O Congresso e As Medidas Provisorias

O CONGRESSO E AS MEDIDAS
PROVISRIAS: ABDICAO
OU DELEGAO?
1

Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi
RESUMO
O artigo 62 da Constituio brasileira de 1988 permite que o chefe do executivo edite medidas
provisrias com fora de lei em casos de relevncia e urgncia. Assim, os autores procuram
examinar se, desta forma, o legislativo delegou poderes ao executivo ou deles abdicou.
Recuperam-se as discusses sobre a matria ao longo dos trabalhos constituintes, sua
posterior regulamentao e propostas de mudana atualmente em tramitao. Analisam-se
dados acerca do nmero de MPs editadas e da rea de sua incidncia, por anos e governos.
Palavras-chave: Congresso Nacional; medidas provisrias; legislativo; executivo.
SUMMARY
Article 62 of the 1988 Brazilian Constitution allows the chief executive to promulgate interim
decrees with the force of law in exceptional situations considered relevant or urgent. The
authors discuss whether the legislative branch either delegated powers to the executive or
abdicated powers of its own. This paper reviews the debates over this issue during the
Constituent Assembly, along with its subsequent regulation and the current propositions to
change Article 62. The authors analyze data on the number of interim decrees passed and on
the areas they affected, broken down by years and administrations.
Keywords: provisional decrees; executive branch; legislature.
Novas democracias da Amrica Latina introduziram ou mantiveram
medidas que estendem os poderes legislativos emergenciais do executivo.
Hoje, poderes equivalentes aos das medidas provisrias (MPs) institudas
pela Constituio brasileira de 1988 vigoram em cinco outros pases da
regio: Colmbia, Argentina, Chile, Peru e Equador.
Essas medidas so usualmente vistas como mais uma caracterstica do
presidencialismo latino-americano, um resduo autoritrio herdado pelas
novas democracias. O recurso sistemtico emisso de decretos com fora
de lei no ato de sua publicao, ao permitir que o executivo legisle sem o
concurso do legislativo, atentaria contra o princpio bsico da separao dos
poderes. Sendo assim, fica por saber se estes regimes merecem ou no ser
chamados de democracias.
Ao mesmo tempo que, do ponto de vista normativo, se questiona a
natureza das democracias que coexistem com esses instrumentos, a conces-
nnnnnnnnn
(1) Este artigo apresenta resul-
tados parciais da pesquisa "Pa-
dres de interao executivo-
legislativo em polticas macro-
econmicas e sociais", em cur-
so no Cebrap, com apoio fi-
nanceiro do Ipea. Agradece-
mos a Alvaro Comin e Marcus
Figueiredo, pelas sugestes ao
texto; a Augusto Csar Correia
e Antnio Viana, funcionrios
do Senado, pela colaborao
sempre pronta e gentil; e a Ana
Luzia S. Valente e Sandra Cristi-
na Gomes, pela colaborao
no processamento dos dados.
MARO DE 1997 127
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISRIAS: ABDICAO OU DELEGAO?
so de tais prerrogativas vista como quase inevitvel. O argumento o
seguinte: no mundo moderno, dadas as mltiplas e crescentes funes que o
governo chamado a desempenhar, uma vez que se confronta cada vez mais
com situaes imprevisveis em que chamado a agir de forma rpida e gil,
e visto que preciso evitar as crises motivadas por incapacidade do governo
de agir de maneira pronta ou que se veja paralisado por conflitos internos,
segue a concluso de que o governo s ser efetivo se o executivo for dotado
de poderes legislativos excepcionais. Alm disso, nos pases latino-america-
nos, e especialmente no Brasil, com sistemas partidrios fragmentados e de
baixa disciplina interna, por intermdio desses poderes que o executivo
pode aumentar a capacidade de implementar uma agenda de governo
2
.
Acreditamos no ser exagerado afirmar que a avaliao dominante,
entre analistas e polticos, a de que o legislativo teria abdicado da funo
legislativa, deixando-a nas mos do executivo. As razes que explicariam tal
abdicao oscilam entre a aceitao por parte dos parlamentares da sua
inevitabilidade, um reconhecimento de sua incapacidade de dar respostas
prontas e adequadas a problemas do grau de complexidade daqueles
normalmente enfrentados pelos atuais governos e a idia de que a prpria
natureza do instituto da legislao emergencial tornaria impossvel impor
limites ao do executivo. O resultado final, de qualquer forma, seria a
abdicao.
Entretanto, uma vez que a Constituio escrita por parlamentares, h
um paradoxo a explicar. Teriam os constituintes criado um quadro institu-
cional to prejudicial a si mesmos? Em outras palavras: teriam os parlamen-
tares abdicado do poder legislativo em favor do executivo? Mesmo que esta
tenha sido uma conseqncia inesperada do desenho institucional criado,
por que no foram feitas alteraes? Seria tudo uma questo de falta de
vontade poltica do Congresso?
Em um estudo comparativo sobre o poder de emitir decretos com
fora de lei, Carey e Shuggart sugerem interpretao diversa das relaes
executivo-legislativo geradas por este tipo de instituto. Em lugar de
abdicao, argumentam, o mais adequado seria falar em "delegao" de
autoridade. Sendo este o caso, o legislativo delegaria poderes legislativos ao
executivo visando superar problemas de ao coletiva, coordenao e
instabilidade das decises aos quais estaria particularmente sujeito. A
delegao visaria, assim, garantir mais estabilidade s decises e maior
eficincia nos resultados de polticas. Ou seja, a delegao de poderes ao
executivo no impediria o legislativo de alcanar os objetivos por ele
desejados. Mais do que isto, como argumentam esses autores, esta seria,
muitas vezes, a nica maneira de alcanar esses resultados
3
.
Neste artigo assumimos e desenvolvemos este tipo de interpretao.
Vista como uma forma de delegao a quem goza de vantagens compara-
tivas para o desempenho das tarefas em questo, a existncia dos poderes
legislativos extraordinrios do executivo pode ser benfica para ambas as
partes. No caso, tanto o poder legislativo, que deixa de exercer funes
legislativas ou as exerce em menor grau, quanto o executivo, que assume
nnnnnnnnn
(2) Este ltimo argumento en-
contra-se em Shuggart, Mat-
thew e Mainwaring, Scott. Pre-
sidentialism and democracy in
Latin America: Rethinking the
terms of the debate, 1995 (mi-
meo), pp. 40-41.
(3) Ver: Carey, John e Shugart,
Matthew. Executive decree au-
thority: Calling out the tanks, or
just filling out the forms?, 1995
(mimeo). Este tipo de anlise j
aparecia no livro, dos mesmos
autores, Presidents and Assem-
blies. Cambridge: Cambridge
University Press, 1992. Kiewiet
e McCubbins (The logic of dele-
gation. Chicago: Chicago Uni-
versity Press, 1991) examinam
os mecanismos institucionais
que garantem a eficcia da de-
legao de autoridade s co-
misses permanentes, no inte-
rior do Congresso, e, externa-
mente, ao executivo e s agn-
cias burocrticas, nos Estados
Unidos.
128 NOVOS ESTUDOS N. 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
essas novas funes, ganhariam com este arranjo institucional. Nestes
termos, a relao executivo-legislativo deixa de ser vista, necessariamente,
como um jogo de soma zero. Dito de maneira positiva, poderes legislativos
excepcionais nas mos do executivo podem propiciar ganhos para o
legislativo e resultar em cooperao entre os dois poderes.
A transferncia de autoridade legislativa, de acordo com a hiptese da
delegao, seria necessariamente condicional. O legislativo no abdicaria
de seu poder original de assumir ou reivindicar para si o desempenho das
tarefas legislativas. Fica a juzo do Congresso, dependendo do uso do poder
delegado, a continuidade da transferncia de autoridade. O importante no
seria o quanto de autoridade delegado, mas o quo adequadamente ela
delegada. Nesse sentido, a delegao pode ser vista em termos de sua maior
ou menor capacidade de perseguir de forma efetiva (ou alcanar) os seus
objetivos e no como perda de poder legislativo para o executivo. A questo
a ser respondida se, por meio das MPs, o Congresso seria capaz de
alcanar os seus objetivos, ou, em outras palavras, quais as condies para
a eficcia da delegao.
Colocada nesses termos, a discusso sobre o uso e os efeitos das MPs
torna-se mais complexa e passvel de tratamento analtico, sem perder de
vista os aspectos normativos nela contidos. Assim, assumindo o princpio da
separao de poderes, mas partindo do suposto de que o ato de governar
requer a cooperao entre os dois poderes, as vantagens da delegao
devem ser avaliadas por dois parmetros: um positivo e outro negativo. De
um lado, a delegao deve se ater capacidade de garantir o maior ganho
possvel na realizao dos objetivos que a motivaram. De outro lado, deve
levar em conta a capacidade de impedir que perdas sejam impostas.
Portanto, a natureza da relao que se estabelece entre executivo e
legislativo, a partir do uso das MPs, no dada a priori. Torna-se uma
questo emprica, admitindo variaes nos ganhos e perdas do legislativo.
Falar em perdas e ganhos, porm, implica definir parmetros para a sua
avaliao. Para efeito da anlise a ser desenvolvida, distinguiremos dois
possveis interesses do legislativo: interesse institucional que permite
falar no Congresso como um corpo coletivo ou uma instituio e interesse
em polticas pblicas em que o Congresso deve ser necessariamente
considerado em termos de suas divises e interesses polticos.
Ante essa distino surgem duas questes. Em primeiro lugar, cabe
indagar se o uso das MPs diminui e, caso positivo, em que grau e em que
reas a influncia do Congresso na formulao e definio de polticas
pblicas. plausvel a hiptese de que o uso das MPs afeta em diferentes
graus os interesses do Congresso em influenciar polticas pblicas, depen-
dendo do tipo de poltica. Em segundo lugar, o que uma pergunta de outra
natureza, cabe inquirir se as MPs servem ao interesse institucional do
Congresso, ou seja, ao seu fortalecimento enquanto poder autnomo e
instituio dotada de capacidade decisria.
A eficcia da delegao, porm, depende dos instrumentos de que
dispe o legislativo para mitigar as perdas derivadas da delegao, ou seja,
nnnnnnnnn
MARO DE 1997 129
para impedir que o executivo faa uso inadequado dos poderes a ele
delegados ao explorar em proveito prprio, contrariamente aos interesses
do legislativo, as vantagens estratgicas advindas da delegao. Portanto, a
possibilidade de o legislativo extrair ganhos da delegao supostamente
a motivao que o teria levado a faz-lo depende de sua capacidade de
controlar o uso da prerrogativa por parte do executivo.
Podem-se distinguir duas formas de controle do legislativo sobre as
MPs: institucional e poltica. A eficcia da primeira dependeria da existncia
de dois tipos de mecanismos institucionais que estimulassem o uso adequado
do instrumento legislativo extraordinrio ou inibissem o seu abuso pelo
executivo. Dentre esses mecanismos distinguem-se as prprias normas legais
que regulam o uso das MPs e o sistema de pesos e contrapesos que regula a
relao entre os dois poderes. O controle poltico, por sua vez, depende, por
um lado, da distribuio de preferncias no Congresso e, portanto, da
convergncia de opinies e interesses entre o executivo e o legislativo e, por
outro, de fatores de ordem conjuntural.
Mostraremos aqui que os quatro governos brasileiros que dispuseram do
recurso das MPs fizeram extenso uso delas. Porm, ao contrrio do que deixa
entrever a anlise folclrica do sistema poltico brasileiro, a medida provisria
no foi meramente um instrumento de vazo de caprichos presidenciais, acei-
tos sem mais por um Congresso que se mostrou incapaz de esboar reao. De
um lado, as MPs foram fundamentalmente um instrumento de poltica macroe-
conmica, ainda que a sua aplicao a uma gama ampliada de matrias, alega-
damente complementares aos planos de estabilizao, tenha de fato ampliado
o campo de atuao unilateral do executivo. De outro lado, h diferenas mar-
cantes no padro de atuao dos diferentes governos e, principalmente, nas res-
postas do Congresso ao uso das MPs, o que diminuiu consideravelmente a sua
atuao autnoma no processo de decises sobre estas. Tais diferentes respos-
tas e o padro que hoje se observa, porm, dependeram muito mais de fatores
de natureza poltica. O Congresso no foi capaz de criar mecanismos institucio-
nais que lhe permitissem limitar o uso das MPs por parte do executivo. Assim, o
seu prprio mbito de atuao passa a depender fortemente de fatores polticos
conjunturais.
Na primeira seo do artigo reconstitumos o debate sobre a instituio das
MPs na Constituinte. A segunda parte trata de algumas tentativas do Congresso
de limitar, via modificaes nas normas legais vigentes, o uso das MPs. Na ter-
ceira parte, analisam-se o uso das MPs pelos diferentes governos e as reaes do
Congresso, tendo por base dados quantitativos gerais sobre a tramitao das
MPs
4
. Conclumos com comentrios sugestivos para estudos posteriores.
As razes da delegao: o debate na Constituinte
Ao longo dos trabalhos constituintes no houve, de que tenhamos
notcia, qualquer pronunciamento favorvel manuteno do decreto-lei.
(4) O arquivo de dados criado
para esta anlise foi elaborado
com base nos seguintes bancos
de dados: MATE, gerenciado
pela Sinopse do Senado Fede-
ral, rgo da Secretaria Geral
da Mesa do Senado, e NJUT,
gerenciado pela Subsecretaria
de Anlise do Senado, subordi-
nada Secretaria de Documen-
tao e Informao do Senado.
Ao mesmo tempo, por contraditrio que possa parecer, poucos constitu-
intes defenderam que a nova Carta deveria abolir toda e qualquer forma
de poder legislativo extraordinrio do executivo. Em geral, as opinies
expressas publicamente por constituintes apontaram para a necessidade
de encontrar um sucedneo para o decreto-lei que mantivesse a prerroga-
tiva do executivo (editar, em situaes de urgncia, decretos com fora de
lei no ato de sua promulgao) sem permitir seu uso abusivo (o recurso
do executivo prerrogativa extraordinria com vistas a contornar a
tramitao ordinria). A questo estava em saber se era possvel conciliar
estes dois objetivos.
O formato ento vigente da legislao extraordinria foi rejeitado por
seus efeitos, ou seja, o alijamento de fato do poder legislativo das atividades
legislativas. O recurso sistemtico do executivo legislao extraordinria
era visto como um dos fatores fundamentais a gerar um poder legislativo
fraco e com uma contribuio marginal ao processo de produo legal sob
o regime autoritrio.
O relator da Subcomisso do Poder Legislativo, deputado Jos Jorge
(PFL-PE), estabeleceu esta relao em diversas oportunidades. Por exem-
plo, ao expor seu relatrio Subcomisso do Poder Executivo, afirmou:
Talvez a idia primeira do relatrio seja a de devolver as prerrogativas
do poder legislativo, que, durante o regime autoritrio, as foi, pouco a
pouco, perdendo de tal forma que hoje no legisla, porque, na verdade,
a maioria das leis que vigoram no pas no foram por ele aprovadas.
So decretos-leis, dos quais cerca de 180 esto nesta Casa j vigorando,
sem terem sido aprovados e metade deles sem ter sido, ao menos, lidos
aqui
5
. (5) Dirio da Assemblia Na-
cional Constituinte (DANC),
suplemento 114, 04/08/87, p.
60.
Dada esta relao, seria de se esperar que a recuperao das
prerrogativas do legislativo passasse pela eliminao pura e simples do
decreto-lei. Na verdade, esta foi a inclinao inicial do prprio relator,
modificada posteriormente pelos argumentos apresentados pelos demais
constituintes.
A maioria dos constituintes defendeu a idia de que dotar o executivo
de poderes legislativos emergenciais e extraordinrios era, simplesmente,
responder aos reclamos dos tempos atuais. Em outras palavras, segundo a
opinio da maioria dos constituintes a se expressar sobre o tema, executivos
em sociedades modernas precisam e so dotados de intrumentos deste tipo.
No h dvidas de que todos que no desejam ir a contrapelo da
realidade esto convencidos de que imperativo dotar-se o governo da
capacidade de expedir atos legislativos em determinadas circunstn-
cias [. ..]. No os chamaramos mais decretos-leis. Acolheramos disposi-
MARO DE 1997 131
tivos constitucionais que denominam e designam de atos legislativos a
matria expedida em forma de lei pelo governo
6
.
(6) DANC, supl. 62, 20/05/87,
p.55.
O fato que argumentos deste tipo faziam parte de uma preocupao
mais geral dos constituintes, com a modernizao das instituies polticas
e com a adaptao do arcabouo institucional ao que entendiam ser os
reclamos e condicionantes postos pela sociedade moderna aos governos. O
que se temia, sobretudo, era a criao de um governo que no detivesse os
intrumentos necessrios para governar de maneira eficiente. Havia, enfim,
uma forte identificao entre modernidade e eficincia governamental e um
processo decisrio gil e rpido, livre de obstculos.
Esta preocupao, conforme se depreende do relatrio da Comisso
da Organizao de Poderes e Sistema de Governo, elaborado pelo deputado
Egdio Ferreira Lima (PMDB-PE), marcou os trabalhos constituintes acerca
do poder legislativo:
Na feitura do anteprojeto do legislativo, desde o laborioso trabalho do
relator, o constituinte Jos Jorge, com o fluxo das sugestes dos inte-
grantes da Subcomisso, houve uma atormentante e frtil preocupa-
o de torn-lo clere e eficiente, escoimando-o de suas histricas
deficincias
7
.
(7) DANC, 05/08/87, p. 7.
Isto , uma das preocupaes centrais dos constituintes foi a de evitar
que a recuperao das prerrogativas do legislativo tivesse por conseqncia
a manifestao das "histricas deficincias" do poder legislativo. O pronun-
ciamento do relator da Subcomisso do Poder Legislativo completa este
ponto:
O nosso relatrio, ento, tem a idia de devolver estas prerrogativas do
poder legislativo em diversos pontos, que no gostaria de citar aqui,
porque seria cansativo [...]. No entanto, acredito e chegamos
concluso, nesta Subcomisso que devolver simplesmente as prerro-
gativas do Congresso no seria o ideal, porque, alm de devolvermos
suas prerrogativas, teramos que moderniz-lo e agiliz-lo. Penso que
o Congresso atual, com as prerrogativas que se pretende restaurar,
certamente no passaria a ser um poder dinmico e propulsor do
desenvolvimento da nao, mas, pelo contrrio, poderia ser um
elemento de atraso nas decises de problemas, que no seriam efetiva-
mente equacionados ou resolvidos. Ento partimos de uma segunda
idia. No bastaria devolver as prerrogativas do Congresso, mas
teramos que moderniz-lo e torn-lo mais gil
8
. (8) DANC, supl. 114, 04/08/87,
pp. 60-61.
O relator afirma estar certo de que o Congresso seria um entrave ao
processo governativo caso simplesmente recuperasse suas prerrogativas. Os
trabalhos constitucionais acerca do poder legislativo, portanto, se desenvol-
veram tendo por base uma viso negativa do desempenho provvel do
prprio legislativo sob a nova ordem. O risco de que o Congresso viesse a
paralisar o governo informou o desenho institucional adotado.
Modernizar o legislativo o que sintomaticamente equiparado a
torn-lo gil no foi a nica resposta ao risco da possvel paralisia
causada pelo fortalecimento do legislativo. Cuidou-se tambm de dotar o
executivo de meios para uma ao gil e eficaz, o que significava, dadas as
deficincias histricas do legislativo brasileiro, dot-lo dos meios para
enfrentar situaes de emergncia sem o concurso deste. Mais uma vez, a
fala do relator da Subcomisso do Poder Legislativo significativa a respeito
deste ponto:
Ento, para devolver ao legislativo esta primordial prerrogativa que
a de legislar, a primeira medida que a Subcomisso tomou foi a de
acabar com o decreto-lei. Portanto, o decreto-lei, que servia como
elemento fundamental para toda esta legislao autoritria vinda do
executivo, foi retirado da esfera poltico-institucional tanto no relat-
rio da Subcomisso do Poder Legislativo, como, depois, no relatrio do
constituinte Egdio Ferreira Lima. Todavia, isto fez com que tambm
nos preocupssemos com o executivo, e, por fim, demos-lhe outro
instrumento rpido, mas somente para ser usado em caso de absoluta
necessidade. E esse parecer da nossa Subcomisso foi tambm seguido
pelo constituinte Egdio Ferreira Lima, no seu relatrio
9
.
(9) DANC, 08/08/87, p. 10.
O deputado Ferreira Lima justificou a manuteno de poderes legisla-
tivos excepcionais nas mos do executivo da seguinte forma:
O decreto-lei, sempre abastardado pelos regimes autoritrios, recon-
quista a sua roupagem democrtica e os seus fundamentos histricos
como fator de modernizao e rapidez na ao administrativa nos
casos de importncia e urgncia, to presentes no mundo moderno
10
. (10) DANC, 05/08/87, p. 7.
Fica subentendido, portanto, que o texto constitucional proposto teria
encontrado a forma de impedir que a prerrogativa presidencial de editar
decretos com fora de lei implicasse, como havia implicado ao longo do
perodo autoritrio, o uso abusivo da prerrogativa pelo executivo, isto , que
este usasse o instituto para legislar em matrias ordinrias. De fato, ao longo
dos debates na Subcomisso do Poder Legislativo foram citadas alternativas
encontradas nas Constituies da Itlia, Portugal, Frana, Alemanha, Portu-
nnnnnnnnnnnnn
MARODE1997 133
gal e Grcia. No houve, no entanto, um debate exaustivo sobre esta ou
aquela frmula. Os constituintes tenderam a apresentar a sua soluo
preferida sem se referir s demais, sem fazer comparaes e/ou exame
detido das diferentes frmulas. Nem mesmo as linhas mestras das alterna-
tivas existentes chegaram a ser debatidas publicamente. O debate pblico
no nos fornece pistas suficientes para entender por que esta e no aquela
proposta foi incorporada ao texto. Por certo, em todas as colocaes nota-
se a preocupao em apontar as diferenas entre o formato proposto e o
vigente, procurando mostrar como conseqncias observadas com o decre-
to-lei podiam ser evitadas.
Neste aspecto, um dos pontos consensuais foi a necessidade de
inverter as conseqncias do decurso de prazo. A aprovao do decreto por
decurso de prazo era vista como uma aberrao autoritria. Em ltima
anlise, para os constituintes que se manifestaram sobre o tema seria o
decurso de prazo o grande responsvel pela possibilidade de o executivo
legislar sozinho. Este poderia usar de sua prerrogativa de maneira abusiva,
emitindo um grande nmero de decretos, dificultando assim a apreciao
dos mesmos pelo legislativo. Dito de outra maneira: quanto maior o nmero
de decretos emitidos pelo executivo, maior a chance de que o prazo para
sua apreciao se esgotasse sem que o Congresso tivesse tempo para
apreci-los. Assim, o executivo lograria aprovar seus projetos sem atender
aos preceitos bsicos da separao dos poderes, isto , sem a aprovao
expressa da lei pelo poder legislativo.
A inverso do decurso de prazo visava garantir a participao efetiva
do legislativo na produo legal e, ao mesmo tempo, inibir o recurso do
executivo sua prerrogativa de emitir decretos. Dado o prazo de vigncia
limitado do decreto, ao emiti-lo, o executivo precisaria calcular as chances
de v-lo aprovado dentro deste mesmo prazo. Emitir um grande nmero de
decretos poderia prejudicar a prpria chance de v-los aprovados. Com isto,
o recurso prerrogativa seria reservado para medidas efetivamente extraor-
dinrias e para cuja aprovao o executivo estivesse relativamente certo de
contar com apoio poltico.
Vale notar que a inverso dos efeitos do decurso de prazo defendida
pelos constituintes implicava a rejeio do projeto ao findar o prazo de sua
provisoriedade. Isto , o silncio do Congresso, a no-manifestao dentro
do prazo estipulado, deveria ser entendido como a rejeio do decreto.
Conforme afirmou o sub-relator ao expor seu relatrio:
O decurso de prazo agora tem finalidade completamente oposta, que
a de rejeitar os projetos de lei enviados pelo executivo que no tenham
sido votados at expirar o perodo estabelecido constitucionalmente.
Sobre o decurso de prazo a grande maioria das sugestes neste
sentido: torn-lo negativo, isto , se um projeto no fosse votado seria
rejeitado
11
. (11) DANC, supl. 57, 20/05/87,
p. 85.
Lidas hoje, as colocaes dos constituintes deixam no ar alguma
ambigidade, uma vez que nenhum deles afirma textualmente que no se
admitiria a reedio da medida que perdesse eficcia. No entanto, toda a
argumentao desenvolvida perde sentido com a possibilidade da reedio.
Como se sabe, o artigo que deu nova roupagem ao decreto-lei foi
retirado da Carta italiana de 1948, e pelos debates, como dissemos, difcil
saber por que se adotou este modelo e no outro entre os aventados. De
qualquer forma, o fato que o atual artigo 62 da Constituio foi includo
no anteprojeto da Subcomisso do Poder Legislativo e sobreviveu a todas as
fases dos trabalhos constituintes. Somente na votao final do anteprojeto
em plenrio que alguns parlamentares se levantaram contra esta frmula,
argumentando que a medida provisria significava a manuteno pura e
simples do decreto-lei. O deputado Adylson Motta (PDS-RS), secundado por
Michel Temer (PMDB-SP), apresentou emenda propondo a abolio do que
viria a ser o artigo 62. Enquanto Motta insistia em apontar a continuidade
entre a medida provisria e o decreto-lei, argumentando que, portanto, este
instituto no teria lugar em uma Constituio democrtica, os defensores da
sua manuteno apontavam para as diferenas entre um e outro instituto,
argumentando que, do ponto de vista das relaes executivo-legislativo,
no caberia falar em continuidade.
O resultado da votao da emenda revela o baixo apoio eliminao
pura e simples do instituto. A proposta de Motta obteve apenas 78 votos
favorveis, contra 275 votos contrrios. A distribuio de votos no seguiu
um padro ideolgico claro. Ao contrrio do que se poderia esperar, os
partidos de direita no votaram majoritariamente contra a emenda. A
maioria dos deputados do PDS votou com Motta (14 a 8 a favor da emenda).
Na esquerda, contrariamente s expectativas, o PDT votou majoritariamente
pela manuteno das MPs no texto constitucional (4 a 11). As bancadas do
PFL e do PMDB, como seria de se esperar, foram as principais responsveis
pela rejeio da emenda de Motta, contribuindo com a grande maioria dos
votos contrrios.
Nesta oportunidade, um dos argumentos utilizados por aqueles que
defenderam a dissociao entre o decreto-lei e a medida provisria foi o
de que poderes legislativos extraordinrios do executivo seriam mais
facilmente controlveis no parlamentarismo. De fato, muitos constituintes
condicionaram seu apoio s MPs adoo do parlamentarismo. No cabe
aqui discutir o mrito do argumento, se de fato a forma de governo altera
as conseqncias do instituto ao permitir maior controle do poder delega-
do. Tampouco cabe discutir se muitos dos que votaram pela manuteno
das MPs o fizeram sob a suposio de que a forma de governo viria a ser
parlamentarista. O que interessa frisar para fins desta discusso que,
quaisquer que sejam as respostas a tais indagaes, no segue que se
possa explicar possveis abusos no uso da medida provisria como
decorrentes da aberrao de um desenho constitucional parlamentarista
que se tornou atabalhoadamente e ltima hora presidencialista. Como
veremos na prxima seo, o texto constitucional no suficiente para
nnnnnnnnnnn
MARO DE 1997 135
definir de maneira precisa o recurso ao instituto. Aspectos centrais foram
deixados para regulamentao posterior. Em especial, esteve (e est) ao
alcance do Congresso Nacional limitar o recurso do executivo legislao
extraordinria.
Para concluir a reconstituio dos debates constitucionais relativos
aos poderes legislativos excepcionais do executivo, cabe notar que a
maioria dos constituintes tratou do tema privilegiando as relaes institu-
cionais entre os dois poderes decorrentes do instituto, isto , tendeu a
tratar o legislativo como ator unitrio, preocupada com a recuperao e/
ou exerccio de suas prerrogativas. As relaes entre executivo e legisla-
tivo decorrentes da luta poltico-partidria tenderam a ficar de lado. Se os
constituintes as consideraram em seus clculos, no o fizeram de maneira
expressa. O nico pronunciamento a distinguir com clareza esta faceta da
relao foi feito pelo constituinte Farabulini Jr. (PTB-SP), para o qual, uma
vez reconhecida a prerrogativa do executivo de editar decretos ou asseme-
lhados, se este contasse com maioria no Congresso seguir-se-ia de maneira
automtica o recurso sistemtico legislao extraordinria. So estas as
suas palavras:
Sr.presidente, o artigo 55 da atual Constituio assegura ao executivo
o direito utilizao do decreto-lei [...]. Da minha parte entendo que
se deva extirpar do texto constitucional vigente o artigo 55, porque
qualquer que seja a redao que se lhe empreste haver abuso [...].
Enquanto a figura do decreto-lei estiver inserida no texto, dar
margem a qualquer tipo de especulao, porque a norma jurdica
passa a ser substituda pelo comportamento poltico do Congresso. E o
comportamento poltico do Congresso o rolo compressor que havia no
passado, isto em relao ao antigo Partido Democrtico Social, e hoje
h em face do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro. A
verdade que o rolo compressor estraalha qualquer norma constitu-
cional, se contiver esse dispositivo
12
. (12) DANC, supl. 62, 20/05/87,
p.55.
"Carta branca" constitucional e as tentativas de limitao das MPs
O artigo 62 da Constituio de 1988 estabelece: "Em caso de
relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas
provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Con-
gresso Nacional, que, estando em recesso, ser convocado extraordinaria-
mente para se reunir no prazo de cinco dias". E em seu nico pargrafo,
prev ainda: "As medidas provisrias perdero a eficcia, desde a sua
edio, se no forem convertidas em lei no prazo de 30 dias, a partir de
sua publicao, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaes
jurdicas da decorrentes".
Nas Disposies Transitrias, artigo 25, pargrafo 2, a Constituio
estabeleceu que os decretos-leis editados entre 3 de setembro de 1988 e a
sua promulgao seriam convertidos em MPs, passando a ser regidos pelas
regras a estas aplicadas
13
.
As primeiras experincias do Congresso com a medida provisria
decorreram das transformaes previstas nas Disposies Transitrias.
Quando da publicao da Constituio, havia dez decretos-leis tramitando
no Congresso que foram transformados em MPs. O prazo para sua perda de
eficcia contou a partir de sua promulgao como decretos-leis. Todos estes
decretos foram reapresentados como MPs aps o decurso do prazo previsto
quando de sua promulgao. Foram aprovados dentro do prazo de trinta
dias de sua primeira tramitao plena como MPs. Na interpretao do
Congresso, depreende-se, no houve reedio. Ao menos no houve quem
levantasse tal questo.
Ainda em 1988, o presidente Sarney editou outras seis MPs. A leitura
das ementas sugere que, na maioria destes casos, o executivo recorreu
edio de MPs para atender ao princpo da anterioridade fiscal. Nenhuma
destas MPs causou maiores problemas polticos e/ou protestos contra o uso
do recurso pelo presidente. Todas foram aprovadas no prazo constitucional
por votao simblica.
Em 15 de janeiro de 1989, Sarney lanou o Plano Vero. Editou, na
oportunidade, nove MPs. Estando o Congresso em recesso, conforme
estabelece o texto constitucional, foi preciso convoc-lo extraordinariamen-
te
14
. Ao noticiar o plano, o jornal O Estado de S. Paulo afirmou: "Se as MPs
no estiverem aprovadas pelo Congresso at trinta dias depois de publica-
das, essas medidas perdem a validade. O presidente no pode reedit-las
nesse caso. Os parlamentares podem vetar as medidas no todo ou
parcialmente" (17/01/89, p. 36).
Como veremos, o jornal, adiantando-se aos fatos, acertou em seus
prognsticos em um caso e errou em outro. Em primeiro lugar, quanto
possibilidade de emendar as MPs editadas, o Regimento Comum ainda no
havia sido adaptado ao novo quadro institucional. Tratava apenas da
tramitao dos decretos-leis, para os quais no cabiam emendas. Acordo de
lideranas firmado entre os principais partidos de direita e centro (PDS, PFL,
PTB, PMDB e PSDB) promoveu modificaes de ltima hora no Regimento
Comum, abrindo a possibilidade de que os parlamentares apresentassem
emendas supressivas s MPs. No requerimento acatado pela Mesa consta o
protesto dos lderes do PTB e PSDB, que entendiam que as MPs poderiam
ser emendadas como qualquer pea legislativa
15
.
Como seria de esperar, Adylson Motta voltou a atacar as MPs, procurando
mostrar a impossibilidade de compatibiliz-las com a participao do legislati-
vo na produo de decises polticas. Segundo o deputado, ao editar o plano
recorrendo edio de MPs o governo alijaria o Congresso do processo decis-
rio, no deixando aos parlamentares outra opo que no a aprovao do pla-
no. A rejeio do plano jogaria o pas no caos, pelo qual o Congresso, e no o
executivo, seria responsabilizado. Foram estas as suas palavras:
(13) O mesmo artigo 25, em
seu primeiro pargrafo, regula
o destino dos decreto-leis edi-
tados anteriormente a esta data.
(14) Segundo o jornal O Esta-
do de S. Paulo (17/01/89, p.
36), o presidente do Senado e
o presidente da Cmara esta-
vam ausentes de Braslia e o 2

vice-presidente do Senado,
Lourival Batista, no se mos-
trou inclinado a fazer a convo-
cao da sesso extraordinria
constitucionalmente prevista.
Foram estas as suas palavras:
"Eu que no vou oficiar uma
chamada dos parlamentares
para uma reunio extra do
Congresso".
(15) Ver Dirio do Congresso
Nacional (DCN), 26/01/89, p.
89, para o requerimento. Neste
ponto, a posio do PT seme-
lhante do PSDB e PTB (ver
DCN, 27/01/89, pp. 122 ss).
MARO DE 1997 137
Lutei com alguns colegas para que o Congresso recobrasse suas atribui-
es e construsse uma imagem de respeito, em vez de transferir suas
responsabilidades para o Palcio do Planalto, atravs da criao das
medidas provisrias, a pretexto de que o governo precisava dispor de
um instrumento gil, quando, na verdade, precisamos de um parla-
mento gil, presente e responsvel. E hoje colhemos os frutos do que
aqui se plantou. Vemos um Congresso acuado, constrangido, coagido
e desnorteado, vtima de seu prprio engenho, abusivamente utilizado
pelo presidente da Repblica e de forma que causaria inveja ao prprio
Maquiavel. Se rejeitadas as medidas provisrias, ser o Congresso
apontado como o responsvel pelo caos existente no Brasil, uma vez
que negou os instrumentos de que o governo necessitava para corrigir
o descalabro em que se transformou. Se aprovadas as medidas provi-
srias, estaremos revivendo um perodo melanclico desta instituio,
caracterizado pela subservincia aos decretos-leis [....]. Penso, pois,
que s nos resta superar as nossas convices pessoais, seja no campo
jurdico, poltico ou institucional [...]. Embora no confie no governo
federal e o julgue incompetente, e apesar dos abusos que j comprome-
tem o Plano Vero, votarei a favor de algumas das propostas apresen-
tadas, para que se chegue, pelo menos, at as eleies presidenciais
[...]. E que o Plano Vero sirva de alerta e inspire esta Casa no sentido
de, atravs de emenda constitucional, expurgar definitivamente do
texto da Lei Maior o artigo 62
16
.
(16) DCN, 28/01/89, p. 165.
Motta continuaria em minoria. Embora uma grande parte dos congres-
sistas a discursar reconhecesse o dilema apontado por Motta, a maioria dos
parlamentares parecia acreditar que a regulamentao do processo de
tramitao das MPs, em especial a permisso apresentao de emendas,
retiraria o Congresso da situao de impotncia a que fora relegado. O
discurso proferido por Gastone Righi, lder do PTB na Cmara dos
Deputados, representativo desta posio:
A Constituinte, ao derrogar a existncia do decreto-lei, acabou por
compreender, e o fez no entendimento das lideranas, que alguma
medida de urgncia, sobre assuntos realmente relevantes, permanen-
tes, de necessidade absoluta, teria de existir, at mesmo na hiptese do
recesso do Congresso. E foi ento que, mesmo proclamando um novo
sistema poltico democrtico, com o fortalecimento do legislativo,
permitimos a introduo deste fenmeno teratolgico do direito que
so as medidas provisrias. E quando o fizemos na Constituinte, no
foi para que elas prevalecessem erga omnes em relao ao Congresso,
foi para que elas existissem como medida de ultima ratio regum ao
executivo, possibilitando-lhe resolver situaes aflitivas, angustiantes,
sem se afastar, no entanto, da participao efetiva, concreta e real do
nnnnnnnnnnnnnn
poder legislativo. Contudo, assistimos aqui falncia deste prprio
poder. o poder que se emascula, que se torna eunuco e, na verdade,
se aliena de um poder que lhe implcito: o da participao e da
influncia legislativa. Voltamos ao maniquesmo absoluto: ou sim ou
no, ou tudo ou nada, ou branco ou preto, ou aprovamos as medidas
ou as recusamos. E como as medidas, no seu todo, representam a
ansiedade nacional, a vontade de todo o povo em poder derrubar e
derrotar o drago da inflao na realidade ela vem pejada de
disposies que esmagam e escravizam, humilham, derrubam e des-
troem a classe trabalhadora brasileira , no concordamos com
alguns dispositivos e clamamos pela medida em geral. Como atuar,
ento? Voltamos aos tempos da ditadura: sim ou no, branco ou preto,
tudo ou nada
17
.
No dia 21 de fevereiro de 1989, o Congresso teve que se haver com
novo fato consumado: o executivo reeditou a MP 29, cujo prazo para
apreciao havia expirado. Neste caso, como veremos, o prognstico do
jornal O Estado de S. Paulo se revelaria equivocado.
Ao receber a MP 39, que reeditava a MP 29
18
, o presidente do
Congresso, senador Nelson Carneiro, nomeou uma comisso ad hoc para
dar parecer sobre a constitucionalidade da reedio
19
. O parecer da
comisso, publicado no DCN em 01/03/89, aceitou a reedio de MPs que
tivessem perdido eficcia. Afirmava, ao contrrio do que pretendia o
presidente da Mesa, que esta deveria ser uma norma provisria e que a
soluo definitiva para o problema dependia de lei complementar prevista
pelo artigo 59 da Constituio
20
. Surpreendentemente, houve poucas
manifestaes de oposio ao parecer
21
. Alguns protestos foram lanados
quando da votao da MP 39, em meados do ms de maro. A resposta do
presidente da Mesa a estes reclamos bastante sugestiva:
Estas medidas devem ser aprovadas ou rejeitadas pelo Congresso no
prazo certo. De sorte que o Congresso se amesquinha, porque sujeito
crtica, se deixa decorrer o prazo sem manifestar a sua opinio. Somos
um Congresso para opinar, no para deixar de opinar
22
!
O Congresso assumia a culpa. Carneiro desconsiderava que, conforme
notavam alguns parlamentares na ocasio, passava a interessar ao executivo
negar quorum.
A tramitao do Plano Vero ocorreu, portanto, sob a adaptao
forada do Congresso aos novos tempos. A Constituinte dotara o executivo
de poderosa prerrogativa legislativa qual este recorrera em 1988 sem que
o Congresso desse sequer incio sua regulamentao. Colocado contra a
parede, forado a aprovar o plano para no ser acusado de favorecer o caos,

(17) DCN, 25/01/89, p. 32. A
posio de Righi secundada
pelo PSDB (ver o discurso de
Nelto Friedrich, do Paran, no
DCN, 25/01/89, pp. 35-36) e
por Gerson Peres, do PDS, que
prope regulamentao simi-
lar espanhola (DCN, 25/01/
89, p. 35).
(18) importante notar que o
executivo no procurou escon-
der o fato de estar reeditando a
MP 29. Na justificativa da MP
39
se l que "a MP proposta se
torna necessria em virtude de
no haver sido objeto de deli-
berao do Congresso, no pra-
zo previsto no pargrafo nico
do art. 62 da Constituio Fe-
deral, a MP 29, de 15 de janeiro
de 1989, que dispunha sobre a
matria" (DCN, 21/02/89, p.
522).
(19) "A mensagem presidencial
que acaba de ser lida tem susci-
tado vrios debates sobre a
constitucionalidade e juridici-
dade da renovao das MPs
que no forem aprovadas pelo
poder legislativo. No h ne-
nhuma deciso anterior para
dirimir esta controvrsia. A
Mesa, valendo-se do que dis-
pe o Regimento Comum so-
bre as comisses que exami-
nam os vetos [...] espera traar
uma orientao uniforme que
possa vigorar no s este ano,
mas pelos anos adiante. Em
conseqncia, far, se no hou-
ver oposio do plenrio, de-
signao de uma comisso de
seis congressistas trs depu-
tados e trs senadores para
que estudem e ofeream um
parecer preliminar sobre a
constitucionalidade e juridici-
dade da proposio enviada ao
exame do Congresso" (DCN,
21/02/89, p. 526). Os congres-
sistas designados foram Paes
Landim, Plnio de Arruda Sam-
paio, Bonifcio Andrada, Afon-
so Arinos, Cid Sabia de Carva-
lho e Maurcio Corra.
(20) O relator do parecer, assi-
nado tambm por Paes Lan-
dim, Plnio de Arruda Sampaio,
Cid Sabia de Carvalho e Mau-
rcio Corra, era o deputado
Nelson Jobim, que, vale obser-
var, no figurava entre os mem-
bros da comisso designados
pelo presidente do Congresso
Nacional.
(21) Segundo Power, Saulo Ra-
mos sustentou a posio de
que o executivo pode reeditar
MPs (cf. Power, TimothyJ. The
pen is mightier than lhe Con-
gress: Presidential decree power
in Brazil. Paper presented at
XVIII International Congress of
the Latin American Studies.
Atlanta, march 10-12, 1994).
Suas justificativas foram publi-
cadas pela Gazeta Mercantil
em 27/06/89.
(22) DCN, 16/03/89, p. 705.
MARO DE 1997 139
o Congresso iniciou sua adaptao ao quadro institucional que ele mesmo
criara.
Em 21 de fevereiro de 1989, o senador Fernando Henrique Cardoso
apresentou projeto de resoluo visando regulamentar a tramitao das
MPs. A esta proposta foram apresentados dois substitutivos, um elaborado
pela Mesa da Cmara e outro pela Mesa do Senado. Ademais, o projeto
recebeu inmeras emendas. A Mesa do Congresso Nacional designou o
deputado Nelson Jobim relator da matria com a tarefa de apresentar um
substitutivo consolidando as diversas propostas. O substitutivo apresentado
foi aprovado em maio por votao simblica
23
.
A resoluo aprovada (n 1/89, de 02/05/89) distinguiu dois momen-
tos na tramitao e apreciao das MPs pelo Congresso: o de admissibilida-
de e o de contedo. No primeiro momento, o Congresso deliberaria sobre
a constitucionalidade da matria enviada pelo presidente, isto , sua
adequao aos critrios constitucionais de relevncia e urgncia. Segundo
a Resoluo, a comisso mista formada para apreciar a MP deveria, em prazo
no superior a cinco dias da publicao da MP no Dirio Oficial da Unio,
apresentar parecer quanto sua admissibilidade. Em caso de parecer
favorvel, a deciso s poderia ser revertida por meio de recurso ao
plenrio. Em caso de parecer negativo, o plenrio deveria se pronunciar em
no mximo dois dias para ratificar a deciso; caso contrrio, ou seja, no
havendo manifestao explcita do plenrio neste prazo, a matria seria
admitida. Esta regulamentao dificultou sobremodo a no-admisso de
uma MP
24
.
Vencida a fase da admisso, teria incio a tramitao propriamente
dita da matria, ou seja, a apreciao do seu contedo. Neste ponto, a
Resoluo seguiu a orientao segundo a qual as MPs so parte do
processo legislativo e, enquanto tal, passveis de toda a gama de emendas
previstas regimentalmente
25
. O texto final da Resoluo abrandou muitos
dos pontos contidos na proposta original. Por exemplo, caram o artigo
que previa que toda e qualquer MP deveria ser objeto de votao nominal
e aquele que vetava a reedio de MPs que tivessem perdido eficcia. Em
sua exposio de motivos, Fernando Henrique Cardoso defendeu este
artigo argumentando que a perda da eficcia implicava rejeio tcita da
matria e, portanto, como toda pea legislativa, no poderia ser reapresen-
tada no mesmo ano. Em seu relatrio, Jobim sustentou, uma vez mais, que
esta matria deveria ser regulada por lei complementar, conforme previsto
no artigo 59 da Constituio. Com isto, a reedio permaneceu sem
restries.
A Resoluo n 1/89 avanou no sentido de regulamentar a tramitao
das MPs. No entanto, a regulamentao das relaes executivo-legislativo
decorrentes da existncia da medida provisria foi deixada incompleta.
Faltavam a lei complementar prevista pela Constituio e, tambm, um novo
Regimento Interno para o Congresso Nacional. Mais do que isto, alguns
lderes interpretaram a Resoluo como provisria, abrindo um perodo
experimental
26
. A Resoluo atendia aos reclamos expressos por Gastone
nnnnnnnnnn
(23) Entenda-se: no foi moti-
vo de maior conflito no interior
do Congresso, pois de outra
maneira um lder partidrio te-
ria solicitado que o substitutivo
fosse votado nominalmente.
(24) Vale notar que o substituti-
vo do Senado dava tratamento
diverso questo, aumentando
a possibilidade de no-admis-
so de uma MP.
(25) interessante notar que
alguns parlamentares argumen-
tam que esta interpretao d
ensejo banalizao das MPs.
(26) Ver os pronunciamentos
dos lderes do PDS, Gerson
Peres (DCN, 28/04/89, p.
1.152), e do PFL, Jos Teixeira
(DCN, 28/04/89, p. 1.153). Tan-
to o PFL como o PDS preferiam
que as MPs s fossem objeto de
emendas supressivas. O PFL
preferia que a comisso mista
fosse permanente. O PDT tam-
bm faz restries Resoluo,
mas a sua posio no clara
(DCN, 28/04/89, p. 1.153).
Righi e outros. O Congresso Nacional no se via mais diante de apenas duas
alternativas: aprovao ou rejeio. A possibilidade de emendar as MPs
editadas pelo governo facultava ao Congresso Nacional participar da
elaborao legislativa.
Despreparado para lidar com as MPs e acuado pela edio do Plano
Vero, o Congresso no anteps qualquer barreira significativa que pudesse
inibir o recurso do instituto pelo executivo. A mensagem passada pelo
legislativo foi clara: frente possibilidade de um conflito institucional, o
Congresso cedia, como mostrava a soluo para a possibilidade de reedi-
es. Mais do que isto, a Resoluo n 1/89 dificultou a reao do Congresso
a usos abusivos do recurso legislao extraordinria ao tornar remota a
possibilidade da no-admisso de uma MP. Na prtica, o Congresso deixou
ao executivo a definio unilateral da urgncia e relevncia. Alm disso, a
possibilidade da reedio de MPs que perdem eficcia fez desaparecer a
principal diferena entre a medida provisria e o decreto-lei notada pelos
constituintes. O decurso de prazo deixou de ser desfavorvel ao executivo,
uma vez que ao editar a MP este no precisaria ter certeza de contar com
apoio para aprov-la; bastaria ser capaz de evitar que a oposio reunisse
maioria. Assim, desapareceu a ameaa que levaria ao uso comedido da
prerrogativa. Emitir um grande nmero de MPs deixava de ter riscos para o
executivo.
Sarney recorreu com freqncia edio de MPs no restante de seu
mandato, mas este uso da prerrogativa no levou a qualquer modificao do
quadro institucional descrito acima.
As relaes entre Collor e o Congresso Nacional foram, desde a
posse do novo presidente, conflituosas. Como sabido, o governo no
contava com maioria no Congresso ao tomar posse e editar as 29 MPs que
constituam seu plano de estabilizao. A estratgia do governo foi a de
forar o Congresso a aprovar o plano sem modificaes, sustentando que
qualquer modificao atentaria contra a consistncia macroeconmica da
proposta. Com isto, buscava tornar nulo o direito do Congresso de
emendar MPs consagrado com a Resoluo n 1/89. O PMDB, por seu
turno, buscou forar o governo a concesses, contando para tanto com o
fato de ser o maior partido no Congresso e deter os votos necessrios
aprovao das iniciativas presidenciais. Em sua estratgia de no fazer
concesses, o governo recorria tambm ao veto para tornar letra morta as
modificaes introduzidas no Plano pelos relatores do PMDB. Em razo
desta estratgia, as relaes governo-PMDB acabaram marcadas por uma
srie de quedas-de-brao em que se alternaram vitrias de parte a parte.
No incio, a balana pendeu para o lado do governo, que infligiu derrota
fragorosa ao PMDB na votao da MP 168, pea fundamental do Plano
Collor por tratar do limite dos saques poupana. Em fins de maio, o
PMDB e os demais partidos de oposio derrotaram o governo, rejeitando
as MPs 184 e 185 em votaes apertadas. Demonstrando sua deciso de
passar por cima das resistncias do Congresso, Collor reeditou a MP 185,
que recebeu o nmero 190.
MARO DE 1997 141
Neste quadro, o conflito poltico entre o PMDB e o governo evoluiu
para um embate entre os dois poderes
27
em que o Congresso Nacional
procurou limitar o recurso legislao extraordinria. O deputado Nelson
Jobim, em 9 de abril de 1990, apresentou projeto de lei complementar
visando disciplinar a edio das MPs. Entre as principais medidas da
proposta se encontrava o limite a reedies. O projeto foi votado pelo
plenrio da Cmara dos Deputados apenas em maro de 1991. Nessa
ocasio, o governo derrotou as oposies ao derrubar, por meio de um
destaque para votao em separado (DVS), o artigo mais importante do
projeto, o de nmero 9, que limitava a uma nica reedio a MP que
perdesse eficcia
28
.
Desta forma, a despeito destes embates e da forte reao do PMDB,
no houve qualquer alterao do quadro institucional em funo do recurso
sistemtico s MPs por Collor. A reao do Congresso, capitaneada pelo
PMDB, fez parte de uma reao poltica a uma estratgia presidencial que,
deliberadamente, procurava isolar o Congresso
29
. Paradoxalmente, a vitria
do governo ocorreu em um momento em que este j dera mostras de que
sua estratgia inicial perdia flego. A partir de 1991 houve uma clara
alterao de rumos no governo, que buscou redefinir suas relaes com os
partidos polticos e com o prprio Congresso
30
. Do ponto de vista da
iniciativa legislativa, tal alterao se evidenciou na reduo drstica de MPs
editadas e no incremento de leis ordinrias propostas e, mesmo, de
proposies de emendas constitucionais (PECs).
O Plano Real e as novas relaes entre o executivo e o legislativo
plasmadas ao longo da aplicao do plano levaram a novas reaes
visando disciplinar a edio de MPs. Como veremos em detalhe adiante,
a aprovao de MPs por decurso de prazo reiterado passou a se constituir
em norma. As MPs eram editadas pelo executivo e mereciam pouca ou
nenhuma ateno do legislativo, que sequer dava incio formal sua
apreciao. A perda da eficcia era seguida da reedio e este processo se
repetia indefinidamente.
Nos primeiros meses de 1995, com o incio da nova legislatura,
respondendo a esta nova configurao das relaes executivo-legislativo,
deputados e senadores apresentaram nada menos que dez PECs, cinco em
cada Casa, visando alterar o artigo 62 da Constituio. Atendendo ao
Regimento Interno, apenas uma das propostas tramitou em cada uma das
Casas, a primeira a ter sido apresentada, com as demais apensadas. Em
ambos os casos, as propostas j haviam sido aprovadas pela respectivas
Comisses de Constituio e Justia e j h pareceres provisrios e
substitutivos dos relatores da Comisso Especial, deputado Aloysio Nunes
Ferreira (PMDB-SP) e senador Jos Fogaa (PMDB-RS).
Em primeiro lugar, cabe notar que duas propostas visavam elimi-
nao do artigo 62 da Constituio, uma delas elaborada por Adylson
Motta. Os substitutivos provisrios no foram to longe. Na verdade, as
propostas revelavam uma variedade considervel de alternativas dispo-
sio do Congresso para inibir o recurso do executivo s MPs. Nos dois

(27) O conflito envolveu tam-
bm o poder judicirio, cha-
mado a se pronunciar sobre a
constitucionalidade de algumas
MPs. Note-se ainda que as in-
tervenes do STF a respeito
da constitucionalidade de cer-
tas MPs nada teve a ver com o
atendimento da exigncia cons-
titucional de urgncia e rele-
vncia. As MPs foram declara-
das inconstitucionais por ra-
zes substantivas, ou seja, pelo
fato de atentarem contra o di-
reito dos indivduos de recorrer
justia e independncia das
decises dos tribunais. O plano
inicial foi complementado por
duas MPs que visavam impedir
o recurso justia para reaver
ativos seqestrados. O prprio
governo foi forado a revogar
estas MPs.
(28) Conquanto a maioria te-
nha votado com o PMDB, como
se tratava de DVS para um
projeto de lei complementar, a
manuteno do artigo 9 depen-
dia de 252 votos favorveis,
cinco a menos do que obteve.
(29) No ser demais recordar
que o incio dos confrontos
entre Collor e o Congresso
ocorreu antes mesmo da posse
do novo presidente, em torno
da sua ida ao Congresso para
entregar o Plano Brasil Novo
(Collor I). O presidente pre-
tendia discursar na oportuni-
dade com transmisso ao vivo
por rede nacional de TV, sem
que os congressistas tivessem
direito a palavra, inteno que
foi barrada por Ulysses Gui-
mares. No perodo que se
seguiu, o PMDB completou sua
reao garantindo o controle
das relatorias de todas as MPs
do plano.
(30) Tendo em vista o timing
dessa mudana de estratgia,
consideramos exagerada a in-
terpretao de Power (op. cit.)
baseada em depoimento de
Jobim que credita a altera-
o da estratgia legislativa pre-
sidencial ameaa do PMDB
de derrubar qualquer MP edita-
da pela terceira vez (p. 11).
substitutivos nota-se a preocupao com o problema criado pelas infind-
veis reedies. Sem que se pretendesse coibir inteiramente as reedies,
as propostas visavam encontrar meios para que aumentassem os custos de
negar quorum para a votao da matria. Um exemplo de medida nesse
sentido seria a paralisao dos demais trabalhos at que houvesse uma
deciso final sobre a MP que estivesse para perder eficcia. Procurava-se
tambm, em ambos os casos, fortalecer a posio do Congresso com a
criao de uma comisso permanente para o julgamento de admissibilida-
de e a apreciao das MPs
31
.
Conquanto estas propostas no fossem incuas, estavam longe de ser
radicais e eram insuficientes para alterar na prtica a sistemtica de
aprovao por decurso de prazo reiterado, eventualmente porque restavam
pontos vagos em ambas as propostas e alguns deles dependeriam da sua
articulao com a regulamentao da tramitao das MPs. Alternativas mais
restritivas que estabelecessem ntidos controles no texto constitucional,
como a limitao do nmero de reedies, no foram acolhidas pelos
relatores. A proposta do PMDB, encaminhada por seu lder, Michel Temer,
segundo a qual somente as MPs que versassem sobre matria financeira
deveriam ter validade no ato de sua promulgao, as demais dependendo
do juzo congressual prvio quanto ao atendimento aos preceitos constitu-
cionais de relevncia e urgncia, tambm no foi acolhida.
Estas PECs indicavam que o Congresso no estava totalmente acomo-
dado com o status quo. Ao contrrio, buscava redefinir suas relaes com
o executivo, procurando limitar o recurso deste legislao excepcional.
Mesmo assim, porm, a tramitao destas PECs no indicava que o assunto
figurasse entre as prioridades do Congresso, estando longe de mobilizar
um amplo apoio entre os parlamentares.
(31) H uma srie de diferen-
as que estamos desconside-
rando. Vale notar que o substi-
tutivo do Senado vem acompa-
nhado de projeto de resoluo
visando dar nova regulamenta-
o tramitao das MPs.
O uso das MPs e o papel do Congresso
Nesta seo, mostraremos que os quatro governos que lanaram mo
do recurso a MPs fizeram extenso uso delas, tanto para assuntos de
relevncia e urgncia, quanto para tocar o dia-a-dia do governo e da
administrao do estado. A reao do Congresso ao uso desse instrumento,
de maneira geral, foi dcil. Raramente questionou a admissibilidade das MPs
emitidas, ou seja, no contestou o juzo do executivo quanto sua
relevncia e urgncia, e aprovou a grande maioria delas. Porm, h
diferenas marcantes no padro de atuao dos diferentes governos e nas
respostas do Congresso ao uso das MPs.
Uma vez que as MPs no apreciadas no prazo previsto constitu-
cionalmente (trinta dias) podem ser reeditadas, os dados relativos sua
edio devem distinguir as MPs originais das reedies, tal como na ta-
bela 1.
MARO DE 1997 143
Tabela 1
Apresentaes e reedies de MPs, segundo anos e governos
1988-95
Anos e
governos
Apresen-
taes
Reedies Total
Mdia
Apresen-
taes
mensal
Reedi-
es
1988
1
15 9 24 7,50 4,50
1989 93 10 103 7,75 0,83
1990 17 3 20 1,42 0,25
Subtotal Sarney 125 22 147 7,10 1,26
1990 76 67 143 6,30 5,58
1991 9 2 11 0,75 0,17
1992 3 3 0,25
Subtotal Collor 88 69 157 2,80 2,26
1992 4 3 7 0,33 0,25
1993 47 49 96 3,92 4,08
1994 91 314 405 7,58 26,20
Subtotal Itamar 142 366 508 5,10 13,07
1995 (FHC) 32 405 437 2,67 33,75
Total 387 862 1.249 4,50 10,02
Fonte: Prodasen; Banco de Dados Legislativos Cebrap.
(1) As MPs comearam a ser editadas nos dois ltimos meses de 1988. As reedies de 1988 referem-se
transformao automtica dos decreto-leis em MPs, conforme as Disposies Transitrias da Constituio de
1988.
A tabela mostra que, mesmo desconsiderando as reedies, o nmero
de MPs editadas no perodo (387)
32
foi bastante elevado, em geral acima de
cinco ao ms, exceo dos anos de 1991 e 1992, quando ficou abaixo de
trs. A queda no segundo ano do governo Collor (1991) decorreu,
justamente, da alterao da estratgia poltica do presidente, motivada em
grande medida pelo conflito em torno da edio e reedio de MPs. Em
funo da oposio do Congresso ao uso abusivo que fizera do instituto no
ano anterior e dos seus primeiros insucessos, Collor alterou sua estratgia,
passando a apresentar projetos de lei ordinria e mesmo de emendas
constitucionais, em lugar de MPs. J em 1992, o governo se viu completa-
mente paralisado em razo das acusaes contra o presidente, do processo
de impeachment e da interinidade de Itamar, aps a qual o nmero de MPs
voltou a crescer. Nesse ano houve drstica queda no s no nmero de MPs
como tambm nas leis ordinrias de iniciativa do executivo. Conclui-se,
portanto, que o governo fez largo uso da edio de MPs, mas que pde
adotar outras alternativas. A partir de 1993, seu uso foi retomado, atingindo
novo pico em 1994.
A classificao das MPs em diferentes reas de regulamentao
legislativa mostra que, no perodo como um todo, versaram preponderan-
temente sobre matria econmica. Uma parte considervel esteve direta ou
indiretamente relacionada a medidas econmicas ligadas aos planos de
nnnnn
(32) A partir daqui a anlise
ter por base este total, ou seja,
todas as reedies estaro refe-
ridas edio original.
Mdia Mensal
estabilizao. No por acaso, as maiores mdias mensais de MPs ocorrem
nos anos de implementao desses planos: Plano Vero em janeiro de 1989,
Plano Collor I em maro de 1990 e Plano Real em junho de 1994. A
distribuio mensal de MPs, nesses anos, mostra alta concentrao nos
momentos de lanamento dos planos e maior disperso, porm com
regularidade e alta incidncia, nos meses seguintes, indicando ajustes
especficos da administrao pblica, dos salrios e das polticas sociais que
acompanharam esses planos.
A tabela 2 mostra a distribuio das MPs em cinco diferentes reas de
regulamentao legislativa: econmica, social, poltico-institucional, admi-
nistrativa e "homenagens"
33
. Foram classificadas como econmicas as MPs
referentes a moeda, salrios, tributao e regulamentao de atividades
econmicas em diferentes setores (industrial, comercial, financeiro etc.). As
sociais referem-se a programas sociais stricto sensu, de sade, previdncia,
habitao, trabalho etc, como tambm a uma gama mais ampla de
atividades sociais, relativas a meio ambiente, justia, direitos civis etc. As leis
poltico-institucionais apenas duas no perodo referem-se ao processo
eleitoral. A ltima categoria, sob o rtulo "homenagens", refere-se a uma
nica MP, que inscreve marechal Deodoro no quadro de heris nacionais,
freqentemente utilizada pelo folclore poltico para exemplificar o uso
indiscriminado e indevido desse instrumento.
(33) A definio do contedo
das MPs baseou-se na sua
ementa das leis. Considera, por-
tanto, apenas o seu aspecto
principal. Ao longo do tempo
os textos das MPs no s se
tornaram maiores como passa-
ram a incluir pargrafos refe-
rentes a diferentes assuntos.
Tabela 2
Distribuio de MPs, por reas, segundo anos e governos
1989-95
Em%
Anos e
reas
governos Econ- Adminis- Social Pol- Home- Total
mica trativa tica nagens

1988 53,3 26,7 20,0 100,0 (15)
1989 51,6 33,3 12,9 1,0 1,1 100,0 (93)
1990 52,9 17,6 29,4 100,0 (17)
Subtotal Sarney 52,0 30,4 16,0 0,8 0,8 100,0 (125)
1990 55,3 26,3 18,4 100,0 (76)
1991 66,7 11,1 22,2 100,0 (9)
1992 33,3 66,7 100,0 (3)
Subtotal Collor 55,7 26,1 18,2 100,0 (88)
1992 25,0 75,0 100,0 (4)
1993 59,6 14,9 25,5 100,0 (47)
1994 47,3 27,4 24,2 1,0 100,0 (91)
Subtotal Itamar 50,7 25,3 23,9 0,7 100,0 (142)
1995 (FHC) 59,4 28,1 12,5 100,0 (32)
Total 52,9 27,1 19,1 0,5 0,2 100,0 (387)
(205) (105) (74) (2) (1) (387)
MARO DE 1997 145
Como se v na tabela, as MPs foram o instrumento por excelncia da
regulamentao econmica do governo
34
. O executivo delas se municiou
para enfrentar a crise econmica e a inflao, como mostra o seu extensivo
uso nos planos de estabilizao. Porm, a gama de assuntos e a amplitude
da regulamentao por via da MP revelam uma definio bastante ampla do
significado de medidas urgentes e necessrias para combater a inflao e
enfrentar a crise econmica e do estado.
Assumindo, para efeito de argumentao, que as MPs relativas a
planos de estabilizao atendem ao requisito constitucional de urgncia e
relevncia, o grande nmero de MPs de cunho administrativo e social
mostra que esse instrumento foi utilizado de forma bem mais ampla do que
poderia ter sido antecipado, ou desejado, pelos constituintes ao delegarem
esse poder. Ainda que grande parte dessas medidas parea ter tido carter
complementar s medidas de estabilizao, incontestvel que o executivo
exorbitou em suas atribuies legislativas constitucionalmente definidas. Na
rea administrativa, essas medidas consistiram em tentativas de reestruturar
o aparelho de estado e a administrao pblica. Alm disso, o seu poder de
regulamentao administrativa, previsto constitucionalmente como de sua
iniciativa exclusiva por intermdio de legislao ordinria, foi exercido em
grande parte por meio de MPs, como atesta o alto nmero delas nessa rea.
As MPs foram tambm utilizadas como instrumento de legislao sobre
matrias tributria e oramentria, principalmente para pedidos de abertura
de crditos suplementares e especiais, passando por cima da exigncia
constitucional de prvia autorizao legislativa para tal (art. 167, par. V).
Na rea social, alm dos reajustes de mensalidades escolares, aluguis
etc., medidas tambm alegadamente complementares, visando atender s
exigncias dos planos econmicos, a atuao do executivo incidiu funda-
mentalmente sobre a regulamentao da gesto e operao de fundos e
alquotas de contribuies sociais, em volume e extenso suficientes para
justificar um estudo mais aprofundado, impossvel de ser feito aqui.
Em resumo, apesar de, em princpio, vinculadas a planos econmicos,
as MPs como instrumento legislativo extraordinrio significaram uma
enorme ampliao do mbito de atuao unilateral do executivo. Mesmo
assim, o Congresso, de maneira geral, acatou as MPs emitidas, aprovando a
grande maioria delas, como mostra a tabela 3, que discrimina o resultado
das MPs editadas por anos e governos.
Ao se observar o resultado das MPs, exposto na tabela, saltam aos
olhos as elevadas taxas de aprovao. De 1988 a 1993, em apenas dois anos
se registraram taxas de aprovao inferiores a trs quartos das MPs
apresentadas. Por outro lado, note-se a baixa proporo de medidas
rejeitadas e a no-ocorrncia desse fato a partir de 1992. Como enfatizare-
mos mais adiante, este aspecto parte de um novo padro de comporta-
mento do Congresso com relao s MPs. A terceira coluna da tabela
contempla as MPs que, no final de 1995, haviam perdido eficcia ou foram
consideradas prejudicadas sem ter sido objeto de reedio, apresentando,
de maneira geral, baixas propores.
(34) Para uma comparao com
a legislao ordinria ver: Fi-
gueiredo, Argelina Cheibub e
Limongi, Fernando. "Congres-
so Nacional: organizao, pro-
cesso legislativo e produo
legal". Cadernos de Pesquisa.
So Paulo: Cebrap, n 5, outu-
bro de 1996, pp. 67-84.
Tabela 3
Resultados de MPs, segundo anos e governos
1988-95
Em %
Anos e
governos
Transforma-
das em lei
Rejei-
tadas
Sem efic-
cia/preju-
dicadas
Encer-
radas
Em tra-
mitao
Total

1988 73,3 6,7 20,0 100,0 (15)
1989 86,0 6,5 3,3 4,3 100,0 (93)
1990 94,1 5,9 100,0 (17)
Subtotal Sarney 85,6 6,4 4,8 3,2 100,0 (125)
1990 73,7 7,9 9,2 9,2 100,0 (76)
1991 88,9 11,1 100,0 (9)
1992 100,0 100,0 (3)
Subtotal Collor 76,1 8,0 7,9 8,0 100,0 (88)
1992 100,0 100,0 (4)
1993 85,1 6,4 4,3 2,1 100,0 (47)
1994 68,1 12,1 6,6 13,2 100,0 (91)
Subtotal Itamar 74,6 10,6 5,6 9,2 100,0 (142)
1995 18,8 6,3 75,0 100,0 (32)
Total 73,9 3,9 7,8 4,9 9,6 100,0
(286) (15) (30) (19) (37) (387)
Os dados relativos s MPs que foram transformadas em lei
aprovadas, portanto, pelo Congresso precisam ser lidos com algum
cuidado. Os perodos compreendidos pelos governos Sarney, Collor e, em
parte, Itamar (at o Real) devem ser distinguidos do segundo perodo de
Itamar e do governo FHC, quando temos MPs ainda em tramitao sem
uma ltima ao que tenha definido seu destino, ou seja, a queda no
ndice de MPs transformadas em lei em 1994 e o baixo ndice em 1995
(18,8%) no significam de fato sua no-aprovao. Dado que grande parte
dessas MPs j tramita h muito no Congresso, com reiteradas reedies,
para todos os efeitos podemos assumir que foram aprovadas. Uma poss-
vel rejeio no futuro poderia ser equiparada revogao de uma lei.
Procedendo desta forma, pode-se concluir que Collor o presidente com
mais baixa taxa de aprovao de MPs, enquanto FHC aparece com a maior
taxa de sucesso.
Os dados sobre as taxas de aprovao, porm, no dizem tudo sobre
o processo que levou a esses resultados e nem sobre a participao do
Congresso na legislao que da decorre. O tempo mdio de tramitao das
MPs nos fornece uma primeira indicao sobre isto. A tabela 4 organiza,
por anos e governos, o tempo mdio de tramitao das MPs, calculado sobre
o perodo total de tramitao de uma MP, ou seja, de sua primeira edio at
o resultado final, tal como classificado na tabela 3.
MARO DE 1997 147
Tabela 4
Tempo mdio de tramitao de MPs, segundo anos e governos
1989-95
Em dias
Anos e
governos
Tempo
mdio
Desvio
padro
Mnimo Mximo N
total de
medidas
1988
1
42,13 21,62 8 60 15
1989 27,87 12,99 2 63 93
1990 32,06 12,49 20 58 17
Subtotal Sarney 30,15 14,83 2 63 125
1990 54,14 46,86 8 222 76
1991 26,56 14,87 11 62 9
1992 62,00 30,61 33 94 3
Subtotal Collor 51,59 44,82 8 222 88
1992 30,00 6,16 21 34 4
1993 133,32 192,56 5 929
2
47
1994 179,48 158,57 21 642
2
91
Subtotal Itamar 159,99 170,62 5 929
2
142
1995 (FHC) 142,03 105,82 25 376 32
(1) As MPs comearam a ser editadas nos dois ltimos meses de 1988.
(2) Inclui MPs ainda em tramitao quando da coleta de dados; portanto, com maior nmero de dias.
O primeiro aspecto a ressaltar na tabela que parece no haver
relao direta entre o nmero de MPs editadas e o acmulo de reedies. O
ano de 1989, quando se observa a mais alta mdia mensal de MPs originais,
tambm o de mais baixo nmero de reedies (ver tabela 1). O executivo
editou 93 novas MPs, das quais apenas dez foram objeto de reedies
35
.
Nenhuma MP foi editada trs vezes, com o que o tempo mximo de
tramitao no excedeu 63 dias e o tempo mdio (27,87 dias) ficou abaixo
do prazo requerido constitucionalmente. Isto significa que durante o
governo Sarney o Congresso Nacional no deixou MPs pendentes por
longos perodos.
O primeiro ano do governo Collor mostra um quadro um pouco
diverso. Aumenta o tempo mdio de tramitao das MPs: 54,14 dias. Mesmo
assim, o comportamento do Congresso ao longo do ano variou. Respondeu
com presteza e manteve um padro de relativa eficincia na apreciao das
medidas do Plano Collor I. Collor, como se sabe, editou 29 MPs no ms de
sua posse e, no restante do ano, outras 47. Vale notar que das MPs editadas
quando da posse apenas duas foram reeditadas, isto , o Congresso
deliberou sobre as restantes dentro do prazo constitucional previsto. As
reeditadas foram aprovadas em sua segunda edio. Nenhuma das MPs a
compor este plano foi editada uma terceira vez. No resto do ano, porm, o
Congresso passou a dar mostras de maiores dificuldades de apreciar
rapidamente as MPs editadas pelo presidente. H casos de MPs a tramitar
nnnnnnnnnnn
(35) Cf. Senado Federal. Secre-
taria de Documentao e Infor-
mao. Subsecretria de Anli-
se. Levantamento e reedies
de medidas provisrias. Bras-
lia, 1996.
sem apreciao definitiva por mais de sete meses (222 dias). A elevao do
tempo mdio de tramitao nesse ano pode ser tributada a esse segundo
perodo.
No perodo final do governo Collor e nos primeiros meses do governo
Itamar, como apontado anteriormente, verifica-se uma queda drstica na
produo de MPs. Nesses trs anos, o tempo mdio de tramitao parece
indicar, mais uma vez, a independncia entre o volume de MPs e a
capacidade de resposta do Congresso, uma vez que grande a variao do
tempo mdio nesses anos.
Em 1993, com o aumento acentuado de emisses de MPs, sobe
tambm o nmero de reedies. Porm, em 1994, quando se d uma
verdadeira exploso de MPs, que o nmero de reedies sobe assustadora-
mente, assim como, em conseqncia, o tempo mdio de tramitao. A
partir da observa-se uma alterao no comportamento do Congresso. O
tempo de tramitao se estende tanto que uma MP editada em junho de 1993
ainda tramitava ao final de 1995. O tempo mdio de tramitao continua a
subir em 1994, correspondendo agora a algo como seis meses de tramitao,
isto , seis reedies em mdia. Vale notar, porm, que o tempo mdio
relativo a este ltimo ano e, especialmente, a 1995 est subestimado, uma
vez que a srie representada na tabela interrompe-se em dezembro de 1995,
ms em que ainda tramitavam onze MPs editadas em 1994 e 26 das 32
emitidas em 1995.
O Congresso deixa, progressivamente, de apreciar as MPs editadas
pelo governo e, com isto, o nmero de reedies sobe de maneira
acentuada. Os dados at aqui apresentados deixam clara uma alterao no
comportamento do Congresso, mas indicam que inexiste uma relao direta
entre o nmero de MPs apresentadas pelo executivo e a capacidade de
resposta do Congresso. Portanto, esta mudana de comportamento no
pode ser atribuda ao volume de MPs. O Congresso responde prontamente
enxurrada de MPs editadas por Sarney em 1989, assim como ao pacote
inicial do Plano Collor. A partir de 1993 deixa de faz-lo. O que explicaria
a nova disposio do Congresso Nacional diante do executivo?
Como vimos, no incio de 1989 o Congresso se deparou de forma
concreta com o problema da definio do seu papel em relao s MPs, ou
seja, se e em que medida cabia a ele emendar as MPs editadas e se seria ou
no permitida a reedio. A sua resposta foi institucional, ou seja, procurou
regulamentar a tramitao das MPs. A Resoluo n
a
1/89 ento aprovada
garantia o poder de emendar, mas permitia a reedio. A possibilidade de
reeditar colocava de imediato uma vantagem estratgica nas mos do
executivo, que no precisava de maioria para aprovar, bastando-lhe negar
quorum e reeditar. Portanto, a Resoluo n
Q
1 se mostrava um instrumento
ineficaz para inibir o uso de MPs. Tornava-se muito atraente para o
executivo prescindir do mais moroso e complexo processo legislativo
ordinrio. Naquele momento, entretanto, para os congressistas, a capacida-
de de emendar as MPs editadas parecia suficiente para garantir a participa-
o do legislativo. Durante o Plano Collor, o Congresso enfrentou politica-
nnnnnnnnnn
MARO DE 1997 149
mente o presidente, mas no foi capaz de estabelecer limites institucionais
atuao do executivo. Como vimos, a lei complementar para regular o uso
das MPs foi derrotada. A Resoluo n 1 permanece at hoje como a nica
regulamentao do instituto. De acordo com ela, as emendas acatadas pelo
relator da comisso especial formada para apreciar uma MP passam a fazer
parte do projeto de lei de converso (PLV), que vem a ser o substitutivo do
Congresso mensagem do executivo. Assim, a transformao de MP em PLV
pode ser utilizada como um indicador da participao do Congresso no
processo de deciso sobre as MPs, j que o PLV corresponde apresentao
de um projeto alternativo. A tabela 5 organiza os dados relativos a esse
aspecto da seguinte maneira: na primeira coluna apresenta a proporo de
PLVs em relao ao total de MPs emitidas; a segunda coluna mostra a
proporo de PLVs apenas em relao s MPs que foram transformadas em
lei, ou seja, as que obtiveram do Congresso a aprovao final; nas duas
colunas seguintes so apresentados os totais sobre os quais incidem os
clculos das duas primeiras.
Tabela 5
Proporo de MPs alteradas pelo Congresso (PLVs), segundo anos e governos
1988-95
Anos e
governos
% PLVs/
MPs emitidas
% PLVs/
MPs transforma-
das em lei
Total MPs
emitidas
Total MPs
transforma-
das em lei
1988 15 11
1989 39,7 43,7 93 80
1990 47,0 50,0 17 16
Subtotal Sarney 36,0 (80) 40,2 (43) 125 107
1990 56,5 66,0 76 56
1991 77,7 87,5 9 8
1992 66,6 66,7 3 3
Subtotal Collor 59,0 (52) 68,6 (47) 88 88
1992 75,0 75,0 4 4
1993 48,9 45,0 47 40
1994 14,2 20,9 91 62
Subtotal Itamar 27,4(39) 35,8 (38) 142 106
1995 (FHC) 12,5 (4) 66,7 (4) 32 6
Total 36,1 (140) 46,1 (132) 387 286
Merece destaque na tabela a baixa participao do Congresso, que
apresenta PLVs em apenas 36,1% das MPs emitidas. Esta proporo cresce
(46,1%) se consideradas as MPs que so transformadas em lei, mas ainda
assim no chega metade. A reduzida diferena entre os totais da primeira
nnnnnnnnnn
e da segunda colunas em apenas oito casos as MPs que tiveram PLVs
apresentados pelo Congresso no foram transformadas em lei denota
maior influncia nas MPs que so transformadas em lei. No decorrer do
perodo, porm, grande a variao dessa participao: de 12,1% a 77,7%
se considerarmos o total de MPs emitidas e de 20,9% a 87,5% se considerar-
mos as MPs que se tornaram leis. Novamente, o alto ndice de participao
em 1995 nas MPs transformadas em lei deve ser tomado com cautela, em
razo do grande nmero de MPs em tramitao; e considerando o dado
relativo ao total de MPs emitidas este o ano de mais baixa participao do
Congresso.
Tomando-se por base apenas os anos de maior incidncia de MPs
1989, 1990 e 1994, quando se implementaram planos de estabilizao ,
pode-se detectar uma importante mudana no comportamento do Congres-
so: a considervel variao do seu grau de participao. No Plano Collor,
este grau foi superior. No que diz respeito ao Plano Vero, porm, ainda se
verifica um nvel prximo ao da mdia do perodo. no Plano Real que esta
participao se reduz acentuadamente. A anlise mais detalhada das reaes
do Congresso ao longo de cada um desses trs anos evidencia a natureza
dessa mudana. Vejamos.
Dada a inexistncia de regulamentao, quando o Congresso foi
convocado extraordinariamente para a apreciao do Plano Vero, sua
ateno estava voltada para a discusso dos procedimentos a serem
adotados. Apesar disso, das nove MPs que faziam parte do pacote original
do plano uma foi devolvida e duas rejeitadas. As outras MPs editadas
naquele ms de janeiro foram aprovadas sem modificaes. Como vimos,
havia dvidas sobre os procedimentos de emendas, uma vez que as regras
regimentais vigentes aplicavam-se ao decreto-lei.
O primeiro PLV apareceu apenas no ms de abril, em plena discusso
do projeto de resoluo para a regulamentao das MPs. A partir de ento,
o instrumento passou a ser utilizado regular e freqentemente. Excluindo o
perodo de janeiro a abril, cerca de 60% das MPs emitidas em 1989 vieram
a ser modificadas, o que significa um aumento razovel da proporo de
43% (ver tabela 5), que se refere ao ano como um todo. Alm disso, oito MPs
foram rejeitadas e quatro encerradas. Assim, o uso freqente das MPs no foi
suficiente para alijar totalmente o Congresso da produo legislativa.
Da mesma forma, o Congresso no ficou paralisado diante da
enxurrada de propostas apresentadas por Collor em seu primeiro ano de
governo. Das 22 MPs editadas no dia 15 de maro, dezenove foram
transformadas em lei no prazo constitucionalmente previsto. Destas, dezes-
sete foram objeto de PLVs, em quatro dos quais foi aprovado o projeto
original, uma vez que o PLV correspondente foi rejeitado em plenrio. No
governo Collor como um todo, o Congresso transformou em PLV cerca de
70% das MPs que se transformaram em lei.
Tudo isto mostra uma razovel capacidade de resposta do legislativo.
H porm diferenas entre os governos Sarney e Collor no que diz respeito
ao tempo de tramitao das MPs que foram transformadas em PLVs. Como
nnnnnnnnn
MARO DE 1997 151
resultado de um padro mais conflituoso da relao entre Collor e o
Congresso, os PLVs tm um perodo mais longo de tramitao no primeiro
ano de Collor. Das 28 MPs transformadas em PLVs em 1990, seis levaram
entre sessenta e noventa dias no Congresso e dez, mais de noventa dias.
No ano de 1993, ao mesmo tempo que aumenta o tempo de tramitao
das MPs no Congresso, comea a diminuir a participao deste na aprecia-
o das MPs enviadas, situao que se agrava sensivelmente a partir de
1994. Das 35 MPs transformadas em PLVs de 1993 a 1995, 25 levaram mais
de sessenta dias no Congresso, sendo que vinte destas tramitaram por mais
de noventa dias. Alonga-se o tempo de tramitao das MPs ao mesmo tempo
que diminui a participao do Congresso. Note-se que em 1994, ano do
Plano Real, o Congresso apresenta PLVs para apenas 14,2% do total de MPs
emitidas e para 20,9% das que se transformaram em lei. Este o novo padro
de relaes entre os dois poderes no que diz respeito s MPs. Os dados
referentes a 1996 mostram a manuteno deste padro: at outubro foram
emitidas 22 novas MPs e 464 reedies
36
.
De acordo com depoimentos, desde a implementao do Plano Real
a maior parte das comisses especiais para apreciao das MPs nem chega
a funcionar
37
. O mais das vezes as comisses so instaladas apenas para
designar o relator, que passa a conduzir, com ampla autonomia, as
negociaes com o governo. As declaraes do senador Vilson Kleinubing,
relator da MP referente aos poderes do Banco Central para fiscalizar e punir
dirigentes bancrios, no momento em que foram descobertas as irregulari-
dades na gesto do Banco Nacional, so um exemplo dessa autonomia.
Referindo-se a uma mudana que o governo pretendia ver introduzida em
uma das MPs em tramitao, a ele comunicada em reunio com o ministro
da Fazenda e o presidente do Banco Central, declarou: "O ideal que essa
mudana seja feita na MP do Proer [dado o assunto a que se refere], mas o
relator dela o senador Benito Gama (PFL-BA), que ainda no foi
consultado. Se ele no quiser, haver acrscimo na que estou relatando"
38
.
Ou seja, as decises sobre as modificaes a serem introduzidas deixam de
ter lugar no interior do prprio Congresso e passam a ser tomadas nos
gabinetes ministeriais. Os interlocutores, por sua vez, deixam de ser os
diferentes partidos eventualmente, a oposio e passam a ser os
lderes e a burocracia do governo. Isto coloca em questo a autonomia
decisria do Congresso.
(36) O ano de 1988 atpico,
pois o que foi classificado como
reedio refere-se aos decre-
tos-leis remanescentes, que por
fora das Disposies Transit-
rias da Constituio foram au-
tomaticamente transformados
em MPs.
(37) Depoimentos de parla-
mentares por ocasio da parti-
cipao de Argelina Figueiredo
em audincia pblica da Co-
misso Especial para aprecia-
o de PEC n 2 para regula-
mentao de MP, em 23 de
outubro de 1995.
(38) Correio Brasiliense. Bras-
lia, 28/02/96 (grifo nosso).
Consideraes finais
Cabe retomar aqui a hiptese da delegao de poderes assumida neste
artigo. Qual a eficcia da delegao? Ou seja, em que medida o uso que vem
sendo feito das MPs atende aos interesses do Congresso?
Apesar de no termos respostas conclusivas, a avaliao que podemos
fazer do padro de relaes entre o executivo e o legislativo que hoje
nnnnnnnnnnnnn
observamos e da possibilidade de o legislativo, enquanto instituio, vir a
desempenhar um papel autnomo no processo de decises sobre polticas
pblicas deve levar em conta dois aspectos. Em primeiro lugar, deve
considerar a natureza da poltica em questo e, em segundo, no pode
prescindir da compreenso do processo de aprendizado, por parte dos dois
poderes, na utilizao do instrumento criado e no seu uso estratgico.
Quanto ao primeiro ponto, verifica-se que a natureza da poltica pode
afetar em graus diversos interesses polticos e institucionais que determinam
os clculos dos parlamentares
39
. Como vimos, as MPs foram o principal
instrumento de formulao de polticas de estabilizao e de medidas de
natureza administrativa e social complementares aos planos implementa-
dos. Estas polticas podem redundar em ganhos generalizados, mas impli-
cam custos certos no presente, sobretudo para grupos especficos. Infligem,
portanto, perdas certas no momento em que so implementadas, sem
garantir ganhos no futuro. Por esta razo, parlamentares teriam interesse em
delegar funo legislativa ao executivo nesta rea de poltica pblica, uma
vez que no apareceriam como responsveis diretos por medidas impopu-
lares perante suas constituencies. Por outro lado, se o plano fracassa, os
parlamentares no podem ser responsabilizados individualmente. Do ponto
de vista institucional, a delegao nessa rea de poltica poderia interessar
tambm, pois, dado que procastinar eleva os custos do ajuste, o legislativo
no apareceria como um empecilho para tomadas de decises que pode-
riam beneficiar a todos.
Em relao influncia em polticas pblicas, porm, a delegao
pode produzir efeitos negativos sobre a capacidade do Congresso em
perseguir seus objetivos de fortalecimento institucional ou, mesmo, em
outras reas de polticas pblicas. A delegao em poltica econmica pode
afetar a influncia do legislativo em outras reas de polticas, como as
sociais. Pode tambm produzir efeitos negativos sobre a sua capacidade de
estabelecer uma agenda alternativa, de propor polticas pelas quais poderia
ter crdito direto. Com isto, o legislativo ver-se-ia reduzido ao exerccio de
um papel negativo: simplesmente o de no constituir um obstculo ao
do executivo. Nesse sentido, verificar-se-ia um conflito entre os interesses
polticos de membros individuais no serem responsabilizados direta-
mente por medidas prejudiciais a seu eleitorado e o seu interesse
institucional a possibilidade de fazer parte de uma instituio com maior
capacidade e maior autonomia decisrias.
O segundo ponto refere-se interao entre os dois poderes ao longo
do perodo, o que procuramos resgatar aqui. Durante a Constituinte, a
preocupao em assegurar um processo decisrio gil e livre de obstculos
levou os constituintes a conceder uma "carta branca" ao executivo ao
institurem as MPs. Tentativas posteriores de regulamentao do novo
instrumento legislativo ocorreram em conjunturas de intenso conflito
poltico, sob condies econmicas adversas e mediante diferentes graus de
convergncia de opinies e interesses entre executivo e legislativo, levando
ao seu insucesso no que diz respeito ao estabelecimento de limites
nnnnnnnnnnnn
(39) No h motivos para crer
que razes institucionais no
sirvam de base para o clculo
dos parlamentares, mesmo
aqueles movidos por interesses
individuais e egostas, uma vez
que ningum quer pertencer a
uma instituio destituda de
poder.
MARO DE 1997 153
institucionais atuao do executivo. Com isto, o executivo acumulou
vantagens estratgicas. Porm, a extenso dos prazos de tramitao no
pode ser vista apenas como resultado de uma estratgia unilateral do
executivo. O perodo Collor indica que, em havendo oposio sistemtica
da maioria, este recurso tem alcance limitado. A tramitao alongada das
MPs, sem que o Congresso sequer inicie a apreciao da maioria delas,
indica a baixa resistncia poltica s iniciativas presidenciais. Dito de
maneira afirmativa, a reao do Congresso ao uso ampliado da prerrogativa
tende a ocorrer em funo de conflitos de natureza poltico-partidria. O
Congresso ainda no encontrou soluo institucional capaz de limitar o uso
da prerrogativa presidencial de editar decretos com fora de lei no ato de
sua publicao. E, ao que tudo indica, no devero ser grandes as suas
chances de sucesso em faz-lo se as circunstncias se mostrarem altamente
favorveis ao executivo.
Recebido para publicao em
7 de fevereiro de 1997.
Argelina Cheibub Figueiredo
professora do Dept de Cincia
Poltica da Unicamp e pesqui-
sadora do Cebrap. Fernando
Limongi professor do Dept

de Cincia Poltica da USP e
pesquisador do Cebrap. J pu-
blicaram nesta revista "O pro-
cesso legislativo e a produo
legal no Congresso ps-Consti-
tuinte" (n 38).
Novos Estudos
CEBRAP
N. 47, maro 1997
pp.127-154

O Congresso e As Medidas Provisorias

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

O Congresso e As Medidas Provisorias

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

O CONGRESSO E AS MEDIDAS

Vous aimerez peut-être aussi