Fernando Caldern

La poltica y el nuevo Estado republicano

Texto aparecido en
Fernando Caldern: La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo.
Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales - ILDIS /
Friedrich Ebert Stiftung - FES (Bolivia) / Nueva Sociedad, Caracas,
2002, pp 69-90.
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Captulo 3
La poltica y el nuevo Estado republicano
En estas dos ltimas dcadas la sociedad latinoamericana viene expe-
rimentando cambios en los escenarios polticos y en las relaciones entre el
Estado, la sociedad y la economa. En la perspectiva del presente texto,
interesa explorar las posibilidades de renovacin del Estado en funcin de
lo pblico, teniendo como horizonte que la dinmica deliberativa de la
democracia oriente el desarrollo y las transformaciones estatales. En este
contexto, la pregunta sobre las caractersticas del nuevo Estado que emerge
de la crisis de los 80 an est pendiente. En realidad, lo que se ha venido
observando es una serie de transformaciones estatales que, si bien han in-
troducido importantes reformas en la estructura y funcionamiento del Es-
tado y de la economa, no han logrado perfilar estructuralmente un nuevo
orden estatal. Los lmites al cambio del denominado Estado neoliberal
han sido de distinto tipo: econmicos, por los impactos negativos de suce-
sivas crisis financieras internacionales y por la incapacidad de las fuerzas
econmicas internas, por cierto promovidas por el Estado, de lograr una
insercin econmica fecunda en la globalizacin; sociales, por los saldos
de exclusin y el crecimiento de las brechas sociales prcticamente en to-
dos los pases de la regin; y polticos, por la crisis de legitimidad de los
partidos polticos y de la misma democracia representativa
1
.
La idea que aspiramos desarrollar en el presente captulo afirma que las
reformas estatales pensadas y realizadas principalmente desde una pers-
pectiva economicista e institucionalista son insuficientes para producir un
nuevo orden estatal congruente con la globalizacin y con el modelo de
desarrollo pensado y producido desde el mbito pblico. Ms bien, resulta
fundamental colocar la poltica deliberativa como eje de los cambios es-
1. Para una revisin de los cambios internos del Estado y de su crisis, v. Habermas 2000;
Caldern/Dos Santos 1991a; Losa; UNDP 1993 y 1999; World Bank 1997. Un tema central en
la discusin actual sobre el Estado se refiere a su relacin con la cultura. Steinmetz sostiene que
una de las dificultades que enfrenta la teora del Estado es que en los debates existentes se toca
tangencialmente la importancia de los procesos culturales y se evita la confrontacin directa
con la teora cultural, que permitira trascender el callejn sin salida de los debates tericos
sobre el Estado con respecto a los problemas conceptuales, incluso el referido a su misma de-
finicin.
70 Fernando Caldern Gutirrez
tatales. Desde esta perspectiva, el Estado tendra las potencialidades para
transformarse en una suerte de bisagra activa entre la economa y la socie-
dad y entre la bsqueda de integracin social interna y el posicionamiento
de la nacin en la globalizacin. En este mbito la deliberacin fortalecera
el espacio pblico, desde donde se podra generar una cultura cooperativa
entre Estado y sociedad.
Se tratar de desarrollar esta idea en funcin de cinco temticas.
Primero, con respecto a las caractersticas y al agotamiento relativo del
Estado patrimonial corporativo; segundo, en relacin con los lmites de
las reformas neoliberales; tercero, con referencia a las nuevas condiciones
polticas en la coyuntura actual; cuarto, respecto del nuevo Estado y sus
relaciones con la economa y la sociedad; y, quinto, en relacin con la glo-
balizacin. El captulo culminar con un breve corolario sobre la necesidad
de repensar las nuevas articulaciones entre Estado y nacin en la globa-
lizacin.
El fin de un ciclo
Muy rpidamente, y retomando ideas trabajadas hace algn tiempo, se
puede decir que el Estado patrimonialista corporativo ha tenido cinco
rasgos bsicos
2
. Un primer rasgo fue la constitucin de un sistema corpora-
tivo formado por las principales empresas estatales, articuladas por altas
tecnocracias que se vincularon, adems de entre s, con intereses privados,
nacionales e internacionales, produciendo lo que se denomin anillos
burocrticos. Un segundo rasgo fue la consolidacin, por un lado, de
relaciones clientelares entre instituciones e instancias del sector pblico,
especialmente en el rea social, y, por el otro, de diferentes organizaciones
de la sociedad civil. Esto se expresaba mediante un sistema de intercambio
2. V. Caldern/Dos Santos 1995 (especficamente el cap. 1). Un rasgo histrico de base para
comprender el Estado moderno en Amrica Latina es su rol de actor social. Resulta difcil
hablar en Amrica Latina de un Estado que solamente refleja la conflictividad social; antes
bien, estamos en presencia de un Estado que, a travs de su gestin, tiene un papel determi-
nante en la propia conformacin de los intereses econmicos y los actores sociopolticos.
Adems de productor, fue desde muy temprano un Estado productor de sociedad. La
contrapartida de esta fuerte presencia del Estado es una relativa lentitud en el proceso de
formacin de clases sociales, en su manifestacin como actores colectivos o fuerzas sociales,
en su presencia con autonoma e identidad clara en el escenario de la historia (Caldern/
Jelin, p. 6).
La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo 71
de prebendas y empleos a cambio de legitimidad. La familia y la estructu-
racin de redes de grupos primarios constituyeron la base de este mecanis-
mo poltico.
Un tercer elemento fue la configuracin de un campo espreo de
conflictos sociales, pues las oposiciones entre grupos y sectores no eran
directas, sino que se daban a travs del Estado. Los distintos actores y mo-
vimientos perseguan el control del poder estatal al cual muy a menudo lo
confundan con el poder poltico. Un cuarto rasgo fue la relativa superpo-
sicin de acciones sociales, polticas y culturales en una misma accin.
Posiblemente esto hizo que los partidos polticos se desempearan al
mismo tiempo como movimientos sociales, actores sociales, actores cultu-
rales o estatales, y as muchas de las expresiones propias de la sociedad civil
se confundieron con el partido y con el Estado.
Una quinta caracterstica se refiere a la capacidad de las acciones
nacional-populares para crear sociedad; ellas crearon organizaciones socia-
les que transformaron la vida colectiva produciendo valores, creencias y
costumbres que todava constituyen rasgos bsicos de la sociabilidad,
sumamente compleja y en constante transformacin
3
. Mediante estas fuer-
zas nacional-populares, el Estado foment la creacin de canales de inte-
gracin social, operndose un gran proceso de movilidad social. Ha sido
evidente en buena parte de los pases de la regin el desarrollo de una serie
de procesos de movilidad intra e intergeneracional
4
. Un ejemplo especial-
mente interesante es el de las autoridades municipales que tuvieron movi-
lidad social respecto de s mismas y respecto de sus padres durante
regmenes nacional-populares fuertes como los de Bolivia y Mxico
5
.
Sin embargo, el hecho poltico fundamental fue que la dominacin
social de este tipo de Estado se cristaliz en un ncleo de intereses polticos
en los aparatos del Estado, especialmente en la Presidencia de la Repblica,
3. El Informe de Desarrollo Humano, Bolivia 2000 muestra que 61% de los bolivianos piensan que
el Estado debera ser el principal responsable del desarrollo del pas (PNUD-Bolivia 2000), lo que
evidencia que persiste en el imaginario de la gente una sociedad estatista; sin embargo, el Estado
ya no tiene la capacidad estructural para resolver las demandas que se plantean. Para una
caracterizacin del rgimen nacional-popular y de su modelo de desarrollo, v. Touraine 1989.
4. As lo demuestran, p. ej., Di Tella y Germani 1962, para el caso argentino, y Verdesoto, para
el ecuatoriano. Adems, para una crtica al desarrollismo, v. Morand.
5. Las elites locales estn experimentando procesos de movilidad social. As, por ejemplo, los
padres de las actuales autoridades de los municipios, que son sobre todo docentes y profesio-
nales, fueron en su mayora agricultores, obreros y trabajadores por cuenta propia. La misma
tendencia se detect, aunque menos acentuada, en el grupo de autoridades de la sociedad
civil (PNUD-Bolivia 2000, pp. 92-93).
72 Fernando Caldern Gutirrez
donde se confrontaron los distintos intereses en juego. La burocracia estatal
se consolid precisamente bajo esta frmula institucional, siendo su fun-
cin orgnica la de equilibrar las presiones de estos grupos.
La tendencia al corporativismo y al clientelismo poltico, tan marcada
en la cultura y en este rgimen poltico, se nutri originaria e incesantemen-
te de una lgica centrpeta que desplaz las pugnas entre intereses sociales
hacia el denso foco estatal. De ah que el poder del Estado fue y sigue siendo
decisivo en la historia poltica de la regin. Sin embargo, este mecanismo,
este patrn histrico, vive una crisis de legitimidad, pues ha sufrido pro-
cesos de transformacin muy fuertes y no se puede reproducir ms. Lo
curioso es que, a pesar de la fuerza de la dinmica del cambio, sigue estando
presente en la vida pblica de prcticamente todos los pases.
Varias son las causas internas y externas que limitan la reproduccin de
este tipo de Estado. En primer lugar, el deterioro de los precios de intercam-
bio y la incapacidad empresarial del Estado para enfrentar dinmicas
productivas. Asimismo, la deuda externa contrada puso de manifiesto la
debilidad estatal para enfrentarla, as como la incapacidad del Estado para
poder regular los flujos financieros. En segundo lugar, el incremento de las
necesidades y demandas colectivas, que en el pasado fueron relativamente
satisfechas por el Estado, fenmeno que hoy da no puede reproducirse
(Cepal 1991; World Bank 1997). En tercer lugar, las presiones polticas de
una nueva derecha cerradamente antiestatal, traducidas ideolgicamente
en polticas pro mercado, debilitaron la accin estatal, afectando su capaci-
dad de acumulacin, y crearon las condiciones para privatizar la economa
y dar predominio al mercado como mecanismo estructurante de las relacio-
nes entre Estado, sociedad y economa. En cuarto lugar, la creciente ine-
ficiencia del propio Estado para operar polticamente y para satisfacer las
demandas sociales evidenci los lmites gerenciales de una pesada estruc-
tura burocrtica, grande pero ineficaz para articular el funcionamiento
socioeconmico.
Si a esto se le agregan las presiones externas resultantes de los procesos
de transformacin de la economa mundial, la emergencia del proceso de
globalizacin, la nueva divisin internacional del trabajo, la crisis y la
transformacin del Estado en los pases desarrollados y la hecatombe
sovitica y del mundo socialista, queda claro por qu el Estado patri-
monialista y corporativo no poda seguir funcionando y necesitaba cam-
biar. La cuestin es por qu, a pesar de las reformas de estabilizacin, ajuste
y reestructuracin, el Estado y la cultura patrimonialistas persisten como
La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo 73
una pesada inercia estructural sobre la vida econmica y poltica de estos
pases. La pregunta sigue siendo qu tipo de Estado finalmente reemplaza-
r al anterior.
Ms adelante se tratar de argumentar en favor de un Estado que trabaje
en pos de lo pblico y que trate de articular tanto su propio funcionamiento
como el del mismo mercado en funcin de la integracin social y de una
lgica sistmica. Empero, conviene antes tratar de comprender los lmites
de las reformas.
Los lmites estatales de las reformas neoliberales
Parece necesario retomar algunos puntos de las reformas del Estado
promovidas por las llamadas polticas neoliberales, as como revisar sus
lmites. En varios estudios se constata que el peso del Estado es decisivo
tanto para la integracin social y el funcionamiento interno de la economa
como para el posicionamiento de los distintos pases en la dinmica global
6
.
Tambin se constata que, a pesar de una fuerte ideologa antiestatal global,
la realidad proteccionista internacional es mucho ms fuerte y real que la
ideologa de la apertura neoliberal en el funcionamiento de las economas
modernas. Asimismo, los estudios sealan que si bien son necesarias una
modernizacin y una reforma del Estado empresario, es tambin urgente
reconocer la presencia de una fuerte estructura monoplica prevaleciente
en el funcionamiento de los mercados que limita seriamente la competencia
entre las empresas
7
. Asimismo, los grficos elaborados por el Banco Mun-
dial en su Informe Anual de 1997 son muy elocuentes en cuanto al peso de
6. El Estado, como los mercados, debera estar orientado por el pblico. Los dos deberan
trabajar en tndem y el pblico debera tener suficientes poderes para controlar a ambos en
forma eficaz. Podra hacerlo mediante la participacin en la gobernacin o en su calidad de
productores y consumidores, o en muchos casos mediante organizaciones populares u or-
ganizaciones no gubernamentales (UNDP 1993, p. 53). Los mercados favorables al pblico
permiten a ste participar plenamente de su funcionamiento y compartir equitativamente sus
beneficios. Para que los mercados estn al servicio de la gente, y no la gente al servicio de los
mercados, hacen falta varias medidas concretas. Sobre estas medidas v. UNDP 1993, p. 31,
cuadro 3.1. Para un mayor anlisis de la relacin entre crecimiento econmico y Estado y el
tema de las polticas pblicas desde el enfoque del desarrollo humano, v. UNDP 1996
(especialmente caps. 2 y 3). Para una visin del consumo y del desarrollo a partir de una ptica
pblica, v. UNDP 1998.
7. Un ejemplo curioso es ilustrativo. Segn The Economist de junio de 1997, en los 18 aos de
gobierno de Margareth Thatcher el PIB estatal slo se redujo de 43% a 42%.
74 Fernando Caldern Gutirrez
los Estados en las distintas economas nacionales. En tal sentido, son
notables las experiencias de los Estados del Japn y de los pases del Sudeste
asitico (v. Ohmo; World Bank 1993; Lee; Lpez). Estos ejemplos demues-
tran que es importante relativizar los juicios y las ideologas absolutistas y
tratar de entender cmo estn realmente funcionando el Estado y el
mercado, determinando ms bien cules son las necesidades de cambio
estatal y de mercado en una sociedad particular para enfrentar la dinmica
de un mundo cada vez ms globalizado.
Dadas las tendencias de irregularidad entre el acelerado y crecientemen-
te complejo desarrollo de una economa altamente competitiva, una sociedad
constantemente diferenciada y un Estado con frecuentes crisis de legitimidad
y gobernabilidad, parece ser que un rasgo bsico del Estado y, de una
manera ms general, de la relacin entre el Estado, la sociedad y la economa
es una suerte de asincrona estructural creciente. Es decir, existe un desajuste
entre los cambios acelerados en la economa global y en la sociedad y la
persistencia de una pesada y lenta lgica poltica estatal tradicional, rpida-
mente dibujada en prrafos atrs. En este mbito, es determinante la recons-
titucin de un nuevo Estado que vaya ms all tanto de las lgicas corpora-
tivas preexistentes, sobre todo en el plano poltico, como de las visiones
ultraeconomicistas y pragmticas del llamado Estado neoliberal. La cues-
tin, desde la perspectiva que aqu interesa, es cmo el Estado y el mercado
pueden trabajar en funcin de lo pblico y de un desarrollo endgeno e
incluyente que pueda ser considerado como bien comn.
El concepto de asincrona puede ser un importante recurso para com-
prender la complejidad del cambio moderno (Germani 1962). Ella puede
ser entendida como un rasgo general del cambio entre el Estado, la sociedad
y la economa en relacin con las diferentes velocidades, los distintos
sentidos, las diversas direcciones e intensidades, tanto en el plano de las
instituciones y esferas como en el de los actores y las personas involucradas
en l. De manera complementaria, vale la pena mencionar que una de las
particularidades de esta asincrona, en el caso de pases como los latinoame-
ricanos, es el denominado efecto de fusin (ibd.), referido a que fenme-
nos de la modernizacin son readaptados por fuerzas del pasado para
reproducir comportamientos tradicionales. En el corazn de estos efectos
est la cuestin del clientelismo burocrtico. En alguna medida, como se
analiz en el captulo anterior, se ha cambiado para permanecer, y con esto
las reformas neoliberales resultaron estructuralmente limitadas frente a la
tradicional lgica del poder y de la cultura poltica patrimonial.
La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo 75
En relacin con la economa, los procesos de modernizacin en general
y especialmente aquellos referidos a la estabilizacin, la privatizacin y la
capitalizacin, si bien integraron las economas nacionales a los mercados
externos, tambin han generado una brutal concentracin de ingresos y
poder. Vale la pena mencionar asimismo que en varios aspectos y particu-
larmente en algunas ramas y empresas ya transnacionalizadas se ha
venido dando una nueva dinmica de reestructuracin empresarial, de in-
sercin en los procesos de globalizacin y de funcionamiento empresarial
cada vez ms sustentado en criterios de eficiencia y eficacia, que hace que
las empresas sean altamente competitivas en el mercado internacional. Hoy
en da el ncleo de la economa latinoamericana ya est transnacionalizado
e integrado a la globalizacin. Tal fenmeno, adems, condiciona el conjun-
to del cambio econmico (Cepal 1994a; Unrisd).
No obstante, es importante recalcar que hasta el momento esto no ha
provocado que los ncleos productivos internos fueran fortalecidos o que
se lograra una competitividad autntica (Cepal 1991). En gran medida, las
polticas de estas empresas en el mbito nacional se han adecuado al lento
y precario funcionamiento estatal, quizs desconociendo las dinmicas
sociopolticas de las regiones donde operan e introduciendo de esta manera
peligros a su sostenibilidad. En este sentido, la filosofa de la empresa que
se inserta en las economas nacionales es fundamental, como tambin lo son
las estrategias que el Estado y los empresarios locales elaboran para
insertarse en la globalizacin
8
.
8. Dos ejemplos grafican claramente la importancia de las polticas empresariales en la
insercin en economas nacionales. El primero es el caso, en Bolivia, del consorcio transnacio-
nal Aguas del Tunari, que firm, en septiembre de 1999, un contrato con el Gobierno boliviano
para la gestin del servicio de agua potable y alcantarillado de Cochabamba, adems de la
construccin de la represa Misicuni. El consorcio comprometi una inversin de 85 millones
de dlares en 5 aos para la red de agua y alcantarillado y de 129 millones para la construccin
de la represa, con la cual se debera resolver definitivamente el problema del agua en Co-
chabamba (v. Cedib/Programa Infobolivia). El contrato fue muy ventajoso para la empresa,
puesto que se realizaba sin invertir casi ningn capital. Las inversiones vendran de los aportes
de los actuales usuarios de la red de agua y de los potenciales beneficiarios de la misma, que
pagaran por un servicio que todava no tenan. El contrato prevea un aumento promedio de
35% en las tarifas del agua. En enero de 2000 las tarifas del agua se incrementaron, en algunos
casos en ms de 100% (De la Fuente et al.). Los Tiempos [peridico local] inform que Aguas
del Tunari no habra adelantado ms de 20 mil dlares para la adquisicin de una compaa
con un valor estimado de 40 millones. Adems de este hecho se supo que no existan an las
prometidas inversiones (Roncken). Estos antecedentes, junto con anuncios de juicio contra el
consorcio por parte de la Direccin de Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Prefectura
Departamental por verter aguas servidas a canales de riego (v. ltima Hora, 28/1/2000, p. 5),
desencaden una ola de protestas de la poblacin, liderada por la Coordinadora de la Defensa
76 Fernando Caldern Gutirrez
Por otra parte, como ya se ha mencionado, la sociedad se ha complejizado
tremendamente: las distancias sociales han crecido, as como las internacio-
nales, y en general las sociedades son cada vez ms duales. De no mediar
importantes cambios, este problema no slo se va a complejizar an ms,
sino tambin va a incrementarse
9
. Por otra parte, la accin colectiva tiende
a fraccionarse y se multiplican sus demandas e intereses, fenmeno que no
se expresa en un aumento de la capacidad de accin y menos en una mayor
representacin poltica. Cabe destacar aqu que detrs de la rica diversidad
cultural en la regin se esconden importantes tendencias hacia el fac-
cionalismo social y hacia un malestar sociocultural generalizado. En snte-
sis, la sociedad cambia pero pierde capacidad de accin sobre s misma.
Paradjicamente, no se puede negar que el Estado ha tomado iniciativa
en relacin con algunas de las transformaciones econmicas y sociales
sealadas; pero l mismo se ha transformado poco y de manera muy lenta
respecto de los cambios que ha provocado. sa es una paradoja latinoame-
ricana: el Estado clientelista corporativo toma iniciativas de reformas
econmicas e institucionales pero l, poltica y culturalmente, se reforma
escasamente. Es, pues, una peculiaridad estatal, porque se reforma mucho
menos de lo que ha reformado a otros. Sin embargo, ha habido algunas
reformas exitosas en el rea econmica de tales Estados; entre ellas pueden
mencionarse las de las contraloras y las de los bancos centrales, aunque los
del Agua y la Vida, que gan el apoyo de corporaciones profesionales, asociaciones de barrio,
agrupaciones campesinas, sindicatos y otros y que termin con la rescisin del contrato con
Aguas del Tunari en abril de 2000 (M. de la Fuente et al.) El segundo ejemplo es el de la Applied
Energy Service (AES), compaa elctrica que cuenta con aproximadamente 25.000 empleados
en ms de siete pases alrededor del mundo. La misin de la AES es suministrar electricidad
a los clientes a escala mundial de una manera socialmente responsable para que de este modo
se orienten recursos que satisfagan las necesidades de la sociedad (...). Los cuatro principios
de AES son: integridad, claridad entendida como justicia, responsabilidad social y diversin.
En cuanto a las ganancias, stas son obviamente importantes para el desarrollo del negocio y
su supervivencia, pero si pusieran en peligro los valores originales, seran sacrificadas (...). De
acuerdo con el director ejecutivo de AES, el mercado y el mundo cambian tan rpidamente que
no se puede permitir un estancamiento debido a las normas y procedimientos, por lo que la
empresa debe ser flexible y operar en asociacin con sus empleados y su medio ambiente
(PNUD-Bolivia 2000, pp. 53-54, recuadro 2.1). En el primer caso se evidencia una irracionali-
dad poltica del consorcio Aguas del Tunari para insertarse y actuar en una economa nacional,
mientras que AES se muestra flexible para afrontar las particularidades de los diferentes
entornos.
9. En el mundo, 507 millones de personas no sobrevivirn hasta los 40 aos de edad, 1.200
millones carecen de acceso a agua potable, 842 millones de adultos son analfabetos, 152
millones de nios menores de 5 aos estn mal nutridos, 1.300 millones de personas viven por
debajo de la lnea de pobreza de ingreso, ms de 500 millones de los habitantes ms pobres del
mundo viven en tierras marginales. (UNDP 1997, p. 31, grfico 2.2b y p. 75).
La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo 77
cambios en estas instituciones solo han sido parciales. Reformas ms in-
tegrales no se han dado. La emergencia de nuevas autarquas instituciona-
les altamente concentradas en la esfera econmica es un rasgo predominan-
te del Estado actual, en el que no existe, por ejemplo, una genuina autoridad
social o un eficiente control social de la corrupcin. Lo social no es
considerado un fin del desarrollo, sino que est ms bien subordinado a lo
econmico
10
. Como sea, los valores especficos juegan un rol fundamental
en el desarrollo. Por otra parte, es importante reconocer que se han pro-
ducido algunos avances en el plano poltico-institucional. Sin embargo, la
prctica y la cultura polticas clientelares y patrimonialistas no slo se han
mantenido, sino que se han ampliado a lo largo de estos aos de democracia
delegativa y de reforma econmica limitada. En Amrica Latina se ha in-
ventado el populismo neoliberal.
En trminos ms generales, y especialmente en pases como los andinos,
se estara generando una suerte de fragmentacin perversa del aparato de
Estado. Si bien la diferenciacin de los aparatos del Estado es un rasgo
bsico del Estado moderno, creando autonoma en ellos, en la mayora de
los pases latinoamericanos esta dinmica se ha superpuesto a la crnica
lgica patrimonial, clientelista-burocrtica y, as, la diferenciacin ha teni-
do efectos negativos sobre el funcionamiento estatal. En sntesis, se observa
una asincrona creciente entre Estado, sociedad y economa, donde son
evidentes los lmites de un Estado patrimonialista y neoliberal al fortaleci-
miento democrtico y a la construccin de un Estado moderno. En la
medida en que no se asuma ese desajuste va a haber problemas serios, tanto
10. Amartya Sen argumenta que los valores son importantes para el desempeo econmico
y que varan lo suficiente de regin en regin para dar cierto poder explicativo a las diferencias
de valores a la hora de explicar prosperidades y dificultades econmicas. Sen resalta el trabajo
de Max Weber sobre la importancia de la tica protestante en la constitucin del ethos del
capitalismo industrial y considera que el anlisis weberiano de los valores en la emergencia
del capitalismo es de considerable inters en el mundo contemporneo, especialmente a la luz
del reciente xito de la economa de mercado en sociedades no protestantes e incluso en no
cristianas. En contraste con este anlisis, muchos escritores de Asia de hoy subrayan el papel
de la tica confuciana en el gran progreso industrial y econmico del este asitico, tratando de
buscar una explicacin de la buena actuacin de esas economas en trminos de valores que
son tradicionales de esa regin. A la pregunta de si sirve el contraste particular entre valores
occidentales y asiticos para ayudar a entender las diferentes actuaciones econmicas de
Europa y Asia, Sen argumenta que no, puesto que los valores no son inmutables: La utilidad
de la explicacin basada en el valor tiene que contener minuciosas investigaciones de culturas
particulares y no basarse tanto en contrastes evocadores pero engaosamente grandes, como
por ejemplo la dicotoma entre valores asiticos y valores occidentales o entre culturas protestan-
tes y culturas no protestantes (v. Sen 1997c; v. tb. Steinmetz).
78 Fernando Caldern Gutirrez
en los procesos de transformacin econmica como en los de consolidacin
democrtica. En realidad las transformaciones estatales iniciadas con la
crisis de los 80, si bien han generado importantes avances en el plano
institucional y econmico, han resultado insuficientes para perfilar un
nuevo orden estatal legtimo y eficiente, plenamente congruente con la
dinmica de la globalizacin y con un modelo de desarrollo centrado en las
personas, es decir de crecimiento econmico socialmente compartido.
Barrington Moore seal tiempo atrs los condicionamientos recpro-
cos entre estabilidad poltica y desarrollo econmico. Al menos para varios
de los casos latinoamericanos el problema, la gran cuestin, consiste en
saber qu tipo de institucionalidad democrtica se necesita para esta poca
de cambios, pues ella no es unvoca y depender del carcter y tipo de
transformaciones que se introduzcan en el orden socioeconmico. Incluso
el tipo de cambio y el orden institucional variarn segn los proyectos
polticos, las posibilidades socioeconmicas y la fuerza sociocultural de las
sociedades; esto es, si los cambios introducidos en el rgimen institucional
son superficiales, de mera racionalizacin y restauracin democrtica, se
alejarn del curso renovado de la vida y el orden econmicos. Ms concre-
tamente, se desea afirmar que si las nuevas democracias latinoamericanas
se limitan a reinstalar democracias liberales decimonnicas que desde
luego pueden ser ponderadas positivamente respecto de los regmenes de
fuerza stas tendern a mantener el ajuste y el orden econmico de la crisis,
solamente regulando los efectos de la misma sobre la economa y la so-
ciedad. Una incgnita es si esta opcin de democracia delegativa es posible
para mantener una estabilidad poltica que anteceda al desarrollo econmi-
co o si constituye un nuevo prembulo hacia regmenes de excepcin.
Por otra parte, si las sociedades o los actores sociales, adems de aceptar
el juego institucional, demandan un nuevo orden institucional demanda
que el sistema poltico no puede dejar de tomar en cuenta, es posible que
estemos a las puertas de un orden institucional renovado, de una nueva
relacin entre institucionalidad poltica, orden econmico internacional y
demandas de autonoma de la sociedad. Esto implicara tambin respuestas
y proyectos diferentes a la crisis y al actual orden econmico. As, si los cam-
bios demandados por la sociedad actan sobre los fundamentos de la
juridicidad institucional, deberan cambiarse las pautas del desarrollo eco-
nmico y estaramos ante la presencia de un nuevo orden institucional. Sin
embargo, es esto reconocible claramente? Y si as fuese, es posible que se
plasme exitosamente? O se estar empezando a gestar un nuevo tipo de
La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo 79
bloqueo societal, en el cual las sociedades demandan un nuevo orden demo-
crtico mientras que las caractersticas de la economa lo hacen inviable?
Estaremos ms bien ante un orden democrtico ms instrumental y social-
mente excluyente, que tampoco es viable o est fuertemente limitado por las
demandas de inclusin y participacin de la sociedad?
Es posible construir democracias estables en medio de la crisis, el ajuste
y el cambio impuesto desde afuera? Cmo fortalecer la democracia con
Estados cada vez ms dbiles frente al mercado externo e incapaces de
satisfacer mnimas demandas de la poblacin? Porque, en definitiva, aca-
so el proceso de redemocratizacin no consiste en crear permanentemente
un curso histrico de convivencia democrtica que permita a la vez la au-
togobernabilidad de la sociedad y, en especial, la gobernabilidad de la
economa? Es posible renovar el sistema poltico en funcin de una au-
tntica capacidad de inclusin de actores sociopolticos en el sistema de
toma de decisiones?
Seguramente estas preguntas nos lleven a plantear la problemtica de
la articulacin posible entre Estado, actores sociales y sistema poltico. Aqu
es importante aclarar los chances de articulacin entre Estado y sistema
poltico en una sociedad democrtica. El Estado, en un sistema democrti-
co, tendra que estar sometido cada vez ms a las demandas polticas de la
sociedad y sus actores, que progresivamente provendran de un sistema de
decisiones polticas pblicas en el sentido anotado en captulos anteriores;
por lo tanto, no tendra que acaparar en forma absoluta las decisiones, ni
encerrarse sobre s mismo, ni organizar monoplicamente la vida social. El
Estado debera tener nuevas formas de comunicacin con la sociedad civil
a travs del sistema poltico. En este sentido, quizs el desafo poltico del
futuro consista en no confundir ms poder poltico con poder del Estado.
En este contexto, se tratara de valorizar al sistema poltico como la
instancia posible de creacin de una escena pblica, no meramente estatal
ni puramente privada. Una escena poltica que sea especialmente un
espacio de manifestacin de conflictos, donde la sociedad exprese su
unidad y diversidad. Sin embargo, esto plantea el tema de la reforma del
Estado y la imprescindible necesidad de fortalecerlo, tanto en el plano
interno como en el marco internacional. Probablemente, el desafo de los
procesos de democratizacin y desarrollo en las actuales circunstancias
latinoamericanas consista en articular las necesarias transformaciones del
proceso poltico-institucional con las imprescindibles necesidades de forta-
lecer y crear un genuino Estado de bienestar.
80 Fernando Caldern Gutirrez
Ciertamente, habr diversas experiencias, tanto en el plano de las
sociedades nacionales como en el de la orientacin de los actores sociales.
Pero, si se observa el problema desde la ptica de los actores socioculturales
y sus nuevas orientaciones, es posible generalizar aunque relativamente
que existen en ellos varias demandas de autonoma social que buscan,
confusamente tal vez, reconocimiento en el marco institucional. Cabalmen-
te, la deliberacin entre distintos permitira crear opciones institucionales
para que la misma sociedad elija va el voto (Manin 1987). Dentro de este
enfoque se encuadrarn las lneas que siguen a continuacin. Parafraseando
a Castoriadis, el problema poltico es el problema de la institucin global de
la sociedad.
Las nuevas condiciones polticas
El peso del Estado y su carcter centralista son un fenmeno de larga
data histrica y constituyen un gran teln de fondo de los variados dramas
polticos en la regin. El momento actual no es una excepcin y, an ms,
cualquier estrategia de cambio estatal tendr que tomar como referente este
rasgo histrico de larga duracin. La cuestin es que, en la presente coyun-
tura histrica, se estn ya desarrollando una serie de condiciones y dispo-
nibilidades para un cambio del Estado y de la relacin entre ste, la so-
ciedad y la economa, en un duro contexto de acelerada globalizacin y/o
emergencia de sociedades de redes y flujos de informacin denominadas
programadas (Castells 1997a).
En la transicin democrtica se ha vivido una serie de cambios polticos
que afectaron el funcionamiento del Estado. As, por ejemplo, en un primer
momento de crisis inflacionaria y de alta conflictividad en los aos 80 co-
mo en los casos de los gobiernos de Siles, Alfonsn y Sanguinetti, el tema
fue sacrificar los escasos recursos del Estado y gobernar por emergencia con
el fin de satisfacer necesidades sociales y polticas muy postergadas por las
dictaduras y, a la vez, respetar la institucionalidad democrtica. Lo poco
que quedaba del Estado prebendalista fue prcticamente liquidado. En un
segundo momento, luego de las crisis inflacionaria y poltica de esos
gobiernos de emergencia, se trat de lograr una poltica orientada a la
estabilidad y a la reestructuracin de la economa. La reforma del Estado,
principalmente la reduccin del dficit fiscal y la racionalizacin de la
gestin pblica, fue importante. El tipo de gestin fue radicalmente distin-
La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo 81
to, pues se sustent en la poltica del cinturn apretado, particularmente
de los grupos ms excluidos y de los sectores medios. En todos los pases de
la regin crecieron o se mantuvieron las manchas de pobreza
11
.
En esta coyuntura, que se mantiene an en varios pases, se plante la
necesidad de asumir una opcin de real-politik, de alianzas de centro-
derecha con motivaciones muy eficientistas y tecnocrticas, fuertemente
apoyadas por la cooperacin internacional y el Fondo Monetario Interna-
cional. Al respecto, resulta curioso cmo varios gobiernos populistas o
nacionalistas, incluso lderes progresistas de izquierda, impulsaron estas
polticas de ajuste y reestructuracin econmica sin contrapartidas sociales
o sin pactos que obligaran a redistribuir ms equitativamente el costo de los
cambios. Por lo general, su implementacin tuvo altos costos polticos para
sus impulsores. Vale la pena destacar, con notables excepciones, cmo los
cambios operados no estuvieron acompaados de comportamientos auste-
ros de los lderes polticos que los impulsaron.
En la actualidad, y dados los antecedentes anteriores, se est empezan-
do a vivir un tercer momento relativo a los lmites sociales, econmicos y
polticos del denominado modelo neoliberal. Al respecto, cabe notar tres
hechos muy significativos en la poltica latinoamericana. Uno de ellos es
una suerte de situacin de base caracterizada por la existencia de una
modernizacin estatal limitada asociada con un fuerte tradicionalismo
societal. Si bien se oper una cierta racionalizacin en algunas ramas de la
economa, particularmente respecto del manejo del equilibrio fiscal y la
privatizacin de empresas estatales, se mantuvieron los rasgos de una
economa basada en una competitividad esprea con escasos eslabo-
namientos internos. Las inversiones en ciencia y tecnologa, estratgicas en
la globalizacin, no crecieron, al tiempo que se mantuvieron o incluso
crecieron las brechas sociales internas
12
.
11. Durante el periodo 1980-1990, la pobreza no slo no disminuy sino que se increment
ligeramente, sobre todo en las zonas urbanas; en la dcada de los 90 se observa una ligera
disminucin. Asimismo, existen importantes brechas entre las regiones urbanas y rurales; las
zonas rurales conservan mayores niveles porcentuales de pobreza en comparacin con la
incidencia prevaleciente en las regiones urbanas (Cepal 2000, p. 270).
12. En trabajos anteriores se plante un escenario sociopoltico de modernizacin centrfuga
con predominio de un proceso de tradicionalizacin societal. El Estado, racionalizndose,
busca asociarse con los actores empresariales ms concentrados y combina su accin entre la
cooptacin social y la coaccin poltica, reiterando ajustes de corto plazo. Este escenario
tambin implicar una conflictividad social alta y probables rupturas o retrocesos democr-
ticos (Caldern/Dos Santos 1991b, p. 44, tesis 18; v., tb. Fajnzylber; Cepal 1991).
82 Fernando Caldern Gutirrez
En este escenario de base, los partidos polticos, que jugaron el papel
central en las coyunturas antes mencionadas, han tenido orientaciones
variadas que vale la pena subrayar. Por una parte, hacia la reestructuracin
parcial de los sistemas y mecanismos de intermediacin tipo clientelismo-
burocrtico; por otra, hacia el desplazamiento de las decisiones del liderazgo
poltico tradicional a la tecno-burocracia, y, finalmente, hacia el reforzamiento
del liderazgo del Presidente de la Repblica y, por tanto, hacia una mayor
concentracin del poder en el Ejecutivo. Es decir, en tiempos de democra-
tizacin se oper en los hechos un fortalecimiento del centralismo presiden-
cial y del sistema de toma de decisiones, limitndose las posibilidades de
una necesaria racionalizacin estatal que fuese a la vez socialmente leg-
tima.
Otro elemento es que la nueva situacin de cambio estatal parcial y sus
repercusiones en la poltica tienden a modificar las relaciones entre Estado,
sociedad y economa. Tales cambios no slo han sido inducidos desde
afuera, sino tambin desde motivaciones e intereses internos. Las tenden-
cias al cambio en el Estado, como ya se ha mencionado, han estado vin-
culadas con la modernizacin de las empresas estatales va racionalizacin
y descentralizacin, como los casos de Codelco y Petrobras, a travs de la
capitalizacin y/o la privatizacin. La descentralizacin y la reestructura-
cin de los servicios sociales del Estado son tambin parte de un proceso de
modernizacin y/o privatizacin, como el caso de los seguros sociales y la
creacin de los fondos de pensiones. Adems, se impulsaron polticas de
focalizacin en la lucha contra la pobreza y de creacin de fondos de
emergencia para paliar los efectos sociales del ajuste. Sin embargo, por lo
general el Estado en todos estos aos se ha subordinado mecnicamente al
dinamismo econmico y a las ideologas absolutistas del mercado y no ha
podido impulsar una actividad proactiva en las distintas esferas del desa-
rrollo. Quizs tan solo a nivel de polticas de descentralizacin y fortaleci-
miento institucional local o territorial, el Estado ha logrado importantes
mecanismos de legitimidad.
En este contexto, quizs el tema ms relevante sea el nuevo rol regula-
dor del Estado frente a la economa, lo que implica el paso de un Estado
productor a otro que solo regula la economa. El problema es cmo se decide
esto y si es viable en los marcos de Estados nacionales que pierden
crecientemente soberana en la globalizacin. El Mercosur y otros procesos
de integracin, en la medida en que buscan impulsar acuerdos ms autno-
mos y de accin compartida entre los pases miembros, seran una respuesta
La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo 83
directa a estas preocupaciones (v. Achard et al.). Con todo, vale la pena
preguntar si an en estos mbitos de integracin se puede frenar o reducir
los movimientos especulativos del capital internacional, fenmeno que
lleva una vez ms al complejo problema de la poltica a escala global. La
pregunta al respecto es: cmo gobernar democrticamente en los Estados
nacionales en el contexto de la globalizacin? En los marcos del modelo hoy
en vigencia parece que no es posible (Beck 1998).
Un tercer elemento es que la denominada mediatizacin de la poltica
se ha constituido en un nuevo referente obligatorio. Como se ha menciona-
do captulos atrs, una de las consecuencias de la mundializacin es el
desplazamiento del poder poltico hacia los sistemas de informacin, par-
ticularmente hacia los medios de comunicacin social. El peso de stos en
la informacin de la opinin pblica y en las orientaciones polticas de la
poblacin es determinante. En alguna medida, el espacio pblico de la
televisin y la radio tiende a reemplazar el papel mediador de los partidos
polticos y el parlamento. No obstante, recibir informacin no supone
internalizarla mecnicamente. Variados estudios han mostrado que la
gente procesa y evala la informacin antes de tomar una decisin (Barbe-
ro; Ferrer; Mata; Roncagliolo; v. tb. Manin 1992, PNUD-Bolivia 2000).
La hiperaceleracin del tiempo poltico pasa a ser un dato en la
construccin de la realidad poltica. La inmediatez de los actos de gobierno
o de la oposicin son solo ejemplos clave de una nueva forma de hacer
poltica. En el mismo sentido, las encuestas son centrales en la toma de
decisiones y en los cambios polticos de coyuntura, pero no pueden dar una
idea de proceso y ms bien la continuidad de un tiempo presente se ha
instalado en el quehacer poltico. Da la impresin de que la importancia de
las encuestas est en relacin directa con la publicidad que le dan los
medios, lo que parece influir fuertemente no tanto en los electores, sino en
las prcticas de las elites meditico-polticas. El principal peligro de este
fenmeno es que resta, relativamente hasta el momento, reflexin, comuni-
cacin y soberana a los ciudadanos. El periodismo no es el supremo
tribunal pblico, aunque muchos periodistas o empresarios de medios lo
crean as. Una poltica deliberativa debe buscar constituirse ms bien en un
resorte para la comunicacin y el debate
13
.
13. En 1972, en Valparaso, el Gobierno de la Unidad Popular y la Universidad de Chile
organizaron las Jornadas de Discusin Popular. Se trataba de reunir a funcionarios del Estado,
ministros y, en el ltimo da, al presidente Salvador Allende, con los lderes sindicales,
84 Fernando Caldern Gutirrez
Aqu vale la pena mencionar, adems, que el impacto de los medios es
diferente segn el tipo de sociedad de que se trate. En el caso de sociedades
institucionalmente desarrolladas el efecto ser distinto que en el caso de
sociedades con dbiles instituciones y con culturas democrticas limitadas
como las latinoamericanas. Quizs por eso hoy los lderes polticos exitosos
tienen que ser lderes mediticos. La publicidad y las campaas tambin
actan en este sentido. El nuevo escenario sociopoltico, los limitados
cambios en el Estado y el papel central de los medios de comunicacin en
las sociedades y en la poltica son las nuevas condiciones sobre las cuales
tendr que operar una transformacin del Estado que aspire a trabajar en
funcin de lo pblico.
Hacia un nuevo Estado bisagra
Cabe insistir en que desde los aos 80 gran parte de los pases latinoa-
mericanos han iniciado una reforma del Estado, generalmente de inspira-
cin neoliberal. Tal reforma aspir a despolitizar la economa mediante la
privatizacin de las empresas pblicas, la desregulacin de los mercados,
la reduccin del crnico dficit fiscal, la descentralizacin del aparato
estatal, la autonoma de la poltica monetaria, la descentralizacin, etc. Las
medidas tuvieron efectos positivos en cuanto limitaron el manejo discrecio-
nal de la poltica econmica y de las estrategias rentistas propias del Estado
patrimonialista corporativo. En esos aos se hizo explcito el fin del prima-
do de la poltica sobre la economa y la sociedad.
Ello no significa, empero, que se haya prescindido de la poltica. En
realidad, ella actu curiosamente, pues basta recordar que ante la debilidad
de los actores sociales, sobre todo empresariales, el encargado de hacer las
reformas antiestatales fue el mismo Estado. Con todo, las reformas anota-
das no lograron estructurar un nuevo tipo de Estado y slo abrieron un
proceso de cambios que hasta ahora es estructuralmente inconcluso. El
nuevo Estado responde ms al nuevo pacto de dominacin que a la reali-
territoriales, sectoriales, etc., para debatir los temas de mayor importancia. Este debate se
transmita simultneamente por televisin a distintos sectores de Valparaso donde la gente
estaba reunida observndolo. Adems, en cada uno de estos lugares haba estudiantes de la
universidad que recogan las preguntas e inquietudes de la gente respecto de los temas
debatidos y las llevaban y planteaban en el debate, entonces la gente reciba su respuesta va
televisin. Castells (2001) ha insistido en una posible relacin fecunda entre internet y poltica.
La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo 85
dad sociocultural y econmica que vive la regin. La reorganizacin del
Estado, en una visin sistmica y segn todo lo sealado, tendra que
tomar en cuenta al menos tres elementos. En primer lugar que la insercin
en los mercados mundiales, meta principal de la transformacin econmi-
ca, se rige por un paradigma de competitividad autntica; es decir, la in-
sercin no depende tanto de la competitividad de una u otra empresa como
de las capacidades organizacionales, institucionales y gerenciales de un
pas para combinar un basto conjunto de factores econmicos y no econ-
micos y para articular, adems, la diversidad de actores. La competitividad
de un pas supone pues una actualizacin del Estado nacional como una de
las instancias fundamentales de coordinacin de los diversos procesos
sociales.
De esta competitividad se desprende, en segundo lugar, la relevancia
de la integracin social. Precisamente los efectos de exclusin social de las
polticas de ajuste y del mercado otorgan un papel primordial al Estado
como instancia responsable de asegurar la cohesin social de una sociedad.
Considerando el aumento de las desigualdades sociales y el riesgo creciente
de explosiones violentas, la reformulacin del Estado y de las polticas so-
ciales representa hoy da un tema estratgico para el nuevo desarrollo y
para la misma competitividad de las empresas.
En tercer lugar, la nueva conciencia ciudadana que, como la poltica,
requiere mayor cooperacin entre ciudadanos, los que a su vez reclaman
mayor participacin al Estado. Un ejercicio efectivo de los derechos de
ciudadana presupone ante todo un Estado de derecho, pero tambin un
acceso equitativo a los servicios pblicos y a una burocracia razonablemen-
te eficiente y respetuosa de la dignidad de las personas.
El Estado en un rgimen democrtico no se identifica con el mercado
(Caldern/Lechner 1998). La funcin estatal es proteger y fomentar la
participacin de los ciudadanos. El Estado en un mundo globalizado debe
potenciar la capacidad de sus ciudadanos, tanto en el plano tcnico-ins-
trumental es decir, del manejo de los nuevos cdigos de conocimiento,
como en el de la socializacin democrtica, referida a instituciones, a
valores sustantivos y al reconocimiento de la diversidad tnico-cultural,
comprendiendo la democracia como referente de la accin poltica estatal.
En este marco se sita la reforma del Estado; ella abarcara no solo la
redefinicin de los mbitos clsicos de la intervencin estatal, sino tambin
el desarrollo de un nuevo instrumento institucional, es decir, de entes
reguladores, supervisores, comisiones antimonoplicas, agencias de de-
86 Fernando Caldern Gutirrez
fensa del Estado, etc. El Estado se debe dotar de una red de instituciones de
derecho pblico que, sin ser mecnicamente estatales, aseguren su funcio-
namiento y el del mercado. Siendo un paso importante, aun as resulta
insuficiente, pues el economicismo reinante hace perder de vista la dimen-
sin cultural de la gobernabilidad democrtica y el peso decisivo de la
poltica en la economa; sta depende, en buena parte, de que las represen-
taciones colectivas acerca del orden y de los sentimientos de la comunidad
puedan expresarse en la poltica. En este sentido, el Estado debe tomar en
cuenta el ordenamiento simblico de la convivencia social (Steinmetz).
Se trata de constituir un nuevo Estado en funcin de lo pblico. Un
Estado que transparentemente genere condiciones para que la sociedad se
desarrolle y busque la deliberacin y la integracin de los ciudadanos, in-
dependientemente de sus condiciones socioculturales, en una sola comuni-
dad poltica, pero que a la vez tenga por meta que stos puedan convivir con
una responsabilidad nacional compartida. Y convivir hoy en Amrica
Latina significa buscar y redefinir colectivamente la justicia social. El
Estado, como resultado de un nuevo acuerdo social, debe buscar que todos
los ciudadanos tengan una vida digna y asegurada su subsistencia. Ade-
ms, debe frenar el brutal crecimiento de las brechas sociales existentes.
Ello, desde luego, tambin supone que debe velar por la existencia de reglas
del juego claras y estables en la relacin entre empresarios y trabajadores
compatibles con una economa competitiva. En el fondo, lo que se est
argumentando aqu es la insoslayable necesidad de que los ciudadanos
rediscutan el sentido de la nacin en un mundo fatalmente globalizado.
El Estado en funcin de lo pblico no es privado ni estatal; es un Estado
que potencia la capacidad de accin de los actores del desarrollo y que busca
participar y satisfacer los acuerdos que emergen de las experiencias de-
liberativas. Esta ptica debera contemplar la necesidad de crear una suerte
de Estado bisagra, en el que la actuacin estatal, si bien debera subordi-
narse a una dinmica pblica deliberante y a la vez buscar actuar en la
integracin social interna, en lo externo tendra que buscar el posiciona-
miento del pas y de su economa en la globalizacin. En este enfoque,
Estado y sociedad desarrollan prcticas y estrategias de cooperacin en
funcin del bien comn con una fuerte dosis de realismo deliberativo.
Todos los problemas mencionados cobran una dimensin mucho ms
compleja cuando se los contrasta con la brutal fuerza de los procesos de
transformacin y globalizacin econmica, lo que recoloca sobre la mesa la
cuestin de la soberana estatal.
La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo 87
El Estado frente a la globalizacin
El Estado como bisagra entre el mundo interno y externo es quizs el
mejor recurso con que cuentan estas sociedades para impulsar procesos de
desarrollo. l puede ser el actor ms adecuado frente al cambio moderno,
pero ello supone enfrentar una serie de problemas y desafos. Como ha
argumentado Castells (1997a y 1999b), con la globalizacin el Estado pierde
crecientemente soberana pero no capacidad de accin. Esto estara dado
fundamentalmente por los siguientes factores: en primer lugar, la globa-
lizacin concentra poder en nuevas elites y empresas, especialmente en las
multinacionales, a la vez que produce fuertes procesos de diferenciacin y
desestructuracin social. Se da con ella un proceso de concentracin
productiva sin precedentes en la historia de la humanidad. Actualmente
existen 37.000 empresas transnacionales que producen un tercio de la
economa mundial ms de 50% del sector industrial y que absorben
tendencialmente menos empleo. La consigna parece ser crecimiento de la
productividad con decrecimiento del empleo
14
.
En segundo lugar, y complementariamente, la globalizacin del capital
crea una interdependencia productiva y financiera muy alta, de la cual
nadie puede escapar. Lo que se sabe hoy da es que la globalizacin de los
mercados financieros es un tema de coyuntura relevante en todas partes. La
dinmica y la disciplina de los mercados financieros globales restan de
manera brutal soberana al Estado-nacin. En este mbito, lo poco que
puede hacer el Estado es tratar de regular el pequeo campo de influencia
que le queda y aliarse con otros Estados para enfrentar estas situaciones.
Algunos pases avanzaron muy rpidamente, como es el caso de los
miembros de la Comunidad Europea, que a fin del siglo pasado ya tuvieron
moneda propia; ellos cedieron parte de su soberana nacional en funcin de
una soberana compartida para poder as regular mejor las irracionalidades
del mercado
15
.
14. Una comparacin del crecimiento del PIB, el capital y el empleo en diversas regiones del
mundo durante los periodos 1960 a 1973 y 1973 a 1987 revela que el empleo ha ido siempre a
la zaga del crecimiento econmico. Esto ocurre tanto en pases industrializados como en pases
en desarrollo (UNDP 1993, p. 47, cuadro 3.1). De esta forma, en muchas partes del mundo se
est viviendo el periodo del crecimiento sin empleo (ibd., p. 43, grfico 3.2; p. 44, recuadro
3.3; v. tb. UNDP 1999 y Unrisd).
15. Respecto a la crisis financiera, el costo humano de la vivida en Asia ha sido de amplio
alcance y generalizado: quebraron varias empresas, especialmente las ms pequeas, lo que
signific la prdida de medios de vida de muchas personas; la pobreza aument en Indonesia,
88 Fernando Caldern Gutirrez
En tercer lugar, un nuevo rol integrado de las empresas modernas es
especialmente importante para la regin. Las transnacionales estn funcio-
nando cada vez ms como empresas descentralizadas en unidades autno-
mas o semiautnomas. Ellas crean redes de funcionamiento interempresarial
y adems tienen polticas especficas para cada caso nacional. Asimismo,
entre las transnacionales que actan en la regin se estn estructurando
sistemas de alianzas con otras empresas aparentemente distintas. Desgra-
ciadamente no existe informacin responsable al respecto y, lo que es peor
todava, ste no se ha convertido en un tema pblico. Es fundamental que
el Estado y las universidades impulsen investigaciones en este mbito. En
cuarto lugar, en la globalizacin la industria y el mercado culturales juegan
un rol determinante. Las redes comunicacionales y la creacin de un
pblico internacionalizado son ya un dato histrico; internet es un ejemplo:
en 1997 haba 66 millones de usuarios y se esperaba que a principios de siglo
llegaran a ser 600 millones (Castells 1996). Se est frente a un proceso en el
que las redes comunicacionales tienden a menoscabar la soberana y la
autonoma del Estado en los planos cultural y comercial
16
.
Otro factor importante es la relacin entre lo global y lo territorial,
regional o local. Es sugerente la hiptesis de que la globalizacin diferencia
territorialmente, resultado de lo cual hay regiones y localidades que se
fortalecen y otras que se deterioran. Las luchas y conflictos regionales que
se observan en los distintos pases de la regin y de otras partes del mundo
en el fondo se dan por un cierto posicionamiento de lo territorial en la
globalizacin. Claro que, por otro lado, tambin es pensable que las polti-
cas de descentralizacin puedan tener un efecto funcional a la integracin
social si se conciben como polticas nacionales integradas. Sin embargo, lo
que est en pugna es cmo una regin determinada se integra o no al
proceso de globalizacin
17
.
Corea y Tailandia, entre otros pases; aument tambin el desempleo y cayeron los salarios
reales, afectando en mayor medida a las mujeres; hubo reduccin de la escolaridad y de los
servicios pblicos; adems, aument la tensin social y la fragmentacin (UNDP 1999, p. 40,
recuadro 1.5).
16. En este contexto, la publicidad tiene una dinmica brutal. Como se seala en Human
Development Report 1998, los norteamericanos, a lo largo de su vida, ven 185.000 avisos
publicitarios (UNDP 1998).
17. Es el caso, por ejemplo, en Bolivia, de la regin metropolitana La Paz-El Alto y su entorno
regional con ecosistemas diversos (altiplano, Yungas y Amazona, norte de Chile y sur del
Per). Esta megarregin integra cerca de 3,5 millones de personas en reas urbanas y un milln
en zonas rurales. La formacin de este espacio podra, entre otras cosas, aumentar el flujo de
personas y productos, ampliar mercados integrando al Brasil con el Pacfico, fortalecer
La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo 89
En este mbito, el espacio local o municipal puede llegar a jugar un
papel fundamental en la medida en que sea tambin una bisagra entre las
redes locales nacionales y las redes virtuales en la globalizacin. La impor-
tancia de lo local o territorial se debe a que puede ser una fuerza estratgica
para que los pases logren vincularse en las redes globalizadas, por tres
razones:
1) En la regin se pueden crear, con ms facilidad que a escala nacional,
mejores condiciones para una mayor productividad y competitividad en la
economa. Tambin existen ventajas en el fortalecimiento institucional, en
el desarrollo de infraestructura y tecnologa adecuada. El desarrollo de
flujos comunicacionales como caminos, redes de informacin, redes de
intercambio de mercaderas y recursos humanos pueden ser fortalecidos
con mayor eficiencia a escala local que nacional.
2) El espacio regional es el ms adecuado para lograr integracin social
y convivencia pluricultural: un espacio de gestin del pluralismo.
3) El espacio regional es ms eficaz y legtimo a nivel poltico-institucio-
nal y por tanto la deliberacin es ms factible en l.
El conjunto de estos factores lleva a pensar que, en una perspectiva de
mediano y largo plazos, lo que est en juego no solo es la necesidad de
instituir un Estado de lo pblico que favorezca el desarrollo interno, sino
que este mismo Estado pueda compartir su autoridad con otros para poder
tener un lugar en el mundo moderno. Y aqu el tema es nuevamente el de
la poltica a escala global: son imprescindibles sistemas de alianzas abiertas
e inditas.
Posiblemente la soberana estatal se va a redefinir en nuevos campos de
accin y en un contexto altamente internacionalizado. Sin embargo, para
que esa redefinicin tenga un sentido social es importante recolocar a la
poltica, y especialmente a la poltica deliberativa, como la principal fuerza
vinculante entre Estado, sociedad y economa, y entender, de una vez por
todas, que se necesita un Estado fuerte y ojal pequeo, el cual slo ser
posible si lo es la sociedad misma; y esto significa, desde luego, una
responsabilidad que se construye entre todos los ciudadanos.
procesos de integracin intercultural, explotar recursos naturales en las distintas subregiones
en funcin de desarrollar una competitividad sistmica entre los distintos pases, potenciar
polticas de desarrollo rural, crear una zona de desarrollo basada en la convivencia pacfica.
(PNUD-Bolivia 2000, p. 61, recuadro 2.3). En la misma lnea, el Fundap en Brasil est
impulsando una importante investigacin sobre globalizacin y estrategias de los Estados
regionales.
90 Fernando Caldern Gutirrez
Corolario: la nacin de ciudadanos
Las naciones latinoamericanas no alcanzaron a crear una comunidad de
ciudadanos que integrara participativamente al conjunto de sus miembros.
El Estado no logr plasmar metas de integracin social, de desarrollo eco-
nmico ni de convivencia pluricultural. Los pases latinoamericanos, a
pesar de notables esfuerzos, son naciones modernas inconclusas. Cuando
los movimientos nacionales trataron de impulsar proyectos de desarrollo y
participacin criticando el poder y buscando nuevos horizontes, chocaron
con fuerzas conservadoras antiparticipativas que, por lo general, impusie-
ron regmenes autoritarios. stos limitaron la construccin de esquemas
polticos socialmente participativos. Asimismo, cuando algunos movi-
mientos populares lograron finalmente triunfar, por lo general, privilegia-
ron la construccin de una comunidad nacional homognea sobre la
creacin de una comunidad poltica.
Consiguientemente, uno de los retos de estas naciones es construir una
comunidad poltica, una comunidad de ciudadanos a partir de la participa-
cin de los mismos en la eleccin de sus gobernantes, en la deliberacin y
en el logro de acuerdos que favorezcan su propio desarrollo y en la crtica
de las formas en que se ejerce el poder. En este contexto, resulta fundamen-
tal reinventar metavalores nacionales, segn cada caso, a partir de los
espacios pblicos que sean considerados como bienes comunes, creando un
lugar donde se integre a las diversas particularidades tnico-culturales,
religiosas, etc., y considerando a las personas y a los grupos que all con-
vivan como iguales en su diferencia, es decir, como autnticos ciudadanos.
Ciertamente, ello supone un Estado esencialmente laico, un Estado
donde los valores y las prcticas no estn asociados con creencias religiosas
o culturales y el lazo social nacional se base en el reconocimiento de las
identidades particulares pero a partir de una poltica vinculada a la nacin.
Ello supone reconocer la existencia de tensiones y conflictos que pueden
coexistir en una nacin. En realidad, manejar estas tensiones en democracia
es un rasgo de la modernidad. Los conflictos particularistas tienen larga
data en estos pases y debieron ser trascendidos de alguna manera para que
las repblicas pudieran nacer. Se trata quizs de empezar a pensar en
refundar una cultura republicana, una lgica de responsabilidad pblica,
en la que la cuestin del nuevo ciudadano resulta fundamental.