlisis.
3
Utilizamos, en este trabajo, la expresin en un sentido considerablemente ms acotado que el que usa Manuel Villoria en
su contribucin, y la limitamos al campo especfico de los discursos sobre funcin pblica.

3


Los valores dominantes de este discurso burocrtico de integridad se sitan en los ejes de la
probidad (honradez en el manejo de recursos pblicos) y juego limpio (predominio del inters
general sobre el particular, igualdad de trato a los administrados). Son precisamente estos
valores los que con ms claridad se contraponen a las nociones ms intuitivas y extendidas
acerca de la corrupcin, y sobre ellos se construyen ordinariamente los indicadores de
medicin de aquella. Los principales propsitos de la burocracia fueron minimizar la
corrupcin y maximizar la democracia, mediante un fraccionamiento de la responsabilidad
que impida a una persona mediatizar el proceso de decisin, en especial en lo que respecta
a las obligaciones y gastos de la administracin (Gilman, 1999). Estos valores enlazan
directamente con la pretensin de imperio de la ley, autntica clave de bveda del ideal
burocrtico de administracin pblica. El comportamiento tico del servidor pblico es, ante
todo, aqul que con mayor pureza aplica lo previsto por el ordenamiento jurdico.
Ciertamente, sera exagerado afirmar que la tica burocrtica se agota en la pura aplicacin
de la norma, pero la pretensin del modelo es, en cualquier caso, estandarizar al mximo el
comportamiento de las personas, extendiendo, al lmite de lo posible, la capacidad predictiva
y estabilizadora de las normas, lo que requiere limitar, correlativamente, el recurso al juicio
moral individual. El ethos de la burocracia pblica profesional remite directamente al
mantenimiento y defensa de una conducta regular, esto es, adaptada a las reglas, lo que
sita el eje de este discurso de integridad en el comportamiento de las personas, y no en los
resultados del mismo.

Ahora bien, sera errneo, a nuestro juicio, considerar la construccin burocrtica sobre la
funcin pblica como limitada al logro de la seguridad jurdica. Si bien ste es, desde luego,
uno de los fundamentos centrales del modelo, el discurso burocrtico no es ajeno a la
pretensin de lograr la eficacia de la administracin. El otro gran objetivo es justamente el de
conseguir, mediante esta arquitectura institucional, un funcionamiento eficaz y eficiente del
gobierno y las organizaciones pblicas. Ciertamente, subyace aqu al discurso una visin
burocrtica acerca del funcionamiento de las organizaciones, anclada en la concepcin
maquinal de stas, y nutrida de los elementos que caracterizan a la llamada organizacin
cientfica del trabajo: especializacin clara de las tareas, formalizacin del comportamiento,
seguimiento impersonal de rutinas, unidad de mando, potentes tecnoestructuras centradas
en la fiscalizacin de la regularidad Son elementos que no pueden sino resultarnos
familiares. Al fin y al cabo, se trata de los diseos estructurales que han presidido tanto la
construccin de los sistemas pblicos modernos como la expansin empresarial nacida de la
revolucin industrial. Como recuerda Gilman (1999), por irnico que hoy pueda parecer,
estos sistemas fueron considerados en su da como mecanismos para el logro de una mayor
eficiencia.

Durante dcadas, las pretensiones de seguridad jurdica y eficacia que caracterizan al
discurso burocrtico sobre la funcin pblica parecieron armonizarse de forma coherente.
Fue por el lado de la eficacia por la que esta articulacin comenz a entrar en crisis, primero
en el plano del discurso; ms tarde, tambin en el de las reformas.

4


LA CRISIS DEL DISCURSO BUROCRTICO SOBRE LA FUNCIN PBLICA: CAUSAS Y
CONSECUENCIAS

La crisis del modelo burocrtico de funcin pblica es un hecho en los pases del mundo
desarrollado, si juzgamos tanto por las iniciativas de cambio surgidas a lo largo de las ltimas
dos dcadas, como por la literatura acadmica producida en torno a aquellas. Las reformas
de la funcin pblica no aparecieron aisladas, sino, por el contrario, en un contexto de abierto
cuestionamiento de los paradigmas a los que los sistemas poltico-administrativos del mundo
desarrollado venan ajustando su funcionamiento. La crisis fiscal, combinada con la
expansin cualitativa y cuantitativa de la demanda de servicios pblicos, introdujeron en
dichos sistemas presiones, frecuentemente de signo contradictorio, dando lugar a
movimientos de cambio que subvirtieron buena parte de los patrones establecidos. Dos
orientaciones o megatendencias (Longo:1999,214) orientan tales movimientos. Por un lado,
una orientacin eficientista, ampliamente dominante, sesgada hacia la lucha contra el dficit
y la reduccin del gasto, y muy influida por las teoras econmicas del public choice
(Schwartz:1994), y las convicciones polticas de la nueva derecha (aunque, en la prctica,
la transversalidad poltica de las iniciativas y discursos de reforma acabar siendo notable).
Por el otro, una orientacin de servicio pblico, caracterizada por el nfasis en la calidad del
servicio, la consideracin del ciudadano como cliente y el logro de la receptividad de la
administracin (OCDE:1988,37).

La expresin Nueva Gestin Pblica (NGP) ha acabado por convertirse en el clich con que
se alude genricamente a tales procesos de reforma, destacando, segn los casos, tales o
cuales elementos de los mismos
4
. Forman parte, en todo caso, de las orientaciones de
reforma que pretenden afrontar las disfunciones de los modelos burocrticos de
funcionamiento de las organizaciones pblicas: a) la aparicin y expansin de la funcin
directiva pblica profesional; b) la delimitacin de marcos de responsabilidad entre poltica y
gerencia pblica; c) el uso de diseos descentralizados en los que se hace posible un mayor
o menor mbito de discrecionalidad directiva; d) la utilizacin de mecanismos de
responsabilizacin por el rendimiento, preferentemente basados en resultados; e) la
incorporacin de fuerzas de mercado a la produccin de servicios pblicos, mediante el uso
de diferentes modalidades de introduccin de competencia entre proveedores.

En el mbito de la gestin del empleo pblico, el lema central de las reformas ha sido el de
flexibilidad. Esta orientacin se basa en un diagnstico que encuentra en la rigidez de los
marcos burocrticos de funcin pblica impedimentos relevantes para el logro de mejoras en

4
Con frecuencia, el uso de la expresin NGP sirve para simplificar la referencia a procesos de cambio caracterizados por su
heterogeneidad (consecuencia inevitable de su desarrollo en pases con marcos institucionales y tradiciones muy distintos) y
por la complejidad de sus contenidos y finalidades, que incluyen a menudo, en sus expresiones concretas, orientaciones
aparentemente contradictorias. Algunos autores han optado por afrontar dicha complejidad distinguiendo en la NGP
diversas visiones o principios concurrentes, como Kolthoff et al. (2003), que aluden a la combinacin de un gerencialismo
de inspiracin taylorista con un principio orientador de raz distinta, fundamentado en la coordinacin por incentivos de
mercado. Cohen y Eimicke (1998), distinguen entre una respuesta conservadora a la crisis de las burocracias pblicas,
centrada en la privatizacin, y el movimiento de la reinvencin, fundamentado en la creencia en el potencial
transformador de la innovacin de la gestin, la creatividad.y el espritu emprendedor. En algunos casos, la simplificacin
de la nocin ha sido necesaria para la construccin de un enfoque (el Nuevo Servicio Pblico) pretendidamente
alternativo (Denhardt y Denhardt, 2000). Para una sntesis ms amplia, que intenta plasmar la complejidad y heterogeneidad
de la nocin, v. Podger (2004:12).

5


la eficiencia y calidad de los servicios. Ajustar flexiblemente las plantillas a las prioridades de
cada momento, gestionar por competencias, orientar el comportamiento de las personas a
los resultados, mejorar la productividad, son las lneas dominantes de reforma. Bouckaert
(2004) ha destacado la bsqueda de la responsabilizacin, individual y de grupo, y el cambio
de los estatutos uniformes por el empleo basado en contratos, entre las orientaciones
flexibilizadoras.

La flexibilizacin del empleo pblico est suponiendo una alteracin, mayor o menor segn
los casos, de los arreglos institucionales utilizados para la garanta del sistema de mrito, a
las que antes se hizo referencia. As, la seleccin o progresin por competencias, o el pago
por rendimiento, obligan a sustituir en ocasiones criterios formalmente objetivos (antigedad,
diplomas) por mecanismos que dan entrada inevitablemente a una mayor subjetividad
(evaluacin de las competencias, el potencial o el rendimiento). Se abre paso a la movilidad
o incluso a la extincin de cargos por necesidades organizativas, lo que debilita la proteccin
frrea del empleo que caracterizaba a los modelos burocrticos. Los contratos temporales
coexisten, en proporcin cada vez mayor, con el empleo fijo, introduciendo elementos de
inestabilidad. La figura del empleador pblico se fragmenta, como consecuencia de los
procesos descentralizadores, lo que conduce a una prdida de la uniformidad que
caracterizaba tradicionalmente a las condiciones de trabajo (OECD, 2004). Muchas de estas
tendencias estn suponiendo, de hecho, una aproximacin entre el empleo pblico y las
orientaciones dominantes en el entorno laboral de nuestros das, favorecida por la
permeabilidad, cada vez mayor, entre los universos pblico y privado.

Todo este conjunto de reformas y orientaciones de cambio est siendo vigorosamente
denunciado en los ltimos aos, desde un nutrido sector del mundo acadmico, como
inductor de un debilitamiento del fundamento tico de las conductas pblicas, y un
consiguiente incremento de la corrupcin. La mayor parte de estas crticas han apuntado al
conjunto de orientaciones integradas en la NGP, imputndoles la destruccin del ethos del
servicio pblico (Frederickson, 1997), que quedara perjudicado en cuanto a su capacidad
institucional, calidad e imagen pblica (Farazmand, 2002:129). Algunos autores han criticado
especficamente el menosprecio de la legalidad que estara implcito en la invocacin a la
eliminacin de controles formales y la discrecionalidad gerencial que caracteriza a la NGP
(Moe y Gilmour, 1995). Otras contribuciones, desde esta misma perspectiva, han dirigido sus
dardos, ms especficamente, hacia las polticas de funcin pblica o servicio civil integrantes
de tales enfoques genricos (Chapman y OToole, 1995). Entre ellos, Chanlat (2003:57 y ss.)
ha relacionado la desmotivacin de los servidores pblicos, causada a su entender por las
reformas aumento de la carga de trabajo, incremento de la presin de los usuarios, prdida
de autonoma y reconocimiento, introduccin del empleo temporal- con un debilitamiento de
la componente tica del servicio pblico. En algun caso, este diagnstico de tintes pesimistas
se complementa con invocaciones a una contrarreforma de signo re-regulador (Frederickson,
1999:276).

Se ha producido en realidad este importante deterioro tico del servicio pblico en los
pases que han emprendido reformas de signo gerencialista? Han incrementado estos
cambios los casos de corrupcin? Estn ocasionando las reformas gerencialistas del
empleo pblico, un debilitamiento de la identidad moral de los servidores pblicos, y,
consiguientemente, abriendo paso a conductas poco ntegras en el desempeo de funciones
pblicas? Nuestra percepcin es que no existe base suficiente para responder
afirmativamente a estas interrogantes.

6


En primer lugar, y ante todo, por la alarmante carencia de evidencia emprica de tales
asertos. No hay estadsticas sobre corrupcin que apoyen, ni siquiera indirectamente, los
argumentos. Los casos citados de forma recurrente por los autores de la corriente reseada
son, en primer lugar, poco numerosos para fundamentar la contundencia de sus
afirmaciones. Por otra parte, es dudoso que tales casos sean, propiamente, ejemplos de
corrupcin. Por ltimo, no existe demostracin aceptable de la relacin entre las conductas
constatables en cada supuesto y las reformas de signo NGP. Cohen y Eimicke (1998) han
diseccionado minuciosamente cuatro de los casos ms comentados en el entorno
norteamericano comenzando por la quiebra financiera de Orange County, autntico mito
fundacional de la crtica a la NGP desde el ngulo de la corrupcin- cuyo denominador
comn es una supuesta relacin entre el entrepreneurship gerencial y la vulneracin de la
tica pblica
5
. Su conclusin es que las causas de los comportamientos reprobables han
sido, segn los casos, la imprudencia, la incompetencia, los fallos de diseo organizativo o la
vanidad de quien lidera, ms bien que el nimo de lucro o beneficio propio. Por otra parte,
ninguna de estas causas parece relacionarse con una mnima claridad con las reformas de
signo gerencialista o de reinvencin del gobierno.

Por otra parte, y desde el ngulo de la argumentacin terica, las crticas adolecen con
frecuencia, a nuestro juicio, de una carga ideolgica que las lastra de entrada. Un ejemplo de
ello lo tenemos en la concepcin, subyacente a tales argumentos y que se hace explcita en
muchos de ellos, acerca de la tica empresarial privada. La contraposicin pblico-privado
forma parte del cuerpo argumental de la corriente crtica. Curiosamente, la metfora
Government is a Business fue adoptada en su da por los reformadores norteamericanos
que en la etapa de la presidencia de Woodrow Wilson aborrecan el spoils system y se
oponan al favoritismo en las contrataciones, la laxitud en los controles financieros o la
debilidad de los mecanismos de rendicin de cuentas (Barzelay, 1995: 17). Hoy, por el
contrario, desde la corriente ms tradicional de la Public Administration en el pas de la libre
empresa, la corrupcin se vincula a la adopcin por los empleados pblicos de prcticas que,
siendo comunes en las empresas, resultan inmorales en la administracin (Frederickson,
1997). Criterios como el beneficio econmico a cualquier coste o la justificacin de los
medios por los fines formaran parte a juicio de los crticos- de aquel patrn tico y estaran
capturando el completo dominio de lo que Habermas llama la esfera pblica (Farazmand,
2002, 132). Aunque probablemente influida por recientes y sonados escndalos
empresariales, la idea de una inclinacin natural del mundo empresarial privado hacia las
prcticas inmorales resulta cuando menos cuestionable (Gilman, 1999).

Este mismo tipo de argumentacin fuertemente sesgada desde los aprioris ideolgicos se
manifiesta en las descripciones que se utilizan para identificar la NGP y sus orientaciones.
Para Terry (1998), la NGP parte de la asuncin bsica de que los seres humanos son
conducidos por el inters en la riqueza, el poder y otras ganancias personales. Como ha visto
Gilman (1999), algunas voces crticas dibujan estas reformas como si su puesta en prctica
precisara la completa eliminacin de cualquier sistema tico, llegndose a afirmar que la
corrupcin funciona como el lubricante de la maquinaria de gobernanza que promueve la
globalizacin, la subsidiariedad, la agencificacin y la empresarializacin (Farazmand,
2002:135). La idea de una penetracin de lo privado en el dominio de lo pblico es

5
Se analizan, adems del de Orange County, los casos de Visalia (promocin pblica de un hotel), Indianpolis
(privatizacin de un servicio de tratamiento de aguas), y Nueva York (intervencin del entonces alcalde Giuliani en una
fusin enpresarial de grandes grupos de comunicacin)

7


consustancial a estos argumentos. La NGP se hallara influenciada por los principios de la
empresa privada, en detrimento de los valores ticos y los conceptos tradicionales del buen
gobierno (Hanbury, 2004:193) Las diferentes, y a veces contradictorias, formulaciones
inherentes a la NGP (Fox y Miller, 1996) son sistemticamente simplificadas y globalmente
descalificadas, con un aparato argumental que con benevolencia puede ser calificado como
elemental.
6

No puede sorprender, por todo ello, que otra parte, no menos nutrida, de estudiosos de la
administracin pblica, haya expresado puntos de vista opuestos a los reseados. Para
Lawton (1998:65), hay escasa evidencia de que la integridad del sector pblico haya sido
socavada por las orientaciones de la NGP, y no resultan convincentes las afirmaciones de
que adoptar tcnicas, prcticas y personas del sector privado conduzca a corromper el ethos
del servicio pblico. En anlogo sentido se pronuncian Kolthoff et al. (2003:20), para quienes
incluso si los valores del servicio pblico hubieran cambiado hacia valores empresariales, no
existe evidencia de que ello conduzca a un comportamiento menos tico. Esta afirmacin
apunta, a nuestro juicio, a lo que constituye el ncleo de fondo del debate. La cuestin
decisiva no es si las reformas gerencialistas estn deteriorando un genrico, intemporal e
indiscutido ethos del servicio pblico, mediante la erosin de la arquitectura institucional
propia del modelo burocrtico de administracin, construda para la defensa de aqul. Lo que
los cambios estn planteando es la necesidad de abordar la reflexin y discusin sobre la
pertinencia, en las administraciones de nuestros das, de aquel discurso tico, en su
formulacin tradicional; sobre la posible conveniencia de su reformulacin y actualizacin;
sobre la eventual necesidad de poner el nfasis en nuevos valores; sobre la aparicin de
nuevos dilemas morales para los gestores pblicos. El combate de fondo se libra, pues, entre
diferentes concepciones acerca de la mejor forma de articular, en nuestros das, en un marco
de tica pblica, la proteccin y defensa de los principios de seguridad jurdica, por una
parte, con los de de eficacia, eficiencia y efectividad de la accin pblica, por otra. Dicho con
otras palabras, la crisis del ideal burocrtico de administracin y funcin pblica ha abierto el
paso a una confrontacin entre diferentes discursos de integridad.

LA TICA DEL SERVICIO PBLICO EN LOS ENTORNOS Y DISCURSOS DE SIGNO
POSTBUROCRTICO

Como han sabido ver Denhardt y Denhardt (2000:551), la NGP no es simplemente la
implantacin de nuevas tcnicas, sino que lleva consigo un nuevo conjunto de valores. Es
ante todo, pues, en el campo de los valores donde se libra el debate.

En un reciente trabajo, Jeroen Maesschalk propone un marco terico en el que clasifica,
adaptando la tipologa de climas ticos de trabajo de Victor y Cullen (1988) nueve
estndares ticos de referencia, para cada uno de los cuales define un continuo de decisin
tica (entendiendo por tal aqulla que enfrenta un dilema que hace dficil juzgar lo que sera

6
He aqu un ejemplo de este tipo de argumentacin: NPM is a major institutionalizing instrument in terms of structure,
process and norms/values- in the changing character and role of the new state and of the transformation of government
worldwide. Designed and driven primarily by the United States and Britain, the NPM ideology is consistent with, and an
integral philosophy of, corporate gloibalization of capital. NPM functions as an institutional conduit of the coercive-
corporate state in wich public accountability and ethical responsibility are pushed to the back seat of secrecy behind the
closed doors and become meaningless. This is a tipical practice in the corporate business world (Farazmand, 2002, 135).

8


una conducta ticamente adecuada). El continuo se mueve entre dos extremos
caracterizados como comportamiento tico, uno de ellos y comportamiento no tico, el
opuesto. El comportamiento no tico es definido como el uso excesivo de uno de los nueve
estndares ticos, es decir, se produce por una radicalizacin de los comportamientos
pautados como ticos desde el marco de referencia correspondiente. As, por ejemplo, el
estndar egosmo/individual producira como comportamiento no tico la prevalencia del
inters particular, en tanto que el estndar principios/cosmopolita conducira por exceso al
fetichismo de la norma. Pues bien, cuanto mayor es el predominio de un estndar, mayor es
el riesgo de una aplicacin excesiva del mismo, y por tanto de que se produzca un
comportamiento ticamente reprobable Dicho de otro modo, cada marco tico de referencia
lleva consigo el peligro de que la aplicacin de sus valores conduzca, por exceso, a
conductas inadecuadas, y este peligro se incrementa cuando dicho patrn es dominante e
incontestado
7
. Ello lleva al autor a defender una visin contingente de la tica pblica, y a
propugnar que el administrador pblico, confrontado con los diferentes dilemas, busque las
respuestas, ms que comprometindose en exclusiva con una sla doctrina (podra haber
dicho discurso de integridad) intentando combinar diferentes marcos ticos de referencia,
que Maeschalk identifica con los de la administracin pblica tradicional, la NGP y el Nuevo
Servicio Pblico (Maesschalk, 2004:470 y ss.).

Si aplicamos este marco analtico al discurso de integridad propio del ideal burocrtico de
funcin pblica, que describamos antes, cabra afirmar que, del mismo modo que aqul
puede ser inductor de comportamientos ticos, tambin podra llegar a producir, bajo ciertas
condiciones, los de signo contrario. Esta argumentacin nos permitira el siguiente intento de
explicacin de la crisis que hemos descrito en el apartado anterior: El marco tico de
referencia o discurso de integridad burocrtico experimenta en las ltimas dcadas
importantes sacudidas derivadas de un entorno turbulento y presionante que eleva
significativamente el nmero de decisiones ticas que los gestores pblicos se ven
obligados a adoptar. La combinacin de estas nuevas presiones con el predominio,
incontestado durante dcadas en los sistemas pblicos, de los estndares burocrticos de
moralidad pblica, incrementa exponencialmente el riesgo de comportamientos poco ticos,
entendiendo por tales los que aplican dichos estndares por exceso, en forma poco
ajustada a los requerimientos que las sociedades trasladan a los aparatos administrativos.
En otras palabras, los sistemas poltico-administrativos contemporneos empiezan a sufrir
buropatologas, esto es, disfunciones caractersticas de la aplicacin de patrones
burocrticos de conducta a entornos que demandan otro tipo de respuestas. Estas
disfunciones se manifiestan, a nuestro juicio, en cuatro marcos relacionales diferenciados,
que afectan a: a) la relacin entre poltica y administracin; b) la relacin entre administracin
y ciudadanos; c) la relacin entre sector pblico y sector privado; y c) la relacin entre las
administraciones y su personal.

a) La relacin poltica-administracin.
La neta delimitacin de orgenes, funciones y roles entre las clases polticas y la burocracia
administrativa es, como veamos, un componente esencial del discurso burocrtico sobre la
administracin pblica. En realidad, esta dicotoma, que ha ocupado durante dcadas a los

7
Esta aproximacin puede relacionarse con la seguida por Linda deLeon, que, tras explorar las relaciones entre cuatro
modelos de organizacin y sus sistemas ticos asociados, afirma que el conocimiento de estas estructuras tiene
consecuencias sobre el comportamiento tico, ya que ayuda a permanecer vigilante de las patologas caractersticas que un
particular tipo de organizacin puede mostrar (deLeon, 1993: 312).

9


estudiosos del tema, ha sido ms bien un artificio terico que un criterio de diseo
institucional capaz de permitir una explicacin cabal del funcionamiento real de los sistemas
pblicos. La porosidad entre poltica y administracin ha sido, en realidad, un dato
permanente. Por otra parte, la pretensin delimitadora no ha desaparecido con las reformas
de signo gerencialista, sino que, como antes indicbamos, forma parte de stas e incluso ha
sido considerada como uno de sus rasgos centrales (Kolthoff et al, 2003:3). Lo que ha
acabado por resultar disfuncional es el diseo burocrtico tradicional de dicha dicotoma,
basado en los rasgos que describamos anteriormente: a) la definicin de la superioridad
moral de la burocracia pblica sobre la poltica; b) la consiguiente asignacin a sta de un rol
de confrontacin como guardin de la tica pblica; c) la definicin del espacio relacional
entre ambas como un mbito de suma cero, en el que las respectivas posiciones se dirimen
en trminos de poder.

Los estados democrticos de nuestros das siguen precisando de una administracin pblica
sometida a la constitucin y las leyes, pero exigen adems que aqulla est dotada de
capacidad de respuesta a las necesidades sociales, lo que exige altas dosis de receptividad
8

a las iniciativas y programas que se formulan desde la direccin poltica de las instituciones.
La legitimidad de la administracin pblica se vincula crecientemente a sus resultados, lo que
obliga a que relaciones basadas en la distancia y en la persecucin de prioridades diferentes
deban articularse de forma distinta a la tradicional. La funcin pblica, sin perder la
independencia e imparcialidad que derivan de su configuracin profesional basada en el
mrito, es vista crecientemente como una pieza del engranaje productor de respuestas
pblicas a los problemas sociales. Ello implica disear tambin y preferentemente- como
relaciones de colaboracin lo que el ideal burocrtico defina fundamentalmente como
mecanismos de control y filtros de regularidad. Esto no significa que la profesionalizacin de
la funcin pblica deje de operar como garanta de limpieza de los procedimientos pblicos,
y como contrapeso a incentivos de signo contrario. Lo que lleva consigo es la exigencia de
aadir al ncleo de principios de referencia de la funcin pblica nuevos valores, procedentes
de otros discursos de integridad, y equilibrarlos con aqullos. Como seala un reciente
documento de la OECD (2004:6), ...cmo equilibrar las necesidades de continuidad
profesional y receptividad poltica es una cuestin clave de la gobernanza pblica.

Un eje central de este nuevo equilibrio viene determinado por un fenmeno caracterstico de
los nuevos diseos institucionales: la eclosin de la direccin pblica profesional
9
. Si en la
administracin pblica tradicional los administradores pblicos no desempeaban un papel
importante en la formulacin de polticas y la gobernanza, sino que limitaban sus cometidos a
la implementacin (Denhardt y Denhardt, 2000:552), los nuevos gerentes pblicos reclaman
y obtienen el derecho a gestionar (Kolthoff et al., 2003:2). Adems, el concepto de gestin
se ampla desde lo operativo a lo estratgico, ya que estos directivos son llamados a
desarrollar iniciativas creadoras de valor pblico (Moore, 1995), lo que hace que la gestin de
su entorno poltico se convierta en una parcela fundamental de su trabajo. Todo ello lleva a
una ampliacin de la esfera de relacin entre poltica y gestin, no exenta de tensin, lejana
de las certidumbres (ms formales que reales) del modelo burocrtico, pero consustancial a
los diseos institucionales de los sistemas poltico-administrativos contemporneos. Los

8
Utilizamos la palabra receptividad, como hace la OCDE, con el alcance del trmino ingls responsiveness, de elusiva
traduccin al castellano.
9
En otro lugar (Longo, 2004:cap. 5) hemos intentado describir con extensin las causas y significado de este fenmeno. A
dicha explicacin nos remitimos.

10


formatos de tipo contractual (agencias, contratos de gestin) han venido a reformular la
delimitacin poltica-gestin, adaptndola a los nuevos diseos institucionales e intentando
contener de forma fructfera las tensiones propias de los mismos.

Ha sido precisamente la aparicin de este tipo de directivo pblico el hecho que ms ha
contribudo a desestabilizar especialmente en el mundo anglosajn- los modelos
burocrticos, y a suscitar en la doctrina tradicional las crticas ms contundentes acerca del
supuesto dficit tico de las reformas. En particular, el espritu emprendedor
(entrepreneurship) ha sido visto como una inapropiada y peligrosa importacin del mundo
privado (Frederickson, 1997; Terry, 1998). Los principales reproches se han centrado en la
asuncin de riesgos sin el debido control democrtico, y en el debilitamiento de los
mecanismos de responsabilizacin (accountability). En cuanto al primero, (es la principal
crtica derivada del caso de Orange County, antes mencionado), aunque es dudoso, como
dijimos, que pueda relacionarse con la corrupcin, obliga sin duda a considerar la necesidad
de una aplicacin exigente de controles y contrapesos. Bellone (1992:132) ha defendido la
construccin de un civic regarding entrepreneurship, fundamentado en un desarrollo de la
educacin y el involucramiento de los ciudadanos. En lo que afecta a la responsabilizacin,
Behn (2001), entre otros, ha puesto el acento en la necesidad de definir y desarrollar nuevos
modelos de accountability, capaces de combinar la responsabilizacin por la probidad y el
juego limpio, eje del modelo burocrtico, con la responsabilizacin por el rendimiento,
caracterstica de los nuevos diseos
10
. Son necesidades de desarrollo de la gestin pblica
que no descalifican sin ms los nuevos enfoques. Cohen y Eimicke (1998), tras reconocer
que una administracin pblica ms emprendedora puede incrementar los peligros de
corrupcin, aaden Al mismo tiempo, el espritu emprendedor pblico ha facilitado la
asuncin responsable de riesgos en la administracin, permitiendo a los directivos pblicos
satisfacer las aspiraciones ciudadanas de que las organizaciones pblicas hagan ms con
menos recursos.

b) La relacin entre la administracin pblica y los ciudadanos
Hacia finales de la dcada de los ochenta, la OCDE public un libro, traducido al espaol
como La Administracin al servicio del pblico (OCDE-MAP, 1988), en el que acu el lema
de la receptividad, en el contexto de las relaciones entre las organizaciones pblicas y los
ciudadanos, y lo despleg en cuatro significaciones bsicas: a) comprensibilidad del sistema
administrativo; b) capacidad de respuesta a las necesidades de los clientes; c) accesibilidad;
y d) fomento de la participacin activa. Todas ellas han sido, con mayor o menor nfasis en
una u otra, lneas presentes en los movimientos de reforma de la gestin pblica de las
ltimas dos dcadas.

La bsqueda de nuevas formas de relacin con los ciudadanos, ha constituido, pues, un
elemento sustancial de los escenarios de cambio. Aunque las crticas dirigidas desde los
sectores tradicionalistas reducen esta preocupacin a una aproximacin consumerista que
vera al ciudadano exclusivamente como comprador de servicios, lo cierto es que esta visin
de mercado ha aparecido combinada con otras, que han propugnado la proximidad y la
implicacin recproca. Ha formado parte de las orientaciones de la NGP, tal como ha sido
entendida por muchos, el incremento de la receptividad a las necesidades ciudadanas y el

10
Hemos dedicado a este tipo de responsabilizacin y sus dificultades un trabajo titulado La responsabilizacin por el
rendimiento en la gestin pblica: problemas y desafos, presentado en el VIII Congreso del CLAD y pendiente de
publicacin en un volumen colectivo.

11


involucramiento de la comunidad, as como una mayor transparencia del proceso de decisin
(Podger, 2004,132) Para Bouckaert (2004:12) una de las tres hiptesis bsicas de las
reformas de la NGP es precisamente la de que el involucramiento de los ciudadanos
redundar en un mejor rendimiento de los servicios pblicos.

Esta orientacin a la receptividad ha venido a subvertir tambin el patrn tico del ideal
burocrtico de funcin pblica. Tal como lo describe Chanlat (2003:59), las cualidades que se
atribuyen al buen funcionario pblico, y entre ellas la integridad, la neutralidad, la diligencia,
la discrecin, la igualdad de trato, ilustran una voluntad de despersonalizar la funcin
administrativa. Esta despersonalizacin se manifiesta como un doble distanciamiento: entre
la persona y el puesto ocupado al que aludiremos ms adelante- y entre el empleado
pblico y los administrados. Este ltimo distanciamiento es exigido por la prioridad atribuida
al mantenimiento de la igualdad de los ciudadanos ante la administracin y la necesidad de
preservar ste de toda contaminacin derivada de un exceso de proximidad. Este vestigio de
una administracin reguladora y fiscalizadora ha permanecido durante dcadas como patrn
tico dominante, incluso en pocas de fuerte expansin de la actividad prestadora del
estado. Ni que decir tiene que la calidad de los servicios pblicos de nuestros das exige, por
el contrario, combinar la aspiracin a la igualdad de trato con un grado creciente de
proximidad y personalizacin, capaces de permitir buenas lecturas del contexto y de facilitar
la produccin de juicios expertos en situaciones complejas. Tambin aqu aparece, por tanto,
la necesidad de reequilibrar el juego de los valores en presencia.

c) La relacin entre el sector pblico y el sector privado
Si hay un punto en el que la coincidencia sobre el sentido de los cambios es prcticamente
total es en el que afecta a las relaciones entre las organizaciones pblicas y las del sector
privado. Una interaccin ms prxima entre ambos ocupa un lugar central en las
orientaciones que contemplamos (Podger, 2004:132). Las privatizaciones, los procesos de
tercerizacin o subcontratacin, la competencia entre proveedores pblicos y privados de
servicios pblicos, los partenariados pblico-privados, los convenios de patrocinio, todo un
universo de acuerdos de colaboracin, han difuminado en nuestros das las fronteras
tradicionales entre las organizaciones pblicas y las empresas.

El modelo burocrtico de administracin pblica implica, tambin en este punto, un
distanciamiento neto entre ambos mundos, que se reproduce en la percepcin acerca de los
marcos ticos dominantes en cada uno de ellos. Por eso, la interpenetracin reseada es
tambin la que ha concentrado un mayor nmero de crticas (Frederickson, 1997; Terry,
1998; Denhardt y Denhardt, 2000; Farazmand, 2002) desde el ngulo de sus repercusiones
sobre la tica pblica. Estn justificadas? Damos aqu por reproducido lo dicho sobre la
falta de evidencia y el carcter ideolgico de algunas de ellas. En cualquier caso, parece
evidente que la aproximacin pblico-privado puede ser fuente de nuevos dilemas y obliga,
probablemente, a los gestores pblicos, a un aprendizaje tico que les permita enfrentarlos.
Volveremos sobre ello en el apartado final de este trabajo.

Lo importante, en cualquier caso, es que esa interpenetracin, los diseos en red para la
ejecucin de polticas y provisin de servicios pblicos, los acuerdos pblico-privados de
colaboracin, marcan lneas de evolucin irreversibles, y constituyen escenarios propios de
la gestin pblica de nuestros das. La valoracin de los riesgos que ello supone depender
de las convicciones que se asuman acerca de la distancia entre los patrones ticos
dominantes en uno y otro mundo. Mendoza (1995) ha definido tres premisas implcitas en el

12


marco tradicional de valores de referencia del estado de bienestar europeo: a) la separacin
de los mbitos pblico y privado, basada en la conviccin de que la bsqueda del inters
general es patrimonio exclusivo del estado; b) la creencia en la autosuficiencia del estado
para reconocer, afrontar y resolver los problemas sociales; y c) la conviccin de que la
produccin directa por parte del estado es la mejor manera de hacer llegar a todos los bienes
socialmente preferentes, detrs de la cual subyace, para el autor, una clara desconfianza
hacia la sociedad civil y el mundo empresarial.

Esas premisas han entrado abiertamente en crisis, y tienden inevitablemente a modificarse
como consecuencia de los nuevos escenarios de aproximacin y colaboracin. Kolthoff et al.
(2003) dan cuenta de que en la conferencia internacional sobre tica en el Servicio Pblico
celebrada en Holanda en 1998, el 85 por ciento de los participantes estuvo de acuerdo con la
tesis la tica empresarial y la tica del sector pblico comparten sus valores y normas
bsicas. Tal vez, incluso, junto a los peligros antes mencionados, la aproximacin entre
ambos mundos pueda aportar tambin elementos valiosos para la renovacin del marco tico
de referencia de los gestores pblicos. As lo cree un autor que, tras analizar las relaciones
entre el ministerio australiano de Defensa y la industria del sector, concluye que no cree en
una mayor conciencia tica del sector pblico respecto del privado, aadiendo que estas
relaciones pueden ayudar a hacer ms tico al sector pblico (Taylor, 1999:91).
Probablemente este tipo de afirmacin resulte ms convincente si se recuerda que entre las
organizaciones no pblicas llamadas a relacionarse de diversas formas con las
administraciones de nuestros das hay, junto a las empresas, una enorme cantidad de
entidades no lucrativas y del tercer sector, muchas de las cuales han desarrollado altos
niveles de autoexigencia tica.

d) La relacin entre las administraciones pblicas y su personal
En el ideal burocrtico de funcin pblica, el marco tico de referencia de los empleados
pblicos ha aparecido centrado, de forma coherente con cuanto hemos venido reseando, en
la proteccin de los valores de probidad y juego limpio. Para ello, un estricto cuplimiento de la
legalidad constituye la primera obligacin. Ms all de los enunciados contenidos en las
formulaciones legales de derechos y deberes funcionariales, el contrato psicolgico entre la
burocracia pblica y sus agentes se basa en la entrega de honradez, cumplimiento de la
norma y lealtad al servicio pblico, a cambio de seguridad en el empleo, estabilidad de las
condiciones de trabajo, y expectativas de carrera. Los cambios en la gestin pblica estn
suponiendo, como adelantbamos, el inicio de una demolicin de esta arquitectura
contractual. El servicio pblico, afirma la OCDE, ha ofrecido tradicionalmente un alto nivel de
seguridad en el empleo, pero a lo largo de las dos ltimas dcadas, muchas reas del
empleo pblico han perdido esta singularidad. Las diferencias entre el empleo pblico y
privado estn reducindose; la legislacin deviene ms flexible y los contratos temporales se
hacen ms frecuentes. El status de empleo de los servidores pblicos es ya muy similar al de
los empleados comunes en 16 de los pases de la OCDE (OECD, 2004:1-3)

El detonante de esta ruptura ha sido la necesidad, interiorizada por los sistemas pblicos, de
conseguir niveles superiores de productividad, dificultados por el exceso de rigidez y el
carcter hiperprotector de las normas de gestin del empleo pblico, y una consiguiente
tendencia al acomodo del personal pblico en estndares insuficientes de rendimiento. Evan
Berman identifica la productividad con el incremento de la efectividad y eficiencia en el uso
de los recursos para producir resultados. Parece claro que ste, y no otro, ha sido el principal
desafo afrontado por las organizaciones del sector pblico en las dos ltimas dcadas.

13


Aduce el autor citado que el mayor reto para muchas de estas organizaciones y sus
directivos es el alineamiento de la tica con la mejora de la productividad, entendiendo que el
logro de sta ltima requiere actitudes ticas, dilogo tico, y politicas y prcticas
organizativas coherentes con un propsito de fortalecimiento tico (Berman, 1998:272). Este
discurso moral es nuevo para el ideal burocrtico de administracin pblica, que nunca
produjo, como tal, una tica del trabajo. Aporta, por tanto, a las organizaciones pblicas de
nuestros das, valores (responsabilidad, esfuerzo, laboriosidad, austeridad, adaptabilidad a
los cambios) llamados a combinarse y reequilibrarse con los tradicionales (Berman y van
Wart, 1999).
El medio para el logro de un mayor productividad ha sido, como antes mencionbamos, la
introduccin de flexibilidad en las polticas y prcticas de gestin del empleo pblico. Para
qu necesitamos sistemas de personal flexibles? se preguntan Romzek y Dubnick (1994)- y
contestan: porque, presumiblemente, si los directivos de lnea disponen de ms flexibilidad,
sern capaces de emplear y desarrollar a las personas de un modo que mejore el
rendimiento. La flexibilidad no es, en s misma, aaden- un valor poltico o gerencial
destacable. Es importante slo en cuanto ayuda a producir mejores resultados. La exigencia
principal es aqu el que la introduccin de polticas y prcticas flexibles de gestin de los
recursos humanos no se haga al precio de debilitar las garantas propias de los sistemas de
mrito. Hoy ms que nunca es preciso tener una burocracia independiente y neutral,
seleccionada por criterios de mrito (Villoria, 2000:147). Una administracin profesionalizada
y con sistemas de control, internos y externos, desarrollados sigue siendo una de las
barreras ms importantes contra la corrupcin (Villoria, 2004:25). Como apuntbamos en otro
lugar, mrito y flexibilidad son componentes esenciales del empleo pblico de nuestra poca.
Se trata de elementos que ni se contraponen ni se disputan un territorio previamente
delimitado, como si se tratara de un juego de suma cero, en el que es necesario que una
parte pierda para que la otra gane. Por el contrario, los nuevos diseos de gestin de las
personas en las organizaciones del sector pblico debieran perseguir que ambas
dimensiones se desarrollen, fortalecindose recprocamente, en un crculo virtuoso de
importancia crucial para la gobernabilidad de los sistemas poltico-administrativos
contemporneos (Longo, 2004).

LA NECESIDAD DE UN IMPULSO TICO EN LA FUNCIN PBLICA CONTEMPORNEA

Sin perjuicio de que algunas voces crticas nos puedan parecer exageradamente alarmistas,
los escenarios descritos en los apartados anteriores llevan consigo amenazas y riesgos para
la tica del servicio pblico. Como apunta Villoria (2000:143), los procesos de modernizacin
implican un cambio en los valores bsicos de las sociedades, que puede decantarse hacia un
resquebrajamiento de su consistencia tica. Desde hace dos dcadas, los sistemas poltico-
administrativos del mundo desarrollado viven, como hemos sealado, de manera desigual
pero en forma generalizada, procesos de ese tipo.

La necesidad de orientar el funcionamiento de las organizaciones pblicas a la produccin de
resultados y la obtencin de mejoras contundentes de eficiencia ha estado en la base de
aquellos, pero no es la nica explicacin a la amplitud e intensidad del fenmeno. Tambin
se ha podido constatar la aparicin de nuevos problemas sociales, muchos de los cuales se
han revelado particularmente resistentes a la aplicacin de las respuestas tradicionales. En el
Reino Unido se ha llamado wicked problems a este tipo de problemas de escala muy diversa

14


(desde el fracaso escolar a la polucin ambiental, la gestin de la diversidad cultural derivada
de los flujos migratorios, la congestin del trfico en las ciudades o los embarazos
adolescentes) que se caracterizan por la inexistencia de respuestas tcnicas previamente
protocolizadas por el conocimiento experto. Estos problemas demandan aproximaciones
transversales que eluden y difuminan las fronteras internas y exteriores de los gobiernos y
organizaciones del sector pblico y cuestionan la propia autosuficiencia de las respuestas
pblicas (Clarke y Stewart, 1997). Son problemas que cruzan los gobiernos tanto a nivel
nacional como internacional- cruzan las jurisdicciones, cruzan los sectores y cruzan los
portafolios (Podger, 2004:13). Todo ello abre paso a un estado relacional que sita las
relaciones entre los mbitos pblico y privado en el terreno de la corresponsabilidad, nocin
ausente en las concepciones anteriores del estado, cuyo modelo organizativo emergente
pasa a ser el de emprendedor social, capaz de crear y gestionar complejas redes
interorganizativas en las que participan tanto organizaciones pblicas como privadas
(Mendoza, 1995:82-85).

No es difcil apreciar hasta qu punto la profundidad de estos cambios est cuestionando el
modelo burocrtico de administracin pblica y el discurso de integridad que le es inherente.
Son escenarios que nos sitan lejos de las organizaciones-mquina y sus certidumbres
basadas en la adjudicacin de roles y tareas perfectamente divididas y precisadas. En el
plano horizontal, fuertes requerimientos de especializacin tcnica coexisten con demandas
no menos fuertes de multidisciplinariedad y accin colaborativa, ms all, como vimos, de las
fronteras de las profesiones, las organizaciones y los sectores. En el plano vertical, el
fortalecimiento de la gerencia pblica, antes mencionado, coexiste con procesos de
delegacin y empowerment exigidos por la naturaleza compleja de los problemas y la
necesidad de resolver desde la proximidad. Donde la aplicacin de la norma produca
previsibilidad y certeza, hoy se requiere formular juicios expertos en entornos crecientemente
descentralizados. Todo ello traslada, tanto a los directivos como a los profesionales del
sector pblico, la responsabilidad de formular juicios morales individuales ante una diversidad
de situaciones que antes quedaba cubiertas por el recurso a la regla establecida. En
definitiva, la gestin pblica afronta el desafo de construir un nuevo discurso de integridad,
capaz de combinar las exigencias de seguridad jurdica, por una parte, y de eficacia y
eficiencia, por otra, mediante un equilibrio de valores distinto del que durante dcadas
interiorizaron las burocracias pblicas.

Este reequilibrio de los valores en presencia implica la aparicin, para los gestores pblicos,
de algunos importantes dilemas morales. Sin nimo exhaustivo, apuntamos sucintamente los
mbitos temticos de controversia de valores que nos parecen ms significativos.

Resultados vs. procedimientos
El nfasis en el logro puede debilitar garantas sustantivas. En definitiva, se trata del
peligro clsico de subordinar medios a fines. Como recuerda Denhardt (1989), las normas
de procedimiento existen para asegurar limpieza, justicia, elusin del favoritismo y
consideracin de todos los intereses relevantes en presencia. En anlogo sentido,
destaca Villoria (2000:145) la obligacin de asegurar que en las opciones de polticas se
produce una razonada deliberacin por parte de todos los implicados en el asunto. La
orientacin a resultados no puede vulnerar una serie de exigencias procedimentales
bsicas.

15


Receptividad vs. imparcialidad
La voluntad de respuesta al mandato poltico o la demanda ciudadana en el sentido que
hemos descrito anteriormente- debe ser equilibrada con un propsito de preservacin de
la neutralidad partidaria y la igualdad de trato para todos los destinatarios de la accin
pblica. La proximidad y personalizacin de los comportamientos de los servidores
pblicos, de las que hemos hablado, pueden introducir aqu sesgos que deben ser
evitados.

Eficiencia vs. equidad
La orientacin de las organizaciones pblicas a la contencin del gasto y la optimizacin
de los recursos puede amenazar, si se exagera, el trato equitativo de los ciudadanos. Es
importante que la rendicin de cuentas de la gestin incluya garantas sobre la plena
eficacia de los derechos reconocidos, el cumplimiento de los estndares de servicio
garantizados y la proteccin de los ms dbiles. Es particularmente importante prevenir
los peligros de creaming, o discriminacin entre usuarios por razones de rentabilidad, en
especial en contextos de competencia entre proveedores de servicios pblicos.

Innovacin vs. responsabilizacin
El espritu emprendedor es una caracterstica deseable de la gestin pblica, favorecida,
como vimos, por los diseos descentralizados que caracterizan a la reforma gerencial. No
obstante, el derecho a gestionar debe ser equilibrado con mecanismos exigentes de
rendicin de cuentas, plenamente interiorizados y asumidos por los gestores pblicos,
quienes deben escribamos en otro lugar- dejar de ver la responsabilizacin como un
conjunto engorroso de trmites para pasar a asumirla como un desafo irrenunciable
(Longo, 2003). Esta misma autoexigencia es reclamada por Cohen y Eimicke (1998:12),
que consideran un rasgo esencial de un administrador pblico tico la aceptacin de
responsabilidad personal por sus decisiones y por el impacto de aquellas.

Flexibilidad vs. mrito
La implantacin de polticas y prcticas flexibles de gestin de los recursos humanos
puede amenazar en ocasiones la preservacin de los elementos bsicos constitutivos de
un sistema de funcin pblica basado en el mrito, que resebamos en uno de los
apartados precedentes de este trabajo. Como antes indicbamos, no se trata tanto del
manejo de elementos antitticos, como de asumir la necesidad de un equilibrio razonable
entre ambas dimensiones, que deber plasmarse y resultar evaluable- en el diseo y
funcionamiento especficos de cada proceso de gestin de las personas.

Frmulas relacionales vs. primaca del inters pblico
Como antes veamos, el uso de un amplio repertorio de frmulas de colaboracin
interorganizativa e intersectorial caracteriza a la gestin pblica actual. En las frmulas
pblico-privadas de colaboracin, cualquiera que sea la modalidad especfica que se
aplique, es probable que deban adoptarse decisiones dudosas desde el ngulo de los
intereses en presencia. En concreto, puede hacerse ms difcil visualizar y mantener en
todo caso el predominio de los fines de inters general sobre los intereses legtimos pero
particulares- de otros actores.

16


Este escenario, en el que predominan el cambio sobre la estabilidad, las hiptesis sobre las
certidumbres, y la exploracin sobre la mera aplicacin de reglas, hace imprescindible, en
nuestra opinin, que los gobiernos y organizaciones del sector pblico inviertan en lo que
podramos llamar actualizacin y fortalecimiento de sus activos ticos. De hecho, son
numerosas las iniciativas desarrolladas en este sentido en diversos pases del mbito OCDE
11
. La retrica acerca de si las administraciones son ms o menos parecidas a las empresas,
debiera dejar paso a la preocupacin por realinear sus sistemas de funcin pblica
adaptndolos a las nuevas realidades (Gilman, 1999). Es ste un propsito claramente
orientado a influir sobre la prctica de las organizaciones pblicas. Como seala Lewis
(1991:xvii), lo que hace a la tica tan importante para el servicio pblico es que va ms
all del pensamiento y habla de accin y de rendimiento.

Victor y Cullen (1988) incluyen en el concepto de clima tico de trabajo las prescripciones,
proscripciones y autorizaciones percibidas como obligaciones morales en las
organizaciones, y afirman que la existencia de un clima tico de trabajo requiere que los
sistemas normativos se hallen institucionalizados en la organizacin, esto es, que sus
miembros perciban la existencia de unos determinados patrones normativos con un grado
mensurable de consenso. Construir en las organizaciones pblicas climas ticos de trabajo
adaptados a los nuevos escenarios nos parece el desafo que debe ser asumido. Debe
usarse para ello la coercin o la motivacin? Opinamos, con Gilman (1999), que no es
forzoso elegir entre uno y otro camino, y que el uso de los mecanismos de norma/control es
perfectamente compatible con los de carcter inspirador y naturaleza no coactiva.
Apuntamos, para finalizar nuestra reflexin, los que nos parecen los principales frentes en
que debiera actuarse para construir una adecuada infraestructura tica en las organizaciones
pblicas.

Los estndares

Si bien la mera proclamacin y codificacin de unos valores no es garanta de nada, hoy es
comunmente aceptado que los servidores pblicos necesitan conocer los principios bsicos y
estndares que se espera que apliquen a su trabajo, as como dnde se encuentran los
lmites de lo que se entiende por un comportamiento aceptable (OECD, 1998). Explicitar
valores y estndares de conducta es un primer paso en la creacin de una cultura en la que
los funcionarios pblicos y la sociedad dispongan de una percepcin compartida del
comportamiento que se espera de los primeros (OECD, 2000a). Como observa Gilman
(1999), este tipo de declaracin es til tanto para fundamentar mecanismos de exigencia de
responsabilidad como para difundir entre loes empleados pblicos los valores inspiradores de
conductas ticamente adecuadas.

La orientacin y el asesoramiento

Un asesoramiento imparcial puede ayudar a crear el entorno adecuado para que los
funcionarios pblicos se muestren ms proclives a confrontar y resolver tensiones y
problemas ticos (OECD, 1998). Si, como antes indicbamos, el objetivo ltimo es influir

11
Para una buena sntesis comparada de experiencias de impulso al fortalecimiento de la tica en la administracin pblica,
v. Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada (2002), informe que analiza los casos de Australia, Canad, Dinamarca, los
Estados Unidos, Nueva Zelanda y el Reino Unido. Salway (2004) presenta una estrategia global de fortalecimiento tico de
la funcin pblica en el Gobierno de Victoria (Australia)

17


sobre los comportamientos efectivos, sta nos parece una lnea de actuacin fundamental.
En los casos que no revistan una complejidad significativa y en los que buena parte de los
problemas ticos resulten previsibles, este objetivo puede conseguirse mediante la edicin
de guas o manuales
12
. Especficamente, la OCDE recomienda la formulacin de lneas
claras de conducta para guiar los procesos de interaccin pblico-privado. En ciertos
supuestos, puede ser necesario crear algn tipo de mecanismo de consulta, como sugiere
Gilman (1999). Hay experiencias, en este sentido, de uso interactivo de las nuevas
tecnologas. En todo caso, debe configurarse como funcin de los mandos el facilitar
asesoramiento a sus colaboradores en los casos en que stos afronten dilemas ticos en el
puesto de trabajo (OECD, 2000b).

Los sistemas de control y premio/sancin

La exigencia efectiva de responsabilidades es un elemento central, a nuestro juicio, de la
infraestructura tica necesaria. La responsabilizacin por la observancia de los principios
ticos debe ser exigida por rganos de control tanto internos como externos, y debe
combinarse con la rendicin de cuentas por el cumplimiento de la ley y por el rendimiento
(OECD, 1998). En ciertos entornos organizativos, ser conveniente desarrollar una
infraestructura especfica de investigacin para detectar posibles brechas o casos de
corrupcin. Todo ello es compatible con la existencia de mecanismos externos e
independientes de escrutinio y exigencia de responsabilidad, ya se hallen ligados al
Parlamento, a Inspecciones de Servicios o a los Ombudsmen (OECD, 2000b).

La formacin y socializacin

Sin duda, habida cuenta de que estamos hablando de valores, el uso de los instrumentos de
comunicacin, formacin y socializacin ocupa un lugar fundamental en los procesos de
fortalecimiento tico de las organizaciones pblicas. La formacin debe proponerse
desarrollar las competencias necesarias para el manejo de problemas ticos, tanto en forma
genrica, como especfica del puesto de trabajo (OECD, 2000b). Los procedimientos de
acogida, induccin y comunicacin interna son canales fundamentales para la interiorizacin
y consiguiente institucionalizacin de normas de conducta.

El liderazgo

Cohen y Eimicke (1998) proponen cinco lneas de conducta para un liderazgo pblico
emprendedor ticamente correcto: a) Cumple la norma; b) Sirve el inters pblico; c)
Asegrate por medio del anlisis; d) Acta con compasin y empata; y e) Asume
personalmente la responsabilidad por tus decisiones. Sin duda, nada mejor que un liderazgo
ejemplarizador de estas caractersticas para producir los climas ticos perseguidos. El
compromiso real del liderazgo poltico con el fortalecimiento tico es un activo fundamental. A
su vez, los directivos tienen un importante papel en este aspecto, que ejercen sirviendo como
modelos de rol para sus colaboradores (OECD, 1998). La inversin en desarrollo directivo
forma parte, pues, del empeo por fortalecer la tica en las organizaciones pblicas.
Resaltemos el primero de los mandatos sealados ms arriba. El cumplimiento de la ley est
en la base de todo comportamiento tico de quien dirige. Como seala Gilman (1999) las

12
La Oficina de tica Administrativa del Gobierno Federal de Estados Unidos ha editado una gua de este carcter que nos
parece un instrumento til en esta direccin. V. U.S. Office of Government Ethics (2000).

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normas disfuncionales deben ser cambiadas, no ignoradas.

La transparencia

Las medidas de incremento de la transparencia pueden reducir la posibilidad de conflictos
entre obligaciones pblicas e intereses privados (OECD, 2000a). A nuestro juicio, la inversin
en este campo es una de las que ofrece un mejor retorno en trminos de lucha sostenible
contra la corrupcin. Por una parte, obliga a difundir y socializar un valor poco interiorizado
en ciertas latitudes: el de que la informacin producida por la administracin es de dominio
pblico, y no puede, por ello, ser patrimonializada por las clases polticas o la burocracia. Por
otra, la transparencia opera como un mecanismo preventivo, que obliga a los servidores
pblicos a anticipar las posibles consecuencias negativas de los comportamientos poco
ticos. La eliminacin de los reductos de opacidad en los sistemas pblicos es, por todo ello,
una prioridad de las estrategias de fortalecimiento tico.

La gestin de recursos humanos

Las condiciones de empleo en el servicio pblico, como las perspectivas de carrera, el
desarrollo personal, una remuneracin adecuada, y las dems polticas de recursos humanos
deben crear un entorno estimulador de la conducta ticamente adecuada (OECD, 1998). En
una correcta gestin del empleo y las personas se juega una parte importante del xito de la
agenda tica
13
. Sin duda, la articulacin de estas polticas sobre el eje del mrito es la base
para que todo ello sea posible, pero no agota el potencial de fortalecimiento tico que
incorpora esta parcela de la gestin pblica.

Desde luego, la gestin de los recursos humanos debe incorporar especficamente este
propsito en el diseo de sus polticas y prcticas de formacin, comunicacin interna y
socializacin, como vimos antes, as como en las de exigencia de responsabilidad y
correccin disciplinaria. No obstante, es, a nuestro entender, en el resto de polticas, menos
conectadas aparentemente con estas finalidades, donde desempea un papel insustituible,
por su intrnseca capacidad para lanzar a la organizacin y sus miembros seales
inequvocas de dnde se sitan las prioridades de la direccin. La constatacin de a quin se
recluta, cmo se selecciona, a quin se delega, qu se retribuye, qu tipo de
comportamientos dan lugar a promocionar, tiene, para la difusin de tales mensajes, una
eficacia netamente superior a la de una batera completa de declaraciones de principios.

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13
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la gestin de recursos humanos.

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FRANCISCO LONGO MARTNEZ
Profesor y Director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE. Ha sido Gerente
de los Servicios Centrales del Ayuntamiento de Barcelona y Director Ejecutivo del Centro
Municipal de Operaciones de los Juegos Olmpicos de 1992, as como asesor del Alcalde de
Barcelona y consejero de varias empresas municipales.
Sus reas de especializacin son la direccin de recursos humanos, el diseo organizativo

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22
de instituciones pblicas, y el gobierno local, temas sobre los que ha publicado numerosos
trabajos. Ha dirigido asimismo los estudios Informe sobre el Gobierno Local en las
Democracias Avanzadas (1996) e Informe sobre el Gobierno Local en Espaa (1997),
editados por la Fundacin Carles Pi i Sunyer, de Barcelona. Acaba de publicar Mrito y
Flexibilidad. La gestin de las personas en las organizaciones del sector pblico (Paids).
Ha asesorado a numerosas administraciones pblicas espaolas en procesos de
modernizacin administrativa, y ha trabajado en diversos pases latinoamericanos como
consultor internacional del Instituto Europeo de Administracin Pblica, del Banco
Interamericano de Desarrollo y del CLAD. Ha sido profesor visitante del Instituto Tecnolgico
Autnomo de Mxico (1996-2000), en el Diplomado en Funcin Gerencial en las
Administraciones Pblicas. Profesor en el MBA ESADE-ICDA, en la Universidad Catlica de
Crdoba, Argentina. Ha sido redactor y ponente del proyecto de Carta Iberoamericana de la
Funcin Pblica. Ha impartido cursos sobre gobierno local y gestin pblica en Washington,
DC, Guatemala, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y Bolivia.
Direccin postal: ESADE. Av. Pedralbes 60-62. E-08034, Barcelona; e-mail:
longo@esade.edu

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