Desenho e Funcionamento Dos Mecanismos de Controle e Accountability Das Agencias Reguladoras Brasileiras - Semelhanças e Diferenças. Marco Vinicius Po e Fernando Luiz Abrucio

RAP Ri o de J anei ro 40(4): 679-98, J ul . / Ago.
2006
Desenho e funcionamento dos mecanismos de
controle e accountability das agncias reguladoras
brasileiras: semelhanas e diferenas*
Marcos Vinicius P**
Fernando Luiz Abrucio***
SUMRI O: 1. Introduo; 2. As reformas administrativas brasileiras; 3. A
criao e implementao das agncias reguladoras; 4. Definies de controle
e accountability e possveis mecanismos; 5. Desenho institucional bsico das
agncias reguladoras brasileiras; 6. Seleo dos objetos de pesquisa; 7. Breve
panorama dos setores estudados: energia eltrica, telecomunicaes, sade
suplementar e transportes terrestres; 8. Resultados e observaes; 9. Con-
cluses e observaes finais.
SUMMARY: 1. Introduction; 2. The Brazilian administrative reforms; 3. Cre-
ation and implementation of the regulatory agencies; 4. Definitions for con-
trol and accountability and possible mechanisms; 5. Basic institutional design
of the Brazilian regulatory agencies; 6. Selecting the objects of research; 7. Out-
look on the studied sectors: electricity, telecommunications, supplemental
health care, and land transportation; 8. Results and observations; 9. Conclu-
sions and final remarks.
PALAVRAS- CHAVE: agncias reguladoras; regulao; accountability; con-
trole da burocracia.
KEY WORDS: regulatory agencies; regulation; accountability; bureaucracy
control.
* Artigo recebido em fev. e aceito em maio 2006.
** Coordenador executivo do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec). Doutorando
e mestre em administrao pblica pela Eaesp/FGV. Endereo: Rua Doutor Costa Junior, 356
gua Branca CEP 05002-000, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: mvpo@gvmail.br.
*** Professor e coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica
e Governo da Eaesp/FGV. Doutor em cincia poltica pela USP. Endereo: Avenida Nove de Julho,
2029 Bela Vista CEP 01313-902, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: fabrucio@fgvsp.br.
680 Marcos Vi ni ci us P e Fernando Lui z Abruci o
RAP Ri o de J anei ro 40(4): 679-98, J ul . / Ago. 2006
Este artigo estuda o formato e o funcionamento dos mecanismos de controle
e accountability das agncias reguladoras, ressaltando suas similaridades e
distines. Suas observaes permitem abrir novas frentes de investigao
para explicar as diferenas e semelhanas encontradas, tais como a influncia
da burocracia no processo e os contextos histrico e poltico de cada setor. O
artigo analisa a formatao prevista legalmente para os dispositivos que pro-
porcionam maior accountability s agncias reguladoras, como a ouvidoria, as
consultas pblicas e os conselhos, e verifica indicadores de seu funcionamento
efetivo, de forma a avaliar se a aparente uniformidade institucional dos
rgos reflete-se em uniformidade de procedimentos e de resultados. Por fim,
aponta alguns impactos que o modelo institucional das agncias reguladoras
provoca na accountability do Estado brasileiro.
Design and operation of the Brazilian regulatory agencies control
and accountability mechanisms: similarities and differences
This article studies the design and operation of the regulatory agencies con-
trol and accountability mechanisms, underlining their similarities and differ-
ences. Its observations open new investigation fronts for the explanation of
the differences and similarities found, such as the influence of bureaucracy on
the process and each sectors historical and political context. The article ana-
lyzes the design determined by legislation for mechanisms that provide the
regulatory agencies with more accountability, such as the ombudsman depart-
ment, public consultations and councils, and assesses the indicators of their
effectiveness, in order to verify if the apparent institutional uniformity of the
agencies corresponds to the uniformity of procedures and results. Finally, it
points out some of the impacts of the regulatory agencies institutional model
on the accountability of the Brazilian state.
1. Introduo
A maior complexidade do Estado moderno, com a proliferao de agncias
reguladoras e executivas em diversos pases levando ao fenmeno da agenci-
ficao (Pollitti, 2002), traz novos desafios democracia, ao criar domnios
controlados por burocracias tcnicas com pouca ou nenhuma responsabiliza-
o pblica (Oslak, 1998). Nesse sentido, a discusso sobre a accountability
vem dar novas dimenses democracia. Este artigo traz essa discusso para
as agncias reguladoras brasileiras, surgidas em um contexto de mudana e
de reforma do Estado brasileiro, com as privatizaes e instalao de rgos
em novos formatos institucionais.
O artigo est dividido metodologicamente da seguinte forma: primeira-
mente a reforma do Estado realizada durante o governo Fernando Henrique
Des enho e Funci onament o dos Mecani s mos de Cont rol e e Account abi l i t y 681
Cardoso contextualizada historicamente, onde ressaltam-se alguns legados
importantes como o insulamento burocrtico, o corporativismo e o clientelis-
mo. A seguir, faz-se um breve relato da implantao de agncias reguladoras
no perodo 1996-2002 e as possveis motivaes para a escolha desse forma-
to institucional.
Os prximos itens delimitam os objetos de estudo. Apresentam-se as defi-
nies de controle e accountability que o artigo operacionalizar, assim como a
limitao dos aspectos a serem verificados no modelo bsico das agncias regu-
ladoras brasileiras e os critrios utilizados para a seleo dos rgos pesquisa-
dos. Tambm feita uma breve contextualizao dos setores onde as agncias
estudadas atuam, de forma a permitir algumas inferncias sobre como isso afe-
tou o seu desenho e funcionamento. O artigo finalizado apresentando os re-
sultados encontrados e as concluses sobre as observaes verificadas.
2. As reformas administrativas brasileiras
As primeiras aes voltadas de maneira sistemtica em busca de profissionali-
zao da burocracia brasileira foram dadas na dcada de 1930 pelo varguis-
mo. No entanto, em vez da instaurao de um sistema meritocrtico para
todo o aparato estatal e de instrumentos democrticos de controle das estru-
turas burocrticas, foi criado um modelo hbrido e muitas vezes contradit-
rio, no qual conviviam o clientelismo, arranjos de corporativismo estatal e o
insulamento de setores da burocracia em relao aos conflitos polticos (Nu-
nes, 1997). Houve um princpio de meritocracia, com a instalao do Depar-
tamento de Administrao do Servio Pblico (Dasp). Com isso queria-se
contornar as relaes problemticas entre as diversas foras polticas existen-
tes ao mesmo tempo em que se tentava avanar na modernizao do pas.
Nessa estrutura, a responsabilizao da administrao pblica perante os ci-
dados era pouco significativa.
Os projetos de desenvolvimento e os arranjos montados no varguismo
prosseguiram nas dcadas seguintes. Na dcada de 1960, o Estado brasileiro
passou pelo regime militar, que levou, em termos de administrao pblica, a
um maior insulamento da burocracia em relao a qualquer tipo de accountabil-
ity, ao mesmo tempo em que ocorreu uma grande expanso da interveno esta-
tal. Nesse contexto, desenvolveu-se uma viso tecnocrtica de atuao estatal,
bem como criaram-se fortes relaes entre a burocracia com setores privados
sem que houvesse transparncia nesse arranjo, conformando os denominados
anis burocrticos (Cardoso, 1975). A burocracia se preparou para exercer o
seu papel em um Estado intervencionista, centralizador e com uma ideologia
prpria (Gouva, 1994:83), encontrando condies para desenvolver um com-
portamento autnomo em relao aos atores sociais.
O fim do regime militar, na dcada de 1980, trouxe de volta ao debate a
democratizao do Estado e de seu aparelho burocrtico. De fato, foram cria-
dos vrios mecanismos para a sociedade monitorar e cobrar o poder pblico,
incorporados na Constituio de 1988, ainda que no tenham sido devidamen-
te regulamentados e aplicados. Do ponto de vista da burocracia, o princpio do
mrito tornou-se, pelo menos constitucionalmente, universal. Alm do mais,
formas de accountability horizontal e vertical fortaleceram-se, e a ao burocr-
tica , geralmente, mais transparente que nos perodos anteriores. Todavia, os
legados do corporativismo e do insulamento continuaram influenciando o com-
portamento da burocracia e seu relacionamento com o sistema poltico e com a
sociedade.
A primeira grande reforma administrativa do perodo democrtico re-
cente foi formulada durante o mandato do presidente Fernando Henrique
Cardoso. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, preparado
pelo ento Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado
(Mare), declarava como propsitos alterar as bases do Estado brasileiro, a
fim de melhorar seu desempenho e democratiz-lo. Para isso atividades que
no fossem consideradas essenciais deveriam ser repassadas iniciativa pri-
vada e reguladas pelo Estado, ao mesmo tempo em que se implantaria a
administrao pblica gerencial. Nessa lgica destacavam-se a criao de
agncias autnomas, divididas em reguladoras e executivas. O plano dire-
tor focava essas ltimas.
As principais aes previstas no plano da accountability eram a partici-
pao de usurios; a utilizao de contratos de gesto como forma de respon-
sabilizao por resultados; adoo de mecanismos de controle social nos
servios locais e o aumento da transparncia na implementao das aes do
governo, possibilitando seu acompanhamento e avaliao. As noes de con-
trole e accountability ficariam, dessa forma, estreitamente ligadas a avaliao
e publicidade dos resultados e informaes dos rgos, assim como na institu-
cionalizao de mecanismos de participao.
Essas diretrizes esto, de alguma forma, presentes na criao das agn-
cias reguladoras. Devemos lembrar que, alm das linhas gerais do plano dire-
tor, houve em maio de 1996 uma recomendao do Conselho da Reforma do
Estado para a Construo do Marco Legal dos Entes Reguladores, que indica-
va diretrizes mais especficas para esses rgos. Todavia, no houve processo
coordenado de mudana do aparelho estatal, da reforma regulatria e das
privatizaes que gerasse uma concepo explcita da natureza e da operacio-
nalizao do Estado regulador (Abranches, 1999). Cada rea especfica j es-
tava discutindo a privatizao e a regulao, e pouco dialogava com o Mare
nesse sentido. Isso acabou por tornar o processo fragmentado, sendo forte-
mente conduzido pelas concepes dos ministrios e pela burocracia de cada
setor, e no por uma diretriz orientadora geral, o que impactou o formato e o
funcionamento das agncias criadas.
3. A criao e implementao das agncias reguladoras
A criao do modelo regulador nos anos FHC pode ser, grosso modo, dividi-
da em trs geraes (Santana, 2002; Martins, 2002). Na primeira, estabele-
cida entre 1996 e 1997, esto as agncias reguladoras relacionadas com a
privatizao e a quebra do monoplio do Estado naqueles setores, englo-
bando a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), a Agncia Nacional
de Telecomunicaes (Anatel) e a Agncia Nacional de Petrleo (ANP). O
formato institucional, com diretores escolhidos pelo presidente, aprovados
pelo Senado e gozando de mandato fixo eram elementos fundamentais para
a credibilidade dos investidores em uma estabilidade das regras. A preocu-
pao maior, nesses casos, era econmica: alm da obteno de recursos
para pagamento da dvida pblica, o argumento essencial relacionava-se
ausncia de recursos governamentais para investimentos nesses setores.
Nesse sentido, interessante lembrar que o desenho da Anatel contou com
a participao de consultorias internacionais.
A segunda leva est mais relacionada busca de melhor eficincia e
modernizao do aparelho de Estado, surgindo no perodo 1999/2000. Eram
setores mais competitivos nos quais buscava-se resguardar o interesse dos ci-
dados em relao a determinados setores de mercado j existentes situa-
o diferente da anterior, quando se estava repassando atividades estatais
para a iniciativa privada. Duas agncias fazem parte dessa gerao: a Agn-
cia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e a Agncia Nacional de Sade
Suplementar (ANS), ambas ligadas ao Ministrio da Sade. Martins (2002) e
Costa (2002) indicam que o modelo de agncias reguladoras comeou a ser
utilizado devido s dificuldades para a implementao das agncias executi-
vas previstas no plano diretor.
J a terceira gerao (2001/02) apresenta uma grande mistura de fi-
nalidades e reas de atuao. Aqui, apenas a Agncia Nacional dos Trans-
portes Terrestres (ANTT) e a Agncia Nacional dos Transportes Aquavirios
(Antaq) podem ser consideradas de natureza reguladora, pelo tipo de ativi-
dades desenvolvidas. Outros casos, como a Agncia Nacional de guas (ANA)
e a Agncia Nacional do Cinema (Ancine), mostram a perda do referencial
de regulao de mercados. Tais experincias aproximam-se daquilo que
Pollitt (2002) classificou como mimetismo, fenmeno marcante nas refor-
mas do Estado da dcada de 1990. Copiavam-se simplesmente institui-
es em contextos e problemas muito diferentes. Esse mimetismo pode ser
verificado no Brasil, principalmente no que se refere s agncias regulado-
ras estaduais.
Em setembro de 2005, no governo do presidente Luiz Incio Lula da
Silva, foi criada a Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), depois de
uma longa tramitao desse assunto no Congresso Nacional. Esta foi a
mais recente agncia criada nesse formato no pas, sendo instalada ape-
nas em 2006.
Essas observaes encaixam-se nas possveis motivaes elencadas por
Mueller e Pereira (2002:66) para a criao de agncias reguladoras: a busca de
flexibilidade administrativa alm da existente na estrutura do servio pblico;
dar incentivos aos reguladores para que eles se especializem e diminuam as in-
certezas dos resultados de cada setor; a busca de blame-shifting, transferindo
parcialmente agncia a culpa por medidas politicamente impopulares em de-
terminado setor; e por fim a necessidade de credibilidade regulatria, ou seja, a
estabilidade das regras, resguardando-as de aes oportunistas de polticos
eleitos. Seguindo essa tipologia, as agncias de primeira gerao esto mais cla-
ramente relacionadas com a quarta motivao, enquanto as de segunda do
maior nfase s duas primeiras. A terceira gerao apresenta uma mistura mais
complexa de motivaes.
Assim temos uma diversidade de rgos que atuam em reas e com ti-
pos de regulao distintos, desde a regulao econmica, a social e inclusive
o incentivo, o que escapa do conceito de regulao. Assume-se aqui a distin-
o normalmente estabelecida entre regulao econmica que se refere a
preos, tarifas, condies de entrada e sada em mercados e a regulao
social relativa a temas como sade e segurana (Meier, 1985:3).
O quadro 1 mostra as agncias reguladoras criadas durante o mandato
de Fernando Henrique Cardoso e de Luiz Incio Lula da Silva.
importante lembrar que algumas leis de criao foram alteradas por
medidas provisrias, como os casos da ANS, Anvisa, ANTT e Antaq. A medida
provisria de criao da Ancine foi alterada pela Lei n
o
10.454, de 13 de maio
de 2002. Houve ainda alteraes por outros dispositivos legais, tais como a
Lei n
o
9.986, de 18 de julho de 2000, que alterou a gesto de recursos huma-
nos das agncias criadas anteriormente sua promulgao.
4. Definies de controle e accountability e possveis mecanismos
Uma burocracia completamente autnoma, como todo poder auto-referencia-
do, traz riscos sociedade e democracia. A discusso ganha novos contornos
com os processos de reforma do Estado, nos quais uma das principais marcas
foi o repasse da execuo de atividades antes estatais a entes privados e, nesse
contexto, instrumentos de accountability precisaram ser repensados. Alm dis-
so, cada vez mais o controle e a accountability do Estado so inseridos num con-
texto de ampliao dos espaos democrticos, que precisa chegar aos cidados
(Clad, 2000).
Qu a d r o 1
Relao das agncias reguladoras
Agncia
Ministrio
relacionado
Lei de
criao n
o
Decreto de
instalao n
o
Tipo de
regulao
Agncia Nacional de
Energia Eltrica (Aneel)
Minas e Energia 9.427, de 26 de
dezembro de 1996
2.335, de 6 de
outubro de 1997
Econmica
Agncia Nacional de
Telecomunicaes (Anatel)
Comunicaes 9.472, de 16 de
julho de 1997
2.338, de 7 de
outubro de 1997
Econmica
Agncia Nacional do
Petrleo (ANP)
Minas e Energia 9.478, de 6 de
agosto de 1997
2.455, de 14 de
janeiro de 1998
Econmica
Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria (Anvisa)
Sade 9.782, de 26 de
janeiro de 1999
Social
Agncia Nacional de
guas (ANA)
Meio Ambiente 9.984, de 17 de
julho de 2000
3.692, de 19 de
dezembro de 2000
Social
(ambiental)
Agncia Nacional de
Sade Suplementar (ANS)
Sade 9.961, de 28 de
janeiro de 2000
3.327, de 5 de
janeiro de 2000
Econmica
e social
Agncia Nacional de
Transportes Aquticos
(Antaq)
Transportes 10.233, de 5 de
junho de 2001
4.122, de 13 de
fevereiro de 2002
Econmica
Agncia Nacional
de Transportes
Terrestres (ANTT)
Transportes 10.233, de 5 de
junho de 2001
4.130, de 13 de
fevereiro de 2002
Econmica
Agncia Nacional do
Cinema (Ancine)
Desenvolvimento,
Indstria e
Comrcio
Exterior
MP n
o
2.228, de 6
de setembro de
2001
Social
(incentivo)
Agncia Nacional de
Aviao Civil (Anac)
Defesa 11.182, de 27 de
setembro de 2005
5.731, de 20 de
maro de 2006
Econmica
Apesar de existirem reas superpostas entre controle e accountability, po-
demos estabelecer uma diferenciao operacional bsica entre os termos. Para
o controle assumimos a definio de Dahl e Lindblom (1971) que o conside-
ram como a capacidade de um ator em fazer que outro atenda s demandas da-
quele, pela imposio de restries, penalidades e incentivos. A accountability
um conceito mais amplo, que inclui a existncia de condies para os cidados
participarem da definio e avaliao das polticas pblicas, premiando ou pu-
nindo os responsveis (Clad, 2000). Nessas condies deve constar a disponibi-
lidade de informaes sobre a atuao dos governos e seus resultados, bem
como a existncia de instituies que permitam contestar as aes do poder p-
blico. Assim, controle e accountability no so sinnimos, sendo o primeiro um
dos componentes do segundo, embora sejam, num regime democrtico, indis-
sociavelmente ligados, porque no h efetivao da accountability sem a utiliza-
o de instrumentos institucionais de controle.
A discusso tambm passa pela definio de trs aspectos fundamen-
tais: o objeto sobre o qual se exercem, quem o exerce e como o faz. Dentro de
um sistema poltico presidencialista como o brasileiro, com a diviso institu-
cional de poderes, controle e accountability devem ser forosamente basea-
dos na interao entre os diversos atores, os poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio. Alm disso, inclui-se a sociedade civil que, em um contexto de re-
gulao, pode ser dividida entre os grupos econmicos regulados e os grupos
sociais no-econmicos, que, segundo Majone (1999), tm obtido destaque
no Estado regulador. Contudo, deve ficar claro que quaisquer que sejam os
mecanismos, eles devem ser rastreveis, direta ou indiretamente, pelos cida-
dos, senhores ltimos da legitimidade em um regime democrtico.
Existe, portanto, um mecanismo complexo de accountability entre os di-
versos atores. Para uma noo dessa complexidade podemos dar alguns exem-
plos da interao mltipla entre os atores. Em uma linha direta a sociedade
civil monitora os polticos, que monitoram as agncias e estas, por sua vez, re-
gulam as empresas. O Judicirio permite que um ator interfira diretamente em
outro, como os consumidores nas empresas. Os consumidores e grupos da socie-
dade civil sofrem efeitos das empresas e informam tanto ao regulador quanto
aos polticos desses resultados. Grupos econmicos e sociais atuam diretamen-
te sobre a agncia. Executivo e Legislativo atuam um sobre o outro.
Neste artigo nos concentramos na avaliao dos mecanismos de dispo-
nibilizao de informao e de participao de diversas agncias regulado-
ras, ou seja, no aspecto da prestao de contas. Tais mecanismos, ainda que
no garantam a execuo da accountability, proporcionam aos cidados, re-
gulados e polticos, condies de aferir o comportamento e os resultados da
ao dos rgos, atuando na sua responsabilizao. O controle, aspecto igual-
mente fundamental para a efetivao da accountability, que pode se dar por
diversas vias judiciais, polticas, constrangimentos etc. , no foi includo
no escopo deste artigo.
5. Desenho institucional bsico das agncias reguladoras brasileiras
Parte da literatura nacional sobre as agncias reguladoras federais trata os r-
gos como se houvesse um modelo claro e definido sobre a sua configurao
institucional. Ainda que no exista um modelo geral, de fato, algumas carac-
tersticas em comum podem ser destacadas, como no quadro 2.
Qu a d r o 2
Desenho institucional e autonomia das agncias
Autonomia e estabilidade dos dirigentes
Mandatos fixos e no-coincidentes
Estabilidade dos dirigentes
Aprovao pelo Poder Legislativo, mediante argio
Pr-requisitos quanto qualificao dos dirigentes
Independncia financeira, funcional e gerencial
Autarquia especial sem subordinao hierrquica
ltima instncia de recurso no mbito administrativo
Delegao normativa (poder de emitir portarias)
Poder de instruir e julgar processos
Poder de arbitragem
Oramento prprio
Quadro de pessoal prprio
Transparncia
Ouvidoria com mandato
Publicidade de todos os atos e atas de deciso
Representao dos usurios e empresas
Procedimentos
Justificativa por escrito de cada voto e deciso dos dirigentes
Audincias pblicas
Diretoria com deciso colegiada
Fonte: Melo, 2002:256.
Apesar de no haver uma orientao de como deveria ser a configura-
o do Estado regulador aps a privatizao e a concesso de servios pbli-
cos, nem diretrizes orientadoras articuladas para o desenho institucional das
agncias reguladoras, houve, de modo geral, uma uniformizao desses r-
gos. primeira vista essa uniformidade chama a ateno, pois so reas com
trajetrias, configuraes polticas e problemas peculiares, portanto seria de
se esperar uma maior diversidade institucional, na linha indicada por Muel-
ler e Pereira (2002).
Por exemplo, em relao ao ambiente poltico em que uma agncia go-
vernamental pode estar inserida devido aos grupos que sero afetados pela
sua ao, Wilson (1989) define simplificadamente quatro contextos. No pri-
meiro caso h um grupo dominante favorvel aos objetivos da agncia, resul-
tando em uma poltica clientelista em que a maioria dos benefcios de um
programa vai para um pequeno grupo, mas os custos so dispersos por um
grupo grande de atores. No segundo caso h um grupo dominante hostil aos
objetivos da agncia, o que a leva a ter uma poltica empreendedora, buscan-
do apoio de grupos sociais ou de polticos para poder realizar a sua misso. O
terceiro contexto surge quando h equilbrio entre dois ou mais grupos rivais
em conflito em relao aos objetivos da agncia, o que ajudaria a manter um
grau de autonomia e discricionariedade da agncia. Por fim, em algumas re-
as os interesses podem ser fragmentados pelo fato de tanto benefcios quanto
custos terem baixo valor per capita, o que faz com que no existam grupos
continuamente organizados, levando necessidade de uma ao poltica que
aglutine interesses e foras dispersos. No caso brasileiro acrescenta-se o fato
de os setores onde houve privatizaes mudarem a configurao, com a entra-
da de investidores internacionais e com a mudana de posio de antigos bu-
rocratas estatais, que passaram para essas empresas privadas.
A construo das agncias reguladoras de cada rea teve dinmica e
motivaes prprias. Os problemas do setor, os desejos e negociaes dos re-
presentantes polticos, a existncia de grupos e interesses organizados afe-
tam a configurao institucional e as regras a que uma agncia pode estar
submetida. A argumentao deste artigo mostra que essa uniformidade , em
grande medida, aparente e esconde diferenas significativas no funcionamen-
to das agncias. Assim, a diversidade dos setores j estaria incorporada no
funcionamento, mais que no desenho, das agncias, o que matiza a argumen-
tao de Mueller e Pereira (2002:68) no sentido de que as diferenas entre os
reguladores sero provocadas depois da sua instalao devido ao dos ato-
res polticos, sociais e econmicos envolvidos em cada setor.
6. Seleo dos objetos de pesquisa
Para a avaliao foi selecionada uma amostra das agncias existentes. De for-
ma a mostrar que mesmo com atuaes similares os rgos podem assumir
diferenas significativas, foram selecionadas agncias que tivessem atuaes
em domnios similares e sujeitas a configuraes assemelhadas de interesses.
A lgica de seleo foi a de procurar agncias que atuassem no estabeleci-
mento de padres e referncias tcnicas para as empresas reguladas, propor-
cionassem intervenes econmicas no mercado que afetassem diretamente a
alocao de renda dos stakeholders no setor (tais como tarifas, reajustes e
concorrncia) e cujos objetos de regulao afetassem diretamente os usuri-
os finais, os cidados, de forma que eles tivessem interesse em monitorar as
agncias.
Assim, com exceo da Ancine, todas as agncias atuam no estabeleci-
mento de padres tcnicos a serem seguidos pelos regulados o que exclui essa
instituio. O estabelecimento de padres tcnicos afeta a lucratividade das
empresas, que certamente tero que investir para atend-los, mas o critrio
adotado de atuao econmica exclui a ANA e a Anvisa da avaliao. J pelo
critrio de afetar diretamente os usurios finais, exclumos a ANP
1
e a Antaq.
A Anac, por ser de instalao muito recente, ainda no possui dados histri-
cos suficientes para uma anlise comparativa.
Dessa forma, avaliamos quatro agncias: Anatel, Aneel, ANS e ANTT.
Essa amostra apresenta duas peculiaridades interessantes: as agncias so de
diferentes etapas de regulao (com exceo da Anatel e Aneel) e so vincu-
ladas a ministrios distintos. A primeira caracterstica permite inferir se hou-
ve algum processo de aprendizado ou mimetismo na concepo dos rgos,
como indicado pela literatura. Por sua vez, a segunda permite verificar se os
rgos concebidos por diferentes burocracias setoriais assumiram conforma-
es institucionais diversas.
Para a comparao, tomamos como base os requisitos apontados por
Melo (2002), constantes do quadro 2. Esses itens referem-se diretamente
configurao institucional das agncias e tambm sua accountability, visto
que proporcionam alguma condio para que os stakeholders possam monito-
rar os rgos e eventualmente impor-lhes constrangimentos ou recompensas.
O formato desses incentivos no objeto deste artigo.
1
A ANP monitora a qualidade de combustveis distribudos nos postos. Contudo essa a nica
atuao dela que afeta o usurio final e uma das atividades que recebe menos recursos da
agncia se comparadas a outras como a concesso de licenas de explorao.
Para exemplificar a importncia desses dispositivos podemos verificar
algumas situaes. A realizao de consultas pblicas, com a disponibilizao
das manifestaes enviadas pelos diversos atores e a avaliao da agncia so-
bre as mesmas, permite esclarecer os conflitos de posio entre eles e cons-
trange a discricionariedade da agncia. A disponibilidade de atas e relatrios
aumenta a informao disponvel, que pode ser usada at judicialmente por
atores que se sentirem prejudicados pelas decises do rgo.
No primeiro momento, verificamos a existncia daqueles requisitos nas
leis de criao, nos decretos de implantao e nos regulamentos internos das
agncias selecionadas, assim como a sua configurao.
Em uma segunda etapa procuramos indicadores do funcionamento des-
ses mecanismos, de forma a clarificar possveis diferenas operacionais entre as
agncias estudadas. Foram pesquisados os sites das agncias para a verificao
da realizao de consultas pblicas, disponibilidade de documentos, relatrios,
entre outros. Foram includos alguns fatores no listados por Melo (2002), mas
relevantes para a prestao de contas dos rgos, como os contratos de gesto e
os relatrios administrativos e setoriais eventualmente disponveis.
7. Breve panorama dos setores estudados: energia eltrica,
telecomunicaes, sade suplementar e transportes terrestres
Esta seo traz uma descrio muito breve da configurao de cada um dos se-
tores, assim como de sua evoluo histrica. Esses elementos so relevantes
para tentar compreender as possveis diferenas entre as agncias estudadas.
A burocracia que formou a Aneel, inclusive o seu primeiro presidente,
originou-se no Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE),
rgo criado em 1968. O seu regimento interno (Portaria n
o
234, de 17 de fe-
vereiro de 1977 Ministrio das Minas e Energia) definia entre suas atribui-
es o planejamento, coordenao e execuo dos estudos hidrolgicos em
todo o territrio nacional; pela superviso, fiscalizao e controle dos aprovei-
tamentos das guas que alteram o seu regime; bem como pela superviso, fisca-
lizao e controle dos servios de eletricidade. Segundo o estudo de Nunes
(2005), a Aneel foi sendo formatada ao longo das discusses sobre a estrutura-
o do setor, da sua legislao e da lei da prpria agncia. A princpio pensava-
se apenas em um reforo na estrutura do DNAEE, que gradativamente foi se
transformando em uma agncia reguladora, em processo que contou com a
participao ativa do Congresso. Esse aprendizado pode explicar o fato de o de-
creto de instalao vir cerca de um ano aps a promulgao da lei. Enquanto
isso alguns estados, como o Rio de Janeiro, j privatizavam suas empresas de
distribuio de energia eltrica, antes mesmo de um marco legal e da existn-
cia da agncia. Temos ento um setor com o marco legal incompleto e com a
entrada de investidores privados, substituindo a antiga posse estatal.
O processo de telecomunicaes foi mais estruturado. Ainda que no hou-
vesse, em princpio, um desenho claro do que seria a agncia, houve um sentido
mais claro ao longo do processo de estruturao do arcabouo legal e regulatrio
(Nunes, 2005). Nessa rea houve a necessidade de emenda constitucional (EC n
o
8, de 15 de agosto de 1995) para permitir a explorao das telecomunicaes por
empresas privadas. Em 1997 foi aprovada a chamada Lei Geral das Telecomuni-
caes (Lei n
o
9.472, de 16 de julho de 1997), que definia o marco regulatrio do
setor e a Anatel, preparando o terreno para a privatizao (P, 2004). O setor
passou, ento, por uma grande mudana: a burocracia estatal anterior, que esta-
va no sistema Telebrs, foi dividida entre o regulador e as empresas privadas, ao
mesmo tempo em que grandes investimentos ingressaram na rea.
O setor de sade suplementar (planos de sade privados) remonta d-
cada de 1950, por meio de fundos assistenciais de empresas pblicas. O merca-
do aproxima-se mais do formato atual no final da dcada de 1970, com a
criao de convnios mdicos de empresas privadas e de redes de prestao de
servios mdicos e, no final dos anos 1980, com a entrada dos seguros-sade. O
setor ficava cada vez mais complexo e aumentavam os conflitos entre usurios
e empresas, regrados parcialmente pelo Cdigo de Defesa do Consumidor pro-
mulgado em 1991. Em 4 de junho de 1998 aprovada a Lei n
o
9.656 que, alte-
rada por 44 medidas provisrias, forneceu a base legal do setor. A lei tambm
ajudou a clarear as responsabilidades de regulao na rea, que eram divididas
entre os ministrios da Fazenda, Sade e Justia. A ANS criada pela MP n
o
2.012, de 30 de dezembro de 2004, transformada na Lei n
o
9.961, de 28 de ja-
neiro de 2000, alterada diversas vezes por medidas provisrias. A agncia in-
corporou mecanismos existentes em estruturas anteriores, como a Cmara de
Sade Suplementar, instncia ligada anteriormente ao Conselho de Sade Su-
plementar (Consu). Em termos de atores no houve entradas ou mudanas de
posio, o mercado sempre foi privado. Houve, sim, uma alterao no foco da
ao dos stakeholders, que se concentraram sobre a ANS aps a sua criao (P,
2004). Deve-se ainda ter em mente que a sade suplementar interage com a
sade pblica, sendo assim um elemento de interesse para os atores polticos,
tanto que gerou uma CPI em 2003 na Cmara dos Deputados.
Os transportes terrestres enfrentam uma questo federativa relevante.
H rodovias e ferrovias de posse exclusiva dos trs nveis federativos, que po-
dem conced-las iniciativa privada. O transporte nessas vias, de cargas ou
pessoas, tambm enfrenta as mesmas questes. A regulao do setor ento
necessariamente dividida entre Unio, estados e municpios. Em nvel federal a
regulao era feita internamente no Ministrio dos Transportes, que criou duas
agncias reguladoras separadas (ANTT e Antaq). Assim como no caso da ANS,
aqui no houve mudana de posio entre os atores (empresas, governo e usu-
rios), apenas uma mudana no centro da ao, que passa a ser a ANTT.
8. Resultados e observaes
Os resultados esto apresentados em dois quadros. O quadro 3 mostra os re-
quisitos previstos no modelo geral das agncias, segundo suas leis e decretos.
J o quadro 4 apresenta indicadores qualitativos e quantitativos de funciona-
mento desses dispositivos.
Qu a d r o 3
Previso legal de dispositivos previstos no modelo bsico
das agncias reguladoras
Dispositivo Anatel Aneel ANS ANTT
Diretoria
colegiada
Cinco membros
aprovados pelo
Senado; mandatos
no-coincidentes
de cinco anos (L)
Cinco membros
aprovados pelo
Senado; mandatos
no-coincidentes
de quatro anos (L)
At cinco membros
aprovados pelo
Senado; mandatos
no-coincidentes
de trs anos (L)
Cinco membros
aprovados pelo
Senado; mandatos
no-coincidentes
de quatro anos (L)
Disponibilidade
de atas do
conselho
diretor
Obrigatria (L) As reunies
podero ser
pblicas, a critrio
da diretoria (D)
No consta Obrigatria (L)
Conselhos Conselho
consultivo: 12
membros com
mandato de trs
anos (L)
No previsto Cmara de Sade
Suplementar: 34
membros (L)
No previsto
Ouvidoria Nomeado pelo
presidente da
Repblica, mandato
de dois anos.
Obrigao de
produzir relatrios
semestrais (L)
Exercida por um
dos diretores (L)
Lei prev existncia;
mandato, nomeao
pelo presidente da
Repblica e produo
de relatrios so
definidos pelo decreto
Nomeado pelo
presidente da
Repblica, mandato
de trs anos (L)
Realizao
de consultas
e audincias
pblicas
Minutas de atos
normativos devem
ser submetidas e
crticas e sugestes
devem ficar
disponveis (L)
Para processo
decisrio que
afetar direitos dos
agentes econmicos
ou consumidores (L)
Poder ser realizada
a critrio da
diretoria (D)
Para processo
decisrio que afetar
direitos dos agentes
econmicos ou
consumidores (L)
Contrato de
gesto
No previsto Previsto (L) Previsto, o
descumprimento pode
acarretar demisso do
diretor-presidente (L)
No previsto
L previsto na lei especfica; D previsto no decreto especfico.
No quadro foram descartados os itens referentes Independncia finan-
ceira, funcional e gerencial, dado que eles so idnticos s agncias estudadas
e esto todos previstos na lei. As decises do conselho diretor so colegiadas e
tomadas por maioria.
Aqui j se pode notar algumas diferenas entre os rgos. A Anatel pos-
sui maior formalizao legal de seus procedimentos que as demais agncias. A
legislao das agncias ligadas regulao de concesses e infra-estrutura
(Anatel, Aneel e ANTT) mais rgida em relao a procedimentos de transpa-
rncia, como consultas pblicas e disponibilidade de atas, assim como os seus
diretores possuem mandatos mais longos. A configurao institucional da ANS
possui maior flexibilidade do ponto de vista da interferncia do Poder Executi-
vo, j que, alm da possibilidade de demisso pelo descumprimento do contra-
to de gesto, itens como a ouvidoria e a realizao de consultas pblicas esto
previstos apenas no decreto, que um instrumento legal menos estvel.
necessrio um estudo aprofundado para determinar as causas dessas di-
ferenas, mas o fato de se tratarem de setores privatizados ou concedidos parece
ter sido um fator determinante, dada a necessidade de credibilidade regulatria.
A construo do quadro 4 merece uma explicao detalhada, pois fo-
ram tomadas algumas medidas para permitir a comparao e as concluses
derivadas.
A compilao das resolues e audincias exigiu cuidados especiais.
As agncias possuem padres e nomenclaturas diferenciadas na emisso
dos atos normativos, assim como o mesmo tipo de ato pode incluir desde
resolues sobre mtodos de clculo de tarifas at a nomeao de geren-
tes internos.
Para as resolues, foram primeiramente compilados os atos que as
prprias agncias consideravam regulatrios, ou seja, pudessem afetar de al-
guma forma a dinmica do mercado regulado, atingindo diretamente os inte-
resses dos regulados e dos cidados, tais como o estabelecimento de padres
de qualidade, metodologias de clculos de preos, direitos e deveres dos ato-
res etc. Dessa forma os stakeholders teriam interesse em se manifestar antes
da deciso da agncia. Os atos foram analisados e excluram-se aqueles que
se referiam a aes administrativas operacionais (designao de cargos, re-
gras de aquisio de bens, administrao de recursos humanos...); alteraes
no regimento ou na estrutura de comisses internas da agncia e que estipu-
lavam metas ou medidas especficas para apenas uma empresa regulada. Esse
ltimo caso justifica-se pois a agncia poderia fazer isso por meio de apenas
um ou de vrios atos. Esses atos foram chamados no quadro 4 de resolues
regulatrias.
Qu a d r o 4
Indicadores do funcionamento das agncias
Indicador Anatel Aneel ANS ANTT
Ms e ano de
instalao (decreto)
Outubro de 1997 Outubro de 1997 Janeiro de
2001
Fevereiro de
2002
Disponibilidade de atas
do conselho diretor Sim Sim Sim No
Relatrios administrativos Sim Sim Sim No encontrado
Relatrios com
avaliaes do setor
regulado
Alguns indicadores
no relatrio
administrativo
Dados espalhados
em diversos
relatrios
No Sim, por tipo de
servio regulado
Mdia de reunies
anuais do conselho
consultivo 10 No-aplicvel Seis No-aplicvel
Ouvidoria
Houve vacncia? Sim No Sim No-disponvel
Atribuies Avalia criticamente
a agncia; o pblico
possui outro canal
Atendimento
ao pblico
Atendimento
ao pblico
Atendimento ao
pblico, efetua
crticas e
sugestes
Relatrios
disponveis
Quatro, o ltimo
de dezembro
de 2003
Apenas dados
estatsticos
Estatsticas
de
atendimento
de 2003
Um, de 2003
Emisso de regulamentos
Total 421 358 186 106
Resolues regulatrias283 256 149 105
Consultas e audincias pblicas
Total realizado 472 214 21 31
Sobre regulamentos 256 143 21 31
ndice consulta/
regulamento (%) 90,5 55,9 14,1 29,5
Manifestaes enviadas s consultas e audincias
ntegras disponveis Sim Sim No Sim, consolidadas
em um relatrio
Resposta da agncia Poucos casos,
muitas vezes
com atraso
Eventualmente,
com mais
freqncia a partir
de 2005
No Sim, consolidadas
em um relatrio
Obs.: Estes dados dizem respeito ao perodo que vai da instalao de cada uma das agncias at 31 de dezem-
bro de 2005.
As consultas e audincias pblicas seguiram o mesmo padro de compi-
lao. Tambm foram excludas as consultas que tratavam da apurao da
qualidade de servios prestados, cumprimento de metas pelas empresas regu-
ladas especficas ou de aspectos muito especficos de empresas, pois o interes-
se mais localizado e poderia falsear o ndice geral de consultas/resolues.
2
Resguardados esses cuidados para evitar um falseamento dos resultados, o
ndice consultas/resolues permite avaliar a transparncia das agncias na sua
tomada de deciso, principalmente se combinado com a disponibilidade da nte-
gra das manifestaes e da resposta da agncia s mesmas. Aqui j podemos no-
tar uma diferena significativa: enquanto a Anatel realiza audincias de forma
corriqueira (como previsto na sua lei), as outras agncias j no fazem isso com
freqncia. O caso da ANS o mais grave: alm de ser um procedimento raro, a
agncia no d transparncia ao processo. Aneel e ANTT possuem ndices inter-
medirios que podem ser motivados pela natureza das resolues emitidas, pois
elas podem no ser do interesse de um nmero elevado de stakeholders. neces-
sria uma avaliao mais aprofundada da natureza substantiva das resolues
para esclarecer esse ponto.
A disponibilidade de relatrios tambm mostra o compromisso com a
transparncia, que nesse caso razoavelmente assemelhado entre os rgos.
Aqui tambm necessria uma avaliao aprofundada sobre a qualidade da
informao.
A ouvidoria apresenta diferenas, principalmente no que se refere
Aneel. Nessa agncia o ouvidor um ombudsman, enquanto nas demais trata-
se de um canal de contato com o pblico. As vacncias e o atraso dos relat-
rios apontam deficincias desse mecanismo em termos de prestao de con-
tas sociedade.
2
ANS: foram descontadas 17 resolues referentes a mudanas no regimento interno e 20 com
decises consideradas administrativas. Aneel: foram excludas da contagem 59 audincias referen-
tes a processos de reviso tarifria, seis audincias sobre a qualidade do servio de empresas e seis
sobre a realizao de convnios com empresas estaduais. Resolues: subtraram-se alteraes no
regimento interno (oito) e as administrativas/operacionais (trs). Tambm foram excludas as que
estipulavam metas de indicadores de qualidade individual de energia (91), pois no houve consul-
tas pblicas individuais e essa ao poderia ter sido realizada com apenas uma resoluo. No site
da Aneel no foi possvel efetuar a pesquisa sobre resolues que j foram revogadas, o que pode
ter levado subestimao do total de resolues emitidas. ANTT: a agncia separa as resolues
consideradas regulatrias das demais, mas no d nenhuma denominao especfica para esse
tipo de ato. Foi excluda uma resoluo que tratava de alteraes no regimento interno. Anatel:
nos dados de resolues foram excludas as que se referiam a temas administrativos operacionais
(oito), alteraes no regimento interno (trs), composio das comisses internas da agncia (11)
e alteraes de planos bsicos (115). Foram includas seis smulas normativas. Nas consultas
foram subtradas as que trataram de questes administrativas operacionais (duas), alteraes no
regimento interno (trs), as de alteraes em planos bsicos (179) e as referentes averiguao
da qualidade de prestao de servio e de atendimento de metas das operadoras especficas (32).
Os conselhos consultivos existentes na Anatel e na ANS merecem uma ob-
servao mais detalhada. Na primeira trata-se de um frum para o qual os dire-
tores prestam contas de aes da agncia para a realizao de debates, sem que
necessariamente influencie os rumos da Anatel. Para a ANS, a Cmara de Sade
Suplementar (CSS), como pode ser verificado pelas atas disponveis, um r-
go onde freqentemente so discutidas as normas que a agncia emitir. Isso
transforma a CSS em um frum quase deliberativo, onde os atores se enfrentam
em torno de posies assumidas como em uma disputa poltica. possvel que
isso tenha sido herdado dos debates e fruns que marcaram historicamente o se-
tor.
3
Nesse caso a ANS pode estar agindo numa forma de corporativismo buro-
crtico, preocupando-se em prestar contas apenas aos atores representados na
CSS, o que explicaria o baixo nmero de consultas pblicas.
9. Concluses e observaes finais
Apesar de haver um modelo bsico que permeia as agncias reguladoras,
um equvoco partir do pressuposto que, a despeito dos contextos polticos e
histricos das burocracias e dos setores, o formato institucional e de regras te-
nha levado as agncias a se comportarem da mesma forma. A implantao de
um modelo institucional no leva necessariamente a resultados semelhantes,
como pode ser inferido dos resultados deste estudo.
Vrios motivos podem ter levado as agncias a mostrar tais diferenas.
Entre eles esto a prpria histria da burocracia setorial, os atores polticos e
sociais envolvidos, a existncia de crises ou fatos marcantes, aes de lideran-
as fortes, os interesses daqueles que formataram as agncias. Um estudo que
busque a explicao da formatao e dos resultados de um rgo burocrtico
deve, necessariamente, partir de uma avaliao histrica que contextualize o
setor e mapeie os atores relevantes.
Ainda que isso no fosse um objetivo declarado, o formato das agn-
cias reguladoras acabou por proporcionar maior accountability dos rgos em
relao burocracia que atuava anteriormente nos setores, o que vai na mes-
ma direo da concluses apresentadas por Thatcher (2002) em relao aos
reguladores europeus. Isso uma inovao relevante no setor pblico. A dis-
ponibilidade de relatrios, a realizao de consultas pblicas abertas, acesso
s atas com as decises so novidades que poderiam ser incorporadas por ou-
tros rgos da burocracia estatal e que, de certa forma, estavam previstas na
3
A Cmara de Sade Suplementar era parte do Conselho Nacional de Sade Suplementar (Consu),
cuja composio foi alterada ao longo do tempo.
proposta do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, pois ampliam a
prestao de contas, a participao dos cidados, a explicitao de conflitos
de interesses e a responsabilizao. Esses pontos so a essncia da accountabil-
ity e da ampliao dos espaos democrticos do Estado moderno.
Ainda necessrio refinar e complementar as observaes utilizadas neste
estudo, porm os dados apontam para duas concluses: o formato institucional,
incluindo-se as regras, no garante resultados iguais se aplicados em contextos
diferentes; contudo, o formato e as regras interferem no comportamento da bu-
rocracia e dos atores de cada setor, permitindo a ampliao da accountability e do
espao democrtico. O quanto as regras importam ou o quanto se deve influn-
cia da histria de cada instituio a pergunta essencial para entender melhor e
aperfeioar o Estado brasileiro, questo para qual este estudo aponta algumas
evidncias, mas que novas pesquisas tero de aprofundar.
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Desenho e Funcionamento Dos Mecanismos de Controle e Accountability Das Agencias Reguladoras Brasileiras - Semelhanças e Diferenças. Marco Vinicius Po e Fernando Luiz Abrucio

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