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La ley de consulta requiere un cambio de visin.

Entrevista a Ivan Lanegra


Por Mara Luisa del Ro

Hemos celebrado la creacin de la ley de consulta hace unos meses,
pero ese es solo un primer paso. Se est trabajando para disear
su reglamento?
El primer paso importante es la formacin de una comisin
multisectorial con la participacin de pueblos indgenas que se
encargue de preparar el proyecto de reglamento en un plazo que nos
permita cumplir la meta de entregar el 10 de enero prximo ao ya
un proyecto aprobado. Luego los distintos ministerios, gobiernos
regionales, municipalidades, pero tambin el Congreso en lo que
concierne a las leyes, tendrn que hacer cambios dentro de sus
normas para incorporar en sus reglamentos el tema de la consulta.
Es decir: definir qu medidas administrativas y legislativas
requieren ser consultadas, y establecer los procesos que en cada
sector se requerir seguir para hacer la consulta.

Cmo se determina quines tienen derecho a la consulta?
Segn el Convenio 169 de la OIT, son los pueblos indgenas. El
convenio incorpora dos criterios para su definicin: un criterio de
tipo objetivo, que en el caso del Per sera la poblacin que estuvo
presente antes de la llegada de los espaoles y que conserva en todo
o en parte sus instituciones econmicas, sociales, polticas,
religiosas, etc. En segundo lugar, un criterio de autoidentificacin, es
decir, que se reconozca a s misma como pueblo indgena. En el Per
esa categora no se ha usado en la legislacin, pero s las de
comunidad campesina y comunidad nativa. Estas categoras han
sido establecidas por el Estado para reconocer un conjunto de
derechos, tanto a la poblacin indgena amaznica como a la ubicada
en el resto del pas.

Pero eso es muy abstracto si no se clasifica, si no se oficializa.
Tenemos que definir quines son pueblos indgenas e incluir a los
que no viven en comunidades, que son los pueblos en aislamiento.
La primera herramienta es la creacin de un banco de datos sobre
poblaciones indgenas y sus organizaciones representativas. Pero
tambin tiene que haber un mecanismo por el cual la poblacin que
no se siente reconocida como indgena pueda solicitar que se la
incorpore. Este proceso toma tiempo.

Qu medidas son objeto de consulta?
El convenio habla de medidas administrativas o legislativas que
afecten directamente a los pueblos indgenas. Pero hay que ver
primero qu es una afectacin directa. A nivel de nuestro sistema
jurdico y segn la experiencia de otros pases, se muestra que el
cambio es el que afecta a los derechos colectivos de los pueblos
indgenas. Hay que recordar que el derecho a la consulta es una
herramienta que promueve que los pueblos indgenas puedan definir
sus posibilidades de desarrollo. El convenio establece unos ejemplos:
una de ellas es la actividad extractiva que se proyecta sobre un
territorio, en particular cuando el subsuelo se encuentra bajo la
administracin del Estado y el suelo est en propiedad o posesin de
los pueblos indgenas. Pero no es el nico caso, en muchos pases se
aplica a las polticas pblicas que afectan a la educacin intercultural
bilinge o el derecho al nombre, algunas culturas llevan el apellido
de la madre.

O solo tienen un apellido.
Por ejemplo, y eso requiere flexibilidad en el registro de Reniec
porque se trata de tu nombre y no te lo pueden cambiar. Tambin se
afectan derechos vinculados a la salud, a la justicia, a la ciudadana;
por ejemplo, en el Per tenemos la cuota indgena, que es un
porcentaje de puestos que deben tener los pueblos indgenas en
gobiernos regionales y municipalidades. El tema es muy amplio y
requiere definiciones muy finas. Pero yo quera decir algo

Por favor.
Empec hablando del componente tcnico que requiere la consulta,
pero tambin tiene un componente emocional, de sensibilidad, de
reconocimiento de una situacin muy especial para el Per, en el
cual durante mucho tiempo los pueblos indgenas han sido
invisibles. Y eso implica que cada gesto, cada accin, cada palabra, es
una manera de decir: tenemos una deuda con ustedes. Una deuda,
finalmente, con nosotros mismos. Y en el caso de la consulta implica
un Estado que se tome en serio el proceso y que sea capaz de hacer
un esfuerzo real, de buena fe, de consultar y tratar de buscar,
efectivamente, acuerdos. De esa manera se puede ir legitimando el
instrumento.

Tremendo reto.
Si el instrumento se convierte en un proceso formal, sin contenidos,
sin espritu, sin esa voluntad de crear acuerdos reales, corremos el
riesgo de que sea visto como inservible. Si como resultado de la
consulta se alcanzan acuerdos, los acuerdos son obligatorios para las
partes. Lo que se acuerde tiene que ser respetado.

No cabe decir, entonces, que la ley no es vinculante.
Esa es una palabra bien interesante porque se ha usado en distintos
contextos. El Convenio 169 de la OIT es vinculante para el pas. El
derecho a la consulta es una obligacin del Estado Peruano. Si como
resultado de la consulta se alcanzan acuerdos, estos son obligatorios
para las partes. Lo que se acuerde tiene que ser respetado y, si no, se
tendrn que aplicar los instrumentos legales para exigir su
cumplimiento efectivo.

Pero qu pasa si no se llega a un acuerdo?
En esos casos le corresponde al Estado tomar la decisin final, si
dicta la medida, si la dicta con cambios, tomando en cuenta lo
establecido por los pueblos indgenas, o si decide esperar y seguir
trabajando para buscar un acuerdo. Pero estos casos deberan ser los
menos, tiene que haber voluntad poltica para que en la mayora de
los casos el proceso derive en acuerdos. El acuerdo es el objetivo,
pero los estados democrticos, regidos por una Constitucin, no
pueden hacer todo, la Constitucin establece lneas que el Estado no
puede pasar.

Por ejemplo?
Hay un conjunto de derechos de los que los pueblos indgenas
pueden disponer y el Estado no, como la propiedad, que es un
derecho que el Estado les ha reconocido y respecto del cual tienen la
misma proteccin que el resto de propietarios del pas. No te pueden
expropiar tu casa ni tu jardn de manera arbitraria, solo podra
ocurrir por un asunto de inters nacional o de defensa nacional.
Entonces, mediante una medida administrativa, no se puede dar luz
verde a actividades que requieren la autorizacin de los propietarios,
sin cumplir ese requisito. Y en el caso peruano esa figura se regula
bajo algo que se llama acuerdo previo, un proceso de negociacin
distinto al proceso de consulta porque puede ocurrir entre un
empresario privado y el pueblo indgena, mientras que la ley de
consulta ocurre entre el Estado y los pueblos indgenas.

Hay empresarios que opinan que la ley de consulta ahuyenta la
inversin.
En todos los pases donde se ha construido una relacin seria entre
el Estado y los pueblos indgenas, ms que alejar la inversin, lo que
se ha logrado es un marco mucho ms claro y sostenible para las
inversiones en el pas, y ese debe ser el objetivo en el Per.

Y eso qu implica?
En primer lugar que haya reglas claras, que tanto los pueblos
indgenas como las autoridades gubernamentales y tambin las
empresas sepan exactamente qu debe hacerse para llevar adelante
un proceso de inclusin. En segundo lugar, y ya pensando en el
desarrollo de los proyectos de inversin, sin duda una buena
relacin con las comunidades vecinas puede contribuir a generar
oportunidades para el proyecto y a que las potenciales controversias
no aparezcan.

Es una tarea titnica la suya. No se asusta a ratos?
Toda mi vida profesional la he pasado en el Estado y siempre ha
habido grandes desafos. El derecho a la consulta requiere un
enorme consenso y un compromiso real de bsqueda de acuerdos.
Pero tambin un cambio en la visin de los funcionarios pblicos, de
nosotros, para entender la importancia que tiene la capacidad de
sentirnos cercanos unos a otros, algo que todava no es una regla en
nuestra sociedad. Como le deca hace poco a un amigo, hacen falta
desafos de esta naturaleza para que uno ponga la energa necesaria
para que las cosas salgan mejor y valgan la pena.

EN LA AGENDA
El reordenamiento territorial es un tema crucial
Qu hacer frente a los conflictos socioambientales?
Son temas que requieren la accin articulada de todas las entidades
del Estado, tanto en el mbito nacional como local. Luego se
requieren instrumentos. El presidente Ollanta Humala mencion
hace poco uno que es crucial, que es el reordenamiento del
territorio, que tiene que ver con el uso del suelo y del subsuelo, con
la propiedad de la tierra, con el uso del agua, con los bosques y con
las ciudades. Porque lo que ha habido hasta el momento es un
diseo de las polticas basado en los proyectos de inversin y no en
el ordenamiento del territorio, entonces cada proyecto territorial
tomaba una decisin desconectada del resto de acciones. Y eso tiene
que cambiar. Pero la consulta tiene que llegar primero, para evitar
que se repitan sucesos como el de Bagua.

Tenemos Viceministerio de Interculturalidad y Ministerio de
Inclusin; sin embargo, no hemos sido capaces de elegir al defensor
del Pueblo. El Parlamento anterior se agarr a golpes la noche en
que haba que hacerlo.
Yo vengo de trabajar tres aos en la Defensora del Pueblo y creo que
es una institucin clave en el pas que merece respeto. Creo que el
nuevo Parlamento est dando seales de ordenar el proceso. Tiene
que haber consenso sobre quin va a ser el defensor. Legalmente, se
requieren dos tercios del Congreso para elegirlo. El Parlamento tiene
que tomar una decisin, pero tambin hay que confiar en la fortaleza
de la defensora.

El Comercio, 30/10/11, p. a2.