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MARCOS, Subcomandante Insurgente. L@s zapatistas y la Otra:
los peatones de la historia, Rebelda, Mxico-D.F., n.46, p.7-49,
oct. 2006.
TELLO DAZ, C. El eclipse. Proceso: 30 aos, Mxico-D.F., p.114-
130, oct./dic. 2006.
VZQUEZ MONTALBN, M. Manifiesto subnormal. Barcelona:
Kairs, 1979.
AS CIDADES NOS PROCESSOS DE INTEGRAO
REGIONAL
Karina L. Pasquariello MARIANO
1
Gustavo Rosolen TESSARI
2
RESUMO: Este artigo analisa o papel das cidades como atores
emergentes no cenrio internacional contemporneo e mais
especificamente nos processos de integrao regional. Adotou-se
como estudo de caso a atuao dos municpios, com destaque para
o caso de So Paulo, nas negociaes e discusses do Mercado
Comum do Sul (Mercosul) e naquelas que visam constituio da
rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA).
PALAVRAS-CHAVE: Mercosul. ALCA. Integrao regional. Cidades.
Novos atores.
Introduo
O fim da ordem internacional bipolar inaugurou uma fase de
reorganizao do sistema mundial que permitiu a incorporao
de novos atores e formas de comportamento num ambiente
tradicionalmente monopolizado pelos Estados. Esta mudana foi
acompanhada pelo fortalecimento e multiplicao das instituies
internacionais e fortemente influenciada pelo fenmeno da
globalizao, que promoveu alteraes significativas no s na
esfera econmica e produtiva, mas tambm no mbito poltico,
social e cultural.
1
CEDEC Centro deEstudos deCulturaContempornea. So Paulo SP Brasil. 05002-070. UNESP
UniversidadeEstadual Paulista. FaculdadedeCincias eLetras Departamento deAntropologia, Poltica
eFilosoa. Araraquara SP Brasil. 14800-901 karina@fclar.unesp.br
2
CEDEC Centro de Estudos de Cultura Contempornea. So Paulo SP Brasil. 05002-070
grtessari@gmail.com
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Essas mudanas promovidas pela globalizao provocam
uma reformulao nas estratgias de insero internacional dos
pases, especialmente no caso do Brasil e do restante da Amrica
Latina, assim como de seus governos subnacionais e locais.
Partimos de uma premissa fundamental de que, no atual cenrio
globalizado, o Estado-nao ganha novos contornos e os conceitos
de soberania e legitimidade adquirem outros significados, ao
mesmo tempo em que o Estado necessita crescentemente da
cooperao internacional tanto para responder aos desafios do
sistema internacional, como para prover bens e servios sua
populao. Neste sentido, os Estados estariam adquirindo uma
nova lgica de funcionamento onde seu poder limitado frente
expanso de foras transnacionais que reduzem a capacidade
dos governos de controlar as relaes trans-fronteirias.
Por outro lado, o fenmeno da globalizao tem uma relao
direta e dinmica com a lgica da regionalizao, ao transformar
o contexto e as condies da interao e da organizao sociais,
levando a um novo ordenamento das relaes entre territrio
e espao socioeconmico e poltico. Esta nova realidade
acompanhada pela presena de novos atores no cenrio
internacional que passam a atuar a partir de uma estratgia
prpria e, muitas vezes, desvinculada da poltica externa dos
governos centrais.
Essa situao de mudana e desafio perante o novo contexto
internacional no foi diferente para os pases da Amrica Latina.
Por um lado, estes tinham e ainda tm a preocupao de
superar sua posio de marginalizao poltica e, ao mesmo
tempo, sentem necessidade de criar uma estratgia de insero
bem-sucedida neste cenrio globalizado, atendendo s diversas
presses e demandas provenientes da sociedade e seus grupos
organizados.
Esta nova realidade permitiu a ascenso dos governos
subnacionais como atores cada vez mais relevantes no sistema
internacional. O objetivo deste artigo, portanto, discutir o papel
desempenhado pelas cidades neste novo cenrio, levando em
conta o fenmeno da globalizao e o modo de insero desses
atores. Em particular, discutimos o reposicionamento estratgico
das cidades, com referncia especial ao Municpio de So Paulo,
frente aos processos de constituio da ALCA e de integrao
regional do Mercosul
3
.
Os processos de integrao em curso afetam os municpios
em vrias dimenses. O conhecimento da forma pela qual esses
impactos ocorrem e so prevenidos ou explorados so elementos
importantes para explicar o novo comportamento dos governos
municipais, pois trazem em si as causas para a necessidade de
atuar e se inserir no plano internacional.
Este comportamento dos governos municipais, voltando-se
para a ao internacional, uma novidade, pois at h pouco
tempo no se percebia uma estratgia nesse sentido. Compreender
esse novo comportamento do governo do Municpio de So Paulo
envolve vrios aspectos e focos de anlise.
Ao mesmo tempo, compreender essa participao dos
municpios nos processos de integrao pode ser um instrumento
importante para indicar tendncias de aprofundamento ou de
estagnao na esfera regional. Por exemplo, a incorporao de
atores que no estavam previstos no momento inicial do Tratado
de Assuno pode ser um importante indicativo de que, apesar
das crises, o Mercosul ganhou uma dinmica de funcionamento
mais independente da vontade poltica dos governos centrais.
preciso ter em conta que os processos de integrao
regional, como todo fenmeno do campo das cincias sociais, so
dinmicos e nem sempre evoluem da forma como seus criadores
imaginaram. Em primeiro lugar, por estar dentro de uma lgica
sistmica, esses processos necessariamente reagem ao ambiente
externo e s demandas provenientes de seus subsistemas,
alterando o plano inicial ao longo do tempo.
Assim sendo, preciso compreender as origens dessas
influncias, os mecanismos internos desses processos que
so elaborados para resistir s presses por mudanas, como
tambm os instrumentos pensados para permitir as alteraes.
Podemos dizer que no incio a integrao corresponde ao projeto
elaborado pelo grupo que a idealizou. Com o passar do tempo,
assume as caractersticas que a realidade lhe impe, muitas
vezes contrariando as concepes de seus criadores.
3
Esteartigo resultado deumapesquisadesenvolvidano mbito deumprojeto temtico Gesto Pblica
e Insero Internacional das Cidades desenvolvido por uma equipe de pesquisadores do Centro de
Estudos deCulturaContempornea(CEDEC), daUniversidadeEstadual Paulista(UNESP), daPontifcia
Universidade Catlica (PUC/SP) e da Fundao Getlio Vargas (FGV/SP). Seu objetivo principal
analisar aatuao internacional do Municpio deSo Paulo, emconfronto comexperincias deoutros
governos locais, nos planos internacional elatino-americano. Esteprojeto contacomo apoio nanceiro da
Fundao deAmparo Pesquisado Estado deSo Paulo (FAPESP).
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Ao longo deste artigo discutiremos como as cidades se inserem
no cenrio internacional a partir da anlise sobre o contexto
externo e qual o papel efetivo desempenhado por elas nesse
mbito, apoiando esta reflexo no debate terico das relaes
internacionais sobre este assunto e sobre o desenvolvimento de
processos de integrao regional. Ressaltamos em nosso trabalho
os limites da ao internacional das cidades, ao mesmo tempo
em que buscamos reconhecer possibilidades e alternativas que
so levantadas pelas diferentes correntes de pensamento.
Em seguida, focamos especificamente a questo da
interveno da cidade de So Paulo nos processos de integrao
do Mercosul e da ALCA. Neste caso, consideramos como se deu
essa participao internacional da cidade de So Paulo, mas no
a partir da perspectiva de seu governo. Nosso olhar est focado
na forma como as estruturas institucionais desses processos de
integrao incorporaram esse novo ator, buscando compreender
como se estabeleceram as relaes formais e informais entre essas
instncias regionais fortemente controladas pelos governos
federais e as municipais.
A ascenso de novos atores
Em 1989, com o fim da Guerra Fria, o sistema internacional
baseado na lgica da bipolaridade desintegrou-se dando lugar
a uma nova ordem mundial. Esta mudana trouxe em seu incio
uma srie de incertezas quanto ao modo como esse sistema
reencontraria seu equilbrio e quais seriam as novas regras que
regulamentariam a relao entre os Estados. Alguns aspectos
ficaram claros desde o incio:
os Estados Unidos seriam o principal ator do sistema
internacional, embora no final dos anos 80 ainda no fosse
possvel avaliar a extenso de seu papel;
as organizaes internacionais ganharam maior importncia,
assim como as iniciativas de cooperao entre os pases
(entre elas os processos de integrao regional);
as relaes entre os Estados seriam balizadas pelo fenmeno
da globalizao.
Um dos principais efeitos da globalizao e,
conseqentemente, da esfera econmica sobre o comportamento
dos governos, foi a mudana no papel do Estado-nao neste
novo cenrio. Principalmente em razo das polticas neoliberais
assumidas a partir de meados da dcada de 1980, seu papel no
sistema internacional contemporneo passou a ser o de liberalizar
e potencializar as foras mais dinmicas da economia mundial
de qualquer entrave, principalmente institucionais. Parte das
estratgias utilizadas nesta tarefa ocorre e ocorreu atravs da
transferncia dos bens pblicos coletivos para a esfera privada,
utilizando subsdios estatais com esse objetivo.
Caberia ento aos Estados garantir um clima interno confivel
para o desenvolvimento dos negcios, que seria til tambm para
atrair capital financeiro e com ele a disponibilidade de crdito
para o financiamento das atividades econmicas no mbito
domstico, bem como para a captao de recursos necessrios a
seus investimentos em infra-estrutura visando o aprofundamento
deste ciclo de desenvolvimento.
Esta perspectiva, que enfatiza apenas as questes
estritamente econmicas, pressupe o enfraquecimento dos
Estados enquanto atores internacionais em conseqncia da
globalizao. Os governos que anteriormente estabeleciam
e regulavam as condies externas do mercado, tornam-se
alvos da especulao internacional, principalmente no mbito
financeiro. Este contexto de incerteza gera forte preocupao pela
regulamentao internacional da globalizao, especialmente na
rea financeira (ROSENAU, 2000; NYE, 2002).
Dentro desta lgica de anlise, ganham importncia as
instituies multilaterais internacionais como instrumentos para
viabilizar essa regulamentao. No entanto, as organizaes
multilaterais ainda seriam inadequadas ou limitadas para
promover um controle real e mais efetivo; h uma disparidade
entre acentuada velocidade das transaes globalizadas e a
elaborao de um ordenamento internacional, que exige processos
de negociao e regulao mais lentos e complexos (PODEST,
1998).
Parte desta lentido se explica pelo fato da regulamentao
pressupor ampla negociao e barganha entre Estados com
interesses e necessidades diferentes, que muitas vezes no
esto acostumados a participar de instituies voltadas para
a acomodao de diferenas. Podemos afirmar que a questo
de fundo na preocupao com a regulamentao do comrcio
internacional a da capacidade de cooperao entre os Estados.
Somente com a adeso dos pases a um regime internacional, e
o seu cumprimento efetivo, possvel ordenar minimamente o
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sistema internacional. Algumas dessas tentativas de buscar um
ordenamento jurdico internacional resultaram em processos de
integrao regional.
No entanto, a relao entre globalizao e Estado no se
resume a um enfraquecimento do segundo e busca de uma
nova forma de ordenamento e controle internacional. Trata-se
na verdade de uma reformulao do papel estatal promovida a
partir dos efeitos gerados pelo novo contexto internacional, que
trazem para o mbito nacional novos desafios e uma nova lgica
de funcionamento.
O primeiro ponto a ser destacado nessa nova lgica do Estado
que este no pode ser considerado como um ente isolado dentro
do sistema internacional, ou seja, os Estados e as suas respectivas
sociedades esto cada vez mais inseridos em sistemas e redes
mundiais de interao, implicando em mudanas estruturais
na organizao social moderna, que por sua vez leva a um
reordenamento das relaes de poder entre e atravs das regies
(HELD; MCGREW, 2001). O Estado moderno, compreendido como
um corpo poltico isolado, formado por governantes e governados,
com jurisdio plena sobre um territrio demarcado incluindo
nessa jurisdio o direito ao monoplio da fora coercitiva e
com legitimidade baseada no consentimento de seus cidados,
estaria dando lugar a uma nova forma ou lgica de Estado na qual
as decises polticas passam a estar permeadas e influenciadas
por redes transnacionais intergovernamentais.
Em conseqncia, o papel do Estado transforma-se: cada
vez mais ele torna-se um instrumento de adaptao das polticas
domsticas realidade internacional e, portanto, de decises
tomadas em outras esferas de poder, sejam elas regionais,
transnacionais ou internacionais (HERZ, 1999).
Essa mudana representa um desafio s tradicionais noes
de soberania e legitimidade do Estado que v seu poder diminudo
porque a [...] expanso das foras transnacionais reduz o
controle que cada governo pode exercer sobre as atividades de
seus cidados e dos outros povos (HELD; MCGREW, 2001, p.34-
35). A interdependncia crescente, dentro desta nova realidade
marcada pela globalizao, questiona a legitimidade e a soberania
porque diminui a capacidade dos Estados de oferecerem bens e
servios s suas populaes sem apelarem para a cooperao
internacional (KRASNER, 2000; SASSEN, 2001).
Para Habermas (1995), os pases deveriam ser capazes de
agilizar a ao poltica, imprimindo-lhe um ritmo semelhante ao
da globalizao, das redes e sistemas auto-regulados. Na viso
deste autor, isto seria possvel por meio da adoo de regimes
supranacionais (como a Unio Europia) que transcendam os
limites do Estado-nao, desenvolvendo capacidades para a ao
poltica num nvel acima dos e entre os Estados.
De acordo com esta perspectiva, o Estado no desaparece
enquanto ator do sistema internacional, pois ainda conserva
a capacidade de formular as orientaes polticas nos planos
domstico e externo. Tampouco correto afirmar que permanece
inalterado ou se enfraquece. Consideramos que na realidade ele
passa por uma transio impulsionada pelas restries e limites
impostos deciso poltica pela globalizao.
A globalizao est provocando uma alterao nos Estados,
na qual os limites entre o domstico e o internacional tornam-
se menos ntidos devido ao crescimento das redes mundiais
de interdependncia. Outra mudana significativa que [...]
a ordem internacional atual caracteriza-se ao mesmo tempo
pela persistncia do sistema de Estados soberanos e pelo
desenvolvimento de estruturas plurais de autoridade (HELD,
1991, p.183). No plano mundial, o direito internacional vem
reconhecendo poderes e limitaes que transcendem os Estados-
nao; e ainda que esses poderes e limites, muitas vezes, sejam
garantidos por instituies sem poder coercitivo, na prtica
tiveram conseqncias importantes para as relaes entre as
naes.
Para os pases que constituem o sistema internacional
contemporneo, a conjugao desses fatores representa perda de
poder e de legitimidade dos governantes frente a seus cidados.
Essa conseqncia, no entanto, no percebida e nem sentida
com a mesma intensidade por todos os Estados, mesmo porque
a globalizao no pressupe homogeneizao e nem eqidade
4
.
Como resposta a essa perspectiva poltica apresentada pela
globalizao, os Estados buscam fortalecer as articulaes
intergovernamentais.
Neste cenrio internacional, os governos subnacionais
passaram a ter maior relevncia no campo das relaes
4
Ao contrrio disso, aglobalizao hojereforao poder norte-americano (NYE, 2002). Os Estados Unidos
buscamresguardar seus interesses nacionais atravs daproteo epromoo explcitas, por todos os meios,
inclusivepor meio daintegrao regional detodos os segmentos desuaeconomiaprodutivaenanceira,
semlevar emconsiderao o queisto podeacarretar aos outros pases (OLIVEIRA, 2001).
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internacionais. medida que os Estados-nao tornam-se mais
permeveis s interaes transnacionais, outras instncias
governamentais acabam assumindo novas posturas e papis.
Este novo papel no coloca em xeque a atuao do Estado-
nao, pois este permanece como o principal ator das relaes
internacionais. No entanto, a participao direta dos governos
subnacionais no mbito internacional nem sempre harmoniosa
com a atuao dos Estados, podendo ocorrer tenses entre eles.
H uma mudana na relao entre o governo central e as
unidades subnacionais: a participao direta destes ltimos no
plano internacional modifica e pode desestabilizar a diviso de
atribuies estabelecida constitucionalmente. Assim sendo, o
grau de conflito potencial entre essas esferas governamentais
varia de acordo com as regras institucionais de cada pas,
que podem estabelecer maior ou menor grau de autonomia s
instncias subnacionais.
Essa situao ganhou crescente interesse por parte das
cincias sociais que aos poucos esto incorporando esses novos
atores em suas anlises, especialmente aquelas que focam sua
ateno nos fenmenos de integrao regional, porque estes
estimulariam uma maior participao dos governos subnacionais
medida que impulsionam um aumento nas interaes
transnacionais entre os pases envolvidos.
Mesmo em pases no envolvidos em processos de integrao
regional possvel perceber uma tendncia no sentido de criar
mecanismos de controle no plano subnacional, como uma resposta
aos efeitos locais gerados pela globalizao. Consideramos que
os mecanismos governamentais institucionalizados tm os
seus procedimentos alterados a medida em que os governos
subnacionais passam a assumir responsabilidades antes restritas
ao plano central.
Por todo ello, los gobiernos nacionales ponen ms nfasis en la
competitividad nacional y menos en el equilibrio regional, dejando
que este vaco lo llenen los gobiernos subestatales. Este declive
en la funcin mediadora de los Estados expone a las regiones ms
directamente a los efectos de la economa global, y les fuerza a
buscar oportunidades para actuar dentro de l as como dentro de
los emergentes regmenes transnacionales. (KEATING, 2000, p.14).
Esses novos desafios podem fazer com que os governos
subnacionais sejam impelidos a estabelecer estratgias prprias
de insero internacional, o que pode ocasionar tenses com o
sistema de governana vigente, no caso em que este limita este
tipo de atuao.
Em primeiro lugar, h uma dificuldade legal: a Constituio
de muitos pases determina que apenas o governo central
possui a prerrogativa de fazer poltica externa. Assim sendo, as
instncias governamentais subnacionais ficariam subordinadas
e deveriam criar mecanismos domsticos para influenciar as
decises no campo diplomtico. Mas esta situao comea a se
alterar radicalmente.
No caso brasileiro, por exemplo, o dilogo entre o governo
federal e os governos subnacionais, no que se refere formulao
da poltica externa, ainda um fenmeno relativamente recente e
nem sempre muito claro. No Brasil, esse novo papel das instncias
governamentais subnacionais se contrape tendncia
centralizadora de nosso Estado federativo que restringe o grau
de autonomia do sistema estadual e municipal.
Apesar dessas restries legais, verifica-se hoje uma forte
mobilizao nos governos subnacionais, brasileiros ou no, em
criar alguma forma de participao no sistema internacional.
Reconhecemos que as motivaes para esse novo papel dos atores
governamentais subnacionais no cenrio externo, em geral, so
econmicas, polticas ou culturais (KEATING, 2000). Esse novo
comportamento, tambm chamado de paradiplomacia, pode ser
entendido como
[...] o envolvimento de governos no-centrais nas relaes
internacionais, mediante o estabelecimento de contatos permanentes
e ad hoc, com entidades pblicas ou privadas estrangeiras, com
o objetivo de promoo scio-econmica e cultural, bem assim de
qualquer outra dimenso exterior nos limites de sua competncia
constitucional (PRIETO, 2000 apud RODRIGUES, 2004, p.2).
A ampliao na atuao dos governos subnacionais no plano
internacional ocorre com intensidade varivel e de diferentes
modos: podendo exercer funes de coordenao, articulao,
negociao, mobilizao e induo dos agentes envolvidos.
Na realidade, no existe um padro na forma de atuao
desses atores para alm das fronteiras nacionais; esse depende
das caractersticas de cada governo subnacional e de seu
posicionamento no contexto nacional e tambm internacional.
H uma diversidade muito grande entre os casos existentes, nos
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quais as estratgias adotadas so construdas baseando-se na
prpria experincia.
Constata-se que apesar das diferentes posturas e estratgias
adotadas, o fenmeno da paradiplomacia pode ser verificado em
diversas partes do mundo, de forma menos ou mais articulada
com os governos centrais.
Os processos de globalizao e de integrao regional
deixaram de ser polticas de Estado incorporando-se ao cotidiano
das localidades, passando a influenciar diretamente a atuao
dos governos subnacionais. Conseqentemente, houve uma
redefinio quanto sua funo e papel no cenrio internacional,
especialmente no caso dos processos integracionistas.
As cidades nos processos de integrao regional
Os processos de integrao regional que surgem a partir
de meados da dcada de 80 seguem uma lgica de insero dos
seus membros na economia global, procurando dinamizar a sua
atuao frente ao fenmeno da globalizao. Diferentemente do
regionalismo fechado surgido na Europa nos anos 50 que se
caracterizava pelo protecionismo no plano regional e buscava
o desenvolvimento pela liberalizao intra-bloco , estes novos
processos, que formam a chamada segunda onda integracionista,
seguem um padro de funcionamento aberto, ou seja, visam se
inserir no novo cenrio internacional de forma a maximizar suas
oportunidades e atenuar seus possveis impactos negativos.
Autores como Rosenau (2000) avaliam estes novos processos
de integrao surgem em diversas partes do mundo sob uma
dupla perspectiva. Ao mesmo tempo em que representam um
mecanismo de insero dos pases no ambiente globalizado e de
controle contra os seus impactos negativos, tendem a intensificar
ainda mais as modificaes pelas quais os Estados vm passando,
pois permitem uma maior interveno de atores externos (neste
caso regionais) nas decises outrora delegadas inteiramente
soberania de cada nao.
Assim, esta nova forma de regionalismo diretamente ligada
ao fenmeno da globalizao tende a intensificar a transgresso
das fronteiras
5
dos Estados nacionais por meio de fenmenos
transnacionais, impactando significativamente tambm as esferas
subnacionais de poder. Estas, por sua vez, sentem a necessidade
5
Conceito largamenteutilizado por J rgenHabermas.
de buscar formas de atuao no s no plano internacional, mas
tambm regional, atravs dos processos de integrao nos quais
esto inseridas.
Segundo Maria del Huerto Romero (2004), as motivaes
para a ao internacional das cidades no seguem um padro
comum; podem advir das mais variadas situaes. No entanto, em
processos de integrao regional e a autora destaca o caso do
Mercosul esta participao determinada consideravelmente
pelo contexto internacional prximo, ou seja, as cidades definem a
sua atuao como resposta s oportunidades e desafios resultantes
da conjuntura apresentada pelo processo integracionista.
Este quadro faz com que as cidades desenvolvam diferentes
estratgias de atuao na esfera regional, que podem ser tanto
formais, quando acontecem atravs de mecanismos institucionais
destinados a este fim, quanto informais, quando procuram
influenciar o processo atravs de outros canais. A atuao informal
das unidades subnacionais pode acontecer em conseqncia
da inexistncia de meios formais em um determinado processo
de integrao, ou simplesmente como uma forma de presso
externamente articulada ao processo.
preciso destacar tambm que um governo municipal (ou
estadual) pode assumir comportamentos variados em diferentes
situaes ou contextos. Observando os casos do Mercosul e das
negociaes que visam constituir a ALCA, pode-se perceber
uma grande diferena na forma de atuao das cidades, em
grande parte devido ao modelo de integrao adotado em cada
um deles. No caso do Mercosul, os governos centrais, pelo
menos no discurso, defendem a idia de um aprofundamento no
processo e maior participao da sociedade; no caso da ALCA,
h uma postura mais restritiva e uma lgica integracionista mais
limitada.
Cidades e Mercosul
A participao subnacional no Mercosul apresenta um
considervel grau de desenvolvimento, ocorrendo tanto atravs de
estruturas institucionais que foram criadas para sua participao
no processo, como por meio de grupos de presso externos.
A Rede Mercocidades (Rede de Cidades do Mercosul) pode ser
considerada o principal canal de atuao informal dos municpios
no bloco. Fundada em 1995, e atualmente com 138 membros
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entre os quais esto cidades de grande porte com importncia
regional, como So Paulo, Buenos Aires, Montevidu, Assuno,
Lima, La Paz, Santiago, Porto Alegre e Crdoba a rede tem a
inteno de reunir as cidades dos quatro Estados-membros do
Mercosul
6
a fim de perseguirem objetivos comuns. Seu modelo
foi claramente inspirado no de outras redes de cidades, como
as Eurocidades e as Sister-Cities, tendo os seus procedimentos
praticamente iguais aos destas (MENEGHETTI NETO, 2005).
O rgo mximo da Rede Mercocidades a Cpula de
Mercocidades, formada pelos chefes de governo das cidades
associadas. Subordinados a ela esto o Conselho de Mercocidades,
a Comisso Diretiva e a Secretaria Executiva. Esta estrutura
responsvel pela coordenao dos trabalhos das unidades
temticas, nas quais so realizadas discusses sobre temas de
interesse direto para as cidades ou para o processo de integrao
do Mercosul como um todo
7
.
Durante o governo de Marta Suplicy (2001-2004), a cidade
de So Paulo teve uma participao significativa nesta estrutura.
Foi responsvel pela coordenao da unidade temtica de meio
ambiente entre os anos de 2002 e 2003, alm de participar de
outras unidades temticas, tais como: desenvolvimento econmico
local, turismo, cultura e educao. Alm disso, o governo da
cidade de So Paulo foi membro do Conselho Executivo da Rede
Mercocidades. Essa articulao regional mostrou-se muito
importante entre as aes que a prefeitura paulista implementou
durante essa gesto, fato que no se manteve quando houve a
troca de governo.
Esse relativo desinteresse nas aes da Rede Mercocidades
pelo novo governo paulistano iniciado por Jos Serra e depois
assumido pelo seu vice, Gilberto Kassab tem implicaes para
a prpria participao governamental subnacional no mbito da
integrao. Desde o incio de suas atividades, a Rede reivindicou
a criao de um mecanismo formal de participao das cidades
dentro da estrutura institucional do Mercosul, uma vez que o
Protocolo de Ouro Preto
8
no previa um rgo especfico com esta
6
A partir do ano de2006, aVenezuelaingressoucomo o quinto membro pleno do bloco.
7
Atualmenteesto emfuncionamento quatorzeunidades temticas detrabalho, so elas: autonomia, gesto
enanciamento; cooperao internacional; cincia, tecnologia ecapacitao, cultura; desenvolvimento
econmico local; desenvolvimento social; educao; desenvolvimento urbano; gnero e municpio;
ambiente e desenvolvimento sustentvel; planejamento estratgico; turismo; juventude; segurana
cidad.
8
O Protocolo de Ouro Preto, assinado no ano de 1994, foi responsvel pela denio da estrutura
institucional do bloco.
funo. Aps cinco anos de presso, este espao foi finalmente
conquistado, sendo criada a Reunio Especializada de Municpios
e Intendncias (REMI).
A REMI foi criada atravs da Resoluo 90/00 do Grupo
Mercado Comum (GMC), com o objetivo de [...] promover o
dilogo e a cooperao entre autoridades de nvel municipal dos
Estados partes do Mercosul, de maneira a promover o bem-estar e
uma melhor qualidade de vida aos habitantes da regio.
9
Assim
como as demais Reunies Especializadas, a REMI deve agregar
representantes dos quatro Estados-membros e realizar reunies
peridicas que apresentam recomendaes para serem levadas
apreciao do GMC.
A primeira reunio aconteceu na cidade de Assuno
(Paraguai) em junho de 2001. Poucos foram os temas tratados;
a REMI limitou-se exposio da situao dos municpios
em cada pas, realizada pelos coordenadores nacionais e ao
encaminhamento de um plano de trabalho a ser aprovado pelo
GMC
10
.
Um ponto a ser destacado deste plano de trabalho o que
estabeleceu que as atividades da Rede Mercocidades devem
integrar-se agenda da REMI, inserindo-se inclusive em seu
calendrio de atividades, fato que demonstra a grande influncia
que as Mercocidades exerceram sobre a REMI desde a sua criao.
Alm disso, permite perceber a penetrao de um grupo externo
no interior do processo formal do Mercosul; em outras palavras,
um meio informal de atuao das cidades foi incorporado pela
estrutura institucional, influenciando fortemente a sua agenda,
ainda que no implique qualquer tipo de fuso.
A REMI reuniu-se mais seis vezes, tendo como sedes as
seguintes cidades, pela ordem: Montevidu, Mar del Plata, Rio
de Janeiro, Assuno, novamente Montevidu e Buenos Aires.
Durante as reunies foram discutidos temas de grande interesse
para as cidades, como a descentralizao nos pases do Mercosul
(foram realizados estudos nesta rea atravs de cooperao entre
a REMI e a Organizao dos Estados Americanos) e formas de
fortalecimento institucional, alm de terem sido encaminhadas
diversas recomendaes ao GMC.
A stima e ltima REMI, realizada em Buenos Aires em junho
de 2004, foi marcada pela proposta da Delegao brasileira, que
9
Cf. MERCOSUL, 2000.
10
Cf. MERCOSUL, 2001.
68
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69
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desta vez contou com a presena de Vicente Trevas, subchefe
de Assuntos Federativos da Secretaria de Coordenao Poltica
e Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica, criada
durante o governo de Luis Incio Lula da Silva, o que indica um
aumento da preocupao do governo federal brasileiro no que
diz respeito atuao dos municpios no Mercosul. A proposta
consistia basicamente em criar um mecanismo com mais
fora dentro do quadro institucional para a representao das
cidades:
Desde la Delegacin Brasilera se propuso que las ciudades deben
participar dentro de la estructura del MERCOSUR con una
representacin ms all de una Reunin Especializada. Esta posicin
fue apoyada por las restantes delegaciones, por lo cual se acord
elevar una Recomendacin al respecto
11
.
Esta posio, favorvel a que as cidades ocupem uma
posio ms all de uma Reunio Especializada, difundiu-se entre
os demais membros do bloco, que passaram a considerar que
a REMI, apesar de significar um avano no reconhecimento do
papel das cidades na integrao, no representava plenamente
as demandas de participao das cidades no bloco.
Diante deste quadro, durante a Cpula de Ouro Preto, em
dezembro de 2004, foi aprovada a Deciso n41/04 do Conselho
do Mercado Comum (CMC)
12
, que criou o Foro Consultivo de
Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos
do Mercosul (FFCR). Este Foro possui status equivalente ao do
Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) e pretende dar s
cidades um canal permanente de dilogo com os demais rgos
do Mercosul e no mais um tratamento temtico como era feito
atravs da REMI.
Apesar de no possuir poder decisrio efetivo, dado que
uma instncia consultiva, este Foro representa um grande
avano para a questo subnacional no Mercosul, pois, como foi
dito acima, ele constitui-se em um canal permanente de dilogo e
permite que sejam emitidos pareceres e recomendaes ao GMC.
Porm, mesmo tendo sido aprovado no final de 2004, o Foro ainda
no entrou em funcionamento, sendo uma das razes para esta
demora o fato de no ter o seu regimento interno completamente
formulado e aprovado pelo GMC.
11
Cf. MERCOSUL, 2004c.
12
Cf. MERCOSUL, 2004a
A representao das cidades no Mercosul, que se iniciou com
algum grau de organizao em 1995, de maneira informal com a
Rede Mercocidades, apresentou grande evoluo em um perodo
inferior a dez anos. O primeiro grande avano foi a instituio
da REMI, como um primeiro canal de participao formal das
cidades no bloco e que contribuiu para aumentar a importncia
da esfera local na integrao. Pouco tempo depois, a criao do
Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias
e Departamentos do Mercosul, foi um passo ainda maior na
valorizao das unidades subnacionais como atores importantes
para a consolidao e desenvolvimento da integrao.
No caso especfico da participao do governo da cidade de
So Paulo no bloco, verificamos que esta ainda pequena. Apesar
de sua postura ativa na Rede Mercocidades durante o incio dos
anos 2000 e de ter enviado representantes a todas as Reunies
Especializadas de Municpios e Intendncias, no se pode
considerar como significativo o grau de envolvimento da cidade
com o bloco. Cabe ressaltar que o perodo de maior participao
tanto na Rede Mercocidades quanto na REMI, coincidiu com o
governo da prefeita Marta Suplicy, que teve uma posio de maior
aproximao com os pases vizinhos e uma viso mais positiva da
integrao, o que no observado nas gestes subseqentes.
A experincia de So Paulo frente ao processo de integrao
regional do Mercosul parece confirmar a constatao de Vigevani
(2005), quando afirma que as estratgias de insero das
unidades subnacionais no cenrio internacional caracterizam-
se por uma lgica stop and go, ou seja, dependem muito da
vontade poltica dos governantes e do momento vivido, em que
pesam as necessidades e as oportunidades para uma projeo
internacional.
Os governos subnacionais e a ALCA
No caso das negociaes que objetivam a formao da
ALCA, outro processo integracionista no qual o Brasil est
inserido, a realidade enfrentada pelas cidades bem diferente.
Nestas negociaes a participao das cidades extremamente
reduzida, acontecendo de forma pontual e sem a constituio
de um canal especfico de participao formal, ou mesmo de
alguma articulao externa que busque exercer qualquer tipo de
presso.
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A atuao das unidades subnacionais atravs de mecanismos
formais foi observada, at o momento, de forma residual, durante
as Reunies Temticas com a Participao da Sociedade Civil
do Hemisfrio, organizadas pelo Comit de Representantes
Governamentais sobre a Participao da Sociedade Civil (SOC),
entre os anos de 2003 e 2004.
O SOC constitui-se no nico mecanismo formal de
participao da sociedade nas negociaes da ALCA. Criado
durante a reunio de San Jos (Costa Rica), no ano de 1998, sua
funo limitava-se a dar transparncia e entendimento pblico
s negociaes. Ao longo de sua existncia, porm, o SOC foi
recebendo novas atribuies, como estimular a participao da
sociedade civil nos pases participantes, realizar e apoiar eventos
sobre as negociaes em curso, alm da realizao das Reunies
Temticas com a Participao da Sociedade Civil.
Cabe ainda ressaltar que no ato de sua criao, o SOC fez
um Convite Pblico Participao da Sociedade Civil. Esta
participao acontece de forma indireta e deve ser encaminhada
atravs do site
13
oficial do processo ALCA. A lgica de
funcionamento deste organismo similar s chamadas caixas
de sugesto, ou seja, os interessados encaminham propostas,
sugestes ou contribuies para o Comit que se encarrega
de repass-las aos negociadores da ALCA. De todo modo, no
h uma participao regular no sentido de criao de espaos
institucionais de dilogo permanente entre representantes
governamentais e da sociedade civil.
Representantes de governos subnacionais estiveram
presentes nas duas primeiras reunies do processo da ALCA (a
primeira sobre o tema da agricultura, realizada na cidade de So
Paulo; e a segunda sobre a questo dos servios, realizada em
Santiago); porm, sua representatividade foi baixa. No h relato
de nenhuma colocao especfica destas autoridades buscando
defender os interesses locais. Tambm no houve qualquer
organizao entre estes representantes buscando um maior grau
de influncia.
A falta de interesse dos governos subnacionais nas
negociaes um dado que chama a ateno. Mesmo com a
existncia de um mecanismo institucional que proporciona, ainda
13
Cf. ALCA, 2007.
que de forma insuficiente
14
, a representao dos interesses destes
atores, no h participao ativa das cidades ou outras instncias
subnacionais nas negociaes. A atuao em mecanismos
informais, como reunies paralelas e grupos de presso ainda
mais inexpressiva, no sendo verificada nenhuma participao
dos governos locais nesta esfera.
Ao mesmo tempo, os temas tratados nas negociaes da
ALCA so de grande interesse para os governos subnacionais,
pois podem lhes provocar srios impactos. Ricupero (2003)
destaca que particularmente os subgrupos
15
encarregados dos
temas de compras governamentais e investimentos afetam
particularmente essas esferas de governo. As negociaes sobre
servios tambm so potencialmente de grande importncia
para cidades e estados, uma vez que a liberalizao deste setor
atingiria diretamente suas fontes de arrecadao. A segunda
reunio temtica com a participao da sociedade civil ocupou-
se deste tema, e, apesar de contar com alguns representantes de
governos subnacionais entre os seus participantes, no se tem
registro de nenhum questionamento ou mesmo posio colocada
especificamente por estas autoridades durante a reunio.
Como foi dito, uma das explicaes para esta baixa
participao dos governos locais pode ser encontrada no tipo de
integrao adotado no caso da ALCA. O objetivo das negociaes
em curso formar apenas uma rea de livre-comrcio entre
os pases das Amricas, que engloba mais do que a simples
liberalizao comercial, verdade, mas sem inteno alguma de
aprofundar o processo rumo cooperao em outras reas que
no a econmica. Esta caracterstica simultaneamente dificulta a
incluso e estimula o desinteresse dos municpios em participar
dessas negociaes.
Alm das dificuldades originadas pela inexistncia de
canais adequados para a representao dos interesses, ou na
precariedade funcional e pouca representatividade real, como
o caso do Comit de Representantes Governamentais sobre
14
Apesar de possibilitar a participao dos governos subnacionais, as Reunies Temticas com a
Participao daSociedadeCivil no seconstituememummecanismo adequado paraessaatuao, pois
sedestinamrepresentao dasociedadecivil. Apareceaqui umaquesto quesecolocareiteradamente
no debate acerca da atuao internacional de unidades subnacionais, especialmente nos processos de
integrao regional, qual seja, adenio desuacategoriaprpriadeao, no secolocando como um
ator estatal entendido como governo central, nemcomo sociedadecivil organizada, mas respeitando seu
carter deentegovernamental no-central.
15
As negociaes daALCA so organizadas emtorno denovegrupos denegociao. Paraumadescrio
detalhadado processo como umtodo ver: Vigevani eMariano (2003).
72
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a Participao da Sociedade Civil, uma outra explicao para
o comportamento de algumas cidades pode estar na posio
destas em relao ALCA: muitas delas compartilhavam o
posicionamento de oposio a esse processo, entendendo
qualquer forma de participao como uma maneira de legitimar
essa negociao.
Quando analisamos o caso especfico da cidade de So
Paulo, ambas as explicaes se mostram verdadeiras. A quase
inexistncia de participao da cidade no processo ALCA
16

relaciona-se tanto com a falta de um canal formal quanto pela
postura de oposio ao processo expressa durante algumas
gestes, como o caso dos perodos em que Jorge Mattoso e
Kjeld Jakobsen
17
estiveram frente da Secretaria Municipal de
Relaes Internacionais.
Aprofundamento ou estagnao?
A anlise realizada neste artigo fundamentada em nossa
pesquisa mostra que as unidades subnacionais esto assumindo
um novo papel no cenrio internacional contemporneo. Em um
mundo marcado pela globalizao em que os limites dos Estados
nacionais perdem sua rigidez e as operaes transnacionais j
esto incorporadas ao cotidiano das cidades , a ascenso de
novos atores ocorre como uma conseqncia direta da busca pelo
desenvolvimento e o bem-estar das populaes.
Poderamos dizer que as cidades se sentem impelidas a
atuar na esfera internacional, ocupando espaos deixados pelo
Estado-nao e, de certo modo, ampliados pela nova realidade.
A lgica de atuao em rede um bom exemplo desse novo
comportamento. As articulaes, trocas de experincia e
cooperaes ocorrem entre governos municipais de vrios pases
e continentes, tornando s vezes distantes aqueles municpios
prximos territorialmente (CASTELLS, 1999).
Nesse sentido, as afinidades no so dadas pelo pertencimento
a um territrio, mas pelo compartilhamento de interesses.
interessante apontar que isso se evidencia no caso dos processos
de integrao. Os seus impactos e oportunidades oferecidas
16
O nico envolvimento dacidadedeSo Paulo nas negociaes daALCA sedeupor ter sido sededa
primeiraReunio TemticacomaParticipao daSociedadeCivil, no ano de2003. Aindaassim, nesta
ocasio foi mantida uma postura de distanciamento do processo, no se observando qualquer tipo de
posturaativa.
17
Entrevistas realizadas no Centro deEstudos deCulturaContempornea(CEDEC), no dia15/12/2006.
estimulam a aproximao de cidades pertencentes a diferentes
pases, como foi o caso da Rede Mercocidades ou da Eurocidades.
De fato, as articulaes entre governos subnacionais exercem
presso sobre os governos centrais no sentido de ampliar os
canais de participao e dilogo na estrutura institucional desses
processos de integrao regional, representando um elemento
importante para a dinamizao e aprofundamento dos mesmos.
A assimilao da participao dos municpios e outras
instncias governamentais subnacionais pela esfera regional
pode contribuir para uma maior democratizao e legitimidade
dos processos integracionistas, uma vez que nas cidades onde
se encontram os cidados e a partir delas que surgem as reais
demandas emanadas pela sociedade.
Do ponto de vista institucional, a incluso dos governos
locais contribui, ainda, para o fortalecimento dos processos,
colaborando com uma lgica de ramificao em que a incorporao
de novos atores essencial para a estabilidade e avano da
integrao. Se, em um primeiro momento, os governos nacionais
so os instrumentos por meio dos quais as sociedades interagem
politicamente umas com as outras, aos poucos as relaes
transnacionais permitem que indivduos ou grupos sociais
desempenhem diretamente seus papis na poltica mundial,
independentemente de seus prprios governos.
O conceito de democracia importante para este processo,
pois a integrao somente avana na medida em que consegue
incorporar em seus espaos institucionais novos atores (ampliando
a participao e possivelmente a sua base de apoio) e cria canais
adequados para a comunicao (entendida aqui como fluxo de
informao e circulao de bens de produo).
A idia de democratizao do processo de integrao
no significa o estabelecimento de regras para a escolha dos
representantes da sociedade ainda que isto possa ocorrer com
o passar do tempo , mas a criao de mecanismos que permitam
a efetiva representao dos interesses dos grupos organizados
dentro do processo decisrio das instituies comunitrias. Alm
disso, o conceito de democracia assume aqui tambm uma face
de incluso, porque preciso garantir uma massificao dos
benefcios e minimizao dos impactos negativos como forma de
viabilizar a transferncia de expectativas do plano nacional para
o regional, que por sua vez pressupe uma percepo positiva em
relao integrao.
74
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Este processo de minimizao dos efeitos negativos levaria a
integrao para uma lgica prxima da doutrina da ramificao
de Mitrany (1990) ou da idia de spill-over de Haas (1958),
mas que em nossa pesquisa chamamos de dinamizao da
integrao. Isto somente possvel com canais de comunicao
adequados e democrticos que permitam no interior do sistema
a ocorrncia de uma retro-alimentao (feedback) positiva,
na qual o sistema decisrio seja capaz de produzir respostas
adequadas s presses e demandas oriundas tanto do plano
externo como interno.
Na Unio Europia (UE), onde a integrao j alcanou um
alto nvel de aprofundamento, os governos subnacionais esto
plenamente integrados dinmica do bloco. Um total de 222
cidades, regies, governos autnomos, entre outros governos
subnacionais esto so coordenados pelo Comit de Regies
(CR), criado atravs do Tratado de Maastrich, em 1993. Apesar
de seu carter apenas consultivo, ou seja, desprovido de poder
decisrio, o CR responsvel por temas considerados de primeira
ordem para a integrao europia, como a distribuio dos
recursos provenientes dos Fundos Estruturais.
preciso destacar que os primeiros elementos de uma
poltica comunitria com vistas a reduzir a desigualdade entre as
regies do bloco apareceram com a criao do Fundo Europeu de
Desenvolvimento Regional (FEDER). Este Fundo, criado em 1975,
no contexto da crise do petrleo de 1973, tinha basicamente a
funo de intervir nas regies menos desenvolvidas atravs
de investimentos produtivos em infra-estrutura e de incentivo
pequena e mdia indstria (DARCY, 2002). O FEDER,
juntamente com o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo Europeu
de Orientao e Garantia Agrcolas (FEOGA) estes dois ltimos
existentes desde o Tratado de Roma (1957) , forma hoje os
chamados Fundos Estruturais.
Os Fundos Estruturais constituem at hoje uma poltica-
chave para o desenvolvimento e estabilidade da Unio Europia,
notavelmente nos perodos em que novos membros so
incorporados. Isto pode ser percebido pela aprovao do Ato
nico Europeu, depois da entrada de Portugal e Espanha no bloco
(em 1986), ocasio em que aps intensa negociao foi ampliado
o montante destinado aos fundos, que passaram a ocupar cerca
de um tero do oramento total da UE.
No mbito do Mercosul, a discusso acerca da necessidade
de uma poltica de reduo de assimetrias culminou na deciso
do Conselho Mercado Comum (CMC) que aprovou, em dezembro
de 2004, a criao do Fundo para a Convergncia Estrutural do
Mercosul (FOCEM)
18
. Este Fundo tem como principais objetivos
o financiamento de programas que promovam a convergncia
estrutural, desenvolvam a competitividade e incentivem a coeso
social nos pases da regio, priorizando as economias menores e
regies menos desenvolvidas. Apesar de ter sido aprovado em
2004 e ter seus objetivos e regulamentos definidos em dezembro
de 2005
19
, o FOCEM ainda no entrou em funcionamento, pois
necessita ser incorporado pelas legislaes internas de cada
Estado-parte.
Tendo em vista a provvel implantao do FOCEM, um
dos debates correntes a forma como os seus recursos sero
distribudos. A deciso 18/2005 do CMC define porcentagens
fixas de contribuio e recebimento dos recursos do FOCEM para
cada Estado-parte, de acordo com seu grau de desenvolvimento.
Valle (2005) questiona esta forma de distribuio, uma vez que
ela no atenderia s regies com baixo desenvolvimento no
interior de pases com economia forte, como o caso do nordeste
brasileiro. Stuart (2004) vai alm e destaca a importncia da
articulao entre as esferas de poder local, regional, nacional
nos processos de integrao, para uma melhor alocao dos
recursos. Esta articulao entre as esferas de poder, apontada
pela autora citada, seria essencial para que os recursos fossem
distribudos de maneira correta. Consultando os governos locais
seria possvel ter um panorama mais fidedigno das necessidades
de cada regio, o que maximizaria os benefcios de uma poltica
desta natureza. Alm disso, esse procedimento dinamizaria a
atuao dos governos municipais na integrao, uma vez que
estes seriam diretamente beneficiados pelos fundos, alterando
assim a sua realidade e despertando o interesse pelo contexto
regional como um todo.
Nos processos de integrao analisados neste artigo,
apenas o Mercosul aponta para a possibilidade de se estabelecer
essa articulao entre as esferas de poder. Mas mesmo nele
essa tendncia no clara. Se esta se concretizasse, haveria
provavelmente um forte estmulo ao aprofundamento e
18
Cf. MERCOSUL, 2004b.
19
Cf. MERCOSUL, 2005.
76
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consolidao do processo, porque implicaria a necessidade
de ampliar e intensificar a participao dessas esferas
governamentais subnacionais e, conseqentemente, a criao
de instncias comunitrias e a ampliao da participao da
sociedade civil nas mesmas.
No entanto, a realidade aponta vrios limites para esse
cenrio otimista. Em primeiro lugar, temos a prpria dificuldade
desses governos municipais em dar continuidade s polticas
adotadas pelas gestes anteriores, como pode ser notado pela
recente troca de governo na cidade de So Paulo. Como a atuao
internacional relativamente recente para as cidades brasileiras,
no h na sua estrutura burocrtica instncias especficas e
consolidadas para tratar dessas questes e que possam pensar
estratgias de longo prazo. Segue-se, assim, a lgica do stop and
go. Alm disso, os prprios governos centrais tm dificuldade
para assimilar esses atores no processo decisrio do Mercosul,
especialmente no Brasil cuja diplomacia no possui uma
tradio de dilogo com a sociedade ou com essas instncias
governamentais subnacionais.
Criar esses canais de participao e de influncia no mbito
da integrao tem um significado muito mais amplo do que a mera
democratizao do processo. Representa aceitar a possibilidade
de compartilhar com outros atores o controle sobre o andamento e
o futuro do Mercosul e, portanto, no mais submeter sua dinmica
s vontades polticas dos governos nacionais.
MARIANO, K. L. P.; TESSARI G. R. The cities in regional processes of
integration. Perspectivas, So Paulo, v.30, p.55-79 , jul./dez.2006.
ABSTRACT: This article analyzes the role of the cities as emergent
actors in the contemporary international scene, specifically in the
processes of regional integration. The performance of the cities was
adopted as case study, with prominence for the case of So Paulo,
in the negotiations of the Common Market of the South (Mercosul)
and in that to aim the constitution of the Free Trade Area of the
Americas (FTAA).
KEYWORDS: Mercosul. FTAA. Regional Integration. Cities. New
actors.
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