Administracin Pblica en Venezuela: Aproximaciones a los

cambios y transformaciones
Crdova Jaimes, Edar!
"esumen
El presente trabajo tiene por objeto estudiar los cambios en la administracin
pblica venezolana, enmarcados en las condiciones que los originaron y elementos
estructurales, desde la reforma del Estado (1991-199! "asta los producidos a
partir del triunfo del presidente #ugo $"%vez& 'a revisin del modelo de
administracin centralizado-burocr%tico populista (caracter(stico del per(odo de
reinstauracin democr%tica 19)-1991!, sus enfoques tericos para su
modernizacin, as( como las l(neas sobre las cuales se "an introducido los cambios
en la era $"%vez, permitir%n diferenciar los tres modelos que a nuestro juicio
pueden identificarse en el caso venezolano* 1! +odelo de ,dministracin
-urocr%tica./opulista $entralizado 19)-199, 0! +odelo 1escentralizado del
Estado 1992-199, 3! +odelo de ,dministracin -urocr%tico-populista con base
militar 199- en desarrollo& 'os cambios observados en los modelos administrativos
se centran fundamentalmente en* a! desplazamiento de mediadores clave, los
partidos tradicionales dan paso en el modelo de reforma del estado al estamento
gerencial y en el caso del modelo administracin $"%vez, a la mediacin de la
fuerza militar, lo cual opera desde el inicio de su gobierno, b! la estructuracin de
una administracin pblica paralela (en una etapa m%s reciente con al creacin de
las misiones! de programas sociales centralizados y liderados por militares&,
reproduciendo rasgos del modelo burocr%tico populista centralizado&
Palabras clave: +odelos de administracin pblica, gerencia pblica, 4enezuela&
Public Administration in Venezuela: Approximations of Changes and
Transformations
Abstract
5"is 6or7 purports to study t"e c"anges in 4enezuelan public administration in t"e
frame6or7 of t"e conditions t"at originated t"em and t"eir structural elements,
from t"e reform of t"e 8tate (1991-199! up to t"ose produced after t"e triump"
of /resident #ugo $"%vez& 9evision of t"e bureaucratic-centralized administrative
model (c"aracteristic for t"e period of democratic re-establis"ment 19)-1991!, t"e
t"eoretical focuses for its modernization, as 6ell as t"e lines on 6"ic" c"anges "ave
been introduced during t"e $"%vez era, allo6 for differentiating t"ree models t"at
can be identified in t"e 4enezuelan case* 1! t"e model of centralized bureaucratic-
populist administration 19)-199: 0! t"e decentralized model of t"e state, 1992-
199: and 3! t"e model of bureaucratic-populist administration 6it" a military basis
199- to present& 5"e c"anges observed in t"e administrative models are centered
fundamentally on* 1! displacement of 7ey mediators* in t"e state reformation
model, t"e traditional parties give 6ay to t"e managerial stratum, and in t"e case
of t"e model for $"%vez;s administration, to mediation by t"e military force, 6"ic"
"as operated since t"e beginning of "is government: 0! structuring of a parallel
public administration (in t"e most recent stage, 6it" t"e creation of t"e missions!
of centralized social programs led by t"e military, reproducing c"aracteristics of t"e
centralized bureaucratic-populist model&
#ey $ords: /ublic administration models, public management, 4enezuela&
9ecibido* 2<-21-29 = ,ceptado* 2<-2<-02
%ntroduccin
'os planteamientos generados desde los organismos multilaterales, para el
establecimiento de las condiciones para el funcionamiento administrativo del sector
pblico en los pa(ses en v(as de desarrollo, "an girado sobre dos cuestiones* la
gestin econmica y social& ,s( los intentos por la transformacin de la
administracin pblica y de los aparatos pblicos en general de los pa(ses de
,m>rica 'atina "a transcurrido en medio de condicionantes de car%cter
internacional, impactados por las mutaciones en materia econmica y las
subsecuentes crisis en las estructuras internas de las econom(as de dic"os pa(ses&
En una primera etapa, los esfuerzos por la introduccin de un modelo de
administracin pblica moderno eficiente y eficaz, se dieron en el marco del modelo
de sustitucin de importaciones, y de una pol(tica de gran e?pansin de la
administracin pblica& El consumo interno era de vital importancia para lograr la
legitimidad del modelo democr%tico, por lo que los planes van dirigidos
fundamentalmente al logro de una organizacin centralizada de la administracin
mediante la cual los beneficios de la econom(a eran distribuidas mediante diversas
agencias y estructuras de mediacin, tales como los partidos pol(ticos que
dominaron la escena pol(tica dentro de lo que fue la conciliacin de poder a partir
de 19)&
En una segunda etapa (ubicada a partir de los ltimos a@os de la d>cada de los
a@os oc"enta! los esfuerzos fueron dirigidos, ya en medio de cambios
e?traordinarios en la din%mica econmica mundial, asociados a la crisis que se
inici en los centros de desarrollo mundial, Estados Anidos y Europa, que requer(an
fortalecer el mercado mundial globalizado, para lo cual las econom(as de los pa(ses
receptores de tecnolog(a deb(an funcionar eficiente, es as( como la transformacin
de la administracin pblica era requisitorio&
'os planes de transformacin de estas econom(as y de sus estructuras de
funcionamiento se inician bajo la critica del funcionamiento de sus aspectos
administrativos as( como del contenido de las pol(ticas pblicas, de tal manera que
una primera generacin de planes de modernizacin y transformacin se centraron
en proponer cambios de funcionamiento de dic"as estructuras, es decir del cambio
de la institucionalidad& Bormas, nuevos organigramas y un proceso de reduccin del
tama@o del Estado y de sus funciones fueron el centro de discusiones y parte de la
agenda de los gobiernos, a los efectos de lograr el CagiornamentoD (1! de sus
estructuras que "iciera posible el cambio a favor de una mayor competitividad en el
plano de los mercados internacionales&
'a oleada que sigui a esta fase de aplicacin de la gerencia pblica, fue un proceso
de reformas del Estado llamadas de segunda generacin, mediante la aplicacin de
severos reajustes econmicos y fiscales de las econom(as internas, todos
encarnados en planes elaborados desde organismos multilaterales como el Eondo
+onetario Fnternacional (E+F!, -anco +undial y otros, dentro de lo que se "a
llamado la globalizacin de la econom(a& ,cento especial lo tuvieron en 4enezuela
las estructuras e infraestructuras asociadas a la econom(a (puertos, aeropuertos,
carreteras! se empezaron a descentralizar y transformarse siguiendo las pautas
e?tra(das de la gerencia privada que fue aplicada para el manejo de los asuntos
pblicos& 'os resultados de la aplicacin de las recetas de ajuste econmico y fiscal
trajeron el desequilibrio de la gobernabilidad y el debilitamiento de los gobiernos
que las impulsaron por la e?clusin que como resultado de su aplicacin generaron&
'a deslegitimacin de los actores pol(ticos principales al romperse la base
estructural econmica y social por medio de la p>rdida de autonom(a pol(tica que le
daban el manejo de ingentes recursos para mantener la relaciones clientelares que
sosten(a el modelo burocr%tico, dio al traste, como en el caso venezolano, con todo
un sistema partidista y de representacin, lo que facilit el nacimiento de la
propuesta pol(tica e institucional representada por el triunfo del $omandante #ugo
$"%vez Er(as en las elecciones de 199, ello luego de irrumpir en el escenario
pol(tico venezolano tras un intento fallido de golpe de Estado en 1990 contra el
gobierno constitucional del entonces /residente de la 9epblica $arlos ,ndr>s
/>rez&
'as propuestas para la modernizacin y reforma del Estado y de su administracin,
"an venido incorpor%ndose a las agendas internacionales de los organismos
internacionales como fundamento de cumplimiento para asegurar acceso a recursos
y asistencia a los pa(ses, as( como para la necesaria sinergia de las econom(as y las
administraciones con el mercado internacional m%s que con las grandes
necesidades nacionales que se vinieron acumulando, ellas "an revestido diversas
denominaciones, tales como Governanza, Governance, Bueva Gerencia /blica
(Be6 /ublic ,dministration! y -uen Gobierno, todas ellas parecen confluir en la
estructuracin de una administracin pblica eficiente y en la demarcacin de una
relacin en el marco de regulaciones del mercado entre los ciudadanos y el
gobierno o el Estado, nuevos papeles son atribuidos a ambos* es decir un papel
determinado al Estado en tanto garante de las condiciones para su legitimacin
tanto como prestador de servicio as( como para el acceso a recursos
internacionales, por otro lado para el mantenimiento del crecimiento econmico
necesario, el papel atribuido a la sociedad es m%s activo en el sentido de que este
es co-responsable del desarrollo de las actividades y logros de los objetivos
pblicos, m%s no estadales&
/ara realizar un acercamiento al tema propuesto, nos detendremos en primer lugar
en las concepciones que "an sido desarrolladas respectos a la gerencia pblica,
nueva gerencia publica y buen gobierno, enfoques que desde nuestra ptica se
encuentran constituidos por conceptos similares y que responden a soluciones
surgidas en determinados momentos o conte?tos, pero con v(as diferentes de
presentacin& Estas propuesta que "an soportado las reformas administrativas del
la administracin pblica en 4enezuela concretamente desde 1991, tambi>n fueron
precisamente los elementos tericos conceptuales aplicados por los promotores de
la reforma para demostrar el grado de ineficiencia del modelo centralizado que
prevaleci, En segundo lugar analizaremos las caracter(sticas del modelo de
administracin burocr%tica populista, el modelo de administracin descentralizado y
el modelo de administracin populista de base militar&
&' (erencia pblica, nueva erencia y buen obierno: tema difuso y
converencia
, continuacin se presentan una serie de planteamientos tericos sobre el manejo
de la administracin pblica que "an dominado las propuestas para el an%lisis y
transformacin de la administracin pblica venezolana&

&'&' )odelo de erencia pblica
'as transformaciones administrativas que "an tenido lugar en el sector pblico
venezolano producto de la reforma del Estado que se inici con mayor fuerza a
finales de 1991 y que se desarroll con cierto vigor "asta 199, se promovieron y
aplicaron a trav>s de los planteamientos que integran los postulados de la Cgerencia
empresarial eficientistaD, este enfoque lleva consigo que de forma aparente este
proceso se le vac(e de su contenido pol(tico que le es in"erente por su naturaleza,
esto es precisamente uno de los aspectos donde los procesos de reforma del Estado
en ,m>rica 'atina "an mostrado a nuestro juicio su mayor debilidad, pues se "an
convertido en un conjunto de propuestas fundamentalmente t>cnicas para cambiar
estructuras pol(tico-administrativas ineficientes por unas que apuntalen la
eficiencia, sin observancia de aspectos inequ(vocos de la naturaleza de la
administracin pblica producto de su proceso "istrico-pol(tico y socio cultural& Es
decir que se "an trasladado acr(ticamente construcciones tecnolgicas producidas a
partir de problemas de produccin del sector privado para e?plicar y resolver
situaciones del sector pblico, siguiendo una idea que reduce el problema de la
administracin pblica a un problema meramente de funcionamiento-t>cnico&
El desaf(o para la administracin pblica en este conte?to de ideas, radic en
introducir mejoras en su funcionamiento (normativas, organizaciones,disposiciones,
procedimientos! es decir en aumentar su capacidad de facilitar que los cambios
econmicos puedan transitar y "allar canales para su desarrollo adecuado, a esto
Guerrero (1999! lo "a denominado capacidad de implementabilidad: Cen su origen,
el manejo pblico (public management! fue desarrollado como un paradigma de
implementabilidad en administracin pblicaD (Guerrero, 1999*1!, a mayor
capacidad de implementar cambios mayor ser% la capacidad de mantener
gobernabilidad& Htros autores "an identificado a la Gerencia como el paradigma
para acometer la modernizacin administrativa y "an vinculado esta con aquella, es
decir que "ay una visin de establecer a la modernizacin administrativa como una
capacidad para la absorcin de cambios& 8e promovi la sustitucin de la
administracin pblica por la aplicacin de la gerencia pblica como paradigma que
ven(a a solucionar los problemas de organizacin y funcionamiento del Estado,
como si se tratara de estructuras de produccin privada lo que "a constituido un
abordaje limitado del asunto&
8in embargo y a pesar de lo se@alado, a la reforma administrativa la precedi el
establecimiento de un piso pol(tico que consideramos positivo y de singular
importancia en el desarrollo de la democracia venezolana como lo fue la eleccin de
los gobernadores de Estados, la creacin y eleccin de la figura de ,lcalde en los
municipios, lo que dio la posibilidad, por lo menos en el plano de las formalidades
del nacimiento de liderazgos regionales y locales vinculados a las comunidades&
1istinguimos cuatro aspectos principales en al aplicacin de la gerencia pblica para
la transformacin administrativa del sector pblico, la cual se "a llevado a cabo
mediante la descentralizacin como l(nea maestra del proceso de reforma del
Estado en 4enezuela, acompa@ado con procesos de privatizacin de diversa
modalidad*
$reacin de nuevas instancias organizacionales& Ello "a pasado por la fusin,
eliminacin, y creacin de instancias descentralizadas tales como servicios
autnomos y otros, para dar celeridad y colaborar con la eficiencia en dos
sentidos: al centro de la administracin y en la periferia debido a las
interrelaciones que se establecen con una organizacin de consumidores y
co-gestores que se organiza alrededor de esta nueva institucionalidad&
'a participacin ciudadana* Es propuesta como un mecanismo de
modernizacin y democratizacin: consideramos que las actividades de
vinculacin de los ciudadanos a las tareas de planificacin, ejecucin y otros,
constituyen realmente procesos participativos efectivos cuando estas est%n
circunscritas a las caracter(sticas se@aladas por $unill (1991*)<! en los
siguientes t>rminos: Cen tanto portadora de determinados intereses
socialesD, este tipo de participacin que se "a desarrollado en el %mbito de
una nueva forma denominada pblica pero no Estatal (-resser /ereira y
$unill, 199! y que se "a e?presado en la incorporacin cooptada de las
Hrganizaciones Bo Gubernamentales (HBGI8! y grupos de vecinos
organizados, m%s all% de los tradicionales grupos representados por los
trabajadores, empresarios etc&, lo que se "a denominado como un tercer
sector, es decir un espacio de administracin pblica que no es estatal ni
privado, pero si pblico (0!&
1entro de este conte?to, se@alamos que la participacin ciudadana "a
estado operando dentro de los procesos de reestructuracin administrativa,
m%s como un elemento para el logro de la eficiencia y control pol(tico, que
para la profundizacin democr%tica& Es decir que la participacin "a sido
concebida dentro de estos esquemas de transformacin o modernizacin, "a
sido m%s un instrumento de eficiencia y de traslado de ciertas funciones que
le son propias al Estado a la sociedad organizada, m%s en tareas de
ejecucin y consulta que en el campo de la definicin de prioridades&
Ele?ibilizacin laboral* 'a fle?ibilizacin es una estrategia destinada por un
lado a contribuir a elevar los niveles de competitividad del sector pblico,
reducir la carga presupuestaria asumida por el Estado a trav>s de las
contrataciones colectivas, y el crecimiento anual de la deuda interna
proveniente de los pasivos que le generan al Estado su burocracia, y por el
otro, se propone como un medio ideal para enfrentar el problema del
desempleo, se piensa que uno de los elementos que "an imposibilitado
enfrentar acertadamente este problema, es decir el desempleo, es la
infle?ibilidad de la relacin e?istente entre el trabajador y el patrn& 'a
fle?ibilizacin "a sido una estrategia aplicada en aquellas estructuras que
fueron descentralizadas y modernizadas sobre todo en %reas asociadas a la
econom(a, ello dentro del desarrollo alcanzado en 4enezuela en cuanto a la
descentralizacin de puertos, aeropuertos, puentes y otros& 1esde el punto
de vista de la puesta en funcionamiento de la administracin paralela
surgida de las pol(ticas para la prestacin de servicios sociales clave dentro
de la administracin del presidente $"%vez la vinculacin con esta
administracin "a seguido una especie de fle?ibilizacin en el sentido que los
ciudadanos que se incorporan a estos programas sociales ejecutan
actividades que son remuneradas mediante asignaciones por la
administracin pblica, pero sin la formalidad de un empleo duradero que lo
incorpore a la estructura productiva con los beneficios socioeconmicos que
ello implicar(a&
8egn la Hrganizacin para la $ooperacin y 1esarrollo (H$1E!, Cel
concepto de fle?ibilizacin comprende el conjunto de medios destinados a
mejorar a eficiencia de las organizaciones y su capacidad de adaptacin a las
variaciones del conte?to en que ella& Fmplica el abandono de m>todos
universalistas a favor de una actividad orientada "acia resultados junto a
m>todos de gestin de recursos "umanos y financieros basados en la
descentralizacin de responsabilidades y en la adaptacin al conte?toD
(H$1E cit& por 8aravia, 199*0!&

&'* +a ,ueva (erencia Pblica -,(P.
El t>rmino de Bueva Gerencia /blica (ne6 public administration- B/,-BG/! "a sido
introducido en los debates, propuestas y an%lisis sobre todo en los pa(ses miembros
de la H$1E (3! as( como en diversas publicaciones y congresos dedicados a la
discusin del tema de la administracin pblica, pero no e?iste an un consenso
sobre el mismo, diversas conceptualizaciones se "an dado, lo que si pareciera
advertirse es que sus aspectos constitutivos no parecen diferenciarse muc"o de
aquellos que integran a las propuestas de reforma del estado o modernizacin
administrativa llevadas a cabo en ,m>rica 'atina desde la d>cada de los a@os
oc"enta, CJel t>rmino es tambi>n algo equ(voco porque sus elementos no son tan
nuevos, por lo que "a sido acusado de vender -viejo vino en botellas nuevas-C
(Hrmond y 'Kffler,1999*1L3!, lo que si llegan autores a se@alar es que el concepto
de nueva gerencia pblica estar(a orientado a una propuesta del manejo de lo
pblico m%s cercano a las necesidades de orden econmico de mayor ajuste
estructural (L!& 'o que lo vincular(a a los esfuerzos a de reforma del Estado
llamados de segunda generacin que se distinguen de los enfoques
institucionalistas& 8on varios elementos que podr(an distinguirse de la Bueva
Gerencia /blica de acuerdo a lo planteado por (Hrmond y 'Kffler, 1999* 1L3!*
1evolucin de la autoridad, otorgar fle?ibilidad* #ace referencia al
desmontaje de las estructuras centralizadas en la relacin del gobierno
central respecto a los niveles medios y m%s cercanos a los ciudadanos, por
una distribucin de responsabilidades descentralizadas, as( como a lo interno
de las estructuras (empresas y agencias gubernamentales!& 'a fle?ibilidad se
ma?imizar(a en las agencias ejecutivas debido al "ec"o, que mediante la
aplicacin de la planificacin estrat>gica el dise@o de las estructuras
organizacionales ser(a Cad hocD es decir, que la estructura se dise@ar(a a
partir de los objetivos establecidos&
,seguramiento del desempe@o, el control y la responsabilidad
(accountability!* Este es uno de los aspectos m%s promocionados de este
abordaje, debido a las implicaciones que la vinculacin Estado, mercado y
sociedad& 'os mecanismos de responsabilidad ser(an consust%nciales con la
idea b%sica de la gerencia del desempe@o: que incluye la tarea de establecer
e?pectativas de desempe@o, el registro de la informacin confiable, la
necesidad de conocer si los objetivos "an sido logrados, de establecer
retroalimentacin sobre el desempe@o alcanzado y mantener la
responsabilidad sobre incentivos positivos o sanciones negativas (Hrmond y
'Kffler, 1999* 1)!& Ana de las cuestiones presentes en este aspecto ser(a la
conciliacin entre las metas de eficiencia pre establecidas en el dise@o de los
programas para la ejecucin de la pol(tica y las necesidades de elevar la
equidad en los pa(ses latinoamericanos, que ser(a uno de los aspectos a
superar&
1esarrollo de la competencia y la eleccin* Esto ser(a el desarrollo de
estrategias dirigidas al mercado, la resolucin de la relacin entre el Estado
y la sociedad establecidas en el mercado de oferta de servicios y la
posibilidad que el ciudadano escoja a partir de sus necesidades y valoracin
de dic"os servicios, ello apunta a una suerte de privatizacin de aspectos
clave en la prestacin de servicios, el otorgamiento a los ciudadanos de
titularidad de ciertos servicios canjeables ante determinados prestadores de
servicio en el sector privado (Ej& bonos para alimentacin que se "a puesto
en marc"a recientemente en 4enezuela mediante tickets canjeables! son
casos que ilustran estas pr%cticas, 1e acuerdo a esto, el objetivo formal
ser(a-proveer servicios adecuados y de calidad a los ciudadanos&
1esarrollo de la gerencia de 9ecursos "umanos* En este sentido se aprecia
que el aspecto fle?ibilizacin de los aspectos, remuneracin y organizacin
del recurso "umano en la administracin pblica, es un objetivo claro que
abona "acia una reduccin del costo de la burocracia& Esta fle?ibilizacin
est% estrec"amente vinculada a la cuestin de la descentralizacin, en el
caso venezolano se desarroll particularmente a trav>s de la creacin de las
nuevas instancias organizacionales mediante las cuales se contrat personal
bajo condiciones diferentes a la de la burocracia tradicional, el
adiestramiento y la profesionalizacin con visin plurifuncionalista son
rasgos distintivos de este enfoque ()!&

&'/ El 0uen (obierno
Este enfoque se corresponde con los planteamientos formulados desde los
organismos multilaterales para la incorporacin, en los pa(ses clientes de los
mismos, de aqu>llas acciones correctivas en su administracin que garanticen un
buen funcionamiento, como requisito para el acceso y manejo de recursos
econmicos& 8e aprecia un >nfasis particular en cuanto a la dimensin
funcionamiento de los Estados en materia econmica, que "a sido una
caracter(stica presente en la concepcin del Cbuen gobiernoD como enfoque
administrativo, incluso desde sus or(genes, tal y como lo refiere #errera (022L! en
los a@os L2 el t>rmino Governance asociado a la capacidad de mantener la
estabilidad econmica (<!, el impulso de la Governance por parte de los grandes
organismos multilaterales se inicia a principios de la d>cada de los 92 precisamente
cuando en 4enezuela se comienza con decidida voluntad pol(tica la reforma del
Estado, como salida de las crisis econmica e institucional&
'a alternativa a la Governance desde la perspectiva de ,m>rica 'atina se "a
planteado el t>rmino C-uen GobiernoD, asociado a dos cuestiones* la dimensin
econmica y la social de la gestin pblica mediante la participacin civil (8E',,
022L (M!!& $onsideramos que desde el enfoque de Governance y Gobernanza
tambi>n "ay referencias a la participacin de la sociedad civil, pero desde nuestro
juicio m%s como un elemento que desplaza al Estado como ejecutor de las pol(tica
pblica, en una suerte de privatizacin de los asuntos del Estado, en la medida en
que la sociedad asuma las responsabilidades de orden social que les son propias al
Estado, esto contribuir% a la eficiencia econmica que se persigue, pero ello no ir% a
favor de m%s democracia& En el enfoque del -uen Gobierno desde la perspectiva
latinoamericana, se rescata la necesidad que la sociedad decida autnomamente
sobre situaciones que les son de su inter>s local&
4eamos como el 8E', (022L! e?presa tal situacin& CEn efecto la sociedad civil es la
que puede impulsar al gobierno en sus estrategias mediante el consenso
indispensable a la estabilidad democr%ticaD es necesario que la sociedad en sus
distintos %mbitos y niveles conozca sus opciones y las consecuencias de
determinadas acciones pol(ticas, sociales o econmicas, y sobre todo que pueda
decidir si tales consecuencias son deseables o noD& ,"ora bien, la sola posibilidad de
conocer las opciones y poder decidir, lo que involucrar(a la e?istencia de
mecanismos decisorios, asambleas, referendas etc& no son suficientes para obrar en
una mayor democratizacin de la sociedad, debe avanzarse "acia la posibilidad
cierta y sin distinciones ni limitaciones, para el dise@o de agendas sobre las
cuestiones que a la comunidades les interesa y tener las posibilidades real de "acer
llegar tales agendas al Gobierno para su implementacin y posterior control social&
5odos estos enfoques "an estado presentes en mayor o menor medida en los
diversos esfuerzos emprendidos para la estructuracin de los modelos
administrativos del sector pblico en 4enezuela, tanto en el modelo de
administracin burocr%tico populista centralizado, mediante esfuerzos focalizados
en ciertas %reas pero sin mayor inter>s, como en el modelo de reforma del estado
desarrollado b%sicamente a trav>s de la descentralizacin pero mediante un
esfuerzo general, en cuanto al modelo burocr%tico de base militar en ciertas %reas
estrat>gicas se observa la inclusin de estos elementos, sobre la base de lo que el
gobierno "a llamado revolucin y nuevo socialismo del siglo NNF&

*' )odelos de Administracin Pblica en Venezuela
#emos identificado tres modelos de administracin pblica en 4enezuela a partir de
19): a continuacin se establecen las caracter(sticas generales de cada uno de
ellos, sin llegar a ser e?"austivas, estas dibujan las l(neas gruesas que pudieran ser
orientadoras para intentar realizar un an%lisis& El primero de ellos es decir el
Cmodelo burocr%tico-populistaD se enmarca dentro de la promocin de la
democracia representativa dise@ada en la constitucin de 19<1 y del modelo de
sustitucin de importaciones: el segundo Cmodelo descentralizadoD asociado a los
esfuerzos de reforma del estado iniciados en el pa(s a principio de los a@os noventa,
como producto de la crisis del modelo econmico, y el tercero C+odelo burocr%tico
populista de base militarD a partir, del desplazamiento de las fuerzas pol(ticas
tradicionales que dominaron la escena pol(tica venezolana por L2 a@os, a partir del
triunfo del presidente #ugo $"%vez Er(as, y la promulgacin de la nueva
$onstitucin Bacional en 1999&
Es imposible definir de forma precisa, el final y principio de cada modelo ya que se
solapan y coe?isten pero con tendencias bien claras que si son identificables&

*'&' El )odelo burocr1tico populista2centralizado
Este modelo se cimenta sobre el gasto pblico y cre un CEstado de -ienestarD, o
Estado proveedor (benefactor! de una gran cantidad de beneficios socio-
econmicos financiados por la renta petrolera& ,"ora bien, este Estado
desencaden en una administracin pblica con las siguientes caracter(sticas*
4eamos de manera abreviada algunas de las caracter(sticas o indicadores de este
modelo*
1& $recimiento burocr%tico* esta situacin se e?presa en la "ipertrofia mediante la
creacin de estructuras tanto en el campo social como econmico, Ccreacin de
instituciones, participacin en el campo productivo y ampliacin de los programas
sociales, muy especialmente en educacin y saludD ($rdova, 199<*031!& /or otra
parte, refiere Hc"oa (199<*)1!, C'as instituciones creadas conformaron un amplio
aparato pblico estrec"amente vinculado a la econom(a: se destaca la constitucin
de numerosas empresas pblicas ubicadas en diversas ramas de la econom(a, se
conform un apreciable aparato pblico de tipo social que deber(a dar respuesta a
las presiones en torno a la vivienda, salud, seguridad social, etc& y que a su vez
contribuir(a a aumentar la demanda cuestin necesaria para la produccin y
acumulacin&
0& 'a mediacin partidista y de ciertos sectores econmicos* 'os partidos pol(ticos
fueron los elementos medulares entre la sociedad y el Estado, creando incluso, en
palabras de algunos autores un sistema de administracin particular paralelo a la
administracin formal& 'os partidos pol(ticos mediadores eran aquellos con reales
posibilidades de poder, los mismos que integraron el sistema bipartidista (,ccin
1emocr%tica y $H/EF! que tuvo su desarrollo "asta el a@o 199, cuando fueron
desplazados del poder por nuevas fuerzas pol(ticas& 1os caracter(sticas resaltantes
derivadas de la mediacin partidista las constituyen: en primer lugar, el
clientelismo que se manifiesta en el reclutamiento de funcionarios de las filas de los
partidos para los cargos pblicos, y en segundo lugar la baja calificacin t>cnica
profesional del recurso "umano y desarrollo importante de la corrupcin del
sistema&
3& 'a centralizacin pol(tico-administrativa* es otra de las caracter(sticas de este
modelo -urocr%tico-/opulista, la accin planificadora del Estado se realiza desde el
centro de poder ubicado en $aracas, se dieron algunas e?periencias b%sicamente
"acia la desconcentracin de rganos, institutos autnomos y empresas del Estado,
lo que Cfacilit que la agregacin de las demandas tuviera una alta influencia
partidistaD ($rdova, 199<*033!&
L& 1esarrollo de un discurso populista y cultura igualitaria, lo que cre una base
transaccional entre la ciudadan(a y el Estado mediante la cual se resolv(an las crisis
pol(ticas y la desmovilizacin ciudadana (!&
'a crisis del modelo, la asociamos a los cambios en la econom(a mundial, y a las
restricciones que por v(a de esos cambios se le imprimieron a la administracin,
fundamentalmente la p>rdida de legitimidad de los actores que fueron el soporte
del mismo, los partidos pol(ticos tradicionales: al verse disminuida la posibilidad de
continuar fortaleciendo el clientelismo y las practicas populistas: es as( como las
mediaciones que lo "ac(an posible pol(ticamente se debilitan perdiendo legitimidad
ante la poblacin&
El agotamiento de este modelo administrativo se fundament su incapacidad para
el procesamiento de las presiones provenientes de los cambios en el modelo
econmico, se "izo insuficiente para llevar a cabo los ajustes propuestos en las
diversas agendas y planes generados a partir de la d>cada de los a@os oc"enta& Cla
crisis est% asociada al deterioro de las posibilidades para el mantenimiento del
modelo de sustitucin de importaciones sobre el cual se desarroll la pol(tica y la
administracin pblicaD ($rdova, 199<* 03)!&

*'*' El modelo de administracin pblica descentralizado
'a respuesta a la crisis del modelo -urocr%tico populista centralizado en 4enezuela,
fue la construccin de un CEstado +oderno descentralizadoD, sobre la base de la
eficiencia es decir de la gerencia pblica, es as( entonces como se inserta el modelo
tecnocr%tico en el proyecto para la reforma del Estado en 4enezuela, que se inicia
formalmente desde 1991, en oposicin al modelo burocr%tico populista-
centralizadoD& 8e trata de la adecuacin del Estado venezolano y de su aparato
administrativo a las nuevas corrientes del pensamiento gerencial y econmico&
Estos cambios de dise@o y funcionamiento apuntan "acia la eficiencia org%nica
institucional bajo una visin gerencial empresarial de las funciones del Estado para
el mejoramiento sustancial en la prestacin de ciertos servicios*
El modelo se inserta y toma su mayor desarrollo de manera selectiva
fundamentalmente "acia aquellas %reas o infraestructuras asociadas a la
econom(a, vale decir puertos, aeropuertos, carreteras y minas es decir "acia
competencias que la ley venezolana de descentralizacin denomina
competencias e?clusivas&
El modelo se e?presa mediante diversas formas de privatizacin que se
concentraron en el otorgamiento de concesiones (outsourcing! para la
operacin, administracin y aprovec"amiento de competencias&
descentralizadas&
$reacin de una doble institucionalidad, por una parte diversas formas
jur(dicas: ,sociaciones, 8ervicios ,utnomos, e Fnstitutos ,utnomos, y por
el otro lado una institucionalidad social agrupada en por los ciudadanos que
conformaron un tercer sector sobre todo el campo de competencias sociales,
donde la poblacin asumi ciertas actividades que correspond(an al Estado&
$oe?istencia de los modelos burocr%tico-centralizado y descentralizado (9!&

*'/' El modelo 0urocr1tico Populista de base militar
'a e?presin del modelo de administracin pblica que se observa a partir de la
puesta en marc"a de las transformaciones l(derizadas por el presidente #ugo
$"%vez en 4enezuela apuntan, por un lado a la e?pansin del aparato pblico y por
el otro, a la creacin de un administracin paralela a la ya e?istente, con funciones
que se solapan con la administracin tradicional, ello como mecanismo para la
fle?ibilizacin y aseguramiento de la pol(tica gubernamental en materia de
seguridad social y pol(tica en general, la materializacin de esta pol(tica se efecta a
partir de 0223 cuando el gobierno inicia su pol(tica de creacin de las llamadas
C+isiones 8ocialesD (9obinson, 9ivas, 8ucre, -arrio ,dentro, 4uelvan $aras,
#%bitat, Fdentidad y otras!, en diferentes %reas, tales como alfabetizacin,
educacin primaria, educacin superior, atencin de salud en barrios marginales (a
trav>s de un convenio con $uba en el que atienden m>dicos cubanos!& $omo
respuesta a las necesidades sociales de aqu>llos sectores que se vieron e?cluidos
durante a@os por la inaccin del Estado y fundamentadas en lo que el gobierno "a
llamado revolucin y socialismo del siglo NNF&
5odos estos planes constituyen programas organizados y estructurados
paralelamente a la administracin pblica nacional, los cuales "an sido alimentados
con funcionarios diferentes a la burocracia tradicional constituyendo una nueva
burocracia al estilo del modelo burocr%tico populista que se desarroll durante los
primeros L2 a@os de democracia& 'a organizacin del modelo descentralizado
desarrollado bajo el imperio de la anterior $onstitucin Bacional de 19<1, "a sido
redise@ada bajo la concepcin de una descentralizacin desconcentrada vinculada a
los planes de organizacin del desarrollo de polos econmicos para el logro del
equilibrio econmico previsto en el programa pol(tico del presidente $"%vez&
Este modelo se desarrolla en medio de una bonanza petrolera e?traordinaria,
incluso superior a la e?perimentada en el pa(s en la d>cada de los a@os setenta, en
la que se dio a llamar Cla 4enezuela 8auditaD& An impulso especial en la pol(tica
fiscal y tributaria que "a llevado a niveles de eficiencia la recaudacin producto de
la disminucin de importantes niveles de evasin fiscal, un mayor control y
supervisin por parte del 8ervicio Bacional Fntegrado ,dministracin 5ributaria
(8EBF,5!, ello aunado a la modificacin de la ley del -anco $entral de 4enezuela
que le permite al gobierno el acceso y utilizacin de las reservas internacionales de
la 9epblica para la financiacin de los proyectos sociales, otro aspecto es el mayor
control por parte del Gobierno central de la empresa nacional petrolera /etrleos de
4enezuela (Bueva /148, (12!!, todo ello en medio de un estricto control cambiario
de divisas impuesto desde 0221&
Htro aspecto importante, y que "a llenado grandes espacios en la discusin del
tema en 4enezuela, es la calificacin como populista o neo populista del modelo
administrativo desarrollado a partir de la era $"%vez, efectuada por grupos
analistas y acad>micos como por cr(ticos del gobierno del presidente $"%vez, en
este sentido nos acercamos a +edina Gallego (022L! cuando al referirse a la
cuestin populista y neo populista se@ala* El populismo es un fenmeno pol(tico
cuyas caracter(sticas esenciales la constituyen el "ec"o de convocar a la
movilizacin social y pol(tica de la poblacin desde una perspectiva amplia y
multiclasista en una luc"a en donde el eje central de la confrontacin lo define la
contradiccin entre el pueblo y la oligarqu(a en torno a reivindicaciones b%sicas de
car%cter nacionalista y en el marco de un modelo de Estado redistributivo y
benefactor, conducido por un l(der carism%tico que encarna el sentir general de la
poblacinD&
4isto de ese modo nos acercamos a la definicin cl%sica del populismo puesta en
marc"a en ,m>rica 'atina por los reg(menes de los a@os L2 y )2 sobre todo en el
cono sur, a"ora bien de acuerdo al autor en referencia es importante realizar un
esfuerzo para identificar las diferencias entre el populismo como r>gimen de
gobierno y como movimiento social,Del fenmeno como tal funciona con referentes
pr%cticos distintos segn la naturaleza de sus propsitos y realizaciones& /or esto,
es necesario diferenciar el populismo como r>gimen de gobierno del populismo
como movimiento social y pol(tico, incluso tener presente que la e?istencia de
rasgos populistas en el comportamiento y pr%cticas de l(deres y dirigentes pol(ticos
circunscritos a colectividades pol(ticas tradicionales no definen como tal el
fenmeno& En este sentido no todo es populismoD (+edina Gallego, 022L!&
/ara ciertos sectores afectos al gobierno del presidente $"%vez la catalogacin de
populista de este, es un error debido a que de acuerdo a esas opiniones, se "a
tomado, de manera limitada, como elemento central para su clasificacin la
cuestin del papel del l(der carism%tico que indudablemente $"%vez posee, CEl error
aqu( es que se le da prioridad al an%lisis de figuras carism%ticas respecto al
contenido y la puesta en pr%ctica de los proyectos que estos l(deres carism%ticos
defienden Jes decir intentan darle m%s importancia a la forma que al contenidoD
(A"arte, 022L!&
'a situacin de la diferenciacin quedar(a resuelta de acuerdo a lo se@alado por
A"arte (022L! Ccomo r>gimen de gobierno desarrolla programas sociales y pol(ticas
redistributivas que favorecen la calidad de vida de amplios sectores de la sociedad y
consolida importantes obras de infraestructura para beneficio del desarrollo
nacional&D, es decir que el enfoque involucra una serie de aspectos entre ellos el
clientelismo como elemento pol(tico de co"esin del modelo al estilo de la
administracin burocr%tica previa a la puesta en pr%ctica por la administracin
$"%vez (Olvarez Punco y 1e la 5orre, citados por +edina Gallego, 022L! coinciden
en afirmar que uno de los rasgos del populismo lo constituye el clientelismo& Este
se deriva de las e?pectativas construidas en los procesos de participacin social y
pol(tica que convocan la movilizacin electoral, en las sociedades con grandes
carencias en la satisfaccin de las necesidades b%sicas& 'a maquinaria electoral se
pone en marc"a a trav>s del intercambio de votos por la obtencin de bienes y
servicios, form%ndose redes clientelares que son las que e?plican el >?ito electoral
de los movimientos populistaD (+edina Gallego, 022L!& /or supuesto que ello
implic en el caso en cuestin la organizacin de la poblacin desde arriba "acia
abajo acompa@ado de un discurso de e?altacin del pueblo en confrontacin a la
>lites olig%rquicas entonces y a"ora y la elevacin de la vacacin de poder de las
clases que "an sido e?cluidas&
En cuanto a la calificacin de neo populista y a pesar de encontrar coincidencias
importantes entre las definiciones, las pr%cticas y enfoques del caso en cuestin
parecieran ser insuficientes para clasificar el modelo administracin pblica del
gobierno de $"%vez como tal, veamos lo que se@ala sobre el neo populismo +edina
Gallego (022L!& C'a pol(tica neo populista tiende a concentrar el poder en manos
del ejecutivo y a emplear m>todos de gobierno que prescinden de las
organizaciones partidarias y devalan su rol en el sistema pol(tico& En el plano
ideolgico, el discurso neo populista se presenta como una mezcla de elementos
que apelando a las masas populares y al pueblo oprimido, a la defensa de la nacin
amenazada por enemigos internos y e?ternos, define sus acciones del lado de los
fundamentos del modelo neoliberal, en un caso, y en el otro de los sectores
marginados, en el marco de estrategias de transformacin econmica basada en la
econom(a de mercado& /ese a que el neo populismo sostiene en el discurso las
l(neas esenciales que caracterizan el fenmeno populista cl%sico en particular la
dicotom(a pueblo vs& >lites, se diferencia de este en la medida en que abandona el
antiimperialismo, la estrategia de desarrollo "acia adentro y el distribucionismo,
para formularse metas como la reduccin del Estado, la privatizacin y el desarrollo
orientado "acia econom(as del mercado, entre otros aspectos caracter(sticos del
modelo neoliberalD&
1e acuerdo a esta definicin no podr(a calificarse la administracin pblica y
pr%cticas presentes en el gobierno de $"%vez como neo populista, motivado ello al
"ec"o que su discurso formalmente "ablando, "a tenido una base anti
globalizacin, sobre todo a partir de 0223, abandonando su inicial visin de la
econom(a y el desarrollo cercana la tercera v(a, cuando se produce un mayor
acercamiento con $uba y una pol(tica de endurecimiento diplom%tico-declarativo
con el Gobierno de los Estado Anidos, a pesar de continuarse las relaciones
comerciales y de intercambio econmico en general en situacin bastante normales
e incluso en aumento en determinado sectores como lo demuestran las ruedas de
negociacin entre empresarios de ambos pa(ses llevadas a cabo en $aracas a
finales del mes de junio de 022)& 1e tal manera que la administracin pblica
presente "oy en 4enezuela tiene rasgos inequ(vocos de un enfoque populista,
mediante el discurso de la participacin, organizacin y distribucin de recursos
como elementos legitimadores de las acciones del gobierno para el establecimiento
de lo que se "a denominado una democracia protagnica y revolucionaria vs& la
democracia representativa del modelo de administracin pblica previa a la
$onstitucin Bacional de 1999, pero conservando rasgos caracter(sticos de la
administracin burocr%tica de la F4 9epblica&
Htro de los aspectos considerado central y casi definitorio de este modelo de
administracin, y donde "a reca(do gran cantidad de criticas, es el protagonismo del
estamento militar en la conduccin y ejecucin de las pol(ticas fundamentales de lo
que se "a llamado revolucin -olivariana, produciendo el desplazamiento de las
mediaciones partidistas que le dieron co"esin pol(tica al modelo de administracin
-urocr%tico-populista de los primeros L2 a@os de la democracia en 4enezuela,
incluso colocando a los partidos pol(ticos de la plataforma oficialista en un segundo
plano& 'a tesis para la participacin activa de los militares se desprende de los
cambios que en esa materia se dan desde la $onstitucin de 1999, cuando se
redefine el papel de los militares dentro de la sociedad y entre otras cosas adem%s
de permitirse constitucionalmente el voto a los efectivos de la Euerza ,rmada
Bacional, se les coloca al lado del pueblo en la tarea de la soberan(a y la seguridad
integral del pa(s, conformando lo que el gobierno "a denominado un modelo c(vico-
militar&
'a designacin de militares tanto activos como retirados en gran nmero de cargos
pblicos, as( como la participacin de militares retirados en cargos de eleccin para
posiciones tanto en el poder legislativo nacional, ,samblea Bacional, como
gobernaciones y alcald(as, dan cuenta de la activa participacin de miembros de la
Euerza ,rmada en los asuntos pol(ticos y administrativos de la nacin& C'os
nombramientos se inscriben en la tesis anunciada por el presidente en su campa@a
electoral sobre el concepto del Ej>rcito como pueblo uniformado y que "a tenido
una de sus ramas la concepcin de la Euerza ,rmada como actor en el proceso de
redistribucin de riqueza como el /lan -ol(var 0222 y el Eondo Qnico 8ocial (EA8!D
(8ubero, 0222!&
/or supuesto que la militarizacin de la administracin pblica como fenmeno no
puede verse separado del "ec"o de lo que "emos denominado militarizacin de la
sociedad, llevada acabo mediante la conformacin de un ej>rcito de reservistas
(milicias populares! integrado por ciudadanos, bajo la necesidad esgrimida por el
gobierno, de acuerdo a los an%lisis del presidente sobre una inminente amenaza de
intervencin por parte de los Estados Anidos, y fundamentada en la $onstitucin
Bacional de 1999 (5itulo 4FF 8istema de 8eguridad Bacional!, estos ej>rcitos
populares as( como de reservistas est%n siendo integrados, adem%s por funcionarios
pblicos pertenecientes, por ejemplo, a la empresa estadal petrolera (Bueva
/148,! quienes los fines de semana reciben entrenamiento militar&
4eamos lo que al respecto se@ala (Fzarra, 022)! (11!, C9azones de peso estructural
(8F$! para retomar la orden de operaciones emitida por el /residente en mayo del
022L& Esto significa que la militancia revolucionaria, los compatriotas y los
constructores de la nueva sociedad venezolana, adem%s de sus tareas cotidianas de
vida y sus responsabilidades pol(ticas, tienen la obligacin de proceder a crear los
$omandos /opulares para la 1efensa Fntegral de la 9epblica -olivariana& 'os
$omandos /opulares se organizan en las comunidades dentro de un espacio
geogr%fico delimitado por su alcance y capacidad operativa& 1os elementos t%cticos
lo constituyen* el $entro de Hperaciones ($H/! y las Anidades -%sicas de ,ccin
(A-,!J& /or su parte, las Anidades -%sicas de ,ccin (A-,! son los componentes
org%nicos que ejecutan las tareas operativas fundamentales para alcanzar la misin
de la batalla y la defensa integral de la comunidadD&
1el mismo modo la organizacin popular llevada a cabo por el presidente y los
partidos del gobierno para la llamada C+isin ElorentinoD, fueron las A-E8,
Anidades de -atalla Electoral que siendo las mismas A-, pero en funciones
electorales, en la log(stica, vigilancia (patrullaje! y defensa (de acuerdo a las
palabras del presidente! de los comicios efectuados en agosto de 022L con
oportunidad del refer>ndum revocatorio del mandato presidencial&

/' +a transformacin de la Administracin Pblica venezolana: 3Entre
rupturas
y reproduccin4

8on cuatro documentos de especial importancia en el intento de establecer las
l(neas gruesas de lo que ser(an las bases formales del modelo de administracin
pblica a partir del gobierno del presidente $"%vez cuyo propsito era la ruptura del
modelo de administracin pblica que se desarroll en los L2 a@os de democracia
previos al triunfo de $"%vez en el poder& El primero es la propuesta electoral del
entonces candidato en 199< denominado CAna revolucin 1emocr%ticaC, dic"o
documento est% integrado por cinco ejes* 1! Equilibrio pol(tico, en el que se
propone la convocatoria a una ,samblea $onstituyente, 0! Equilibrio social,
establecimiento de mecanismos para la justicia social, 3! Equilibrio Econmico, para
el establecimiento de un modelo econmico "umanista, autogestionario y
competitivo, L! Equilibrio 5erritorial, en el que establece la desconcentracin y
aprovec"amiento de los recursos naturales para un desarrollo sustentable y )!
Equilibrio mundial, en el que se establecen los cambios necesarios para avanzar
"acia un servicio e?terior y una pol(tica con base a la multipolaridad&
$on respecto al tema de la administracin pblica el documento establece que la
transformacin de la misma es parte de una revolucin democr%tica, como un paso
para lograr el equilibrio pol(tico y transformar las estructuras que median entre el
Estado y la ciudadan(a, es decir para cambiar los patrones estructurales que
integran el modelo administrativo previo a la promulgacin de la $onstitucin
Bacional de 1999& 5al propuesta equivaldr(a a la ruptura con el modelo
administrativo previo al proceso pol(tico que "a intentado el presidente $"%vez
desde 199, sobre todo de las pr%cticas que lo "icieron pernicioso& 8e e?trae de los
planteamientos que la estructura y funcionamiento administrativo debe estar
vinculado estrec"amente a las necesidades locales de la ciudadan(a, de car%cter
asistencialista en pro de la eficiencia CJla ,dministracin /blica debe acentuar su
papel mediador a trav>s de la elaboracin de pol(ticas, y reglamentaciones que
"agan posible que esas funciones se lleven a cabo en forma eficiente y sin
menoscabo de la localidad de vida de la ciudadan(a con mecanismos continuos de
retroalimentacin que le permitan ejercer su funcin conductora de los procesos
sociales mecanismos de correccin cuando fracasan los mercados o se deteriora el
clima empresarialD ($"%vez Er(as, 199<!&
, continuacin presentamos de manera muy resumida las oc"o principales
propuestas del /residente $"%vez para la transformacin de la administracin
pblica, nos parece importante transcribir estos planteamientos ya que permitir%n
realizar un an%lisis sobre las realizaciones en esta materia de transformacin del
modelo burocr%tico populista-centralizado, luego de m%s seis a@os formuladas&
1& #acer de la ,dministracin /blica un sistema abierto, fle?ible y permeable a las
e?igencias y a los cambios en su ambiente, que le permita irse adaptando a ellos,
renov%ndose permanentemente&
0& 1esarrollar mecanismos de comunicacin e informacin que "agan de la
,dministracin /blica una estructura transparente donde el secreto sea la
e?cepcin y no la regla, y estimular estrategias orientadas "acia una mayor
participacin ciudadana en los procesos decisorios de la administracin&
3& Rue la descentralizacin sea parte constitutiva de la reforma de la ,dministracin
/blica, a fin de lograr una mayor capacidad de adaptacin y respuesta a la
diversidad de situaciones que se le presentan& /or ello es necesario que en cada
nivel, nacional, regional y municipal se defina en qu> consiste su papel como rector,
promotor y regulador del desarrollo, as( como la relacin que debe "aber entre cada
uno de esos niveles en razn del buen funcionamiento de la administracin como un
todo&
L& 1esarrollar mecanismos en la ,dministracin /blica que la capaciten para
formular, implementar y evaluar las pol(ticas pblicas en funcin de los objetivos,
en contraste con lo que "a venido sucediendo "asta a"ora que se orienta,
fundamentalmente, al control y evaluacin de procedimientos&
)& $rear en las diferentes dependencias unidades de evaluacin estrat>gica,
encargadas del seguimiento y evaluacin de las pol(ticas de su %rea y rescatar la
misin estrat>gica del organismo central de planificacin&
<& Garantizar el ejercicio de la autoridad que le "a sido conferida, evitando la
intromisin privilegiada de intereses particulares que la distorsionen ySo la limiten&
/ara ello "ay que* a! 9educir capacidad discrecional a los funcionarios para que no
puedan beneficiar sesgadamente uno u otro inter>s, a trav>s de la simplificacin de
los procedimientos administrativos, sustituy>ndolos por reglamentaciones generales
y sencillas, que permitan garantizar, a la vez, la sancin a sus transgresores& b!
9etomar el control de la ,dministracin& /blica sobre el ingreso, ascenso y egreso
de su personal, estableciendo que esa potestad es indelegable por parte de las
autoridades administrativas&
M& 9educir el nmero de +inisterios, para lograr, entre otros, un $onsejo de
+inistros m%s operativo: pero m%s importante an es que los +inisterios que
e?istan sean eficientes y funcionales&
& 9educir la, rigidez de la 'ey Hrg%nica de la ,dministracin $entral, la cual
estipula una estructura uniforme para los distintos +inisterios, obviando sus
caracter(sticas particulares& 'a, estructura y organizacin de cada uno de ellos debe
dejarse a la potestad del $onsejo de +inistros, mediante disposiciones de car%cter
reglamentario&
El segundo documento es referido al C/lan -ol(var 0222D, que dio las bases para la
profundizacin de un modelo asistencial para necesidades sociales, con una
estructura particular vinculada directamente a la presidencia de la 9epblica y
liderazgo del sector militar, para muc"os analistas esta estrategia dio la impronta
de lo que a posteriori ser(a el modelo administracin populista de base militar& 8e
define como Cun plan c(vico-militar que tiene como finalidad activar y orientar la
recuperacin y fortalecimiento de 4enezuela y atender las necesidades sociales del
pa(sD& En tal sentido, el /royecto estuvo dividido en tres etapas*
/royecto /a(s (/ropa(s!* que proporcionar% asistencia urgente a la poblacin
m%s necesitada y en m%?ima e?clusin social&
/royecto /atria (/ropatria!* que incorporar% a empleados pblicos y
desempleados a las actividades de atencin a la sociedad y organizar% a las
comunidades para el trabajo productivo&
/royecto Bacin (/ronacin!* bajo la direccin de $ordiplan, fase durante la
cual se desarrollar%n proyectos estructurales, como las industrias
petroqu(mica, del gas y agr(cola, as( como el de una educacin masiva&
Esto fue un esfuerzo por parte del gobierno de $"%vez, que estableci una relacin
directa con la presidencia de la 9epblica y bajo la coordinacin del estamento
militar lo que le "a otorgado una gran fle?ibilidad y disminucin de controles
directos, lo que le otorga una gran autonom(a al proceso Ces el /residente de la
9epblica el encargado de coordinar la ejecucin del proyecto, enlazando con los
+inisterios de la 1efensa, 8anidad y ,sistencia 8ocial, Educacin, Eamilia y 5rabajo,
#acienda e Fnfraestructura, as( como $ordiplan, la Hficina $entral de Fnformacin,
Fglesia, Puntas de 4ecinos y $omunidad Hrganizada (/lan -ol(var, 0222 (10!!& $on
respecto a la incorporacin activa de los militares en los asuntos administrativos del
gobierno se@alan Hc"oa y $"irinos (1999! Cnuevos actores sociales se incorporaron
al proceso de decisin& 8e trata de militares e intelectuales progresistas& 'os
militares participan activamente a trav>s del programa -ol(var 0222, pero adem%s
ocupan posiciones de decisin en diversas instancias del aparato pblico del poder
ejecutivoD&
El /lan -ol(var 0222, se "a desarrollado b%sicamente a trav>s del proyecto pa(s
(13!, y se encuentra activo "oy en 022< a pesar de la e?istencia de los misiones
sociales que fueron creadas a partir de 0223, mediante la atencin directa a las
necesidades de las comunidades m%s pobres, asistencia legal, atencin m>dica,
servicios de odontolog(a, oftalmolog(a, venta de alimentos, recuperacin de
infraestructuras escolares, carreteras y caminos& 'a ejecucin de este plan que
reviste las caracter(sticas de un plan de emergencia, y a pesar que est% prevista
dentro de los mecanismos de ejecucin del plan la participacin en realidad
constituye un ejemplo de participacin cooptada, donde los beneficiarios civiles son
receptores y co-gestionarios de las tareas respectivas& Rue "an sido dise@adas en
el centro de la administracin& 'a cogestin de estos planes "an sido llevados a
cabo por los llamados $(rculos -olivarianos (1L!, A-E8 (Anidades de -atalla
Electoral!, 'anceros y 4encedores, que son las estructuras que se "an dise@ado, a
partir del registro e incorporacin de la ciudadan(a a los planes y programas del
gobierno, programas de incorporacin educativa, para el trabajo cooperativo, y
actividades de organizacin electoral de aquellos que apoyan al gobierno& ,dem%s
de ser receptores de los beneficios, cumplen actividades de control social y pol(tico,
y m%s recientemente entrenamiento militar para la reserva tal y como ya se "a
referenciado en este trabajo anteriormente&
El tercer documento al que "acemos referencia es la $onstitucin de la 9epblica
-olivariana de 4enezuela (1)!& Ano de los aspectos distintivos de esta nueva
$onstitucin est% referido al "ec"o de otorgarle rango constitucional a la
participacin de la ciudadan(a en los asuntos pblicos, tal y como se refiere a en el
art(culo <0, cuando se se@ala como un derec"o pol(tico que el pueblo participe en la
formacin ejecucin y control de la gestin pblica: siendo como es, que una
concepcin m%s amplia de la democracia como esta, involucrar(a desde nuestro
criterio, mayor participacin efectiva de los ciudadanos en los asuntos pol(ticos de
la nacin, el solo "ec"o de dar rango constitucional a este aspecto garantizar(a
formalmente dic"a participacin lo cual redundar(a en mayor democracia, a"ora
bien una cosa es la formalidad del derec"o pol(tico consagrado y otra es la
e?presin y realizacin de esa participacin, para que la participacin sea realmente
ciudadan(a de plena ciudadan(a, no puede estar mediatizada por intereses oficiales
o partidistas de ninguna naturaleza, no puede "aber control, ni presupuestario ni de
organizacin por parte de entes oficiales o gubernamentales, y es all( donde la
participacin en 4enezuela bajo el manto de esta nueva $onstitucin "a tenido sus
dificultades m%s significativas&
Ana gran cantidad de estructuras populares de participacin "an sido organizadas
desde el gobierno o estructuras electorales vinculadas al gobierno, en nombre de la
democracia, como Cmecanismos para salvaguardar la democraciaD, las mismas "an
sido mediatizadas mediante el registro de los ciudadanos por parte del Estado para
la adjudicacin y otorgamiento de becas e incorporacin masiva a planes sociales
educativos y de salud del gobierno nacional&
Htro aspecto de singular importancia est% referido a lo establecido en la
$onstitucin -olivariana, respecto a la descentralizacin como un principio de
organizacin del Estado (1<!, a pesar que a constitucin de 19<0 consagraba el
principio de la descentralizacin lo cual permiti que se iniciara un proceso de
descentralizacin en 4enezuela mediante la promulgacin de la 'ey Hrg%nica de
1escentralizacin 1elimitacin y 5ransferencia de $ompetencias del /oder /blico
(1M!, el nuevo te?to legal lo recoge en los art(culos 1)M, 1) y 1) donde se define
a la descentralizacin como mecanismo de profundizacin de la democracia,
entendido como un medio para acercar el poder a la poblacin, idea que se "a se
"a realizado mediante la organizacin de la sociedad para el reclamo de
reivindicaciones y apoyos a pol(ticas gubernamentales, la idea de la
descentralizacin como traslado de competencias tanto e?clusivas como
concurrentes a los niveles subnacionales y municipales se "a desplazado por una
pol(tica desconcentradota dirigida a ciertos entes tales como los 5eatro de
Hperaciones 8ociales (5H8! adscritos a las guarniciones militares destacadas en
ciertos Estados, y l(derizados por el /lan -ol(var 0222 y otros programas de
reivindicacin social dependientes del ejecutivo nacional&
'a creacin de los $onsejos de /lanificacin (art(culo 1<<!, as( como el $onsejo
Eederal de Gobierno (art(culo 1)!, apuntan a un mecanismo de decisin para la
toma de decisiones entre los niveles de gobierno subnacionales y municipales de
acuerdo con el poder ejecutivo, si bien el principio de colaboracin y sinergia en
cuanto a los planes de desarrollo son importantes y deseables, la realidad apunta a
que estos estructuras de decisin se conviertan en mecanismos de control pol(tico
por la v(a de la asignacin presupuestaria a los planes y proyectos, el mecanismo
para viabilizar esta CcoordinacinD "an sido los llamados gabinetes mviles,
mecanismos que consiste en que el tren ministerial se rene con los gobernadores
y alcaldes de cada estado presididos por el 4ice-presidente ejecutivo del pa(s, a
objeto de discutir y aprobar o no proyectos que se presenten, en definitiva se
aprueban aqu>llos los proyectos que tengan m%s orientacin de acuerdo con la
pol(tica nacional de desarrollo, es decir que coadyuven a lo que el gobierno nacional
"a denominado desarrollo endgeno& 1e acuerdo a la opinin de muc"os esta
pr%ctica termina de a"ogar las iniciativas regionales y municipales y se lleva
consigo un fuerte sesgo pol(tico (1!&
Einalmente el ltimo documento al que "emos "ec"o mencin es el 1ecreto
presidencial, mediante el cual se crea la $omisin /residencial para la
5ransformacin de la ,dministracin /blica Bacional (19! en instrumento para la
$onsolidacin del Buevo Estado 4enezolano como rgano permanente de asesor(a
directa al /residente de la 9epblica& El objeto de esta comisin es establecer las
directrices, impulsar, coordinar, y evaluar el proceso de transformacin del nuevo
marco institucional de la ,dministracin /blica Bacional& En concordancia con los
postulados establecidos en la $onstitucin&
'a composicin de esta comisin es e?clusivamente correspondiente al Gobierno,
sus integrantes son los ministros de ciertas carteras clave, sin que participen
directamente otras instancias sociales, econmicas o pol(ticas& 'a $omisin tiene
como funcin llevar a acabo la transformacin de la administracin en el medio del
marco de la nueva institucionalidad impuesta por la nueva $onstitucin y de
aquellas nuevas leyes surgidas del paquete de leyes (L9! "abilitantes, que de
acuerdo a las palabras de la entonces 4ice-presidenta ejecutiva de la 9epblica 'ic&
,dina -astidas configuran el marco institucional de la revolucin&
Este decreto para la creacin de la comisin en cuestin no puede verse
aisladamente de dos instrumentos estrec"amente vinculados a 'a 'ey Hrg%nica de
la ,dministracin /blica (02!, la cual establece los principios y bases que rigen la
organizacin y funcionamiento de la administracin pblica nacional (01! y de la
administracin descentralizada funcionalmente& An aspecto innovador de esta ley es
el desarrollo del principio constitucional sobre la participacin ciudadana& Htros
instrumentos son aquellos que "an tenido que ver con las modificaciones en el
nmero y creacin de nuevos ministerios tal como la reforma del decreto sobre
organizacin y funcionamiento de la administracin pblica central& $"%vez
prometi en su campa@a y en sus innumerables alocuciones, disminuir la cantidad
de ministerios para "acer m%s fle?ible la administracin pblica sin embargo la
din%mica "a llevado a que se creen m%s ministerios para atender las %reas clave
que el gobierno "a identificado para la gestin y desarrollo del pa(s tanto en lo
pol(tico como lo econmico&

5' Conclusiones

, continuacin se presentan un conjunto de conclusiones generales*
1& El modelo de administracin pblica en 4enezuela es el producto de un conjunto
de aspectos que se "an reproducido en mayor o en menor medida en los tres
modelos analizados, aspectos vinculados a la burocratizacin como medida de logro
de legitimidad caracter(stico de la administracin pblica que se desarroll a partir
de 19), tuvo continuidad en vastos sectores de la administracin caracter(stica del
per(odo de reformas, sobre todo en aquellas %reas de demandas sociales& 'a
,dministracin /blica que se desprende de la puesta en marc"a del proceso de
transformacin institucional en 4enezuela liderizada por el presidente #ugo $"%vez,
"a introducido de manera clara cambios significativos en la organizacin y
administracin del Estado, pero del mismo modo se reproducen aspectos o rasgos
caracter(sticos del populismo y la burocratizacin&
0& El desarrollo de una profusa reglamentacin y creacin de instancias
especializadas para el manejo de %reas clave "a sido acompa@ado por el
desplazamiento de las mediaciones caracter(sticas del modelo de administracin
burocr%tico populista centralizado de los primeros L2 a@os de democracia en
4enezuela, los partidos pol(ticos tradicionales que le dieron autonom(a pol(tica a
dic"a administracin "a sufrido un cambio significativo, a"ora la mediacin es
llevada a cabo por sectores militares y ciertos grupos tantos pol(ticos como
econmicos conservando l(neas tradicionales en la agregacin y formulacin de las
demandas a la administracin central, al estilo de "acer pol(tica en 4enezuela
"eredado de los partidos que ya fueron desplazados&
3& 'a creacin de una gran cantidad de e?pectativas en la poblacin que se vio
e?cluida por muc"os a@os al acceso a servicios sociales y de diversa (ndole a"ora
"an servido cono disparador para la organizacin y movilizacin de la poblacin
alrededor de esa nueva institucionalidad otorg%ndole niveles importantes de
legitimidad a las acciones del gobierno nacional& 'o cual se "a denominado
participacin popular&
L& 'o anterior "a servido para el establecimiento de una administracin paralela a la
vieja burocracia tradicional para la prestacin de servicio y registro de la poblacin
lo que "a facilitado el control y la evaluacin de los planes del gobierno nacional&
)& 1ic"a organizacin se "a efectuado mediante una estructuracin con rasgos
centralizadores, que le otorgan mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los
objetivos gubernamentales, evitando posibles desviaciones producto de la ejecucin
por parte de la burocracia tradicional& Ello "a contribuido a otorgarle del mismo
modo mayor fle?ibilidad y mayor capacidad de adaptacin a los cambios pol(ticos
que se presentan, producto de las crisis que "an generado los cambios impuestos&
<& 'os cambios de la administracin pblica se "an acompa@ado de una eficiente y
profunda pol(tica comunicacional por parte del gobierno, mediante la optimizacin
de los medios oficiales, tanto televisoras estatales as( como la creacin de una
e?tendida red de emisoras de radio comunitarias y peridicos para el servicio y
manejo de la informacin de la administracin, ello acompa@ado de una mayor
supervisin por parte del Gobierno de los medios privados de comunicacin masiva
mediante leyes y reglamentaciones especiales&
M& 'a puesta en marc"a de mecanismos coordinadores de las pol(ticas nacionales a
trav>s de propuestas por parte de los gobiernos tanto subnacionales como
municipales "a sido un elemento que orientar(a a una mejor utilizacin de los
recursos, sin embargo los criterios y procedimientos para el reconocimiento de
dic"os proyectos dejan cierta duda y preocupacin en importante sectores del pa(s
que consideran que dic"os criterios bloquean proyectos que no est>n vinculados
estrec"amente con las concepciones pol(ticas y pragm%ticas (tensin oposicin-
oficialismo! establecidas en la pol(tica nacional&
& El procesamiento de la crisis provocadas por las decisiones de la administracin
pblica, no "an encontrado v(as satisfactorias de resolucin, y "an estado jalonadas
m%s por el debate pol(tico partidista, y la polarizacin que por el establecimiento de
estrategias e?peditas que abonen al logro de una mayor gobernabilidad donde se
vean representados todos los sectores que "acen vida en el pa(s&
ADMINISTRACIN CONSULTIVA DEL
ESTADO
rganos, organismos, entidades, que estn especialmente capacitados para asesorar a
otros. Estn especialmente capacitados por su estructura (colegiada) y por la
preparacin de sus elementos personales. Realizar su labor mediante dictmenes e
informes. En muchas ocasiones los rganos consultios hacen llegar a los rganos
decisorios la opinin de los administrados porque en muchos de los rganos consultios
est preista la participacin orgnica de los administrados