B.

Propiedades ptimas del procesa de formulaciOn

de polticas pblicas (PFPP)
Capacidad de resoiuci0n y csstabidad
DeIInida la agenda gubernativa e1 paso Biguimte rs ansfbar el proceso de
form-i6n de pofticas p~bkan. como lo indica el lsbro ya menchmo ebi-
tada por el BIDa4 que niuncta hs cpractdsticaa que debieran posbcr taics
proccsoe para f~voreccr el buen gobicrno y e1funcionamiento adccudo del
satemril poiitica.
Este documento se propone analizar d tema degdt la pcnyKctiva de un
Gobierno que formula su agenda de poiiticaa pblicas. Si a& lo hacemors cl
primer punta a anaeat. es su capacidad de llcvat a cabo dicha agenda. Eeto
ea lo que en la literatura sc ha bautizado como & i d s ( - de
resolucin). En segundo lugar, vez que se ha prduddo ia aprobacin
de una politicsi, el Gobi ff~i dcbcria estar en mndkkmes de comprometnrsc
a que dkha poitica perdure en el tiempo, concepto etxado oomo res6Me-
IZBS816 que dnddc con ia primera pttqaW& enundada en el libm del IE31D
(NU33. ea la m~tet.bidad*, ah &&nida ~ o mo ia me& en que lar palfticm
eataMc8 en el tiempo.
t a r a x dnde e ~ t a ~ - a f ~ ~ t e r %APdl o - r ~ e nqr a c c ne 1 brodel8iD
C1 tema SO misa deade la pmpse#wa dcl proccoo miarwt y se enum~lrra 1as
oondIdo~18 quc dek! reunir pero ser poait,hm&~te evabdo, por Eo que N, lo
w~pWwt c des& la perspectiva de tin gobierno dttcfinimdo.
&&undo tate rtmmm&n?.o ~ ~ a . ~ e m o ~ por rcfechm ahtl W m a W-
bxxm~tt, cabe sqxmw que &ate UM pamuwi6n &m a tu aipmwn,
o&acruadbn que us WMa Mo si c?i nuevogobkino crr de a i mk orientack6n
podtticeahdc!~upre&aaeorosiwtr~~&unarn~desmpfio~~180n80.
Sin perjuick, do lo mtabr~ una propritln apreciable de ia que w proponga
wntomas diienntm o nuevos rcepceo de los cuales la advertenda sobre
ce\$acida& de veto Liene pie- vigencia.
En un sistema poltico can fuertes capeddades de vete aqw& parte de la
agenda qurr prepone cambs a lo mistente cnPrenta r n a m abstBculos, es
decir, respe&o de ello wt$ me= au d d w m . Por Za miama raz0sr, en
un gisrmta pautiw de e a 6 amctetlJticaa;, ea ma dific' 8&*car ka lelpsWi6n
vigente porque ea mayos la crit%Med de actorcs capacta de oponeme at am-
bio. De ahl que h cld8tencia be urt elevada capaddad de veto es fawr~ble a
h es%bibdad de las paliticdls, tanto de loaa nucvaa una vcz aprobadas, a m a
de lao de vigencia anterior.
Riada e s t a b f w~ ~ ~ tam- un matkz da diferencia entre los conceptos de
nca%abiiid~d" y mdu-. En eftoto, d prncm es Ainame~irilmmte una
de eotsbidlid como carmorlsea, de un PftPP se aicn8ki m& bien que c s ~ n
dada6 Cas rolbdicl<#los panaque esas r ~ e r i ~ t o s ae cumplipn.
de dedrlo~olp drrlibemd98 de @bi- (cxcepdl onhak de la oporjicbn u
o t r a actomsj cpe te tienen un amk@r parcid ne contmdjctmio
wa lo vi gat ~, y ~e d e h a txambioa en las ~ ~ MWc i o n ~ s objt- o al fracaso
de poltica aaiM- !iiii& que a c&mbbs pQutia,s o pnJionea sodales. M-
mismo, ambas conceptos mt&n @&~ a la ldea de que, primarcWmwk, se
trata de cannbSob inmPlui respwtc, de Ic, e39atcnte. Ea decir, ad
fcnhuma w e sude afectar ~~&emaQolprawcivan&ridai?maa
incluye ent e o& ea slguhcnke factores: ha sido o na ElkrtAHia h mpe i a
de pbdfica&Bn de las emprrxrias; m que medida honriuon be nueva gabkt-
nos loa comptomisoe conV~ctwie8 y oMigacimes do regmenes anterkes;
la capacidad de1 Estado de establecer y mantener prioriri&d entre objetivarr
en eanict:o y si d Estado respeta Y t!umpk I.QS mmprrmt h internaciona)ea
que contrae.
La debilidad del factor estabilidad (irmmlutemj conduce al temor o pre-
suncldn dc: que un pas no cs cspaz de awIt011cru- po1gtica una vcz que ha
sido deddida, b que mede d t h a ~ o n e r i cambiantt!~) m un dsterna
mu~tiprdilsta o o fdk de <~1het&n i nt e m <iel partido o cOtLaicibnmayoritaria
o pmentarst en gobiemm de arinorla, pero cs probable que ral fenbmo
tenga una alta c~ni aci n con la datenda dc pocas YIaWCim eftxtiwm con
capkekkd de mto. En el mwlda de hcly, La pemqxiOn trrtem de
que un pals pcdc no cti qr con oua obkigdiones i n- qmmmta
un costo p o Ut h spweiabk."
Por su patce, la incapacidad de IIww adclantc da agmda gubernativa &de-
ciJitt@twssJ ar! presenta wn mayor probabiiiidad CUBB& se tiene un gobbrw
BID, ep. dL
ikid., p. 261.
m
, W hbbins,ap. cit., p. 31.
y a una te-&a mt&yora dficit p a e i , u w cuando el aumenta
dd giasQ pblica se cOnvbte en h variabie de
Adaptabilidad
Favomcw la capacidad del gobierno de Uevar a cabo sus politicas as5 como
1- h&m@ dc c ~ i a - ante8 andhcbn no j mde ser un
kctrw de n&da bmnmtibk con IaLncYItaMe y cantinua varkbiidad dictada
~~mmc f i a mi oa~bi as que puc dan6 s umay o r e s pe n, qw6 on
ajetivam~1tc impucbtos por hachas o drcuni~tamiw. Se alude aqui a cate
conapto que jmfta? obvio parque en siatemas pot i bs no c~operativocl, en
que la desconfianza prinra por sobre e1entendimiento, ac su& ''-M las
pbff~cas establedendo & fijas de muy dificil alteracin que suelen incluso
incorporame a la Constitucidn del pas respectivo. El ctunbio adaptatiw dc
determinadas politicas se hace imperativo cuando se detectan errores, dis-
toraibn de objetivos o ru fracaso en determinados aspectos. La estaidad .w
debe producir en raz6n del carcter y forma rie hrndonamiento dit sistema
potico y no por In aplicacitjn dc *camisas de hiena" de elto costo para ta
operacib eficaz del mismo.
Coherencia y Coordinacin
Una pinttra pii?rdida de coherencia se produce a nivel de aguida gubernati-
va tand do are Muyen en ella popucatas qw se contraponen con lo h&
anrarkxmentc o que son rxrntrabictorisia entre si. Eao suele ocunir si tafcs
iniciativas ticnm w origen m ministcriDa diicmtm en ausencia de una hs-
tanda c-doia interna del Ejecutivo que detactc a tiempo el prabfcma,
cenfhmmdo lo aswwado en nn pneto anterior m e1senado que la funcion
COO- es vltd para d buen gobierno.
A o+o apuntan hve mxaivgt) ent tos intsrnoa dWc 1990 m Chile, a
kmquc naa, &&ROS anteriormento, instancia qur: fot. mganh&b de t&o
Poder m t i v o debe prlviiegiar, mcabmdo intanaacin wtn oportunidad,
cMhtPndolas pmpuwtaa sewtorkdts y d)udi& con efruidad deberm, res-
Pan y autoridad para molrpu laR pn>Memaa o, al mema, en-
ai jefb dci Estado attexntha para su decisin BnrJ.
Un a mguda fuente de uLa,kre&a se Ewando en suc~dvaar i e -
t i va se Incluytn conck~ionm iiiccompanibiea e g n i p de intercs o cuando ac
cede a prcsionea socjabEs que pianran deznanda.8 m-, lo que puede
a a mk tanto a nivel de -da como en el ~~ dcl PFW. Tambitn el
proaao de ne4pci&&n m el Parlamenlo con acrtons que tienen poder da w o
p u o d c ~ , m u n ~ p a ~ m ~ p a g O . a a s d i r ~ ~ o p m ~ t a & u n
sectar para m8a adelante hacer contmdkWhmliltc otro *ate que permita
fos vatoa de un eegonda grupo dietinta dd anterior cuyas pmpua~a
gwcdm responder n su ppropia mvi cci dn dccttinarla-pmgramitica o a afguna
p r d h sockil.
La &mxwden pruwientc resalta ia importancia de que la ~ w r d ' w del
Ejecutiva M es s4b interna dna que debe h - tambh a ha bancadas
parbnmtarias y a loa partid= po1ltkm tpe puedan Influir en tiqucUas.
otra parte, queda en evidends que abh> un sistema poltico cuyos partidos, y
ban& pcitlamentaria5 po-8eni la suficiente unidad y disciplina, vale de*
un -n&o de no fracciofiamiento ni W t e impedir
le rciteracion de este tipo de ineohermcia. Un sistema politic0 que favorece ia
gdxmabidad, de acuerdo a lo anteriormente expuesto, ecp la mc$jor &arantia
contra la incoherrnch en el PFFP.
Las ejemplos de incoherencia8 antcriom pueden generar la necesidad dc
deciclwnce dflciies, m particular cu~ndo se presenten cantsadicaones entre
I r politica ecanbmiea y la poltica Jodai, lo que suele radicara^, naimente,
en el maneja del presupuesta ptibtico, Como fa poltica fiscal responsable es
vital para t?l hit; gugubematlmy el bwn gobierno del pas, se deduce que ki
antes mencionada selociQR de aLienaa con alto nivel be? con&uiza mutua entre
los ministros polticos y ei ministro que ejerce la autoridad en lo economico
resulta esencial. TambiCn debe p r v mantener una Unta ooherf~te en
materias que edr mt m kts usualas pteferoncit~ por la a&& del Estada ean
las posiciones privatizadoras. El prindpal problema a@ pude no e s w rn
la. opcin misma, sino en loar factores de incertidumbre y descananra, por
ende, de dificultad de planificar desarr01lo8 hrtusoa, que: resulten de vaivenes
acentuados & no suficientemente juaticados en e1 caso particular) m este
campo, como tarnbihn en lo que respecta a la pofitica regulatoria del Estado
y a ta politica medio-ambimtal.
Las fallas de coherencia y coordinwkha se cxthdnr, asidamo, a la fase de
u n p k m m a de las pdificas. hqui el tiesgr, pude tener divenme origenor. Si
la po)itica aprobada debe ser ejecutada dmsent dbdamat e a nivd regional.
ia autonomia reiativa de iaa instancias c o f r e s Wn - las puedc Ile9%r a
interpretar y aplicar de modo diferente las normcle o p ~ p u m a aprhxios.
C'
- - - ---- --- -_- -l_l.""I^- - -I ----_--
b impicmtacin ibcenhuolizuda dc lao pdticlls publim prcdsa
de un agente caordi Wr que asegure la &r m' a nlurartal del
esfierzo gukrncrhnto, mula que es pet$~cf.atnrnfe camph'blt!
mn i a ~ n t c s Be autmumia regbna3, mque no m &a
in-cia total qne impedir& ejercer kfuncdn de c.oor&nm'&,
pnm impmu?r pm capricho dc autmhtad sino parrt asegurar la
cdaerencllr nacional en &wfii~iCJSde pria-s, sectores mgaler; a
cubrir, dryicr'f yxn mdear, ctc.
Por UtCmo, ai lapfab eprebsaa ent~c~;~rrumane& auaa
be4osmsnoida,aCIteol~&kc~w!podrianwsllamerlaPocrrijdndjetr-
de ios argmhm pt3btkm que ttendai a cQnatruir agondaa propias
mCami h8, p r ejempio. al a e ~ c ~ h " dd oqani mo pera RPwmer
la ~ Y U R poWca de sub jefes, htcho que 8e hace m& notorio si tal Entidad
esacontrolada por un partido poftjGb detcnninadO que lo convitrre rn su
'%ato de ea&"' La p&ctica del CbWmno de mibii5n chilena de que haya
una presencia partid& qaiiibfatfa en loa carllps de nivel patico de cada
ministerio o entldad pblica puede ayudar a controkr o evitar ese trpo r k fc-
nmenua. tosl gobiernos de h Conc&ci&n han adoptado a mo regia gm-l
d nombramiento de ministros y vicc rni nf m (aubsecretanos) dc distinta
aRUadcjn po*ica, tmto para destacar 'fa transveraaljdad de la d c i n como
pwa evitar iss fenmenos de 'captura?
Favorecer el inters publico por sobre los intereses pdc- s
hblic regardednessj
Una primera obsexwt.cion relevante es que en elrte punto esta- on pmsoncia
de un pmblcma. de equidad. porque en situaciones de dcsi(yatdad es k Ciite
con poder" la que tiene mayor posibilidad dc iW en su fawr en Ias deci-
sbnca gi-rbcrnatim* o pwkmaW. h e poderosos constituyen el grupo de
prwi6n de mayor fucna palitica, El mejor medoto sr a t e Itievitabllt problema
es la existencia de nos- ckctlvr~i y a i g mb e a de transparencia. A ese n&amo
fin c~~M&uyo un aietema de prvUdbaPtu*?r&s de tipo progrrun8tioo y cobmwa
nadwtal, junta a dispoeicioms de finendami~nto &t b drs ~ a a campaaas
dwt omh y or c a r a c t ~ r l ~ ~ que permitan r p partidos w un conwapodcr
apac%dad instiZucionai dc resfsr presiones pluticularea.
--- - - -
': BID. op. cit. p. 136.
Porotra parxt, son nuine- b &o$ Y p ~ a m s que pro%um famecer a
~ - W= = Y ~ ) q u c p o r t 6 ~ n o r i e : n e n ~
n o ~ n A i ~ n ~ r i c a n % ~ l a ~ b t r c i o n o ~ & l a ~ . S a n
ssm Cat r &~cs" h d b y de m b o fas q- dleeon- ~~ pro-
~~. &-M, sdloun a S ' 9 t e n a a ~ # o t a d o c b ~ b m0 ~ ~
@bIftxw por entidadea M&wms sdd~nedan por concusso, mt mm
multadora e f i mb ~ en esta aux~0. Conu, sc st;atci ant c) mnt c, m C W
4s ~posku6n pog-te bpfrabas can las priwkbdea & la L)kuxdbn de
Pregwwaaro del Ministerio db X - cm~forneEia wa la mod-
del &tad~, en pz%i dar mxk el logro be urua0iaqjot Rt ~ ~ h ~ b i i c a Este tipo
de abma de &cto soko es pomible en un orden pditw no oa~frpniadmal,
que deje wpltcio a C P S ~ kpo de co~ip%Mades %irh%w8isa.
DE mado m& guicral, pude &mame qwmmo menor sea EQ de
ai%sr& y laer instslncis8 con wp&clad 4e veta, me* seni la posibu9dad gue
d FFFP atienda de pmfmsnch el Intcr& p e r a l . A 1a inversa, un &t@
da apwtank&das de veto tk&ta d e ~ r de m p r ccmt ddo &%wablc a
inttrcws pairtieufwes @*e noganied>eessi4% Netuxt&nente, mas wawlu-
aionee son ~ N c d a s a iguWaid de atras ~o~ ~p& puedan inclinar k betarrsa
ns en irno w otm ent ti da -o el BWtrnn do paraidos, tIis m- oi-,
Ls*ap%ciW del mtadode s wr i pr e o r ne n~ s i nm~ a i a a p~ ~ bf ~ &~ po
y dan& fehctoTes andiatioe mt e me d b .
Un SiSta POJfim Wi erafi i ndmu~ de rrao<oo de Mngi i r los
~spacicw &wibles pan2 p.uttcus qM Jii@lt&aml c m - ta?ngkk
qp.d& ir$sstiJC& y L mcm' M& ''&rtto ~* (pwk).
Espeaal mendan cabe hacer de las ~~npcnsaciomm (rnmetarimo juridicaal
que suden otogarse a ios sectores (PK m~lm prrdedoreil por efecto de
aprobaci6n de una nucivaley, las que pucdtn o no tenet carcter de pork
La& compen~~i~iones de ms4e,nitud nwma'Mes suelen ser ~ ~ W e s para
aseguw 19 aquie~emcia de un sactcrr con capacidad de veto que g6 cmta
afectado por una determina& numpoltica s dicil imal;Pnar que el f-of
ponk se reduzca a cero. De hccho en Che, en ntactlin con la Ley tic h u -
puestos, m le u t . deiibmdamenbt a bao coeto n a u d para arregurar ia
apn,bAcibn p&amenta&t de determin~das nonnas y pmgpmm. Aamirmo,
g 40 resulta m& cusstiombie, no ha habido en Clrile prcthmente tratada
d e b x e ~ f m ~ t e d t l o e m u c h o 9 s u ~ t o e p o r e l ~ t n ~ n o a e
m rrucstm Ciimun (como en muchas partea deEuropa, por ~ p l o ) por obra
de b reglas tlcctorales, mmo tambjn ae saiilbS antuormEnte.
Calidad de implementaci6n y cumplimiento
Ya abordamo~ en buena medida este tema m las corisidc-~~ciones sobre cm-
hcrcncia y coarinaciBn, cuya debilidad o ausencia es d priwipai fwtar de
malai implmentaciim y falta de cumplmrimto.
Dwde la perspectiva def sistema poditico son condicbn necesaria para +I
agro de este doble 0bjetiVO la Existen& de una burocracia poltoC%mente
prescindente y sucicntemente eficaz, la psesmcin de un Wer Judicial con
capacidad de veto ante arbitrariedadea u omisiones wmeridas por la entidad
cojorrutlva responsable y de la Contraiotia kncral de k Repblica que 4-
el ront1-01 de Icgadad y ho ne s W de locr actos piibliam. Coma se seM6, la
&8tenCia de estos 6rgtmos de control y veto es un ingrediente syp*icatioo del
~atiafac.ttxh niVd trfcanzado por la implemenWdn de polticris piibkas en
C m. Un 8imau aporte realizan 61 Savicla de Impuestos Internos, la C~mi -
t & h Nacional del Meco Ambiente y las Supmintcndmdaa antes macionadad~
cn relacibn can las actuaciones del sector privado, asl como la Dinccbon del
Trabsjo en su campo.
El iibm tantas vecr?a citado4%a ehborado un ndice para medir el ni* de
calidad* mbre la base de la medida con que se cumplan tas diapoarhcianm
en M 6 n ai satario menimo. el porcentaje de evasin Mbutwk ia
eotwistenda de kr. n?;~~ulaci6n ambiental y Ii medida en que cre: produce una
implement~ci6n efoctiva de IES poiiticcul p\bca~. Poseer un Wcedc rc
tipo para urr wguimiesato abaoluto y relativo de m e ntbm es un i notnun~i to
cuya puma en pdcticca mistftuMa una rnodemhdn deseable y un b n
instrumento Ascazador parlammtBrio.
Eficiencia
Esta necesaria propiedad de cualquier politica pblica reaulta ovia, parti-
culerinmte, en los paises en d e d o como todos la6 de Am- tatim,
en que las ncc~idad~ y demandas insatiskchas auperan hqpmanto los
tecursos ciispuriblcs.
Se ha atudido en p&-&us antcfiomi a mecanismos de cvd- e incentivo8
para maximizar eficiencia. El estudio de la dicienda del Estado no es el pm-
peito de este libro, por lo que &!o aiiadKcm08 que la resistencia de sectorcrr
erganhdos al cambio, la defensa de mal llamados derechos adquirdos, son
factores de naturaieza potica debida a que son sostenidas con fuerza por
los sectores afectados. Esto se beaplicatanto a la multiplicidad de incentivos
tributarios, muchos de los cuales ccuecen de justicacin clara, wma a la
insistencia de las funcionarios piiblicos de que la antigedad debe primar
sobre el mrito en el clesafiollo de la carrera funcionaria y a su resistencia a
dejarse someter n una evaluacion de rendimiento.
Desde el punto de vista potico cabe &&ir que la intficicnda manifiesta tie-
ne un atto costo de imagen pw-a el Gobierno y hace m8a dificii ia aprobacfbn
parlamentaria de recursos para los programaii socides, con el cxpeairnte
fcil y legitimo de neg8mcIo a quien los va a gastar rnd.Dei mkmo modo, al
encarecer costos Ia ineicicncia estatal hace ms &D k elaboracih Y tramite
de la ley de Proaupueertos. ,
C. Evaluacin global del procesa de formulacin
de polticas pblicas en Chile (1990 - 2006)
Evduacin General
El juicio externo al respecto ha sido extremadamente fklvofab1e. En efccta, en
cf libro ya citado, se inserta un rewmcn del en8illois comparativo rcaligldo por