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Interveno proferida pelo Prof.

Doutor Mrio Aroso de Almeida


*

O NOVO REIME DO !ON"EN!IO#O ADMINI#"RA"IVO
O contencioso administrativo portugus foi objecto de uma importante reforma,
introduzida pela Lei n 13/2002, de 1 de !evereiro, "ue aprovou o novo #statuto dos
$ribunais %dministrativos e !iscais &#$%!', e pela Lei n 1(/2002, de 22 de !evereiro,
"ue aprovou o )*digo de +rocesso nos $ribunais %dministrativos &)+$%, entretanto
alterado pela Lei n ,-%/2003, de 1 de !evereiro'. O novo #statuto e o )*digo v/o
entrar em vigor em 1 de 0aneiro de 200,.
1ucessivamente prometida e adiada ao longo de "uase vinte anos, a reforma do con-
tencioso administrativo era por todos recon2ecida como absolutamente indispens3vel 4
plena institui5/o do #stado de 6ireito democr3tico em +ortugal. )om efeito, o conten-
cioso administrativo portugus ainda n/o tin2a sido objecto, desde a institui5/o da de-
mocracia, da reforma profunda "ue se impun2a. $rata-se, pois, de dar resposta a uma
necessidade "ue desde 23 muito era sentida, nos dois planos em "ue a "uest/o se
colocava.
a' #m primeiro lugar, no plano da organiza5/o e funcionamento dos tribunais.
)om efeito, o enorme crescimento da litigiosidade em mat7ria administrativa e8igia
"ue se procedesse 4 reorganiza5/o do "uadro das competncias dos respectivos
tribunais, libertando os tribunais superiores das vastas competncias de julgamento em
primeira inst9ncia de "ue ainda dispun2am e criando uma rede de tribunais
administrativos de primeira inst9ncia "ue permita uma ade"uada cobertura do territ*rio
nacional. +or outro lado, a reforma concretiza a t/o aguardada transferncia dos
tribunais tribut3rios para o :inist7rio da 0usti5a, incorporando-os na nova rede de
tribunais, "ue passam, portanto, a ser tribunais administrativos e fiscais.
#m cone8/o com isto, a presente reforma introduz, no micro-cosmos da justi5a ad-
ministrativa, solu5;es inovadoras nos dom<nios da organiza5/o interna dos tribunais e
da disponibiliza5/o de novos meios de gest/o de processos, com o "ue se visa obter
maiores padr;es de racionalidade e, por conseguinte, n<veis mais elevados de efic3cia e
de eficincia no funcionamento deste sector da justi5a.
=
Interveno proferida em Lisboa, em 4 de Dezembro de 2003, no mbito do Colquio sobre A
Reforma do Contencioso Administrativo, organizado pelo Gabinete de Poltica Legislativa e
Planeamento do Ministrio da Justia.
b' #m segundo lugar, no plano da regula5/o do regime processual.
)om efeito, o regime processual do nosso contencioso administrativo permaneceu,
no essencial, fiel, at7 aos nossos dias, a um modelo assente, 4 maneira francesa, no
recurso contencioso de anula5/o de actos administrativos. +or outro lado, era marcado
pela e8istncia de inaceit3veis limita5;es "uanto aos meios de prova admiss<veis em
ju<zo e por um formalismo e8acerbado, "ue dificultava o acesso 4 justi5a, dando origem
a um elevado n>mero de decis;es em "ue o tribunal n/o se c2egava a pronunciar sobre
o m7rito das causas. $amb7m neste plano, a reforma era indispens3vel 4 concretiza5/o
do direito 4 tutela judicial efectiva dos cidad/os perante os poderes p>blicos, "ue resulta
do modelo jur<dico-constitucional vigente.
? nestes dois planos "ue se concretiza esta ambiciosa reforma, destinada, como se
v, a transformar, em aspectos decisivos, a nossa justi5a administrativa. +rocuremos,
pois, dar conta das grandes lin2as de for5a "ue, em cada um desses planos, inspiram a
reforma.
1. Organizao e funcionamento dos tribunais: a refundao da justia
administrativa e fiscal
1.1. @o plano da organiza5/o dos tribunais, pode dizer-se "ue a presente reforma
procede a uma verdadeira refundao da nossa justia administrativa e fiscal.
)om efeito, trata-se de, pela primeira vez na nossa Aist*ria, criar e instalar uma rede
de tribunais administrativos e fiscais de primeira inst9ncia, dimensionada para cobrir
todo o territ*rio nacional, por forma a dar finalmente a resposta ade"uada ao
crescimento e8ponencial de lit<gios "ue, nesta 3rea, se registou ao longo dos >ltimos
trinta anos.
1/o praticamente eliminadas as competncias em primeira inst9ncia "ue eram
atribu<das ao $ribunal )entral %dministrativo e ao 1upremo $ribunal %dministrativo,
pelo "ue praticamente todos os processos passam a ser julgados, em primeira inst9ncia,
pelos tribunais de primeira inst9ncia. # passam a e8istir os seguintes tribunais
administrativos e fiscais de primeira inst9nciaB "uatro na 3rea metropolitana de Lisboa
&em Lisboa, 1intra, Loures e %lmada', dois na 3rea metropolitana do +orto &no +orto e
em +enafiel' e ainda os tribunais de Craga, :irandela, )oimbra, Diseu, )astelo Cranco,
Leiria, Ceja e Loul7.
)umpre recordar "ue esta reforma foi precedida da realiza5/o de um estudo de
redimensionamento dos tribunais administrativos e fiscais, encomendado, na se"uncia
de um concurso p>blico internacional, 4 empresa de consultoria Accenture. @o
essencial, o mapa em "ue se baseou a instala5/o da nova rede de tribunais de primeira
inst9ncia resultou desse estudo, assim como a op5/o por criar os novos tribunais como
tribunais agregados, com competncias de natureza administrativa e fiscal.
1.2. @a verdade, a presente reforma era a ocasi/o prop<cia para dar, finalmente, con-
cretiza5/o 4 transferncia dos tribunais tribut3rios para o :inist7rio da 0usti5a, "ue a
Lei n 1(/2001, de ( de 0un2o, tin2a determinado e impun2a "ue se concretizasse no
prazo de seis meses, mas "ue tardava em ser efectivada. #ssa transferncia 7,
finalmente, concretizada com o 6ecreto-Lei complementar do novo #$%!, "ue foi
aprovado em )onsel2o de :inistros na passada "uinta-feira, dia 2E de @ovembro, e "ue
determina a e8tin5/o dos actuais tribunais tribut3rios, fi8ando em 1 de 0aneiro pr*8imo
a data para a transferncia das suas competncias, bem como dos processos nele
pendentes, para os novos tribunais administrativos e fiscais de primeira inst9ncia.
$rata-se de um passo da maior import9ncia, "ue eu me arriscaria mesmo a "ualificar
como um momento verdadeiramente 2ist*rico, do ponto de vista da constru5/o da cida-
dania no +ortugal democr3tico. )om efeito, ao retirar a justi5a tribut3ria da dependncia
funcional do :inist7rio das !inan5as, criando as condi5;es para "ue ela dei8e de
funcionar em espa5os das !inan5as, com funcion3rios das !inan5as, p;e-se um ponto
final na inaceit3vel promiscuidade "ue, neste plano, e8istia entre o tribunal "ue julgava
a administra5/o tribut3ria e a administra5/o tribut3ria "ue era julgada por ele. $odos os
"ue con2ecem as condi5;es em "ue, at7 a"ui, funcionavam os tribunais tribut3rios
compreendem a enorme import9ncia deste passo.
% op5/o pela agrega5/o deve ser, antes de mais, devidamente compreendida. +or
regra, os novos tribunais administrativos e fiscais de primeira inst9ncia v/o ter sec5;es
separadas para os processos administrativos e para os processos tribut3rios e ju<zes
separadamente afectos a cada um destes dois tipos de processos. 1* n/o ir3 ser assim
nos tribunais de mais pe"uena dimens/o, em "ue essa separa5/o n/o se justifica ou n/o
7 poss<velB 7 o caso dos tribunais de Ceja e de :irandela, "ue, deste modo, se vm
juntar aos casos do !unc2al e de +onta 6elgada, em "ue j3 era assim. 6o "ue se trata 7,
portanto, de partil2ar o mesmo espa5o f<sico e as estruturas de uso comum do tribunal,
criando economias de escala "ue assegurem uma maior efic3cia e eficincia na gest/o
dos recursos, mas sem perda da necess3ria especializa5/o, de ju<zes e de funcion3rios.
# "uanto a este ponto, importa "ue sejamos claros.
O :inist7rio da 0usti5a est3 a fazer um enorme esfor5o financeiro, num per<odo de
forte constrangimento or5amental, para assegurar aos cidad/os algo "ue, como j3 disse,
n/o pode dei8ar de ser "ualificado como uma con"uista 2ist*rica, cujos efeitos estou
certo "ue ser/o, a breve trec2o, bem vis<veisB retirar os tribunais tribut3rios da
dependncia funcional do :inist7rio das !inan5as, fazendo com "ue eles passem,
finalmente, a funcionar como tribunais de corpo inteiro, em condi5;es idnticas 4s dos
demais tribunais.
Ora, 7 perfeitamente compreens<vel "ue, neste conte8to, e com base nos estudos
cient<ficos de redimensionamento "ue foram efectuados, se aproveitem as indiscut<veis
economias de escala "ue resultam da agrega5/o dos tribunais tribut3rios com os novos
tribunais administrativos de primeira inst9ncia, por forma a assegurar uma cobertura
e"uilibrada do territ*rio no dom<nio da justi5a administrativa e fiscal. %inda "ue este
esfor5o, de levar a justi5a administrativa aonde ela nunca tin2a podido c2egar, ten2a,
pelo menos nesta fase, de ser acompan2ado do encerramento de alguns tribunais
tribut3rios, num ou noutro ponto do pa<s, parece-me evidente "ue o balan5o 7 altamente
positivo.
1.3 !oi, entretanto, assumida a op5/o de e8tinguir, em 1 de 0aneiro de 200,, o
$ribunal )entral %dministrativo, substituindo-o por dois $ribunais )entrais
%dministrativos, o $ribunal )entral %dministrativo @orte e o $ribunal )entral
%dministrativo 1ul, respectivamente sediados no +orto e em Lisboa. % e8emplo do "ue
ir3 suceder com os actuais tribunais administrativos de c<rculo de Lisboa, +orto e
)oimbra, o actual $ribunal )entral %dministrativo continuar3, entretanto, a funcionar,
nas actuais instala5;es, como um ju<zo li"uidat3rio do novo $ribunal )entral
%dministrativo de Lisboa, ao "ual continuar/o afectos os processos "ue nele se
encontrem pendentes em 1 de 0aneiro de 200,.
#sta op5/o da cria5/o dos novos $ribunais )entrais %dministrativos est3 consubs-
tanciada no j3 mencionado 6ecreto-Lei complementar do novo #$%!, "ue acaba de ser
aprovado em )onsel2o de :inistros, e numa proposta de Lei de altera5/o ao #$%!, "ue
se encontra pendente na %ssembleia da Fep>blica, e inscreve-se na filosofia geral da
reforma, claramente orientada no sentido de apro8imar a nossa justi5a administrativa,
desde sempre e8cessivamente centrada em Lisboa, das popula5;es "ue, um pouco por
todo o pa<s, a ela se dirigem.
Os novos $ribunais )entrais %dministrativos de Lisboa e +orto passam a ser, a
e8emplo do "ue sucede com os $ribunais da Fela5/o, a inst9ncia normal de recurso &de
apela5/o' das decis;es proferidas pelos tribunais de primeira inst9ncia &cfr. art 3E do
#$%!', sem preju<zo da e8istncia de um &e8cepcional' recurso de revista, per saltum,
para o 1upremo $ribunal %dministrativo, circunscrito 4 aprecia5/o de "uest;es de
direito &cfr. art 1(1 do )+$%'.
1.,. @o "ue diz respeito ao funcionamento interno dos novos tribunais
administrativos e fiscais de primeira inst9ncia, foi gizado um novo modelo "ue procura
assegurar uma gest/o menos formalizada da sec5/o de processos, "ue permita criar
sinergias e retirar o m38imo partido da nova aplica5/o inform3tica.
#m conformidade com as propostas contidas no j3 mencionado estudo elaborado
pela Accenture, cada tribunal &cuja dimens/o, como j3 foi dito, justifi"ue a separa5/o
entre administrativo e tribut3rio' ter3 uma >nica sec5/o de processos administrativos e
uma >nica sec5/o de processos tribut3rios. @os tribunais com alguma dimens/o, a
sec5/o administrativa e a sec5/o tribut3ria desdobrar-se-/o em unidades de funcion3-
rios, cada uma das "uais desenvolver3 a sua actividade sob a orienta5/o de um escriv/o.
:as estas unidades distinguem-se das tradicionais sec5;es por"ue n/o s/o configuradas
como estruturas r<gidas, cada uma das "uais afecta a um juiz espec<fico, mas como
estruturas de composi5/o fle8<vel, "ue pode ser alterada em fun5/o das necessidades, e
"ue ser/o afectas 4 tramita5/o dos processos "ue l2es ten2am sido distribu<dos segundo
crit7rios de racionalidade, determinados pela aplica5/o inform3tica.
% grande aposta G "ue ir3 ser, ali3s, objecto de e8posi5/o aut*noma no 9mbito
deste col*"uio G 7, entretanto, a digitaliza5/o dos processos nos novos tribunais.
1eleccionada no 9mbito de um concurso p>blico internacional, a Deloite & ouc!e
acaba de elaborar uma aplica5/o inform3tica especificamente concebida para estes
novos tribunais, no pressuposto da digitaliza5/o dos respectivos processos. 6e acordo
com o j3 mencionado 6ecreto-Lei complementar do novo #$%!, "ue acaba de ser
aprovado em )onsel2o de :inistros, o novo modelo preconiza a utiliza5/o do site de
cada tribunal para o envio dos articulados e outros documentos em suporte digital e
imp;e "ue se proceda 4 digitaliza5/o de todos os documentos em papel "ue c2eguem ao
tribunal e possam ser digitalizados.
% digitaliza5/o e8ige um consider3vel esfor5o financeiro por parte do :inist7rio da
0usti5a, mas tem indiscut<veis vantagens, "ue por certo transparecer/o da e8posi5/o "ue
ir3 ser feita sobre o tema. Limitar-me-ei, por isso, apenas a real5ar, como mais
importantes, a circunst9ncia de tornar poss<vel facultar aos operadores G
designadamente aos advogados das partes, "ue, nessa "ualidade, ficam identificados no
sistema G o acesso remoto aos processos a todo o tempo, e reduzir ao m<nimo
indispens3vel o ar"uivamento e manuseamento do papel, seja por magistrados, seja por
funcion3rios de justi5a, o "ue, como 7 evidente, permitir3 agilizar a realiza5/o das
tarefas "ue l2es cumpre desempen2ar.
". #randes lin!as de fora da reforma do processo: dimens$es da tutela judicial
efectiva em mat%ria administrativa
2.1. 1em pretender usurpar o objecto das interven5;es "ue se seguem, n/o posso
dei8ar de, numa interven5/o de en"uadramento, referir-me 4s grandes lin2as
inspiradoras da reforma no plano processual.
# come5o por referir "ue est3 em fase adiantada de prepara5/o uma revis/o do
)*digo de +rocedimento e +rocesso $ribut3rio "ue visa ade"uar o processo tribut3rio 4s
profundas inova5;es introduzidas no contencioso administrativo. $rata-se de uma
revis/o, a meu ver, imprescind<vel e "ue, tamb7m ela, representar3 um importante salto
"ualitativo, do ponto de vista do refor5o das garantias jurisdicionais dos cidad/os
perante a administra5/o tribut3ria.
2.2. )omo j3 foi referido, o nosso contencioso administrativo tem permanecido, no
essencial, fiel a um modelo ainda fundamentalmente centrado no recurso contencioso
de anula5/o de actos administrativos e marcado pela e8istncia de inaceit3veis
limita5;es "uanto aos meios de prova admiss<veis em ju<zo e por um e8cessivo
formalismo, "ue dificultava o acesso 4 justi5a, dando origem a um elevado n>mero de
decis;es em "ue o tribunal n/o se c2egava a pronunciar sobre o m7rito das causas.
% reforma era, por isso, indispens3vel G e, de resto, constitucionalmente
obrigat*ria. )om efeito, a )onstitui5/o consagra o direito 4 tutela judicial efectiva
perante os poderes p>blicos, assumindo e8pressamente, desde a revis/o constitucional
de 1E, "ue esse direito se concretiza, n/o s* na impugna5/o de actos administrativos
e de regulamentos, mas tamb7m na possibilidade de obter o recon2ecimento de direitos
ou interesses, a determina5/o da pr3tica de actos administrativos legalmente devidos e a
adop5/o das providncias cautelares ade"uadasB cfr. artigo 2HI, ns , e (, da
)onstitui5/o. % redefini5/o do "uadro dos meios processuais e8istentes, de modo a
assegurar "ue estas pretens;es possam ser accionadas, constitu<a, assim, uma e8igncia
formal e e8pressamente imposta pelo pr*prio te8to constitucional .
@o plano da regula5/o do processo, o aspecto mais relevante da reforma tem, pois,
"ue ver com a concretiza5/o do imperativo constitucional de assegurar "ue os tribunais
administrativos proporcionam uma tutela jurisdicional efectiva a "uem a eles se dirige
em busca de protec5/o.
O prop*sito de cumprir esse imperativo 7 assumido no artigo 2 do )+$%, "ue con-
sagra o princ<pio de "ue todos os direitos subjectivos e interesses legalmente protegidos
passam a poder ser objecto da ac5/o "ue mel2or se ade"ue 4 sua protec5/o jurisdicio-
nal, sem "ue continuem a e8istir limita5;es, no plano processual, "ue pon2am em causa
a efectividade da sua actua5/o em ju<zo. #, em correspondncia com isto, o artigo 3 do
)+$% esclarece "ue os tribunais administrativos passam a ter os mais amplos poderes
de pron>ncia, sem outras limita5;es para al7m da"uelas "ue resultam do respeito pelos
limites decorrentes da discricionariedade administrativa, nos dom<nios reservados 4
formula5/o de ju<zos de convenincia ou de oportunidade por parte da %dministra5/o.
% partir do momento em "ue passa a ser poss<vel deduzir todo o tipo de pretens;es, n/o
pode dei8ar, na verdade, de ser poss<vel a emiss/o de todo o tipo de pron>ncias.
2.3. @o plano da tutela declarativa e, mais concretamente, dos poderes de pron>ncia
"ue os tribunais administrativos passam a ter nos processos principais "ue, perante eles,
s/o deduzidos, cumpre real5ar a enorme import9ncia de "ue, na economia da reforma,
se reveste o alargamento dos poderes de condena5/o dirigidos contra a %dministra5/o.
% jurisdi5/o administrativa dei8a, na verdade, de ser uma jurisdi5/o de poderes limi-
tados, a cujos ju<zes n/o era recon2ecida a possibilidade de emitir todo o tipo de
pron>ncias, o "ue implica a supera5/o da tradicional inibi5/o em recon2ecer aos tribu-
nais administrativos amplos poderes de condena5/o da %dministra5/o. )om efeito, a
tutela jurisdicional s* 7 efectiva se for capaz de proporcionar a emiss/o de senten5as de
condena5/o dirigidas contra a %dministra5/o sempre "ue seja essa a providncia "ue
mel2or corresponde 4 configura5/o concreta da situa5/o em ju<zo. % %dministra5/o
dei8a, por isso, de s* poder ser condenada ao pagamento de indemniza5;es, no 9mbito
das ac5;es de responsabilidade civil, para passar a poder &e a dever' s-lo sempre "ue
esteja constitu<da em deveres jur<dicos. # a condena5/o, importa not3-lo, tanto pode
dizer respeito ao dever de praticar actos jur<dicos, como de realizar presta5;es
materiais.
Jsto significa "ue passa a ser, por e8emplo, poss<vel pedir a condena5/o da %dminis-
tra5/o ao restabelecimento de situa5;es de facto "ue ten2am sido ilegalmente alteradas,
ao pagamento de "uantias em din2eiro, 4 entrega de coisas ou 4 presta5/o de factosK
como tamb7m 4 absten5/o de comportamentos, incluindo 4 absten5/o da pr3tica de
actos administrativos, em situa5;es em "ue e8ista a amea5a de uma les/o futura &cfr.
artigos 2, n 2, e 3E, n 2, do )+$%'.
)umpre, sobretudo, real5ar a enorme import9ncia da introdu5/o da possibilidade da
condena5/o da %dministra5/o 4 pr3tica de actos administrativos. Lltrapassa-se, deste
modo, uma tradicional limita5/o do contencioso administrativo de tipo francs, apenas
e8plic3vel por raz;es 2ist*ricas radicadas no lastro cultural 2erdado do modelo de
%dministra5/o autorit3ria edificado durante o per<odo do absolutismo. )om efeito, se,
com a institui5/o do #stado de 6ireito liberal, o +oder %dministrativo aceitou sub-
meter-se a regras jur<dicas e 4 fiscaliza5/o do cumprimento dessas regras, 7 bem sabido
"ue essa aceita5/o n/o se deu sem reservas nem limites. O +oder %dministrativo acei -
tou submeter-se a algumas regras, "ue s* com o decurso do tempo se foram alargando,
e s* aceitou submeter-se 4 fiscaliza5/o de *rg/os "ue n/o eram verdadeiros tribunais,
integrados no +oder 0udicial, nem tin2am poderes de plena jurisdi5/o, pois, no dom<nio
do e8erc<cio dos poderes de autoridade da %dministra5/o, s* eram autorizados a emitir
senten5as de anula5/o, sem "ue l2es fosse permitido proferir senten5as de condena5/o 4
pr3tica de actos administrativos &muito menos, de normas regulamentaresM'. Lma vez
assegurada, no termo de uma evolu5/o 2ist*rica longa e conturbada, a integral subordi-
na5/o da %dministra5/o a regras jur<dicas e a atribui5/o da fiscaliza5/o do cumpri-
mento dessas regras a verdadeiros tribunais, trata-se agora de fec2ar o c<rculo e conferir
aos tribunais administrativos os poderes de plena jurisdi5/o "ue s/o pr*prios do +oder
0udicial.
Fepare-se "ue a condena5/o 4 pr3tica de actos administrativos tanto se pode concre-
tizar numa condena5/o no puro dever de decidir, no e8erc<cio de poderes discricion3-
riosK como na condena5/o 4 pr3tica de um acto com um determinado conte>doK como
ainda na determina5/o das vincula5;es a observar na pr3tica do acto administrativo &cfr.
artigo E1 do )+$%'. $udo depende, naturalmente, do "uadro normativo e das
concretas circunst9ncias de facto "ue vierem a ser apuradas em ju<zo. :esmo "uando
n/o esteja em causa a emiss/o de um acto de conte>do vinculado e a emiss/o do acto
pretendido envolva, portanto, a formula5/o de valora5;es pr*prias do e8erc<cio da
fun5/o administrativa, o tribunal deve, no entanto, determinar o conte>do do acto a
praticar sempre "ue a aprecia5/o do caso concreto permita identificar apenas uma
solu5/o como legalmente poss<vel. @os demais casos, o tribunal deve pelo menos
Ne8plicitar as vincula5;es a observar pela %dministra5/o na emiss/o do acto devidoO.
)omo refere o artigo 3, n 2, do )+$%, os tribunais administrativos tamb7m passam
a ter o poder de fi8ar, "uando sejam c2amados a condenar a %dministra5/o, o prazo
dentro do "ual os deveres devem ser cumpridos e, "uando tal se justifi"ue para assegu-
rar o respectivo cumprimento, o poder de impor directamente aos titulares dos &rgos
respons'veis uma sano pecuni'ria compuls&ria, isto 7, o dever de pagar uma "uantia
em din2eiro por cada dia de atraso em rela5/o ao prazo fi8ado para o cumprimento &cfr.
art 1H do )+$%'.
2.,. Lm dos pontos "ue mais consensualmente eram considerados cr<ticos do nosso
contencioso administrativo era o da tutela cautelar. )om efeito, e sem preju<zo de
algumas evolu5;es jurisprudenciais recentes, mas ainda assim pontuais, a tutela cautelar
no contencioso administrativo portugus manteve-se, at7 aos nossos dias, fundamental-
mente centrada no cl3ssico instituto da suspens/o da efic3cia dos actos administrativos,
com todas as insuficincias "ue l2e s/o recon2ecidas. % necessidade de uma reforma do
contencioso administrativo "ue assegurasse a efectividade da tutela judicial dos
cidad/os perante os poderes p>blicos era, por isso, especialmente sentida no dom<nio da
tutela cautelar. )ompreende-se, pois, "ue este seja um dos dom<nios em "ue a mudan5a
7 mais profunda G e julgo "ue ser3 a"uele em "ue mais depressa se far/o sentir os
efeitos da reforma.
#m tra5os gerais, limitar-me-ei a referir "ue, nesta mat7ria, o artigo 112 do )+$%
introduz uma cl3usula aberta pela "ual se recon2ece a todo a"uele "ue possua
legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administativos o poder de
re"uerer a adop5/o de toda e "ual"uer providncia cautelar, antecipat*ria ou conserva-
t*ria, "ue se mostre ade"uada a assegurar a utilidade da senten5a "ue pretende obter
nesse processo.
)omo refere o artigo 112, n 2, as providncias cautelares a adoptar podem
designadamente consistir na suspens/o da efic3cia de actos administrativos ou de nor-
mas regulamentares &cfr. arts. 12I a 130 do )+$%', na admiss/o provis*ria em con-
cursos e e8ames, na atribui5/o provis*ria da disponibilidade de um bem ou da
autoriza5/o para iniciar ou prosseguir uma actividade ou adoptar uma conduta, na
regula5/o provis*ria de uma situa5/o &designadamente a regula5/o provis*ria da
realiza5/o de presta5;es pecuni3rias ou do pagamento de indemniza5;esB cfr. artigo
133 do )+$%' ou na intima5/o da %dministra5/o ou de particulares 4 adop5/o ou abs-
ten5/o de condutas. O artigo 112, n 2, apenas cont7m, no entanto, um elenco
meramente e8emplificativo das providncias cautelares "ue passam a poder ser
adoptadas.
Os novos crit7rios de "ue, nos termos do artigo 120, passa a depender a concess/o
das providncias cautelares articulam, entretanto, o crit7rio do periculum in mora com o
do fumus boni iuris e determinam "ue o tribunal proceda 4 pondera5/o em conjunto dos
v3rios interesses, p>blicos e privados, em presen5a. +or regra, a atribui5/o de uma
providncia cautelar passa, assim, a depender da avalia5/o, por parte do juiz, sobre, por
um lado, a e8istncia do risco da constitui5/o de uma situa5/o de facto irrevers<vel ou
da produ5/o de preju<zos de dif<cil repara5/o para o re"uerente e, por outro lado, o grau
de viabilidade da pretens/o deduzida ou a deduzir no processo principal, tal como ele
resulta de uma aprecia5/o perfunct*ria sobre o m7rito da causa.
6e acordo com o artigo 112, n 2, o tribunal n/o deve dei8ar, em todo o caso, de
ponderar todos os interesses, p>blicos e privados, em presen5a para avaliar se os danos
"ue resultariam da concess/o da providncia n/o se mostram superiores 4"ueles "ue po-
dem resultar da sua recusa. Puando for este o caso, o tribunal pode adoptar outra ou ou-
tras providncias, em cumula5/o com a"uela "ue foi re"uerida, se isso permitir evitar
ou atenuar os inconvenientes "ue desta resultam. )aso essa solu5/o n/o seja vi3vel, o
tribunal deve recusar a providncia, podendo adoptar outra ou outras, em substitui5/o
da"uela, "uando essa seja a solu5/o ade"uada para conciliar os interesses em presen5a
&cfr. artigo 112, n 3'.
%crescente-se apenas "ue a providncia cautelar re"uerida pelo interessado n/o pode
ser recusada se for evidente o bem fundado da pretens/o deduzida ou a deduzir no
processo principal. +ode dizer-se "ue, neste caso, o fumus boni iuris tem uma prevaln-
cia absoluta, sem necessidade da pr*pria demonstra5/o do periculum in mora, e
tamb7m n/o 23, neste caso, lugar 4 pondera5/o de interesses a "ue se refere o artigo
112, n 2.
2.(. O >ltimo dos planos em "ue se joga de modo decisivo a efectividade da tutela
judicial 7 o da e8ecu5/o das senten5as. Ora, o contencioso administrativo portugus n/o
previa, at7 a"ui, nen2um verdadeiro processo e8ecutivo.
@a verdade, as senten5as de condena5/o da %dministra5/o ao pagamento de
"uantias em din2eiro podiam ser objecto de e8ecu5/o segundo os tr9mites da pen2ora e
venda dos bens pen2or3veis, nos termos do processo de e8ecu5/o para pagamento de
"uantia certa, tal como ele se encontra regulado no )*digo de +rocesso )ivil. :as todas
as outras senten5as n/o tin2am um verdadeiro processo de e8ecu5/o "ue l2es
correspondesse. Lma vez obtida a anula5/o de um acto administrativo, era poss<vel, em
novo processo declarativo, pedir ao tribunal "ue decretou a anula5/o "ue se
pronunciasse sobre o conte>do dos actos "ue a %dministra5/o devia adoptar para e8trair
as devidas conse"uncias da anula5/o. :as n/o era poss<vel obter nen2uma providncia
de e8ecu5/o, destinada a conseguir "ue essas conse"uncias fossem efectivamente
e8tra<das.
)om a reforma do contencioso administrativo, pelo contr3rio, 7 pela primeira vez
consagrado o poder de os tribunais administrativos adoptarem verdadeiras providncias
de e8ecu5/o das suas decis;es.
% e8ecu5/o de senten5as de condena5/o ao pagamento de "uantias em din2eiro
passa, assim, a poder ter lugar por trs vias alternativas.
% primeira, 7 a de pedir ao tribunal "ue decrete a compensa5/o do cr7dito detido
sobre a %dministra5/o com eventuais d<vidas "ue onerem o e8e"uente para com a
mesma pessoa colectiva ou o mesmo minist7rio. % compensa5/o decretada pelo juiz
funciona como t<tulo de pagamento total ou parcial da divida "ue o e8e"uente tin2a para
com a %dministra5/o, sendo opon<vel a eventuais reclama5;es futuras do respectivo
cumprimento &cfr. artigos 1E0, n 2, al<nea a', e 1E2, n 2, do )+$%'.
% segunda, 7 a de solicitar "ue o tribunal proceda ao pagamento da d<vida atrav7s da
emiss/o de uma ordem de pagamento por conta da dota5/o "ue deve ser anualmente
inscrita no Or5amento Qeral do #stado, 4 ordem do )onsel2o 1uperior dos $ribunais
%dministrativos e !iscais, afecta ao pagamento de "uantias devidas a t<tulo de
cumprimento de decis;es jurisdicionais &cfr. arts 1E0, n 2, al<nea b', e 1E2, ns 3 a E,
do )+$%'.
% terceira, 7, para o caso de as outras duas n/o funcionarem, o recurso 4s disposi-
5;es "ue, no )*digo de +rocesso )ivil, regulam os processos de e8ecu5/o para
pagamento de "uantia certa, para obter a pen2ora e venda em 2asta p>blica de bens
pertencentes 4 entidade devedora &cfr. art 1E2, n I, do )+$%'.
@o dom<nio das e8ecu5;es para presta5/o de factos ou de coisas, destaca-se, pela sua
import9ncia, a introdu5/o do poder de o tribunal providenciar a concretiza5/o material
do "ue foi determinado na senten5a G seja determinando a entrega judicial de coisas
devidas, seja determinando a presta5/o por entidades p>blicas ou por privados de factos
materiais devidos, a e8pensas da entidade obrigada, se tais factos forem fung<veis
&pense-se no e8emplo paradigm3tico das demoli5;es' G, podendo, para o efeito,
recorrer, com as adapta5;es "ue forem devidas, 4 aplica5/o das disposi5;es "ue, no
)*digo de +rocesso )ivil, regulam os processos e8ecutivos para entrega de coisa certa e
para presta5/o de facto fung<vel &cfr. art 1HE, n (, do )+$%'.
$amb7m merece, entretanto, realce o poder conferido ao tribunal de emitir um t<tulo
capaz de produzir efeitos em substitui5/o do acto administrativo ilegalmente omitido ou
recusado, "uando a pr3tica e o conte>do desse acto forem estritamente vinculados &cfr.
art 1HE, n H, do )+$%'. #, em ordem a obter o cumprimento das obriga5;es
infung<veis, a j3 referida possibilidade de impor san5;es pecuni3rias compuls*rias aos
pr*prios titulares dos *rg/os respons3veis pelo cumprimento &cfr. arts. 1HI e 1H do
)+$%'.
2.H. )omo se v, a reforma do regime do processo no contencioso administrativo
"ue ir3 entrar em vigor em 1 de 0aneiro de 200, 7 muito profunda, podendo mesmo
dizer-se "ue se trata de uma verdadeira revoluo mediante a "ual se institui um novo
contencioso administrativo, "ue se afasta da primitiva matriz francesa para se apro8i-
mar do modelo alem/o da (er)altungsgeric!tsordnung de 1H0. )omo 7 evidente, n/o
se trata de mudar o direito material. :as a verdade 7 "ue se trata de o efectivar como
nunca antes aconteceu, o "ue, s* por si, conduz a uma profunda transforma5/o do modo
como, na pr3tica, desde sempre se desenvolveram as rela5;es entre a %dministra5/o e
os particulares.
% reforma lan5a, por isso, um desafio de enormes propor5;es a todos os operadores
do sistema.
6esafio aos ju<zes, naturalmente. # o Qoverno realizou, neste dom<nio, um enorme
esfor5o, recrutando um n>mero muito significativo de novos ju<zes, de entre pessoas j3
com e8perincia nos dom<nios do 6ireito administrativo e fiscal e a "uem foi
ministrada uma forma5/o espec<fica. $rata-se de uma iniciativa absolutamente in7dita,
"ue vai fazer com "ue, pela primeira vez na Aist*ria do nosso contencioso
administrativo, e8istam ju<zes verdadeiramente especializados em 6ireito
administrativo e fiscal G "ue 7, afinal de contas, a pr*pria raz/o "ue justifica a
e8istncia de uma jurisdi5/o administrativa e fiscal.
:as tamb7m desafio 4s partes, "ue se v/o ver confrontadas com um sistema "ue, por
ser mais rico e mais din9mico, se torna mais e8igente G e, em especial, 4
%dministra5/o +>blica, "ue se manteve durante demasiado tempo adormecida 4 sombra
de um sistema "ue a protegia das conse"uncias das suas insuficincias e deve, por isso,
acompan2ar com especial cuidado a primeira fase da aplica5/o da reforma, por forma a
introduzir nas suas rotinas "uotidianas as modifica5;es "ue o novo modelo possa e8igir.
%s novas solu5;es introduzidas v/o, em todo o caso, no camin2o correcto para
a"uela "ue, tanto "uanto sabemos, 7 a primeira reforma do contencioso administrativo
europeu do s7culo RRJ. @ela est/o, na verdade, presentes as grandes tendncias de con-
vergncia "ue marcaram a evolu5/o dos diferentes ordenamentos jur<dicos europeus nas
>ltimas d7cadas do s7culo RR. $rata-se, na verdade, de recuperar o tempo perdido em
rela5/o 4s evolu5;es registadas, ao longo dos >ltimos anos, nos principais pa<ses
europeus. @uma palavra, trata-se de fazer, finalmente, corresponder o nosso
contencioso administrativo ao modelo mais consent9neo com os modernos padr;es de
relacionamento dos cidad/os com a %dministra5/o +>blica &e das pr*prias %d-
ministra5;es +>blicas entre si' "ue, nas democracias ocidentais, se afirmou ap*s o
termo da 1egunda Querra :undial.