Descentralização, Gastos Públicos e Preferências Alocativas Dos Governos Locais No Brasil (1980-1994)

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Dados
Print version ISSN 0011-5258
Dados vol. 40 no. 3 Rio de Janeiro 1997
doi: 10.1590/S0011-52581997000300005
Descentralizao, Gastos Pblicos e Preferncias
Alocativas dos Governos Locais no Brasil
(1980-1994)
*
Flvio da Cunha Rezende

INTRODUO
A descentralizao das polticas pblicas tem sido um tema privilegiado na
agenda pblica contempornea no Brasil
1
. Por diferentes caminhos, vrios estudos produzidos aqui e no exterior
tm relacionado polticas de descentralizao a transformaes no contedo e na natureza da ao dos governos
locais.
2
A aceitao de tal argumento conduz, intuitivamente, hiptese geral de que os governos locais
estariam alterando de modo significativo suas preferncias alocativas por polticas pblicas em funo da
descentralizao. Tal hiptese, no entanto, tem sido pouco exposta comprovao emprica. Pouco se sabe se
as preferncias alocativas das diversas esferas de governo no Brasil sofreram alteraes a partir dos anos 80.
No caso brasileiro, a comprovao emprica de tal argumento viria esclarecer questes centrais na discusso
recente sobre as relaes intergovernamentais e o papel dos governos no novo federalismo brasileiro. A ao
dos governos locais no Brasil tem recebido considervel reforo de diversos estudos e pesquisas, porm poucas
so as anlises que se preocupam em entender de modo mais abrangente a dinmica da evoluo das
preferncias alocativas dos governos estaduais e municipais desde os anos 80. O dado de realidade sobre o qual
diversos estudos recentes do federalismo brasileiro
3
tm se apoiado o de que a Constituio de 1988 teria
produzido indesejveis superposies de competncias entre as esferas de governo, levando a problemas de
coordenao que vm se traduzindo em distores alocativas e em um conjunto diverso de ineficincias
correlatas, tais como crise fiscal, saturao de agenda, precria distribuio horizontal e vertical de recursos e
baixa efetividade na reduo de desigualdades regionais, e ainda crnicos problemas de captura. Uma anlise
comparada das preferncias alocativas dos governos municipais e estaduais permitir, ainda que
preliminarmente, explorar diferenas entre padres alocativos bem como as tendncias apresentadas pelos
governos locais com a descentralizao.
Este artigo est centrado na anlise da dinmica das preferncias alocativas por polticas pblicas
4
de governos
estaduais e municipais no perodo 1980-1994. Baseado em sries histricas das preferncias alocativas dos
governos locais,
5
o artigo procura traar perspectivas para o debate sobre descentralizao e federalismo no
Brasil. A questo qual se pretende responder , especificamente: como e em que medida os governos locais
teriam alterado suas preferncias alocativas com a descentralizao?
O argumento desenvolvido que a propenso alterao nas preferncias alocativas seria maior nos governos
estaduais do que nos municipais, e no o contrrio, como tem sido amplamente enfatizado por analistas do
federalismo no Brasil. A explicao para tal fenmeno, inspirado na teoria dos grupos de interesse (Mitchell,
1990; Olson, 1965; 1982; Tabellini e Alesina, 1990), desenvolve a noo de que nos governos estaduais, dadas
as questes de escala, fragmentao decisria e tamanho dos grupos quando da formulao e implementao
das polticas pblicas, haveria uma maior propenso para alterar a posio do median voter em processos de
escolhas coletivas por polticas pblicas ao longo do tempo, alterando conseqentemente o padro de gastos.
6
O exame emprico de tal problema, embora realizado aqui de modo preliminar e com uma amostra bastante
reduzida, vem contribuir para uma maior elucidao das relaes entre descentralizao e ao dos governos
locais. Caso tal argumento seja comprovado, estaria em aberto a idia de que os municpios tendem a

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apresentar uma menor propenso a alteraes nas suas preferncias alocativas do que os estados, revelando
que as polticas de descentralizao tenderiam a produzir impactos mais significativos sobre a formao das
preferncias alocativas das esferas estaduais em polticas pblicas.
A amostra selecionada composta de sete estados brasileiros
7
e suas respectivas capitais, e est dividida em
dois grupos distintos: a) grandes estados: Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais e suas capitais; b) pequenos
estados: Paran, Pernambuco, Bahia e Cear e suas capitais. A fonte de dados utilizada foi a Execuo
Oramentria dos Estados e Municpios das Capitais, produzida pela Secretaria do Tesouro Nacional (Vrios
Anos). A anlise apresentada ser realizada em trs nveis: em primeiro lugar, a tentativa de compreenso das
tendncias regionais, procurando identificar bases para a anlise das preferncias alocativas dos estados e
municpios. Em seguida, busca-se examinar o fenmeno nas escalas estadual e municipal. Na ltima seo,
sero tecidas anlises sobre os resultados obtidos e suas relaes com as referncias tericas utilizadas.

GASTOS PBLICOS E PREFERNCIAS ALOCATIVAS: CONCEITOS E NOTAS SOBRE MTODO
O gasto pblico realizado por uma dada escala de governo, em um conjunto fixo de polticas pblicas, em um
dado ano fiscal, expressa com relativa preciso as preferncias alocativas dos atores sociais. A composio e
evoluo da distribuio proporcional de recursos alocados por um governo traduz o tipo e a natureza do padro
de preferncias alocativas de tal governo. Tais preferncias indicam a posio do eleitor mediano (median voter)
em sistemas de escolha coletiva, representando um equilbrio de tais preferncias.
8
Uma vez distribuda uma
quantidade Q de recursos em um dado ano fiscal, os atores envolvidos na alocao de recursos no podem
desviar-se dessa distribuio.
Neste estudo, as preferncias alocativas sero entendidas a partir de uma diviso do gasto pblico em trs
categorias distintas (Rezende, 1996a): gasto mnimo (Gm); gasto social (Gs); e gasto econmico (Ge).
9
Tais
categorias de gastos se diferenciam tecnicamente a partir da classificao utilizada pela teoria dos bens pblicos
(Musgrave, 1973; Head, 1975; Savas, 1987; Muller, 1989). Aqui, tais categorias dizem respeito ao fim ltimo
da ao do governo, no sendo consideradas as funes de natureza intermediria.
10
O gasto mnimo (Gm) corresponde parcela de gastos governamentais em polticas pblicas considerada como
de domnio exclusivo do governo. Estas envolvem a proviso de bens e servios que se enquadram na categoria
de bens pblicos puros, os quais no podem ser provisionados por mecanismos de mercado, representando
campos de domnio exclusivo do governo.
O gasto social (Gs) corresponde parcela do gasto em polticas pblicas destinada proviso de bens e servios
meritrios ou do tipo quase-pblicos. Tais bens, devido a seus graus de excluso e divisibilidade relativa ao
consumo, permitem que o governo no assuma posio monopolista, abrindo portas para a entrada de
mecanismos de mercado para a alocao de tais recursos.
Finalmente, o gasto econmico (Ge) corresponde parcela do gasto que diz respeito a atividades econmicas
nas quais, tecnicamente, o governo no teria necessidade de se envolver. Contudo, na prtica, o governo
desempenha tais atividades dada a necessidade de regulao de mercados; ou, ainda, em casos de interveno
direta desempenhando atividades empresariais.
O Quadro 1 apresenta a composio funcional dos gastos segundo as trs categorias analticas utilizadas neste
estudo.
11
Quadro 1
Gastos Pblicos e a Natureza Alocativa do Governo
Gasto Mnimo (Gm) Gasto Social (Gs) Gasto Econmico (Ge)
bens pblicos puros bens semipblicos bens privados
legislativo
judicirio
administrao e planejamento
defesa e segurana
educao e cultura
sade e saneamento
assistncia e previdncia
habitao e urbanismo
agricultura
comunicaes
desenvolvimento regional
energia e recursos minerais
indstria, comrcio e servios
relaes exteriores
trabalho
transporte

Tais gastos proporcionais possibilitam compreender a dinmica e evoluo das preferncias alocativas dos
governos locais por polticas pblicas. De acordo com os propsitos deste estudo, a anlise se volta para
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identificar em que medida um dado governo vem apresentando transformaes em sua forma especfica de
alocar recursos no tempo. A anlise da evoluo das preferncias alocativas busca compreender como se
processam as transformaes de tais preferncias no tempo e identificar as tendncias na composio de tais
preferncias.
A anlise que se segue procura identificar para cada governo a composio das preferncias alocativas nos
perodos anterior e posterior a 1988. O passo seguinte ser o de detectar se tal composio das preferncias
sofre alteraes, e, alm disso, identificar qual a natureza e o sentido de tais alteraes.
Para reconhecer um determinado padro de preferncias alocativas no tempo far-se- a seguinte pergunta: "se
existe um tipo de gasto proporcional dominante, qual ser ele?" Em caso positivo, parte-se para a especificao
de tal preferncia. No havendo uma dominncia, os governos estariam tendo padres no-determinados de
alocao. De acordo com tal critrio, possvel indicar tais situaes nos perodos acima definidos:
gi > gj > gk onde h uma clara ordenao de preferncias no tempo, onde gi o gasto dominante, gj a
segunda preferncia alocativa e gk a ltima preferncia do governo;
gi > gj, gk onde gi o gasto dominante, mas verificam-se alteraes entre gj e gk quanto segunda
preferncia; e
gi, gj, gk situao em que no se verificam dominncias nas preferncias alocativas, dadas suas
intensas alteraes no perodo considerado.
A identificao de tais preferncias para os dois perodos (1980-1988) e (1989-1994), indica tendncias:
minimalizao situao em que se verifica uma expanso de gm, simultaneamente manuteno ou
contrao dos outros dois gastos ao longo de um dado perodo;
a.
socializao situao em que gs se expande no tempo em detrimento de gm e ge; b.
ao intervencionismo econmico situao em que ge se expande no tempo em detrimento de gm e gs.
12
c.

IDENTIFICANDO PADRES E TENDNCIAS REGIONAIS
O primeiro esforo analtico deste estudo observar o comportamento e a evoluo das preferncias alocativas
regionais. De acordo com os critrios de construo dos dados pela fonte principal, os dados regionais agregados
revelam como todos os estados em uma dada regio alocaram seus recursos no tempo.
O exame das sries histricas para a regio Sudeste (Grfico 1) revela uma bem marcada configurao das
preferncias alocativas antes e depois de 1988. Antes de 1988, verifica-se uma predominncia dos gastos
sociais, onde gs > gm > ge. Depois, constata-se uma alterao de tais preferncias, quando os gastos mnimos
assumem a dominncia alocativa a partir de 1992, com gm > gs > ge, caracterizando um novo padro
alocativo. A tendncia mais marcante, no entanto, a acelerao com que a minimalizao vem se processando
a partir de 1988. Os gastos sociais que historicamente foram superiores aos gastos mnimos, pela primeira vez
atingem um ponto de mnimo em 1993. Os gastos econmicos (ge) ficam relativamente estveis no patamar de
20% dos gastos pblicos.
No Sul (Grfico2), verifica-se uma evoluo marcada por diferentes fases: o perodo anterior a 1988 consolida
uma situao de gm, ge, gs, em que os gastos sociais e mnimos se alternam na posio dominante. No entanto,
a partir de 1988 revela-se uma transformao significativa nas preferncias em direo minimalizao,
revelando uma primeira similaridade com o Sudeste. Com efeito, no Sul, a tendncia, a partir de 1992, a de
uma igual proporo entre gastos sociais e mnimos na disputa pela principal preferncia alocativa. Quando
observadas as curvas ao longo de todo o perodo, percebe-se que os gastos econmicos apresentam,
diferentemente do caso do Sudeste, uma forte compresso, passando de aproximadamente 30% do total de
gastos da regio no incio da srie, para um valor prximo de 20% em 1994. Por outro lado, a curva dos gastos
mnimos apresenta duas significativas aceleraes: a primeira, de forte intensidade, que vai do ano de 1981 at
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o ano de 1985; e a segunda, de menor intensidade, que vai de 1988 at o final da srie. Em termos amplos, os
gastos sociais na regio Sul apresentam uma maior estabilidade comparativamente s demais curvas.
Na regio Nordeste (Grfico 3), as curvas revelam dois padres de preferncias alocativas: o primeiro mostra
no haver uma dominncia entre tipos especficos de gastos, sendo os gastos mnimos e sociais por vezes a
primeira preferncia do governo. A partir de 1988, no entanto, configura-se uma slida conformao das
preferncias em que gs > gm > ge, revelando uma tendncia expanso dos gastos sociais. O padro ps-1988
demarca uma configurao completamente distinta daquela das regies Sul e Sudeste. No entanto, importante
ressaltar que a propenso predominncia dos gastos sociais no se constitui fato novo; pelo contrrio, revela
uma tendncia que vem se configurando com intensidade desde 1983. Os gastos econmicos mostram-se
bastante instveis no perodo 1980-1988, e em seguida se mantm estveis, mais uma vez configurando um
novo padro alocativo na regio em termos econmicos.
Na regio Norte (Grfico 4), identificam-se padres bastante diferenciados na evoluo das preferncias
alocativas. No perodo que vai de 1980 a 1988, a distribuio de preferncias assume o tipo gm > gs > ge, com
forte expanso dos gastos mnimos, o qual se mostra completamente atpico em relao aos demais casos
regionais apresentados. A partir de 1988, tal padro se mantm, contudo os gastos mnimos passaram a sofrer
uma perda de posio em relao a preferncias alocativas por gastos sociais. De 1993 em diante, configura-se
um novo padro, onde gs > gm > ge. Todavia, vale salientar que a tendncia expanso acelerada dos gastos
sociais vem se configurando desde o ano de 1988, podendo ser vista como uma conseqncia da
descentralizao. Os gastos sociais, progressivamente, a exemplo do caso do Nordeste, passam a ser a
preferncia alocativa regional, constituindo um fato novo. No entanto, ao contrrio do Nordeste, na regio
Norte, quando consideradas ao longo de todo o perodo, as preferncias alocativas em polticas pblicas de corte
econmico apresentam considervel declnio.
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No Centro-Oeste (Grfico 5), identificam-se dois padres alocativos: primeiro, o que vai de 1980 a 1988,
caracteriza-se por uma situao em que os trs tipos de gastos assumem alternadamente a preferncia
dominante, o que se constitui um caso indito. A partir de 1988, a descentralizao vem configurar um padro
alocativo perfeitamente definido, em que os gastos sociais assumem a posio dominante, a exemplo do caso do
Nordeste. Na regio Centro-Oeste, porm, os gastos econmicos, surpreendentemente, tendem a se elevar a
partir do ano de 1989, enquanto os gastos sociais declinam, embora se mantenham como a preferncia
predominante na regio.
A anlise regional permite identificar tipos diferenciados e similares no que se refere aos efeitos da
descentralizao sobre as preferncias alocativas regionais, que sero fundamentais para balizar a anlise das
escalas estaduais e municipais que se seguem. No entanto, fundamental ressaltar que as regies Sudeste, Sul
e, principalmente, Nordeste, onde esto situados os casos da amostra escolhida neste estudo, apresentam dois
padres diferenciados. Nos dois casos, a partir de 1988, verifica-se uma modificao marcante nas preferncias
alocativas. No Sudeste e no Sul, constata-se uma forte tendncia minimalizao a partir de 1988, bem como a
consolidao de um novo padro a partir de 1992, onde gm > gs > ge. No caso do Nordeste, observa-se uma
tendncia elevao dos gastos sociais proporcionais, consolidando um padro de distribuio das preferncias
onde gs > gm > ge. Tal diferenciao abre perspectivas interessantes para garantir os traos distintivos da
anlise dos casos individuais.

PADRES ALOCATIVOS NOS ESTADOS
A anlise das curvas para os sete casos estaduais est dividida em duas categorias: os grandes estados (So
Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais) e os pequenos estados (Paran, Pernambuco, Cear e Bahia).
Estados Grandes
Como mostram os dados do Grfico 6, dois perodos podem ser identificados: antes de 1988, quando o governo
de So Paulo apresenta um padro de gastos em que gs > gm > ge, embora em alguns momentos gs e gm
dividam a preferncia dominante; e ps-88, quando se configura uma nova estruturao das preferncias, e o
gasto mnimo passa a ser, a partir de 1990, progressivamente, predominante, constituindo uma tendncia de
minimalizao. A partir de 1991, similarmente ao caso da regio Sudeste, consolida-se um padro em que gm >
gs > ge. Pela primeira vez, os gastos sociais perdem posio relativa, assumindo a segunda preferncia do
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governo paulista. Em grande medida, o comportamento do gasto econmico reflete a evoluo regional,
verificando-se uma relativa estabilidade.
Conforme os dados do Grfico 7 sugerem, o governo do Estado do Rio de Janeiro apresenta um comportamento
no perodo de 1980 a 1986 que se caracteriza pela nfase nos gastos mnimos; de 1986 a 1990, os gastos
sociais passam a assumir a preferncia do governo estadual. No perodo seguinte, verifica-se uma inverso das
tendncias anteriores, configurando-se uma situao de minimalizao dos gastos, em simultneo expanso
do gasto em atividades econmicas, sobretudo no perodo que vai de 1991 a 1993. No entanto, a partir de
1990 que se configura um padro definido de preferncias alocativas em que gm > gs > ge, voltando situao
anterior a 1986. A tendncia estadual de minimalizao das preferncias alocativas com a descentralizao
reflete uma similaridade com o caso de So Paulo e, por extenso, com a regio Sudeste.
Para o caso de Minas Gerais (Grfico 8) o perodo anterior a 1988 reflete uma distribuio de preferncias do
tipo gm, ge, gs, em que se identifica uma forte alternncia. Este comportamento traduzido graficamente pelo
grande nmero de intersees e de proximidade das curvas. No perodo posterior a 1988, tal situao se
mantm at o ano de 1991, quando ento se configura um mais "bem definido" padro de gastos, em que gm >
gs > ge. O padro de preferncias vem apresentando uma minimalizao dos gastos, em que o gasto mnimo
tende a assumir a preferncia alocativa dominante, distanciando-se das demais curvas. O governo de Minas
Gerais, portanto, revela, a partir de 1991, uma tendncia regional, a qual j teria sido acompanhada de modo
diferente pelo Rio de Janeiro e por So Paulo. A tendncia minimalizao, no caso de Minas Gerais, pode ser
melhor entendida, como evidenciam os dados, como uma tendncia que vinha se configurando desde 1990.
Estados Pequenos
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Conforme mostram as sries histricas para o caso do Paran (Grfico 9), o ano de 1988 apresenta uma
inflexo no padro de preferncias. O governo passa de um padro do tipo gs, ge > gm para um caso bem
definido de gs > gm > ge. Antes de 1988, os gastos sociais e econmicos dividem ao longo do tempo as
preferncias alocativas. a partir de 1988 que se consolida uma socializao acelerada dos gastos pblicos,
acompanhada por uma contrao acentuada dos gastos de natureza econmica, revelando uma profunda
alterao no padro de preferncias alocativas em funo da descentralizao. O padro alocativo que se
instaura a partir de 1988 distinto daquele apresentado pelas regies Sul e Sudeste, e ainda pelos grandes
estados. O caso do Paran apresenta maior proximidade com a curva de preferncias apresentada pelas regies
Nordeste e Centro-Oeste.
No caso do Estado de Pernambuco (Grfico 10), verifica-se um comportamento alocativo que antes de 1988 se
caracteriza por uma situao de gm, gs, ge, no havendo uma predominncia no tempo por tipos de gastos.
Posteriormente, configura-se um novo padro alocativo em que gs > ge, gm. No entanto, vale ressaltar que a
predominncia dos gastos sociais vem se dando desde 1985, refletindo, em grande medida, a tendncia
apresentada pela regio Nordeste, sendo tambm similar ao caso do Paran. Curiosamente, com a
descentralizao as maiores alteraes nas preferncias alocativas ocorrem nos gastos mnimos e econmicos.
Os primeiros, que eram dominantes entre 1980 e 1985, passam a dividir, de modo alternado, a segunda posio
com os gastos econmicos, constituindo um fato novo.
O caso do Cear (Grfico 11) confirma a tendncia apresentada pela regio Nordeste, Paran e Pernambuco. No
perodo anterior a 1988, a distribuio de preferncias foi do tipo gm, gs, ge, para em seguida se movimentar
em direo a um comportamento do tipo gs > gm, ge, consolidado a partir de 1990. A tendncia dominncia
dos gastos de natureza social ocorre, assim como em Pernambuco, com os gastos mnimos e econmicos
dividindo a segunda preferncia na agenda do governo.
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O caso da Bahia (Grfico12) guarda considervel semelhana com os padres apresentados por Cear e
Pernambuco no perodo ps-1988. A partir do ano de 1991, o fato novo a conformao de preferncias no tipo
gs > gm, ge, com ampliao das preferncias estaduais por gastos sociais. No perodo anterior, verifica-se um
comportamento do tipo gm, gs, ge, o qual tpico dos casos da regio Nordeste. A compresso dos gastos
mnimos a partir do ano de 1990 passa a ser o fim de uma tendncia que havia se consolidado desde 1984,
quando o governo baiano partiu para polticas de minimalizao dos gastos pblicos. No entanto, curioso notar
que em 1994 se configura um novo padro de preferncias expresso por gs > ge > gm, sendo indito para a
regio Nordeste e mesmo para os demais casos estaduais apresentados. Com efeito, os gastos mnimos, que se
constituram na prioridade da agenda estadual em 1990, sofrem intensa queda de posio at o ano fiscal de
1994.

PADRES ALOCATIVOS NOS MUNICPIOS
Municpios Grandes
Analisando as curvas das preferncias alocativas para os governos municipais das capitais de So Paulo, Rio de
Janeiro e Minas Gerais, a primeira evidncia emprica que se pode apresentar a da estabilidade das
preferncias alocativas, a qual se d ao longo do perodo considerado (1980-1994), configurando uma
distribuio do tipo gs > ge, gm. Tal comportamento, no entanto, difere entre os estados.
Para o municpio de So Paulo (Grfico 13), o que se observa que os gastos sociais so sempre superiores aos
demais ao longo da srie, configurando um padro alocativo gs > gm, ge.
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No municpio do Rio de Janeiro (Grfico 14), o comportamento similar, em termos de estabilidade, ao do
municpio de So Paulo, porm, h uma clara predileo ordenada por gs > gm > ge.
O caso de Belo Horizonte (Grfico 15), embora seja mais instvel que os dos demais apresentados, traduz uma
mesma tendncia, qual seja, gs > gm > ge. A partir de 1990, com a descentralizao, porm, acentua-se a
tendncia de expanso dos gastos em polticas pblicas de corte social.
Municpios Pequenos
Os casos dos governos de Curitiba, Recife, Fortaleza e Salvador confirmam a tendncia geral apresentada pelos
governos dos municpios grandes, o que ratifica a existncia de uma inclinao das preferncias alocativas
municipais, ao menos no mbito da amostra. O que se observa, com variaes entre os casos, a dominncia
das preferncias por gastos sociais. A descentralizao, na verdade, no provocou alteraes significativas nas
escolhas alocativas desses governos municipais.
No caso de Curitiba (Grfico16), verifica-se que a partir de 1983 as preferncias alocativas do governo
assumem o perfil gs > gm > ge. A curva dos gastos sociais, vale salientar, apresenta uma significativa inflexo
a partir de 1989, quando se verifica uma compresso de tais gastos proporcionais.
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No municpio do Recife (Grfico 17), visualiza-se um padro ainda mais claro de expanso dos gastos sociais. No
perodo em questo, a preferncia alocativa municipal por gastos sociais mostra-se dominante, porm todas as
curvas apresentam relativa instabilidade ao longo do tempo. No entanto, pode-se identificar com preciso uma
distribuio de preferncias bastante homognea com o perfil gs > gm > ge, sendo similar aos demais casos
municipais.
Em Fortaleza (Grfico 18), pode-se identificar um padro diferente, e menos estvel que os anteriores. No
perodo que antecede 1988, o governo municipal de Fortaleza segue a tendncia municipal de estabilidade das
preferncias, com gs > gm > ge. Em seguida, constata-se uma situao em que o gasto mnimo passa a
diminuir consideravelmente, configurando, a partir de 1991, um novo padro em que os gastos econmicos
passam a assumir a segunda posio. De 1992 em diante, verifica-se uma expanso acelerada dos gastos
sociais, alterando uma tendncia histrica de estabilidade do patamar de tais gastos.
Dos casos municipais, o de Salvador (Grfico 19) apresenta-se como atpico em relao aos demais, embora
preservando importantes pontos de similaridade. Observam-se dois padres alocativos distintos ao longo da
srie. No primeiro, os dados configuram um comportamento do tipo gs, gm, ge, em que as preferncias se
alternam fortemente. No perodo seguinte, consolida-se um padro estvel de preferncias alocativas, o qual
acompanha a tendncia do Nordeste e dos municpios em geral, qual seja, de dominncia do gasto social. Neste
caso, a descentralizao trouxe alteraes significativas nas preferncias alocativas do governo municipal gs >
gm > ge, sendo que o gasto mnimo apresenta uma expanso a partir de 1988, sendo este um fato novo.
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CONSIDERAES FINAIS
Os dados apresentados levam-nos pelo menos a duas evidncias empricas de interesse. A primeira e mais
visvel delas a de que, a partir de 1988, os estados passam a apresentar padres mais bem definidos de
alocao de recursos com predominncia de preferncias, revelando uma propenso a mudanas nas
preferncias alocativas, independente da natureza destas.
A segunda evidncia a de que os municpios, independentemente do caso e do perodo considerados,
apresentam padres mais estveis e definidos em termos de suas preferncias. Quanto natureza dessa
tendncia municipal, os dados so claros: as preferncias so marcadas pela dominncia dos gastos em polticas
pblicas consideradas aqui como de corte social. Uma possvel interpretao dessa evidncia tem a ver com o
fato de que os municpios j eram responsveis pela oferta de polticas pblicas de corte social na estrutura
federativa brasileira antes de 1988. Nesse sentido, o que se pode inferir que a descentralizao no
proporcionou alterao nas preferncias alocativas dos municpios da amostra. Isto no quer dizer, todavia, que
a descentralizao no tenha promovido alteraes qualitativas do gasto pblico municipal. Ademais, pouco se
pode afirmar a respeito de mudanas na alocao de recursos nas diversas categorias que compem as
classificaes agregadas nesta anlise. Estudos mais refinados permitiro compreender como tais evidncias se
processaram ou no no tempo e no espao, afastando-se ou aproximando-se das evidncias aqui apresentadas.
Quanto maior propenso alterao nas preferncias alocativas dos governos estaduais, possvel tentar
explicar tal fenmeno luz das teorias dos grupos de interesse, amplamente utilizadas em estudos de cincia
poltica e polticas pblicas. Estas, em suas diversas variantes, apiam-se na idia de que o tamanho dos grupos
de interesse e a complexidade dos sistemas poltico-institucionais, nos quais as decises se processam, alteram
a posio do median voter. Quanto maior o grupo, e mais fragmentados os interesses, menos estvel ser a
posio do median voter, e, portanto, menor a estabilidade dos resultados dos processos de escolhas coletivas
em sistemas poltico-institucionais pela regra da maioria. Por esta linha argumentativa, torna-se possvel
relacionar a posio do median voter e as preferncias alocativas no tempo.
Com efeito, observa-se que nos municpios h uma tendncia conservao das preferncias no tempo, o que
era de se esperar, dado que os grupos e as coalizes de elites municipais tendem a ser mais coesos no tempo,
sobretudo em casos em que o desenvolvimento econmico e social so lentos, e padres de relaes polticas
tendem ao tradicionalismo, marcado por forte permanncia de elites no poder, entre outros fatores. Na escala
estadual, observa-se que os estados pequenos mostram uma leve alterao de suas preferncias, revelando um
comportamento que pouco se afasta daquele verificado nos municpios. Isto pode ser explicado pelo mesmo
argumento, em que nos estados pequenos a complexidade dos sistemas poltico-institucionais, o nmero de
atores em jogo, a natureza das decises e a fragmentao dos interesses aumentam de modo pouco expressivo
em relao escala municipal aqui considerada. No caso dos estados grandes, em que so elevados os graus de
complexidade e de fragmentao de interesses, as evidncias empricas apresentadas vo na direo de que
ocorrem alteraes significativas das preferncias alocativas, confirmando o argumento da teoria dos grupos de
interesse baseado na posio do median voter.
Quanto ao sentido das modificaes observadas, tal linha de argumentao no encontra o mesmo poder
explicativo. No entanto, interessante observar que os estados grandes dirigiram suas preferncias para a
minimalizao, enquanto os pequenos se moveram na direo da socializao, que, curiosamente, a mesma
dos municpios. Tal fenmeno poderia ser explicado com maior preciso a partir de anlises da natureza e
composio das elites locais nos processos de escolha coletiva. De todo modo, possvel tentar indicar
elementos inteligveis para tal evidncia. Nos estados grandes, as elites locais teriam uma maior capacidade de
renovao, maior exposio competio poltica e menor oportunidade para estabelecer relaes de corte
clientelista, elementos que teriam poder de alterar significativamente o papel alocativo dos governos ao longo
do tempo.
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No entanto, o sentido das modificaes poderia ser experimentalmente explicado a partir das teorias
tradicionais sobre o papel das esferas de governo em estruturas federativas. Algumas das principais teorias
normativas do federalismo argumentam em prol da existncia de uma diviso eficiente de responsabilidades
entre os governos (Tiebout, 1956; Olson, 1969; Weingast, 1995; Imman e Rubinfield, 1994). A mais eficiente
diviso de competncias teria a ver com a escala e a natureza dos bens, em que os governos mais prximos dos
governos centrais deveriam estar envolvidos com a proviso de bens pblicos puros, enquanto os governos
locais estariam voltados para bens pblicos de corte local. A anlise emprica das preferncias alocativas dos
governos locais realizada, permitiu ver que apenas os estados considerados grandes se encontram mais
prximos de tal diviso de papis e responsabilidades. Em linhas gerais, os resultados analisados apontam para
uma diviso em que tais governos enfatizam prioritariamente a minimalizao, enquanto os municpios se
voltam para uma socializao dos gastos. Nos estados pequenos e em suas capitais, verifica-se um processo
contrrio de superposio de competncias, em que as duas escalas se voltam para ofertar polticas pblicas de
corte social, promovendo ineficincias alocativas, ao menos em tese. Nos estados e municpios menores e mais
marcadamente movidos pelo clientelismo, a tradio da poltica local tem sido alimentada pelas coalizes entre
governos estaduais e governos municipais, sobretudo das capitais, dado o maior peso poltico destas. Isso
incentiva e retroalimenta a conservao de padres na alocao de recursos. Estudos mais aprofundados nessa
linha de argumentao podem elucidar em que medida tal superposio de competncias tende a promover
ineficincia alocativa.
O exame das preferncias alocativas dos governos locais no caso brasileiro, ao menos preliminarmente, permite
esclarecer pontos importantes no debate corrente sobre descentralizao das polticas pblicas e,
fundamentalmente, sobre o papel das diferentes instncias de governo no federalismo brasileiro. As evidncias
apresentadas, embora considerando os seus limites, mostram que a idia quase consensual de que os
municpios teriam alterado suas preferncias alocativas com a descentralizao como fortemente propalado no
debate nacional sobre descentralizao e federalismo no se verifica ao menos nos casos estudados. O efeito
mais visvel da descentralizao foi o de promover alteraes nos padres alocativos e nas preferncias dos
governos estaduais, fenmeno at ento pouco explorado pela literatura temtica no Brasil. A compreenso da
natureza e das tendncias de tais mudanas no papel dos governos estaduais permite entender os caminhos do
federalismo no Brasil, do mesmo modo por que e como este tem sido alvo de continuadas crticas, desde a
Constituio de 1988, por diversos estudos e pesquisas. A crise federativa promovida pela descentralizao
poderia ser explicada pelos caminhos alocativos tomados por certos estados que, por razes que fogem ao
escopo deste trabalho, operam em ambientes marcados pelo clientelismo e pela pouca capacidade de renovao
das elites polticas locais, o que acentua os conhecidos problemas de superposio de papis e responsabilidades
na diviso de funes entre governos, o que promove, em ltima instncia, ineficincia na alocao de recursos
nas polticas pblicas locais. Estudos futuros focalizando casos individuais com maior preciso, e envolvendo
modelos analticos que contemplem os efeitos dessas variveis no consideradas diretamente neste estudo
preliminar, podero revelar maiores surpresas sobre o que realmente se passa com a descentralizao e as
preferncias alocativas no caso brasileiro.
(Recebido para publicao em janeiro de 1997)

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ABSTRACT
Decentralization, Public Spending, and the Allocative Preferences of Local Governments in Brazil (1980-1994)
Based on study of a historical series, the article analyzes the dynamics of allocative preferences in public
spending by Brazilian state and municipal governments during 1980-1994. Specifically, this contribution to the
debate on decentralization and federalism in Brazil seeks to ascertain how and to what extent local
governments have changed their allocative preferences as a result of decentralization.
Keywords: decentralization;, allocative preference; local government.

RSUM
Dcentralisation, Dpenses Publiques et Attributions Budgtaires des Gouvernements Locaux au Brsil
(1980-1994)
Dans cet article on analyse le mouvement des attributions budgtaires des politiques publiques menes par les
gouvernements des tats de la fdration et des communes brsiliennes pendant les annes 1980-1994. A
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partir de sries historiques des attributions budgtaires effectues par les gouvernements locaux, on essaie de
mettre des repres une discussion sur la dcentralisation et le fdralisme au Brsil. La question consiste
savoir comment et dans quelle mesure la dcentralisation aurait modifi les attributions budgtaires effectues
par les gouvernements locaux.
Mots-cl: dcentralisation; attributions budgtaires; gouvernement local.

NOTAS:
*
No Brasil, agradeo os comentrios, sugestes e recomendaes feitas por Marcus Andr B. C. de Melo, Marta
Arretche, Tnia Bacelar de Arajo e Cristiane Lucena. Sou especialmente grato participao e colaborao de
Carlos Antnio Alves Pontes na preparao da segunda verso, submetida editoria de Dados, nas atividades de
organizao do texto, apresentao do argumento e, ainda, apoio logstico. Na Cornell University gostaria de
agradecer a participao de Henrique Arajo no Departamento de Matemtica; a Theodore Lowi, John Ferejohn,
Robert Gibbons e Walter Isard por suas contribuies ao desenvolvimento das idias aqui apresentadas sem as
quais este trabalho seria completamente diferente.
1. Para uma completa reviso da literatura sobre a descentralizao em escala internacional e nacional, e, mais
importante, sobre as relaes entre descentralizao e federalismo, remeto o leitor a Melo (1996; 1997). Sobre
a ideologia do municipalismo no Brasil, ver Melo (1993); e sobre a relao entre municipalismo, captura e
estabilidade federativa, ver Rezende (1996d).
2. No plano internacional, o estudo realizado por Putnam (1993), sobre descentralizao e democracia,
constitui-se caso exemplar para estudos de polticas pblicas e relaes intergovernamentais em ambientes
democrticos.
3. Um amplo panorama do debate corrente sobre o federalismo nacional encontrado em Affonso e Barros e
Silva (1995). Nesse debate, questes correlatas natureza da formao do federalismo, ressaltando o poder
dos poderes locais no Brasil so exploradas com lucidez por Oliveira (1995). Para uma anlise dos efeitos de
captura dos governos locais sobre o governo federal na conduo de reformas no Brasil, ver Rezende (1996b).
4. As preferncias alocativas dos governos sero representadas pela composio do gasto governamental em um
conjunto de polticas pblicas em um dado perodo de tempo.
5. A metodologia utilizada para a determinao das preferncias alocativas baseia-se na natureza dos gastos
pblicos por funo, tal como realizado em Rezende (1996a).
6. A ao de grupos de interesse na formao de polticas pblicas constitui-se foco central na produo
acadmica recente das cincias sociais. Para uma reviso das correntes tericas mais importantes, ver Mitchell
(1990) e, ainda, sobre grupos de interesse e a organizao interna do governo em sistemas federativos, ver
Tirole (1994).
7. Os estados e municpios que compem a amostra so aqueles dotados de maior populao, renda,
representao poltica, produo econmica e, ainda, grau de urbanizao. O critrio populao diferiu na
escolha da amostra. Para os estados, foram considerados aqueles com populao maior que 6,5 milhes de
habitantes, e para os municpios das capitais, aqueles com populao superior a 1,3 milho para o ano de 1993,
quando foi produzido o dado mais atualizado pelo IBGE (1994).
8. Mtodos de anlise cientfica que se baseiam na noo de equilbrio tratam-no como uma situao
self-enforcing, na qual no se verificam tendncias ou interesses pela mudana. Uma posio de equilbrio pode
ser parcial ou mais completa que outras, ou, ainda, dizer respeito ao longo ou curto prazo, referindo-se a uma
dada resultante de fatores, mas se trata de uma situao aproximada, prxima do ideal. A noo de equilbrio
tem sido amplamente utilizada para explicar cientificamente fenmenos sociais relevantes, fundamentalmente,
processos de escolha coletiva (Tabellini, 1991; Tabellini e Alesina, 1990) em polticas pblicas. Neste estudo,
considera-se que a alocao de uma quantidade Q de recursos em polticas pblicas representa uma situao de
equilbrio das preferncias alocativas em um dado ano. A anlise do comportamento temporal do gasto permite
visualizar a evoluo do equilbrio das preferncias alocativas, que seria, por definio, a posio de equilbrio do
median voter em relao ao gasto pblico em uma dada escala de governo.
9. Outras classificaes mais detalhadas poderiam ser utilizadas, porm, para os objetivos propostos neste
trabalho, tal classificao mostra-se propcia.
10. Embora essa distino seja fundamental para a compreenso da atividade do governo, esta se presta para
estudos mais detalhados sobre os gastos pblicos. Isso j vem sendo feito por mim em trabalho focalizando a
natureza do envolvimento do governo para a cidade do Recife e para o Estado de Pernambuco, com base nos
balanos municipais e estaduais, no perodo correspondente a 1970-1996.
11. A composio desses gastos se mostra extremamente varivel de pas a pas, dependendo de como as
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polticas governamentais so organizadas. Tal distino, embora fundamental para estudos mais avanados e de
corte comparativo, no se faz necessria aqui, dado que se considera o fim ltimo da ao do governo em uma
dada poltica pblica, conforme especificado anteriormente.
12. Uma maior elaborao das tipologias do governo em ao pode ser encontrada em Rezende (1996c).

2009
R. da Matriz, 82
22260-100 Rio de Janeiro RJ Brazil
Tel.: +55 21 2266-8300
Fax: +55 21 2286-7146
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