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JORGE BERNARDI

A ORGANIZAO MUNICIPAL
E A POLTICA URBANA
Com prefcio do
PROF. WILSON PICLER
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O selo DIALGICA da Editora InterSaberes
faz referncia s publicaes que privilegiam
uma linguagem na qual o autor dialoga com
o leitor por meio de recursos textuais e visuais,
o que torna o contedo muito mais dinmico.
So livros que criam um ambiente de interao
com o leitor seu universo cultural, social e de
elaborao de conhecimentos , possibilitando
um real processo de interlocuo para que a co-
municao se efetive.
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a organizao municipal e a poltica urbana Jorge Luiz Bernardi
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conselho editorial Dr. Ivo Jos Both (presidente)
Dr. Elena Godoy
Dr. Nelson Lus Dias
Dr. Ulf Gregor Baranow
editor-chefe Lindsay Azambuja
editor-assistente Ariadne Nunes Wenger
editor de arte Raphael Bernadelli
reviso de texto Raphael Moroz
copidesque Sandra Regina Klippel
capa Denis Kaio Tanaami
fotograas e projeto grco Raphael Bernadelli
iconograa Danielle Scholtz
1 edio, 2012.
Foi feito o depsito legal.
Informamos que de inteira responsabilidade do autor a emisso
de conceitos.
Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por
qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao da Editora
InterSaberes.
A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei
n 9.610/1998 e punido pelo art. 184 do Cdigo Penal.
Av. Vicente Machado, 317 . 14
o
andar
Centro CEP 80420-010 Curitiba PR Brasil
Fone: (41) 2103-7306
www.editoraintersaberes.com.br
editora@editoraintersaberes.com.br
Dado internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

. . .

Bernardi, Jorge Luiz
A organizao municipal e a poltica urbana
[livro eletrnico] / Jorge Luiz Bernardi. Curitiba:
InterSaberes, 2012. (Srie Gesto Pblica).
2 MB ; PDF
Bibliografa.
ISBN 978-85-8212-012-5
1. Administrao municipal 2. Planejamento
urbano Brasil 3. Poltica urbana Brasil
I. Ttulo. II. Srie.
12-07642 cdd 352.160981

. . .

ndices para catlogo sistemtico
1. Brasil: Municpios: Poltica urbana:
Administrao pblica 352.160981
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Agradecimentos, xii
Prefcio, xvi
Apresentao, xx
Como aproveitar ao mximo este livro, xvi
Lista de siglas, xxx
Parte 1 O direito municipal, 35
captulo um A organizao poltica do municpio, 37
1.1 O surgimento do municpio no Brasil, 41
1.2 O municpio e a legislao urbana brasileira, 44
1.3 A autonomia municipal, 57
1.4 Dos bens municipais, 67
1.5 Da cesso dos bens municipais, 71
1.6 Da alienao dos bens, 74
1.7 Da incorporao de bens pelo municpio, 77
captulo dois Os poderes municipais, 91
2.1 O Poder Executivo municipal, 96
2.2 O Poder Legislativo municipal, 106
2.3 Os crimes de prefeitos e de vereadores, 142
2.4 A improbidade administrativa no mbito do Executivo e do
Legislativo municipal, 153
captulo trs Do sistema tributrio municipal, 167
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3.1 Receitas do municpio, 170
3.2 Princpios tributrios municipais, 172
3.3 Preos, 175
3.4 Tributos municipais, 177
3.5 Tributos compartilhados, 193
3.6 Gesto tributria, 208
captulo quatro A estrutura administrativa municipal
e o poder de polcia, 213
4.1 Noes de Administrao Pblica, 217
4.2 A nova Administrao Pblica, 226
4.3 Poder de polcia, 231
4.4 Guarda Municipal, 245
Parte 2 A poltica urbana, 250
captulo cinco A questo urbana, 251
5.1 O fenmeno urbano, 258
5.2 Cidade e urbanidade: apontamentos conceituais, 260
5.3 A regio metropolitana, 268
5.4 Direitos fundamentais e urbanismo, 273
5.5 Funes sociais da cidade, 278
captulo seis Normas gerais de urbanismo, 307
6.1 A poltica urbana na Constituio, 310
6.2 O Estatuto da Cidade, 313
6.3 Os instrumentos de poltica urbana, 326
captulo sete Instrumentos fundirios de gesto urbana, 347
7.1 Propriedade urbana, 353
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7.2 Funo social da propriedade, 355
7.3 Imunidade dos bens pblicos, 359
7.4 Instrumentos fundirios da poltica urbana, 361
7.5 Instrumentos jurdicos e de ao poltica, 375
captulo oito O Plano Diretor, 385
8.1 O planejamento urbano no contexto histrico, 389
8.2 A gesto democrtica por meio da participao popular, 392
8.3 O planejamento estratgico, 498
8.4 Estudo de impacto de vizinhana (EIV), 405
8.5 Estudo de impacto ambiental (EIA), 407
8.6 Processo de elaborao do Plano Diretor, 409
8.7 Controle e fscalizao do Plano Diretor, 438
Para concluir..., 442
Referncias, 446
Respostas, 457
Sobre o autor, 463
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Ao B, querido lho, que muitas
noites chegou at mim dizendo:
Papai! Mo, mo. E, pegando
na minha mo, tirou-me defronte
do computador, onde escrevia
este livro, para que fssemos
brincar com seus carrinhos ou
ento assistir aos desenhos dos
Backyardigans.
As crianas sabem a verdade.
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Posso armar que este
livro nasce com quase 40
anos de idade, embora a
sua redao tenha durado
apenas alguns meses.
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Este o tempo ao longo do qual tenho me dedicado ao estudo do
municpio. So 25 anos de experincia como vereador de Curitiba;
cinco anos cursando Direito, quatro de Jornalismo, outros trs de
mestrado em Gesto Urbana e mais um ano de especializao em
Gesto Tcnica do Meio Urbano. Acrescente-se a essa soma um pe-
rodo de mais de um ano, desde que me sentei ao computador e come-
cei a escrever este livro, at o dia em que os originais foram para a
grfca. uma obra de pesquisa, mas tambm fruto da refexo e da
experincia do dia a dia. Por esse tempo e por esse percurso tam-
bm agradeo a Deus, que me tem dado tudo, principalmente sade e
entusiasmo. Quero agradecer a todos aqueles que me ensinaram algo
ao longo desse perodo, em especial aos meus professores, aos colegas
de academia e do ambiente social e poltico.
Tenho de agradecer minha mulher, Beth, e aos meus flhos,
Eduardo e Bernardo, pois as atividades pblicas e de estudos rouba-
ram um tempo precioso do convvio familiar que jamais ser recupe-
rado. Obrigado! Obrigado, minha querida me, Tereza, que, por estar
no oriente eterno, no ler esta obra. Agradeo ao meu pai, Jos, e
minha irm, Maria da Graa, distantes fsicamente, mas sempre pr-
ximos em pensamentos. Tambm sou grato a todos os demais paren-
tes e aos amigos que sempre me apoiaram em todos os projetos, espe-
cialmente nas disputas eleitorais. Ao amigo Paulo Paiva, que, desde a
minha adolescncia, incentivou-me a ser escritor. Ele outro que j h
muito nos deixou, mas permanece pelo que sua existncia representou.
Quero agradecer ao professor Wilson Picler, que confou na
minha capacidade profssional e incumbiu-me de elaborar o projeto do
Curso Superior Tecnolgico de Gesto Pblica, nomeando-me coor-
denador. para os alunos desse curso que escrevi o livro. Tambm
quero agradecer a toda a equipe da Editora InterSaberes, comeando
por sua editora-chefe, Lindsay Azambuja, e, em especial, professora
Sandra Regina Klippel, que analisaram as informaes e trabalharam
nos originais, fazendo sugestes e observaes teis e valiosas, que vo
incorporadas no texto fnal. No deixaram passar nenhuma citao
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sem que a autoria fosse confrmada. Alm disso, conferiram o con-
tedo e a redao.
E agradeo ainda a todos os meus alunos do presente e do futuro,
que foram o desafo e a motivao maior para que esta obra fosse
escrita. Por fm, agradeo a voc, leitor, que o destinatrio fnal deste
trabalho. Muito obrigado!
Curitiba, setembro de 2007
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Legislador dedicado causa
pblica, Jorge Luiz Bernardi
trouxe para o texto o resultado
de sua vivncia e competncia, a
de vereador por seis mandatos
consecutivos*. Portanto, de forma
inegvel, agrega a um contnuo
processo de aperfeioamento
intelectual uma prtica do mbito
da organizao municipal e
da poltica urbana que poucos
podem ostentar.
* Bernardi atuou como vereador de 1983 a 2008, sendo
novamente eleito em 2012.
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Trata-se de uma condio de excelncia consagrada pela popula-
o do municpio onde atua (Curitiba), que o capacitou (e sobre isso
no tnhamos nenhuma dvida quando o convidamos para organizar
e coordenar o curso de Gesto Pblica da Fatec Internacional, atual
Centro Universitrio Uninter) para realizar esta tarefa: transpor para
o livro os aspectos legais e funcionais do ente federativo que o muni-
cpio e dos poderes que o constituem, alm da interligao entre os
elementos da Administrao Pblica.
Obra substancial para todos aqueles que queiram tornar-se ati-
vos na elaborao e conduo da causa pblica, que queiram partici-
par, ou como agentes pblicos, ou simplesmente como cidados res-
ponsveis, nos rumos das funes pblicas. Em ambas as situaes, o
conhecimento que o jornalista, advogado, professor, vereador e, prin-
cipalmente, cidado tico e participativo Jorge Bernardi (preocupado
com a edifcao de uma cidade sustentvel e comprometida com as
necessidades de sua populao) distribui neste livro constitui-se em
gesto de generosa doao e integrao com o meio que ele to bem
defende e enfatiza em sua importncia.
Consequentemente, o que seria de se esperar aconteceu: uma an-
lise detalhada e precisa da organizao de um municpio, tanto no
mbito do Executivo como do Legislativo, em suas especifcidades
gerais e particulares, bem como um descritivo da poltica urbana sob
o olhar de quem a conhece em todos os seus meandros.
Wilson Picler
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A reexo em torno da
problemtica de implantao
de uma poltica municipal de
desenvolvimento e de expanso
urbana constitui o corpo desta
obra. Portanto, estruturada em
duas partes, oito captulos (quatro
da primeira e quatro da segunda),
intenta proceder a uma anlise
crtica da organizao do poder
municipal (sua fundamentao e
leis que o sustentam) interligado
s funes sociais da cidade,
relacionando estas ao Plano Diretor.
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Isso porque tal propsito, o da implantao da poltica munici-
pal, requer que sejam levadas em conta tais funes, as quais precisam
ser denidas e caracterizadas, para que, assim, possam ser implemen-
tadas por meio de instrumentos fundirios e do plano diretor. Este
ltimo, por sua vez, deve ser elaborado com a participao da comu-
nidade, objetivando promover a poltica de desenvolvimento urbano
que visa proporcionar o bem-estar populao.
No primeiro captulo (primeira parte), centramos a temtica na
organizao poltica do municpio desde seu surgimento e, principal-
mente, a estrutura ora vigente e a sua distino como ente federativo
autnomo, abrangendo aspectos de sua criao, de suas competncias,
de suas posses (bens) e das vrias situaes pertinentes, bem como da
Lei Orgnica Municipal.
J no segundo captulo (primeira parte), fazemos uma ampla rese-
nha sobre os poderes municipais: Executivo e Legislativo. Nesse con-
texto, abordamos as suas estruturas, particularidades, funes e atri-
buies, o papel do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, alm de
aspectos concernentes condio poltica e pblica, bem como as res-
ponsabilidades desses agentes e como so operacionalizados os proce-
dimentos da prefeitura e da Cmara Municipal.
Especicamente, o sistema tributrio do municpio o que foca-
mos no terceiro captulo (primeira parte), onde abordamos os elemen-
tos que compem a receita municipal, os princpios que fundamen-
tam a tributao e que devem, portanto, ser observados, os tipos de
tributos e a rea de abrangncia e incidncia ou no, entre os inme-
ros aspectos da gesto tributria.
Finalizando a primeira parte, no quarto captulo passamos para o
mbito da estrutura administrativa propriamente dita, pois o munic-
pio, assim como os estados e a Unio, possui uma estrutura organizacio-
nal para atender a sociedade e cumprir suas nalidades. Considerando
esse contexto, abordamos os aspectos intrnsecos da Administrao
Pblica. Tambm nesse captulo nos centramos, particularmente, no
poder de polcia, que uma das funes da Administrao Pblica.
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Iniciamos a segunda parte do livro com o captulo A questo
urbana. Nele, fazemos a investigao do fenmeno urbano em ter-
mos conceituais, apresentando as concepes de urbano e de cidade,
elaboradas por diversos pensadores de vrias reas do conhecimento,
como a sociologia, o direito e a economia. Ainda nessa parte, analisa-
mos a formao e a organizao poltica do municpio brasileiro, bem
como o processo de metropolizao. Na esteira dessas observaes,
procedemos relao do urbanismo com os direitos fundamentais
estabelecidos na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988. Comeamos, ento, a desvendar a nalidade do poder pblico
em promover o bem coletivo e os interesses gerais, ou seja, a materia-
lizao dos direitos fundamentais e, consequentemente, a realizao
das funes sociais da cidade.
Esse processo de desvendamento se d por meio de uma ativi-
dade reexiva e interpretativa, que busca elucidar quais so as fun-
es da cidade de que a Constituio trata no art. 182, temtica esta
que se constitui em um objeto de estudo necessrio, pois tais funes
no so denidas na Constituio. Dessa forma, decifr-las torna-se
a preocupao central e o corao desta obra. Ainda no quinto cap-
tulo, procuramos apresentar o que entendemos por funes sociais da
cidade, cuja interpretao encontra sustentao no sistema constitu-
cional brasileiro, atravs da materializao dos direitos fundamentais.
Neste particular, resgata-se a origem desses princpios na Carta de
Atenas que estabeleceu os conceitos funcionais da cidade moderna
durante o Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (Ciam)
e tambm na Nova Carta de Atenas que foi proposta pelo Conselho
Europeu de Urbanistas (CEU) em 1998 e que carrega uma viso atual
sobre as novas funes sociais da cidade.
As normas gerais de urbanismo que o municpio deve seguir so
estudadas no sexto captulo (segunda parte), em que so analisados
os parmetros estabelecidos pela Constituio e pela Lei do Estatuto
da Cidade, enfatizando aspectos relacionados cidade sustentvel,
gesto democrtica e aos demais princpios do Estatuto. Alm disso,
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stimo captulo damos um tratamento especial ao parcelamento
do solo urbano tema este que ser ampliado com o detalhamento dos
instrumentos fundirios para a materializao das funes sociais da
cidade. Nele, so analisadas as funes sociais da propriedade urbana,
em sua caracterstica de direito fundamental e tambm no contexto
de sua evoluo e apropriao pelo homem, para que, estando orde-
nada e limitada em seu uso por normas administrativas, possa cum-
prir sua funo social.
Por m, o oitavo captulo promove a compreenso da dinmica
ideal da formulao do plano diretor e apresenta uma reexo sobre o
seu papel como instrumento para a materializao das funes sociais
da cidade. Nesse contexto, o Plano Diretor (previsto na Constituio
de 1988) assume uma dimenso que extrapola os limites fsico-terri-
toriais da cidade e passa a abranger todos os aspectos da vida urbana,
j que procura identicar e ordenar as funes sociais da cidade. Esse
captulo contempla, ainda, a anlise da participao da comunidade
na gesto da cidade, bem como os passos e os requisitos para que o
planejamento se constitua, efetivamente, em um instrumento demo-
crtico que represente a vontade popular.
Como voc poder constatar, este um livro cujo foco est, sem
dvida, no municpio e cuja proposta contribuir para a formao de
todos aqueles que se dedicam gesto pblica (prossionais, estudan-
tes, vereadores, prefeitos, secretrios municipais), bem como formar
prossionais ticos, comprometidos com a qualidade e a ecincia do
servio pblico. Alm disso, aspiramos que esta obra seja um instru-
mento vlido no aperfeioamento das instituies pblicas munici-
pais brasileiras. N
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Como aproveitar
ao mximo este
livro
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Este livro traz alguns recursos
que visam enriquecer o seu
aprendizado, facilitar a compreenso
dos contedos e tornar a leitura
mais dinmica. So ferramentas
projetadas de acordo com a natureza
dos temas que vamos examinar.
Veja a seguir como esses recursos se
encontram distribudos no projeto
grco da obra.
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Contedos do captulo
Logo na abertura do captulo, voc ca
conhecendo os contedos que sero nele
abordados.
Aps o estudo deste captulo, voc ser
capaz de:
Voc tambm informado a respeito das
competncias que ir desenvolver e dos
conhecimentos que ir adquirir com o
estudo do captulo.
Sntese
Voc dispe, ao nal do captulo, de uma
sntese que traz os principais conceitos
nele abordados.
Questes para reviso
Com estas atividades, voc tem a possi-
bilidade de rever os principais conceitos
analisados. Ao nal do livro, o autor dis-
ponibiliza as respostas s questes, a m
de que voc possa vericar como est sua
aprendizagem.
Contedos do captulo:
Como o municpio surgiu e se tornou legtimo dentro da orga-
nizao de uma nao;
A estrutura poltica do municpio como ente federativo aut-
nomo no Brasil;
As leis que defnem e determinam a organizao municipal;
Responsabilidades e competncias de mbito municipal;
A importncia da Lei Orgnica Municipal.
Aps a leitura deste captulo, voc ser capaz de:
1. reconhecer os aspectos legais constitutivos da organizao
poltica do municpio brasileiro;
2. estabelecer a conexo entre as responsabilidades dos governos
municipais e as dos estados e do pas;
3. descrever os aspectos de abrangncia de uma organizao
municipal;
4. situar os fatores de competncia e responsabilidade de um
municpio.
212
lquidos e certos como ttulo extrajudicial , possibilitando
Fazenda Municipal ingressar na justia com ao de cobrana, o
chamado executivo scal.
Sntese
Neste captulo, observamos que o fator de autonomia munici-
pal em relao tributao de que usufrui o ente federado o trans-
forma em uma microestrutura organizacional, congurada dentro
das instncias macro que so as esferas estadual e federal. Assim, a
Constituio, ao mesmo tempo que garante a autonomia, determina
a interdependncia, o que ca bastante claro na aplicao do princpio
da legalidade. Alis, todos os procedimentos tributrios so funda-
mentados nos princpios que validam a sua criao, regulamentao,
aplicao e nalidade. Nesse contexto, vlido, ainda, observarmos
que so os tributos prprios e os oriundos da participao na arreca-
dao estadual e federal que representam a receita nanceira munici-
pal. Estes, por sua vez, compem as rendas que permitem a governa-
bilidade e a implantao dos programas de governo. Logo, de suma
importncia que o cidado tenha conhecimento de como funciona
esse processo, em suas instncias legais, para acompanhar a aplicao
das rendas pblicas de seu municpio.
Questes para reviso
1. Voc j sabe que nem a Unio, nem o estado membro, por
determinao da Constituio, podem interferir na autonomia
municipal em relao aos tributos, cuja instituio de com-
petncia deste ente federado (o municpio). Isso signica que
cabe apenas a ele instituir, criar, decretar, arrecadar e aplicar
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Questes para reexo
Nesta seo, a proposta lev-lo a reetir
criticamente sobre alguns assuntos e trocar
ideias e experincias com seus pares.
Perguntas & respostas
Nesta seo, o autor responde a dvidas
frequentes relacionadas aos contedos do
captulo.
Para saber mais
Voc pode consultar as obras indicadas nesta
seo para aprofundar sua aprendizagem.
270
espao nico para homens diferentes, pois, como arma Auzelle
(1972, p. 8-9), a cidade arquivo de pedra. Memria, ao mesmo
tempo que projeto. Espao temporal. Dessa forma, o referido autor
conclui, de forma apotetica, que a cidade a me da Histria.
PARA SABER MAIS
No que se refere ao espao urbano sob o prisma do direito,
uma leitura interessante para ampliar seus conhecimentos a
obra de Edsio Fernandes e Betnia Alfonsin Coletnea de
legislao urbanstica.
FERNANDES, E.; ALFONSIN, B. (Coord.). Coletnea de legislao urbans-
tica. Belo Horizonte: Frum, 2010.
5.3 A regio
metropolitana
Emergindo de todas essas concepes e tentativas de denio do
que seja uma cidade pelas mais variadas ticas, ao mesmo tempo per-
seguimos uma resposta para a pergunta fundamental que aqui se faz
notar: o que o fenmeno urbano? A essa questo ainda acrescen-
tamos a interrogao de Lefebvre (1999, p. 156): seria ele o fen-
meno social total to procurado pelos socilogos?[*]
. . .
Assim, na tentativa de elucidar essas questes, vamos ampliar o
nosso campo de estudo para o espao da regio metropolitana.
. . .
. . .
* De forma ambgua, Lefebvre (1999, p. 156) arma que, sim, no sentido emque o urbano
caminha para uma totalidade semjamais atingi-la, emque ele se revela o totalizador por essn-
cia (a centralidade), semque esta totalidade se efetue jamais. Sim, no sentido de que nenhum
saber parcelar, o esgota; ele , ao mesmo tempo, histrico, demogrco, geogrco, econmico,
sociolgico, psicolgico, semiolgico etc. Ele isso e ainda outra (coisa ou no coisa!), por
exemplo, forma. Isto , vazio, que exige, porm, umcontedo: evocao do contedo.
66
anos. No entanto, embora o no pagamento dessa dvida por mais de
24 meses enseje o motivo de interveno, h motivos de exceo que jus-
ticam a no aplicao dela em razo do atraso da dvida fundada. Isso
acontece quando o motivo do atraso decorre de fora maior*. Nesse caso,
no pode haver interveno, uma vez que fora maior algo que foge do
controle da administrao municipal, e os efeitos do acontecimento no
eram previsveis nem possveis de serem evitados ou impedidos.
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O que dvida fundada?
Dvida fundada, segundo o art. 98 da Lei n 4.320/1964
(Brasil, 1964a), a que compreende os compromissos de exi-
gibilidade superior a 12 meses, contradas para atender a um
eventual desequilbrio oramentrio ou para nanciamento
de obras pblicas. Ela deve estar escriturada com a indivi-
duao e especicaes que permitam vericar, a qualquer
tempo, a posio do emprstimo (servios de amortizao
e juros).
O segundo motivo para interveno no municpio, con-
forme determinao da Constituio (art. 30, III e art. 31), ocorre
quando aquele no presta contas conforme determina a lei. Ou seja,
refere-se a situaes em que o municpio, ao arrecadar os tributos que
lhe competem, aplica as rendas, mas no presta contas e no publica os
balancetes previstos em lei. Essa infrao administrativa se expressa
em procedimentos em que so desobedecidas as normas de scali-
zao previstas pela Constituio, em seu art. 31, deixando o Poder
Executivo de encaminhar os relatrios da execuo oramentria e de
aplicar as suas rendas ao Tribunal de Contas da Unio e, consequen-
temente, Cmara Municipal.
. . .
* OCdigo Civil dene fora maior no pargrafo nico do
art. 393: fora maior verica-se no fato necessrio, cujos
efeitos no era possvel evitar ou impedir.
211
Os tributos devem ser, de modo cientco, conceituados juridica-
mente, estabelecendo-se de maneira inconteste o fato gerador, a base
de clculo, a alquota, o lanamento e a constituio do crdito tribu-
trio para que o municpio no venha sofrer aes judiciais que, alm
de custosas para o Poder Pblico, tambm podem reduzir as receitas.
Questes para reexo
Outro aspecto que deve ser levado em considerao pela munici-
palidade uma scalizao eciente e prossional. Nesse sentido,
Ichihara (1987, p. 143) aconselha que os agentes da scalizao
devem agir com discrio e de forma vinculada vontade da lei
e, em algumas vezes, com discricionariedade, o que no deve ser
confundido com arbitrariedade, que uma forma de ilegalidade
ou abuso de poder. Esse parmetro importante para que voc
mea a ecincia e a seriedade da scalizao de seu municpio.
Alis, voc j observou como procede a gesto do seu municpio?
Que tipos de comentrios so feitos pelos muncipes a respeito?
A mdia local tem apresentado algum caso de abuso ou de eci-
ncia da scalizao? Voc concorda com a armao de que
as normas s funcionam quando provocam dor no bolso?
Solicitamos a sua ateno e reexo sobre esses fatores, j que o
municpio tambm deve estabelecer normas de scalizao, o que
feito por meio de regulamentos internos, portarias, circulares
e outras medidas que disciplinam o processo de arrecadao dos
tributos.
A boa poltica scal prega que devem ser evitadas, ao mximo, a
concesso de anistia scal e a dispensa de penalidades. Essas medidas
s devem ser aplicadas em situaes de grave crise, uma vez que bene-
ciam os maus contribuintes em prejuzo daqueles que cumprem com
as suas obrigaes scais, gerando a impresso de injustia.
Os crditos tributrios no quitados no prazo estabelecido
por lei devem, anualmente, ser registrados no Livro de Inscrio
da Dvida Ativa, uma vez que, com essa inscrio, presumem-se
Questes para reexo
Nesta seo, a proposta lev-lo a reetir
criticamente sobre alguns assuntos e trocar
ideias e experincias com seus pares.
Perguntas & respostas
Nesta seo, o autor responde a dvidas
frequentes relacionadas aos contedos do
captulo.
Para saber mais
Voc pode consultar as obras indicadas nesta
seo para aprofundar sua aprendizagem.
270
espao nico para homens diferentes, pois, como arma Auzelle
(1972, p. 8-9), a cidade arquivo de pedra. Memria, ao mesmo
tempo que projeto. Espao temporal. Dessa forma, o referido autor
conclui, de forma apotetica, que a cidade a me da Histria.
PARA SABER MAIS
No que se refere ao espao urbano sob o prisma do direito,
uma leitura interessante para ampliar seus conhecimentos a
obra de Edsio Fernandes e Betnia Alfonsin Coletnea de
legislao urbanstica.
FERNANDES, E.; ALFONSIN, B. (Coord.). Coletnea de legislao urbans-
tica. Belo Horizonte: Frum, 2010.
5.3 A regio
metropolitana
Emergindo de todas essas concepes e tentativas de denio do
que seja uma cidade pelas mais variadas ticas, ao mesmo tempo per-
seguimos uma resposta para a pergunta fundamental que aqui se faz
notar: o que o fenmeno urbano? A essa questo ainda acrescen-
tamos a interrogao de Lefebvre (1999, p. 156): seria ele o fen-
meno social total to procurado pelos socilogos?[*]
. . .
Assim, na tentativa de elucidar essas questes, vamos ampliar o
nosso campo de estudo para o espao da regio metropolitana.
. . .
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* De forma ambgua, Lefebvre (1999, p. 156) arma que, sim, no sentido emque o urbano
caminha para uma totalidade semjamais atingi-la, emque ele se revela o totalizador por essn-
cia (a centralidade), semque esta totalidade se efetue jamais. Sim, no sentido de que nenhum
saber parcelar, o esgota; ele , ao mesmo tempo, histrico, demogrco, geogrco, econmico,
sociolgico, psicolgico, semiolgico etc. Ele isso e ainda outra (coisa ou no coisa!), por
exemplo, forma. Isto , vazio, que exige, porm, umcontedo: evocao do contedo.
66
anos. No entanto, embora o no pagamento dessa dvida por mais de
24 meses enseje o motivo de interveno, h motivos de exceo que jus-
ticam a no aplicao dela em razo do atraso da dvida fundada. Isso
acontece quando o motivo do atraso decorre de fora maior*. Nesse caso,
no pode haver interveno, uma vez que fora maior algo que foge do
controle da administrao municipal, e os efeitos do acontecimento no
eram previsveis nem possveis de serem evitados ou impedidos.
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Dvida fundada, segundo o art. 98 da Lei n 4.320/1964
(Brasil, 1964a), a que compreende os compromissos de exi-
gibilidade superior a 12 meses, contradas para atender a um
eventual desequilbrio oramentrio ou para nanciamento
de obras pblicas. Ela deve estar escriturada com a indivi-
duao e especicaes que permitam vericar, a qualquer
tempo, a posio do emprstimo (servios de amortizao
e juros).
O segundo motivo para interveno no municpio, con-
forme determinao da Constituio (art. 30, III e art. 31), ocorre
quando aquele no presta contas conforme determina a lei. Ou seja,
refere-se a situaes em que o municpio, ao arrecadar os tributos que
lhe competem, aplica as rendas, mas no presta contas e no publica os
balancetes previstos em lei. Essa infrao administrativa se expressa
em procedimentos em que so desobedecidas as normas de scali-
zao previstas pela Constituio, em seu art. 31, deixando o Poder
Executivo de encaminhar os relatrios da execuo oramentria e de
aplicar as suas rendas ao Tribunal de Contas da Unio e, consequen-
temente, Cmara Municipal.
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* OCdigo Civil dene fora maior no pargrafo nico do
art. 393: fora maior verica-se no fato necessrio, cujos
efeitos no era possvel evitar ou impedir.
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Os tributos devem ser, de modo cientco, conceituados juridica-
mente, estabelecendo-se de maneira inconteste o fato gerador, a base
de clculo, a alquota, o lanamento e a constituio do crdito tribu-
trio para que o municpio no venha sofrer aes judiciais que, alm
de custosas para o Poder Pblico, tambm podem reduzir as receitas.
Questes para reexo
Outro aspecto que deve ser levado em considerao pela munici-
palidade uma scalizao eciente e prossional. Nesse sentido,
Ichihara (1987, p. 143) aconselha que os agentes da scalizao
devem agir com discrio e de forma vinculada vontade da lei
e, em algumas vezes, com discricionariedade, o que no deve ser
confundido com arbitrariedade, que uma forma de ilegalidade
ou abuso de poder. Esse parmetro importante para que voc
mea a ecincia e a seriedade da scalizao de seu municpio.
Alis, voc j observou como procede a gesto do seu municpio?
Que tipos de comentrios so feitos pelos muncipes a respeito?
A mdia local tem apresentado algum caso de abuso ou de eci-
ncia da scalizao? Voc concorda com a armao de que
as normas s funcionam quando provocam dor no bolso?
Solicitamos a sua ateno e reexo sobre esses fatores, j que o
municpio tambm deve estabelecer normas de scalizao, o que
feito por meio de regulamentos internos, portarias, circulares
e outras medidas que disciplinam o processo de arrecadao dos
tributos.
A boa poltica scal prega que devem ser evitadas, ao mximo, a
concesso de anistia scal e a dispensa de penalidades. Essas medidas
s devem ser aplicadas em situaes de grave crise, uma vez que bene-
ciam os maus contribuintes em prejuzo daqueles que cumprem com
as suas obrigaes scais, gerando a impresso de injustia.
Os crditos tributrios no quitados no prazo estabelecido
por lei devem, anualmente, ser registrados no Livro de Inscrio
da Dvida Ativa, uma vez que, com essa inscrio, presumem-se
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no ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
ANA Agncia Nacional de guas
Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes
Aneel Agncia Nacional de Energia Eltrica
ANP Agncia Nacional do Petrleo
Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Ap./ap. Apelao
Art./art. Artigo
C Cmara
CC Cdigo Civil
CEU Conselho dos Urbanistas Europeus
CF Constituio Federal
Ciam Congresso Internacional de Arquitetura Moderna
CLT Consolidao das Leis do Trabalho
Conama Conselho Nacional do Meio Ambiente
ConCidades Conselho das Cidades
Confea Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura
e Agronomia
CP Cdigo Penal
CPC Cdigo de Processo Civil
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CPP Cdigo do Processo Penal
Crea Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura
CTB Cdigo de Trnsito Brasileiro
CTN Cdigo Tributrio Nacional
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Denit Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes
Dnaee Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral
EC Estatuto da Cidade
ECT Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EIV Estudo de Impacto de Vizinhana
EmC Emenda Constitucional
FPE Fundo de Participao dos Estados e do Distrito
Federal
FPM Fundo de Participao dos Municpios
Funasa Fundao Nacional de Sade
IBGE Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica
ICMS Imposto sobre Operaes Relativas Circulao
de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios
de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao
INPM Instituto Nacional de Pesos e Medidas
INSS Instituto Nacional de Seguridade Social
Ipea Instituto de Pesquisa Aplicada
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
Ippuc Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
de Curitiba
Ippuj Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
de Joinville
Ippul Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
de Londrina
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores
IR Imposto de Renda
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ISS ou ISQN Imposto sobre Servios
de Qualquer Natureza
ITBI Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis por Ato
Oneroso Inter Vivos
ITCD Imposto de Transmisso Causa Mortis e Doao
ITR Imposto Territorial Rural
IVVC Imposto sobre Vendas a Varejo dos Combustveis
Lquidos e Gasosos
J./j. Julgamento
JTJ Jurisprudncia do Tribunal de Justia
LC Lei Complementar
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei do Oramento Anual
MP Medida Provisria
MPE Ministrio Pblico Eleitoral
NPM New Public Management (Nova Administrao
Pblica)
ONGs Organizaes no governamentais
Oscip Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PDDI Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado
Petrobras Petrleo Brasileiro S.A.
PL Projeto de Lei
PPA Plano Plurianual
RE Recurso Extraordinrio
RJTJSP Revista Jurisprudncia do Tribunal de Justia
de So Paulo
STF Supremo Tribunal Federal
SUS Sistema nico de Sade
TCU Tribunal de Contas da Unio
TSE Tribunal Superior Eleitoral
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Parte 1
O direito municipal
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poltica do
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* Este captulo baseado em Bernardi (2006).
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Contedos do captulo:
Como o municpio surgiu e se tornou legtimo dentro da orga-
nizao de uma nao;
A estrutura poltica do municpio como ente federativo aut-
nomo no Brasil;
As leis que denem e determinam a organizao municipal;
Responsabilidades e competncias de mbito municipal;
A importncia da Lei Orgnica Municipal.
Aps a leitura deste captulo, voc ser capaz de:
1. reconhecer os aspectos legais constitutivos da organizao
poltica do municpio brasileiro;
2. estabelecer a conexo entre as responsabilidades dos governos
municipais e as dos estados e do pas;
3. descrever os aspectos de abrangncia de uma organizao
municipal;
4. situar os fatores de competncia e responsabilidade de um
municpio.
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A nossa abordagem dos aspectos relativos ao direito municipal
comea pela descrio da organizao poltica do municpio, uma vez
que esta fornece o suporte para entendermos os demais aspectos. O
municpio um ente federativo que, segundo a doutrina, constitudo
por trs elementos essenciais: o territrio, o povo e o poder. O
territrio a base geogrca, com suas divisas polticas estabele-
cendo os limites at onde vai sua jurisdio. O povo o elemento
humano, so as pessoas que habitam o territrio e ali exercem suas
atividades, cvicas ou no. E o poder o exerccio das atividades pol-
ticas e de governo pelas autoridades.
Nesse sentido, Losa (1999) explica que o conjunto de autoridades
que conguram o governo do municpio, em suas respectivas funes,
constitui o poder do nvel governativo local.
A origem mais remota do munic-
pio est na predisposio natural do
homem de viver em comunidade. H,
portanto, bases naturais e sociolgicas
que antecedem a estruturao jurdica.
Braz (2001) arma que os cls seden-
trios deniram os primeiros aglome-
rados com base territorial, que se estendia at os limites da caa e da
pesca e, mais tarde, das pastagens para rebanhos (p. 29).
Com a estrutura que apresenta e com a qual conhecido atual-
mente, o municpio remonta ao perodo republicano de Roma. Lisboa,
atual capital de Portugal, considerada o primeiro municpio criado
pelos romanos. O municpio foi a forma de organizao poltica esco-
lhida, por representar a cidade autnoma, governada por seus pr-
prios habitantes, e no por um representante de Roma, como ocorria
em determinadas regies, onde havia os cnsules e os governadores.
Para os romanos, essas comunidades (as governadas por seus pr-
prios habitantes) possuam mnus, eris o que signica que dispunham
de privilgios em relao s demais, da o termo municpio. Conforme
ensina Castro (1996, p. 26), mnus, eris, quer dizer, na lngua latina,
O municpio um ente
federativo que, segundo a
doutrina, constitudo por
trs elementos essenciais: o
territrio, o povo e o poder.
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41
ddivas, privilgios, e capere (capio, is, cepi, captum, ere), verbo latino
que signica receber. Da, o municpio etimologicamente explicado,
aquela entidade que recebeu privilgios.
Romanos e gregos, ao contrrio do que armam certos escritores
modernos, no possuam Estado nos moldes contemporneos; o que
havia eram cidades que dominavam outras cidades, formando imprios
(Nunes, 1982). Embora exista nas obras de Plato e Aristteles uma
concepo de Estado, abstratamente considerado, no houve, entre os
povos antigos, nenhuma organizao social e poltica diferenciada das
cidades, j que eles no chegaram a conceber outras formas de organiza-
o poltica. A polis era o mundo, e brbaro tudo que lhe era estranho.
No ocorreu nem a gregos nem a romanos a possibilidade de vrias
cidades viverem unidas sob o mesmo governo (Nunes, 1982).
1.1 O surgimento do
municpio no Brasil
Ao iniciarem a colonizao no Brasil, os portugueses utilizaram a
organizao poltica das cidades (municpios) como forma de dom-
nio e controle dos espaos conquistados. Naquela poca, a urbaniza-
o serviu como instrumento para o poder da Coroa Portuguesa
estender-se sobre as terras alm-mar
(Santos, 2003), pois, quando os portu-
gueses chegaram, no ano de 1500,
terra de Pindorama que, posterior-
mente, batizaram de Brasil , havia um
litoral com mais de sete mil quilme-
tros de extenso, fruto do Tratado de
Tordesilhas*, para conquistar. E foi
. . .
* Acordo rmado em 1494, entre Portugal e Espanha,
denindo critrios e limites para a posse dos territrios a
serem descobertos.
Ao iniciarem a coloniza-
o no Brasil, os portugue-
ses utilizaram a organiza-
o poltica das cidades
(municpios) como forma
de domnio e controle dos
espaos conquistados.
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justamente a partir da diviso em capitanias que nasceram as primei-
ras cidades brasileiras, j no sculo XVI, como uma poltica estrat-
gica da Coroa Portuguesa para proteger e explorar as riquezas do
territrio recm-descoberto.
No incio, o contato entre os portugueses e os indgenas foi amis-
toso, o que permitiu, sem grandes problemas e diculdades, o sur-
gimento das primeiras feitorias*. Porm, com o passar do tempo,
comearam os conitos, principalmente entre tribos inimigas que se
associavam aos colonizadores. Essas
desavenas zeram com que os primei-
ros povoados tivessem, alm do car-
ter religioso, a preocupao de defesa.
Muros de fortes, pers de igrejas. A
casa grande do donatrio, arrancha-
es de colonos, aldeamentos indge-
nas. Em torno, a lavoura incipiente, as
primeiras culturas de cana-de-acar
(Salgado, 1978, p. 27).
Assim, desde o princpio da colonizao, o municpio, no
Brasil, tem sido a unidade de planejamento urbano. No in-
cio, adotou-se o modelo de cidade portuguesa, xado pelas normas da
Coroa, que caram conhecidas como Ordenaes Afonsinas, Manoelinas
e Filipinas, respectivamente, em homenagem aos reis dos perodos em
que elas foram emitidas. As leis portuguesas sempre procuraram dis-
tinguir a rea urbana da rural, ou do rocio, como forma de identicar
claramente o que urbano e o que rural. Esse conceito vigora at os
dias de hoje.
A partir disso, o modelo municipal portugus foi transplantado
para o Brasil pelos primeiros colonizadores. J em 1532, ao fundar So
Vicente, que viria a ser a primeira cidade brasileira, Martim Afonso
. . .
* Colnias comerciais no estrangeiro, nas quais os sobera-
nos estabeleciam casas para tratar dos seus negcios.
As leis portuguesas sempre
procuraram distinguir a
rea urbana da rural, ou
do rocio, como forma de
identificar claramente o
que urbano e o que
rural. Esse conceito vigora
at os dias de hoje.
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de Souza organizou o municpio elegendo os membros da Cmara
Municipal smbolo do poder poltico local e construindo o pelou-
rinho smbolo da justia.
Nesse contexto, para o historiador Marx (1991), durante o pe-
rodo colonial os municpios brasileiros eram ambientes onde se tra-
tava das questes agrrias, do controle dos escravos e do escoamento
da produo. Assim, embora no se direcionasse, necessariamente,
para a defesa dos interesses da cidade e de seus habitantes, a admi-
nistrao do municpio (incluindo-se nela os ociais da Cmara e as
demais autoridades e servidores) representava, naquela poca, a pre-
sena da autoridade, da Justia, ou seja, do governo.
Aqui devemos abrir um parntese para observar que, durante o
perodo em que Portugal esteve sob o domnio do rei da Espanha
(1580 a 1640), a urbanizao brasileira sofreu forte inuncia do
modelo das cidades espanholas que estavam surgindo em todo o con-
tinente americano. Conforme assinala Linhares (1992), os governa-
dores das capitanias recebiam das autoridades espanholas os projetos
de como as cidades e os burgos* deveriam
ser edicados. Esse processo obedecia ao
propsito ou losoa do governo espanhol
em relao s terras do novo continente o
princpio da ordem.
Esse foi um aspecto at, de certa forma,
obsessivo, que se estendeu para todas as
reas, e no s em relao s cidades: ordem
nos exrcitos, ordem na igreja, ordem na
administrao dos bens reais (Linhares,
1992, p. 171).
. . .
* na Idade Mdia, fortaleza ou stio forticado, ocupado por
uma guarnio militar e pelos civis necessrios a sua manuten-
o, que, em caso de ataque inimigo, servia de abrigo s popula-
es que viviam fora de suas muralhas. [Esse signicado ampliou-
-se e passou a signicar] aldeia, povoao ou vila formada a partir
de um desses ncleos (Houaiss; Villar; Franco, 2001).
Pr ordem para
aproveitar, ao mximo,
as possibilidades de
extrair riquezas das
novas terras, o que
envolvia criar um
desenho do espao
dos aglomerados
populacionais e
implantar leis.
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No entanto, apesar do processo histrico a que zemos refern-
cia, foi somente a partir da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988* que o municpio tornou-se parte constitutiva da fede-
rao brasileira isto , unidade federativa no mesmo nvel dos esta-
dos e do Distrito Federal. Est descrito no art. 1 da Carta Magna**
que A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissol-
vel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado democrtico de direito (Brasil, 1988).
Nesse quadro, o municpio compreende uma parte urbana, a sede,
ou a cidade, delimitada por uma lei municipal, a Lei do Permetro
Urbano, e outra rural, que abrange o restante de seu territrio.
1.2 O municpio e a legislao
urbana brasileira
Observamos, portanto, pelo que foi
estabelecido por lei, que a forma de orga-
nizao poltica da cidade brasileira
o municpio. Constitui-se ele uma uni-
dade que compe a Federao brasileira,
ao lado dos estados e do Distrito Federal,
pois possui competncias legais estabele-
cidas e goza de autonomia poltica, econ-
mica e administrativa, que vai desde a esco-
lha de seus governantes at a execuo de
atribuies que a Constituio lhe confere.
. . .
* Na sequncia da obra, utilizaremos, via de regra, apenas
o termo Constituio, quando nos referirmos Constituio
de 1988 e, quando a referenciarmos, usaremos a sigla CF.
* Carta Magna: sinnimo de Constituio. Em 1215, foi
escrita a Magna Carta (grande carta, em latim), limi-
tando os poderes dos monarcas na Inglaterra. Esse docu-
mento considerado o propulsor de um perodo histrico
que levaria ao surgimento do constitucionalismo.
A forma de Estado que
se contrape federativa
o Estado unitrio,
no qual o poder
centralizado e s o
governo central possui
autoridade legislativa.
Nele, a competncia
para legislar est
centralizada num s
rgo legislativo.
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Ao analisar tal situao, Bonavides (2002) enfatiza o carter fede-
rativo que a Constituio de 1988 outorgou ao municpio, classicando
a dimenso atribuda a este como o maior de todos os avanos j ocor-
ridos em todos os tempos na histria constitucional brasileira. Chama
ateno, ainda, para o fato de que houve uma inovao que deve esclare-
cer todas as dvidas que havia na doutrina e na jurisprudncia sobre a
autonomia municipal quanto aos seus limites tericos e objetivos. No
Brasil, com a explicitao feita na Carta de 1988, a autonomia munici-
pal alcana uma dignidade federativa jamais lograda no direito positivo
das Constituies antecedentes (Bonavides, 2002, p. 312).
No entanto, alguns crticos do sistema vigente defendem a dou-
trina de que o municpio no se constitui em unidade federativa pelo
fato de no possuir representao no Senado, argumento que no se
sustenta, uma vez que o texto constitucional muito claro quando
coloca o municpio no mesmo nvel dos estados membros e do Distrito
Federal. A forma de federao uma escolha poltica de organizao
estatal, e no necessariamente deve copiar o modelo americano.
No art. 18 da Constituio, repete-se o mandamento do art. 1
quando se estabelece que A organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos. , portanto, sob
esse aspecto que a Constituio dene os municpios como membros
da federao. Concomitantemente,
quando se passa, ento, a associar descentralizao
municipalizao, vinculando-a ao processo de autono-
mizao das distintas esferas subnacionais entre si [...]
[Outro fator que se observa que] tampouco estados e
municpios vm se revelando capazes de denir com pre-
ciso suas atribuies diante das cerca de trinta compe-
tncias concorrentes l estipuladas, a grande maioria
delas na rea social.

(Cohn, 1998, p. 153)
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O que se discute aqui a condio
do municpio como organismo de ter-
ceiro grau (sendo o primeiro a Unio
e o segundo os estados e o Distrito
Federal) na qualidade de ente cons-
titutivo da Federao. Vale ressaltar
que no se trata de soberania, j que
esta apenas a Unio detm, no sendo
concedido tal privilgio aos estados membros e ao Distrito Federal,
da mesma forma que esses ltimos, os municpios, tambm possuem
autonomia, raticada em diversos momentos no texto constitucional.
possvel armar que h um pacto federativo e, nele, nenhum
dos entes superior ao outro em relao autonomia estabelecida
constitucionalmente. Cada um possui suas atribuies e competn-
cias, que so previstas na Carta Magna, bem como h certa confor-
midade entre eles. Da mesma maneira que os astros esto em harmo-
nia no sistema solar, cada ente cumpre o seu papel, ou seja, aquele que
foi preestabelecido pela Constituio. Todos esto no mesmo nvel de
igualdade, apesar de possurem competncias diferentes.
. . .
O Poder Pblico municipal o municpio unidade constitu-
tiva da Federao brasileira (art. 1, CF), que exerce o poder
poltico em mbito local, com autonomia.
. . .
O municpio caracterizado por um ncleo urbanizado o perme-
tro urbano que pode, em algumas unidades, abranger todo o territrio
municipal, mas que, via de regra, constitudo por uma sede munici-
pal a cidade , sendo que o restante do territrio possui carter rural.
O art. 29 da Constituio trata da autonomia poltica ao estabe-
lecer que o municpio deve elaborar a sua prpria lei orgnica, uma
espcie de constituio municipal. Trata-se da maior lei que vigora den-
tro do espao/territrio do municpio e que, entre outras disposies:
possvel afirmar que
h um pacto federativo e,
nele, nenhum dos entes
superior ao outro em relao
autonomia estabelecida
constitucionalmente.
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organiza os dois poderes municipais, Legislativo e Executivo;
fxa as competncias do Poder Legislativo e de seus membros (os
vereadores);
estabelece o processo legislativo e a fscalizao contbil, fnanceira e
oramentria.
O municpio possui a competncia de suplementar a legislao
federal ou estadual naquilo que couber. Signica que, em temas sobre
os quais a competncia concorrente
ou comum (art. 23, CF), ou seja,
naqueles em que mais de um ente da
Federao tem o poder de legislar, o
municpio tambm poder ter suas
prprias leis. Ainda est previsto
constitucionalmente que a sociedade
civil dever participar por meio de
suas associaes representativas, do
planejamento municipal. Tambm
cabe salientar que os cidados podem apresentar projetos de lei dire-
tamente para serem votados na Cmara Municipal, desde que 5% dos
eleitores do municpio os subscrevam.
Conforme a Constituio (art. 30, incisos I, II e VIII), aos muni-
cpios atribui-se a competncia para legislar sobre assuntos de inte-
resse local, visando ao ordenamento territorial, perante o planeja-
mento e o controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano.
H ainda a Lei n 6.766/1979 (Brasil, 1979), alterada pela Lei n
9.785/1999 (Brasil, 1999a), portanto anterior Constituio de 1988,
que trata do parcelamento do solo urbano estabelecendo requisitos
urbansticos para a elaborao de projetos de loteamento e desmem-
bramento, alm dos procedimentos necessrios para a sua aprovao
e a forma de registro do solo urbano parcelado. Essa lei objetiva esta-
belecer padres mnimos para o parcelamento do solo urbano e com-
bater a especulao, assegurando ao poder pblico o controle sobre o
Aos municpios atribui-se
a competncia para legislar
sobre assuntos de interesse
local, visando ao ordena-
mento territorial, perante o
planejamento e o controle
do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano.
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espao urbano. Determina ainda como os contratos devem ser elabo-
rados e qual a penalidade para crimes contra a Administrao Pblica,
praticados por quem parcela o solo urbano sem seguir as normas pre-
vistas na lei.
salutar lembrar que a Constituio reserva ao captulo Da
Poltica Urbana apenas os arts. 182 e 183, os quais foram fruto de
uma emenda de iniciativa popular e, portanto, resultado de anos de
lutas populares para que o Poder Pblico reconhecesse o direito
cidade como fundamental e proporcionasse qualidade de vida e bem-
-estar aos seus habitantes. Nesse contexto, o art. 182 atribui ao muni-
cpio como ente federativo a responsabilidade de promover a pol-
tica urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade. Assim, pela primeira vez na histria constitucional
brasileira, so xados princpios de poltica urbana.
O municpio na Federao
O municpio pessoa jurdica de direito pblico interno e cons-
titui-se numa entidade estatal de terceiro grau (primeiro grau, a
Unio; segundo grau, os estados), que possui autonomia pol-
tica, administrativa e nanceira. Essa conceituao do municpio
encontrada no Cdigo Civil* (art. 41, III), que identica as pessoas
jurdicas como de direito pblico
interno ou externo e de direito
privado.
As pessoas jurdicas de direito
interno so a Unio, os estados, o
Distrito Federal, os territrios, os
municpios, as autarquias e demais
entidades de carter pblico criadas
por lei.
. . .
* Cdigo Civil (CC): Lei n
o
10.406/2002 (Brasil, 2002e).
Podemos, portanto, dizer
que os municpios so as clu-
las que vo formar os rgos
(estados) que compem o
corpo a Unio, no caso,
denominada de Repblica
Federativa do Brasil.
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A Constituio (art. 1) ainda estabeleceu que o Brasil uma
repblica que adota o modelo federativo, composta de estados, muni-
cpios e do Distrito Federal.
Repblica, do latim res publica (coisa pblica), uma forma de
governo em que o chefe do poder mximo (presidente, primeiro-minis-
tro, presidente do Conselho de Ministros etc.) exercido, em deter-
minado perodo, por um ou mais cidados, eleitos pela populao.
Federao, de oedus, foederis, signica aliana, pacto, unio. Pois
a unio da aliana, do pacto entre estados que ela nasce (Temer,
1985, p. 45). Cada um dos entes federados possui capacidade legis-
lativa, de acordo com sua competncia, e h representantes deles no
rgo legislativo federal.
A forma de Estado federativo implica a unio de vrios estados
em torno de um governo central. Cada um deles goza de autonomia,
porm no possuem soberania individualmente. Nesse caso, os esta-
dos perdem parte de sua autonomia, que passa a ser exercida por uma
administrao nica o governo federal.
Portanto, segundo o que preceitua a Constituio, a linha doutri-
nria adotada nesta obra a que dene o municpio como parte cons-
titutiva da Federao brasileira, da mesma forma que os estados e o
Distrito Federal. Podemos, portanto, dizer que os municpios so as
clulas que vo formar os rgos (estados) que compem o corpo a
Unio no caso, denominada de Repblica Federativa do Brasil.
Esse mesmo princpio repetido na Constituio no Ttulo III,
que trata da Organizao do Estado, especicamente no Captulo I,
Da Organizao Poltico-Administrativa, quando enfatiza, no art. 18,
que A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa
do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, todos autnomos, nos termos da Constituio. Isso
signica que cada um dos quatro entes da Federao Unio, estados,
Distrito Federal e municpios possui autonomia xada em termos
de competncias pela Constituio, raticada em diversos momentos
no texto constitucional.
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A criao do municpio
A Constituio (art. 18, 4) atribuiu aos estados a capacidade
de criar, incorporar, fundir e desmembrar municpios. Esse processo
deve ocorrer por lei estadual, em perodo determinado por lei com-
plementar federal, e depender de uma consulta prvia (plebiscito) s
populaes dos municpios envolvidos, depois de divulgados estudos
de viabilidade municipal.
Sempre foi assim. Contudo, a Emenda Constitucional n 15/1996
(Brasil, 1996a) dicultou a criao de municpios, uma vez que prev
uma lei complementar federal que ainda no foi aprovada (ano de
2011) e a divulgao de estudos de viabilidade municipal. Os parme-
tros para tal estudo devero estar contidos na norma federal.
possvel armar que o municpio nasce, basicamente, do des-
membramento do territrio de um ou mais municpios. Normalmente,
um distrito administrativo que se desmembra da sede municipal.
Este, por sua vez, atinge certo nmero de habitantes, apresenta algu-
mas atividades urbanas, como comrcio, indstria e servios, e passa
a ter viabilidade econmica com a arrecadao de tributos.
O desmembramento tambm pode ocorrer quando uma parte
do territrio de um municpio passa a fazer parte de outro municpio.
Nesse caso, tambm ocorre a anexao do territrio desmembrado
de um municpio limtrofe, que mantm a sua personalidade jurdica
inalterada.
J a incorporao, segundo Meirelles (1993b, p. 60), a reu-
nio de um municpio a outro, perdendo um deles a personalidade,
que se integra na do territrio incorporador. O municpio que
integrado a outro desaparece, extinto, deixa de existir como ente
jurdico.
A fuso se constitui na unio de dois ou mais municpios em
que ambos perdem as suas primitivas personalidades, surgindo um
novo municpio com personalidade prpria, diferente das dos que se
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fundiram. No h, ento, a prevalncia de nenhuma delas no novo
municpio.
O movimento emancipatrio para a criao de um novo munic-
pio surge quando a populao se mobiliza, normalmente por meio de
um abaixo-assinado, que, por sua vez, encaminhado Assembleia
Legislativa na forma de um projeto que possa ser apresentado por um
deputado. Por meio dese projeto, solicita-se ao Tribunal Eleitoral a
realizao de plebiscito e, uma vez aprovada a criao do novo munic-
pio pela maioria absoluta da populao consultada, o projeto trans-
formado em lei e, assim, nasce o municpio.
Pela redao original do pargrafo do art. 18 da Constituio, a
criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpios deve-
riam preservar a continuidade e a unidade histrico-cultural do
ambiente urbano. Dentro desse contexto, a nova unidade adminis-
trativa nasceria mediante lei estadual e dependeria de consulta prvia
(plebiscito), sendo que deveria ainda obedecer a requisitos previstos
em lei complementar estadual.
Essas facilidades estabelecidas na Constituio para a criao de
municpios fez com que, em poucos anos, de 1988 a 1996, o Brasil pas-
sasse de 4.263 municpios para 5.506, o que signica que, em menos
de uma dcada, houve um aumento de 1.243 novos municpios.
No entanto, como vimos, com a aprovao da Emenda Consti-
tucional n 15/1996, dicultou-se a criao de novos municpios. Pela
nova redao do pargrafo 4 do art. 18 da Constituio, dever agora
participar do plebiscito no apenas a populao envolvida (eleitorado)
da parcela territorial do municpio que formar a nova unidade admi-
nistrativa, mas toda a populao do territrio municipal. Mantida tal
obrigatoriedade, prev-se que car cada vez mais difcil a emancipa-
o de novos municpios.
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Questes para refexo
A alternncia dessas duas posturas em relao criao de muni-
cpios gera em ns a necessidade de analisar os fatores envolvidos
nesse processo. Alguns veem na multiplicao de municpios a
possibilidade de uma administrao mais caracterizada regional-
mente, fator este combatido por outros cidados brasileiros, pois
h situaes em que o espao geogrco elevado condio de
municpio levanta dvidas sobre a sua capacidade para se organi-
zar como tal. E voc, quais fatores j observou nos processos de
criao de municpios? Qual situao acredita que atenda as ne-
cessidades de nossa sociedade?
O Supremo Tribunal Federal (STF), em reiteradas decises, tem
suspendido leis estaduais que criam novos municpios por inconsti-
tucionalidade, uma vez que a lei complementar federal que deve xar
os requisitos para criao deles, bem como o Estudo de Viabilidade
Municipal no foram aprovados pelo Congresso Nacional.
Em ao direta de inconstitucionalidade, o STF, em 2002, sus-
pendeu a eccia de lei estadual (Lei n 11.375/1999) do Rio Grande
do Sul, que criava um municpio. Essa posio do Supremo tem sido
reiterada em outros processos envolvendo a emancipao de munic-
pios, como Balnerio Rinco e Pescaria Brava (Santa Catarina), alm
das alteraes de divisas de Moreira Sales (Paran).
Deduzimos, portanto, que o objetivo da Emenda Constitucional
n 15/1996 tenha sido o de reduzir a criao desenfreada de munic-
pios, envolvendo, alm da questo territorial e populacional, as viabili-
dades municipais, que devem ser entendidas como questes de viabili-
dade econmico-nanceira. Apesar dessas diculdades para a criao
de novos municpios, o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica
(IBGE), em 2007, informou que existem, no Brasil, 5.564 municpios
(IBGE, 2007).
O acrscimo de 57 novos municpios, mesmo aps a emenda (em
1996 eram 5.506, em 2007 passaram a ser 5.564), foi viabilizado
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pelo fato de a criao deles, durante esses dez anos, no ter sido
questionada na justia. No entanto, nos casos em que se manifes-
tou, o Poder Judicirio anulou as leis estaduais que criavam novos
municpios.
Esse impasse jurdico foi nalmente solucionado pelo Congresso
Nacional por meio da Emenda Constitucional n 57 (Brasil, 2008) ,
a qual convalidou todos os atos de criao, fuso, incorporao e des-
membramento de municpios realizados pelos estados membros cuja
lei tenha sido publicada at 31 de dezembro de 2006. O Congresso
Nacional acrescentou, portanto, o art. 96 no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias da Constituio (ADCT), nos seguin-
tes termos: Ficam convalidados os atos de criao, fuso, incorpora-
o e desmembramento de Municpios, cuja lei tenha sido publicada
at 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na
legislao do respectivo Estado poca de sua criao (Brasil, 1988).
A Lei Orgnica Municipal
A origem mais remota da Lei Orgnica Municipal encontra-
-se no Senado da Cmara, durante o perodo colonial brasileiro,
quando as Ordenaes Filipinas regulavam as atribuies judiciais
e administrativas das cmaras. Mais recentemente, ela inspira-se na
home rules charters ou cartas prprias dos municpios norte-ameri-
canos (Godoy, 1990).
A condio ou capacidade de todos os municpios brasileiros esta-
belecerem a sua prpria lei orgnica foi conquistada na Constituio
de 1988 (art. 29, caput): O Municpio reger-se- por lei orgnica,
votada em dois turnos, com interstcio mnimo de dez dias, e apro-
vada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a pro-
mulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na
Constituio do respectivo estado [...].
Anteriormente, apenas os municpios do Estado do Rio Grande
do Sul e algumas capitais de outros estados, como Curitiba e Salvador,
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possuam suas prprias leis orgnicas. Nesse sentido, observamos que,
no Rio Grande do Sul, desde a sua primeira Constituio Estadual, os
municpios sempre tiveram a capacidade de elaborar a sua prpria lei, o
que se constituiu em uma exceo no cenrio nacional, uma vez que os
demais municpios brasileiros regiam-se por leis orgnicas elaboradas e
aprovadas pelas Assembleias Legislativas de seus respectivos estados.
A Lei Orgnica Municipal a maior de todas as leis do municpio.
Est para este como a Constituio est para a nao. a lei bsica,
fundamental, a que rege e organiza o municpio. Todas as demais leis
municipais esto em posio hierarquicamente inferior, ou seja,
dependem dela e sofrem sua inuncia.
Autores como Meirelles (1993b) e Silva (2005) equiparam-na a uma
Constituio Municipal. Estar capacitado a elaborar a sua prpria lei
orgnica, para o municpio, signica possuir o poder de auto-organi-
zao. Ou seja, a lei orgnica vai estabelecer a forma como ele se orga-
niza, dentro dos princpios xa-
dos pela Constituio Federal e
pela Constituio do estado ao
qual ele pertencer. No entanto,
embora possua a prerrogativa de
se auto-organizar, o municpio
deve, ao aprovar a sua lei orgnica,
obedecer aos princpios constitu-
cionais. Caso isso no ocorra, a
lei ou determinados artigos dela
podero ser considerados incons-
titucionais pelo Judicirio.
Embora quem elabore e aprove a Lei Orgnica Municipal sejam os
vereadores que compem a Cmara Municipal, eles no podem esta-
belecer no regimento interno, por exemplo, que, num primeiro turno, a
votao da lei ser por maioria (absoluta ou simples). Isso porque, para
que seja vlido o processo, em cada um dos turnos de votao deve
haver sempre a aquiescncia de dois teros dos vereadores. O mesmo
A Lei Orgnica Municipal a
maior de todas as leis do muni-
cpio. Est para este como a
Constituio est para a nao.
a lei bsica, fundamental, a
que rege e organiza o munic-
pio. Todas as demais leis munici-
pais esto em posio hierarquica-
mente inferior, ou seja, dependem
dela e sofrem sua inuncia.
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deve ocorrer no procedimento de votao de emendas lei orgnica,
que deve ocorrer em dois turnos, com o interstcio de dez dias entre
uma e outra votao, sempre com a aprovao de dois teros dos mem-
bros da Cmara Municipal para que tenha validade.
Normalmente, no primeiro turno de votao, dependendo do regi-
mento interno de cada cmara, os artigos so votados um a um, sendo
que, no segundo turno, a votao global. Quando houver emendas,
estas devero ser votadas individualmente no segundo turno.
A lei orgnica no depende de sano do prefeito, que tambm
no pode vet-la. Alis, o prefeito no tem nenhuma participao no
seu processo de elaborao. Ele no pode, por exemplo, mandar um
projeto de lei orgnica para a Cmara Municipal. Alm disso, a Lei
Orgnica Municipal promulgada pela prpria Cmara (assinada por
todos os vereadores) e deve xar claramente as competncias exclusi-
vas do municpio e aquelas compartilhadas com a Unio e o respec-
tivo estado, bem como suplementar as legislaes federal e estadual
naquilo que lhe couber.
Quanto estrutura da Lei Orgnica Municipal, todas seguem, em maior ou
menor proporo, a mesma estruturao de ttulos, captulos, sees e sub-
sees, como na Constituio Federal. Evidentemente que a estrutura pode
ser diferente da adotada por esta ltima; o que ela no pode deixar de
observar os princpios constitucionais gerais, aqueles que se encontram em
todo o corpo constitucional, e os especfcos, previstos nos arts. 29, 29-A, 30
e 31, Ttulo III, Captulo IV Dos Municpios.
Basicamente, uma lei orgnica municipal, como a de Curitiba*,
possui um prembulo, a exemplo da Constituio Federal, e ttu-
los que denem as abrangncias da administrao municipal, como:
Da Organizao do Municpio, Da Organizao dos Poderes,
. . .
* A Lei Orgnica Municipal de Curitiba est disponvel
em: <http://www.cmc.pr.gov.br/down/leiorganica.pdf>.
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Da Organizao do Governo Municipal, Da Tributao e dos
Oramentos, Da Ordem Econmica e Social, Das Disposies
Finais e Transitrias, entre outros.
Da Organizao do Municpio o primeiro ttulo, que situa o
municpio no estado, a forma de soberania popular, os smbolos e as
competncias municipais etc.
Da Organizao dos Poderes Nele esto estabelecidas as com-
petncias do Poder Legislativo representado pela Cmara Municipal e
exercido pelos vereadores e do Poder Executivo, que tem, como chefe,
o prefeito.
Da Organizao do Governo Municipal Nele est prevista a
organizao municipal atravs da Administrao direta, organizada por
secretarias e autarquias, e da Administrao indireta, composta de fun-
daes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas.
Alm disso, esse ttulo estabelece os princpios da administrao muni-
cipal, dos bens municipais, das obras e servios pblicos e dos servido-
res pblicos.
Da Tributao e dos Oramentos o ttulo que prev as fon-
tes de renda do municpio: impostos, taxas, contribuies de melhoria
e a sua forma de aplicao por meio do Plano Plurianual (PPA), da Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei do Oramento Anual (LOA).
Da Ordem Econmica e Social Trata de poltica urbana, educao,
sade, assistncia social, saneamento bsico, habitao, meio ambiente,
famlia, criana, adolescente, idoso etc.
Das Disposies Finais e Transitrias Nesse ttulo, so estabele-
cidos prazos, por exemplo, para regulamentar artigos da lei orgnica,
aprovar o regimento interno da Cmara, entre outros.
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1.3 A autonomia
municipal
Autonomia, na acepo que est sendo usada aqui autonomia
municipal , segundo Silva (2005, p. 302), a capacidade de gerir os
prprios negcios, dentro de um crculo prexado por entidade supe-
rior. Isso signica que autonomia uma caracterstica de entes que
compem unidades administrativas de federaes, ou seja, distingue-
-se daquelas oriundas de estados unitrios, nos quais a entidade des-
centralizada possui o carter autrquico. Tambm no se confunde
com soberania, que , no ensinamento de Cretella Jnior (1981, p. 99),
a faculdade de autodeterminao do Estado, faculdade que emana
internamente, do povo, e que em seu nome se exerce.
Sendo a autonomia outorgada por uma entidade superior, no ,
portanto, um poder originrio. No caso brasileiro, a Constituio d
essa autonomia aos entes federados, quando estabelece a maneira como
se organiza o Estado (Repblica
Federativa do Brasil). A sobera-
nia s se admite aos estados que
possuem a capacidade de elabo-
rar a sua prpria Constituio
sem interferncia de outros
povos, sendo essa capacidade
reconhecida por outras naes. J
a autarquia, por sua vez, signi-
ca que os estados possuem certa
capacidade de autoadministra-
o dentro de um sistema jurdico, porm no possuem capacidade
legislativa, ou seja, de fazer leis.
A autonomia municipal brasileira est determinada no art. 18
da Constituio, ao estabelecer que as unidades (Unio, estados,
Distrito Federal e municpios) da organizao poltica no Brasil so
A autonomia municipal brasileira
est determinada no art. 18 da
Constituio, ao estabelecer que
as unidades (Unio, estados,
Distrito Federal e municpios)
da organizao poltica no Brasil
so todas autnomas. A prpria
Constituio estabelece os termos
de tal autonomia.
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todas autnomas. A prpria Constituio estabelece os termos de tal
autonomia.
Essa liberdade se estabelece em trs esferas: a poltica, a adminis-
trativa e a nanceira. A autonomia poltica diz respeito eleio
do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, alm da competncia
para elaborar a sua prpria lei orgnica; a administrativa se refere
organizao de servios pblicos a serem prestados comunidade e
ao regime jurdico do quadro de servidores; j a nanceira decorre
da competncia de estabelecer e arrecadar tributos (impostos, taxas,
contribuies, tarifas), de participar da diviso dos tributos federais
e estaduais e de dispor, ou seja, aplicar, as suas rendas.
Assim, concordamos com Custdio Filho (2000, p. 33), quando
este arma que:
a autonomia municipal deve ser entendida como sua
[do municpio] prerrogativa, atribuda no texto cons-
titucional, de legislar, governar e administrar a comu-
nidade local, sem estar obrigado a acatar a vontade
dos outros membros da Federao, dentro dos limites
xados na Constituio Federal.
Isso o que acontece no Brasil Estado organizado dentro da
concepo federativa, condio que bem diferente da autonomia
municipal dos estados unitrios, pois, embora nestes os munic-
pios tambm no se encontrem hierarquicamente vinculados ao
poder central, j que suas competncias so estabelecidas pela lei,
eles possuem autonomia administrativa e no poltica. A respeito
da condio de um municpio que faa parte de um Estado unit-
rio, podemos observar o que ocorre no Chile.
Trata-se de um pas unitrio, onde, como Fernandez (2004) enfa-
tiza, em nenhum caso a autonomia poltica, pois os municpios
fazem parte do Estado unitrio, sendo que as competncias destes
so outorgadas pelo ordenamento jurdico.
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As competncias municipais
Falamos de autonomia; agora vamos
nos debruar sobre a signicao de com-
petncia, situando o termo no mbito da
municipalidade. Conforme ensina Cretella
Jnior (1981), podemos dizer que compe-
tncia a faculdade de agir em determi-
nados assuntos. O autor acrescenta que
o municpio absoluto e tem primazia na
esfera de sua respectiva competncia; a lei municipal no inferior
lei federal e a lei estadual no tem precedncia ou primazia sobre a lei
municipal (p. 81-83).
A atribuio de competncias aos entes federados num Estado
federativo est prevista no bojo da prpria Constituio. Alis, esta
uma caracterstica que diferencia o Estado federativo do unitrio.
Enquanto no primeiro as competncias so claramente denidas na
Constituio, no segundo, o poder central edita uma norma infra-
constitucional determinando competncias aos entes locais.
No Brasil, como Estado federativo, as competncias so determi-
nadas na Constituio para a Unio, os estados, o Distrito Federal e
os municpios.
A partir da Constituio de 1934, todas as Constituies brasi-
leiras que se seguiram (1937, 1946, 1967 e 1988) passaram a especi-
car, em seus textos, as competncias relativas aos municpios. Assim,
a Constituio de 1988, no art. 25, pargrafo 1, estabelece as com-
petncias de cada um dos trs entes federados. As competncias da
Unio e dos municpios so explicitadas claramente nas normas cons-
titucionais, enquanto as competncias dos estados so residuais ou
remanescentes. Dessa maneira, aquilo que no competncia da
Unio e dos municpios competncia dos estados, conforme a regra:
so reservados aos estados as competncias que no lhes sejam veda-
das por esta Constituio.
No Brasil, como Estado
federativo, as compe-
tncias so determi-
nadas na Constituio
para a Unio, os esta-
dos, o Distrito Federal
e os municpios.
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Anal, qual o mbito de competncias do municpio?
Conforme estabelecido na Constituio de 1988, o munic-
pio possui competncias comuns com a Unio e os estados
(art. 23), competncias legislativas suplementares (art. 30,
II) e competncias prprias (art. 30).
Destacamos o fato de que a existncia das competncias comuns, xa-
das pela Constituio, signica que, em determinados assuntos,
dever de agir tanto da Unio quanto dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios. Essa condio viabiliza o propsito de os entes con-
federados, em cooperao, promoverem o equilbrio do desenvolvi-
mento e do bem-estar em mbito nacional.
So competncias comuns, entre outras, zelar pela guarda da
Constituio, das leis e das instituies democrticas; conservar o
patrimnio pblico; cuidar da sade, da assistncia pblica, da pro-
teo e da garantia das pessoas portadoras de decincia; proteger
o patrimnio histrico, artstico, cultural e natural a natureza e o
meio ambiente; promover a construo de moradias.
No mbito das competncias exclusivas e expressas dos municpios,
encontramos, na Constituio, aquelas que se referem:
elaborao de sua lei orgnica (art. 29);
remunerao de seus agentes polticos (prefeito, vice-prefeito e verea-
dores art. 29, V e VI);
faculdade de estabelecer seu prprio processo legislativo municipal
(art. 29, XI);
condio de legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I);
competncia de suplementar as legislaes federal e estadual (com-
petncia legislativa suplementar) naquilo que for permitido (art. 30, II);
faculdade de instituir e arrecadar os tributos municipais e aplicar suas
rendas (art. 30, III);
condio de criar, organizar e suprimir distritos (art. 30, IV);
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liberdade de organizar e prestar os servios pblicos municipais, ou seja,
organizar a estrutura da Administrao Pblica municipal (art. 30, V).
tambm so competncias municipais, de acordo a Constituio:
instituir a poltica de administrao de seus servidores o regime jur-
dico (art. 39);
instituir guardas municipais (art. 144, 8);
aprovar o PPA, a LDO e a LOA (art. 165).
Alm disso, de competncia dos municpios executar e promover
a poltica de desenvolvimento urbano (arts. 182 e 183), o que se coa-
duna com a competncia expressa de promoo do ordenamento ter-
ritorial por meio do planejamento, controle do uso, parcelamento e
ocupao do solo urbano (art. 30, VIII).
No que concerne s competncias do municpio na educao
pr-escolar e fundamental (art. 30, VI) e na prestao de servio
de atendimento sade (art. 30, VII), importante observarmos
que, embora sejam competncias expressas, a Constituio estabe-
lece que deve haver a colaborao tcnica e nanceira da Unio e
dos estados.
De forma similar, essa interconexo dos entes federados ocorre
em relao competncia municipal de proteger o patrimnio his-
trico-cultural localizado no municpio, pois deve ser realizada sob a
scalizao federal e estadual, bem como em observncia legislao
dessas duas esferas governamentais (art. 30, IX).
A interveno no municpio
O termo interveno vem do latim interventione, que signica ato de
intervir, ou seja, uma interferncia de um ente em outro para restau-
rar uma determinada situao considerada regular. A interveno do
estado no municpio o remdio encontrado no modelo de governo
federativo para corrigir uma anomalia (uma situao anormal no ente
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federado), com o objetivo de restabelecer a ordem legal. O mesmo
princpio se aplica na interveno da Unio nos estados.
A interveno atinge a autonomia municipal, porm no fere o
pacto federativo, uma vez que se trata de uma medida corretiva pre-
vista pela Constituio para proteger a Administrao Pblica e os
administrados de atos irregulares de gesto.
Os estados podero intervir nos municpios em situaes de
extrema gravidade para corrigir distores de ordem administrativa
e poltica, que, por sua vez, podem levar a gesto municipal ao caos.
So quatro as situaes previstas na Constituio que determinam,
ou mesmo autorizam, a interven-
o do estado no municpio. Dessa
forma, em seu art. 35, o texto cons-
titucional declara que o estado
no ir intervir em seus munic-
pios o mesmo acontecendo com
a Unio, que no ir intervir nos
municpios sob sua competncia,
ou seja, aqueles localizados em
territrio federal, exceto quando:
[...]
I deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos
consecutivos, a dvida fundada;
II no forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita muni-
cipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes
e servios pblicos de sade; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 29, de 2000)
IV o Tribunal de Justia der provimento representao para
assegurar a observncia de princpios indicados na Constituio
Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de
deciso judicial.
A interveno atinge a autono-
mia municipal, porm no fere
o pacto federativo, uma vez que
se trata de uma medida corre-
tiva prevista pela Constituio
para proteger a Administrao
Pblica e os administrados de
atos irregulares de gesto.
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Destacamos aqui que, no modelo federal brasileiro, a Unio no
poder, em nenhuma hiptese, intervir em municpios que constituam
territrios de estados. Apenas nos municpios localizados em territ-
rios federais, onde faz o papel dos estados, que ela poder intervir
pelos mesmos quatro motivos apresentados anteriormente.
A interveno pode atingir os dois poderes municipais, Executivo
(prefeito) e Legislativo (Cmara Municipal), ou apenas um deles.
Quando surge algum dos motivos enumerados no art. 35, o governa-
dor do respectivo estado pode agir por meio de decreto interventivo,
que deve estar devidamente fundamentado, indicando os motivos da
interveno, a amplitude, as condies de execuo, o prazo que ela
deve durar e, ento, nomear um interventor (art. 36, 1).
O decreto que estabelece a interveno no municpio deve ser sub-
metido apreciao da Assembleia Legislativa no prazo de 24 horas
para ser referendado, procedimento este que ca dispensado quando
o decreto se limita a suspender a execuo de ato impugnado (art. 36,
1 e 3, CF). No caso de a Assembleia Legislativa encontrar-se em
recesso, esta deve ser convocada tambm no prazo de 24 horas
para referendar ou no o decreto interventivo (art. 36, 2).
Uma vez determinada a interveno, o interventor comea a praticar
os atos para corrigir as anomalias administrativas que a determinaram.
Ele deve cessar a interveno quando desaparecerem os motivos que ense-
jaram o ato interventivo. Assim, a situao no municpio volta normali-
dade, com as autoridades retornando aos seus respectivos postos.
O interventor substitui a autoridade sob interveno, seja o pre-
feito, seja o presidente da Cmara, at que a normalidade retorne ao
municpio. Ele deve prestar contas de todos os seus atos, em relao s
questes nanceiras, ao governador e ao Tribunal de Contas. Dessa
forma, o interventor pratica atos administrativos prprios do governo
municipal, devendo respeitar a lei orgnica e a legislao municipal.
O primeiro motivo de interveno do estado no municpio ocorre
quando este deixa de pagar a dvida fundada por mais de dois anos. No
entanto, embora o no pagamento dessa dvida por mais de 24 meses
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enseje o motivo de interveno, h motivos de exceo que justicam a
no aplicao dela em razo do atraso da dvida fundada. Isso acontece
quando o motivo do atraso decorre de fora maior*. Nesse caso, no
pode haver interveno, uma vez que fora maior algo que foge do
controle da administrao municipal, e os efeitos do acontecimento no
eram previsveis nem possveis de serem evitados ou impedidos.
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O que dvida fundada?
Dvida fundada, segundo o art. 98 da Lei n 4.320/1964
(Brasil, 1964a), a que compreende os compromissos de exi-
gibilidade superior a 12 meses, contradas para atender a um
eventual desequilbrio oramentrio ou para nanciamento
de obras pblicas. Ela deve estar escriturada com a indivi-
duao e especicaes que permitam vericar, a qualquer
tempo, a posio do emprstimo (servios de amortizao
e juros).
O segundo motivo para interveno no municpio, conforme deter-
minao da Constituio (art. 30, III e art. 31), ocorre quando aquele
no presta contas conforme determina a lei. Ou seja, refere-se a situa-
es em que o municpio, ao arrecadar os tributos que lhe competem,
aplica as rendas, mas no presta contas e no publica os balancetes
previstos em lei. Essa infrao administrativa se expressa em proce-
dimentos em que so desobedecidas as normas de scalizao pre-
vistas pela Constituio, em seu art. 31, deixando o Poder Executivo
de encaminhar os relatrios da execuo oramentria e de aplicar as
suas rendas ao Tribunal de Contas da Unio e, consequentemente,
Cmara Municipal.
. . .
* O Cdigo Civil dene fora maior no pargrafo nico do
art. 393: fora maior verica-se no fato necessrio, cujos
efeitos no era possvel evitar ou impedir.
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Entende Meirelles (1993b) como motivo de interveno no as
simples irregularidades na prestao das contas, mas a falta absoluta
de prestao destas. As irregularidades podem ser corrigidas, e nor-
malmente o so; j a ausncia da prestao das contas torna-se uma
desobedincia ao mandamento constitucional.
O terceiro motivo, a falta de aplicao do mnimo exigido da
receita municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas
aes e servios pblicos de sade, tambm recorrente em muitas
regies.
Nesse contexto, o mnimo para a educao de 25% da
receita proveniente dos impostos, incluindo-se aqui aquelas
oriundas de transferncia (art. 212, CF). J o mnimo para a
sade corresponde ao percentual de 15% das receitas provenien-
tes de vrios impostos, sendo estes: Imposto Predial e Territorial
Urbano (IPTU); Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISQN ou ISS); Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis
Inter Vivos(ITBI); Fundo de Participao dos Municpios (FPM);
50% do Imposto Territorial Rural (ITR); 50% do Imposto sobre
Veculos Automotores (IPVA); 25% do Imposto sobre Operaes
Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de
Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao (ICMS) proporcional; alm do Imposto de Renda
(IR) retido na fonte e referente aos rendimentos pagos, conforme
o que est previsto no art. 198 ( 2, III) da Constituio*.
O quarto e ltimo motivo para a interveno nos municpios refere-
-se falta da observncia de princpios indicados na Constituio
Estadual ou em caso de descumprimento de lei, ordem ou deciso
judicial. Nesses casos, o processo de interveno ocorre pelo Poder
. . .
* [...] III no caso dos municpios e do Distrito Federal,
o produto da arrecadao dos impostos a que se refere
o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e
159, inciso I, alnea b e 3. (Includo pela Emenda
Constitucional n 29, de 2000). (Brasil, 1988).
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Judicirio, mediante representao do chefe do rgo do Ministrio
Pblico estadual. Assim, o Tribunal de Justia que vai determi-
nar a interveno, requerendo ao governador do estado que o faa
por decreto. Vamos analisar essas situaes.
Situao 1
A falta de observncia de princpio constitucional signifca que houve
violao da Constituio Estadual. Ocorreu, portanto, uma afronta aos
princpios constitucionais, o que deve ser corrigido. Exemplifcando, a
Cmara Municipal aprova uma emenda lei orgnica, a qual suprime o
princpio da independncia dos poderes, estabelecendo que s o pre-
feito pode encaminhar projetos de lei e determinando que os verea-
dores devero votar sempre favoravelmente. Uma norma como essa
totalmente inconstitucional e, portanto, se no for revogada, pode ser
motivo de interveno estadual.
Situao 2
Nesse caso o municpio no est cumprindo uma norma qual deve
obedecer, seja ela municipal, estadual ou federal. Isso pode, ento, con-
fgurar a necessidade de uma ao interventiva. Salientamos, nesse caso,
que se a lei for municipal e fagrantemente inconstitucional, o prefeito
pode deixar de cumpri-la, acionando a justia para que seja declarada
inconstitucional. Sendo assim, havendo uma ordem, um mandado judi-
cial no cumprido ou uma deciso judicial tambm no cumprida tran-
sitada em julgado , pode ser requerido que o Tribunal de Justia deter-
mine a interveno no municpio.
Conclumos, portanto, que a interveno do estado no munic-
pio uma medida extrema para a correo de uma anomalia pol-
tico-administrativa. S deve ser aplicada em ltimo caso, de acordo
com as situaes previstas na Constituio, para que no se violem o
pacto federativo e a autonomia municipal. Alm disso, ela deve durar
o tempo necessrio para a correo da situao que causou a interven-
o, nem mais, nem menos.
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1.4 Dos bens
municipais
A diviso entre bens pblicos e privados vem do direito romano.
Os bens eram: res nullius, aqueles que no eram de ningum e perten-
ceriam a quem os pegasse, como as prolas e os animais selvagens; res
communes, os que no pertenciam a ningum e no poderiam nunca
pertencer a algum, como o mar, as guas correntes; res publicae, os que
pertenciam ao Estado, como lagos, rios e estradas; res private, os bens
que pertenciam s pessoas particulares.
O Cdigo Civil (art. 98) dene como pblicos os bens de dom-
nio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito interno;
todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que per-
tencerem. So consideradas pessoas jurdicas de direito interno
a Unio, os estados, o Distrito Federal e os territrios, os municpios
e as demais entidades de carter pblico criadas por lei (art. 41, CC).
Portanto, qualquer ente que tenha carter pblico e tenha sido criado
por lei pessoa jurdica de direito interno, incluindo-se a as funda-
es e as empresas pblicas, as empresas de economia mista e os ser-
vios sociais autnomos.
A exemplo das pessoas fsicas, como pessoa jurdica de direito
pblico interno, o municpio, ao longo de sua existncia, tem amea-
lhado bens que vo constituir o patrimnio municipal. Esses bens so
de toda natureza:
bens corpreos ou materiais, que podem ser imveis (como terrenos,
prdios), mveis (como veculos e computadores) ou semoventes (como
animais: cavalos, bois, ces etc.);
bens incorpreos ou imateriais, aqueles de existncia abstrata, como
as propriedades literria, cientfca, artstica, (direito) autoral e industrial,
alm de aes, crditos e outras.
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So tambm bens do municpio aqueles que pertencem a entes
que esto sob o domnio da municipalidade, ou seja, das autarquias
municipais, das fundaes e das empresas de economia mista.
dever da Administrao Pblica municipal administrar esses
bens, levando em conta o interesse pblico. Essa capacidade de admi-
nistrar j est implcita nas atribuies do gestor do patrimnio pblico,
seja ele o prefeito, o secretrio municipal, o diretor da autarquia ou da
fundao, o presidente da empresa pblica ou da de economia mista,
ou o da Cmara. Normalmente, a lei orgnica estabelece que compe-
tncia do prefeito a administrao dos bens municipais, no havendo a
necessidade da criao de uma legislao especca para que isso ocorra.
Conforme o Cdigo Civil (art. 99), so caractersticas dos bens
pblicos entre eles, os bens municipais a inalienabilidade, a
imprescritibilidade e a impenhorabilidade.
Pela inalienabilidade, os bens no devem ser vendidos enquanto
possurem essa caracterstica, que s pode ser alterada por lei (art. 100,
CC). J a imprescritibilidade determina que o bem pblico no
pode ser objeto de usucapio (art. 183, 3 e art. 191, pargrafo nico,
CF). Por m, a impenhorabilidade refere-se ao bem que no pode
ser penhorado para a cobrana de determinada dvida que o munic-
pio possua com particulares ou outro ente pblico ou privado.
H uma forma estabelecida em lei para a cobrana de dvida pblica,
que se d por meio do precatrio (art. 730, CF e art. 100, CPC*). Por
outro lado, alguns bens municipais tambm possuem a caracterstica
da no onerao, ou seja, no podem ser agravados por hipoteca ou anti-
crese. Isso ocorre quando esses bens so impenhorveis e inalienveis,
pois s aquele que pode alienar poder empenhar, hipotecar ou dar em
anticrese; s os bens que se pode alienar podero ser dados em penhor,
anticrese ou hipoteca (art. 1.420, CC).
. . .
* Cdigo de Processo Civil (CPC): Lei n 5.869/1973
(Brasil, 1973a).
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No entanto, os bens das entidades paraestatais, como fundaes
pblicas, empresas pblicas, empresas de economia mista e servios
sociais autnomos, podem ser gravados com garantias reais (hipoteca
e anticrese), bem como sofrer penhora, no caso de execuo de dvi-
das. Esses bens tambm podem ser alienados, sem que, para isso, seja
necessria uma lei municipal autorizatria. Porm, eles esto sujeitos
s normas de direito pblico no que diz respeito imprescritibilidade
e no podem ser adquiridos por usucapio.
Os bens pblicos so classicados e exemplicados pelo Cdigo
Civil (art. 99) em trs categorias: os de uso comum do povo, como
rios, mares, estradas, ruas e praas; os de uso especial, como deter-
minados edifcios ou terrenos que so destinados ao servio da
Administrao federal, estadual,
territorial ou municipal e de suas
autarquias; e, por m, os domini-
cais, que constituem o patrim-
nio das pessoas jurdicas de direito
pblico, como objetos de direito
pessoal ou real.
Os bens de uso comum do povo
So de domnio pblico e podem ser utilizados por qualquer cida-
do, a qualquer hora, independentemente da autorizao de auto-
ridade. Como o nome j diz, so de uso comum do povo, em geral.
Dessa forma, as pessoas que utilizam esses bens so annimas. No
h nenhuma ressalva e restrio para o seu uso. Alm disso, o poder
pblico no pode limitar a frequncia de utilizao dos bens.
O Cdigo Civil estabelece que os bens de uso comum do povo so
aqueles que a populao pode utilizar livremente: as ruas, as praas,
os parques pblicos, as estradas, os rios, as praias, os lagos, as guas
do mar, as ilhas ocenicas, entre outros.
So caractersticas dos bens
pblicos entre eles, os bens
municipais a inalienabilidade,
a imprescritibilidade e a
impenhorabilidade.
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A esses bens, segundo Meirelles (1993b, p. 232), s se admitem
regulamentaes gerais, de ordem pblica, preservadoras da segu-
rana, da higiene, da sade, da moral e dos bons costumes, sem parti-
cularizaes de pessoas ou categorias sociais. Embora de uso comum
do povo, esses bens esto sob a guarda, vigilncia e administrao da
prefeitura. o caso de ruas, praas, avenidas, parques e outros. Alm
disso, no esto sujeitos a registros imobilirios.
Os bens de uso especial
So os que constituem o patrimnio administrativo do Poder
Pblico e destinam-se a oferecer conforto na execuo dos servios
pblicos colocados disposio da comunidade. Esses bens podem
ser imveis (tais como edifcios onde funcionam a prefeitura, as repar-
ties pblicas, as escolas, os postos de sade etc.) ou mveis (como os
equipamentos e veculos que esto a servio da prpria Administrao
municipal para a consecuo de seus objetivos). Vale ressaltar que a
Administrao tambm pode conceder, em determinadas condies,
a utilizao dos bens de uso especial a particulares.
Os bens dominicais
So bens que compem o patrimnio pblico, mas podem ser uti-
lizados para vrios ns, inclusive a alienao. Destinam-se tambm
produo de renda para o municpio. Alm disso, so os bens que a
Administrao Pblica pode con-
sumir, sendo que o municpio
possui sobre eles poderes de pro-
prietrio. Exemplo: os materiais
utilizados pela mquina admi-
nistrativa e os insumos como
papel, tinta, combustvel, material
de limpeza e at o cafezinho dos
servidores municipais. Incluem-se
tambm nessa categoria as terras
O Cdigo Civil estabelece que os
bens de uso comum do povo so
aqueles que a populao pode
utilizar livremente: as ruas, as
praas, os parques pblicos, as
estradas, os rios, as praias, os lagos,
as guas do mar, as ilhas ocenicas,
entre outros.
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devolutas, que pertencem entidade pblica, porm no possuem desti-
nao especca.
Ainda a respeito dessa categoria de bens, Meirelles (1993a, p. 431)
arma que todas as entidades pblicas podem ter bens patrimoniais
disponveis, isto , bens no destinados ao povo em geral, nem empre-
gados no servio pblico, os quais permanecem disposio da admi-
nistrao para qualquer uso ou alienao, na forma que a lei autorizar.
1.5 Da cesso dos
bens municipais
Os bens pblicos municipais de uso especial podem ser utiliza-
dos por particulares, de acordo com o interesse da Administrao
Pblica. A cesso desses bens estabelecida em ato administrativo e
possui carter de exclusividade, privativo. Por isso, o cessionrio no
poder consumi-los, destru-los ou inutiliz-los, pois isso no seria
mais a cesso, e sim a alienao dos bens.
Diversas so as formas administrativas de uso desses bens por par-
ticulares, que podem ser onerosas ou gratuitas, por tempo certo ou
indeterminado, por simples ato ou contrato administrativo. A doutrina
apresenta as seguintes formas de uso de bens especiais: autorizao,
permisso, concesso, cesso de uso e concesso de direito real de uso.
Autorizao de uso
um ato unilateral e discricionrio da Administrao, que cede o
bem ao particular para que este o utilize com exclusividade, em car-
ter precrio. Esta autorizao no requer maior formalidade, uma
vez que transitria, no gera obrigao contra o Poder Pblico nem
privilgios para quem a recebe. Para que isso seja vlido, basta uma
simples autorizao por escrito. Por exemplo, a associao de
moradores solicita diretora da escola que ceda o auditrio, em deter-
minado dia e hora, para a realizao de uma reunio.
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Permisso de uso
A permisso deve ter como parmetro o interesse da comunidade,
no dependendo de autorizao legislativa nem de licitao. Nesses
casos, o municpio pode ter uma lei estabelecendo os critrios para a
concesso e a forma de licitao que ser adotada. Alm disso, ne-
cessrio um ato prprio que xe as condies que devem ser respeita-
das pelo permissionrio para que o uso seja permitido. Embora tam-
bm seja um ato unilateral, discricionrio e precrio, diferencia-se da
autorizao de uso por possuir carter negocial. Trata-se de um neg-
cio; portanto, essa permisso pode ser gratuita ou onerosa para o par-
ticular e por tempo certo ou indeterminado.
. . .
A permisso pode ser revogada a qualquer tempo pela
Administrao sem que gere indenizao.
. . .
No entanto, como um ato negocial, que se encontra entre a autori-
zao e a concesso, ela pode gerar direitos subjetivos que podero ser rei-
vindicados pelo permissionrio na Justia. Tambm a legislao munici-
pal poder xar formas e critrios para que o permissionrio possa ceder
a sua permisso para terceiros. Exemplos disso so os pontos de comr-
cio ambulante, feiras livres, feiras de artesanato, bancas de revistas etc.
Concesso de uso
Nessas situaes, necessrio que a Administrao municipal
faa uma licitao para a concesso de uso de determinado bem a um
particular. Realiza-se, ento, um contrato entre o municpio e o par-
ticular para que este possa utilizar um bem pblico com exclusivi-
dade e com nalidade especca, como acontece, por exemplo, com as
lojas em mercados, shoppings municipais, terminais rodovirios, entre
outros. Possui carter contratual permanente e tambm pode ser gra-
tuito ou oneroso, por tempo determinado ou indeterminado.
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relevante salientar ainda que deve haver uma lei que estabelea
as normas da concesso, na qual so expressas as formas e os critrios
para que o bem seja cedido a terceiros. Alm disso, no se trata de uma
concesso precria ou discricionria, pois obedece a regras xas pr-
prias dos contratos administrativos, que geram direitos e obrigaes
entre as partes , sendo que o interesse pblico deve prevalecer
sempre.
Cesso de uso
Ocorre quando a posse de um bem pblico transmitida de forma
gratuita de um para outro rgo pblico, por tempo certo ou indeter-
minado, devendo ser utilizado de acordo com condies pr-estabe-
lecidas no termo prprio da cesso. Quando esta, por sua vez, ocorrer
entre rgos da Administrao municipal, no depender de autoriza-
o legislativa; se, no entanto, acontecer entre rgos de esferas diferen-
tes, municpio e estado ou Unio, ser necessria uma lei municipal auto-
rizando-a. Na cesso de uso, apenas a posse do bem passa de um rgo
para outro. J o domnio continua com o rgo cedente. Trata-se de uma
medida gratuita de colaborao entre os entes da Administrao Pblica.
Concesso de direito real de uso
o contrato pelo qual o municpio transfere ao particular a posse
de imvel pblico para determinadas atividades especcas, como
construo de moradia, ns comerciais, industriais, educacionais e
agrcolas, entre outros. Conforme o Decreto-Lei n 271/1967 (art. 7),
o direito transfervel por ato inter vivos ou sucesso e pode reverter
municipalidade caso no sejam cumpridas as nalidades estabelecidas
no contrato de concesso (Brasil, 1967e). Voltaremos ao estudo desse
assunto no Captulo 7, mais especicamente no tpico Concesso de
uso especial para moradia e direito real de uso.
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1.6 Da alienao
dos bens
Chama-se alienao toda transferncia da propriedade de um bem,
seja ela remunerada ou no. De acordo com a necessidade e o inte-
resse pblico, o municpio tambm pode dispor de seus bens, ou seja,
alien-los a particulares. As formas de alienao previstas em lei que
podem ser aplicadas so: venda, permuta, doao, dao em paga-
mento, investidura, legitimao de posse ou concesso de domnio.
As normas estabelecidas em lei quanto forma de transferncia da
propriedade de um bem imvel pblico so a autorizao legal espe-
cca, a avaliao prvia e a licitao, se for o caso. As normas de alie-
nao dos bens mveis e semoventes so menos formais, embora haja
tambm a exigncia de avaliao. No entanto, a autorizao prvia
pode ser genrica, e o leilo pode ser utilizado como forma de licitao.
No caso de bens mveis (veculos, computadores, mveis de escrit-
rio e outros) que sejam considerados inservveis para a Administrao,
bastam a realizao da avaliao prvia e o uso de regras gerais que
evitem favoritismos.
Venda
Sua denio legal (art. 481,
CC) estabelece que um dos contra-
tantes se obriga a transferir o dom-
nio de certa coisa, e o outro, a pa-
gar-lhe certo preo em dinheiro. A
venda e a compra caracterizam um
instituto de direito privado regu-
lamentado pelo Cdigo Civil que
o municpio e todos os demais en-
tes pblicos utilizam para transmi-
tir a propriedade de um bem.
Chama-se alienao toda trans-
ferncia da propriedade de um
bem, seja ela remunerada ou
no. De acordo com a neces-
sidade e o interesse pblico, o
municpio tambm pode dispor
de seus bens, ou seja, alien-los
a particulares.
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Quando a venda for:
de imvel, deve haver uma lei municipal autorizando o negcio e a ava-
liao, sendo que a forma a licitao;
de bens mveis, ela deve ser realizada mediante de leilo.
Nos imveis de utilizao comum do povo e de uso especial, a venda
s possvel aps a desafetao, isto , aps ser realizado um ato que
ir desfazer o vnculo jurdico e, portanto, determinar o m do direito
anterior de uso comum ou especial, por meio de lei do municpio.
Doao
A denio legal (art. 538, CC) considera doao o contrato em
que uma pessoa, por liberalidade, transfere o seu patrimnio, bens ou
vantagens para outra. Tambm um contrato civil (no possui car-
ter administrativo) que ocorre por liberalidade do doador e deve, para
se concretizar, ser aceito pelo donatrio. Alm disso, o doador pode
estabelecer encargos ao donatrio para que a transferncia da proprie-
dade ocorra. Nesse caso, no necessria a licitao, porm deve haver
uma lei autorizatria quando se trata de imveis que xar ou no
a contrapartida do donatrio. A doao pode ser revogada por ingra-
tido do donatrio ou por inexecuo do encargo (art. 555, CC). Isso
ocorre quando o municpio doa equipamentos, mveis ou veculos,
principalmente para entidades assistenciais.
Dao em pagamento
quando o credor recebe do devedor uma coisa diversa para a qui-
tao de uma dvida. O municpio pode, em vez de pagar a um credor
determinada importncia em moeda corrente, dar em pagamento um
bem de sua propriedade, que pode ser um veculo ou um imvel. A
dao em pagamento exige que haja avaliao prvia e lei autorizando
a entrega do bem para saldar a dvida.
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Permuta
Permuta ou troca ocorre quando as partes entregam e recebem
bens entre si. No necessariamente esses bens devem ter exatamente
o mesmo valor. Quando isso no ocorre, podem as partes convencio-
nar que a que recebeu a menos ganhar o troco em dinheiro. Mesmo
assim, isso no invalida o instituto de permuta, uma vez que o obje-
tivo cada parte receber o bem da outra. O municpio, nesse caso, no
precisa fazer uma licitao, mas a permuta deve ser autorizada por lei
e necessrio haver uma avaliao prvia dos bens a serem trocados.
A investidura
Investidura ou alienao por investidura um instrumento do
direito administrativo municipal e ocorre quando feita a incorpo-
rao de imvel pblico lindeiro e inconstruvel por imvel particu-
lar. Essa condio se estabelece quando uma pequena faixa de deter-
minado imvel pblico no pode ser utilizada individualmente para a
construo de um prdio, seja pelo seu tamanho seja pelo seu formato.
Nesse caso, a compra do imvel pblico remanescente um direito do
connante. Por essas caractersticas, no exigida licitao na investi-
dura, porm deve haver, por parte da prefeitura, uma avaliao, sendo
que uma lei municipal precisa autorizar o negcio. A investidura pode
ser feita por meio de escritura pblica ou termo administrativo, con-
siderando que a propriedade se transfere pela transcrio no registro
de imveis.
Legitimao da posse
Os municpios que possuem terras devolutas poderm legitimar a
posse ou conceder o domnio aos particulares que nelas vivem e tra-
balham por meio de ato administrativo. As terras devolutas perten-
cem, inicialmente, aos estados, mas estes, por liberalidade, mediante
leis estaduais, podem conceder determinadas reas aos municpios.
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Alm de prevista na Constituio (art. 188), a legitimao de
posse tambm se encontra na Lei n 6.383/1976 (Brasil, 1976). Como
primeiro ato, concedido ao particular uma licena de ocupao. No
entanto, devem ser obedecidos determinados critrios. Entre eles, a
rea deve ter at 100 hectares e o possuidor precisa comprovar que
mora e cultiva a terra de forma permanente h mais de um ano, que
no proprietrio de imvel rural e, ainda, que a explorao ocorre
por meio do trabalho pessoal seu e de sua famlia.
1.7 Da incorporao
de bens pelo municpio
O municpio, ao longo do tempo, vai adquirindo bens utilizados
na realizao de suas nalidades constitucionais, isto , que so con-
sumidos pela Administrao ou incorporados ao seu patrimnio.
As formas de incorporaes desses bens ao patrimnio municipal
so: compra, desapropriao, arrematao, doao, dao em paga-
mento, herana jacente, usucapio, investidura, adjudicao, aprova-
o e registro de desmembramento e loteamento, reverso na extin-
o de concesso, instalao de novo municpio e outras aquisies
por fora de lei.
Compra
a forma mais comum de aquisio de bens pelo municpio.
Conforme a Lei das Licitaes e Contratos (Lei n 8.666/1993, art. 6),
a denio legal de compra toda aquisio remunerada de bens para
fornecimento de uma s vez ou parceladamente (Brasil, 1993). Isso
signica que, quando ocorre a aquisio de bens pelo municpio e este
remunera o fornecedor vista ou de forma parcelada , ocorre uma
compra. Para que esta seja processada, a Administrao municipal deve
observar algumas regras estabelecidas na lei que regulamenta a norma
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constitucional, determinando que as obras, os servios, as compras e as
alienaes devero ser contratados mediante processo pblico de licita-
o que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes (art. 37,
XXI, CF).
. . .
Na aquisio dos bens, devem ser obedecidas as modalidades de
licitao, que so a concorrncia, a tomada de preos, o convite,
o concurso e o leilo.
. . .
De acordo com o valor da aquisio, adotada uma modalidade
de licitao. Nas compras de valor pequeno (at R$ 8.000,00) e em
alguns casos especiais, a lei dispensa a licitao, uma vez que o pro-
cesso poder custar mais que o prprio valor da aquisio, alm de
emperrar a Administrao, causando mais prejuzos do que benefcios.
Uma vez escolhida a modalidade de licitao, conforme a Lei
n 8.666/1993, em seu art. 15, as compras devem atender a deter-
minados critrios, entre os quais se incluem a padronizao (com
observncia de especicaes tcnicas e de desempenho, bem como a
manuteno, a assistncia tcnica e as garantias) e a economicidade
(parcelamento), sendo que a aquisio e o pagamento devem obedecer
a condies semelhantes s do setor privado.
Alm disso, deve ser observada a especicao completa do bem a
ser adquirido, sem que haja a indicao de marca, incluindo a denio
das unidades e quantidades a serem adquiridas em funo do consumo
e utilizao provveis. Devem ser informadas tambm as condies de
guarda e armazenamento que no permitam a deteriorao do material.
O texto da lei ainda orienta que a Administrao Pblica man-
tenha uma pesquisa atualizada dos preos praticados pelo mercado
(registro de preos) e por outros rgos da Administrao Pblica.
Assim, embora o municpio tambm possa ter a sua lei prpria de lici-
taes, esta deve obedecer s normas gerais aqui resumidas esta-
belecidas na legislao federal.
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Desapropriao
A desapropriao a forma compulsria que o municpio possui
de incorporar uma propriedade particular ao seu patrimnio. Ela pode
ser feita por utilidade pblica ou interesse social, porm a Constituio
assegura que deve haver uma justa e prvia indenizao em dinheiro.
Est sujeito desapropriao tudo aquilo que possa constituir-
-se em propriedade. Assim, a expropriao pode recair sobre bens
imveis e mveis, corpreos, incorpreos, assim como sobre direi-
tos e aes de empresas. No entanto, bens que podem ser encontra-
dos livremente no mercado e que, alm disso, esto sendo comercia-
lizados no correm o risco de serem desapropriados. Se isso ocorrer,
teremos uma fraude na licitao. A posse tambm pode ser desapro-
priada, sendo que os tribunais tm decidido que, nesses casos, o valor
da indenizao de 60% do valor do bem.
Ao conceituar desapropriao, Gasparini (1992), arma que ela
o modo pelo qual o Estado atua por meio de sua administrao,
no sentido de se apossar compulsoriamente do bem de outrem para
suprir uma necessidade e uma utilidade pblica ou, ainda, para satis-
fazer o interesse social. Isso feito mediante indenizao justa, pre-
viamente estabelecida, salvo os casos que a prpria Constituio
enumera, em que o pagamento feito em ttulos da dvida pblica
(art. 182, 4, III) ou da dvida agrria (art. 184) (p. 442).
A desapropriao por necessidade pblica pode ocorrer
quando o municpio, vivendo uma situao excepcional, necessita de
determinado bem para iniciar ou continuar uma atividade. Ocorre em
casos de calamidade pblica, como uma enchente.
J no caso de utilidade pblica, a desapropriao feita para solu-
cionar uma situao normal. Nesse caso, no entanto, o bem tambm
conveniente e trar vantagens ao Poder Pblico, como a abertura de
uma rua.
Por m, a desapropriao visando ao interesse social
aquela feita com o propsito de atender camadas menos favorecidas
da populao, como os trabalhadores rurais sem terra ou famlias
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faveladas que se encontram em reas de risco. Isso ocorre em situa-
es como a de desapropriao para a implantao de um conjunto
habitacional.
O Decreto-Lei n 3.365/1941, em seu art. 5 (Brasil, 1941a), prev
como situaes de utilidade pblica:
[...]
a) a segurana nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro pblico em caso de calamidade;
d) a salubridade pblica;
e) a criao e melhoramento de centros de populao, seu
abastecimento regular de meios de subsistncia;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais,
das guas e da energia hidrulica;
g) a assistncia pblica, as obras de higiene e decorao, casas
de sade, clnicas, estaes de clima e fontes medicinais;
h) a explorao ou a conservao dos servios pblicos;
i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logra-
douros pblicos; a execuo de planos de urbanizao; o
parcelamento do solo, com ou sem edifcao, para sua
melhor utilizao econmica, higinica ou esttica; a cons-
truo ou ampliao de distritos industriais; (Redao dada
pela Lei n 9.785, de 1999)
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e arts-
ticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais,
bem como as medidas necessrias a manter-lhes e realar-lhes
os aspectos mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a proteo
de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservao e a conservao adequada de arquivos, docu-
mentos e outros bens mveis de valor histrico ou artstico;
m) a construo de edifcios pblicos, monumentos comemora-
tivos e cemitrios;
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n) a criao de estdios, aerdromos ou campos de pouso para
aeronaves;
o) a reedio ou divulgao de obra ou invento de natureza
cientfca, artstica ou literria;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
A doutrina considera essa lista taxativa, no podendo os estados
ou municpios ampli-la ou diminu-la. Alm disso, a Administrao
Pblica no pode fazer a expropriao por outros motivos que no
sejam esses. Caso isso ocorra, a desapropriao ser considerada nula.
A doutrina estabelece duas categorias de desapropriao:
a ordinria (prevista no art. 5, inciso XXIV, e no art. 182, pargrafo
4, inciso III, da Constituio), que pode recair sobre qualquer tipo de
bem (com algumas excees previstas em lei) e possvel de ser imple-
mentada por todos os entes federados (Unio, estados, Distrito Federal
e municpios); e
a desapropriao extraordinria (prevista no art. 184 da Constituio),
sendo que apenas a Unio pode desapropriar, para fns de reforma agr-
ria, por interesse social, o imvel rural que no esteja cumprindo a sua
funo social.
A Unio pode desapropriar bens dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios. Os primeiros, por sua vez, podem desapropriar
bens dos ltimos, porm estes no podem desapropriar bens nem dos
estados, nem da Unio. Um estado tambm no pode desapropriar
bens de outro(s) estado(s) ou de municpio(s) de outro(s) estado(s),
da mesma forma que um municpio no pode desapropriar bens de
outro(s) municpio(s).
Arrematao
Ela pode ser denida como um ato em que o bem penhorado judi-
cialmente adquirido em leilo por um terceiro, que pagar determi-
nado valor. Este, por sua vez, ser destinado a satisfazer os direitos do
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credor. Trata-se da transferncia forada de um bem que est cons-
crito, preso pela justia, para o pagamento de uma dvida. O municpio
poder arrematar, em hasta pblica, o bem que seja de seu interesse e
sirva para suas nalidades. Nesse caso, a Administrao Pblica age
como particular e deve sujeitar-se s normas estabelecidas pela justia.
Adjudicao
Ocorre quando o prprio municpio requer a penhora do bem
para satisfazer um crdito, sendo que no surgiu nenhum interes-
sado em adquiri-lo em hasta pblica. Assim, a Administrao muni-
cipal pode requerer a adjudicao ao seu patrimnio. Esta, que est
regulada no art. 24 da Lei n 6.830/1980 (Brasil, 1980), ocorre em
cobranas judiciais da dvida ativa da Fazenda Municipal e pode ocor-
rer antes do leilo e aps este.
Antes do leilo, ela pode ser feita pelo preo da avaliao, se no
houver embargos ou se estes forem rejeitados. Aps o leilo, se no
houver interessados pelo preo da avaliao e havendo licitantes inte-
ressados, existe a possibilidade de a adjudicao ser feita, preferencial-
mente, em igualdade de condies com a melhor oferta, no prazo de
30 dias.
Se o preo da avaliao ou a melhor oferta de um dos licitantes for
superior aos crditos da Fazenda Pblica, o juiz s poder proceder
adjudicao se o municpio depositar a diferena em favor da parte
executada.
Doao
Da mesma maneira que o municpio pode doar um bem, ele tam-
bm pode receber bens em doao. comum, em municpios rurais,
determinado proprietrio doar o terreno para a construo de uma
escola, de um posto de sade, de um campo de futebol, entre outros
espaos, para a comunidade. Para que ele receba um bem em doa-
o, no necessrio que haja uma lei municipal que autorize esse
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processo. Nesses casos, s se exige uma avaliao do bem e lei autori-
zatria, se a doao for feita com encargos para o municpio.
Dao em pagamento
O municpio pode receber um bem pelo processo da dao em
pagamento, porm, nesse caso, exige-se lei municipal autorizatria,
precedida de prvia avaliao. A Administrao Pblica, de modo
geral, tem evitado receber bens de dao em pagamento, j que, uma
vez recebido o bem, difcil transform-lo em dinheiro para cumprir
com as suas obrigaes nanceiras.
Herana
O municpio pode herdar o patrimnio de determinada pessoa,
se for esta a ltima vontade expressa em testamento. Nesse caso, a
municipalidade recebe um ou vrios bens, deixados pelo de cujus, que
tambm denominado de legado. Esse procedimento deve obedecer s
regras estabelecidas pelo Cdigo Civil (art. 1.912 a 1.946). No ne-
cessrio lei autorizatria para receber o legado, devendo o municpio
arcar com as despesas da transferncia do bem, caso o testamento no
estabelea nenhuma condio para a entrega.
O testador pode deixar para o municpio vrias espcies de lega-
dos: a) de coisa genrica; b) de coisa ou quantidade localizada; c) de
crdito ou quitao de dvida; d) de alimentos; e) de usufruto; f) de
objeto mvel (Leite, 2004, p. 230-231).
Ressaltamos ainda que uma pessoa pode destinar a terceiros, em
testamento, apenas 50% de seu patrimnio; a outra metade pertence
aos herdeiros necessrios, em pleno direito, que so os descendentes,
os ascendentes e o cnjuge, que, por sua vez, se constitui na legtima.
Herana jacente
O municpio tambm pode herdar bens de particulares quando
a herana ca jacente e declarada vacante. Isso ocorre no caso de
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algum morrer e no deixar testamento nem herdeiros. Trata-se da
herana de indivduos cujos herdeiros no so conhecidos, daqueles
que no os tm ou daqueles que os tm ilegtimos e sem direito a ela.
Essa herana arrecadada de acordo com as normas legais,
cando sob a guarda e a administrao de um curador, tornando-
-se jacente. Aps os trmites, ela , ento, declarada judicialmente
vacante. Essa situao se concretiza quando, aps cinco anos da aber-
tura da sucesso, os bens arrecadados, no surgindo nenhum her-
deiro necessrio ou testamentrio, passam ao domnio do municpio
ou do Distrito Federal, se for o caso; ou, ainda, so incorporados ao
domnio da Unio, quando situados em municpio de territrio fede-
ral (art. 1.822, CC).
Resgate
Outro instituto do direito privado, a enteuse*, tambm permite
ao municpio incorporar bens ao seu patrimnio. Conforme o art. 678
da Lei n 3.071/1916 (Brasil, 1916), a enteuse, aforamento ou empra-
zamento ocorre quando, por ato, entre vivos ou de ltima vontade,
o proprietrio atribui a outrem o domnio til de imvel, pagando
a pessoa, que o adquire, e assim se constitui enteuta, ao senhorio
direto uma penso, ou foro, anual certo e invarivel.
O resgate , portanto, a forma legal de extino da enteuse. ne-
cessrio que, nesse caso, sejam observadas as determinaes da Lei n
3.071/1916, arts. 686, 691, 692 e 693, conforme transcrevemos.
[...]
Art. 686. Sempre que se realizar a transferncia do domnio til,
por venda ou dao em pagamento, o senhorio direto, que no
usar da opo, ter direito de receber do alienante o laudmio,
. . .
* Enteuse: direito real em contrato perptuo, alien-
vel e transfervel para os herdeiros, pelo qual o propriet-
rio atribui a outrem o domnio vital de imvel, contra o
pagamento de uma penso anual certa e invarivel (afora-
mento) (Houaiss; Villar; Franco, 2001).
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que ser de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o preo da alie-
nao, se outro no se tiver fxado no ttulo de aforamento. [...]
Art. 691. Se o enfteuta* pretender abandonar gratuitamente ao
senhorio o prdio aforado, podero opor-se os credores prejudi-
cados com o abandono, prestando cauo pelas penses futu-
ras, at que sejam pagos de suas dvidas.
Art. 692. A enfteuse extingue-se:
I pela natural deteriorao do prdio aforado, quando che-
gue a no valer o capital correspondente ao foro e mais um
quinto deste;
II pelo comisso, deixando o foreiro de pagar as penses devi-
das, por 3 (trs) anos consecutivos, caso em que o senhorio o
indenizar das benfeitorias necessrias;
III falecendo o enfteuta, sem herdeiros, salvo o direito dos
credores.
Art. 693. Todos os aforamentos, salvo acordo entre as par-
tes, so resgatveis 30 (trinta) anos depois de constitudos,
mediante pagamento de 20 (vinte) penses anuais pelo foreiro,
que no poder no seu contrato renunciar o direito ao resgate,
nem contrariar as disposies imperativas deste captulo.
De acordo com o novo Cdigo Civil (art. 2.038), est proibida a
constituio de enteuses e subenteuses, devendo as atuais perma-
necer, at a sua extino, sob a vigncia do Cdigo Civil de 1916.
Usucapio
O municpio tambm pode adquirir o domnio de um bem por
usucapio, da mesma maneira que as pessoas fsicas ou jurdicas o
fazem. No caso dos bens imveis, decorridos 15 anos sem inter-
rupo nem oposio , se o municpio possuir determinado bem, ir
. . .
* Eneuta: aquele que recebe propriedade mediante en-
teuse (Houaiss; Villar; Franco, 2001).
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adquirir tambm a sua propriedade, independentemente de ttulo e
boa-f (art. 1.238, CC).
Ainda em relao aos bens mveis, adquire-se uma propriedade
por usucapio aps a posse da coisa por 3 anos tendo-a como con-
tnua e incontestadamente , com justo ttulo e boa-f, e aps 5 anos,
independentemente de ttulo ou boa-f. Em ambos os casos, o muni-
cpio pode requerer ao Judicirio que declare a propriedade do bem
imvel ou da coisa para o patrimnio municipal.
Investidura
Da mesma maneira que o municpio pode vender o imvel por
investidura, ele tambm pode comprar pelo mesmo instituto jur-
dico. No caso inverso, o proprietrio que possui um pedao de ter-
reno em que no se pode edicar oriundo de ao urbanstica
municipal , como o alinhamento de rua ou de praa , ao lado
de um imvel pblico, tem a possibilidade de obrigar a prefeitura
a incorporar esse imvel ao patrimnio do municpio, pagando o
preo justo.
Aprovao e registro de desmembramento e loteamento
Outra forma de o municpio adquirir bens ocorre quando so
aprovados e registrados desmembramentos e loteamentos. Nesse caso,
quando se procede ao registro, as vias pblicas (ruas, avenidas, bule-
vares, travessas etc.), as praas, os parques, os jardinetes, os espaos li-
vres e as reas destinadas a equipamentos urbanos e a prdios pbli-
cos, alm de outros equipamentos que fazem parte do projeto e do
memorial descritivo, tornam-se, automaticamente, propriedades mu-
nicipais (art. 22*, Lei n 6.766/1979).
. . .
* Art. 22. Desde a data de registro do loteamento, pas-
sam a integrar o domnio do Municpio as vias e praas, os
espaos, livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e
outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do
memorial descritivo. (Brasil, 1979).
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Reverso na extino de concesso
Quando for extinta uma concesso ou permisso de servio pblico e
o capital investido pelo concessionrio tiver sido amortizado, retornam ao
municpio os bens que estavam vinculados na sua execuo. Essa , ento,
outra forma de o municpio incorporar bens ao seu patrimnio. Podemos
observar esse tipo de concesso com bastante frequncia, pois usual que
um particular receba a concesso para explorar, por exemplo, o Mercado
Municipal por cerca de 30 anos (como o caso do mercado de Curitiba).
Decorrido o prazo de concesso, o imvel volta para o municpio.
Instalao de novo municpio
Refere-se a situaes em que, na instalao de um novo municpio,
todo o patrimnio do municpio-me que esteja situado em seu terri-
trio passa para ele, isto , os equipamentos pblicos, como escolas, pos-
tos de sade, prdios, praas, parques e vias pblicas. A lei estadual que
criar o municpio deve regular essa situao, obedecendo a parmetros
xados em lei complementar federal (art. 18, 4, CF):
[...] A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de
Municpios preservaro a continuidade e a unidade histrico-cul-
tural do ambiente urbano, far-se-o por lei estadual, obedecidos
os requisitos previstos em lei complementar estadual, e depende-
ro de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes direta-
mente interessadas.
Aquisies por fora de lei
As leis federais ou estaduais podem transferir bens da Unio e
dos estados para os municpios. Nessas situaes, as aquisies ocor-
rem por fora de lei. Isso acontece quando, por exemplo, uma lei fede-
ral transfere para os municpios cortados por uma ferrovia (federal) os
imveis da Unio que estejam situados ao longo dessa via de transporte.
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Sntese
O municpio, este ente federado cujas origens esto na tendncia
natural do homem de viver em sociedade, apresenta, hoje, uma estru-
tura similar dos estados e da prpria Federao. O nvel de subor-
dinao Unio e ao estado membro ao qual o municpio pertence
est xado na Constituio, dispondo ele de total autonomia em rela-
o s suas prprias reas de competncia. Essa situao devida-
mente congurada no texto constitucional ao estabelecer que o muni-
cpio possui competncias comuns com a Unio e os estados (art. 23),
sendo elas legislativas suplementares (art. 30, II) e prprias (art. 30).
Nessa conjuntura, a possibilidade de elaborar a sua prpria lei org-
nica, de acordo com os princpios xados na Carta Magna, fortale-
ceu o papel dos municpios no contexto organizacional e no mbito
das responsabilidades em relao aos bens e interesses pblicos. O
espao das competncias municipais nas reas administrativas, pol-
ticas e nanceiras est, portanto, limitado ao territrio geogrco de
cada municpio.
Questes para reviso
1. Quais os aspectos legais que nos permitem dizer que a forma
de organizao poltica da cidade brasileira o municpio?
2. Voc j deve ter ouvido falar da importncia da lei orgnica
na estrutura administrativa dos municpios brasileiros. Qual
o texto de lei que determinou ocialmente que cada municpio
deveria reger-se por uma lei orgnica prpria?
3. Conforme voc viu em nosso estudo, o Cdigo Civil (art. 98)
dene como pblicos os bens do domnio nacional perten-
centes s pessoas jurdicas de direito interno; todos os outros
so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Lembrando que so considerados pessoas jurdicas de direito
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interno a Unio, os estados, o Distrito Federal e os territrios,
os municpios e as demais entidades de carter pblico criadas
por lei (art. 41, CC), quais os bens que constituem o patrim-
nio municipal?
4. Quais so as caractersticas dos bens pblicos na denio do
Cdigo Civil?
5. H situaes em que particulares fazem uso de bens pblicos?
Quais so as formas administrativas para tal uso?
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captulo dois
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Os poderes
municipais
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Contedos do captulo:
Estrutura, atribuies e competncias dos Poderes Legislativo
e Executivo;
A gura gerencial do prefeito e do vice-prefeito;
As atribuies e competncias dos vereadores;
As competncias e a abrangncia da prefeitura e da Cmara
Municipal.
Aps a leitura deste captulo, voc ser capaz de:
1. delimitar as reas de competncia legal do Executivo e do
Legislativo;
2. diferenciar as atribuies do prefeito e do vice-prefeito, bem
como as dos vereadores;
3. descrever os trmites operacionais da Cmara Municipal e da
prefeitura;
4. estabelecer as conexes entre as competncias legais do mbito
do Legislativo e do Executivo e vice-versa.
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O municpio, como unidade federativa com autonomia para orga-
nizar o prprio governo de acordo com a sua esfera de competncia,
possui poder sobre a populao e os bens que se encontram dentro de
seus limites territoriais.
O poder municipal est assegurado na Constituio (Captulo IV
Dos Municpios, arts. 29, 30 e 31), na qual est prevista a forma da
organizao do municpio por meio de lei orgnica, as suas competn-
cias legais e a maneira como so
scalizados os atos administrati-
vos que o envolvem (Brasil, 1988).
Conforme foi visto anterior-
mente, o poder municipal ante-
cede o do Estado brasileiro, que
s surgiu com a independncia,
em funo da prpria autonomia
que possuam as cmaras desde o
perodo colonial. Podemos dizer
que ele tem origem no poder
natural, o jusnaturalismo. Nesse sentido, Franco Sobrinho (1975)
arma que o municpio objetivamente analisado, dentro de suas con-
dies naturais de vida, o governo local, mais natural do que jurdico,
mais humano do que democrtico (p. 195-196).
O poder municipal divide-se em dois: Executivo e Legislativo.
Nas outras duas esferas de poder (federal e estadual), ele est dividido
em trs, sendo que, alm do Executivo e do Legislativo, h tambm o
Judicirio, conforme formulado por Montesquieu, em O esprito das leis.
O Poder Executivo no municpio exercido pelo prefeito e por
seu secretariado, e o Poder Legislativo, pela Cmara Municipal, por
intermedirio dos vereadores. J o Poder Judicirio atribuio da
Unio e dos estados, de acordo com as competncias estabelecidas
para cada um pela Constituio e dentro dos limites de jurisdio.
Os Poderes Legislativo e Executivo devem ser independentes um
do outro e harmnicos entre si, obedecendo ao princpio preceitu-
ado pela Constituio (art. 2). Independncia signica que um dos
O poder municipal divide-se
em dois: Executivo e Legislativo.
Nas outras duas esferas de poder
(federal e estadual), ele est
dividido em trs, sendo que, alm
do Executivo e do Legislativo, h
tambm o Judicirio, conforme
formulado por Montesquieu,
em O esprito das leis.
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poderes no pode car submisso ao outro naquilo que de sua compe-
tncia. Cada poder possui suas atribuies e, se um dos poderes tiver
ascendncia sobre o outro, ir submeter este ao seu domnio. Dessa
forma, o equilbrio estar quebrado em prejuzo da ordem democrtica.
A harmonia entre os poderes caracteriza-se pelo que a doutrina
chama de freios e contrapesos. Ou seja, o direito de um poder termina
onde comea o do outro; portanto, cada um deve respeitar o espao e
o limite do outro. Isso signica tambm que um no pode assumir as
atribuies do outro. Por exemplo: a Cmara, com o seu oramento,
no pode construir e manter escolas. Alm disso, o Executivo no
pode scalizar as aes do Legislativo, estabelecendo prazos diferen-
tes daqueles que a lei estabelece para que as matrias sejam votadas.
Em relao harmonia entre os poderes, Silva (2005) arma ser
esta uma condio necessria pelas normas de cortesia no trato rec-
proco e no respeito s prerrogativas e faculdades a que mutuamente
todos tm direito (p. 44). Ele tambm acrescenta que a independn-
cia no absoluta e que sempre h uma certa interferncia controlada
de um poder no outro, objetivando o bem da comunidade. E justa-
mente a que os freios e os contrapesos buscam promover o equilbrio.
Questes para refexo
Considerando o que voc tem visto nestes ltimos anos, principal-
mente no cenrio dos poderes da esfera federal, ser que poderia
armar que os governantes e/ou representantes do poder esto
respeitando essas normas de harmonia entre os poderes? Alm
disso, voc acompanha os processos que ocorrem no seu munic-
pio entre o Executivo e o Legislativo para saber se os seus compo-
nentes esto se relacionando com tica e observando os princpios
e as prerrogativas que correspondem a cada mbito do poder, para
que sejamos, de fato, um sistema democrtico? Diante dos aconte-
cimentos, daquilo que est diariamente nos canais de informao,
ser que podemos armar que nossos polticos esto preparados
para a funo que exercem?
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O prefeito possui poder de iniciativa sobre o projeto de deter-
minadas matrias, como a lei oramentria. Porm, os vereadores
podem, dentro das regras, apresentar emendas. Se o prefeito no con-
cordar com elas, pode vet-las. Se a Cmara no concordar com o veto,
pode derrub-lo. Assim se estabelecem os pesos e os contrapesos, bus-
cando a harmonia entre os poderes municipais e objetivando sempre
o bem comum.
Acentua Meirelles (1993b, p. 519) que cada um dos rgos tem
misso prpria e privativa: a Cmara estabelece regras para a admi-
nistrao, a prefeitura as executa, convertendo o mandamento legal,
genrico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos.
E concluiu o jurista que nesta sinergia de funes que residem a
harmonia e independncia entre os poderes.
2.1 O Poder Executivo
municipal
O prefeito o lder do
Executivo municipal, o
chefe do poder, o coman-
dante mximo da prefei-
tura. No exerccio da che-
a desse poder, ele possui
funes de ordem poltica,
administrativa e, evidente-
mente, executiva, no sen-
tido de dar cumprimento s
normas emanadas do Poder
Legislativo. O prefeito, no
mbito de suas atribuies, no est submetido a nenhum tipo de hierar-
quia, sendo que todos os demais componentes do Executivo (secretrios,
Acentua Meirelles (1993b, p. 519) que
cada um dos rgos tem misso prpria
e privativa: a Cmara estabelece regras
para a administrao, a prefeitura as
executa, convertendo o mandamento
legal, genrico e abstrato, em atos
administrativos, individuais e concretos.
E concluiu o jurista que nesta sinergia
de funes que residem a harmonia e
independncia entre os poderes.
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diretores, funcionrios) esto sob seu comando. Tambm no se sub-
mete direo do presidente da Repblica ou do governador do estado.
O prefeito um agente poltico que, segundo Meirelles
(1993b), constitui-se em um componente do governo, investido
de mandato, cargos, funes ou comisses, por eleio, nomeao,
designao ou delegao para o exerccio de funes constitucionais
(p. 521). Nesse sentido, ele tem liberdade de agir dentro dos limi-
tes que a lei lhe impe. Alm disso, deve prestar contas de seus atos
Cmara Municipal, j que os componentes desta (vereadores e funcio-
nrios) no esto sob o seu comando.
Como pessoa jurdica de direito pblico interno, o municpio tem,
no prefeito, o seu representante legal judicial e extrajudicialmente. Ele
eleito juntamente com o vice-prefeito formando uma chapa nica
pelo sistema majoritrio, para um mandato de quatro anos, por meio de
pleito direto realizado simultaneamente em todo o Brasil , podendo
concorrer a uma nica reeleio (art. 29, I e II, CF).
A eleio do prefeito e do vice realizada sempre no primeiro
domingo de outubro do ano que antecede o m do mandato, e a
posse ocorre em 1 de janeiro. Nos municpios com mais de 200 mil
eleitores, se nenhum candidato obtiver 50% mais um dos votos vli-
dos, haver um segundo turno de eleies, 20 dias aps a proclama-
o do resultado, o que tem feito com que a Justia Eleitoral marque
as eleies para o ltimo domingo de outubro. Nesse pleito, concor-
rem somente os dois candidatos mais votados.
Os candidatos a prefeito e vice-prefeito s podem disputar a elei-
o se estiverem registrados em partidos polticos (a exceo para
militares e magistrados, que no precisam estar liados a partidos,
mas devem se desincompatibilizar de seus cargos); tiverem a idade
mnima de 21 anos; estiverem no pleno gozo dos direitos polti-
cos; forem alfabetizados e tiverem domiclio eleitoral no municpio,
podendo ser brasileiros naturalizados (art. 14, CF). Em caso de coli-
gao (art. 77, CF), os candidatos podem ser de partidos diferentes.
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O prefeito e o vice-prefeito tomam posse em sesso da Cmara
Municipal, prestando compromisso legal. Na Lei Orgnica do
Municpio de Curitiba, encontramos uma exemplicao do que seja
essa solenidade:
Art. 66. O prefeito e o vice-prefeito tomaro posse em sesso
solene, na Cmara Municipal, especialmente convocada para
este fm.
1 Ao prestar compromisso e ao deixar o cargo, o prefeito
apresentar declarao de seus bens Cmara Municipal.
2 O prefeito prestar o seguinte compromisso:
Prometo defender e cumprir a Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, a Constituio do Estado do Paran, a Lei
Orgnica do Municpio de Curitiba e as demais leis, desempe-
nhando, com lealdade, o mandato que me foi outorgado e exer-
cendo, com patriotismo, as funes do meu cargo. (Curitiba,
2007)
No entanto, se a posse no ocorrer no prazo de dez dias da data
xada para tal, o cargo ser declarado vago, e ser feita nova eleio.
Nesse caso, a lei estabelece apenas motivo de fora maior* para a no
perda do cargo. Uma doena, por exemplo, pode impedir a posse do
prefeito ou do vice-prefeito, caracterizando-se como fora maior. Caso
a sade venha a ser restabelecida, o prefeito ou o vice-prefeito poder
tomar posse fora do prazo estabelecido.
O vice-prefeito substitui o prefeito em seus impedimentos e
o sucede caso o cargo que vago, sendo que as atribuies espec-
cas do primeiro devem ser estabelecidas em lei complementar. Alm
disso, ele deve auxiliar o prefeito sempre que for convocado para mis-
ses especiais. Como um agente poltico eleito, o vice-prefeito poder
. . .
* Fora maior um fato ou acontecimento inevitvel, que foge
vontade da pessoa, a qual no colaborou, de forma direta
ou indireta, para que isso se desse.
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ocupar o cargo de secretrio, sem precisar se licenciar da funo de
vice e sem perder essa condio.
Se os cargos de prefeito e vice-prefeito carem vagos no perodo
correspondente a 2 anos do trmino do mandato, assume o primeiro
cargo o presidente da Cmara Municipal, levando em conta que, no
prazo de 90 dias, deve ser efetuada nova eleio no municpio (art. 81,
CF). Por outro lado, se a vacncia dos cargos ocorrer nos ltimos 2
anos de mandato, a Cmara Municipal, por intermdio de seus verea-
dores, por maioria absoluta, deve eleger o novo prefeito 30 dias aps
a abertura da ltima vaga. Em ambas as situaes, os eleitos podem
cumprir apenas o que restou do mandato de seus antecessores.
O prefeito e o vice-prefeito recebem uma remunerao estabelecida
em lei por iniciativa da Comisso Executiva da Cmara Municipal. O
valor desta deve obedecer a certos limites, no podendo exceder o sub-
sdio em espcie dos ministros do Supremo Tribunal Federal STF
(art. 29, V; art. 37, XI, CF), assim como no deve ser em parcela nica,
sendo vedado qualquer tipo de acrscimo como verba de representa-
o (art. 39, 40, CF).
Das atribuies do prefeito
A chea do Executivo passou para o prefeito, denitivamente, em
todos os municpios brasileiros, s a partir da Constituio de 1934
mantendo-se nas Cartas Magnas posteriores. Antes, no perodo colo-
nial e em parte do Imprio, essa lei funo era exercida pelo presi-
dente da Cmara, que, normalmente, era o vereador mais votado.
Foi em 1835 que a Provncia de So Paulo estabeleceu que os
municpios deveriam ter um prefeito
que fosse nomeado pelo presidente
da provncia para administrar os
negcios. O resultado foi to positivo
que o Regente Feij, governante da
poca, sugeriu que outras provncias
A doutrina atribui ao prefeito,
alm das funes polticas
ou governamentais, funes
administrativas e executivas.
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tambm adotassem a inovao paulista, o que ocorreu em Alagoas,
Pernambuco e Cear.
Durante o perodo da Repblica Velha (1889 a 1930), no havia
uniformidade quanto ao cargo de prefeito. Certos estados adotavam-
-no, outros, no, sendo que, em alguns, o cargo era preenchido por
eleio e, em outros, por nomeao. Foi com a Constituio de 1934
que se alterou, em parte, esse cenrio, pois essa lei, alm de prever a
existncia do prefeito, apresentava
a possibilidade de os estados o no-
mearem nas capitais e nas estn-
cias hidrominerais, alm de as
Cmaras o elegerem. Nesse con-
texto, cabia lei orgnica do muni-
cpio (elaborada pelo respectivo
estado onde ele estivesse situado)
a competncia para xar a forma
de eleio ou nomeao do pre-
feito pelo presidente do estado, conforme especicado no art. 13, que
abrange outras questes relativas autonomia do municpio, estabe-
lecendo que:
Art 13. Os Municpios sero organizados de forma que lhes
fque assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu
peculiar interesse; e especialmente:
I a eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Cmara
Municipal, podendo aquele ser eleito por esta;
II a decretao dos seus impostos e taxas, a arrecadao e
aplicao das suas rendas;
III a organizao dos servios de sua competncia.
1 O Prefeito poder ser de nomeao do Governo do Estado
no Municpio da Capital e nas estncias hidrominerais.
2 Alm daqueles de que participam, ex vi dos arts. 8, 2,
e 10, pargrafo nico, e dos que lhes forem transferidos pelo
As funes executivas do pre-
feito podem ser resumidas em
estabelecer, formular, plane-
jar, traar diretrizes, comandar,
coordenar e controlar as polti-
cas pblicas para que os objeti-
vos da Administrao possam
ser atingidos.
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Estado, pertencem aos Municpios:
I o imposto de licenas;
II os impostos predial e territorial urbanos, cobrado o primeiro
sob a forma de dcima ou de cdula de renda;
III o imposto sobre diverses pblicas;
IV o imposto cedular sobre a renda de imveis rurais;
V as taxas sobre servios municipais.
3 facultado ao Estado a criao de um rgo de assistn-
cia tcnica Administrao municipal e fscalizao das suas
fnanas.
4 Tambm lhe permitido intervir nos Municpios a fm de
lhes regularizar as fnanas, quando se verifcar impontualidade
nos servios de emprstimos garantidos pelos Estados, ou pela
falta de pagamento da sua dvida fundada por dois anos con-
secutivos, observadas, naquilo em que forem aplicveis, as nor-
mas do art. 12. (Brasil, 1934)
Com o advento da Constituio de 1988, cou denido que as
atribuies do prefeito estariam elencadas na lei orgnica de cada
municpio. Essas se resumem, basicamente, s atividades de nomear e
exonerar seus secretrios e servidores; executar o oramento; iniciar o
processo legislativo; sancionar,
promulgar e fazer publicar leis,
decretos e outros atos munici-
pais; vetar projetos de lei; dis-
por a respeito da organizao e
do funcionamento da Admi-
nistrao e do funcionalismo;
prestar contas Cmara; celebrar convnios; xar preos de servios
pblicos etc.
A doutrina atribui ao prefeito, alm das funes polticas ou
governamentais, funes administrativas e executivas.
Basicamente, so dois os motivos
que o prefeito pode alegar em caso
de veto: a inconstitucionalidade do
projeto ou a sua contrariedade em
relao aos interesses municipais.
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Como lder poltico local, pois teria vencido as eleies, o pre-
feito deve buscar, se no tiver, o apoio da maioria dos vereadores da
Cmara Municipal para que a sua administrao possa ter governa-
bilidade. Assim, os projetos de sua iniciativa sero aprovados pela
Cmara e ele poder implementar o seu plano de governo. Tambm,
como lder poltico, o prefeito deve buscar o relacionamento com as
outras esferas do poder, uma vez que, muitas vezes, os projetos de
seu governo dependem de recursos estaduais e federais. Meirelles
(1993b) classica como atribuies governamentais todas aquelas
de conduo dos negcios pblicos, de opes polticas de conveni-
ncia e oportunidade na sua realizao, e, por isso mesmo, insuscet-
veis de controle por qualquer outro agente, rgo ou Poder (p. 522).
O prefeito exercita o seu poder poltico sancionando ou vetando
projetos de lei aprovados pela Cmara Municipal. Ele tem 15 dias para
manifestar-se sobre a lei aprovada na Cmara: se sancionar, o projeto
passa a ser lei; se vetar, volta para o Legislativo, com as razes do veto.
Basicamente, so dois os motivos que o prefeito pode alegar em caso
de veto: a inconstitucionalidade do projeto ou a sua contrariedade em rela-
o aos interesses municipais. Nesse processo, se o veto for mantido pela
Cmara, o projeto vai para o arquivo e no tem efeito no mundo jurdico.
Caso o veto seja derrubado, a nova lei deve ser promulgada pelo prefeito,
sendo que, se este no o zer no prazo legal, a promulgao ser feita pelo
presidente da Cmara.
. . .
J as atribuies administrativas do prefeito objetivam concre-
tizar aes executivas do municpio, estando estas sempre sujei-
tas ao controle do Poder Judicirio e do Legislativo municipal.
. . .
Essas aes podem ser executadas de forma delegada, isto , pelos
assessores, secretrios e diretores do prefeito. Porm, o prefeito que
responde por elas, direta ou indiretamente. A atuao dele ocorre
por meio de atos concretos, objetivos, seja no campo poltico, seja no
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campo administrativo. Entre as
funes administrativas do pre-
feito, destaca-se a execuo das
leis e demais normas municipais,
como decretos e atos municipais.
Tambm sua atribuio deter-
minar a publicao dos atos o-
ciais, como leis, decretos, porta-
rias, resolues e regulamentos, no
rgo ocial do municpio. Cabe
ainda ao prefeito:
impor sanes por violao de leis municipais;
administrar o patrimnio pblico;
arrecadar e proteger as receitas pblicas;
solicitar fora policial e exercer o poder de polcia, quando isso for ne-
cessrio para fazer cumprir o que determina a lei;
desapropriar bens de particulares por interesses pblicos;
responder e despachar peties e certides;
prestar contas de suas aes ao Tribunal de Contas e Cmara Municipal.
. . .
A maioria das aes do prefeito ocorre mediante delegao de
autoridade para seus secretrios e destes para os diretores e
gerentes dos diversos rgos municipais.
. . .
A Administrao Pblica funciona dessa forma, ou seja, os car-
gos so preenchidos por funcionrios que possuem certas atribuies
e incumbncias dentro da estrutura para realizar determinadas tare-
fas. Portanto, funo do prefeito delegar atribuies aos seus auxi-
liares para que a Administrao Pblica cumpra seu papel, que pro-
mover o bem-estar da populao.
As funes executivas do pre-
feito podem ser resumidas em
estabelecer, formular, planejar
e traar diretrizes, comandar,
coordenar e controlar as polti-
cas pblicas para que os objeti-
vos da Administrao possam
ser atingidos.
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As funes executivas do prefeito podem ser resumidas em esta-
belecer, formular, planejar e traar diretrizes, comandar, coordenar e
controlar as polticas pblicas para que os objetivos da Administrao
possam ser atingidos.
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Funes polticas ou governamentais, funes administrati-
vas e executivas. Por que tantas funes so atribudas ao
prefeito?
Essas funes se justicam pelo fato de o prefeito ser, na ver-
dade, o grande comandante da municipalidade, o respons-
vel pela aplicao dos recursos pblicos para que as metas de
proporcionar o bem comum sejam atingidas. ele o admi-
nistrador, aquele que deve determinar, executar e atentar
para que os objetivos propostos sejam alcanados, visando ao
bem de todos. Ele o executor, o lder das aes municipais.
O outro lado da questo que o prefeito, imbudo de toda essa res-
ponsabilidade e poder, est sujeito a cometer infraes (crimes) no exerc-
cio de seu mandato. Quando estas ocorrem, o chefe do Poder Executivo
responde por elas perante o Tribunal de Justia do Estado onde est
situado o municpio. Silva (2005) entende que o prefeito s responde
perante o Tribunal de Justia pelos crimes comuns, ou seja, aqueles elen-
cados no Cdigo Penal e em leis especiais, e pelos crimes de responsabili-
dade, previstos no Decreto-Lei n 201/1967 (Brasil, 1967c). Nesses casos,
as infraes poltico-administrativas so julgadas pela Cmara Municipal.
Das atribuies do vice-prefeito
So requisitos para candidatar-se a vice-prefeito: ser brasileiro, ter
domiclio eleitoral no municpio onde vai disputar as eleies, estar
liado a um partido e no gozo de seus direitos polticos.
A eleio do vice-prefeito, como a do prefeito, ocorre no primeiro
domingo de outubro do ano anterior ao trmino do mandato, podendo
ele ser reeleito para o mesmo cargo uma nica vez. Nos municpios
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com mais de 200 mil eleitores, se nenhum candidato a prefeito e
vice-prefeito atingir a maioria absoluta dos votos vlidos, haver um
segundo turno entre os dois mais votados no ltimo domingo do ms
de outubro (art. 29, I e II, CF).
o vice-prefeito o sucessor constitucional do prefeito nos casos
em que o cargo esteja vago ou quando houver pedido de licena ou um
impedimento qualquer ao exerccio do cargo pelo titular. Como esta-
belece a Constituio (art. 79), o vice-presidente substituir o presi-
dente no caso de impedimento, e suceder-lhe-, no de vaga [...]. Esse
o princpio da simetria, que une a funo do vice-prefeito com a do
vice-presidente da Repblica. Assim, primeiro substitui o prefeito em
seus impedimentos e o sucede na vacncia do cargo.
Tambm o vice-prefeito, assim como o vice-presidente da
Repblica, deve ter suas atribuies xadas por uma lei complemen-
tar e precisa auxiliar o prefeito sempre que por ele for convocado para
misses especiais (art. 79, par-
grafo nico, CF).
Alm disso, as atribuies do
vice-prefeito devem estar previs-
tas na Lei Orgnica do Municpio.
Ele, juntamente com o pre-
feito, presta juramento perante
a Cmara, quando da posse no
cargo, prometendo manter, defen-
der e cumprir a Constituio e a
Lei Orgnica do Municpio, observar as demais leis, defender a inte-
gridade e a independncia do Brasil e promover o bem geral do povo.
Algumas leis orgnicas estabelecem que o vice-prefeito deve ser
um auxiliar da Administrao municipal. Essas so atribuies ine-
rentes ao seu cargo, que no se confundem com as que ele, porventura,
vier a ocupar na Administrao Pblica, como a de secretrio ou pre-
sidente de uma empresa municipal.
entendimento legal e geral que
o vice-prefeito, no exerccio das
atividades inerentes ao cargo,
como agente poltico eleito, est
sujeito a praticar atos inerentes
Administrao Pblica e por
eles responder, tanto na esfera
cvel como na penal.
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O vice-prefeito (cuja idade mnima para assumir o cargo a mesma
do prefeito, ou seja, 21 anos) tambm est capacitado para exercer fun-
es importantes e relevantes na Administrao municipal, sem qual-
quer tipo de incompatibilidade, sendo que a durao de seu mandato
corresponde ao perodo de quatro anos, aps eleies que devem ser
simultneas em todo o pas, mediante pleito direto. Ele eleito junto
com o prefeito, formando uma nica chapa de forma vinculada, e est
sujeito s mesmas condies e incompatibilidades que os demais agen-
tes polticos. O vice-prefeito, inclusive, assim como o prefeito e os ve-
readores, tem direito a remunerao pelo simples fato de ter sido eleito.
entendimento legal e geral que o vice-prefeito, no exerccio das ati-
vidades inerentes ao cargo, como agente poltico eleito, est sujeito a pra-
ticar atos inerentes Administrao Pblica e por eles responder, tanto
na esfera cvel como na penal. Ele tambm est sujeito a cometer crimes,
como os de responsabilidade e improbidade administrativa, entre outros,
de forma semelhante aos prefeitos e aos vereadores.
2.2 O Poder Legislativo
municipal
O Poder Legislativo municipal exercido pela Cmara Municipal
por intermdio de seus membros os vereadores , eleitos direta-
mente pelo povo por meio do sistema proporcional e em listas aber-
tas, para um mandato de quatro anos. Alm do papel legislativo, a
Cmara possui entre suas funes:
a de scalizadora (esta no que concerne ao Executivo);
a de judicante, quando constitui sentena (absolvendo ou condenando)
sobre o prefeito e os vereadores;
a de administradora interna.
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Podemos dizer que esse o rgo fundamental da autonomia
municipal, uma vez que, como colegiado, delibera, criando as leis que
vo produzir efeitos jurdicos na circunscrio do municpio.
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Sobre o que a Cmara legisla?
Entre as funes legislativas da Cmara esto a de legislar
sobre os assuntos de interesse local e a de suplementar as
legislaes federal e estadual no que couber. Podemos dizer
que, nesse contexto, cabe ao Legislativo municipal realizar
matrias urbansticas, administrativas, nanceiras e tribu-
trias de mbito local, assim como votar e emendar a Lei
Orgnica, o Plano Diretor, as leis oramentrias, comple-
mentares e ordinrias, os decretos legislativos, entre outros.
A iniciativa dos projetos de lei encaminhados Cmara pode ser
do prefeito, das comisses, dos vereadores ou ainda de 5% dos eleito-
res do municpio.
Ela tambm pode deliberar a respeito de situaes fticas, por
intermdio de decretos legislativos homologando ou referendar
convnios e acordos praticados pelo Executivo. A esse tipo de ativi-
dade a doutrina denomina funo deliberativa, uma vez que independe
de sano prefeitural.
Alm disso, a Cmara Municipal que possui a atribuio da scali-
zao nanceira e oramentria do municpio, com o auxlio externo do
Tribunal de Contas do Estado ou de conselhos, ou ainda do Tribunal de
Contas do Municpio, conforme o caso* (art. 31, CF).
. . .
* Os municpios de So Paulo e do Rio de Janeiro possuem
tribunais de contas prprios. J os Estados da Bahia, do
Cear, de Gois, do Par e do Amazonas possuem tribu-
nais de contas especcos para os municpios.
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A scalizao das contas municipais, envolvendo todos os rgos
do municpio (e da prpria Cmara), deve englobar os aspectos con-
tbeis, nanceiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais. Nesse
processo, o pedido de informaes ao Executivo, dependendo de seu
contedo, tambm pode ser caracterizado como uma forma de sca-
lizao do municpio exercida pelos vereadores.
A Cmara Municipal tambm assume o papel de tribunal, a fun-
o julgadora diante dos crimes poltico-administrativos cometidos
pelo prefeito e pelos vereadores. A pena a ser aplicada, nesses casos,
a perda de mandato. A Lei Orgnica deve estabelecer as situaes em
que o prefeito e os vereadores esto sujeitos a esse tipo de julgamento.
Para derrubar o parecer prvio do Tribunal de Contas, favor-
vel ou contrrio aprovao das contas do prefeito, necessria a
anuncia de do total dos vereadores da Cmara Municipal. Se isso
no ocorrer, o parecer prvio considerado aprovado, mesmo que a
maioria dos vereadores tenha votado contra (51% ou mais dos mem-
bros da Cmara). A Constituio probe, atualmente (art. 31, 4),
os municpios de criar tribunais, conselhos e rgos de contas muni-
cipais, porm os que j existiam, anteriores Carta Magna de 1988,
continuam atuantes.
A Cmara ainda possui capacidade processual no sentido de
defender suas prerrogativas, inclusive de acionar juridicamente o pre-
feito ou qualquer outro rgo ou pessoa. Assim escreve Meirelles
(1993b, p. 444-445): Certo que a Cmara no tem personalidade
jurdica, mas tem personalidade judiciria. Pessoa jurdica o muni-
cpio. Mas nem por isso se h de negar capacidade processual, ativa e
passiva, edilidade, para ingressar em juzo quando tenha prerrogati-
vas ou direitos prprios a defender.
Alguns autores apontam tambm como funo da Cmara o
assessoramento ao prefeito mediante indicaes de servios que so
aprovados pelo Plenrio, alm de papel administrativo, o qual res-
trito organizao de seus servios internos (Meirelles, 1993b).
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Destacamos aqui o fato de que, ao estabelecer a regra de para alte-
rar (emendar) a Lei Orgnica, a Constituio est dando quorum qua-
licado e assegurando certa rigidez a essa lei fundamental do muni-
cpio, o que implica a capacidade de organiz-lo ao que Silva (2005)
chama de funo organizativa da Cmara.
Em sua estrutura funcional, encontramos a Mesa Diretiva, que
coordena os trabalhos do Plenrio, a Comisso Executiva, que quem
administra, e o presidente, que quem representa a Cmara judicial
e extrajudicialmente.
Os seus membros renem-se em legislaturas quadrianuais, com
perodos legislativos anuais que se subdividem em sesses plenrias,
durante as quais as decises so tomadas. O presidente conduz os
trabalhos, faz cumprir o regimento interno e promulga leis, alm de
decretar legislativos, resolues da Mesa, portarias e demais atos de
sua competncia.
Entre as prerrogativas e os privilgios das cmaras municipais
para manter independncia em relao ao Executivo, esto escolher
a Mesa Diretiva dos trabalhos e aprovar os respectivos regimentos
internos que estabelecem o funcionamento e os processos legislativos,
bem como decidir e organizara prpria Administrao.
O vereador
O termo vereador, do verbo verear, signica pessoa que vereia, que
cuida, protege. No passado, era o sentinela que vigiava, protegendo
a comunidade contra a ao de intrusos. Tambm o termo quer dizer
vericar sobre a boa polcia, reger, cuidar do bem pblico pelo bem-
-estar dos muncipes. Segundo anotaes de Almeida (2004), consta
no 1 Livro das Ordenaes do Cdigo Philippino que so os verea-
dores os membros da Cmara, Cria ou assembleia do municpio que
o representam e lhe administram as rendas. Essa corporao tambm
se chamava comuna, Conselho e Mesa da Vereao (Brasil, 2004a).
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Os vereadores so os mais antigos agentes pblicos eleitos em ativi-
dade no Brasil. Muito antes dos senadores e deputados (federais e esta-
duais), eles j estavam prestando servios comunidade, sendo que os
trs primeiros vereadores do pas foram
escolhidos pelos eleitores aps a funda-
o da Primeira Cmara, em 1532, na
cidade de So Vicente. Alis, as cma-
ras do perodo colonial possuam, em sua
composio, juzes, vereadores, escrives,
almotacs* e outros funcionrios.
As Ordenaes Filipinas previam a existncia de cmaras
municipais ou senados das cmaras, como caram mais
conhecidas. Tais conselhos eram compostos de dois ju-
zes, que, alternadamente, presidiam as sesses, e de trs
vereadores[...] Alm dos juzes e vereadores, compunham
as cmaras um conjunto de ociais: o procurador, o tesou-
reiro e o escrivo. Cabia ainda aos camaristas a nomeao
de alguns funcionrios. (Curitiba, 1993, p. 9)
Durante todo o perodo colonial brasileiro e at o incio do Imprio, as
cmaras exerciam, alm das funes legislativas, tambm as executivas e as
judicirias. Eram atribuies desses rgos: realizar obras, cuidar da
ordenao urbanstica, das vias pblicas, da limpeza dos crregos, dos abate-
douros pblicos, estabelecer taxas nas cidades, nomear funcionrios etc.
Os vereadores eram obrigados a comparecer Cmara duas vezes
por semana, s quartas-feiras e aos sbados, sob pena de multa**.
. . .
* Almotac ou almotacel: o inspetor encarregado da aplicao
exata dos pesos e medidas e da taxao dos gneros aliment-
cios (Houaiss; Villar; Franco, 2001).
** E todos os Vereadores iro Vereao quarta-feira e ao sbado, e
no se escusaro sem justa causa (2). E o que no for, pagara por cada
hum [sic] dia cem reis (3) para as obras do Concelho [sic], os quaes [sic]
logo o Scrivo [sic] carregar em receita sobre o Procurador, sob pena
de os pagar noveados. E o que for doente, ou tiver algum negocio [sic],
porque no possa ir, o far saber a seus parceiros, e ser escuso. Porm
nos lugares em que houver costume fazerem-se [sic] mais Vereaes,
guarda-se-ha [sic] o dito costume (Brasil, 2004, M-liv. 1 T. 46).
Durante todo o perodo
colonial brasileiro e at o
incio do Imprio, as cma-
ras exerciam, alm das fun-
es legislativas, tambm as
executivas e as judicirias.
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Somente aps a Constituio Imperial de 1824 e com uma lei regula-
mentar de 1828, que as cmaras perderam as funes judicantes,
passando a ter apenas funes administrativas, conforme estabelecia
o art. 168 da Constituio Imperial.
Modernamente, o vereador constitui-se em um agente poltico, elei-
to atravs de um partido poltico para um mandato de quatro anos, por
voto direto, secreto, pelo sistema proporcional, nomeado para exercer
um mandato legislativo no parlamento municipal, representando a po-
pulao do municpio politicamente.
O vereador inviolvel em
suas opinies, palavras e votos
no exerccio do mandato e na cir-
cunscrio do municpio (art. 29,
VIII, CF). Trata-se, portanto,
de uma proteo constitucional
para preservar a independncia
do Legislativo municipal e, des-
sa forma, evitar o cerceamento
de ampla liberdade, fazendo com
que o vereador exera o mandato
em sua plenitude.
A inviolabilidade signica que, no exerccio do mandato, e no territrio
municipal, no h crime praticado por vereador por meio de palavras,
opinies e votos.
Para Meirelles (1993b), essa inviolabilidade a excluso da puni-
bilidade de certos atos praticados pelos agentes pblicos no desempe-
nho de suas funes e em razo delas. A inviolabilidade exclui o crime,
diversamente da imunidade, que impede o processo, enquanto no
autorizado pela respectiva Cmara (p. 451). Alm da inviolabilidade,
o vereador possui tambm a prerrogativa de priso especial (art. 295,
Modernamente, o vereador cons-
titui-se em um agente poltico,
eleito atravs de um partido pol-
tico para um mandato de qua-
tro anos, por voto direto, secreto,
pelo sistema proporcional, nome-
ado para exercer um mandato
legislativo no parlamento muni-
cipal, representando a populao
do municpio politicamente.
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CPP*) enquanto o processo a que estiver respondendo no transitar
em julgado. Tambm para efeitos criminais, ele equipara-se ao funcio-
nrio pblico, uma vez que assim determina o Cdigo Penal**:
Art. 327. Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos
penais, quem, embora transitoriamente ou sem remunerao,
exerce cargo, emprego ou funo pblica.
1 Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo,
emprego ou funo em entidade paraestatal, e quem trabalha
para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada
para a execuo de atividade tpica da Administrao Pblica.
(Includo pela Lei n 9.983, de 2000)
2 A pena ser aumentada da tera parte quando os auto-
res dos crimes previstos neste Captulo forem ocupantes de car-
gos em comisso ou de funo de direo ou assessoramento
de rgo da administrao direta, sociedade de economia mista,
empresa pblica ou fundao instituda pelo poder pblico.
(Includo pela Lei n 6.799, de 1980) (Brasil, 1940)
Dessa forma, o vereador ca sujeito aos delitos funcionais, como
crime de peculato, que, pela sua natureza, s pode ser praticado por
funcionrio pblico.
Destacam-se, ainda, como prerrogativas do vereador, aquelas
previstas no regimento interno da Cmara, que asseguram a pleni-
tude do exerccio de seu mandato, como as de votar e ser votado para
a Mesa Executiva e para membro e presidente de comisses; apre-
sentar projetos de lei, emendas, requerimentos, pedidos de infor-
mao; dar pareceres nos projetos em anlise nas comisses e pro-
por comisses parlamentares de inqurito e comisses especiais. Ele
tambm tem o direito e a obrigao de participar das sesses das
. . .
* CPP: Decreto-Lei. n 3.689/1941.
** CP: Decreto-Lei. n 2.848/1940.
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cmaras e manifestar a sua opinio por meio de pronunciamentos
e votos. Enm, o regimento interno estabelece os direitos do verea-
dor que produzem efeitos apenas no mbito interno das atividades
da Cmara.
Proibies e incompatibilidades
O vereador um parlamentar assemelhado aos senadores e aos
deputados federais, estaduais e distritais. No inferior nem superior
a outro parlamentar, apenas possui competncias diferentes. Desde
a expedio do diploma e da posse, ele est sujeito s proibies e
incompatibilidades do exerccio da vereana, similares s dos mem-
bros do Congresso Nacional previstas na Constituio Federal e na
Constituio do respectivo estado (art. 29, IX, CF).
As proibies e incompatibilidades dos vereadores para o exerc-
cio do mandato so as elencadas no art. 54 da Constituio e podem
redundar at mesmo na perda do mandato parlamentar.
Art. 54. Os Deputados e Senadores no podero:
I desde a expedio do diploma:
a) frmar ou manter contrato com pessoa jurdica de direito
pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade
de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico,
salvo quando o contrato obedecer a clusulas uniformes;
b) aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remunerado,
inclusive os de que sejam demissveis ad nutum, nas entidades
constantes da alnea anterior;
II desde a posse:
a) ser proprietrios, controladores ou diretores de empresa que
goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurdica de
direito pblico, ou nela exercer funo remunerada;
b) ocupar cargo ou funo de que sejam demissveis ad nutum,
nas entidades referidas no inciso I, a;
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c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das enti-
dades a que se refere o inciso I, a;
d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato pblico eletivo.
A Lei Orgnica do Municpio deve prever essas proibies, inclu-
sive repetindo o mesmo texto constitucional referente aos senadores e
aos deputados, em que a doutrina as classica como incompatibilida-
des funcionais, negociais, polticas e prossionais.
A primeira parte das vedaes envolve, inclusive, o momento da
diplomao, ou seja, o ato da Justia Eleitoral que concede ao vereador
o diploma para que ele possa assumir o cargo. Nesse quesito, entende-
mos que os suplentes desse cargo, embora tambm sejam diplomados,
se no assumirem o mandato, no estaro sujeitos a essas proibies.
O objetivo destas evitar o trco de inuncia, com o favorecimento
de interesses particulares do vereador em alguns casos. Somente com
a posse do cargo, ato administrativo de investidura do eleito na fun-
o que vai exercer, que passam a produzir efeito todas as incompa-
tibilidades e proibies estabelecidas na Constituio.
As incompatibilidades funcionais referem-se impossibili-
dade do exerccio de cargos na Administrao Pblica a partir do pe-
rodo de vereana e concomitantemente a ele. A exceo quando o
vereador exerce a funo de secretrio municipal ou se a Lei Orgnica
de determinado municpio permite a ocupao de outro cargo nas
administraes municipal, estadual e federal. Tambm, nesse caso,
se o vereador j ocupa uma colocao na Administrao Pblica, no
momento em que for eleito, ele dever licenciar-se, se houver incompa-
tibilidade de horrios (art. 38, II e III, ltima parte, CF). Em alguns
casos, admissvel que o vereador continue trabalhando se no hou-
ver essa incompatibilidade (art. 38, III, primeira parte, CF), como no
caso de as sesses da Cmara serem noite, aps o horrio de expe-
diente no rgo pblico ou ento se o vereador exerce o cargo de pro-
fessor (20 horas semanais) ou mdico e possui horrio de trabalho
reduzido.
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As incompatibilidades negociais dizem respeito a rmar ou
manter contrato com pessoa jurdica de direito pblico desde a diplo-
mao. Quanto a elas, parte da doutrina e da jurisprudncia reco-
nhece a possibilidade de o parlamentar manter contrato com a enti-
dade pblica, desde que esta obedea a clusulas uniformes, ou seja,
da modalidade de contratos de adeso.
As incompatibilidades polticas dizem respeito ao exerccio
de mais de um mandato eletivo ao mesmo tempo, como os de vere-
ador e deputado. Nesse caso, no permitida a nenhum parlamen-
tar a duplicidade de mandato, ou seja, exercer dois ou mais mandatos
simultaneamente.
J as proibies funcionais ao parlamentar so, por exemplo, ser proprie-
trio de empresa que goza de privilgios com a Administrao Pblica e
patrocinar causa (advogar) contra o municpio.
O art. 55 da Constituio estabelece claramente que o parlamen-
tar que infringir qualquer uma das proibies e das incompatibilida-
des, como rmar ou manter contrato com entidade pblica ou aceitar
cargo, funo ou emprego remunerados desses rgos pblicos, est
sujeito a sofrer um processo de perda de mandato.
Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador:
I que infringir qualquer das proibies estabelecidas no artigo
anterior;
II cujo procedimento for declarado incompatvel com o decoro
parlamentar;
III que deixar de comparecer, em cada sesso legislativa,
tera parte das sesses ordinrias da Casa a que pertencer,
salvo licena ou misso por esta autorizada;
IV que perder ou tiver suspensos os direitos polticos;
V quando o decretar a Justia Eleitoral, nos casos previstos
nesta Constituio;
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VI que sofrer condenao criminal em sentena transitada em
julgado.
1 incompatvel com o decoro parlamentar, alm dos casos
defnidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asse-
guradas a membro do Congresso Nacional ou a percepo de
vantagens indevidas.
2 Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato ser deci-
dida pela Cmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por voto
secreto e maioria absoluta, mediante provocao da respectiva
Mesa ou de partido poltico representado no Congresso Nacional,
assegurada ampla defesa.
3 Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda ser decla-
rada pela Mesa da Casa respectiva, de ofcio ou mediante pro-
vocao de qualquer de seus membros, ou de partido poltico
representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.
4 A renncia de parlamentar submetido a processo que vise
ou possa levar perda do mandato, nos termos deste artigo,
ter seus efeitos suspensos at as deliberaes fnais de que
tratam os 2 e 3. (Includo pela Emenda Constitucional de
Reviso n 6, de 1994)
A representao contra o vereador que infringe algumas das
incompatibilidades e das vedaes pode ser feita pela prpria Mesa da
Cmara ou, ento, por um partido poltico.
A cassao do seu mandato, de forma similar ao que se aplica ao
senador ou ao deputado, deve ser decidida pela Cmara, por voto
secreto e maioria absoluta dos vereadores, assegurando-se ao parla-
mentar ampla defesa.
O nmero de vereadores
A Constituio de 1988 estabelece que o nmero de vereadores
deve ser proporcional ao nmero de habitantes do municpio dentro
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de trs faixas gerais, sendo o nmero mnimo de 9 e o mximo de 55
vereadores por Cmara Municipal:
Municpios com at 1 milho de habitantes: mnimo de 9 e mximo de
21 vereadores.
Municpios com mais de 1 milho e menos de 5 milhes de habitantes:
mnimo de 33 e mximo de 41 vereadores.
Municpios com populao acima de 5 milhes de habitantes: mnimo de
42 e o mximo de 55 vereadores.
Nessa discusso sobre a competncia para xar o nmero de ve-
readores, Silva (2005, p. 305) faz algumas perguntas: A Constituio
do Estado pode denir essa proporcionalidade dentro daquelas fai-
xas? Se no o fez, a lei orgnica do municpio poder faz-lo? [grifo
nosso]. As respostas a que ele chega, respaldado na Constituio,
levam-no concluso de que o artigo 29, inciso IV, deu essa compe-
tncia ao municpio, por sua lei orgnica (p. 305). Esse tambm o
entendimento de Costa (1999), ao armar que o nmero exato deve
ser xado na Lei Orgnica do Municpio, podendo, inclusive, se for o
caso, ser diminudo, ao invs de aumentado (p. 153).
Assim respaldadas, as leis orgnicas municipais xaram o
nmero de vereadores livremente at a eleio de 2004, pois esse era,
at ento, o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e
do Supremo Tribunal Federal (STF). A primeira corte havia r-
mado jurisprudncia, j a partir de 1993, no sentido de que a auto-
nomia de cada municpio para xar o nmero de vereadores era
determinada pela Lei Orgnica. Alm disso, o STF havia declarado,
em 1996, que era o municpio e no o estado competente para
dispor sobre a composio das Casas Legislativas, desde que cum-
pridos os padres denidos no art. 29, inciso IV da Constituio
Federal (Brasil, 1996c).
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No entanto, o prprio STF, posteriormente, ao analisar o
Recurso Extraordinrio (RE) n 197.917, no julgamento de 24 de
maro de 2004, por oito votos a trs, tendo como relator o ministro
Maurcio Corra, deu provimento parcial ao recurso interposto pelo
Ministrio Pblico de So Paulo contra o pargrafo nico do art. 6
da Lei Orgnica do Municpio de Mira Estrela, em So Paulo. Foi
declarado, ento, inconstitucional aquele dispositivo e estabelecido
um novo parmetro para a xao do nmero de vereadores para
todas as cmaras municipais.
Ao fundamentar a sua deciso,
o ministro Corra adotou a aplica-
o de critrios matemticos rgidos
e invocou princpios de isonomia e
razoabilidade. Pela frmula matem-
tica adotada, cada uma das trs fai-
xas estabelecidas na Constituio pas-
sou a constituir-se em parmetros para
a xao do nmero de vereadores,
e no o que havia sido estabelecido
pelas leis orgnicas municipais.
Assim, na primeira faixa, que vai at 1 milho de habitantes (estabeleceu
o mnimo de 9 e o mximo de 21 vereadores), o ministro dividiu o nmero
de moradores 999.999 por 21 vereadores e chegou concluso de que,
a cada 47.619 habitantes, haveria um vereador a mais do que o nmero
mnimo.
Na segunda faixa, de mais de 1 milho e menos de 5 milhes de habi-
tantes (estabeleceu o mnimo de 33 e o mximo de 41 vereadores), dividiu
o nmero de habitantes por 41 e chegou ao nmero de 121.951 habitan-
tes para cada vereador, partindo do mnimo de 33 vereadores por cmaras
de municpios com mais de 1 milho de habitantes.
Dessa forma, consideramos
que a medida tomada pelo
STF e acatada pelo TSE
constituiu-se numa das
maiores afrontas autonomia
municipal, um desrespeito ao
princpio da harmonia dos
poderes sem precedentes na
histria recente do pas.
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Na ltima faixa (terceira), aquela de populao acima de 5 milhes de
habitantes, o nmero mnimo de vereadores estabelecido foi de 42 e o
mximo de 55. Nesse caso, o ministro inverteu a lgica do raciocnio, tendo
dividido 5 milhes por 42, chegando ao nmero de 119.047 habitantes/
vereador.
A frmula adotada pelo STF foi to esdrxula que, j na primeira
faixa, de 20 para 21 vereadores, foi abandonada a diferena de 47.619,
passando-se para 428.571 habitantes. J na segunda faixa, quando a
Cmara passou de 40 para 41 vereadores, a diferena no foi mais de
121.951, e sim o nmero astronmico de 3.024.389 habitantes. Alm
do mais, na terceira faixa, conforme observamos, a diferena para
aumentar o nmero de vereadores foi inferior ao da segunda faixa (2
faixa, 121.951; 3 faixa, 119.047).
O Ministrio Pblico Eleitoral (MPE), invocando a competncia
do TSE, prevista no art. 23 do Cdigo Eleitoral, entrou com petio
naquele rgo requerendo a edio de ato normativo para que fosse
estendida essa deciso a todos os municpios, estabelecendo-se um
prazo s cmaras municipais para a adaptao das respectivas leis
orgnicas. A medida visou ao pronto atendimento de novos parme-
tros de xao do nmero de vereadores estabelecidos pelo Supremo.
O TSE acatou, ento, o pedido do MPE e baixou a Resoluo
n 21.702 (Brasil, 2004b) para as eleies municipais de 2004 e, por
consequncia, para as de 2008 tambm.
A deciso da Justia foi duramente criticada pelas comunidades
acadmica e poltica, uma vez que interferiu na autonomia municipal
e quebrou uma tradio dos prprios tribunais superiores, a de asse-
gurar o princpio federativo estabelecido na Constituio. Alm disso,
a mesma Constituio que xou os parmetros populacionais para o
nmero de vereadores tambm xou as despesas do Legislativo para
cada faixa populacional em que se enquadram os municpios, bem
como os subsdios dos vereadores, que so proporcionais remunera-
o dos deputados estaduais (arts. 29 e 29-A, CF).
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O argumento mais utilizado na poca pelo ministro Corra foi
o de que a reduo do nmero de vereadores iria diminuir tambm
os gastos com as cmaras municipais, sendo que essa deciso judi-
cial reduziu de 60.276 para 51.748 o nmero de vereadores em todo
o Brasil. No entanto, pesquisas apontaram, dois anos depois, que os
gastos com as cmaras municipais no diminuram, apesar da redu-
o do nmero de vereadores. Pelo contrrio, houve at um pequeno
acrscimo acima da inao. Dessa forma, consideramos que a medida
tomada pelo STF e acatada pelo TSE constituiu-se numa das maio-
res afrontas autonomia municipal, um desrespeito ao princpio da
harmonia dos poderes sem precedentes na histria recente do pas.
Consideramos necessrio destacar que muitos municpios, h
dcadas, possuam um nmero x de vereadores e tiveram tal
nmero reduzido com essa deciso judicial, a qual, alm de diminuir
a representatividade popular, interferiu nos costumes e tradies de
centenas de municpios brasileiros e criou um problema, j que xou
nmeros pares de vereadores em muitas cmaras, dicultando a for-
mao de maiorias, o que aumentou a possibilidade de empate nas
votaes, fortalecendo a opinio do presidente da Cmara, que, tra-
dicionalmente, possui o voto de Minerva (desempate). Quando
as Cmaras xavam o nmero de vereadores, tomavam sempre o
cuidado de faz-lo em nmeros mpares, justamente para evitar o
empate, cuidado que o Judicirio no teve ao adotar uma frmula
matemtica que no possui nenhuma base constitucional.
Vrios projetos de emenda constitucional tramitaram no Congresso
Nacional visando corrigir a indevida interferncia do Judicirio na
autonomia municipal por meio do estabelecimento de novos parme-
tros para que as cmaras xem, em suas leis orgnicas, o nmero de ve-
readores. No entanto, nas eleies municipais de 2008, ainda vigora-
ram os princpios estabelecidos pelo TSE para as eleies de 2004.
Em 2009, foi aprovada a Emenda Constitucional n 58 (Brasil, 2009),
que alterou a redao do inciso IV do caput do art. 29 e do art. 29-A
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da Constituio Federal, tratando das disposies relativas recompo-
sio das cmaras municipais. Essa emenda estabeleceu no seu art. 3,
inciso I que os novos parmetros j valeriam para as eleies muni-
cipais de 2008, ou seja, os nmeros mnimos e mximos de vereadores
por cmara municipal.
No entanto, o STF declarou inconstitucional esse inciso ainda
em 2009, e os suplentes daquela eleio no puderam assumir.
Assim, os novos parmetros sobre o nmero de vereadores s valero a par-
tir das eleies municipais de 2012, nas quais sero consideradas novas fai-
xas populacionais (24, especifcamente, e nmero mpar fxo de vereadores),
mantendo-se o mnimo de 9 vereadores e o mximo de 55, de acordo
com a populao do municpio (art. 29, IV, CF):
Art. 29. [...]
IV para a composio das Cmaras Municipais, ser obser-
vado o limite mximo de:
a) 9 (nove) Vereadores, nos Municpios de at 15.000 (quinze
mil) habitantes;
b) 11 (onze) Vereadores, nos Municpios de mais de 15.000
(quinze mil) habitantes e de at 30.000 (trinta mil) habitantes;
c) 13 (treze) Vereadores, nos Municpios com mais de 30.000
(trinta mil) habitantes e de at 50.000 (cinquenta mil) habitantes;
d) 15 (quinze) Vereadores, nos Municpios de mais de 50.000
(cinquenta mil) habitantes e de at 80.000 (oitenta mil)
habitantes;
e) 17 (dezessete) Vereadores, nos Municpios de mais de 80.000
(oitenta mil) habitantes e de at 120.000 (cento e vinte mil)
habitantes;
f) 19 (dezenove) Vereadores, nos Municpios de mais de 120.000
(cento e vinte mil) habitantes e de at 160.000 (cento sessenta
mil) habitantes;
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g) 21 (vinte e um) Vereadores, nos Municpios de mais de
160.000 (cento e sessenta mil) habitantes e de at 300.000 (tre-
zentos mil) habitantes;
h) 23 (vinte e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de
300.000 (trezentos mil) habitantes e de at 450.000 (quatro-
centos e cinquenta mil) habitantes;
i) 25 (vinte e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de
450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes e de at
600.000 (seiscentos mil) habitantes;
j) 27 (vinte e sete) Vereadores, nos Municpios de mais de
600.000 (seiscentos mil) habitantes e de at 750.000 (setecen-
tos e cinquenta mil) habitantes;
k) 29 (vinte e nove) Vereadores, nos Municpios de mais de
750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes e de at
900.000 (novecentos mil) habitantes;
l) 31 (trinta e um) Vereadores, nos Municpios de mais de
900.000 (novecentos mil) habitantes e de at 1.050.000 (um
milho e cinquenta mil) habitantes;
m) 33 (trinta e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de
1.050.000 (um milho e cinquenta mil) habitantes e de at
1.200.000 (um milho e duzentos mil) habitantes;
n) 35 (trinta e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de
1.200.000 (um milho e duzentos mil) habitantes e de at
1.350.000 (um milho e trezentos e cinquenta mil) habitantes;
o) 37 (trinta e sete) Vereadores, nos Municpios de 1.350.000
(um milho e trezentos e cinquenta mil) habitantes e de at
1.500.000 (um milho e quinhentos mil) habitantes;
p) 39 (trinta e nove) Vereadores, nos Municpios de mais de
1.500.000 (um milho e quinhentos mil) habitantes e de at
1.800.000 (um milho e oitocentos mil) habitantes;
q) 41 (quarenta e um) Vereadores, nos Municpios de mais de
1.800.000 (um milho e oitocentos mil) habitantes e de at
2.400.000 (dois milhes e quatrocentos mil) habitantes;
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r) 43 (quarenta e trs) Vereadores, nos Municpios de
mais de 2.400.000 (dois milhes e quatrocentos mil) habitantes
e de at 3.000.000 (trs milhes) de habitantes;
s) 45 (quarenta e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais
de 3.000.000 (trs milhes) de habitantes e de at 4.000.000
(quatro milhes) de habitantes;
t) 47 (quarenta e sete) Vereadores, nos Municpios de mais de
4.000.000 (quatro milhes) de habitantes e de at 5.000.000
(cinco milhes) de habitantes;
u) 49 (quarenta e nove) Vereadores, nos Municpios de mais de
5.000.000 (cinco milhes) de habitantes e de at 6.000.000
(seis milhes) de habitantes;
v) 51 (cinquenta e um) Vereadores, nos Municpios de mais de
6.000.000 (seis milhes) de habitantes e de at 7.000.000 (sete
milhes) de habitantes;
w) 53 (cinquenta e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de
7.000.000 (sete milhes) de habitantes e de at 8.000.000 (oito
milhes) de habitantes; e
x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de
8.000.000 (oito milhes) de habitantes
O entendimento dominante,
inclusive o nosso, que a Cmara
dever fixar, na Lei Orgnica
Municipal, o nmero de vereadores
de acordo com a faixa populacio-
nal estabelecida na Constituio
Federal e conforme a quantidade
de habitantes do municpio apon-
tada pelo Instituto Brasileiro de
Geograa e Estatstica (IBGE).
Todas as emendas que alte-
rarem a xao dos subsdios
dos vereadores devem manter
os princpios de moralidade,
impessoalidade e anteriori-
dade, ou seja, os valores sem-
pre devem manter-se xos de
uma legislatura para a outra.
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A remunerao
Como todo agente poltico, o vereador tem direito a uma remunera-
o. Esta, por sua vez, est prevista constitucionalmente (art. 29, VI,
CF), conforme os parmetros xados pela prpria Lei Maior, que tm
como base os subsdios dos deputados estaduais. O texto original esta-
belecia que uma legislatura deveria denir a remunerao do prefeito,
do vice-prefeito e dos vereadores, observando certos limites constitucio-
nais (art. 37, XI; art. 150, II; art. 153, II; art. 153, 2, I, CF).
Esse tpico constitucional foi alterado trs vezes, por meio das
Emendas Constitucionais n 1/1992, n 19/1998 e n 25/2000. Esta l-
tima a que se encontra em vigor e
prev que a Lei Orgnica dos muni-
cpios deve estabelecer parmetros
e obedecer s seis faixas de limites
mximos xados na Constituio
(Brasil, 2000a).
A base para os subsdios dos
vereadores a dos deputados
estaduais, sendo que a remunerao
destes est limitada a 75% dos sub-
sdios dos deputados federais:
nos pequenos municpios, aqueles com at 10 mil habitantes, o subsdio
mximo ser de 20% da remunerao dos deputados estaduais;
de 30% nos municpios de 10 mil (mais 1) at 50 mil habitantes;
de 40% nos municpios de 50 mil (mais 1) at 100 mil habitantes;
de 50% nos municpios de 100 mil (mais 1) at 300 mil habitantes;
de 60% nos municpios de 300 mil (mais 1) at 500 mil habitantes;
de 75% nos municpios com mais de 500 mil habitantes.
Todas as emendas que alterarem a xao dos subsdios dos ve-
readores devem manter os princpios de moralidade, impessoalidade
importante salientar
que muitas leis orgnicas
possibilitam aos vereadores
licenciar-se para ocupar cargos
de comisso na Administrao
municipal, estadual ou federal,
optando pela remunerao da
colocao ou pelos subsdios
que recebem como vereadores.
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e anterioridade, ou seja, os valores sempre devem manter-se xos de
uma legislatura para a outra.
A remunerao dos vereadores compreende todos os valores, estando
eles sujeitos ao recolhimento do Imposto de Renda, como todos os
demais trabalhadores que atinjam os tetos xados para o recolhimento
desse tributo (art. 153, 2, I, CF).
A norma adotada na Consti tuio gera distores, uma vez que,
para alguns pequenos municpios, 20% da remunerao dos deputados
estaduais pode at ser muito, enquanto, para outros, de grande popu-
lao e com arrecadao superior de muitos estados, a remunerao
dos vereadores, embora limitada a 75% dos subsdios dos deputados
estaduais, pode no corresponder s responsabilidades e atribuies
que os edis desses locais possuem perante a comunidade.
Essa remunerao fator fundamental para que os cidados que
quiserem candidatar-se ao cargo de vereador possam exerc-lo em ple-
nitude, evitando-se, assim, que apenas os mais ricos estejam em con-
dies de ocup-lo, uma vez que estes no dependem de subsdios
para sobreviver.
A Constituio (art. 29, VII) ainda estabelece outro limite para
a remunerao dos vereadores, que prev que o total das despesas do
municpio com os subsdios no pode ultrapassar em 5% a receita
municipal. Ela estabelece tambm o uso da Carta Magna, que, por
sua vez, determina que os servidores pblicos, ao exercerem mandato
de vereador e havendo compatibilidade de horrios, podem continuar
exercendo seus cargos, funes ou empregos nos rgos municipais,
estaduais ou federais, da Administrao direta ou indireta, sem pre-
juzo de sua remunerao (art. 38, III, CF).
No caso de haver incompatibilidade de horrios, o vereador pre-
cisa se licenciar da funo que exercia antes, podendo optar pela remu-
nerao da funo ou pela de vereador (art. 39, II, CF). importante
salientar que muitas leis orgnicas possibilitam aos vereadores licen-
ciar-se para ocupar cargos de comisso na Administrao municipal,
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estadual ou federal, optando pela remunerao da colocao ou pelos
subsdios que recebem como vereadores.
A licena e a perda do mandato
Como j foi dito, o vereador pode deixar o cargo por licena ou
perd-lo pelos motivos expostos na norma.
A licena
direito do vereador, no exerccio do mandato, licenciar-se do
cargo. As regras para o licenciamento devem estar estabelecidas na
Lei Orgnica do Municpio e no Regimento Interno da Cmara.
Normalmente, o regimento interno prev a possibilidade da
licena do vereador por motivo de doena, para tratar de assunto de
interesse particular, ocupar cargo pblico, como o de secretrio muni-
cipal, ou at mesmo nos casos de licena-maternidade.
. . .
Quando for licenciar-se do cargo, o vereador deve encaminhar
um pedido por meio de requerimento escrito Mesa. Essa soli-
citao deve ser discutida e votada numa nica sesso.
. . .
O Plenrio da Cmara soberano para aprovar ou rejeitar o pedido
de licena ou mesmo cassar a licena aprovada anteriormente, se jul-
gar conveniente o retorno do vereador Cmara. Outrossim, obser-
vamos que de acordo com esse entendimento que os tribunais tm
se manifestado. Obedecidos esses trmites e tendo o Plenrio deli-
berado pela licena, o vereador est desobrigado das atividades per-
tinentes ao cargo pelo prazo estabelecido e aprovado por seus pares.
O regimento interno deve tambm prever situaes em que o
vereador necessite de licena, caso este no tenha condies fsicas e
mentais para solicit-la. Nessas circunstncias, o lder da bancada ou
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outro vereador pode encaminhar o pedido de licena, acompanhado de
atestado mdico que demonstre a situao de incapacidade. Tambm
h regimentos de cmaras que estabelecem que, no perodo de recesso,
a licena ser concedida pela Mesa, ad referendum do Plenrio.
O regimento interno deve ainda prever em que casos o suplente
assume o lugar do titular licenciado. Muitos regimentos adotam, por
simetria, as mesmas regras da Cmara dos Deputados e do Senado,
onde o suplente s pode assumir se o titular se licenciar por mais de
120 dias ou para ocupar cargo na Administrao Pblica.
Quando ocorre essa situao (licena do titular), direito do
suplente assumir o cargo com gozo de todas as prerrogativas, encar-
gos e impedimentos do titular, inclusive no que se refere remunera-
o. No lhe cabe, no entanto, o direito de ocupar cargo na Mesa ou
nas comisses para as quais o titular tenha sido eleito, podendo ele
ocupar apenas a vaga no Plenrio. Mesmo assim, o suplente pode ser
eleito para comisses da Casa. Outra opo abdicar do direito de
assumir, sendo que, nesse caso, entende majoritariamente a doutrina,
ele dever renunciar ao mandato. Alm disso, h outra possibilidade:
a de assumir o cargo e tambm licenciar-se.
A perda do mandato
A perda do mandato de vereador pode ocorrer, durante a legisla-
tura, em caso de cassao, extino ou renncia. Nas trs situaes, o
suplente adquire o direito investidura no cargo de vereador.
A renncia um ato de vontade do vereador, devendo ser
feito por escrito, e no cabe ao Plenrio deliberar nesse caso, sendo
que apenas a Mesa deve acatar a deciso e comunicar o fato Casa.
Alguns regimentos internos estabelecem que o ofcio precisa ter a
assinatura do vereador renunciante reconhecida.
A cassao do mandato, por falta de decoro parlamentar ou
falta tico-parlamentar, deve seguir todo um trmite processual,
garantindo-se o direito ampla defesa. Trata-se de um ato punitivo
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extremo. O regimento interno deve trazer outros tipos de punies
mais brandas para as infraes menos graves, como advertncia ou
suspenso do mandato por determinado perodo. O vereador s tem
o mandato cassado se a deliberao for de dos membros da Cmara.
A extino do mandato pode ocorrer por condenao transi-
tada em julgado pela Justia Penal, em casos em que a condenao
acessria seja a perda ou a proibio do exerccio de funo pblica
por certo perodo, ou ainda, por suspenso dos direitos polticos.
Outra hiptese de extino do mandato ocorre quando o vereador
abandona o cargo, como no caso de deixar de comparecer tera parte
das sesses ordinrias sem justicativa (art. 55, III, CF). Nesses casos,
a Mesa deve declarar a extino do mandato, mediante requerimento
de qualquer vereador ou de partido poltico representado na Cmara.
Tambm aqui assegurada a ampla defesa.
A Mesa Executiva
A direo dos trabalhos legislativos na Cmara Municipal
comandada por um colegiado de vereadores que recebe o nome de
Mesa ou Comisso Executiva. Essa equipe, normalmente, formada
pelo presidente, pelo vice-presidente e pelo primeiro e segundo secre-
trios. Dependendo do nmero de vereadores, pode haver mais vice-
-presidentes e secretrios, alm de vogais*.
. . .
A presidncia o cargo mais importante da Mesa, mas, embora
seja ampla a abrangncia de suas atribuies, todas elas devem
constar do regimento interno.
. . .
. . .
* O termo vogal aqui empregado na acepo (linguagem
jurdica) de todo aquele que tem voto numa assembleia,
comisso ou tribunal.
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o presidente quem representa a Cmara em juzo ou extrajudi-
cialmente e dirige os trabalhos legislativos e administrativos. Ele, por-
tanto, possui funes nas reas legislativa, administrativa e de repre-
sentao. Alm disso, ele quem interpreta o regimento interno, em
casos de questo de ordem e pela ordem, sendo que Interpretar
extrair do texto regimental o seu verdadeiro sentido, explcito ou
implcito na disposio que se examine (Meirelles, 1993b, p. 461).
Na funo de comando do processo legislativo na Cmara, o presi-
dente abre, preside e encerra as sesses, sendo que lhe cabe conceder e
cassar a palavra aos vereadores nos termos regimentais, pois deve manter
a ordem dos trabalhos e fazer com que se cumpra o regimento interno.
Assim, o presidente que:
anuncia o resultado das votaes;
recebe e despacha as proposies e os requerimentos;
designa membros de comisses e determina a publicao de atos e
matrias referentes s atividades legislativas.
Entre as suas funes, ainda esto atos como:
dar posse aos vereadores;
declarar extinto o mandato de vereador;
executar aquilo que foi deliberado pelo Plenrio;
nomear e exonerar funcionrios da Cmara;
aposentar servidores, caso a Cmara tenha sistema previdencirio
prprio;
promulgar as resolues, os decretos legislativos e as leis com sano
tcita.
Tambm da responsabilidade do presidente o comando da pol-
cia interna da Cmara, cabendo a ele requisitar fora policial para que
os trabalhos possam ocorrer de forma normal e os vereadores no
sofram ameaas ou constrangimentos. Mediante essa garantia, os ve-
readores podem manifestar suas posies e votos com liberdade.
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O presidente o magistrado durante o processo legislativo; por-
tanto, se ele tiver de tomar parte dos debates, deve deixar a presidncia
dos trabalhos para o seu substituto legal. Alguns regimentos internos
ainda estabelecem que, caso a matria em votao seja de um membro
da Mesa, ele no pode presidir a sesso.
Nas faltas, impedimentos ou licenas, o presidente substitudo
pelo vice-presidente, que, no exerccio do cargo, possui todas as prer-
rogativas daquele, sendo investido de todas as atribuies e direitos do
presidente, inclusive o de substituir o prefeito. seu dever, ainda, pro-
mulgar as leis, os decretos legislativos, as resolues e outras normas
emanadas da Cmara Municipal que o prefeito e o presidente no
tenham promulgado no tempo estabelecido anteriormente pelo regi-
mento interno.
Nessa estrutura funcional e administrativa, os secretrios da
Cmara possuem atribuies prprias de secretarias, como preparar o
expediente, vericar e declarar a presena dos vereadores, ler a ata da
sesso anterior, secretariar as reunies da Mesa e anotar os pedidos
de inscrio de vereadores para o uso da palavra. Na funo do secre-
trio (de acordo com a posio que ocupa na Mesa), ainda est inclusa
a conduo dos trabalhos da Mesa, quando estiverem ausentes o pre-
sidente e o vice-presidente (este seria o substituto daquele). impor-
tante destacarmos que, nesse caso, ou seja, no exerccio da presidncia,
o secretrio possui todos os poderes inerentes ao cargo.
. . .
As atribuies da Mesa so estabelecidas no regimento interno
da Cmara, mas englobam, basicamente, tomar as providncias
necessrias para que os trabalhos legislativos ocorram de forma
regular.
. . .
Entre as atribuies da Mesa, estabelecidas normalmente nos regimentos
internos, esto:
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convocar as sesses extraordinrias;
designar vereadores para misses e representaes da Cmara;
propor ao direta de inconstitucionalidade de lei ou outra norma
municipal;
promulgar emendas Lei Orgnica;
apresentar projetos sobre remunerao (do prefeito, do vice-prefeito e
dos vereadores) e para a criao de cargos no Legislativo, bem como
para a abertura de crditos suplementares;
declarar a perda de mandato de vereador, entre outros.
De acordo com Costa (1999, p. 158), A Mesa no legisla, pois cabe
ao Plenrio tal atribuio. Compete-lhe a prtica de atos de direo,
administrao e execuo das deliberaes aprovadas pelo Plenrio, de
acordo com o regimento interno. Em alguns municpios, a Mesa possui
apenas as atribuies do trabalho de Plenrio, sendo que a Comisso
Executiva que trata das questes administrativas da Cmara.
Para exemplicar essa variabilidade, vamos atentar para as formas
de atuao na Cmara de So Paulo, na de Curitiba e na de Recife.
Na primeira, a Mesa atua em todas as questes relacionadas parte
legislativa e administrativa da Casa; j na segunda, todos os membros
possuem atribuies relacionadas s atividades legislativas, sendo
que as atividades administrativas cabem apenas ao presidente, ao pri-
meiro e ao segundo secretrios que formam a Comisso Executiva;
por m, na terceira, a Mesa denominada de Comisso Executiva, e
todos os membros possuem atribuies na conduo dos trabalhos
administrativos e de direo legislativa (Plenrio).
A eleio dos membros da Mesa faz-se por maioria* absoluta dos
votos. Uma questo que deve ser observada na composio da Mesa
. . .
* O termo maioria, no contexto legislativo, expressa uma
condio que incorpora a concepo de existncia e
necessidade (isto , h necessidade da existncia de...),
uma vez que se constitui em um predicado do quorum nas
atividades (trabalhos, votaes) da Cmara.
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a proporcionalidade entre as bancadas, para que ela represente, o mais
elmente possvel, todas as correntes polticas (partidos) que compem
o Legislativo. Esse um princpio do processo eleitoral brasileiro, em
que os parlamentares so eleitos pelo sistema proporcional, ou seja,
cada partido elege um nmero de vereadores (deputados estaduais
e federais) de acordo com a proporo de votos que tiveram. Alm
disso, h uma norma constitucional que determina que, na Mesa e nas
comisses, assegurada, tanto quanto possvel, a representao pro-
porcional dos partidos ou dos blocos parlamentares (art. 58, 1, CF).
O mandato dos membros da Mesa , normalmente, de dois anos,
porm h muitos regimentos internos que adotam mandato de ape-
nas um ano. No Estado do Paran, o Tribunal de Justia decidiu
que o mandato deve ser de dois anos, sob alegao de simetria com
os regimentos do Congresso Nacional (Cmara Federal e Senado).
Outrossim, pela Emenda Constitucional n 50/2006 (art. 57, 4,
CF), est vedada no Congresso Nacional (Cmara Federal e Senado
da Repblica) a reconduo dos membros da Mesa das duas Casas
para o mesmo cargo na eleio imediatamente subsequente (Brasil,
2006). Pela aplicao desse princpio, tambm est proibida a reelei-
o para os cargos de direo correspondentes nas cmaras munici-
pais na eleio seguinte.
Muitos regimentos internos, no entanto, permitem a reeleio
dos membros da Mesa para o mesmo cargo. Outros admitem essa
possibilidade, mas para cargos diferentes daquele que era ocupado.
Considerando que a legislatura de quatro anos, se o mandato da
Mesa for de dois, permitir-se uma ou mais reeleies no far dife-
rena, pois as eleies subsequentes ocorrero em outra legislatura.
Observamos, nessa diversidade de questes, que h regimentos
internos que no permitem que o suplente, no exerccio do cargo de
vereador, ocupe cargo na Mesa. Tambm h os que permitem a des-
tituio dos membros da Mesa, individual ou coletivamente. Nesse
caso, necessrio um processo regular permitindo a ampla defesa.
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Alm disso, para haver a destituio, normalmente, so necessrios
dos votos dos membros da Cmara.
As comisses
A Cmara Municipal, a exemplo das assembleias legislativas e do
Congresso Nacional (Cmara e Senado), subdivide-se internamente
no processo de elaborao das leis em comisses legislativas tem-
ticas, especializadas em determinadas matrias. Tais comisses que
so rgos internos do Legislativo so formadas, de acordo com o regi-
mento interno, por grupos de vereadores de, no mnimo, trs, nove ou
onze parlamentares, e assim por diante, conforme o nmero de mem-
bros da Cmara.
. . .
Na composio das comisses, a proporcionalidade dos parti-
dos ou blocos partidrios que compem o Legislativo munici-
pal deve ser, sempre que possvel, respeitada (art. 58, 1, CF).
. . .
As comisses dividem-se em permanentes e especiais. As perma-
nentes so aquelas que esto previstas no regimento interno e tratam
de matrias como constitucionalidade, nanas, scalizao, urba-
nismo, servios pblicos, educao, esportes, cultura, sade e meio
ambiente. Os projetos de lei, de iniciativa do prefeito ou dos verea-
dores, devem, obrigatoriamente, ser analisados por essas comisses.
J as comisses especiais tm carter temporrio e so constitu-
das para o estudo de um assunto especco por um prazo prexado,
que consta no requerimento. Este, por sua vez, encaminhado Mesa
para a aprovao pelo Plenrio.
As comisses contam com um presidente, eleito por seus pares,
que dirige os trabalhos internos e distribui os projetos para que os ve-
readores elaborem o parecer, que ser votado por todos os membros.
Para ser aprovado, este deve obter a maioria dos votos dos membros
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da comisso, sendo que o voto vencido ser anexado ao projeto. Se o
parecer do relator for vencido, os vereadores que votaram contraria-
mente iro redigir um novo, que passar a ser o da comisso.
O projeto, aps receber o parecer tcnico da assessoria jurdica
da Casa, encaminhado, por exemplo, para a Comisso de Justia e
Redao, que vai analis-lo sob a tica da constitucionalidade e da tc-
nica legislativa. Depois dessa comisso, o projeto poder passar para a
Comisso de Finanas e Oramento, que ir analisar se h previso no
Plano Plurianual e na Lei Oramentria. Por m, o projeto poder ser
analisado, quanto ao mrito, pela Comisso de Urbanismo, Sade ou
Meio Ambiente, conforme a especicidade da matria.
A esse respeito, comenta Godoy (1990, p. 99), com quem concor-
damos, que uma das melhores divises de trabalho para as cmaras
se traduz na tripartio de competncias das comisses: uma delas
examina a constitucionalidade, a outra examina o fundamento pro-
gramtico e os recursos oramentrios e a terceira examina o mrito
da propositura.
As comisses, na opinio de Meirelles (1993b, p. 472), no legislam,
no deliberam, no administram, nem julgam; apenas estudam, inves-
tigam e apresentam concluses e sugestes, concretizadas em parece-
res de carter meramente informativo para o Plenrio. No entanto,
devemos atentar para o fato de que h regimentos que estabelecem que
o parecer contrrio, quando aprovado pela maioria dos membros de
todas as comisses nas quais o projeto foi analisado, enseja o seu arqui-
vamento sem a apreciao pelo Plenrio. Nesse caso, o projeto poder
ser novamente apreciado pela Cmara se o Plenrio assim deliberar,
mediante requerimento especco, assinado por

dos vereadores.
Por fora do art. 58 da Constituio, os regimentos das cma-
ras municipais podem estabelecer que, em determinadas matrias em
relao deciso da comisso, o projeto possui carter terminativo, ou
seja, a sua deciso no precisa passar necessariamente pelo Plenrio
(art. 58, 2, I, CF). Porm, havendo, por parte dos vereadores, inte-
resse em que o projeto seja votado tambm pelo Plenrio, o regimento
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deve prever que isso seja solicitado por meio de requerimento, assi-
nado por

dos membros da Casa. Esse requerimento, por sua vez,


de acordo com alguns regimentos, deve ser efetuado antes da votao
do parecer na referida comisso.
Tambm cabe s comisses realizar audincias pblicas, com enti-
dades da sociedade civil, sobre as matrias que esto sob sua anlise,
convocar os secretrios municipais para prestar esclarecimentos sobre
a sua pasta e solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado
(art. 58, 2, II, III e V, CF).
tambm atribuio das comisses receber peties, reclamaes,
representaes e queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses
das autoridades ou entidades pblicas. Alm disso, devem apreciar os
programas de obras e planos globais, regionais ou setoriais de desenvol-
vimento e sobre eles tambm emitir parecer (art. 58, 2, IV e VI, CF).
Entre as comisses especiais, tambm denominadas de tempor-
rias, encontram-se, por exemplo, a Comisso de Estudos sobre as
Enchentes (aquelas que ocorrerem na cidade); as Comisses
Parlamentares de Inqurito (CPIs), que investigam um fato concreto,
como o suborno de um secretrio municipal; a Comisso Processante,
que indicia o prefeito por crime de responsabilidade e que pode redun-
dar na cassao de seu mandato (quando ele descumpre, por exemplo,
o mandamento constitucional de aplicar 25% da receita tributria em
educao).
As CPIs possuem o poder de
investigao prprio das autoridades
judiciais, portanto, alm do previsto
no regimento interno da Cmara,
elas devem utilizar subsidiariamente
para sua atuao (em seus trabalhos)
o Cdigo de Processo Penal. Faz-se
necessrio ressaltar que o poder de
investigao de uma CPI enorme,
uma vez que ela pode solicitar ao
O Plenrio onde ocorre a
democracia representativa na
sua essncia, pois se constitui
em uma miniatura da popu-
lao do municpio, represen-
tada pelos vereadores. Podemos
dizer que no Plenrio que as
leis so gestadas.
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Judicirio a quebra dos sigilos bancrio, scal e telefnico dos inves-
tigados, alm de fazer inspees e auditorias contbeis e nanceiras,
tanto da Administrao direta quanto da Administrao indireta do
municpio.
O requerimento que prope a CPI deve ser subscrito por

dos
membros da Cmara Municipal, para apurao de um fato determi-
nado e por prazo certo. A concluso, se for o caso, deve ser encami-
nhada ao Ministrio Pblico que competente para promover a res-
ponsabilidade civil e criminal dos infratores e indiciados (art. 58, 3,
CF). Para que a Comisso no sofra questionamentos judiciais, fun-
damental que o fato a ser investigado seja determinado, evitando-se
termos genricos.
O Plenrio e as sesses
O Plenrio o colegiado que rene todos os vereadores e toma as
decises mais importantes da Cmara. Trata-se de um rgo sobe-
rano e deliberativo, que decide, pelo voto da maioria dos vereadores, o
que representaria a vontade da populao de um municpio. As deci-
ses so tomadas mediante regras estabelecidas no regimento interno,
que prev a forma dos debates para as matrias e o processo de vota-
o, inclusive o quorum para que um projeto obtenha aprovao.
O Plenrio que vota leis e
resolues. Ele aprova ou no
requerimentos e projetos que
sero transformados em leis,
decretos legislativos, resolues e
outras proposies. Logo, nele
que se manifesta a funo legis-
lativa da Cmara. As suas ativi-
dades abarcam tambm a funo
judicial, pois por meio dele que
os vereadores deliberam sobre a
As sesses da Cmara, normal-
mente, so pblicas e, dessa
forma, qualquer pessoa pode
assistir a elas, desde que se com-
porte educadamente. H um
lugar reservado especialmente
para o pblico acompanhar o
trabalho dos vereadores, cuja ata
deve ser elaborada pelo secretrio.
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cassao do mandato do prefeito e dos prprios vereadores, quando
assim se congurar necessrio.
No entanto, no cabe ao Plenrio tomar medidas administrativas
de carter interno. Estas so de responsabilidade da Mesa e do pre-
sidente da Cmara, quando dizem respeito gesto do Legislativo
e quando o prefeito que administra o municpio. J as decises do
Plenrio, quando possuem carter de poltica administrativa, so
tomadas em forma de resolues, que devero ser implementadas
pelo presidente da Cmara.
O Plenrio onde ocorre a democracia representativa na sua
essncia, pois se constitui em uma miniatura da populao do muni-
cpio, representada pelos vereadores. Podemos dizer que no Plenrio
que as leis so gestadas.
As sesses da Cmara, normalmente, so pblicas e, dessa forma,
qualquer pessoa pode assistir a elas, desde que se comporte educada-
mente. H um lugar reservado especialmente para o pblico acom-
panhar o trabalho dos vereadores, cuja ata deve ser elaborada pelo
secretrio.
Os regimentos internos tambm preveem sesses secretas, que
so excepcionais e devem ocorrer somente em casos de extrema gra-
vidade e por convocao da Mesa ou de um percentual de vereadores,
conforme estiver previsto no regimento. Delas apenas os vereadores
podem participar, j que nem mesmo a presena dos funcionrios da
Cmara admitida.
A sala das sesses onde funciona o Plenrio, que, propriamente,
se chama de recinto da Cmara. o recinto legal, onde o colegiado dos
vereadores se rene para deliberar. Esse local deve estar previsto no
regimento interno, e sesses realizadas fora dele so nulas. Estas s
podem ocorrer se o Plenrio tiver regularmente deliberado, dando
ampla publicidade aos vereadores; portanto, nem o presidente, nem
os secretrios da Cmara, ou mesmo o prefeito, podem convocar
sesses fora da sala de sesses a seu bel-prazer.
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Quanto s sesses da Cmara, elas podem ser ordinrias ou
extraordinrias. As ordinrias so aquelas previstas no regimento
interno, que, por exemplo, pode estabelecer que as sesses sejam s
segundas, teras e quartas-feiras, a partir das 16 horas, tendo a dura-
o de trs horas e acontecendo de 15 de fevereiro a 15 de dezem-
bro, com recesso durante o ms de julho. J as extraordinrias so
aquelas que se realizam fora das datas previstas no regimento interno,
por convocao do presidente da Cmara e/ou de

dos vereadores,
ou ainda do prefeito municipal. Nesses casos, o regimento interno
deve estabelecer as formas de convocao de sesses extraordinrias.
Agora, no entanto, com a Emenda Constitucional n 50/2006,
estabeleceu-se que o Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, de
2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro. Pelo
princpio da simetria legislativa, as cmaras municipais devem esta-
belecer o mesmo perodo de funcionamento do Congresso Nacional
(Cmara dos Deputados e Senado Federal), sendo que as sesses fora
desse perodo sero extraordinrias.
A mesma emenda estabelece ainda que, na sesso legislativa
extraordinria, o Congresso Nacional somente deliberar sobre a
matria para a qual foi convocado, sendo vedado o pagamento de
parcela indenizatria em razo da convocao. Havendo, no entanto,
medidas provisrias para serem deliberadas, estas sero colocadas em
pauta. As cmaras municipais devero adotar tambm esse princpio
constitucional em suas leis orgnicas e regimentos internos.
. . .
As sesses, por sua vez, tambm so de vrios tipos. Algumas cma-
ras preveem, em seus regimentos, as sesses ordinrias ou plen-
rias, a preparatria de legislatura e a de instalao de legislatura.
. . .
A sesso ordinria ou plenria aquela normal, que se rea-
liza durante o perodo legislativo e possui carter deliberativo. J para
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deliberar sobre matrias urgentes, pode ser convocada uma sesso
extraordinria fora dos dias e horrios previstos no regimento, ou
at mesmo no perodo de recesso parlamentar.
A sesso solene caracteriza-se pela entrega de um ttulo ou de
uma comenda e acontece tambm quando realizada uma homenagem
a determinada personalidade ou evento de carter cvico. Ela , normal-
mente, uma sesso extraordinria, isto , no est prevista no regimento.
Alm disso, a sua realizao deve ser aprovada pelo Plenrio, embora
no haja necessidade do quorum regimental, uma vez que ela nada deli-
bera, no sendo, portanto, a presena dos vereadores obrigatria.
A sesso preparatria de legislatura ocorre antes da ins-
talao da legislatura, ocasio em que os vereadores normalmente
entregam as suas declaraes de bens e recebem instrues sobre o
funcionamento da Cmara e a sesso de instalao. Esta, por sua vez,
refere-se posse dos vereadores, do vice-prefeito e do prefeito. Nessa
sesso, os eleitos devem fazer o juramento de bem servir a comuni-
dade e obedecer Constituio Federal e Estadual, bem como Lei
Orgnica do Municpio e demais leis, alm de assinar o livro de posse.
O quorum
Quorum* vem do latim e signica nmero de presentes necess-
rios para que uma assembleia seja vlida. No entanto, segundo o pro-
fessor Ferreira Sobrinho (2007), com essa denio semntica, no
ca totalmente clara a dimenso holstica do conceito de quorum, na
medida exata em que ele no se circunscreve apenas ao funcionamento
. . .
* Quorum: trata-se de denominao surgida na Inglaterra,
cuja origem uma red. primeira palavra de uma antiga
frmula jurdica inglesa, por meio da qual se convocavam
pessoas de notrio saber para a composio de uma cor-
porao judicial com certo nmero de participantes, cuja
funo era investigar a verdade dos fatos da maneira mais
completa; eram estas as palavras iniciais da convocatria:
Quorum aliquem vestrum NN unum esse volumus
(Houaiss; Villar; Franco, 2001).
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inicial de um rgo coletivo. Sobrinho diz ainda que esse vocbulo
contm, em seu signicado, a ideia de uma espcie de bimembridade
conceptual: o nmero de pessoas necessrio para o funcionamento
inicial e para a deliberao de um rgo colegiado.
. . .
Recorrendo a essa remisso semntica e histrica, quorum
corresponde ao nmero mnimo de vereadores necessrios para
iniciar uma sesso e dar continuidade aos trabalhos, conside-
rando-se uma proporo relativa a todos os membros da Cmara.
. . .
Normalmente, os regimentos internos estabelecem que o quo-
rum mnimo para o incio dos trabalhos

do total de vereadores
da Cmara, sendo que, para deliberar, ou seja, tomar as decises, a
maioria absoluta*.
Para que os vereadores tenham a sua presena computada, eles
devem assinar o livro de presena, pois, sem essa assinatura, embora
possam estar no recinto da Casa, a sua presena no computada.
Atentemos aqui para o fato de que, mesmo que o vereador tenha assi-
nado a lista, se ele ausentar-se do recinto, a presena no ser compu-
tada. Existe ainda uma outra maneira usada para registrar a presena
dos vereadores a chamada feita pelo secretrio que substitui a lista.
Havendo quorum, ou seja, maioria absoluta, as decises que forem
tomadas constituem-se em maioria simples**. Nesse caso, devemos
computar o nmero de parlamentares presentes, que deve ser superior
. . .
** A maioria absoluta constituda pelo primeiro nmero
inteiro aps a metade do total de parlamentares da
Cmara. Assim, se o total de vereadores for 21, a metade
ser 10,5 e, portanto, a maioria absoluta ser 11.
** A maioria simples corresponde metade mais um, consi-
derando-se o primeiro nmero inteiro aps o total de 50%
dos membros presentes na sesso, em vez dos membros
que compem a Casa, como no caso da maioria absoluta.
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metade dos membros da Cmara, sendo aprovada a proposta que
possuir a maioria dos votos dos presentes.
Na situao, por exemplo, de uma Cmara que conte com nove
vereadores, necessariamente devero estar presentes cinco, sendo
que trs votos determinam a aprovao ou a reprovao. Caso isso
no ocorra, a votao no ser vlida, uma vez que no houve quorum.
Diz-se, tambm, que maioria simples ocasional ou relativa.
No entanto, embora, de um modo geral, as matrias exijam ape-
nas maioria absoluta para que se proceda votao e maioria sim-
ples para que ocorra a aprovao, h ocasies em que o quorum dever,
necessariamente, constituir-se e aprovar por maioria qualicada. Esta
corresponde, conforme determinao especca da Lei Orgnica, a
dois teros () ou trs quintos (35) do total de vereadores da Cmara,
o que signica uma proporo aritmtica superior maioria absoluta
para que a matria seja aprovada.
Por exemplo, maioria de dois teros () signica que, para o
projeto ser aprovado, necessrio que dois teros () do total dos par-
lamentares que compem a Cmara votem favoravelmente. Nesse cl-
culo, so computados os presentes e os ausentes. Tambm h mat-
rias que exigem a maioria qualicada de 35 , e assim por diante.
Quando a proporo aritmtica d uma frao irregular por
exemplo, numa Cmara de dez vereadores, a diviso d 6,666 verea-
dores , completa-se esse nmero para cima, ou seja, para a obteno
de dois teros (), so necessrios os votos de sete vereadores.
Atentemos ainda para o fato de que, na quanticao do quorum,
em hiptese alguma se descontam os ausentes. A ausncia de qual-
quer vereador, seja qual for o motivo licena mdica ou sem ven-
cimentos; viagem em misso especial; cassao ou renncia de
mandato sem que o suplente tenha j assumido , no compu-
tada e, nesses casos, sempre o quorum, na maioria absoluta ou qua-
licada, ocorre sobre o nmero total de parlamentares. Assim, se a
Cmara conta com nove membros, a maioria absoluta em qualquer
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circunstncia ser de cinco, e a maioria qualicada, de dois teros
(), isto , de seis vereadores, no importando a justicativa dos
ausentes.
2.3 Os crimes de prefeitos
e de vereadores
A responsabilidade penal ocorre somente quando so cometidos
crimes ou contravenes penais. Vamos esclarecer que, por crime,
entende-se uma ao ou omisso proibida em lei que atinge um bem
ou valor social e que prev uma sano a quem infringi-la. J a con-
traveno um crime considerado menos grave, menor que o delito,
sendo a pena, portanto, tambm menor.
. . .
Obviamente, para qualicarmos um ato como crime, ne-
cessrio que haja uma lei anterior que o dena como tal (art. 5,
XXXIX, CF). E o que seria crime, ento, quando falamos de
prefeitos e vereadores?
. . .
Noronha (1978), ao conceituar crime, arma que este a conduta
humana que lesa ou expe a perigo um bem jurdico protegido pela lei
penal. Sua essncia a ofensa ao bem jurdico, pois toda norma penal
tem por nalidade sua tutela*. Acrescenta, ainda, que a ao humana
criminosa deve corresponder conduta descrita pela lei penal que
contraria a ordem jurdica e, portanto, reprovada socialmente, pois
o delito uma ao tpica, antijurdica e culpvel (p. 105).
. . .
* Smanio (2004) prope uma trplice classicao para
bens jurdicos penais, que os caracteriza como: os de
natureza individual (vida, propriedade, honra etc.); os de
natureza coletiva (paz pblica, entre outros); e os de natu-
reza difusa, aqueles que trazem uma conituosidade
social (proteo ao meio ambiente, por exemplo).
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Prefeitos e vereadores, no exerccio da funo pblica e mesmo
como quaisquer outros cidados, pelo simples fato de existirem e se
relacionarem com os seus semelhantes, com o ambiente e as institui-
es, esto sujeitos a cometer crimes. E, embora prefeitos e vereadores,
como agentes polticos locais, no sejam funcionrios pblicos, ao agi-
rem no exerccio de suas funes legais, equiparam-se a eles. Nessas
circunstncias, podemos dizer, ento, que, para efeitos criminais, pre-
feito e vereadores igualam-se aos servidores pblicos. Isso sem esque-
cermos que, alm do aspecto funcional e da possibilidade de comete-
rem infraes de responsabilidade poltico-administrativa, prefeitos e
vereadores tambm esto sujeitos a violar a legislao penal e a ser res-
ponsabilizados civilmente por todos os seus atos.
Espcies de crimes
Como vimos, os crimes que so cometidos por prefeitos e verea-
dores podem ser comuns, especiais e contravenes. Alm disso,
esses agentes pblicos esto sujeitos ao cometimento de crimes fun-
cionais, de abuso de autoridade e de responsabilidade.
Crimes comuns
Os crimes designados como comuns so os que se encontram elen-
cados na lei penal, que o Cdigo Penal. So assim denidos aque-
les contra a vida (homicdio, induo ao suicdio, infanticdio, aborto),
as leses corporais, o abandono de incapaz, o perigo de contgio de
molstia grave, os crimes contra a honra (calnia, injria, difamao),
alm de rixa, constrangimento ilegal, ameaa, crcere privado, viola-
o de domiclio ou de correspondncia, furto comum, roubo, extor-
so, estelionato, formao de quadrilha, entre outros.
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Crimes especiais
So aqueles que se encontram denidos em leis esparsas, tambm
denominadas de leis especiais. Na condio de cidados, prefeitos e ve-
readores podero ter condutas que estejam tipicadas como crimes
nessas leis.
Entre as leis especiais esto a Lei n 10.409/2002 (Brasil, 2002f),
considerada a Lei Antitxicos, que prev a competncia para o pro-
cesso e julgamento do crime de trco internacional de entorpecen-
tes (trco de drogas); a Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei
n 6.766/1979), que dispe sobre o parcelamento do solo urbano
e d outras providncias (loteamento irregular); a Lei de Crimes
Ambientes (Lei n 9.605/1998), que trata das sanes penais e admi-
nistrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente
(praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais).
Crimes funcionais
So arrolados como crimes funcionais aqueles praticados no exer-
ccio da funo pblica e, para efeitos penais, prefeitos ou vereadores
so considerados funcionrios pblicos (art. 327, CP). Nesse sentido,
no h dvidas de que o prefeito exerce funo pblica, no desem-
penho de seu cargo (Bernardi, 1962, p. 103) e, por conseguinte, res-
ponde pelos crimes que cometer em p de igualdade com os demais
funcionrios pblicos.
Esses crimes tambm esto tipicados no Cdigo Penal (arts.
312 a 326 e arts. 359-A a 359-H). So eles: peculato (apropriao de
dinheiro pblico), insero de dados falsos e modicao ou altera-
o no autorizada em sistemas de informao, extravio, sonegao
ou inutilizao de livro ou documento, emprego irregular de verbas
ou rendas pblicas e concusso (exigir vantagem indevida).
Alm destes, constituem tambm crimes funcionais:
o excesso de exao (exigir tributo a mais do contribuinte);
a corrupo passiva;
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a facilitao de contrabando ou descaminho;
a prevaricao (retardar ou deixar de praticar atos);
a condescendncia criminosa;
a advocacia administrativa;
a violncia arbitrria;
o abandono de funo;
o exerccio funcional ilegal;
a violao do sigilo funcional e do sigilo de proposta de
concorrncia.
Nessa relao, cabem ainda os crimes praticados contra as
nanas pblicas e previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n 101/2000), como a contratao de operao de
crdito sem autorizao, a inscrio de despesas no empenhadas
em restos a pagar, a assuno de obrigao no ltimo ano de man-
dato ou de legislatura e a ordenao de despesas no autorizadas.
Incluem-se, ainda, a prestao de garantia graciosa, o no cancela-
mento de restos a pagar, o aumento de despesa total com pessoal
no ltimo ano de mandato ou de legislatura e a oferta pblica ou
a colocao de ttulos que no tenham sido criados por lei no mer-
cado. Alm disso, nessa lei foram includos os arts. 359-A a 359-H
do Cdigo Penal.
. . .
O sujeito passivo dos crimes funcionais a Administrao
Pblica; portanto, os crimes so todos de ao pblica, o que
signica que a iniciativa do Ministrio Pblico.
. . .
No entanto, qualquer pessoa pode comunicar o fato criminoso,
apontando elementos sobre o caso para a polcia ou para a justia, a
m de que se tomem as devidas providncias, abrindo o inqurito
policial ou a ao penal.
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Crime de abuso de autoridade
Acontecem tambm casos em que prefeitos e vereadores, no exer-
ccio de suas atividades, cometem abusos e, embora estejamos mais
propensos a relacionar tais crimes com as autoridades policial e judi-
cial, estes se denem pela prtica de atos que ultrapassem, de forma
arbitrria, as atribuies de rgos pblicos. Incluem-se aqui por-
tanto, o Legislativo e o Executivo. Tais situaes constituem-se em
crime de abuso de autoridade e esto previstas e tipicadas na Lei n
4.898/1965 (Brasil, 1965), ao armar o legislador que:
Art. 3 Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:
a) liberdade de locomoo;
b) inviolabilidade do domiclio;
c) ao sigilo da correspondncia;
d) liberdade de conscincia e de crena;
e) ao livre exerccio do culto religioso;
f) liberdade de associao;
g) aos direitos e garantias legais assegurados ao exerccio do
voto;
h) ao direito de reunio;
i) incolumidade fsica do indivduo;
j) aos direitos e garantias legais assegurados ao exerccio pro-
fssional (Includo pela Lei n 6.657, de 05/06/1979).
Art. 4 Constitui tambm abuso de autoridade:
a) ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual,
sem as formalidades legais ou com abuso de poder;
b) submeter pessoa sob sua guarda ou custdia a vexame ou a
constrangimento no autorizado em lei;
c) deixar de comunicar, imediatamente, ao juiz competente
a priso ou deteno de qualquer pessoa;
d) deixar o juiz de ordenar o relaxamento de priso ou
deteno ilegal que lhe seja comunicada;
e) levar priso e nela deter quem quer que se proponha a
prestar ana, permitida em lei;
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f) cobrar o carcereiro ou agente de autoridade policial car-
ceragem, custas, emolumentos ou qualquer outra despesa,
desde que a cobrana no tenha apoio em lei, quer quanto
espcie quer quanto ao seu valor;
g) recusar o carcereiro ou agente de autoridade policial
recibo de importncia recebida a ttulo de carceragem,
custas, emolumentos ou de qualquer outra despesa;
h) o ato lesivo da honra ou do patrimnio de pessoa natu-
ral ou jurdica, quando praticado com abuso ou desvio de
poder ou sem competncia legal;
i) prolongar a execuo de priso temporria, de pena ou
de medida de segurana, deixando de expedir em tempo
oportuno ou de cumprir imediatamente ordem de liber-
dade (Includo pela Lei n 7.960, de 21/12/1989).
Nesse contexto, podemos dizer que o abuso de autoridade con-
gura-se pela ilicitude e, por ser praticado por um funcionrio ao
agente pblico no exerccio de suas funes, acarreta situaes que
provocam prejuzos a outrem.
Contravenes penais
Elas esto previstas no Decreto-Lei n 3.688/1941 (Brasil, 1941b)
e classicam-se em sete grupos de referncia, sendo relativas pessoa,
ao patrimnio, incolumidade pblica, paz pblica, f pblica,
organizao do trabalho e aos costumes.
1. Entre as contravenes relativas pessoa se encontram as de: fabricar,
importar, exportar e vender armas e munies sem permisso da autori-
dade competente; anunciar processo ou substncia que possa provocar
aborto; brigas (praticar vias de fato).
2. Entre as contravenes relativas ao patrimnio, podemos considerar o
ato de fabricar ou vender chave falsa ou, ainda, instrumento para a pr-
tica de crime.
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3. Entre as contravenes relativas incolumidade pblica; esto: provo-
car desabamento; deixar em liberdade animal perigoso; arremessar ou
derramar em via pblica coisa que possa ofender algum.
4. Entre as contravenes relativas paz pblica se encontram os atos
de: provocar tumulto em solenidade ofcial; perturbar o sossego alheio;
fazer gritaria ou algazarra.
5. Entre as contravenes relativas f pblica esto atitudes como: recu-
sar-se a receber moeda de curso legal no Brasil; usar como propaganda
objeto rstico que possa confundir como moeda; fngir-se de funcionrio
pblico.
6. Entre as contravenes relativas organizao do trabalho, so poss-
veis de ser elencadas as de: exercer profsso sem preencher as condies
legais; exercer o comrcio de antiguidade (obras de arte, manuscritos, li-
vros antigos e raros) sem observar as prescries legais.
7. Entre as contravenes relativas aos costumes esto: explorar jogos de
azar; extrair loteria sem autorizao legal como o jogo do bicho; exibir,
como sua, loteria estrangeira; mendigar por ociosidade; importunar al-
gum de modo ofensivo ao pudor em local pblico ou tratar animal com
crueldade.
agrante que, como cidados, os prefeitos e os vereadores esto
sujeitos a cometer essas infraes; logo, tambm esto sujeitos a res-
ponder por elas. As penas previstas so de priso simples e multa,
lembrando que a tentativa s punida se, de fato, ocorrer. Nesse caso,
a ao penal pblica e a autoridade deve agir por meio de ofcio.
Crimes de responsabilidade
Os crimes de responsabilidade constituem-se em infraes que
violam a norma penal de natureza poltico-administrativa e so come-
tidos por agentes pblicos (prefeitos e vereadores). Tais atos colocam
em risco a probidade da Administrao e, em razo deles, o seu autor
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(ou autores), alm de sano penal e/ou medida de segurana, perde
a funo pblica.
Tais crimes esto previstos no Decreto-Lei n 201/1967, que
dispe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e d
outras providncias (Brasil, 1967c). Especicamente no caso do
prefeito*, a lei determina os parmetros do art. 1 ao art. 4. No
art. 1, so denidos os crimes de responsabilidade dos prefeitos
municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judicirio, indepen-
dentemente do pronunciamento da Cmara dos Vereadores. Os
mais graves so inaanveis (art. 1, I e II) e preveem sanes
como a pena de recluso de dois a doze anos. Os crimes mais leves
so aanveis e encontram-se nos incisos III a XXIII do art. 1;
a pena de deteno, variando de dois meses a trs anos. A conde-
nao transitada em julgado, para quaisquer dos crimes previstos,
tambm acarreta a perda de cargo e a inabilitao, pelo prazo de
cinco anos, para o exerccio de novo cargo ou funo pblica, sejam
eletivos, sejampor nomeao.
Esses crimes so dolosos, e a punio deve ocorrer quando o
prefeito age de forma intencional ou assume o risco de produzir o
resultado. Nesse caso, o municpio o sujeito passivo, j que o bem
atingido foi a prpria Administrao Pblica. Segundo Meirelles
(1993b, p. 576), que redigiu o texto do Decreto-Lei n 201/1967,
nesse contexto, caber ao prefeito ou a quem o tenha substitudo
(lembrando que, aqui, no importa o tipo de investidura nem de
substituio) a responsabilidade sobre o crime, estando no cargo
ou no, porque o delito meramente funcional e no poltico-
-administrativo, como erroneamente ainda pensam alguns autores
e julgados.
. . .
A competncia do Tribunal de Justia para julgar pre-
feitos restringe-se aos crimes de competncia da justia
comum estadual; nos demais casos, a competncia caber
ao respectivo tribunal de segundo grau (Brasil, 2003f).
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pertinente ressaltarmos que, nesses casos, sempre ser um tribu-
nal que julgar o prefeito, seja qual for o crime que ele tenha cometido:
comum, especial, funcional, de abuso de autoridade, de contraveno
penal ou de responsabilidade. Em obedincia ao preceito constitucio-
nal que estabelece que o julgamento do prefeito deve acontecer perante
o Tribunal de Justia (art. 29, X, CF), a Smula n 702 do STF assim
reitera (Brasil, 2003f): se o prefeito cometer crimes comuns, ser jul-
gado pelo Tribunal de Justia do respectivo estado; se cometer crime
eleitoral, pelo Tribunal Regional Eleitoral; se crime em que haja inte-
resse da Unio, pelo Tribunal Regional Federal, e assim por diante.
Infraes poltico-administrativas
O art. 4 do Decreto-Lei n 201/1967 dene quais so [as] infra-
es poltico-administrativas dos prefeitos municipais sujeitas ao jul-
gamento pela Cmara dos Vereadores e sancionadas com a cassao
do mandato. O prefeito ser, portanto, julgado pela prpria Cmara
Municipal nas infraes ali elencadas, e a pena a perda do mandato.
Esses crimes correspondem s infraes de responsabilidade do pre-
sidente da Repblica e dos governadores de estados, que so julgadas
pelo Senado Federal (art. 86, CF) e pelas assembleias legislativas e
esto previstas na Lei Federal n 1.079/1950.
Entre as aes que ensejam o julgamento do prefeito pelos verea-
dores (enumeradas de 1 a 10 no referido artigo) esto:
as de impedir o funcionamento regular da prpria Cmara Municipal,
bem como a verifcao dos livros e documentos da prefeitura;
no responder s convocaes e pedidos de informao;
deixar de apresentar a proposta oramentria no devido tempo e des-
cumprir o oramento aprovado;
retardar a publicao de leis e atos ou deixar de public-los;
praticar atos ou deixar de pratic-los, contrariando a lei;
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omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interes-
ses do municpio que esto sob a administrao da prefeitura;
ausentar-se do municpio por tempo superior ao permitido em lei ou
afastar-se da prefeitura, sem autorizao da Cmara dos Vereadores;
agir de modo incompatvel com a dignidade e o decoro do cargo.
. . .
O art. 5 do mesmo decreto, nos incisos I a VII, estabelece o
rito que deve ser observado pela Cmara Municipal no julga-
mento do prefeito por infrao poltico-administrativa.
. . .
Nesse caso, o Judicirio no pode manifestar-se quanto ao mrito
da deciso, apenas quanto obedincia das formalidades legais, isto ,
vericando se estas foram ou no observadas pelos vereadores no de-
correr do processo de cassao do mandato do prefeito, pois os atos
processuais que devem ser seguidos obedecem a uma ordem, e o prazo
para a concluso de 90 dias, contados da data em que o prefeito foi
noticado.
A denncia deve ser feita por escrito pelo eleitor (este pode ser
um vereador que, assim, ca impedido de votar), relatando os fatos
e indicando as provas. O presidente da Cmara, na primeira sesso,
determinar a leitura do documento e consultar a Cmara sobre
o seu recebimento. Se ele for aprovado pelos vereadores, pelo voto
da maioria dos presentes, na mesma sesso dever ser constituda a
Comisso Processante, composta de trs vereadores sorteados entre
os desimpedidos, qual caber eleger o presidente e o relator.
O presidente da Comisso Processante iniciar os trabalhos com
a remessa de cpia da denncia e dos documentos que a instrurem
dentro de cinco dias, noticando o prefeito. No prazo de dez dias, este
dever apresentar uma defesa prvia, tambm por escrito, indicando
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as provas que pretende produzir e arrolando at, no mximo, dez
testemunhas.
A Comisso Processante emitir um parecer no prazo de cinco
dias. Se ela decidir pelo arquivamento da denncia, o parecer dever
ser submetido ao Plenrio; entretanto, se opinar pelo prosseguimento,
o presidente da comisso designar, o quanto antes, o incio da instru-
o, determinando os atos, as diligncias e as audincias para o depoi-
mento do prefeito e a inquirio das testemunhas.
Para todos os atos do processo, o prefeito deve ser intimado
pessoalmente ou por intermdio de seu procurador, com antecedn-
cia de 24 horas. Tambm facultado a ele assistir s diligncias e s
audincias, bem como formular perguntas e reperguntas s testemu-
nhas e requerer o que for de interesse da defesa.
Uma vez concluda a instruo, ser aberta a vista do processo
ao prefeito, para que, no prazo de cinco dias, ele faa sua defesa por
escrito. Aps emitir parecer nal (decidindo pela procedncia ou
improcedncia da acusao), a Comisso Processante solicitar ao
presidente da Cmara a convocao de sesso para julgamento. Nela,
o processo ser lido integralmente. Em seguida, os vereadores que o
desejarem podero manifestar-se verbalmente, pelo tempo mximo
de quinze minutos cada um e, ao nal, o prefeito ou o seu procurador
ter o prazo mximo de duas horas para produzir a defesa oral.
Aps a defesa, para cada uma das acusaes, dever ser efe-
tuada a votao nominal pelos vereadores. Nesse processo, o pre-
feito s ser afastado definitivamente do cargo se dos vereadores
votarem a favor da cassao. Se, em vez disso, o resultado for pela
absolvio, o presidente determinar o arquivamento do processo,
sendo que a Justia Eleitoral dever ser comunicada do resultado.
No caso do vereador, o art. 7 (Decreto-Lei n 201/1967) que esta-
belece as trs condies em que ele pode ser cassado pelos seus pares,
a saber:
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quando utilizar o mandato para a prtica de atos de corrupo ou de
improbidade administrativa;
fxar residncia fora do municpio;
proceder de modo incompatvel com a dignidade da Cmara ou faltar
com o decoro na sua conduta pblica.
considerado tambm crime de responsabilidade, especica-
mente do vereador presidente da Cmara, se ele, em suas aes
administrativas, desrespeitar o limite de gastar s at 70% da receita
do Legislativo com a folha de pagamento nela includos os subs-
dios dos vereadores (art. 29-A, 3, CF). O processo de cassao do
mandato de vereador o mesmo adotado para a cassao do prefeito.
2.4 A improbidade administrativa no mbito
do Executivo e do Legislativo municipal
O termo improbidade, do latim improbitas (m qualidade, perversi-
dade, maus costumes), traz, em sua formao, o termo probus (que
de boa qualidade, bom, honrado, reto, leal, ntegro, probo), ao qual foi
acrescentado o prexo im, portanto, a negao do que se diz, da mprobo,
do latim imprbus, que signica mau, falso, desonesto, que no tem
probidade (Houaiss; Villar; Franco, 2001). Portanto, na Administrao
Pblica, improbidade signica de m qualidade, sem moral administrativa,
que causa prejuzo ao pblico, que prejudicial a toda a coletividade.
Essa possibilidade de desvirtuamento da Administrao Pblica
um fato, razo pela qual como agentes polticos prefeitos e verea-
dores, entre outros, tambm esto sujeitos a serem punidos pela Lei
de Improbidade Administrativa. Trata-se da Lei n 8.429 , de 2
de junho de 1992, que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes
pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato,
cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta
ou fundacional (Brasil, 1992).
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Declarao de bens
Quando da posse no exerccio de agente pblico, este deve apre-
sentar a declarao dos bens e valores que compem o seu patrimnio
privado, a qual deve ser arquivada no servio de pessoal competente.
Essa declarao envolve imveis, mveis, semoventes, dinheiro,
ttulos, aes e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais
localizados no Brasil ou no exterior. Desse documento somente so
excludos os objetos e utenslios de uso domstico. Alm disso, quando
for o caso, ele abranger os bens e valores patrimoniais do cnjuge ou
do companheiro, alm dos referentes aos lhos e a outras pessoas que
vivam sob a dependncia econmica do declarante.
Essa declarao dos bens deve ser anualmente atualizada e, tam-
bm, na data em que o agente pblico (prefeito, vereador) deixar o exer-
ccio do mandato, cargo, emprego ou funo. Pode ser uma cpia da
que foi encaminhada Receita Federal, pela legislao do Imposto de
Renda. Alm disso, se a declarao for falsa ou o agente pblico, sendo
servidor, no redigi-la, ele pode ser demitido a bem do servio pblico.
a obrigatoriedade de declarar os bens e valores componen-
tes do acervo patrimonial do agente pblico serve para que
a sua evoluo patrimonial seja monitorada, acompanhada,
a m de que possa ser detectado qualquer acrscimo irre-
gular e sem causa ao seu patrimnio, indicativo de impro-
bidade administrativa. (Mascarenhas, 2001, p. 49).
A constitucionalidade da Lei de Improbidade Administrativa
A constitucionalidade da Lei de Improbidade Administrativa
tem sido questionada por vrios autores da rea, uma vez que a
Constituio no assegura Unio a capacidade de legislar sobre esse
assunto por ferir o princpio federativo. Dessa forma, armam que ela
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s pode legislar sobre sua prpria administrao. Alm disso, quando
a legislao atinge os estados, o Distrito Federal e os municpios, esses
doutrinadores entendem que a Unio est invadindo a competncia
que prpria desses entes federados, ou seja, a de tratar de assuntos
relacionados Administrao Pblica estadual ou municipal no que
concerne a impor sanes ao comportamento de seus agentes (Mukai,
1999).
J o art. 1 da Lei n 8.429/1992 prev que os atos de improbi-
dade administrativa praticados por qualquer agente pblico servi-
dor ou no contra a Administrao direta, indireta ou fundacional
de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal,
dos municpios ou dos territrios sero punidos pela lei. No art. 2,
a lei dene como agente pblico todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, desig-
nao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vn-
culo, mandato, cargo, emprego ou funo. Portanto, nessa condio
esto includos os prefeitos, os vereadores, os secretrios municipais e
outros agentes pblicos dos municpios.
A Lei de Improbidade Administrativa repete os princpios cons-
titucionais da Administrao Pblica (art. 37, CF); assim, os agen-
tes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a velar pela
estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, mora-
lidade e publicidade. No caso de leso ao patrimnio pblico, por ao
ou omisso, nas formas dolosa ou culposa, o agente pblico ou o ter-
ceiro deve ressarcir integralmente o dano. Alm disso, em caso de enri-
quecimento ilcito, eles perdem os bens ou valores acrescidos ao seu
patrimnio.
Nessas circunstncias, a autoridade administrativa responsvel
pelo inqurito deve noticar o Ministrio Pblico quanto indispo-
nibilidade dos bens do indiciado. Tambm os sucessores (herdeiros)
respondero pela leso causada ao patrimnio pblico ou pelo enri-
quecimento ilcito at o limite da herana.
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Tipos de improbidade
A Lei n 8.429/1992 classica os atos de improbidade administra-
tiva em: os que importam em enriquecimento ilcito; os que causam
prejuzo ao errio; os que atentam contra os princpios da adminis-
trao pblica.
Essa lei dene como enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo
de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo,
mandato, funo, emprego ou atividade. Para explicitar o termo il-
cito, so enumerados 12 incisos (art. 9), que preveem os seguintes
tipos de improbidade:
[...]
I receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou im-
vel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta,
a ttulo de comisso, percentagem, gratifcao ou presente de
quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido
ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies
do agente pblico;
II perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para faci-
litar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel,
ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1
por preo superior ao valor de mercado;
III perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para faci-
litar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o for-
necimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor
de mercado;
IV utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de proprie-
dade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas
no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pbli-
cos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de
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azar, de lenocnio, de narcotrfco, de contrabando, de usura
ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de
tal vantagem;
VI receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou ava-
liao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre
quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mer-
cadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencio-
nadas no art. 1 desta lei;
VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato,
cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza
cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou
renda do agente pblico;
VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consul-
toria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha
interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou
omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante
a atividade;
IX perceber vantagem econmica para intermediar a liberao
ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza;
X receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta
ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou
declarao a que esteja obrigado;
XI incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, ren-
das, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das enti-
dades mencionadas no art. 1 desta lei;
XII usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1 desta lei.
Conforme a Lei n 8.429/1992 (art. 10), os atos de improbi-
dade administrativa que causam leso ao errio so qualquer ao
ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
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apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres.
Os tipos especcos de aes enumeradas nesse artigo so:
[...]
I facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorpora-
o ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de
bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimo-
nial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
II permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica
privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1
desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regu-
lamentares aplicveis espcie;
III doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente desper-
sonalizado, ainda que de fns educativos ou assistncias, bens,
rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das enti-
dades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das
formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
IV permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de
bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades refe-
ridas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por
parte delas, por preo inferior ao de mercado;
V permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem
ou servio por preo superior ao de mercado;
VI realizar operao fnanceira sem observncia das normas
legais e regulamentares ou aceitar garantia insufciente ou
inidnea;
VII conceder benefcio administrativo ou fscal sem a obser-
vncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis
espcie;
VIII frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo
indevidamente;
IX ordenar ou permitir a realizao de despesas no autoriza-
das em lei ou regulamento;
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X agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda,
bem como no que diz respeito conservao do patrimnio
pblico;
XI liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas
pertinentes ou infuir de qualquer forma para a sua aplicao
irregular;
XII permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enri-
quea ilicitamente;
XIII permitir que se utilize, em obra ou servio particular, ve-
culos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natu-
reza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de ser-
vidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas
entidades;
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por
objeto a prestao de servios pblicos por meio da gesto
associada sem observar as formalidades previstas na lei;
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suf-
ciente e prvia dotao oramentria, ou sem observar as for-
malidades previstas na lei.
E, nalmente, de acordo com a Lei de Improbidade Administrativa,
em seu art. 11, constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso
que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e leal-
dade s instituies, sendo, nessa condio, relacionados os de:
[...]
I praticar ato visando fm proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competncia;
II retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo
das atribuies e que deva permanecer em segredo;
IV negar publicidade aos atos ofciais;
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V frustrar a licitude de concurso pblico;
VI deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de ter-
ceiro, antes da respectiva divulgao ofcial, teor de medida
poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria,
bem ou servio.
Penas para atos de improbidade administrativa
Quanto s penas aplicveis a quem comete improbidade adminis-
trativa, observamos que a grande maioria dos tipos enumerados pelos
trs artigos comentados anteriormente j esto previstos na legisla-
o ordinria (Cdigo Penal e outras leis). Portanto, os agentes pbli-
cos que se enquadrarem nessas situaes sero punidos por crimes
comuns, como peculato, corrupo ativa, prevaricao e outros.
Na sequncia, vamos analisar essa situao diretamente enquadrada
em artigos da Lei de Improbidade Administrativa. Nesse contexto, o
acusado que, no ato de improbidade administrativa, for condenado por
enriquecimento ilcito (art. 9) poder sofrer as seguintes penas:
ser privado dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio;
ser obrigado a ressarcir integralmente o dano;
perder a funo pblica;
ter suspensos os direitos polticos de oito a dez anos;
ter de pagar multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial;
fcar proibido de contratar com o Poder Pblico;
fcar proibido de receber benefcios ou incentivos fscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos.
Nos casos em que a improbidade administrativa causar prejuzo
ao errio (art. 10), o ru ter de ressarcir, na sua totalidade, o rgo
pblico lesado, o que acarretar a perda dos bens ou dos valores
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acrescidos ilicitamente ao seu patrimnio. Essa circunstncia tam-
bm implicar a perda da funo pblica e a suspenso dos direitos
polticos pelo perodo de cinco a oito anos. A lei ainda determina que
dever ocorrer o pagamento de multa civil de at duas vezes o valor
do dano e a proibio de contratar com o poder pblico ou receber
benefcios ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majori-
trio, pelo prazo de cinco anos.
Alm disso, na hiptese de atos de improbidade que atentem
contra os princpios da Administrao Pblica (art. 11), a pena tam-
bm acarretar, como no item anterior, a obrigatoriedade de ressar-
cir o errio pblico de forma integral, bem como a perda da funo
pblica e a suspenso dos direitos polticos, nesse caso pelo prazo
de trs a cinco anos. A multa referente a atos que atentem contra
os princpios da Administrao Pblica bastante severa, j que
a lei prev uma multa civil de at cem vezes o valor da remunera-
o percebida pelo agente. Nesse caso embora aqui o perodo seja
menor h a proibio de contratar com o poder pblico ou rece-
ber benefcios ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indire-
tamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
scio majoritrio.
Em qualquer circunstncia, o juiz, na xao das penas, deve levar
em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patri-
monial obtido pelo agente que praticou a ilicitude.
Procedimento administrativo e processo judicial
Pela Lei de Improbidade Administrativa, qualquer pessoa pode
solicitar autoridade administrativa competente que seja instaurada
uma investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade.
Essa solicitao deve ser escrita ou reduzida a termo e deve qualicar
o representante, bem como as informaes sobre o fato de improbi-
dade, a autoria e as provas deste.
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Para rejeitar a solicitao, a autoridade administrativa precisa fun-
damentar em despacho a inobservncia das formalidades estabeleci-
das na lei, sendo que, nesse caso, no h motivo para que o Ministrio
Pblico seja acionado. Uma vez aceita a solicitao, a autoridade deve
determinar a imediata apurao dos fatos, sendo que, nesse contexto,
cabe Comisso Processante dar conhecimento da existncia de pro-
cedimento administrativo para apurar a prtica de ato de improbi-
dade ao Ministrio Pblico e ao Tribunal ou Conselho de Contas.
Havendo indcios de responsabilidade, a comisso pode requerer ao
Ministrio Pblico ou Procuradoria do rgo que solicite o seques-
tro dos bens do agente ou do terceiro que tenha enriquecido ilicita-
mente ou causado dano ao patrimnio pblico. Quando ocorre essa
situao, proibido qualquer tipo de transao, acordo ou conciliao.
Caso haja uma sentena que julgue procedente a ao civil de repa-
rao de dano ou que decrete a perda dos bens havidos ilicitamente,
deve haver tambm a determinao do pagamento ou da reverso dos
bens. Dessa maneira, eles voltaro pessoa jurdica de direito pblico
que fora prejudicada pelo ilcito.
As aes destinadas a levar a efeito as sanes previstas na Lei de
Improbidade Administrativa prescrevem at cinco anos aps o tr-
mino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo
de conana, ou ainda, dentro do prazo prescricional previsto em lei
especca, para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do
servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego.
Porm, se a solicitao por ato de improbidade contra agente
pblico ou terceiro benecirio for falsa, o ato ser considerado crime,
e o denunciante poder sofrer pena de deteno de seis a dez meses,
alm de multa. O denunciante pode ainda ter de indenizar o denun-
ciado pelos danos que houver provocado, tanto materiais como morais
ou imagem.
Tambm o Estatuto da Cidade estabelece, no texto do art. 52,
que o prefeito, sem prejuzo da punio de outros agentes municipais,
incorre em improbidade administrativa quando:
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II deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado
aproveitamento do imvel incorporado ao patrimnio pblico,
conforme o disposto no 4 do art. 8 desta Lei;
III utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em
desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei;
IV aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do
direito de construir e de alterao de uso em desacordo com o
previsto no art. 31 desta Lei;
V aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas
em desacordo com o previsto no 1 do art. 33 desta Lei;
VI impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos inci-
sos I a III do 4 do art. 40 desta Lei;
VII deixar de tomar as providncias necessrias para garan-
tir a observncia do disposto no 3 do art. 40 e no art. 50
desta Lei;
VIII adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos ter-
mos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da proposta apresen-
tada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.
(Brasil, 2002d)
Voc pode perceber, como o prprio artigo especica, que esses
so atos de improbidade administrativa que o prefeito municipal e
outros agentes municipais podem cometer em prejuzo da ordem
urbanstica. Todos os agentes pblicos que cometerem os tipos enu-
merados no art. 52 do Estatuto bem como os terceiros benecia-
dos estaro sujeitos ao procedimento e s sanes previstas na Lei
da Improbidade Administrativa.
Podemos notar, enm, ao longo dessa descrio de crimes, infra-
es e improbidades possveis de serem cometidos pelo administrador
pblico, que, somente diante de casos concretos, procedimentos e con-
dutas em ao que podemos atestar quais dos bens jurdicos penais
se conguraram ou de que maneira o bem pblico foi lesado. Nesse
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contexto, necessrio atentarmos para o fato de que existem condu-
tas criminosas que so ofensivas a mais de um bem jurdico penal. No
entanto, s podemos averiguar esses fatos em sua concretude, ou seja,
quando eles forem congurados como improbidade ou crime.
Sntese
Ao longo deste captulo, no qual procuramos detalhar a estrutura
dos poderes no mbito municipal, observamos que existe uma concep-
o de organizao do municpio que se espelha na organizao fede-
ral e estadual, restrita, logicamente, sua rea de abrangncia, nos as-
pectos concernentes ao Executivo, ao Legislativo ou ao Judicirio do
pas. Nesse contexto, os poderes, as jurisdies, as funes, as obriga-
es, a legitimidade das aes e os cargos so fundamentados, princi-
palmente, nas diretrizes da Constituio, do Cdigo Civil e, no caso
dos municpios, da Lei Orgnica Municipal.
Questes para reviso
1. Como voc viu neste captulo, o municpio pessoa jurdica de
direito pblico interno e tem no prefeito o seu representante
legal: judicial e extrajudicialmente. Ele eleito juntamente com
o vice-prefeito, formando uma chapa nica, pelo sistema majo-
ritrio, para um mandato de quatro anos, por pleito direto e
realizado simultaneamente em todo o Brasil. De acordo com a
Constituio, em seu art. 29, I e II, quantas vezes um prefeito
pode ser reeleito?
2. Se a doutrina atribui ao prefeito, alm das funes polticas
ou governamentais, funes administrativas e executivas, quais
so as suas atividades desde o advento da Constituio de 1988
e onde elas esto elencadas?
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3. Qual o papel do vice-prefeito, de acordo com o que cou esta-
belecido na Constituio, em seu art. 79? E qual o princpio de
simetria que relaciona o cargo de vice-prefeito com o de vice-
-presidente da Repblica?
4. Alm do papel legislativo, que outras funes so de competn-
cia da Cmara Municipal?
5. Sendo o vereador um parlamentar assemelhado aos senadores
e deputados federais, estaduais e distritais, quais so e onde
esto (ou deveriam estar) elencadas as proibies e incompati-
bilidades dos vereadores para o exerccio do mandato?
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Contedos do captulo:
Recursos nanceiros que compem a receita pblica municipal;
Princpios constitucionais que fundamentam a tributao
municipal;
Tipos de tributos.
Aps a leitura deste captulo, voc ser capaz de:
1. identicar a abrangncia da competncia tributria do
municpio;
2. conhecer e detalhar aspectos legais e administrativos relacio-
nados s diversas taxas, impostos e contribuies municipais;
3. entender o processo de conceituao de tributao e de desti-
nao da receita municipal sob o prisma jurdico.
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Um dos pilares da autonomia municipal diz respeito sua capa-
cidade de instituir e arrecadar tributos e aplicar suas rendas (Brasil,
1998). Isso signica que, da mesma forma que os demais entes federa-
dos (Unio, estados e Distrito Federal), o municpio possui sua pr-
pria renda oriunda de tributos , podendo gerir seu patrimnio e
explorar os servios de sua competncia.
Esses recursos nanceiros que compem a receita pblica munici-
pal nanciam a estrutura burocrtica e viabilizam os servios e obras
do municpio.
3.1 Receitas do
municpio
A Constituio dene os tributos
de competncia municipal e a parti-
cipao nas receitas estaduais e fede-
rais. Alm dos recursos oriundos
dessas fontes, tambm podem for-
mar a receita municipal a explorao
de atividades econmicas, o patri-
mnio, as compensaes nanceiras
pela explorao de recursos naturais (energia eltrica, petrleo etc.) e
negcios realizados com entidades pblicas e privadas.
O municpio detm o poder impositivo de estabelecer tributos,
que uma decorrncia da prpria autonomia nanceira municipal,
estabelecida pela norma constitucional. No h limitaes para isso,
a no ser as denidas na Constituio Federal. A Unio e os estados,
por exemplo, no podem interferir na autonomia nanceira do muni-
cpio. Em consonncia com tal princpio, apenas os tributos previs-
tos na Carta Magna para os municpios possuem a competncia de
instituir, criar, decretar, arrecadar e aplicar. Dessa maneira, no pode
haver nenhuma interferncia dos demais entes federados.
A iniciativa da Lei Tributria
Municipal pode ser do pre-
feito, de qualquer um dos
vereadores, de comisso da
Cmara ou de cidados me-
diante de proposta de 5%
dos eleitores do municpio.
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Sobre a competncia tributria do municpio, Carrazza (2001,
p. 159) assim se manifesta:
nem o governo federal nem o estadual podem interfe-
rir no exerccio da competncia tributria dos municpios.
No mesmo sentido, qualquer tratado internacional que
os obrigue a abrir mo de parte de seus tributos nulo
de pleno direito, ainda que referendado pelo Congresso
Nacional, por meio de decreto legislativo.
Procurando explicar o que receita pblica, Meirelles (1993b,
p. 135) arma que o conjunto de recursos nanceiros que entra
para os cofres estatais, provindo de quaisquer fontes, a m de acorrer
s despesas oramentrias e adicionais ao oramento. Esse autor clas-
sica a receita municipal como uma espcie do gnero receita pblica,
uma vez que, nos cofres do municpio, alm das receitas prprias,
entram tambm os repasses constitucionais da Unio e dos estados,
que formam a receita pblica municipal, mas so arrecadados pelos
outros dois entes federativos.
Quanto s rendas prprias do municpio, elas se constituem
nos recursos nanceiros decorrentes do poder impositivo munici-
pal, como a arrecadao dos tributos e a explorao dos bens e dos
servios (preo pago pela populao usuria). As demais rendas que
entram para compor a receita municipal so provenientes de impos-
tos compartilhados com a Unio e o estado e de repasses oriundos de
programas, convnios, emprstimos, entre outros.
A iniciativa da Lei Tributria Municipal pode ser do prefeito, de
qualquer um dos vereadores, de comisso da Cmara ou de cidados
mediante proposta de 5% dos eleitores do municpio. , portanto, bas-
tante ampla a iniciativa das leis tributrias, estando regulada no caput
do art. 61 da Constituio. J a aplicao da receita pblica (despesa)
diz respeito elaborao e gesto oramentria em que so custea-
dos os programas, projetos e aes governamentais (assunto que no
abrangeremos neste livro).
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3.2 Princpios tributrios
municipais
Os princpios que regem os tributos municipais so os mesmos
que regem os tributos das demais esferas federativas (Unio, estados
e Distrito Federal). So constitucionais e atingem, portanto, todos
os entes federados; logo, no existem princpios tributrios exclusiva-
mente municipais.
Alguns desses princpios, como legalidade (reserva legal), igualdade
tributria, denio legal prvia do fato gerador (princpio da irretroa-
tividade tributria), anterioridade ou anualidade do lanamento, carn-
cia, proporcionalidade ou razoabilidade e ilimitabilidade do trfego de
pessoas e bens, iremos analisar mais detalhadamente como funciona a
tributao municipal, com o intuito de melhor compreend-la.
Desde logo, vamos explicitar que, embora esses conceitos sejam
elementares para entendermos o direito tributrio, eles no se consti-
tuem em princpios. Portanto, no sero vistos nesta obra os seguin-
tes fatores: fato gerador, base de clculo, alquota, lanamento, crdito
tributrio, imunidade, iseno, incidncia e no incidncia, parasca-
lidade e extrascalidade.*
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Desde o incio, estamos falando em tributos. Mas o que um
tributo?
A denio de tributo est no Cdigo Tributrio Nacional*,
que, em seu art. 3, arma que Tributo toda prestao
pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda
em lei e cobrada mediante atividade administrativa plena-
mente vinculada (Brasil, 1966). Portanto, tudo o que reco-
lhido em dinheiro para os cofres do Poder Pblico, que no
seja multa e seja institudo por lei considerado tributo. Os
impostos, as taxas e as contribuies so, portanto, tributos.
. . .
* CTN: Lei n 5.172/1966.
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Princpio da legalidade
importante salientarmos que a Unio e o estado esto impe-
didos de instituir tributos que so da competncia do municpio e
vice-versa.
Quando a Carta Magna arma que o municpio pode insti-
tuir determinado tributo, isso signica que ele deve aprovar uma lei
criando esse tributo no mbito municipal. Trata-se de um dos princ-
pios do direito tributrio, o da legalidade ou da reserva legal.
Outrossim, ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude da lei (art. 5, II, CF). importante
ressaltar que, sem lei, no existe tributo, mesmo que haja previso de
sua existncia na Constituio. Esse princpio tambm se encontra no
art. 150, inciso I, da Constituio: vedado ao municpio exigir ou
aumentar tributo sem lei que o estabelea.
Princpio da irretroatividade tributria
A lei municipal que instituir o tributo, para ser vlida, deve obede-
cer condio da prvia denio legal do fato gerador ou ao princpio
da irretroatividade tributria. Ela deve prever todos os elementos con-
cernentes norma jurdica tributria, ou seja, hiptese de incidncia,
sujeitos ativo e passivo, base de clculo e alquota. Sem esses elemen-
tos, o tributo no tem condies de ser aplicado. Alm disso, o decreto
do prefeito que regulamenta o tributo no pode incluir nenhum ele-
mento que no esteja na lei.
Princpio da anterioridade
Outro princpio que deve ser respeitado o da anterioridade da lei tribu-
tria ou anualidade. Ele encontra-se no art. 150, inciso III, da Constituio,
que veda Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios
a cobrana de tributos no mesmo exerccio nanceiro (que vai de 1 de
janeiro a 31 de dezembro), ou seja, no mesmo ano em que foi publicada a
lei e em que se instituram ou aumentaram os impostos. Isso signica que
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a municipalidade s pode exigir o tributo a partir do ano seguinte edio
da lei que o estabeleceu ou o majorou, incidindo sobre fatos ocorridos no
ano em que ele cobrado, e no desde a edio da lei que o criou.
Princpio da igualdade tributria
Na lei tributria municipal, o princpio da igualdade tambm
deve ser observado, pois A lei tributria deve ser igual para todos e a
todos deve ser aplicada com igualdade. Melhor expondo, quem est
na mesma situao jurdica deve receber o mesmo tratamento tribut-
rio (Carrazza, 2001, p. 67). Esse princpio encontra-se na norma (art.
150, II, CF) que estabelece ser proibido ao municpio instituir tra-
tamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao
equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao pro-
ssional ou funo por eles exercida, independentemente da denomi-
nao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos.
A Constituio veda, ainda, peremptoriamente, vantagens tribu-
trias pela funo ou ocupao prossional que o contribuinte exera.
Por exemplo: o prefeito ou os vereadores no podem ter privilgios
tributrios s porque exerceram funo pblica eletiva. Da mesma
forma, o padre ou o pastor no podem ter vantagens pelo fato de
serem sacerdotes. Todos os contribuintes encontram-se em igualdade
de condies em relao s normas tributrias e incidncia delas.
Princpio da proporcionalidade ou razoabilidade
O tributo no pode constituir-se num consco. Dessa forma, deve
haver uma proporcionalidade razovel entre ele e o patrimnio do
cidado que possui a obrigao de pag-lo. Esse princpio constitucio-
nal tem sido rearmado reiteradamente pela jurisprudncia quando
as alquotas assumem propores exageradas, constituindo-se em
consco (art. 150, IV, CF).
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Princpio da carncia
Alguns tributos municipais tambm esto sujeitos, para a sua
cobrana, ao princpio da carncia de 90 dias. Ela comea a contar da
data em que tenha sido publicada a lei que instituiu ou aumentou o
tributo. A essa carncia esto sujeitos todos os impostos municipais,
taxas e contribuies de melhoria.
Princpio da ilimitabilidade do trfego de pessoas e bens
Vale lembrar que o municpio no pode limitar o trfego de
pessoas ou bens pelo territrio municipal por meio de tributos. Assim,
a existncia do pedgio s possvel porque a Administrao Pblica
considera essa medida que uma forma de impedir a livre circula-
o de pessoas e bens um preo pblico, e no um tributo.
3.3 Preos
Os preos tambm so fontes de recursos para os cofres pblicos,
porm no se constituem em tributos. Os preos no so impostos
nem taxas. Tampouco so contribuies de melhorias. Constituem-se
nos pagamentos que a populao
efetua ao Poder Pblico quando,
de forma voluntria, com ele ne-
gociaou quando utiliza determi-
nados servios ou bens pblicos.
A tarifa o preo pblico por
excelncia. xada previamente
pela Administrao Pblica
(Executivo) de forma unilateral
e serve para vrios tipos de ser-
vios que podem ser prestados
Os preos no so impos-
tos nem taxas. Tampouco
so contribuies de melho-
rias. Constituem-se nos paga-
mentos que a populao efetua
ao Poder Pblico quando, de
forma voluntria, com ele nego-
cia ou quando utiliza determi-
nados servios ou bens pblicos.
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diretamente pelo Poder Pblico, por concessionrias ou at mesmo
por permissionrias. o que acontece nos casos das tarifas de energia
eltrica, passagem de nibus municipais, entre outras.
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Tarifa um preo, mas no uma taxa? Como as diferenciamos?
O Supremo Tribunal Federal (STF), por meio da Smula n
545 (Brasil, 1969c), esclareceu que preos de servios pbli-
cos e taxas no se confundem, porque estas, diferentemente
daqueles, so compulsrias e tm sua cobrana condicionada
prvia autorizao oramentria, em relao lei que as
instituiu. Isso signica que a taxa compulsria, xada em
lei e prevista no oramento, enquanto a tarifa pode ser esta-
belecida por decreto e independe de lei oramentria que a
autorize.
O pedgio, termo que vem do latim pedacticum (onde se pe o p),
tambm um preo pblico. Normalmente, ele cobrado em rodo-
vias, pontes, tneis e viadutos e justica-se quando proporciona van-
tagens para o usurio, como encurtar distncias ou oferecer mais
segurana. Porm, para cada local pedagiado, deve haver um cami-
nho alternativo sem pedgio para assegurar o direito constitucional
de ir e vir.
A doutrina tambm apresenta os preos semiprivados ou quase
privados, sendo que estes no so estabelecidos por um ato unilate-
ral do Poder Pblico, uma vez que so xados como resultado de uma
negociao entre a Administrao Pblica e o particular. Isso ocorre
em relao aos preos pagos prefeitura (nas diversas formas de licita-
es e leiles) para a aquisio de bens e materiais de propriedade do
municpio ou para a utilizao de praas, ruas, quiosques e boxes em
mercados por particulares (no so compulsoriamente xados pela
Administrao, e sim fruto de um acordo de negociao, de lances).
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3.4 Tributos municipais
Encontram-se na Constituio (art. 145, I a III) as espcies de tri-
butos, isto , os impostos, as taxas e as contribuies de melhorias que
os entes da federao (Unio, estados, Distrito Federal e municpios)
podem instituir. Logo, sendo o municpio uma unidade federada, ele
pode xar essas trs espcies de tributos. importante atentarmos
para o fato de que, nessa matria, no pode haver nenhum tipo de
interferncia entre os entes federados.
Os impostos prprios e exclusivos (que os municpios podem ins-
tituir por meio de lei municipal), especicamente, so apenas trs
atualmente e esto previstos constitucionalmente (art. 156, CF). So
eles: o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto
sobre Servios de Qualquer Natureza (ISQN ou ISS) e o Imposto
sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI) inter vivos, a qual-
quer ttulo, por ato oneroso. Havia ainda um quarto imposto pre-
visto na Constituio de 1988, o Imposto sobre Vendas a Varejo de
Combustveis Lquidos e Gasosos (IVVC), que foi revogado pela
Emenda Constitucional n 3/1993.
No mbito dos nus (contribuies) previstos na Constituio, os
impostos podem ser classicados como tributos no vinculados,
e as taxas e as contribuies de melhorias, como tributos vincu-
lados. Denem-se, portanto, os tributos vinculados como aqueles
cuja hiptese de incidncia consiste numa atividade estatal; e impos-
tos como aqueles cuja hiptese de incidncia um fato ou aconte-
cimento qualquer, no consistindo numa atividade estatal (Ataliba,
1987, p. 122-123).
Impostos
O imposto est conceituado no Cdigo Tributrio Nacional,
em seu art. 16, como o tributo cuja obrigao tem por fato gerador
uma situao independente de qualquer atividade estatal especca,
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relativa ao contribuinte. Isso signica que o imposto existe de forma
independente da nalidade que o Estado (governo) possa dar a ele
em benefcio de quem o recolhe aos cofres pblicos. Assim, no h
nenhuma vinculao do imposto com qualquer prestao de servio
que a atividade estatal oferea ao contribuinte.
Ainda no que se refere a conceitos sobre impostos, Hack (2006,
p. 286) arma que
os impostos no tm uma nalidade especca seno a de
arrecadao de valores aos cofres pblicos para o paga-
mento das despesas gerais do Estado. So tributos s-
cais, arrecadatrios, por natureza, em que se deseja ape-
nas prover o Estado com os meios nanceiros para que
ele desempenhe suas atividades normais.
Um esclarecimento sobre esse assunto se faz necessrio: os impos-
tos incidem sobre uma condio ou situao lcita, como, entre
outras:
possuir um bem imvel;
adquirir um bem imvel;
prestar um servio;
auferir rendas;
industrializar produtos;
realizar operaes de circulao de mercadoria ou importar um
produto.
Todos os impostos que os entes federados (Unio, estados,
Distrito Federal e municpios) podem instituir j esto previs-
tos na Constituio. Apenas a Unio, por lei complementar, pode
criar novos impostos que no estejam previstos na Carta Magna,
isso desde que eles no sejam cumulativos e no tenham fato gera-
dor ou base de clculo prprios dos impostos que j existem na
Constituio. Outra situao em que a Unio tambm pode criar
novos impostos na de guerra externa. Nesse caso, trata-se de um
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imposto extraordinrio, que pode ou no ser de competncia tribu-
tria da Unio. Porm, vale ressaltar que, cessando os motivos que
levaram criao do imposto, ele deve ser gradativamente extinto
(art. 154, I e II, CF).
Quanto s taxas, a Constituio esclarece que elas devem ser
institudas em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utili-
zao efetiva ou potencial de servios pblicos especcos e divis-
veis, prestados ao contribuinte ou colocados sua disposio. Esse
j , portanto, um conceito do que sejam as taxas. Elas conguram-
-se, ento, como um tributo relacionado prestao de um servio
ou, ainda, em funo do poder de polcia que exerce o municpio.
O servio, por sua vez, pode ser direto ou estar apenas disposi-
o, mas deve ser especco, divisvel e remunerar a atividade esta-
tal (do municpio).
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU)
O IPTU um imposto municipal que incide sobre as constru-
es (prdios) e os terrenos localizados na zona urbana. O fato gera-
dor a propriedade (posse e domnio til) predial e territorial no meio
urbano. Diz-se que ele um imposto real e direto e que atinge o patri-
mnio. , portanto, a unicao de dois tributos, o da propriedade
predial urbana e o da propriedade territorial urbana; porm, ele no
pode ser separado em dois pelo municpio, embora possa ter previ-
ses de alquotas diferentes, quando o terreno for construdo ou esti-
ver vazio.
Necessrio se faz que tenhamos bem denidos alguns pressupos-
tos e condies que envolvem esse assunto, estando cientes de que o
fato gerador do IPTU a propriedade, a posse ou o domnio til de
bem imvel por natureza ou por acesso fsica (art. 32, CTN).
Primeiro, vamos nos xar na gura jurdica da propriedade. Ora, a
propriedade, como direito real, assegura ao proprietrio a faculdade
de usar, gozar e dispor da coisa [...] (art. 1.228, CC). Proprietrio ,
portanto, aquele que possui o bem com todos os poderes inerentes
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propriedade, sendo que usar utilizar, morar; gozar usufruir (por
exemplo, receber alugueres ou plantar); dispor vender, alienar.
No entanto, o IPTU tambm pode ser cobrado daquele que
possui apenas a posse do imvel ou o seu domnio til. Vamos, por-
tanto, agora, xar-nos na condio do que seja posse e domnio til.
Posse o exerccio por algum, pleno ou no, de algum dos poderes ineren-
tes propriedade (usar, gozar ou dispor).
Por outro lado, domnio til quem pode usar o bem e dele gozar (imvel)
sem, porm, poder dispor dele. Um exemplo o usufruturio do imvel: ele
pode usar, gozar, mas no pode vender.
Logo, devedor do imposto , alm do proprietrio, o posseiro ou aquele que
possua o domnio til do imvel.
Ainda necessrio observar que existem condies para que o
imvel possa ser atingido pelo IPTU. Um requisito fundamental
que ele deve estar em zona urbana municipal, o que signica que deve
estar dentro dos limites que a lei municipal estabelece como perme-
tro urbano. No entanto, embora exista tal pressuposto para que o
referido imposto possa ser aplicado, o Cdigo Tributrio Nacional,
em seu art. 32, pargrafo 1, estabelece que deve haver, no mnimo,
dois melhoramentos, numa relao de cinco. Entre eles esto:
meio-fo ou calamento;
canalizao de guas pluviais;
abastecimento de gua;
sistema de esgotos sanitrios;
rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio
domiciliar;
escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de trs quil-
metros do imvel considerado.
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Outra situao que permite a incidncia do IPTU, de acordo com
o pargrafo 2 do art. 32 (CTN), aquela em que o municpio consi-
derar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso urbana, constan-
tes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinados
habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo que localizados fora das
zonas denidas dentro dos parmetros do pargrafo anterior.
O sujeito passivo do IPTU* que detm o domnio til ou a
posse do imvel. Tambm responsvel tributrio, ou seja, respon-
svel pelo pagamento do imposto, quem adquire ou recebe o im-
vel por ato de ltima vontade (legatrio) do de cujus por testamento.
Quando algum for legalmente incapaz, o pai, o adquirente ou o
remitente ser o responsvel pelos tributos relativos aos bens adqui-
ridos ou remidos. E, ainda, o sucessor a qualquer ttulo e o cnjuge
meeiro, bem como o esplio, so responsveis pelos tributos devi-
dos pelo de cujus at a data da abertura da sucesso (arts. 131 a 135,
CTN).
O valor venal do imvel que signica o valor de venda deve
ser a base de clculo para estabelecer a alquota que deve incidir para
a xao do valor do imposto. Esse valor estimvel, ou seja, pro-
vvel de venda caso esta ocorra. Nesse clculo, no so considerados
os bens mveis que estejam dentro do prdio em carter denitivo ou
temporrio, para utilizao, explorao, embelezamento ou comodi-
dade. Calcula-se apenas o valor de venda do terreno e do prdio que
tenha sido construdo no local.
. . .
Art. 130. Os crditos tributrios relativos a impostos cujo
fato gerador seja a propriedade, o domnio til ou a posse de
bens imveis, e bem assim os relativos a taxas pela presta-
o de servios referentes a tais bens, ou a contribuies de
melhoria, sub-rogam-se na pessoa dos respectivos adquiren-
tes, salvo quando conste do ttulo a prova de sua quitao.
Pargrafo nico. No caso de arrematao em hasta
pblica, a sub-rogao ocorre sobre o respectivo preo.
(CTN).
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IPTU progressivo
Um dos instrumentos da poltica urbana o IPTU progressivo
no tempo (art. 182, 4, II, CF). Isso signica que, interessado no
progresso e no desenvolvimento para garantir o bem-estar de seus
habitantes, o municpio pode, obedecendo aos parmetros previstos
no Estatuto da Cidade, estabelecer reas no plano diretor e, por meio
de lei especca, determinar que o proprietrio de rea urbana no
edicada, subutilizada ou no utilizada promova o adequado apro-
veitamento. Caso isso no ocorra no prazo determinado, o municpio
pode, ento, utilizar alquotas progressivas no IPTU.
O objetivo dessa medida assegurar a funo social da proprie-
dade na justa relao de obedincia do proprietrio do imvel ao Plano
Diretor. Alm disso, trata-se de uma providncia parascal, j que se
constitui mais numa sano do que no interesse da Administrao
Pblica em arrecadar tributos para os cofres pblicos. A progressi-
vidade do IPTU , portanto, uma pena ou medida de coao para
quem descumprir as normas urbansticas locais, embora a posse de
terra urbana no seja um ato ilcito. Ilcito deixar a rea abando-
nada, objetivando a especulao imobiliria e, assim, prejudicando os
demais muncipes.
O Estatuto considera subutilizado o imvel cujo aproveitamento
seja inferior ao mnimo denido no Plano Diretor ou em legislao
dele decorrente.
Antes que essa medida seja tomada, h condies para que a
municipalidade aplique alquotas progressivas no IPTU de reas
urbanas no utilizadas adequadamente por seus proprietrios. Elas
so agrupadas em duas situaes bsicas, considerando-se que a rea
precisa estar includa no Plano Diretor e deve haver uma lei espec-
ca propondo um prazo e as condies para o parcelamento e a sua
implementao.
Esses prazos, por sua vez, devem ser: superior a um ano, para
que o projeto seja protocolado no rgo da Administrao municipal;
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superior a dois anos, a partir da aprovao do projeto, para o incio
das obras do empreendimento.
Nos empreendimentos de grande porte, em carter excepcional, a
legislao pode prever a concluso em etapas, assegurando-se de que
o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo
(art. 5, EC).
O Estatuto da Cidade (EC)probe isenes e anistia relativas
tributao progressiva (art. 7, EC). Uma vez descumpridas as obri-
gaes de aproveitar melhor a rea ou no cumprindo aquilo que
havia sido determinado como o projeto de urbanizao que fora
aprovado , o municpio pode, ento, aplicar o IPTU progressivo no
tempo, majorando as alquotas por cinco anos consecutivos. A al-
quota mxima pode chegar a 15% sobre o valor venal. No entanto, de
um ano para outro, ela no pode ser superior a duas vezes o percen-
tual do ano anterior. Se, ao nal dos cinco anos, no forem atendi-
das as obrigaes de parcelar e edicar o terreno, o municpio man-
ter a alquota mxima pelo tempo que for necessrio para que esta
seja cumprida.
Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISQN ou ISS)
O ISS um imposto indireto que recai sobre o consumo. Podemos
dizer que um tributo eminentemente urbano, incidente sobre a ati-
vidade terciria (o servio) e que ganha importncia na medida em
que a cidade passa a ter uma quantidade enorme de empresas e pro-
ssionais prestadores de servios de toda natureza.
O fato gerador do ISS a prestao constante de servios da
lista de atividades que acompanha a Lei Complementar n 116/2003
(Brasil, 2003b) ainda que estas no se constituam como atividade pre-
ponderante do prestador do servio. O servio foi prestado, remune-
rado, est na lista e, ento, incide o tributo. Se ele no est na lista, o
municpio no pode cobrar o ISS.
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O ISS recai sobre uma gama enorme de servios, desde inform-
tica, consertos de automveis, atividades de prossionais autnomos,
como mdicos, advogados, engenheiros, entre outros, alm de diver-
ses, cuja lista est enumerada na Lei Complementar n 116/2003,
prevista na norma constitucional que instituiu o tributo (art. 156, III).
A base de clculo do imposto o valor do servio e sobre esse
valor que a alquota incide. Em algumas situaes previstas em lei,
excluem-se dessa base os valores dos materiais empregados na presta-
o do servio.
Quem recolhe o ISS para os cofres da prefeitura o prestador
do servio, que pode ser uma empresa ou prossional autnomo. Por
empresa, entende-se a entidade econmica organizada na forma da lei
para a produo ou circulao de bens ou servios, objetivando lucro.
J o trabalhador autnomo aquele que no possui empresa organi-
zada, sendo que somente ele presta o servio.
O ISS possui uma alquota mnima de 2% (Emenda Constitucional
EmC n 37/2002) e uma alquota mxima de 5% (Lei Complementar
LC n 116/2003), que incide sobre o valor do servio prestado. A al-
quota mnima foi a soluo encontrada pelo Congresso Nacional para
diminuir a guerra scal existente, principalmente, entre os municpios
situados em regies metropolitanas. Isso porque muitos desses munic-
pios xavam alquotas abaixo de 1% com o objetivo de atrair empresas
das grandes cidades, onde a alquota era de 5%.
O ISS incide, inclusive, sobre o servio proveniente do exterior
do pas ou cuja prestao tenha sido iniciada fora do Brasil desde
que conste da lista e independe da denominao dada ao servio. A
legislao municipal tributria, no entanto, que vai denir qual ser
a alquota a ser aplicada nesse caso, dentro dos limites de 2% a 5%.
No entanto, esse imposto no incide sobre as exportaes de servios
para o exterior do pas, pois so tributados apenas os servios aqui
desenvolvidos e cujo resultado se verique no Brasil (mesmo que eles
sejam provenientes do exterior), ainda que o pagamento seja feito por
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residente no exterior. Um exemplo desse tipo de transao isenta do
ISS a exportao de programas de computador.
Outras situaes em que no se aplica a tributao do ISS so as
de prestao de servios, em relao de emprego, dos trabalhadores
avulsos e dos diretores e membros de conselho consultivo ou de con-
selho scal de sociedades e fundaes, bem como dos scios-gerentes
e dos gerentes-delegados.
Nessas atividades, os empregados de empresas esto trabalhando
para elas; portanto, no esto prestando servio de maneira aut-
noma. Aqui, observamos a prevalncia da denio estabelecida pela
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), segundo a qual empregado
a pessoa fsica que prestar servio de natureza no eventual a empre-
gador, sob a dependncia deste e mediante salrio (art. 3, CLT).
Outra no incidncia ou imunidade a relativa s atividades ban-
crias, mais propriamente ao valor intermediado no mercado de ttu-
los e valores mobilirios e ao valor dos depsitos bancrios, ao prin-
cipal, aos juros e aos acrscimos moratrios relativos a operaes de
crdito realizadas por instituies nanceiras. Observa-se, a, uma
forte presso do setor nanceiro que, certamente, inuenciou a deci-
so do Congresso de tornar imune esse tipo de operao, que tambm
uma prestao de servio.
A lei considera estabelecimento prestador o local onde o contri-
buinte desenvolve a atividade de prestar servios, seja de modo per-
manente seja de modo temporrio, e que congure unidade econ-
mica ou prossional. O fato de esse lugar ter a denominao de sede,
lial, agncia, posto de atendimento, sucursal, escritrio de representao ou
contato irrelevante para a incidncia do ISS (art. 4, LC n 116/2003).
A identicao do local onde o servio prestado tambm impor-
tante para denir para qual municpio o ISS deve ser recolhido. Nesse
caso, o servio considera-se prestado e o imposto devido no local do
estabelecimento prestador ou, na falta do estabelecimento, no local do
domiclio do prestador (art. 3, LC n 116/2003).
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H excees, como no caso de o imposto ser devido no local do esta-
belecimento do tomador ou do intermedirio do servio ou quando, na
falta de estabelecimento, o servio proveniente do exterior. Essas exce-
es esto enumeradas na mesma lei complementar numa lista de inci-
sos de I a XXII.
A incidncia e a cobrana do ISS levam em considerao o local
onde o servio realizado nos casos relativos:
instalao de andaimes, palcos, coberturas e outras estruturas;
execuo de obra de demolio, de edifcaes em geral, de estradas,
de pontes, de portos e de congneres; bem como,
execuo da varrio, coleta, remoo, incinerao, tratamento, reci-
clagem, separao e destinao fnal de lixo, rejeitos e outros resduos
de limpeza.
O pagamento do imposto tambm deve ser feito no local em que
ocorre o servio, quando ele for de manuteno e conservao de vias
e logradouros pblicos, de imveis, chamins, piscinas, parques, jar-
dins e congneres, de decorao e jardinagem, de corte e poda de rvo-
res; de controle e tratamento de euente de qualquer natureza e de
agentes fsicos, qumicos e biolgicos, bem como em atividades de o-
restamento, reorestamento, semeadura, adubao e congneres.
Nessa relao ainda podemos incluir os servios de escoramento,
de conteno de encostas e congneres, de limpeza e dragagem; ativi-
dades de segurana, armazenamento, depsito, carga, descarga, arru-
mao e guarda do bem; de diverso e lazer no municpio onde esteja
sendo executado o transporte referente ao estabelecimento do toma-
dor da mo de obra ou, na falta de estabelecimento, onde ele estiver
domiciliado; e, ainda, servios de planejamento, organizao e admi-
nistrao de portos, aeroportos, ferroportos, terminais rodovirios,
ferrovirios ou metrovirios em funo de feiras, exposies, congres-
sos ou congneres.
A lei municipal que institui o ISS pode atribuir expressamente a
responsabilidade pelo crdito tributrio a terceira pessoa, vinculada
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ao fato gerador da respectiva obrigao. Deve, no entanto, excluir
a responsabilidade do contribuinte ou atribu-la ao mesmo car-
ter supletivo do cumprimento total ou parcial da referida obrigao,
inclusive no que se refere multa e aos acrscimos legais (art. 5, LC n
116/2003). Ou seja, o municpio pode prever, em sua legislao, que o
tomador do servio solidrio ao recolhimento do tributo, inclusive
quanto s multas e aos juros, sendo que essa situao deve estar clara-
mente expressa na lei.
Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI)
O ITBI est descrito como imposto sobre a transmisso inter
vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza
ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia,
bem como cesso de direitos a sua aquisio (art. 156, II, CF). Esse tri-
buto era, at a Constituio passada, estadual e passou para a compe-
tncia municipal com a Constituio de 1988, sob a atual denominao.
O ITBI est descrito no Cdigo Tributrio (art. 35) e tem como
fatos geradores a transmisso, a qualquer ttulo, por ato oneroso, da
propriedade ou do domnio til, de direitos reais ou a cesso de direi-
tos de bens imveis por natureza ou a cesso fsica inter vivos, isto
, pessoas vivas. A exceo, nesse caso, que o imposto no incide
quando a transmisso ocorre por direito real de garantia, que so a
hipoteca e a anticrese. Quando, porm, a transmisso em carter one-
roso ocorre nas outras hipteses de direito real a propriedade, a
superfcie, as servides, o usufruto, o uso, a habitao ou o direito do
promitente comprador do imvel (art. 1.225, CC) , o imposto incide
sobre o valor da transao.
No entanto, quando a transmisso do bem imvel se d por meio
de uma pessoa morta transmisso causa mortis por herana para
outra viva ou entre pessoas vivas, sem carter oneroso, como o caso
de doao, o imposto continua de competncia estadual (art. 155, I,
CF). Este, por sua vez, denominado de Imposto de Transmisso Causa
Mortis e Doao (ITCD).
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A base de clculo do ITBI o valor venal do imvel, portanto,
a mesma do IPTU. O contribuinte declara o valor pago pelo im-
vel, porm a municipalidade pode ter a sua prpria planta genrica
de valores imobilirios dos imveis localizados em seu territrio e
aplic-la no caso, independentemente do que foi declarado. O sujeito
ativo o municpio, e o passivo, o contribuinte de qualquer uma das
partes (comprador ou vendedor). Nesse caso, a lei municipal que
deve estabelecer a alquota, no sendo aceita pelo Judicirio a pro-
gressiva, j que a Constituio no autoriza tal prtica. Em qualquer
situao, o tributo sempre devido ao municpio onde o imvel esti-
ver situado.
Alm de outras imunidades constitucionais a que o ITBI est
sujeito, tambm existe uma imunidade especca, prevista no art. 156,
pargrafo 2, inciso I, da Constituio:
o ITBI no incide quando a transmisso do bem ou do direito for incorpo-
rada ao patrimnio da empresa para a realizao de capital;
tambm no incide quando houver fuso, incorporao, ciso ou extino
da pessoa jurdica.
A exceo, neste ltimo caso, se a atividade principal da empresa
adquirente for a compra e a venda desses direitos e a locao de bens
imveis ou mercantis, pois, nesses casos, o tributo cobrado.
Considera-se atividade preponderante quando a receita opera-
cional da pessoa fsica for maior que 50% (cinquenta por cento) da
receita operacional da pessoa jurdica adquirente (nos dois anos ante-
riores e nos dois anos subsequentes aquisio) e decorrer de transa-
es imobilirias (tambm nos dois anos anteriores e nos dois anos
subsequentes aquisio), ou ainda, se a pessoa jurdica adquirente
iniciar suas atividades aps a aquisio ou menos de dois anos antes
dela. Nessa situao, a preponderncia deve ser apurada levando em
conta os trs primeiros anos seguintes data da aquisio. Uma vez
conrmada que a preponderncia o ramo imobilirio, a empresa
deve recolher o imposto aos cofres municipais, nos termos da data da
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aquisio e no valor da data em que for apurado o valor devido (art. 37,
1 e 2, XXX, CTN).
Quanto imunidade, Carrazza (2001, p. 682) entende que ela
atinge tambm a reduo do capital (desincorporao) de uma
empresa, isto , a restituio aos scios (pessoas fsicas ou jurdicas)
de parte do valor de suas aes. Ele argumenta tambm que, com a
reduo do capital, parte da sociedade se extingue, ocorrendo o que o
autor chama de fenmeno oposto. Por isso, deve ser assegurado o bene-
fcio constitucional da imunidade.
O Cdigo Tributrio Nacional determina que os bens desincor-
porados dos scios devem retornar a eles, sem que incida sobre tais
bens o ITBI. Diz a norma: o imposto no incide sobre a transmis-
so aos mesmos alienantes, dos bens e direitos adquiridos na forma
do inciso I deste artigo, em decorrncia da sua desincorporao do
patrimnio da pessoa jurdica a que foram conferidos (art. 36, par-
grafo nico, CTN). Numa interpretao ampliada, possvel admitir
que ocorra a mesma situao quando h reduo do capital da pessoa
jurdica; portanto, deve ser mantida a imunidade quanto ao ITBI
quando for devolvida aos scios parte de suas aes.
Taxas
A denio clssica de taxa foi cunhada por Baleeiro (1971, p. 385),
quando ele armou que taxa a contraprestao de servio pblico,
ou de benefcio feito, posto disposio ou custeado pelo Estado em
favor de quem paga, ou por este provado.
Observamos, nessa denio, que h uma relao de causa e efeito
entre o servio que se coloca disposio do cidado e a Administrao
Pblica. A taxa sempre ter um carter impositivo, ou seja, usando
ou no o servio, o cidado ter de pagar por ele. Essa denio, no
entanto, no contempla a cobrana de taxa pelo municpio por meio
do poder de polcia.
A taxa cobrada pelo poder de polcia que o municpio exerce de-
nida pelo Cdigo Tributrio Nacional, no art. 78, nos seguintes termos:
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[...] Considera-se poder de polcia atividade da administrao
pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em
razo de interesse pblico concernente segurana, higiene,
ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado,
ao exerccio de atividades econmicas dependentes de conces-
so ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou
ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
[...] Considera-se regular o exerccio do poder de polcia quando
desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei apli-
cvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de ati-
vidade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou des-
vio de poder.
Dessa forma, notamos que a taxa que possui como fundamento o
poder de polcia, por enquadrar-se na condio que o municpio tem
de scalizar as atividades urbanas, possvel, vivel, como no caso da
scalizao das construes, dos edifcios, dos elevadores etc. Na dou-
trina clssica, pelo poder de polcia, o municpio no poderia cobrar
taxas, uma vez que elas se referem apenas contrapartida de um ser-
vio prestado por ele ao cidado.
As outras duas caractersticas da taxa, para que ela seja cobrada,
so a especicidade e a divisibilidade do servio.
Elas conguram-se como especcas, quando podem ser desta-
cadas em unidades autnomas de interveno ou de necessidades
pblicas, ou divisveis, quando suscetveis de utilizao, separada-
mente, por parte de cada um dos seus usurios (art. 79, II e III,
CTN). Portanto, alm do poder de polcia que o municpio exerce,
ele pode cobrar taxas por servios especcos prestados aos cida-
dos ou por aqueles que possam ser divididos em partes para cada
um dos benecirios.
Tendo em vista essa denio constitucional de que a taxa s pode
ser cobrada pelo exerccio do poder de polcia ou pela utilizao de
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servios pblicos efetivos e divisveis, o STF declarou inconstitucional
a antiga taxa de iluminao pblica que era cobrada pelos municpios.
Alm disso, ele estabeleceu na Smula n 670 que O servio de ilumi-
nao pblica no pode ser remunerado mediante taxa (Brasil, 2003c).
Contudo, em contrapartida, o Congresso Nacional aprovou a Emenda
Constitucional n 39, de 19 de dezembro de 2002, que possibilita aos
municpios e ao Distrito Federal instituir contribuio para o custeio
do servio de iluminao pblica (Brasil, 2002c, art. 149-A).
Observamos, ento, que os municpios no cobram mais a taxa de
iluminao pblica, mas uma contribuio para o custeio do servio
de iluminao pblica. Para instituir essa contribuio, o municpio
deve respeitar os princpios da legalidade, da anterioridade e da anu-
alidade. Isso signica que a contribuio de iluminao pblica deve
ser estabelecida em lei municipal, considerando-se que ela no pode
atingir fatos passados e o seu aumento s pode ocorrer de um exerc-
cio para o outro.
No obstante, observamos que as prefeituras cobram as mais
variadas taxas. Entre elas esto as de: scalizao de obras (constru-
o), avaliao de imveis, limpeza pblica, certido negativa de dbi-
tos, habite-se de construo, ligao de gua, esgoto, unicao de im-
veis, projetos de construo, localizao e funcionamento de atividades
(comercial, industrial, servios) e renovao de alvar.
Contribuies de melhoria
A contribuio de melhoria a terceira modalidade de tributos que
o municpio pode instituir e decorrente de obra pblica (art. 145, III,
CF). Esse tributo possui como fato gerador a valorizao do imvel
tendo em vista a realizao de obras pblicas por parte do municpio.
Quando um terreno foi valorizado, por exemplo, como conse-
quncia da pavimentao asfltica de determinada rua com a qual ele
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possui testada*, a prefeitura pode estabelecer uma contribuio pelo
acrscimo no valor patrimonial por ele sofrido. Nessa situao, o
mximo que a prefeitura pode cobrar de contribuio de melhoria
o limite da valorizao acrescida ao imvel, no o valor da obra, mas
quanto ela valorizou o imvel. Ou seja, se a obra custou R$ 100,00, e
o imvel que valia R$ 30,00 passou a valer R$ 35,00 com a obra pblica,
o municpio poder cobrar apenas R$ 5,00 do proprietrio dele.
Nesse clculo, tambm deve ser considerado outro limite o do
valor da obra. Assim, se o valor da obra, como exemplicamos, foi
de R$ 100,00, a soma de todos os valores cobrados dos proprietrios
beneciados por meio dela no
pode ultrapassar tal valor, que se
refere ao custo da obra para os
cofres pblicos. Nesse caso, em
particular, Ichihara (1987, p. 49)
sugere dois limites: um limite
global ou total, isto , a cobrana
no pode ultrapassar o valor da
despesa gasta pelo Poder Pblico,
e um limite individual, ou seja, individualmente considerado, o valor
da cobrana no pode ultrapassar o valor do acrscimo ou valoriza-
o imobiliria.
Nesse exemplo, se a prefeitura decidisse ratear entre ela e os
moradores da rua a pavimentao asfltica, ela no estaria cobrando
a contribuio de melhoria, mas uma taxa. A contribuio de melho-
ria, portanto, no imposto nem taxa, um tributo autnomo.
Meirelles (1993b, p. 144) arma que a contribuio de melhoria
no se confunde com a taxa por ser recuperatria do custo de obra
pblica, ao passo que esta ltima remuneratria de servio pblico.
. . .
* Testada: poro de via pblica (estrada, rua, passeio) que
ca frente de um prdio; parte anterior do imvel con-
nante com essa via; linha que separa uma propriedade privada
de um logradouro pblico (Houaiss; Villar; Franco, 2001).
O fato gerador da contribuio de
melhoria a realizao de obras
pblicas que acarretem valorizao
imobiliria. Esse tributo um dos
mais importantes instrumentos
que o municpio possui para com-
bater a especulao imobiliria.
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Para que seja possvel estabelecer a contribuio de melhoria refe-
rente a uma obra especca, faz-se necessria uma lei municipal que
deve estabelecer a publicao prvia de alguns elementos (art. 82,
CTN), a saber:
[o] memorial descritivo do projeto; o oramento do custo da
obra; a determinao da parcela do custo da obra a ser fnan-
ciada pela contribuio; a delimitao da zona benefciada;
alm desses, tambm deve ser estabelecida a publicao da
determinao do fator de absoro do benefcio da valoriza-
o para toda a zona ou para cada uma das reas diferencia-
das, nela contidas.
A lei tambm deve garantir prazo no inferior a 30 dias para a
impugnao dos diversos itens que compem o projeto urbanstico
pelos interessados. Alis, deve haver um regulamento que estabelea
o processo administrativo de instruo e julgamento da impugnao
a que se refere o inciso I do art. 82 do CTN, sem prejuzo da sua
apreciao judicial. Cada contribuinte tambm precisa ser noticado
do montante de sua contribuio e da forma e do prazo para o paga-
mento, alm dos elementos que compem o clculo.
O fato gerador da contribuio de melhoria a realizao de obras
pblicas que acarretem valorizao imobiliria. Esse tributo um dos
mais importantes instrumentos que o municpio possui para comba-
ter a especulao imobiliria.
3.5 Tributos
compartilhados
Alm dos impostos exclusivos, prprios, que o municpio arrecada
(IPTU, ISS e ITBI), ele possui ainda a participao em outros impos-
tos de competncia da Unio e dos estados. So eles os impostos
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compartilhados. Sobre eles o municpio no tem nenhuma inge-
rncia, a no ser participar da diviso arrecadada, como no caso do
Imposto de Renda, em que uma parte ou a totalidade desse tributo
pertence municipalidade, chamada de quota-parte.
Alguns autores estudiosos da rea chamam essa tcnica de dis-
tribuio das receitas tributrias entre as unidades federadas de fede-
ralismo cooperativo, que teve incio com a Constituio de 1934 e, cada
vez mais, tem se acentuado no Brasil, procurando racionalizar a coo-
perao nanceira entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios (Silva, 1989). Nesse contexto, a Unio e os estados esto
proibidos de reter ou restringir a parte que cabe aos municpios, alm
de no poderem opinar quanto forma como ser aplicada, exceo
feita apenas em relao aos seus crditos no quitados e aos percen-
tuais que os municpios devem aplicar na rea de sade (art. 160, CF).
At o ltimo dia do ms subsequente arrecadao, os entes fede-
rativos (Unio, estados, Distrito Federal e municpios) devem divul-
gar o montante dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os
valores de origem tributria entregues e a entregar, a expresso num-
rica dos critrios de rateio (art. 162, CF). A forma de divulgao deve
ser a mais ampla possvel (Dirio Ocial, internet, xao no mural da
prefeitura etc.) e objetiva proporcionar transparncia e controle das
contas pblicas para a populao.
Os impostos dos outros entes partilhados com os municpios so:
Imposto de Renda (IR);
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);
Imposto Territorial Rural (ITR);
Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA);
Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao (ICMS);
Fundo de Participao dos Municpios.
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A forma dessa partilha est prevista nos arts. 158 a 162 da
Constituio de 1988.
. . .
Imposto de Renda (IR)
O IR um imposto privativo da Unio que incide sobre a renda
e os proventos de qualquer natureza. Ele tem como fato gerador a
aquisio ou a disponibilidade econmica ou jurdica de renda, que se
entende como o produto do capital, trabalho ou de ambos e como os
proventos de qualquer natureza, ou seja, os acrscimos patrimoniais
que no se constituam em renda. Na incidncia do imposto, no tem
importncia o nome da receita ou do rendimento, bem como a loca-
lizao, a condio jurdica, a nacionalidade da fonte pagadora, a ori-
gem e a forma como recebida (art. 43, CTN).
O IR pertence ao municpio na sua totalidade quando incide
sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autar-
quias e pelas fundaes que institurem ou mantiverem (art. 158,
I, CF). Isso signica que o imposto que o municpio retm, seja
oriundo do trabalho dos funcionrios de seu quadro prprio, de
autarquias ou de fundaes, como renda, subsdios ou vantagens,
seja relativo aos pagamentos feitos aos credores de um modo geral
(empreiteiros, fornecedores de servios), sempre pertencer aos
cofres da municipalidade.
Portanto, de acordo com Silva (2005), embora o IR seja um tributo
federal, nesse caso, constitui-se em tributo municipal. Logo, quando
a Administrao municipal o retm, age no exerccio de competn-
cia prpria, como a Justia j reconheceu, em situao semelhante, em
relao aos estados (STJ, RMS 6.9.1995-RJ, RDDT 3/179). Porm,
no h de se ignorar que o sujeito ativo do IR a Unio, por fora do
CTN (art. 119) e da Lei do Imposto de Renda e, por isso, o Judicirio
tambm no afasta dela a competncia tributria (TJSP/ ap. Civil
144.101, So Paulo, j. 21.8.1991, RJTJSP 135/1946).
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Quanto s autarquias e s fundaes mantidas pelo munic-
pio, elas tambm, como pessoas jurdicas, so obrigadas a reter o
imposto incidente sobre rendimentos que pagam, e o produto desta
reteno (imposto retido) pertence entidade federada institui-
dora ou mantenedora das autarquias e das fundaes (Silva, 2005,
p. 678). Observamos, dessa maneira, que, quanto aos outros rgos
da Administrao indireta mantidas pelo municpio, como empre-
sas pblicas, empresas de economia mista, organizaes sociais, o IR
retido por esses rgos continua sendo um tributo federal, ou seja,
recolhido para os cofres da Unio.
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
A lei considera industrializado o produto que tenha sido subme-
tido a qualquer operao que lhe modique a natureza ou a nalidade
ou o aperfeioe para o consumo (art. 46, CTN). O IPI um tributo
de competncia da Unio e possui como fato gerador:
o desembarao aduaneiro, quando o produto procede do
estrangeiro;
a sada do estabelecimento industrial e a arrematao, quando
for levado a leilo por ter sido apreendido ou encontrado
abandonado.
O IPI possui carter seletivo em funo da essencialidade dos
produtos e no cumulativo. Logo, quanto mais supruo for consi-
derado o produto, maior a alquota de incidncia, sendo que o que
tributado numa etapa descartado na seguinte. Nessa relao tribu-
tria, o sujeito ativo a Unio, e o passivo, o contribuinte do imposto.
contribuinte o importador, o industrial, o comerciante, o arrema-
tante ou quem a lei a eles equiparar.
A parte do IPI que cabe aos municpios, que, somado ao Imposto
de Renda, representa 22,05% do total desses dois impostos arrecada-
dos pela Unio, vai compor o Fundo de Participao dos Municpios
FPM (art. 159, I, b, CF).
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Aos estados e ao Distrito Federal cabem 21,5% do IPI arreca-
dado pela Unio, valor que vai constituir o Fundo de Participao
dos Estados e do Distrito Federal FPE, e mais 10% proporcional
ao montante de suas exportaes. Alm disso, dos 10% referentes
ao IPI recebidos pelos estados, proporcionalmente s suas exporta-
es, estes devero destinar 25% para os municpios, que ser somado
at um quarto da parcela do ICMS, conforme critrios previstos na
Constituio (art. 158, pargrafo nico).
Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
O FPM, cujo objetivo a
tranferncia constitucional de
percentuais da arrecadao de
impostos federais aos munic-
pios, constitudo por 22,5%
do que arrecado de IR e de
IPI (art. 159, I, b, CF) e mais
1% desses impostos federais,
conforme alterao que consta
na Emenda Constitucional
n 55/2007 (Brasil, 2007).
O FPM formado, por-
tanto, por 23,5% da arreca-
dao daqueles dois tributos.
O acrscimo de 1% entregue aos municpios no primeiro decnio
do ms de dezembro de cada ano e utilizado pela grande maioria
das prefeituras para o pagamento do dcimo terceiro salrio aos seus
servidores.
A forma de distribuio desses recursos aos municpios leva em
conta critrios populacionais, uma vez que a distribuio por fai-
xas populacionais, sendo o ndice mnimo de 0,6% para municpios
com at 10.188 habitantes e o mximo de 4% para os municpios com
Cabe ao Instituto Brasileiro de
Geografia e Estattisca (IBGE),
rgo de pesquisa do governo federal,
realizar o censo demogrco munici-
pal, que vai determinar o ndice que
caber a cada municpio. O Tribunal
de Contas da Unio (TCU), base-
ado no censo municipal, estabelece,
ento, o coeciente de cada munic-
pio, que deve ser publicado no Dirio
Ocial da Unio de acordo com os cri-
trios estabelecidos.
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populao superior a 156 mil habitantes. Do total do FPM, 10% so
destinados s capitais e 86,4% aos demais municpios, sendo que res-
tam 3,6% para um fundo de reserva destinado aos municpios que
possuem coeciente de 3,8, ou seja, com populao superior a 142.633
habitantes, excluindo-se deles as capitais.
Cabe ao Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE),
rgo de pesquisa do governo federal, realizar o censo demogrco
municipal, que vai determinar o ndice que caber a cada municpio.
O Tribunal de Contas da Unio (TCU), baseado no censo municipal,
estabelece, ento, o coeciente de cada municpio, que deve ser publi-
cado no Dirio Ocial da Unio de acordo com os critrios estabelecidos.
A Unio deve repassar os recursos do FPM para os municpios
trs vezes ao ms, nos dias 10, 20 e 30, sempre em relao ao que foi
arrecadado no decnio anterior. Os recursos no repassados no prazo
esto sujeitos correo monetria, com base na variao do bnus
do Tesouro Nacional Fiscal (art. 4, Lei Complementar n 62/1989).
Imposto Territorial Rural (ITR)
A apurao do ITR anual e tem como fato gerador a proprie-
dade, o domnio til ou a posse de imvel por natureza, localizado
fora da zona urbana do municpio
(art. 1, Lei n 9.393/1996). O pro-
prietrio do imvel rural, o titular
do domnio til, ou at o posseiro a
qualquer ttulo, o contribuinte do
ITR. Alm disso, o domiclio tri-
butrio do contribuinte diz respeito,
sempre, localizao do imvel.
O ITR um imposto real,
direto, que atinge a propriedade rural e pertence Unio, que o insti-
tui e o arrecada (art. 153, VI, CF). Porm, 50% do que arrecadado
pertence ao municpio onde o imvel estiver situado.
O ITR um imposto real, direto,
que atinge a propriedade rural e
pertence Unio, que o institui
e o arrecada (art. 153, VI, CF).
Porm, 50% do que arrecadado
pertence ao municpio onde o
imvel estiver situado.
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Essa determinao, no entanto, est em desarmonia com o Cdigo
Tributrio, pois, enquanto o art. 160 da Constituio probe qualquer
reteno ou restrio entrega de 50% do valor do ITR ao municpio,
o Cdigo Tributrio Nacional, no art. 85, pargrafo 3, permite que
uma parcela, no superior a 20%, desse imposto seja destinada ao cus-
teio do respectivo servio de lanamento e arrecadao. Os tribunais,
contudo, tm declarado inconstitucional esse pargrafo, uma vez que
ele conita, como vimos, com a determinao da Constituio.
A lei prev iseno do ITR para os imveis que fazem parte dos
programas ociais de reforma agrria. Estes devem, entretanto, aten-
der a alguns requisitos, como o de serem explorados por associao ou
cooperativa de produo; o referente frao ideal por famlia assen-
tada, que no pode ultrapassar os limites estabelecidos em lei e, ainda,
o que diz respeito ao assentado, que no deve possuir outro imvel.
Tambm h iseno ao conjunto de imveis rurais de um mesmo
proprietrio, uma vez que a rea total no ultrapasse certos limites (e
que seja explorada por sua prpria famlia, embora se admita even-
tual ajuda de terceiros) e que o proprietrio no possua imvel urbano.
A Constituio estabelece ainda que o ITR deve adotar alquotas
que desestimulem a existncia de propriedades improdutivas e tam-
bm que ele no incida sobre pequenas glebas rurais (art. 153, 4,
CF). considerada pequena propriedade rural o terreno com at 30
hectares, independentemente da regio onde esteja localizado. Mas
h excees. Na Amaznia Ocidental, no Pantanal mato-grossense
e sul-mato-grossense, por exemplo, a pequena propriedade a de
at 100 hectares; j no Polgono das Secas e na Amaznia Oriental,
pequena propriedade a de at 50 hectares.
Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA)
O IPVA um imposto estadual devido anualmente e tem como
fato gerador a propriedade de veculos automotores, tanto terrestres
como aquticos ou areos. O valor do imposto tem por base o valor
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venal do veculo, aplicando-se uma alquota que varia, conforme o
estado, entre 1 e 4%. Sendo o proprietrio do veculo sujeito passivo,
isso signica que os proprietrios de automveis, motocicletas, cami-
nhes, nibus, avies, helicpteros, ultraleves e embarcaes como
iates, navios, barcaas, lanchas e jet skis devem, todos os anos, recolher
esse tributo aos cofres estaduais.
Embora o IPVA seja um imposto estadual, 50% tambm perten-
cem ao municpio onde o veculo est licenciado (art. 158, IV, CF).
Nesse sentido, no pode haver qualquer restrio do estado quanto ao
repasse do tributo ao municpio, por fora do art. 160 da Constituio.
Normalmente, as leis esta-
duais que instituem o IPVA
consideram que o fato gera-
dor do tributo ocorre no ms
de janeiro de cada exerccio.
No caso de veculos novos, a
ocorrncia de fato gerador
considerada pelo consumidor
nal pessoa fsica ou jur-
dica na data de aquisio ou
quando da incorporao ao
ativo permanente por empresa
fabricante ou revendedora de
veculos.
No caso de veculo de procedncia estrangeira, o fato gera-
dor ocorre, normalmente, na data do desembarao aduaneiro, tanto
quando importado por consumidor nal ou na data em que este o
adquire como quando importado por empresa revendedora de veculos.
O outro momento de ocorrncia do fato gerador refere-se incorpo-
rao ao ativo permanente da empresa importadora, revendedora de
veculos.
Quanto s isenes do IPVA, cada estado estabelece quais ve-
culos esto isentos do pagamento. Normalmente, h isenes para
Normalmente, as leis estaduais que
instituem o IPVA consideram que
o fato gerador do tributo ocorre no
ms de janeiro de cada exerccio. No
caso de veculos novos, a ocorrncia
de fato gerador considerada pelo
consumidor nal pessoa fsica ou
jurdica na data de aquisio ou
quando da incorporao ao ativo
permanente por empresa fabricante
ou revendedora de veculos.
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veculos com muitos anos de uso, para os adaptados para decientes
fsicos, os de embaixadas, de misses diplomticas, de entidades de
classe, de misses religiosas e de entidades assistenciais, bem como
para txis, nibus, ambulncias, carros de bombeiros, entre outros.
Os recursos arrecadados com o IPVA no so destinados a recupe-
rar ruas e estradas. Como todo imposto, proibido pela Constituio
qualquer tipo de vnculo predeterminado. Dessa forma, os recursos
oriundos do IPVA, tanto os que cam nos cofres estaduais quanto
os que vo para o municpio, so recolhidos no caixa comum da uni-
dade federada, de onde saem para serem aplicados em servios pbli-
cos, como sade, educao, segurana, entre outros.
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS)
Como acontece com os
demais impostos partilhados,
do municpio uma parte do que
arrecadado do ICMS contudo,
a instituio e a cobrana cabem
ao estado. Este no pode deduzir
da quota do municpio, a nenhum
ttulo, as despesas administrati-
vas ou de scalizao, entre outras,
em obedincia proibio consti-
tucional, j que a parcela munici-
pal integral (art. 160, CF).
Do total arrecadado pelo estado com o ICMS, 25% pertencem
aos municpios. Desses 25%, , ou seja, 75%, cam no municpio
onde o imposto foi gerado; o restante, , ou 25%, deve ser repartido
entre os demais municpios, conforme determinar a legislao esta-
dual (art. 157, IV e pargrafo nico, I e II, CF).
O ICMS um imposto indireto estadual e no cumulativo. Isso
signica que, para calcular o valor a pagar, deve-se deduzir do seu valor
Do total arrecadado pelo estado
com o ICMS, 25% pertencem aos
municpios. Desses 25%, , ou seja,
75%, cam no municpio onde o
imposto foi gerado; o restante, ,
ou 25%, deve ser repartido entre
os demais municpios, conforme
determinar a legislao estadual
(art. 157, IV e pargrafo nico, I
e II, CF).
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total o que j foi pago nas vendas em etapas anteriores, alm dos insu-
mos utilizados para que o bem tributado fosse produzido. O valor a ser
pago pela populao ao adquirir um produto o que incide sobre todos
os bens, havendo apenas excluso daqueles que a lei isentar.
O ICMS, conforme nos ensina Bezerra Neto (2000), a conjugao de cinco
impostos:
I. sobre operaes relativas circulao de mercadorias;
II. sobre servios de transporte interestadual e intermunicipal;
III. o sobre servios de comunicao (art. 155, II, CF);
IV. sobre produo, importao, circulao, distribuio ou consumo de
lubrifcantes e combustveis lquidos e gasosos e de energia eltrica;
V. sobre a extrao, circulao, distribuio ou consumo de minerais
(art. 153, 3).
Dessa forma, o fato gerador do ICMS
a sada de mercadorias de estabelecimento comercial, industrial
ou produtor; a entrada, em estabelecimento comercial, indus-
trial ou produtor, de mercadoria importada do exterior pelo
titular do estabelecimento; e o fornecimento de alimentao,
bebidas e outras mercadorias em restaurantes, bares, cafs e
estabelecimentos similares (art. 1, Decreto-Lei n 406/1968).
O ICMS pode ser seletivo, de acordo com a essencialidade das
mercadorias e dos servios (art. 155, 2, III, CF). Normalmente, os
estados costumam estabelecer uma alquota mnima para alguns bens
essenciais, principalmente os da cesta bsica. J em relao aos pro-
dutos considerados supruos, como bebidas, cigarros, combustveis,
energia e comunicao, as alquotas esto entre as mais altas, acima
de 25% sobre o valor do produto.
No h incidncia do ICMS quando ocorre a sada do produto
industrializado destinado ao exterior e existe a alienao duciria
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em garantia e tambm quando a mercadoria for de terceiro e sai da
transportadora ou do depsito desta. A lei ainda prev algumas isen-
es quanto s sadas de vasilhames, recipientes e embalagens, mer-
cadorias destinadas fabricao de peas e mquinas, quando esses
produtos forem resultado de concorrncia internacional ou quando
sarem do produtor para a cooperativa, e assim por diante (art. 3,
Decreto-Lei n 406/1968).
O contribuinte do ICMS o comerciante, o industrial e/ou o
produtor que promove a sada da mercadoria, bem como aquele que
a importe do exterior, a arremate em leilo ou a adquira em con-
corrncia promovida pelo Poder Pblico de mercadoria importada e
apreendida.
Conforme o art. 6 do Decreto-Lei n 406/1968 (Brasil, 1968b),
tambm so considerados contribuintes:
[...]
I As sociedades civis de fns econmicos, inclusive cooperati-
vas que pratiquem com habitualidade operaes relativas cir-
culao de mercadorias;
II As sociedades civis de fns no econmicos que explorem
estabelecimentos industriais ou que pratiquem, com habituali-
dade, venda de mercadorias que para esse fm adquirirem;
III Os rgos da administrao pblica direta, as autarquias e
empresas pblicas, federais, estaduais ou municipais, que ven-
dam, ainda que apenas a compradores de determinada cate-
goria profssional ou funcional, mercadorias que, para esse fm,
adquirirem ou produzirem.
Contribuies e compensaes nanceiras
Outro tributo que o municpio pode cobrar a contribuio
social de seus servidores para custear os benefcios do regime prprio
de previdncia social (art. 149, 1, CF). Ele, no entanto, no pode
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estabelecer para os seus funcionrios uma alquota de contribuio
inferior quelas adotadas para as contribuies dos servidores titula-
res de cargos efetivos da Unio.
J no caso especco dos municpios que possuem, em seus terri-
trios, petrleo, gs natural e recursos hdricos que so aproveitados
para a gerao de energia eltrica e recursos minerais, assegurada
uma compensao nanceira pela explorao desses recursos natu-
rais. Tal compensao tambm denominada de Fundo de Exausto e
Royalties (art. 20, 1, CF).
Contribuio dos funcionrios
Como vimos, essa norma prev que a alquota a ser cobrada dos
servidores municipais no pode ser inferior s adotadas para os servi-
dores federais. Para Silva (2005), agrantemente inconstitucional tal
determinao, j que fere o princpio da autonomia dos entes federados
quando determina um comportamento que deve ser seguido pelos esta-
dos, pelo Distrito Federal e pelos municpios. Nesse sentido, concor-
damos com o referido autor, pois ele estabelece que a Constituio (art.
40, CF), assim como a Unio, os estados, o Distrito Federal e tambm
os municpios (incluindo suas autarquias e fundaes) podem ter seus
regimes prprios previdencirios, os quais devem ter carter contribu-
tivo e solidrio, para atendimento sade, previdncia e assistncia
social. Ficou estabelecido que, nessa condio, a contribuio ser:
do municpio;
da autarquia ou fundao;
dos servidores que esto na ativa e dos que no esto, bem como
dos pensionistas.
Essa regra objetiva, portanto, a preservao do equilbrio nan-
ceiro e atuarial do rgo que concede o benefcio ao servidor.
Algumas razes para que sejam criados sistemas municipais pr-
prios de previdncia so apontadas por Fernandes (2000, p. 103), a
saber:
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a desvinculao do INSS; o que permite aos municpios
terem livres de reteno por inadimplncia a sua parcela do
Fundo de Participao dos Municpios FPM. Alm disso,
proporciona a obteno de emprstimos de curto e longo
prazo; b) atendimento de reivindicaes do funcionalismo,
uma que o valor da contribuio menor; c) oferecimento
de benefcios no contemplados pelo sistema ocial; d) for-
mao de uma poupana prpria municipal, cujos recursos
podero ser aplicados no desenvolvimento local.
importante, para o entendimento desse contexto, acentuarmos
que, se o municpio no possuir o seu regime de previdncia, os servi-
dores, sejam eles estatutrios sejam eles regidos pela CLT, contribui-
ro para o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), nas mes-
mas regras dos demais trabalhadores da iniciativa privada.
Quanto hiptese de incidncia dessa contribuio social, encon-
tra-se na norma constitucional (art. 195, I e II, CF) a determinao
de que ela ser devida pelo empregado e pelo empregador, relativa
folha de salrios.
Como se trata de uma contribuio social de natureza tributria,
a norma que a institui deve obedecer a todos os princpios constitucio-
nais, como a legalidade, a irretroatividade, a isonomia, a capacidade
contributiva e o no consco.
Fundos de exausto e royalties
Por meio da Lei n 7.990/1989 (Brasil, 1990a) e de alteraes
da Lei n 8.001/1990 (Brasil, 1990b), foi instituda a compensao
nanceira prevista no pargrafo 1 do art. 20 da Constituio, esta-
belecendo os parmetros para a distribuio desses recursos aos
municpios.
A compensao nanceira dividida entre os estados, o Distrito
Federal e rgos da Administrao direta da Unio, sendo que
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abrange tambm o mar territorial ou a zona econmica exclusiva per-
tencente a esses municpios.
Quanto aos recursos hdricos, a compensao nanceira paga
mensalmente pelas concessionrias de energia eltrica aos municpios
onde estejam as usinas de produo de energia, bem como para aque-
les que tenham seus territrios alagados em funo das barragens.
Nesses casos, o valor da compensao de 6% do valor total da ener-
gia produzida. Desse percentual, ou seja, do valor que resultar dos
6% a que nos referimos, 45% cam com os municpios atingidos pela
hidreltrica, e os outros 55% so distribudos entre o estado (45%),
o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE)
(8%) e a Secretaria Estadual de Cincia e Tecnologia (2%).
Em relao compensao nanceira sobre minrios, o per-
centual mensal a ser distribudo menor: 3% sobre o faturamento
lquido da venda do mineral, na ltima etapa do processo de indus-
trializao. Desses 3% os municpios recebem 65%, os estados, 23%,
e o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), 12%.
J a Petrobras deve compensar os estados e os municpios com 5%
sobre o valor do petrleo (leo bruto), do xisto betuminoso e do gs
natural. Desse percentual (5%) os municpios recebem 1%, os esta-
dos recebem 3,5%, e os municpios com instalaes martimas ou ter-
restres, onde h embarque e desembarque de leo bruto ou gs natu-
ral, cam com 0,5%.
Os municpios que recebem compensao nanceira por produ-
zirem petrleo ou gs natural cam proibidos de utilizar os recur-
sos oriundos desses royalties para pagamento de dvidas ou pessoal do
quadro do municpio. Esses recursos devem ser aplicados na pavimen-
tao de vias pblicas, em saneamento bsico, irrigao, proteo ao
meio ambiente, entre outros.
Outras receitas municipais
Alm dos tributos e dos preos j estudados, tambm compem
as receitas municipais os emprstimos, os ttulos da dvida pblica, os
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nanciamentos, os auxlios e as subvenes concedidos pela Unio e
pelos estados. Todas essas receitas integram a receita pblica munici-
pal e devem constar do oramento anual, conforme a classicao pre-
vista na legislao especca (art. 11, 4, Lei n 4.320/1964).
Em relao aos emprstimos, eles podem ser operaes nancei-
ras internas e externas. Uma vez concretizada a operao de crdito,
os valores compem a receita corrente ou de capital. Dentro desse
contexto, os emprstimos internos obedecem a regras prprias do
sistema nanceiro, sendo que os externos devem ser aprovados pelo
Senado Federal. Em ambos os casos, devem ser respeitados os limi-
tes xados pelo Senado para a dvida consolidada (dvida superior a
12 meses) e os limites e condies para operaes de crdito exter-
nos e internos, que abrangem, alm do municpio, as suas autarquias
(art. 52, VI e VII, CF).
Sobre dvida consolidada, Meirelles (1993b, p. 2007) esclarece que
ela se constitui em toda e qualquer obrigao contrada pelo munic-
pio em decorrncia de nanciamentos ou emprstimos, quando estes
so caracterizados pela existncia de contrato, pela emisso e aceite
de ttulos ou pela concesso de garantia. Isso, por sua vez, representa
compromisso assumido em um exerccio para resgate em exerccio
subsequente.
O municpio pode emitir e vender ttulos de sua dvida pblica
com resgate de longo prazo, obedecendo s normas e limites xados
pelo Senado. Outra forma bastante comum de o municpio atender s
demandas sociais por obras e servios pblicos por meio da obten-
o de nanciamentos com organismos federais e estaduais.
. . .
Com frequncia, os municpios tambm so auxiliados e sub-
vencionados pela Unio e pelos estados para atender necessi-
dades especcas ou projetos emergenciais.
. . .
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Essas subvenes, muitas vezes a fundo perdido, ou seja, sem
que haja a necessidade de restituio dos valores ao ente concedente,
visam mais a critrios polticos do que tcnicos. Nesses casos, no
h necessidade de obedecer aos limites de endividamento estabe-
lecidos pelo Senado, uma vez que elas no vo compor a dvida
consolidada.
3.6 Gesto
tributria
Para viabilizar suas polticas pblicas, o municpio necessita de
uma estrutura administrativa tributria, j que por meio da aplica-
o de recursos nanceiros que ser atingido o objetivo de proporcio-
nar o bem-estar populao. A maior parte das receitas municipais
provm de tributos; portanto, fundamental que, alm de um sis-
tema tributrio, que pode ser o Cdigo Tributrio ou a legislao tri-
butria municipal, composta de vrias leis, o municpio possua tam-
bm um sistema prprio de gesto tributria eciente.
Entendemos tambm que a gesto tributria, alm de legal, deve
ser justa, obedecendo a todos os princpios constitucionais de lega-
lidade (reserva legal), igualdade tributria, prvia denio legal do
fato gerador (princpio da irretroatividade tributria), anterioridade
ou anualidade do lanamento, bem como os da carncia, da proporcio-
nalidade ou razoabilidade e da ilimitabilidade do trfego de pessoas e
bens. A justia tributria , acima de tudo, uma questo de lealdade
para com o contribuinte e faz com que a instituio pblica seja res-
peitada pelos cidados.
Os tributos devem ser, de modo cientco, conceituados juridica-
mente, estabelecendo-se de maneira inconteste o fato gerador, a base
de clculo, a alquota, o lanamento e a constituio do crdito tribu-
trio para que o municpio no venha sofrer aes judiciais que, alm
de custosas para o Poder Pblico, tambm podem reduzir as receitas.
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Questes para refexo
Outro aspecto que deve ser levado em considerao pela munici-
palidade uma scalizao eciente e prossional. Nesse sentido,
Ichihara (1987, p. 143) aconselha que os agentes da scalizao
devem agir com discrio e de forma vinculada vontade da lei
e, em algumas vezes, com discricionariedade, o que no deve ser
confundido com arbitrariedade, que uma forma de ilegalidade
ou abuso de poder. Esse parmetro importante para que voc
mea a ecincia e a seriedade da scalizao de seu municpio.
Alis, voc j observou como procede a gesto do seu municpio?
Que tipos de comentrios so feitos pelos muncipes a respeito? A
mdia local tem apresentado algum caso de abuso ou de ecincia
da scalizao? Voc concorda com a armao de que as nor-
mas s funcionam quando provocam dor no bolso?
Solicitamos a sua ateno e reexo sobre esses fatores, j que o
municpio tambm deve estabelecer normas de scalizao, o que
feito por meio de regulamentos internos, portarias, circulares
e outras medidas que disciplinam o processo de arrecadao dos
tributos.
A boa poltica scal prega que devem ser evitadas, ao mximo, a
concesso de anistia scal e a dispensa de penalidades. Essas medidas
s devem ser aplicadas em situaes de grave crise, uma vez que bene-
ciam os maus contribuintes em prejuzo daqueles que cumprem com
as suas obrigaes scais, gerando a impresso de injustia.
Os crditos tributrios no quitados no prazo estabelecido por
lei devem, anualmente, ser registrados no Livro de Inscrio da
Dvida Ativa, uma vez que, com essa inscrio, presumem-se lqui-
dos e certos como ttulo extrajudicial , possibilitando Fazenda
Municipal ingressar na justia com ao de cobrana, o chamado
executivo scal.
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Sntese
Neste captulo, observamos que o fator de autonomia munici-
pal em relao tributao de que usufrui o ente federado o trans-
forma em uma microestrutura organizacional, congurada dentro
das instncias macro que so as esferas estadual e federal. Assim, a
Constituio, ao mesmo tempo que garante a autonomia, determina
a interdependncia, o que ca bastante claro na aplicao do princpio
da legalidade. Alis, todos os procedimentos tributrios so funda-
mentados nos princpios que validam a sua criao, regulamentao,
aplicao e nalidade. Nesse contexto, vlido, ainda, observarmos
que so os tributos prprios e os oriundos da participao na arreca-
dao estadual e federal que representam a receita nanceira munici-
pal. Estes, por sua vez, compem as rendas que permitem a governa-
bilidade e a implantao dos programas de governo. Logo, de suma
importncia que o cidado tenha conhecimento de como funciona
esse processo, em suas instncias legais, para acompanhar a aplicao
das rendas pblicas de seu municpio.
Questes para reviso
1. Voc j sabe que nem a Unio, nem o estado membro, por
determinao da Constituio, podem interferir na autonomia
municipal em relao aos tributos, cuja instituio de com-
petncia deste ente federado (o municpio). Isso signica que
cabe apenas a ele instituir, criar, decretar, arrecadar e aplicar
tais tributos. Mas quais so realmente as fontes de renda que
compem os recursos nanceiros do municpio?
2. J vimos que os princpios que regem os tributos municipais so
os mesmos que regem os tributos das demais esferas federati-
vas. So princpios constitucionais, que atingem ainda a Unio,
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211
os estados e o Distrito Federal. Logo, no existem princpios
tributrios exclusivamente municipais. Mesmo assim, eles so,
necessariamente, seguidos pelos municpios. Quais so esses
princpios?
3. Que tributos especcos os municpios podem instituir?
4. Qual o fato gerador do tributo classicado como contribui-
o de melhoria?
5. Qual o objetivo do Fundo de Participao dos Municpios e
qual a sua composio?
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captulo quatro
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A estrutura
administrativa
municipal e
o poder de
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Contedos do captulo:
A base constitucional da competncia administrativa dos
municpios;
A atribuio de poderes na Administrao Pblica municipal;
A distribuio de funes na Administrao direta e indireta;
Os princpios e diretrizes que regem a Administrao Pblica
municipal nos mbitos executivo, legislativo e judicial;
O contexto do poder de polcia da Administrao municipal.
Aps a leitura deste captulo, voc ser capaz de:
1. entender como funciona a Administrao Pblica;
2. relatar os preceitos legais em que se fundamentam as ativida-
des da Administrao Pblica;
3. contextualizar os novos paradigmas, a partir das polticas neo-
liberais da gesto pblica;
4. identicar os entes da Administrao direta e indireta;
5. denir em que bases legais e sociais se fundamenta o poder de
polcia do governo municipal;
6. descrever as caractersticas e a rea de atuao das diversas
polcias dos municpios;
7. fundamentar a criao das guardas municipais.
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Da mesma forma que a Unio e os estados possuem uma estru-
tura organizacional para atender a sociedade e cumprir suas nalida-
des, os municpios tambm possuem a sua estrutura administrativa.
No existe uma regra para
a estrutura organizacional da
Administrao Pblica munici-
pal, porm a cincia da adminis-
trao fornece muitos elemen-
tos para que ela seja constituda
e exercida de forma a obter os
melhores resultados no cumpri-
mento de suas funes.
A Constituio (Brasil,
1988) estabelece que ompete aos
municpios organizar e prestar,
diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, incluindo
o de transporte coletivo que tem carter essencial (art. 30, V).
Sobre o aspecto de organizao, explica Medauar (1999, p. 45)
que a administrao pblica representa um conjunto de rgos e
entes estatais que produzem servios, bens e utilidades para a popu-
lao, coadjuvando as instituies polticas de cpula no exerccio das
funes de governo. Ou seja, so as atividades no mbito municipal
que prestam auxlio ao poder poltico, atuando nas reas de educao,
sade, assistncia social, segurana, abertura e pavimentao de vias
pblicas, licena de obras, servios pblicos, como transporte, coleta
de lixo, saneamento, entre outras.
Normalmente, entendemos por Administrao Pblica o Poder
Executivo e o governo propriamente dito, com seus rgos da
Administrao direta e indireta. No entanto, na concepo clssica
da diviso dos poderes proposta por Montesquieu (1982), o poder,
embora dividido em trs Executivo, Legislativo e Judicirio , uno.
Normalmente, entendemos por
Administrao Pblica o Poder
Executivo e o governo propria-
mente dito, com seus rgos da
Administrao direta e indireta.
No entanto, na concepo cls-
sica da diviso dos poderes pro-
posta por Montesquieu (1982),
o poder, embora dividido em
trs Executivo, Legislativo e
Judicirio , uno.
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Nesse sentido, os Poderes Legislativo e Judicirio tambm compem
a Administrao Pblica, cada um com suas atribuies preponderantes,
ou seja, o primeiro com a de elaborar as leis e scalizar o Executivo, e o
segundo com a de distribuir a justia e dirimir os conitos. No entanto,
por uma questo de direcionamento de estudos, neste captulo, quando
nos referirmos Administrao Pblica, estaremos falando dos rgos
do Poder Executivo.
4.1 Noes de Administrao
Pblica
Na federao brasileira, h trs nveis de Administrao Pblica:
federal, estadual e municipal, cada uma com competncias xadas na
Constituio e em leis. A Carta Magna estabelece, em seu art. 37, que
a Administrao Pblica, direta e indireta, em qualquer um dos entes
federados (Unio, estados e municpios) e dos poderes (Executivo,
Legislativo e Judicirio), deve obedecer aos princpios de:
legalidade;
impessoalidade;
moralidade;
publicidade;
ecincia.
No entanto, a Administrao de cada um desses entes federados
autnoma independente das demais , possui estrutura organi-
zacional prpria e tambm capacidade de elaborar suas prprias leis.
Assim, os municpios podem elaborar as prprias leis no que diz res-
peito sua Administrao, j que possuem competncia para isso. H,
porm, algumas leis emanadas da Unio, cuja competncia foi outor-
gada por ela, que devem ser obedecidas por todos os entes federa-
dos; essas leis so consideradas nacionais, como a Lei das Normas
Gerais do Oramento (Lei n 4.320/1964), a Lei das Licitaes e
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Contratos (Lei n 8.666/1993), o Cdigo Tributrio Nacional (Lei
n 5.172/1966), entre outras.
Observamos, ainda, que a Constituio classica a Administrao
Pblica em direta e indireta. Boa parte da doutrina, no entanto,
considera mais adequada a classicao de Administrao Pblica
centralizada e descentralizada. No obstante, o Decreto-Lei n
200/1967 (Brasil, 1967b) ratica e dene a classicao constitucio-
nal em Administrao Pblica direta e indireta.
A Administrao direta so os servios integrados na estrutura
administrativa, no caso federal, da Presidncia da Repblica e dos
ministrios; nos estados, na estrutura do governador e das secretarias
estaduais; nos municpios, na estrutura do gabinete do prefeito e das
secretarias ou dos departamentos municipais.
Logo, em relao Administrao direta, h, na Unio, a
Administrao federal sendo o presidente da Repblica o chefe do
Executivo , que composta, ainda, pelos ministrios e rgos da
Administrao indireta, autarquias, empresas de economia mista,
agncias reguladoras, fundaes pblicas e organizaes sociais. H
tambm a Administrao Pblica estadual, que comandada pelo
governador chefe do Executivo estadual e composta de secreta-
rias, autarquias e outros entes da Administrao indireta. Por m, h
o municpio objeto deste estudo , onde a Administrao exer-
cida pelo prefeito (como chefe do Executivo), que conta com secreta-
rias, departamentos e demais rgos que compem a estrutura admi-
nistrativa do municpio.
Administrao direta municipal
Nesse contexto, a Lei Orgnica Municipal pode estabelecer as
diretrizes da prpria estrutura administrativa municipal. Cabe ao
municpio denir, por meio de uma lei municipal, como ir organizar
a estrutura administrativa do Poder Executivo (a prefeitura).
O fato que no existe um modelo a ser seguido, embora a grande
maioria inspire-se na forma de organizao proposta pelo Decreto-Lei
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n 200/1967, que trata da organizao no mbito da Administrao
federal e estabelece as diretrizes para a reforma administrativa. Essa
tendncia est enraizada na ocorrncia, durante o regime militar, da
emisso do Ato Institucional n 08/1969 (Brasil, 1969b), que deter-
minava que os estados, o Distrito Federal e os municpios com mais
de 200 mil habitantes deveriam seguir e observar a estrutura adminis-
trativa preconizada para o governo federal por meio do Decreto-Lei
n 201/1967 (Brasil, 1967c).
O que observamos que muitas Constituies estaduais adotam
o modelo de Administrao
Pblica proposta por aquele
decreto-lei, que, com vrias alte-
raes por leis posteriores, conti-
nua em vigor.
O modelo de estrutura admi-
nistrativa deve denir o traba-
lho que cada rgo ir realizar e,
consequentemente, a responsabi-
lidade de cada servidor que ocupa
um cargo pblico, a autoridade e
os nveis hierrquicos, bem como
os recursos que esto disposio daquele ente para que este possa
cumprir com suas nalidades dentro da estrutura.
Podemos tomar como exemplo de rgo a Assessoria de
Planejamento com as tarefas denidas no organograma, cuja fun-
o prestar assessoramento aos diversos rgos do municpio, pre-
parar o projeto da Lei Oramentria Municipal, da Lei de Diretrizes
Oramentrias e do Plano Plurianual, viabilizar estudos, apurar custos
de obras e servios pblicos e assim por diante. Alm disso, impor-
tante especicar que a assessoria possui um determinado quadro fun-
cional, coordenado pelo assessor de planejamento, bem como um ora-
mento anual (especicar valores em reais) para atingir seus objetivos.
Normalmente, o municpio ado-
ta, na estrutura administrativa da
Administrao direta, o sistema
de departamentos. Ou seja, para
cada tipo de atividade, so ins-
titudas secretarias ou departa-
mentos que tm a funo de atu-
ar em diversas reas, que, por sua
vez, vo se subdividindo nas tare-
fas a serem executadas.
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Normalmente, o municpio adota, na estrutura administrativa
da Administrao direta, o sistema de departamentos. Ou seja, para
cada tipo de atividade, so institudas secretarias ou departamentos
que tm a funo de atuar em diversas reas, que, por sua vez, vo se
subdividindo nas tarefas a serem executadas. Os cargos mais elevados
so considerados de primeiro escalo, e os demais seguem uma ordem
de nmero. Quanto maior o nmero, menor o nvel hierrquico, at
chegar queles que executam o trabalho e no esto em nenhum grau
de comando na estrutura administrativa, pois simplesmente ocupam
uma funo com as atribuies xadas em norma.
Quadro 1 Nvel hierrquico
Hierarquia Denominao do rgo Denominao do dirigente
1 Escalo
Secretaria ou
Departamento
Secretrio ou diretor
2 Escalo Departamento Diretor ou superintendente
3 Escalo Diviso Diretor ou gerente
4 Escalo Seo ou servio Chefe
5 Escalo Setor Chefe
6 Escalo Turma Chefe ou encarregado
Fonte: Ibrap, 1992, p. 144.
A Administrao direta ou centralizada compreende, portanto,
os rgos diretamente ligados estrutura administrativa do Poder
Executivo (federal, estadual, distrital ou municipal) e que prestam
servios comunidade diretamente em seu nome e sob a sua prpria
responsabilidade. No mbito do municpio, ela a estrutura organi-
zacional da prefeitura, com suas secretarias, assessorias, departamen-
tos, divises, servios etc.
Diz-se que a Administrao direta ou centralizada quando possui,
como caracterstica, a capacidade de funcionar como rgo, exprimindo
a vontade do ente jurdico ao qual est vinculada. Conforme explicam
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Bastos e Martins (2000a, p. 75), h
um vnculo hierrquico que unica
toda esta administrao no seio de
cada um dos poderes a que est atre-
lada. Assim, os rgos que a com-
pem so classicados como mono-
crticos ou colegiados.
Podemos compreender melhor
essa diviso se atentarmos para o fun-
cionamento, por exemplo, de uma
Secretaria Municipal de Sade (rgo
monocrtico) e de um Conselho Municipal de Sade (rgo colegiado).
No primeiro, a deciso cabe apenas a uma pessoa, a qual deve ocu-
par uma funo pblica e possuir o poder de mando, ou seja, nesse caso,
o poder decisrio de competncia exclusiva do secretrio municipal de
Sade. J no segundo, que um rgo colegiado, isto , composto de vrios
membros, a deciso por maioria de votos. Assim, enquanto o primeiro
executa polticas de sade, o segundo formula as diretrizes, os programas
e as metas a serem atingidas nessa rea.
Os rgos da Administrao Pblica encontram-se vinculados a
uma estrutura hierarquizada. Alm disso, eles compem um todo
orgnico, que a prpria estrutura administrativa, relacionando-se
com os demais rgos que formam a mquina pblica.
Nessa hierarquia, os rgos su-
periores subordinam os inferiores, o
que permite que as polticas pblicas
sejam executadas conforme a ordem
emanada da autoridade que ocupa a
posio mais elevada.
O rgo superior possui, se hou-
ver autorizao legal, a incumbncia
de avocar competncias de rgos in-
feriores e desloc-las para cima se for
Para sintetizar, acentuamos
que, na estrutura administra-
tiva do Poder Executivo, quem
efetivamente manda o chefe
do poder, ou seja, o presidente,
o governador ou o prefeito, em
ltima instncia, de onde ema-
nam todas as ordens.
Os rgos da Administrao
Pblica encontram-se vincu-
lados a uma estrutura hierar-
quizada. Alm disso, eles com-
pem um todo orgnico, que
a prpria estrutura adminis-
trativa, relacionando-se com
os demais rgos que formam
a mquina pblica.
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do interesse da Administrao, pois, da mesma maneira que avoca para
si competncias, o rgo superior pode deleg-las a rgos inferiores.
Isso funciona como instrumento de descentralizao administrativa,
porquanto a delegao de competncias objetiva dar rapidez e efetivi-
dade s decises ao estar prxima dos fatos, pessoas e problemas que
deve atender.
Outra atribuio do rgo superior a de scalizar, ou seja, con-
trolar os atos e o cumprimento das ordens pelos rgos inferiores. Ele
possui tambm a capacidade de punir, caso o rgo inferior no esteja
cumprindo as ordens que foram emanadas dele, bem como a de anu-
lar e revogar atos dos rgos inferiores.
Esta ltima a chamada capacidade discricionria, que d
Administrao Pblica a condio de rever ato que possua vcio, seja
nulo, seja anulvel.
Para sintetizar, acentuamos que, na estrutura administrativa do
Poder Executivo, quem efetivamente manda o chefe do poder, ou
seja, o presidente, o governador ou o prefeito, em ltima instncia, de
onde emanam todas as ordens.
Administrao indireta
No devemos confundir Administrao indireta ou descentrali-
zada com Administrao desconcentrada. Na descentralizao, o
servio pblico distribudo por uma ou mais entidades; j na des-
concentrao, ele dividido entre vrios entes do mesmo rgo,
objetivando torn-lo mais simples, mais rpido e mais eciente.
A Administrao indireta possui vrias categorias de entidades
que tm personalidade jurdica prpria e que podem estar vinculadas
ou no s secretarias municipais (no caso da Administrao federal,
elas esto vinculadas ao ministrio da rea de competncia da atividade
principal). Encontramos entre elas as autarquias, as empresas pbli-
cas (estatais), as sociedades de economia mista, as fundaes pbli-
cas e as empresas privadas ou particulares. Nesses casos, o que carac-
teriza a Administrao Pblica indireta ou descentralizada o fato
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de que a execuo ou a titularidade da competncia Administrativa
concedida por outorga ou delegao a essas entidades.
A prpria lei dene quais e o que so esses entes da Administrao
indireta no art. 5 do Decreto-Lei n 200/1967. Neste consta que autar-
quia, empresa pblica, sociedade de economia mista e fundao pblica
so entidades que, alm de personalidade jurdica prpria, independen-
temente do ente da Administrao Pblica ao qual pertenam, devem ser
criadas por lei federal, estadual ou municipal, conforme o caso, para existir.
No que se refere s regras para as atividades das fundaes pbli-
cas e das autarquias, necessrio estabelecermos algumas conexes,
ou seja, preciso que faamos algumas ponderaes.
De uma maneira simplista, podemos dizer que as fundaes pbli-
cas e as autarquias obedecem s regras de direito pblico; portanto,
devem seguir as normas da Lei de Licitaes (Lei n 8.666/1993) e
outras pertinentes Administrao Pblica. J as empresas pblicas
e de economia mista, por exercerem atividades no mercado e serem
organizadas na forma do direito civil, seguem a legislao do direito
privado.
H, no entanto, na doutrina, divergncias quanto a essa interpre-
tao. Arma Figueiredo (2001, p. 112) que, se as estatais estiverem
prestando servio pblico, tero regime sob forte inuxo do Direito
Pblico, embora se revistam de forma privada. E, neste caso, devero
se submeter licitao [Lei das Licitaes] e no, apenas, aos princ-
pios da administrao pblica. Ele acrescenta que, se a estatal estiver
atuando no mercado por meio da atividade econmica, concorrendo
com as demais empresas privadas, submetem-se, apenas, aos princ-
pios da administrao pblica.
Questes para refexo
O que voc pensa sobre esses aspectos legais envolvidos no fun-
cionamento das fundaes pblicas e das autarquias? Voc j pes-
quisou algo sobre esse tema? J observou como funciona isso em
seu municpio?
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Alguns conceitos revelantes na Administrao Pblica
Autarquia
um servio autnomo para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica que requeiram, para o seu melhor funciona-
mento, gesto administrativa e nanceira descentralizada. Deve
ser criada por lei, com personalidade jurdica, receita e patrimnio
prprios.
A autarquia no possui vnculo com a hierarquia da
Administrao direta, embora possa estar no organograma do ente
pblico (Unio, estados, Distrito Federal e municpios), isto , li-
gada a um ministrio ou a uma secretaria. Possui autonomia ad-
ministrativa, nanceira e disciplinar, mas os recursos econmicos,
normalmente, vm do prprio oramento pblico. Podemos obser-
var como exemplo de autarquia, no mbito federal, o Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes (Denit), sendo que, no
mbito municipal, pode haver um Departamento Municipal de
Estradas de Rodagem.
Empresa pblica
a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,
com patrimnio prprio e capital exclusivamente pblico (Unio, esta-
dos, Distrito Federal e municpios). Ela criada por lei para a explo-
rao de determinada atividade econmica que o governo seja levado
a exercer por fora de contingncia ou de convenincia administrativa,
podendo revestir-se de qualquer uma das formas admitidas em direito.
Sua principal caracterstica, portanto, ser uma pessoa jurdica
de direito privado, criada ou adquirida pela Administrao Pblica.
Possui como atribuies a prestao de servios pblicos ou ainda
a explorao de atividade econmica. Alm disso, o regime jurdico
especial, j que, na sua constituio, usaram-se apenas recursos
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pblicos. Um exemplo bastante conhecido a Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos (ECT).
Sociedade de economia mista
a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,
criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma
de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertencem, em
sua maioria, ao Poder Pblico (Unio, estados, Distrito Federal e
municpios) ou entidade da Administrao indireta.
O que diferencia uma empresa pblica de uma sociedade de
economia mista que o capital com o qual constituda a primeira
todo pblico, enquanto na segunda, tambm h participao do capi-
tal privado. Porm, o controle acionrio da sociedade de economia
mista sempre do ente pblico que a criou (Unio, estados, Distrito
Federal ou municpios). O capital pode, inclusive, ser de vrios entes
pblicos. A Petrobras (Petrleo Brasileiro S.A.) um exemplo de
empresa de economia mista.
Uma caracterstica que une as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista o fato de ambas exercerem uma atividade que prpria
da iniciativa privada, sendo que, nesta, por uma razo qualquer, houve a
interveno estatal. Em contraposio, em nosso pas, h tambm situ-
aes em que o ente federado quem deveria exercer determinada fun-
o ou prestao de servio (empresa estatal), mas esta foi delegada para
uma empresa pblica ou de economia mista.
Fundao pblica
a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,
sem ns lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa,
para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por
rgos ou entidades de direito pblico. Tem autonomia administrativa,
patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo e fun-
cionamento custeado por recursos pblicos (Unio, estados, Distrito
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Federal e municpios) e de outras fontes. Se for estadual, os recur-
sos para o seu custeio so do estado e, se for municipal, do municpio.
Podemos citar como exemplo a Fundao Nacional de Sade (Funasa).
A fundao possui personalidade jurdica prpria, desvincu-
lada da Administrao Pblica. No h, tambm, vnculo de hierar-
quia entre o rgo descentralizado e o rgo ao qual ela est vincu-
lada, ministrio ou secretaria. O que existe uma tutela, um controle
administrativo do rgo superior da Administrao federal, estadual
ou municipal ao qual a fundao esteja subordinada.
4.2 A nova Administrao
Pblica
Vrios pases da Europa e da Oceania, alm dos Estados Unidos
da Amrica, promoveram reformas na Administrao Pblica nos
anos de 1970 que coincidiram com a poltica neoliberal adotada por
eles, com inspirao nas tcnicas de gesto assumidas pela inicia-
tiva privada. O objetivo dessas reformas foi aprimorar o gerencia-
mento, transformando o ambiente antes burocrtico, centraliza-
dor e clientelista em competitivo, como no mercado, em que o
cidado usurio do servio pblico visto como um consumi-
dor que quer qualidade e ecincia. Esse perodo coincidiu com os
governos de Margaret Thatcher, na Inglaterra, e de Ronald Reagan,
nos Estados Unidos. Essa nova forma de administrao do setor
pblico cou conhecida como New Public Management (NPM), isto ,
a nova Administrao Pblica. A NPM caracteriza-se pela adoo
de um novo paradigma na gesto pblica, por meio da descentrali-
zao administrativa, da terceirizao dos servios e da utilizao
de novas tecnologias de informao na busca de qualidade, otimiza-
o de resultados e ecincia.
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Na Inglaterra, algumas funes sociais continuaram sob a res-
ponsabilidade do setor pblico, no entanto o trabalho por ele pres-
tado passou a ser orientado por valores gerenciais e de mercado.
Consequentemente, a nfase maior recaiu sobre alguns aspectos,
como o fazer mais com menos, preservar o valor do dinheiro, fazer
uso de indicadores comparativos de desempenho e desenvolver siste-
mas aperfeioados de custos, informao e auditoria (Weber, 1982).
No Brasil, essa nova proposta de gesto pblica ganhou desta-
que no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Nesse
contexto, houve a adoo da poltica de privatizaes, quando muitas
estruturas burocrticas estatais foram substitudas por rgos tercei-
rizados. Isso porque eles, a princpio, foram considerados mais geis
no atendimento das demandas sociais. Alm disso, surgiram, nesse
perodo, como entes da Administrao indireta e executores das pol-
ticas da nova Administrao Pblica:
as agncias reguladoras;
as agncias executivas;
as organizaes sociais; e
as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscips).
Essas entidades da nova Administrao Pblica comearam a
ser constitudas nos trs entes federativos: a Unio, os estados e os
municpios.
Agncias reguladoras
So autarquias especiais que objetivam regular atividades que
possuem carter pblico e que so executadas por empresas privadas
ou estatais. A Administrao Pblica transfere o servio para a ini-
ciativa privada, porm mantm o controle dele por meio da scaliza-
o, da formalizao de polticas pblicas no interesse do bem comum
e da prpria Administrao Pblica.
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Como realizada a criao das agncias reguladoras?
As agncias so criadas por lei, que tambm xa as suas
atribuies. Elas compem a Administrao Pblica indi-
reta e posicionam-se entre o prestador do servio pblico
(empresa) e o tomador ou usurio.
A Constituio (art. 21, XI e art. 177, 2, III) estabelece agncias
reguladoras nas reas de telecomunicaes, de petrleo e de energia
eltrica: Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia
Nacional do Petrleo (ANP), Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel), respectivamente.
Agncias executivas
As agncias executivas tambm possuem o mesmo carter jur-
dico das reguladoras, ou seja, so criadas por lei, que xa suas atribui-
es e privilgios, e, portanto, conguram-se como autarquias espe-
ciais. Elas agem nas reas de scalizao e de licenciamento e atuam
como rbitras de situaes que envolvam usurios e concessionrios
de servios pblicos.
As agncias executivas tambm esto previstas na Constituio (art.
21, XII) e operam nas reas de radiodifuso, navegao area e aeroes-
pacial, transportes ferrovirios, aquavirios, rodovirios, entre outras.
A lei permite que autarquias e fundaes pblicas possam ser qua-
licadas como agncias executivas, exercendo suas funes por meio
de um contrato de gesto, conforme podemos conferir no texto do
Decreto n 2.487/1998 (Brasil, 1998a), que dispe sobre o assunto e
determina que:
Art. 1 As autarquias e as fundaes integrantes da
Administrao Pblica Federal podero, observadas as diretrizes
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, ser quali-
fcadas como Agncias Executivas.
1 A qualifcao de autarquia ou fundao como Agncia
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Executiva poder ser conferida mediante iniciativa do Ministrio
supervisor, com anuncia do Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado, que verifcar o cumprimento,
pela entidade candidata qualifcao, dos seguintes requisitos:
a) ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio
supervisor;
b) ter plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gesto e
para a reduo de custos, j concludo ou em andamento.
2 O ato de qualifcao como Agncia Executiva dar-se-
mediante decreto (Decreto Presidencial 23.387/98).
3 Fica assegurada a manuteno da qualifcao como
Agncia Executiva, desde que o contrato de gesto seja sucessi-
vamente renovado e que o plano estratgico de reestruturao
e de desenvolvimento institucional tenha prosseguimento inin-
terrupto, at a sua concluso.
Como exemplos de agncias executivas, encontramos, entre
outras, a Agncia Nacional de guas (ANA) e a Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (Anvisa). Muitos estados tambm possuem
agncias executoras e reguladoras de servios pblicos, e os munic-
pios tambm podem organizar as suas, nas reas de sua competncia.
Nesse contexto, o municpio tem a possibilidade de criar, por
exemplo, uma Agncia Municipal de Servios Pblicos para regular
servios como transporte, coleta de lixo terceirizada, abastecimento
de gua e esgoto, entre outros.
Organizaes sociais
As organizaes sociais, segundo denio legal, so pessoas jur-
dicas privadas, sem ns lucrativos, cujas atividades so dirigidas ao
ensino, pesquisa cientca, ao desenvolvimento tecnolgico, prote-
o e preservao do meio ambiente, cultura e sade (art. 1, Lei
n 9.637/1998).
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Para que seja habilitada como organizao social, a entidade precisa
obedecer a certos requisitos, como: os objetivos devem corresponder
sua rea de atuao; no pode ter nalidade lucrativa, devendo investir
os excedentes no desenvolvimento de suas atividades; precisa possuir
um conselho com membros da Administrao Pblica qual ela est
vinculada (20% a 40% do total dos membros); deve proibir a distribui-
o de bens ou de parcela do patrimnio lquido, inclusive em razo
de desligamento, retirada ou falecimento de seus associados ou mem-
bros e, ainda, permitir, na forma estatutria, a entrada de outros scios.
O Poder Pblico pode destinar recursos oramentrios para que
as organizaes sociais cumpram com suas tarefas institucionais em
nome da Administrao. Elas se relacionam com a Administrao
Pblica por meio de um contrato de gesto, no qual assumem deter-
minadas atividades nas reas de sua competncia, como sade, edu-
cao, cultura, entre outras. O Poder Pblico tambm pode colocar
disposio das organizaes sociais funcionrios de seu quadro pr-
prio. No apenas o governo federal tem criado organizaes
sociais, mas os estados e os municpios tambm.
Organizaes da sociedade civil de interesse social (Oscips)
Essas organizaes so pessoas jurdicas de direito privado, cria-
das na forma de associaes sem ns lucrativos e que adquirem essa
condio ao serem registradas no Ministrio da Justia, de acordo
com a legislao em vigor (Lei n 9.790/1999). Elas rmam contratos
de parceria com o Poder Pblico para executar determinadas tarefas
terceirizadas, devendo submeter-se aos princpios da Administrao
Pblica e prestando contas dos recursos recebidos.
Para serem consideradas como tais, as Oscips devem, de acordo
com a lei, ter objetivos sociais e promover pelo menos uma das nali-
dades a seguir:
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promoo da assistncia social;
promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e arts-
tico ou da educao;
promoo gratuita da sade ou da segurana alimentar e nutricional.
Alm disso, elas tambm devem acrescentar aos seus objetivos: a
defesa, a preservao e a conservao do meio ambiente; a promoo
do desenvolvimento sustentvel, do voluntariado, do desenvolvimento
econmico e social, do combate pobreza, dos direitos estabelecidos,
bem como a construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita
de interesse suplementar; a promoo da tica da paz, da cidadania,
dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais;
a experimentao no lucrativa de novos modelos socioproduti-
vos e de sistemas alternativos de produo, de comrcio, de emprego e
de crdito; a realizao de estudos e pesquisas; o desenvolvimento de
tecnologias alternativas; a produo e a divulgao de informaes e
conhecimentos tcnicos e cientcos.
4.3 Poder de polcia
O Estado quem possui o monoplio para utilizar, de forma
legtima, a fora fsica para coibir os abusos e retirar do conv-
vio social quem desrespeita a ordem jurdica, prejudicando toda a
sociedade. Nesse sentido, possvel dizer que o Estado distingue-
-se das demais organizaes no pelos fins, pois muitas podem ter
finalidades semelhantes s da atividade estatal, mas pelos meios
utilizados, ou seja, uso legtimo da fora fsica (Weber, 1982).
O municpio um dos entes que compem o Estado. Dessa
forma, o poder de polcia o poder-dever de que o ente municipal no
pode prescindir para que, efetivamente, se estabelea o bem comum.
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Trata-se de uma faculdade que deve ser exercida pela Administrao
no sentido de restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos,
para assegurar a ordem pblica.
Podemos dizer que esse um dever indeclinvel da Administrao
Pblica, que objetiva a proteo social e fundamenta-se na suprema-
cia que ela exerce sobre todos. , no entendimento de Justen Filho
(2005, p. 393), um conjunto de competncias e se traduz em ativida-
des administrativas.
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Como deve ser exercido o poder de polcia?
O poder de polcia uma funo da Administrao Pblica,
que deve ser exercida para o bem de toda a comunidade.
Quando a conduta das pessoas fsicas ou jurdicas afeta
a ordem pblica, colocando em risco a sociedade, em geral,
a Administrao Pblica deve agir, por intermdio de seus
agentes, pelo poder de polcia, de forma preventiva ou
repressiva, conforme o caso. O que est em jogo o inte-
resse pblico e, quando ocorrem situaes antissociais, a
Administrao municipal deve atuar energicamente para
cont-las.
O termo polcia uma variao de poltica e vem do grego polis, a
cidade onde se exercia certa vigilncia pblica para que os cidados
cumprissem e obedecessem as leis, objetivando o bem-estar e a segu-
rana de todos. Os romanos, por sua vez, conheceram na urbe o termo
politia, com o mesmo carter de segurana e proteo que se atribui
palavra na lngua portuguesa. Alm disso, no perodo medieval, havia
o ius politiai, utilizado pelo senhor do castelo para manter a ordem civil
pblica na jurisdio do seu feudo.
Arma Cretella Jnior (1975) que todas as relaes entre os
homens so objeto da ao da polcia. Esta, por sua vez, age na tutela
de bens materiais e dos ideais, bem como da integridade fsica, da
vida, da honra e da liberdade. Ele acrescenta ainda que a atuao da
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polcia se faz notar nos direitos e interesses que so considerados dig-
nos de respeito pela sociedade e enumera algumas reas em que esse
poder j atuava h sculos: religio, costumes, sade, alimentos, vias
pblicas, cincia, artes liberais, comrcio, indstria, mecnica, ativi-
dades domsticas, entre outras.
A denio legal do que seja poder de polcia encontra-se no Cdigo
Tributrio Nacional (art. 78, Lei n 5.172/1966):
[...] Considera-se poder de polcia atividade da administrao
pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em
razo de interesse pblico concernente segurana, higiene,
ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado,
ao exerccio de atividades econmicas dependentes de conces-
so ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou
ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Nesse cenrio, h duas espcies de polcia: a administrativa
e a judiciria. A primeira possui o foco de atuao sobre os bens,
os direitos e as atividades e age de forma preventiva. A segunda, por
sua vez, age em relao s pessoas, de forma coletiva ou individual, e
possui carter repressivo.
O que, basicamente, caracteriza as duas polcias o tempo da
interveno:
a polcia administrativa atua a priori, ou seja, antes de o fato ocorrer;
a polcia judiciria atua a posteriori, aps o fato ter ocorrido.
No entanto, as duas polcias atuam tambm de forma preventiva e
repressiva. Quando a Polcia Militar faz o policiamento ostensivo, por
exemplo, est agindo na preveno do crime; da mesma forma, quando
a polcia administrativa aplica uma multa ao cidado que construiu
uma edicao de forma irregular, est atuando de forma repressiva.
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Alm dessas duas, a doutrina ainda inclui outras denominaes,
como polcia de segurana e polcia administrativa. H auto-
res, contudo, que acrescentam mais especicaes, como Cretella
Jnior (1975), que prev um terceiro tipo a polcia mista , e
Meirelles (1993b), que sugere a existncia de uma polcia de manu-
teno da ordem pblica. J Gasparini (1992) arma que no exis-
tem outras espcies de polcia alm da administrativa. O que h so
setores nos quais ela atua.
Atributos do poder de poltica
Os atributos do poder de pol-
cia so a discricionariedade, a
autoexecutoriedade e a coerci-
bilidade. Assim, a Administrao
Pblica, ao agir com discriciona-
riedade, pode estabelecer o melhor
momento, a oportunidade e a con-
venincia na aplicao das san-
es previstas em lei, bem como
os meios para atingir os resultados
esperados.
Outra capacidade da Administrao Pblica o poder coerci-
tivo, ao impor sua vontade ao particular, podendo agir por meio da
fora pblica (Polcia Militar) para manter a ordem e usar da fora
fsica, se houver resistncia. Porm, aquela (a fora) deve ser propor-
cional a esta (a resistncia), caso contrrio, congura-se uma situao
de arbitrariedade e abuso de autoridade.
Destacamos que, nesse mbito administrativo, em benefcio do inte-
resse geral e por uma questo de legalidade, a lei sempre deve xar as
sanes a que estaro sujeitos os particulares ao violarem determinada
H uma autoexecutoriedade
da Administrao Pblica para
exercer o poder de polcia, ou
seja, para agir, esta no necessita
de autorizao judicial ou de
qualquer outra autoridade a no
ser a administrativa, que tem
competncia legal para exercer
o referido poder.
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regra, seja ela da natureza que for, como normas de edilcia*, de higiene,
de trnsito, de costumes, entre outras. A sano tambm aplicada pela
prpria Administrao municipal (no mbito de sua responsabilidade),
sem que, para tanto, seja necessria a interveno do Poder Judicirio.
Ao discorrer sobre esse tema, Simas (1987, p. 384) arma que o
poder de polcia representa uma atividade discricionria do governo,
que age com certa liberdade para aquilatar da convenincia, oportuni-
dade ou alcance da aplicao das medidas limitativas ou disciplinado-
ras dos direitos individuais.
Essa observao relevante, uma vez que, devemos concordar, h
uma autoexecutoriedade da Administrao Pblica para exercer o
poder de polcia, ou seja, para agir, esta no necessita de autorizao
judicial ou de qualquer outra autoridade a no ser a administrativa,
que tem competncia legal para exercer o referido poder. Dessa forma,
a Administrao Pblica atua por intermdio de seus prprios meios
e instrumentos previstos em lei. No entanto, o particular que tiver
seus interesses feridos pela ao da Administrao Pblica em funo
de ao do poder de polcia pode buscar a proteo judicial visando
correo do ato administrativo que considerar ilegal.
Tipos de polcia
No perodo colonial, compunham as Cmaras, alm dos verea-
dores, juzes, escrives e dois almotacs, que tinham como atribui-
es scalizar os pesos e as medidas das mercadorias e xar os preos
dos gneros alimentcios. Eram esses agentes, portanto, que exerciam
o poder de polcia em relao a essas questes. Atualmente, a compe-
tncia legal para exercer o poder de polcia cabe a funcionrios muni-
cipais que, normalmente, possuem os cargos de scal, de agente de
trnsito, de agente de scalizao, entre outros.
. . .
* Edilcia: aqui, o termo usado em referncia a situaes
relacionadas a edicaes.
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Nas atividades sob o controle da Administrao Pblica, existem
inmeras reas em que o municpio exerce o poder de polcia. As mais
comuns, entre outras, so:
h. polcia sanitria;
i. polcia edilcia (construes ou obras);
j. polcia de meio ambiente;
k. polcia de costumes;
l. polcia de trnsito;
m. polcia de comrcio;
n. polcia de atividades urbanas.
Polcia sanitria
A polcia sanitria est interligada sade pblica ou tem sob
sua vigilncia todas as atividades que a envolvem. Ela objetiva preser-
var um dos bens mais preciosos do ser humano: a vida. Assim, tem
como propsito bsico a preveno de doenas por meio da exigncia
do cumprimento de normas de higiene pblica.
Alm desse carter preventivo, a polcia sanitria tambm
exerce a funo repressiva, ou seja, a aplicao de multas e at a
interdio do exerccio da atividade pelos estabelecimentos ou pessoas
que descumprem a lei, colocando em risco a sade pblica. A polcia
sanitria pode, eventualmente, em determinado municpio, scalizar
tambm atividades ligadas a questes do meio ambiente, como lim-
peza pblica, esgotamento sanitrio e poluio sonora e do ar.
As atividades desse tipo de polcia so exercidas por agentes pbli-
cos (normalmente por meio da funo de scal), que tm como atri-
buies scalizar estabelecimentos:
da rea de sade, tais como os hospitais, os pronto-socorros, as clni-
cas e as farmcias;
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comerciais que produzem alimentos para serem consumidos no prprio
local, como restaurantes, churrascarias, bares, lanchonetes e comrcio
ambulante de alimentos (cachorro-quente, caldo de cana, sorvete e outros);
que produzem alimentos industrializados, como bebidas e gua mineral;
que, de um modo ou de outro, possam afetar a sade humana e
animal.
A funo scalizadora dessas atividades, por parte do muni-
cpio, pode ocorrer diretamente por meio do cumprimento da legis-
lao municipal prpria (Cdigo Sanitrio Municipal) ou ainda por
meio de atividade delegada por convnios com rgos federais como
a Anvisa ou estaduais na aplicao do cdigo do respectivo estado.
Polcia edilcia
Ela tambm pode ser denominada
de polcia de edicaes, uma vez que atua
sobre o ambiente em construo ou
construdo.
poder-dever do municpio sca-
lizar as construes j existentes e as
que esto em processo de runa e de-
molio devido aos perigos e ameaas
que elas podem representar para a populao. Ele pode, inclusive,
determinar a interdio e a demolio de prdios que coloquem em
risco a segurana pblica. Nesse sentido, destacamos que uma das
principais atividades municipais scalizar os edifcios e as cons-
trues de um modo geral, sejam obras pblicas, sejam particulares.
Cabe ainda polcia edilcia a funo de scalizar e exercer o con-
trole tcnico-funcional relacionado obedincia das normas urbansti-
cas (estabelecidas no plano diretor, na Lei de Zoneamento e do Uso e
Ocupao do Solo Urbano e no Cdigo de Posturas e de Edicaes).
Nesse sentido, destacamos
que uma das principais
atividades municipais
scalizar os edifcios e as
construes de um modo
geral, sejam elas obras
pblicas ou particulares.
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Ela faz isso tendo em vista, entre outras coisas, a segurana, a esttica, a
salubridade, as dimenses, o alinhamento e o recuo.
Quanto responsabilidade tcnica da obra ou da construo do
prdio, esta exercida pelo Conselho Regional de Engenharia e
Arquitetura (Crea). Assim, a munici-
palidade, por intermdio da polcia de
construo ou obras, deve atuar em
conjunto com o Crea, j que, normal-
mente, a legislao municipal, para
expedir uma licena (alvar) de cons-
truo, exige um prossional habili-
tado nas reas de engenharia e arquite-
tura como responsvel tcnico.
O alvar uma autorizao ou licena para construir. Para que
seja expedido, existe uma lei municipal que sempre lhe d cobertura
e que deve ser obedecida. O alvar pode ser considerado, a ttulo pre-
crio, uma autorizao, que, nessa condio, pode ser cassada a qual-
quer tempo pela autoridade municipal sem indenizao ao particu-
lar. J o alvar denitivo, como licena, possui tempo de validade
indeterminado e, se for revogado por interesse pblico, pode ensejar
o direito indenizao.
Uma vez concluda a obra e cumprido o projeto de construo de
acordo com os termos do alvar, a prefeitura deve emitir o habite-se.
Trata-se de um ato vinculado ao alvar que obriga a Administrao
municipal a cumprir a determinao que dar ao proprietrio do pr-
dio o direito de utilizao de acordo com os ns propostos.
Polcia de meio ambiente
Essa polcia atua nas reas em que o ambiente natural possa ser
afetado. H municpios que possuem um departamento, na Guarda
Municipal, destinado a scalizar os parques e as praas, como o caso
de Curitiba, que possui a Guarda Verde. Essa polcia scaliza no
O alvar uma autorizao
ou licena para construir.
Para que seja expedido,
existe uma lei municipal
que sempre lhe d cobertura
e que deve ser obedecida.
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apenas a segurana dos pedestres, mas tambm os danos que podem
ser causados ao meio ambiente.
A poluio do ar um dos
problemas que afetam, princi-
palmente, as grandes cidades e
aquelas que possuem inds-
trias. Os odores, fumaas,
vapores e partculas que so
lanadas no ar pelas fbricas,
bem como o gs carbnico emi-
tido pelos veculos, so objetos
da scalizao da polcia
ambiental. Ela envolve tambm a scalizao do nvel de rudo (deci-
bis) ou a poluio sonora, causada pelas atividades humanas (indus-
triais, comerciais, de servio, sociais, entre outras). Dentro desse con-
texto, normas cada vez mais rgidas esto sendo adotadas para coibir
esse tipo de poluio, que causa inmeros problemas de sade pblica.
Plantas e animais nocivos tam-
bm so objetos de scalizao.
Nesse sentido, as plantas, normal-
mente, so protegidas pela legis-
lao, e o corte de rvores deve ser
autorizado pela autoridade compe-
tente, em especial o de rvores que
se encontram em processo de extin-
o, como o caso da araucria, no
Estado do Paran. Contudo, no
so apenas as que se encontram em
situao de risco que recebem a aten-
o da scalizao. As rvores que colocam em risco a segurana das
pessoas tambm so objetos dessa scalizao. Quanto aos animais
que podem afetar a vida urbana, so inmeros, como insetos (moscas,
mosquitos, formigas, cupins, lagartos etc.) e animais silvestres, como
A poluio do ar um dos problemas
que afetam, principalmente, as
grandes cidades e aquelas que
possuem indstrias. Os odores,
fumaas, vapores e partculas que
so lanadas no ar pelas fbricas,
bem como o gs carbnico emitido
pelos veculos, so objetos da
scalizao da polcia ambiental.
A proteo do meio ambiente
competncia comum da Unio,
dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios (art.
23, VI e VII). Porm, no meio
urbano, o municpio deve atu-
ar com maior nfase, uma vez
que dispe de instrumentos
mais geis e ecazes para com-
bater a degradao ambiental.
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ratos, cobras e morcegos. Alm disso, h muitas doenas que podem
ser transmitidas por animais domsticos, tais como ces, gatos, aves,
porcos, cavalos e outros.
A proteo do meio ambiente competncia comum da Unio,
dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (art. 23, VI e VII).
Porm, no meio urbano, o municpio deve atuar com maior nfase,
uma vez que dispe de instrumentos mais geis e ecazes para com-
bater a degradao ambiental.
O municpio, por intermdio de sua legislao e de sua polcia
ambiental, deve procurar manter o ambiente ecologicamente equili-
brado e atuar com maior nfase para preserv-lo para as atuais e futu-
ras geraes, j que isso fundamental para a qualidade de vida da
populao. Nesse sentido, ele deve atuar na racionalizao do uso do
solo, da gua e do ar, por meio do controle e da scalizao dos recur-
sos naturais.
A polcia ambiental, ao scalizar as guas (fontes, cursos, crregos,
rios e guas pluviais), pretende mant-las em condies de utiliza-
o de acordo com sua destinao. Para isso, ela deve combater todas
as formas de poluio das guas superciais, bem como exigir dos
concessionrios de servios pblicos, quando no os explorar direta-
mente, a adoo de normas de potabilidade para as guas de consumo
humano e animal.
Logo, dever do municpio, em seus limites territoriais, scalizar
as guas destinadas ao abastecimento residencial, comercial e indus-
trial, bem como as do abastecimento de piscinas, de irrigao e outras
que possam causar danos sade da populao.
Alm disso, a polcia de meio ambiente atua nos velrios e sepulta-
mentos dos cadveres humanos. Sabe-se que muitas doenas podem
ser transmitidas por corpos em decomposio, e as condies das
capelas morturias, dos cemitrios pblicos ou particulares e dos
necrotrios so objeto de normas e scalizao. Nessas situaes, a
inumao (enterro) ou cremao dos cadveres deve ocorrer depois
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de algumas horas, e a causa mortis certicada no atestado de bito deve
estar expressa por medida sanitria ou judicial.
Outra preocupao da alada da polcia de meio ambiente com
os casos de epidemia ou calamidade pblica, quando h a possibili-
dade de a contaminao atingir um grande nmero de pessoas e fugir
do controle das autoridades, causando inmeras mortes.
Compe tambm o poder de polcia ambiental a polcia de lim-
peza pblica. Essa abrange no apenas a limpeza dos logradouros
pblicos (ruas, avenidas, praas, largos, travessas etc.), mas tambm
a coleta, o depsito ou a incinerao dos resduos slidos de um
modo geral. Nesse contexto, deve haver um cuidado especial com
o lixo mdico-hospitalar, que, pelo seu alto poder contaminante,
precisa ter uma coleta seletiva, ou seja, deve ser separado do lixo
comum domstico. A coleta, o transporte, o tratamento e a disposi-
o nal do lixo urbano precisam ocorrer em condies que no tra-
gam malefcios ou inconvenientes sade, ao bem-estar pblico ou
ao meio ambiente.
A legislao municipal deve proibir que a disposio do lixo,
comum ou hospitalar, seja efetuada em locais inapropriados, bem
como impedir a incinerao e a disposio nal a cu aberto e o lan-
amento em gua de superfcie ou em sistemas de drenagem de guas
pluviais, poos, cacimba e reas sujeitas eroso. Outra preocupa-
o deve ser em relao s substncias, aos produtos ou aos objetos
ou resduos potencialmente perigosos (txicos) para o meio ambiente,
que devem ser depositados em locais apropriados, uma vez que seus
efeitos podem durar dcadas e at sculos.
Polcia de costumes
Zelar pela tica e pelos bons costumes, reprimindo as aes mal-
cas, as perverses e os vcios que podem afetar a moral pblica fun-
o da polcia de costumes.
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Nesse mbito, apenas os vcios que atingem a coletividade que
devem ser combatidos, uma vez que ferem o sentimento pblico.
Para Cretella Jnior (1975, p. 221), a ao do poder de polcia de
costumes deve ocorrer quando o ato humano se exterioriza, se tran-
sitiva e, pelas caractersticas de que se reveste, ofende o sentimento
tico geral, coletivo, cabe a imediata interveno policial, para que o
vcio no enfraquea, nem fsica nem espiritualmente o corpo social.
A atuao da polcia de costumes se faz sentir no combate pr-
tica de jogos ilcitos (considerados de azar) e sorteios, bem como na
scalizao de estabelecimentos onde se praticam lenocnio, prostitui-
o, perverses sexuais e consumo de drogas, como em clubes, socie-
dades, cabars e boates que estejam corrompendo a sociedade, princi-
palmente os menores de idade.
Nessas situaes, a municipalidade pode negar alvar de fun-
cionamento, interditar o estabelecimento e mult-lo de acordo com
o grau da irregularidade cometida e o que se encontra previsto em
lei. Essa rea do poder de polcia tambm abrange os espetcu-
los pblicos: cinematogrcos, teatrais, circenses e diverses de um
modo geral. Alm disso, o Poder Pblico pode impedir o ingresso
de pessoas embriagadas ou vestidas de forma atentatria em ambien-
tes pblicos, como igrejas, reparties, escolas, bibliotecas, estdios de
futebol, casas de espetculo, entre outros.
Polcia de trnsito
Tem por objetivo fazer cumprir as normas de trnsito e garan-
tir segurana e tranquilidade aos pedestres e motoristas, coibindo os
abusos nas vias pblicas. Dentro desse contexto, o Cdigo de Trnsito
Brasileiro (CTB)* estabelece o Sistema Nacional de Trnsito, que se
constitui num conjunto de rgos e entidades da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios e que
. . .
* CTB: Lei n 9.503/1997.
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tem por fnalidade o exerccio das atividades de planejamento,
administrao, normatizao, pesquisa, registro e licencia-
mento de veculos, formao, habilitao e reciclagem de con-
dutores, educao, engenharia, operao do sistema virio,
policiamento, fscalizao, julgamento de infraes e de recur-
sos e aplicao de penalidades. (Brasil, 1997a, art. 5)
. . .
O valor arrecadado com as multas aplicadas pelos agentes muni-
cipais de trnsito vai para os cofres do municpio.
. . .
O municpio pode organizar rgos e entidades executivos de trn-
sito e rodovirios no limite de seu territrio (art. 8, CTB). Portanto, ele
exerce, na sua plenitude, o poder de polcia em sua jurisdio, quando
possui o rgo executivo de trnsito. Nesses casos, agentes de trnsito,
que podem ser pessoa civil ou policial militar credenciado pela autori-
dade de trnsito para o exerccio das atividades de scalizao, operao
e policiamento ostensivo de trnsito ou patrulhamento, fazem cumprir
o Cdigo Brasileiro de Trnsito.
Polcia de comrcio
Outra rea em que o municpio deve exercer o poder de pol-
cia diz respeito s atividades de comrcio. Isso signica scali-
zar, levando em conta as normas urbansticas, a utilizao de caladas,
placas, cartazes e som, bem como a obedincia ao horrio de funcio-
namento e de reabastecimento de mercadorias.
Tambm cabe ao municpio exercer a scalizao do comrcio
informal (vendedores ambulantes), procurando disciplinar as ati-
vidades realizadas nas feiras de produtos alimentcios e nas de arte-
sanato, que, normalmente, utilizam logradouros pblicos (ruas e
praas).
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H, evidentemente, atividades comerciais em que a competn-
cia de scalizao federal ou estadual, como o comrcio de produ-
tos farmacuticos, de combustveis e outros. Porm, o municpio, em
muitos casos, mantm convnios com os rgos federais e estaduais
competentes para exercer o poder de polcia nessas atividades, objeti-
vando a segurana e o bem-estar da comunidade.
Quanto scalizao de pesos e medidas, o governo federal,
pelo Decreto-Lei n 240/1967 (Brasil, 1967d), regulamentado pelo
Decreto n 62.292/1968 (Brasil, 1968a), deu competncia ao Instituto
Nacional de Pesos e Medidas (INPM) para a aferio de instrumen-
tos de medir e pesar, conforme podemos conferir nos textos dos res-
pectivos decretos:
Art. 6 So rgos integrantes do Sistema Nacional de
Metrologia:
I O Instituto Nacional de Pesos e Medidas funcionar como
rgo supremo, como as funes permanentes de superviso,
orientao, coordenao e fscalizao de todo o Sistema, alm
das funes supletivas de execuo, sempre que a seu juzo
devam elas ser exercidas, diretamente, pelo rgo central;
II Os Representantes estaduais ou regionais do INPM, previs-
tos no artigo 3;
III Os Institutos Estaduais de Pesos e Medidas ou, nos Estados,
em que estes ainda no tenham sido criados, os rgos metro-
lgicos dos governos estaduais, desde que recebam delegao
do INPM;
IV Os rgos metrolgicos dos governos municipais aos quais
o INPM ou, com sua expressa concordncia, os rgos dele-
gados estaduais, concedam autorizao para o exerccio das
Funes metrolgicas.
Consequentemente, municpios e estados tm o poder de exercer
atividade metrolgica apenas com expressa delegao do INPM. Isso
determinou que casse muito reduzida a capacidade do municpio de
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atuar nessa rea que, tradicionalmente, era de sua competncia, j que,
desde o perodo colonial, os almotacs (membros das Cmaras) exer-
ciam essas funes.
Polcia de atividades urbanas
Todas as atividades caracteristicamente urbanas so reas do con-
trole e da scalizao por parte da polcia administrativa municipal.
At mesmo as atividades na zona rural esto sujeitas s scalizaes
do municpio no que diz respeito ao interesse local.
O controle dessas atividades comerciais, industriais, de servios,
lazer, trnsito, transporte, construes, de edicaes, entre outras,
objetiva manter a ordem no meio urbano por meio do respeito loca-
lizao adequada, de acordo com a lei, a higiene e a segurana. A
poluio visual provocada por cartazes, placas, letreiros e outros tipos
de anncios que afetem a paisagem urbana tambm est sob o con-
trole da municipalidade.
4.4 Guarda
Municipal
A Constituio de 1988, no captulo destinado segurana pblica,
assegurou aos municpios o direito de constiturem guardas munici-
pais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes (art.
144, 8, CF). Nos ltimos 20 anos, centenas de municpios brasilei-
ros criaram suas guardas municipais, que, em funo da falncia da
segurana pblica vericada na maior parte dos estados do pas, aca-
baram assumindo, ainda que timidamente, funes de policiamento
ostensivo e, em alguns casos, atividades auxiliares de polcia judiciria.
Tambm muitas guardas municipais possuem, por fora de lei
municipal, o poder de polcia em atividades urbanas, como a scali-
zao do trnsito, do patrimnio natural e cultural urbano, da sade,
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da educao, entre outras. A base para essas atribuies de polcia s
guardas municipais encontra-se na prpria Constituio, quando esta
estabelece como funo dessas corporaes a proteo dos bens, bem
como dos servios e instalaes. Nesse contexto, de entendimento
generalizado que esses so servios prestados pela municipalidade ao
contribuinte, sendo, portanto, rea de atuao da Guarda Municipal.
Quanto s atividades de segurana pblica, estas tm sido fre-
quentemente contestadas, j que, pela Constituio, so atribuies
dos estados membros, exercidas por meio das Polcias Civil e Militar.
Explica Silva (2005) que o Judicirio tem negado s guardas munici-
pais a capacidade de atuao no policiamento ostensivo e de apurao
de infraes penais. Ele lembra que esse
o pronunciamento da jurisprudncia, segundo a qual as
guardas municipais so incompetentes para atos de pol-
cia, considerando irregular a conduo por guardas muni-
cipais para atuao em agrante, bem como o auto de pri-
so em agrante e da decorrentes, conforme acrdo da
5 cmara criminal do TJSP na Ap. 124.767-3/5 (p. 639).
H tambm os que, como Carvalho (2007), argumentam, com
base no caput do art. 144 da Constituio, que a segurana pblica
dever do Estado, direito e responsabilidade de todos. Portanto, , sim,
competncia das guardas municipais a atuao como rgo de segu-
rana para assegurarem a preservao da ordem pblica e da incolu-
midade das pessoas e do patrimnio, [e] o faro amparadas por este
dispositivo constitucional.
Esse um assunto polmico e, no Congresso Nacional, trami-
tam vrios projetos procurando dar s guardas municipais a fun-
o de guardas comunitrias, auxiliando as polcias no combate
criminalidade.
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Sntese
Ao abordarmos a Administrao Pblica sob o prisma da legis-
lao e de seus aspectos sociais, a nossa preocupao foi esclarecer os
aspectos concernentes operacionalizao desse processo. Voc deve
ter percebido que detalhamos o seu mbito de ingerncia, bem como a
sua conformidade aos parmetros adotados tanto pela Administrao
estadual, quanto pela federal. Realizada essa explanao ampla sobre
os princpios legais que legitimam a Administrao Pblica, inclu-
mos no estudo o contexto, a nalidade e as vias de operacionalizao,
ou seja, os rgos de Administrao direta e indireta. Outro aspecto
importante que consideramos no mbito da Administrao muni-
cipal foi o seu poder de polcia e a criao das guardas municipais,
cuja implantao j uma realidade e representa um passo impor-
tante para o atendimento a uma questo bsica que hoje motivo de
enorme preocupao, a segurana do cidado.
Questes para reviso
1. Nos anos 1970 houve uma srie de reformas na Administrao
Pblica de vrios pases, coincidindo com a poltica neoliberal
por eles adotada, que tinha inspirao nas tcnicas de gesto
particular. Qual o objetivo de tais reformas?
2. Como voc viu neste estudo, as organizaes sociais, segundo
denio legal, so pessoas jurdicas privadas, sem ns lucrati-
vos, cujas atividades so dirigidas ao ensino, pesquisa cient-
ca, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo, preservao
do meio ambiente, cultura e sade. Quais so a lei e o artigo
que denem essas condies das organizaes sociais?
3. As Oscips constituem-se como pessoas jurdicas de direito pri-
vado, criadas na forma de associaes, sem ns lucrativos e que
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adquirem essa condio ao serem registradas no Ministrio
da Justia, obedecendo s normas da legislao em vigor (Lei
n 9.790/1999). Mas quais os objetivos que elas devem ter para
conseguirem ser assim categorizadas?
4. Qual texto de lei traz a denio legal do que seja poder de
polcia e o que ele estabelece?
5. Vimos que, nos ltimos 20 anos, centenas de municpios bra-
sileiros criaram suas guardas municipais e que estas acabaram
assumindo, ainda que timidamente, funes de policiamento
ostensivo e, em alguns casos, atividades auxiliares de polcia
judiciria, em funo da falncia da segurana pblica veri-
cada na maior parte dos estados brasileiros. Voc poderia iden-
ticar onde est a base legal para os municpios constiturem
suas guardas municipais?
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Parte 2
A poltica urbana
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captulo cinco
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Contedos do captulo:
O fenmeno urbano e sua evoluo;
As concepes de urbano e cidade sob o enfoque multidisciplinar;
As origens e a organizao dos municpios brasileiros;
A observncia de processos de metropolizao em municpios
brasileiros;
As funes sociais da cidade.
Aps a leitura deste captulo, voc ser capaz de:
1. conceituar o fenmeno urbano;
2. fazer a interligao histrica entre as concepes de urbano e
de cidade;
3. traar a linha do processo evolutivo da organizao municipal
no Brasil;
4. identicar os fatores de metropolizao de uma determinada
regio;
5. caracterizar as funes sociais da cidade e seus vrios mbitos
de abrangncia.
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Quando pensamos em urbanizao, vrios so os questionamen-
tos que se instauram: O que fenmeno urbano? Quando ele surgiu?
Quais as consequncias da transformao do meio ambiente natural
em meio ambiente construdo ou articial? O que fazer para que os
efeitos da urbanizao afetem o mnimo possvel o equilbrio natural
do planeta?
Na busca por uma elucidao desse fato o fenmeno
urbano , que crucial para a sobrevivncia e para as relaes da
humanidade do sculo XXI, se olharmos para o passado, para o
princpio, possvel nos socorrermos de estudos e teorias diversas.
Ento, recorremos aqui concepo das origens do universo sob a
viso da teoria hegemnica do Big Bang, a qual arma que tudo
comeou com uma grande exploso, h cerca de 14 bilhes de anos
(Schroeder, 1997). Aps aquela singularidade inicial, medida que
o tempo foi passando, foram surgindo as galxias, as estrelas, os pla-
netas e os outros astros. Enm, o Universo adquiriu a conforma-
o atual. Numa das extremidades da galxia denominada de Via
Lctea, o acmulo de gases e poeira csmica uniu-se, formando o sis-
tema solar. Neste, por sua vez, estava inserida a Terra, o bero da
humanidade, onde se calcula que, h 3 bilhes de anos, surgiu a vida
microscpica (Silk, 1988).
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O que signica hegemnica?
Hegemnica: adjetivo que agrega ao signicado do termo a que
ele se refere ou a condio de supremacia, de eixo diretivo, ou
a de predominncia de algo, de algum, de opinio, de ideia,
de conhecimento ou de poder. Aqui, a palavra refere-se
teoria de que o Universo teria surgido de uma grande explo-
so (Big Bang). Essa concepo tem predominado sobre as
demais suposies e estudos, embora haja divergncias a res-
peito do assunto.
Localizados em um pontinho da Via Lctea, percebemos,
ao olharmos atravs da lente das pesquisas cientcas nas
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mais variadas reas do conhecimento, que a evoluo no pla-
neta um processo contnuo. H 500 milhes de anos, sur-
giu o ancestral mais antigo do homem moderno, o acantur-
deo, uma espcie de peixe primitivo, vermiforme, cego, com
pequenos traos de uma cartilagem vertebral. J os vege-
tais comearam a desenvolver-se h 450 milhes de anos, e
os anfbios, h cerca de 350 milhes de anos. Os dinossau-
ros dominaram o planeta por mais de 150 milhes de anos,
desde que surgiram, h 245 milhes de anos, e desaparece-
ram h cerca de 65 milhes de anos. Com a extino deles,
comeou a evoluo dos mamferos, entre eles, um pequeno
animal conhecido como trsio*, do qual todos os demais
descendem
Ainda encontramos alguma espcie das ordens dos orni-
tisquianos e dos saurisquianos, s quais pertenciam os
dinossauros?
Durante o Mesozoico, os dinossauros habitaram a Terra,
sendo dinossauro um designativo a diversos rpteirs diap-
sidas extintos, bpedes ou quadrpedes. Atualmente no
mais possvel encontrarmos dinossauros, mas os surios,
uma sub-ordem de rpteis escamados, que compreende os
lagartos, com cerca de 3.700 espcies [...], ainda habitam
regies tropicais e temperadas da Terra (Houaiss; Villar;
Franco, 2001).
*
. . .
* Trsio: designativo comum aos primatas prossmios do
gn. Tarsius, da famlia dos tarsdeos, noturnos, arbor-
colas e insetvoros, encontrados na Indonsia, Malsia e
Filipinas; com corpo de at 16 cm de comprimento, cauda
muito longa e na, praticamente sem pelos, olhos muito
grandes e membros posteriores alongados, esp. os tarsos
(Houaiss; Villar; Franco, 2001).
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A paleontologia contribui com essa procura pelo entendimento
de nossas origens ao revelar restos fossilizados dos mais antigos ante-
passados da raa humana, como os que foram encontrados no conti-
nente africano e que viveram h aproximadamente 4 milhes de anos.
Entre eles estava Lucy (com 3,2 milhes de anos), classicada como
Australopithecus afarencis, que, segundo estudos, j andava sobre duas
pernas, tendo sido utilizada como prova para conrmar as teorias evo-
lucionistas. Nesse contexto, se considerarmos a evoluo do homem
na fase de humanizao, desde quando ele passou a apresentar o porte
ereto at o uso do fogo, acredita-se que tenham ocorrido aproximada-
mente 600 mil geraes. O Homo sapiens moderno muito mais recente,
pois surgiu h 190 mil anos (Wendt, 1965).
Nesse processo, assim como houve a evoluo da vida no planeta,
ocorreu tambm, nos ltimos dez milnios, um amplo processo de
evoluo e modicao do ambiente construdo. A vida social do
gnero Homo, que comeou nas rvores, passou para o convvio nas
cavernas e, posteriormente, transformou e modicou o ambiente natu-
ral, revela-se tambm no processo de desenvolvimento do que hoje se
denomina urbano. Este, por sua vez, surgiu primeiro como tosco acam-
pamento, depois se transformou na aldeia, na fortaleza, na cidade, at
se transformar nas metrpoles dos ltimos sculos, com milhes de
habitantes e construdas com pedra, cimento e ao.
O fato que, no momento em que o homem tornou-se gregrio e
dominou alguns vegetais e ani-
mais, a civilizao teve um grande
impulso. A luta que a espcie
humana travou durante a sua evo-
luo para conquistar o planeta e
cumprir a ordem divina de dominar,
conforme o Gnesis (Bblia, 1979b,
1:28), sobre os peixes do mar, sobre
as aves do cu, e todo animal que
rasteja sobre a terra, foi efetivada.
Numa das mais antigas obras da
cultura ocidental, a Bblia, no livro
do Gnesis narrativa da epopeia
humana, hebraico-crist encon-
tramos o relato que diz ter sido
Caim quem construiu a primeira
cidade, chamando-a de Enoque
(nome de seu lho).
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O surgimento da escrita*, h cerca de 5 mil anos, foi um marco
fundamental nessa trajetria, e foi a partir do perodo Clssico Greco-
-Romano que a urbanizao comeou a tornar-se um fenmeno global,
acentuado nas cinco ltimas dcadas do sculo XX, quando mais de
50% da populao mundial passou a viver nas cidades.
A importncia das cidades na histria dos povos pode ser consta-
tada em vrios registros que resistiram ao tempo. Numa das mais anti-
gas obras da cultura ocidental, a Bblia, no livro do Gnesis narrativa
da epopeia humana, hebraico-crist encontramos o relato que diz ter
sido Caim quem construiu a primeira cidade, chamando-a de Enoque
(nome de seu lho). Ainda no livro sagrado dos cristos, Joo (apstolo
de Jesus) descreve, no Apocalipse (Bblia, 1979a, 21:20), aquela que ser a
ltima grande cidade, Santa Jerusalm, que descer dos cus.
Por razes religiosas, na Antiguidade, as cidades se mantiveram
independentes umas das outras, raramente formando um Estado
unicado. Foi assim com os gregos, os latinos, os etruscos e tambm
com as tribos semticas. Dessa maneira, o deus de uma cidade era ina-
cessvel aos habitantes de outra, que, por sua vez, possua os seus pr-
prios deuses.
. . .
Assim, compreende-se que cidade e urbe no foram palavras sinni-
mas no mundo antigo. A cidade era a associao religiosa e poltica
das famlias e tribos; a urbe, o lugar de reunio, o domiclio e, sobre-
tudo, o santurio desta sociedade (Coulanges, 1957, p. 197-198).
. . .
. . .
* O perodo histrico conhecido como Idade Antiga (ou
Antiguidade) teve incio com o surgimento da escrita e
encerrou-se com a queda do Imprio Romano.
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5.1 O fenmeno
urbano
Sobre o fenmeno urbano, Mumford (1965, p. 13) arma que,
antes da cidade, houve a pequena povoao, o santurio e a aldeia;
antes da aldeia, o acampamento, o esconderijo, a caverna, o monto de
pedras; e antes de tudo isso, houve certa disposio para a vida social
que o homem compartilha, evidentemente, com diversas outras esp-
cies animais. Alis, a predisposio do homem para viver em socie-
dade foi o fator que permitiu que ele sobrevivesse no mundo hostil,
disputando o mesmo territrio com outros animais e com os fenme-
nos incontrolveis da natureza.
Ao longo desse processo, muitas civilizaes oresceram e
desapareceram. Cada uma delas desenvolveu o seu prprio modelo
urbano. Nas civilizaes orientais (China, ndia, Japo), o
traado da cidade era geomtrico; as civilizaes america-
nas (incas, maias e astecas) adaptavam suas povoaes ao relevo,
enquanto, na Mesopotmia, chegava-se a controlar o microclima
das cidades.
No Egito, o espao urbano tinha escala metafsica, por estar vol-
tado aos deuses, e l se desenvolveu um sistema virio com hierarquia
das ruas. J os gregos adotaram
o traado urbano que cou conhe-
cido como tabuleiro de xadrez, en-
quanto Roma, nos ureos tempos,
chegou a ter um milho de habi-
tantes e contava com um sistema
de abastecimento de gua os
aquedutos e de recolhimento do
esgoto.
Na Idade Mdia, houve uma
espcie de desurbanizao na
Europa causada pelas invases
Podemos dizer que a cidade
transformou o homem ou, ento,
que o homem foi se transfor-
mando medida que foi edi-
cando o ambiente urbano. Antes
de ser um espao fsico, o urbano
um espao social, o ambiente
em que vivem seres humanos
com suas necessidades, sonhos e
projetos de vida.
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brbaras. Naquele perodo, as cidades situavam-se no entorno dos cas-
telos, cujos traados eram irregulares, e as ruas, estreitas, numa espcie
de desagregao ambiental. Porm, na Idade Moderna, que teve incio
por volta da metade do sculo XVIII, surgiram novamente as cidades
com traados regulares, modelo que cou conhecido como cidade estrela,
com ruas radiais. Nessa poca, com a Revoluo Industrial, aparece-
ram vrios estilos arquitetnicos, entre eles o barroco (cujas habi-
taes voltavam-se para as ruas) os inspirados no romantismo e at
mesmo o que conhecido como cidade orgnica.
Mas at onde onde vai a urbanizao? Ningum sabe. No entanto,
medida que o homem foi modicando o ambiente natural, tambm
adquiriu conscincia de que, para sua sobrevivncia, necessrio pre-
serv-lo e mant-lo em equilbrio.
Podemos dizer que a cidade transformou o homem ou, ento, que
o homem foi se transformando medida que foi edicando o ambiente
urbano. Antes de ser um espao fsico, o urbano um espao social,
o ambiente em que vivem seres humanos com suas necessidades,
sonhos e projetos de vida.
O urbano caracteriza-se por ser um ambiente modicado, alte-
rado, construdo, que, muitas vezes, faz esquecer o ambiente natural,
no qual, por milhes de anos, a espcie humana permaneceu at che-
gar civilizao.
Nesse processo, so conhecidos o fenmeno das megalpoles, a
formao de periferias, o caos urbano, a degradao do meio ambiente,
a insegurana e os traados diversicados e polinucleares das cidades
Questes para refexo
Nesse contexto de transformaes, voc consegue imaginar as
cidades do futuro? Seria possvel imaginar uma cidade verticali-
zada, submarina e at subterrnea? Em vista de todas essas pos-
sibilidades, questiona-se o futuro da civilizao. O que voc pode
observar que, independentemente de qual seja a resposta a essa
questo, a cidade, de uma forma ou de outra, esteja onde estiver,
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tem um papel importante para o ser humano, que s sobreviveu
ao longo dos tempos porque conseguiu unir esforos com os seus
semelhantes para vencer todos os desaos. Conclumos, portanto,
que a cidade o resultado da reunio de pessoas. Assim, pode-
mos dizer que cidade gente. Voc concorda com isso ou tem
outro parecer?
Podemos observar, ento, que as perguntas feitas no incio
desta abordagem, bem como outras que surgiro (como acon-
tece no cotidiano da urbe), preocupam todos aqueles que ref le-
tem sobre esse recente fenmeno histrico que a urbanizao.
Entender como ele ocorre e caracterizar suas particularidades
no Brasil no s pressupe uma abordagem histrica e concei-
tual, mas tambm requer que se tenha a compreenso do papel do
municpio denido, em nosso pas, na Constituio Federal e nas
leis infraconstitucionais , bem como da realidade regional em que
ele se insere. Por outro lado, atualmente no mais possvel fazer
uma definio clssica do ambiente urbano como contraposio ao
ambiente rural, como se fazia no passado. Isso porque, nas naes
mais desenvolvidas, praticamente tudo o que h em termos de
conforto no meio urbano tambm encontrado no campo.
5.2 Cidade e urbanidade:
apontamentos conceituais
O termo cidade vem do latim civitas, que deu origem a palavras
como cidadania, cidado, civismo, entre outras. Tambm de origem latina
a palavra urbe, que gerou outros termos relacionados vida em cole-
tividade, como urbanismo, urbano e urbanidade, e, atualmente, compre-
endida como sinnimo de cidade. Unindo esses signicados ao termo
grego polis, que signica cidade autnoma e soberana, cujo quadro
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institucional caracterizado por uma ou vrias magistraturas, por
um conselho e uma assembleia de cidados (politai) (Bonini, 1983,
p. 949), temos a origem dos termos que denem a cidade-estado
como independente, civil, pblica, ou seja, o local onde acontece o
comrcio, o ambiente poltico, o exerccio da cidadania e a vida cvica.
Apesar dessas denies fundamentadas na etimologia, ca, ainda,
o questionamento a respeito de como a cidade pode ser conceituada,
entendida e denida em sua especicidade ou, ainda, quais as carac-
tersticas que a diferenciam do ambiente rural.
Na tentativa de esclarecer essas questes, vrios estudiosos, ao
longo da histria, desenvolveram seus conceitos de cidade e de urbani-
dade. Weber (1987) conceitua a cidade tomando por base seu aspecto
material, ou seja, a partir do que ele chama de estabelecimento compacto
de prdios prximos uns dos outros. Sob a tica econmica, o pensador
alemo argumenta que, na cidade, a maior parte dos habitantes vive
da indstria e do comrcio, e no da agricultura. Ele tambm acres-
centa ao conceito de cidade outra caracterstica, que a multiplicidade
de atividades nela exercidas pelas pessoas. Estabelece, ainda, o dom-
nio de um determinado terreno como a especializao da indstria
para atender s necessidades polticas e econmicas da populao que
habita a cidade.
Quando trata da origem das cidades, Weber destaca a vontade do
prncipe e dos comerciantes (a estes denomina tambm piratas colonizado-
res), que se dedicavam s atividades comerciais. Alm disso, aponta algu-
mas caractersticas da comunidade urbana, tendo sido elas, primeiramente,
a fortaleza, posteriormente, o mercado, o tribunal, o direito e o carter
associativo e, por m, uma certa autonomia administrativa.
Com base nesses comentrios de Weber, Reis Filho, citado por
Silva (2000, p. 24), prope alguns requisitos determinantes para se
conceituar cidade. Segundo ele, para ser considerada como tal, uma
dada localidade precisa apresentar vrias condies:
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possuir uma densidade demogrfca especfca;
nela devem ser desenvolvidas profsses urbanas, como o comrcio e a
manufatura, com sufciente diversifcao;
oferecer economia urbana permanente, a qual, por sua vez, deve apre-
sentar relaes especiais com o meio rural;
evidenciar a existncia de uma camada urbana em que exista produo,
consumo e direitos prprios.
Beaujeu-Garnier (1977) descreve a cidade a partir do ponto de
vista geogrco e esclarece que essa viso tem sofrido modica-
es. Alm disso, ela destaca que o gegrafo percebe a cidade pelo
modo particular de ocupao do solo e, tambm, pelo fato de grupos
de indivduos se reunirem em um espao mais ou menos vasto, porm
muito denso, onde vivem e produzem.
A autora tambm indica o estado ou as condies em que a cidade
pode se encontrar, isto , estagnada, deteriorada, vibrante ou
em franco progresso, constituindo-se, portanto, em um ambiente
de relaes e uxos de toda natureza. Ela conclui que, em diversos
graus e sob vrias formas, a cidade o elemento fundamental da orga-
nizao do espao (p. 7).
A conceituao elaborada por Beaujeu-Garnier, embora sob a
tica da geograa, no quer dizer que a cidade se limite ao espao
fsico, j que a estudiosa identica as funes de objeto e sujeito e, por
meio destas, explica a urbe.
Na condio de objeto, a cidade, que existe de fato, podendo ser
observada materialmente, atrai e acolhe habitantes aos quais fornece,
atravs da sua produo prpria, do seu comrcio e dos seus diversos
equipamentos, a maior parte de tudo o que eles necessitam: o lugar
onde os contatos de toda a natureza so favorecidos e os resultados
maximizados. No entanto, a real funo de objeto ocorre por meio
da funo de sujeito, que proporciona a interveno no ambiente
urbano e, pouco a pouco, vai transformando os seus habitantes. Alm
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