Caba - Defensoría Del Pueblo de La Ciudad Buenos Aires - Resolución Sobre Ley 341 Créditos - 2010

Ztbo
Defensora del Pueblo de

la Ciudad de Buenos Aires
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 22 de septiembre de 2010.-
Sra. Presidenta
Comisin de Vivienda
LEGISLATURA DE LA CIUDAD AUTNOMA
DE BUENOS AIRES
Dip. Roco SNCHEZ ANDIA
Per 130
S./D.
De nuestra consideracin:
Nos dirigimos a Ud. a fin de notificarle que
en las actuaciones nros. 2478/05, 2785/05, 3335/05, 3547/05, 5702/05,
6108/05
2103/06
2685/06
4391/06
5393/06
7661/06
1446/07
2045/07
2935/07
4147/07
4734/07
5470/07
5874/07
6470/07
6776/07
7365/07
7830/07
8186/07
705/08,
1237/08
1715/08
2312/08
2731/08
3366/08
4139/08
4343/08
5508/08
5769/08
6289/05, 1165/06, 1397/06
2151/06, 2209/06, 2362/06
2849/06, 3339/06, 3591/06
4477/06, 4483/06, 4669/06
6191/06, 6385/06, 6621/06
7685/06, 7720/06, 7819/06, 7970/06, 7975/06, 957/07,
1481/07, 1727/07, 1731/07
2207/07, 2331/07, 2404/07
3228/07, 3289/07, 3590/07
4247/07, 4363/07, 4365/07
4798/07, 4912/07, 4946/07
5580/07, 5595/07, 5651/07
5913/07, 6068/07, 6142/07
6505/07, 6535/07, 6618/07
6966/07, 6995/07, 7072/07
7366/07, 7381/07, 7542/07
7838/07, 7888/07, 7962/07
1617/06
2390/06
3630/06
4879/06
6657/06
1867/07
2482/07
3835/07
4407/07
5153/07
5688/07
6194/07
6646/07
7078/07
7643/07
7991/07
1705/06, 2072/06,
2545/06, 2604/06,
4138/06, 4354/06,
5280/06, 5349/06,
7658/06, 7660/06,
1983/07, 2009/07,
2521/07, 2886/07,
4028/07, 4075/07,
4584/07, 4726/07,
5160/07, 5268/07,
5725/07, 5798/07,
6205/07, 6280/07,
6704/07, 6741/07,
7184/07, 7252/07,
7795/07, 7829/07,
8039/07, 8138/07,
8198/07, 396/08, 408/08, 457/08, 559/08, 597/08, 617/08,
728/08, 760/08, 799/08, 813/08, 826/08, 904/08, 1109/08,
1324/08, 1330/08, 1544/08, 1576/08, 1632/08, 1699/08,
1753/08, 1855/08, 1898/08, 2011/08, 2213/08, 2221/08,
2376/08, 2402/08, 2403/08, 2590/08, 2592/08, 2634/08,
2756/08, 2838/08, 2910/08, 3050/08, 3104/08, 3255/08,
3407/08, 3696/08, 3837/08, 3930/08, 3933/08, 3998/08,
4160/08, 4170/08, 4199/08, 4275/08, 4276/08, 4312/08,
4344/08, 4388/08, 4887/08, 4977/08, 5097/08, 5240/08,
5511/08, 5549/08, 5555/08, 5577/08, 5627/08, 5668/08,
5780/08, 5806/08, 5812/08, 5933/08, 5942/08, 5963/08,
Venezuela 842 C1095AAR Ciudad Autnoma de Buenos Aires Argentina 4338-4900 Int. 7597 consultas@defensoria.org.ar www
6124/08, 6134/08, 6181/08, 6380/08, 6405/08, 6453/08, 6616/08,
6893/08, 6894/08, 6896/08, 6916/08, 7077/08, 7094/08, 7120/08,
7143/08, 7167/08, 7186/08, 7197/08, 7206/08, 7264/08, 7345/08,
7414/08, 7509/08, 7512/08, 7525/08, 276/09, 359/09, 416/09, 850/09,
863/09, 921/09, 1218/09, 1278/09, 1401/09, 1425/09, 1445/09,
1592/09, 1723/09, 1727/09, 1734/09, 1737/09, 1794/09, 1814/09,
1846/09, 1866/09, 1871/09, 1943/09, 2029/09, 2117/09, 2127/09,
2350/09, 2373/09, 2453/09, 2553/09, 2637/09, 2650/09, 2742/09,
2874/09, 3020/09, 3243/09, 3304/09, 3401/09, 3640/09, 3642/09,
3645/09, 3686/09, 3868/09, 3972/09, 4140/09, 4195/09, 4302/09,
4363/09, 4425/09, 4715/09, 4979/09, 5025/09, 5124/09, 5145/09,
5196/09, 5222/09, 5241/09, 5252/09, 5457/09, 5724/09, 6395/09,
060/10, 212/10, 313/10, 337/10, 354/10, 378/10, 555/10, 717/10,
719/10, 784/10, 1063/10, 1369/10, 1504/10, 1766/10, 1821/10,
2211/10 y 2614/10, que tramitan por ante esta Defensora del Pueblo,
se ha dictado la Resolucin n2860/10. Acompaamos por este medio
copia fiel de la misma (fs. t|g ).
atentamente.
C/pZQ/LDS
Sin otro particular, saludamos a Ud. muy
Dar
Ciudad
S pi na
ochos v Garantas
Pueblo >i& a
J
"uti w s Aires
i>
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 21 de septiembre de 2010.-
VISTO:
Las actuaciones nros. 2478/05, 2785/05, 3335/05,
3547/05, 5702/05, 6108/05, 6289/05, 1165/06, 1397/06, 1617/06,
1705/06, 2072/06, 2103/06, 2151/06, 2209/06, 2362/06, 2390/06,
2545/06, 2604/06, 2685/06, 2849/06, 3339/06, 3591/06, 3630/06,
4138/06, 4354/06, 4391/06, 4477/06, 4483/06, 4669/06, 4879/06,
5280/06, 5349/06, 5393/06, 6191/06, 6385/06, 6621/06, 6657/06,
7658/06, 7660/06, 7661/06, 7685/06, 7720/06, 7819/06, 7970/06,
7975/06, 957/07, 1446/07, 1481/07, 1727/07, 1731/07, 1867/07,
1983/07, 2009/07, 2045/07, 2207/07, 2331/07, 2404/07, 2482/07,
2521/07, 2886/07, 2935/07, 3228/07, 3289/07, 3590/07, 3835/07,
4028/07, 4075/07, 4147/07, 4247/07, 4363/07, 4365/07, 4407/07,
4584/07, 4726/07, 4734/07, 4798/07, 4912/07, 4946/07, 5153/07,
5160/07, 5268/07, 5470/07, 5580/07, 5595/07, 5651/07, 5688/07,
5725/07, 5798/07, 5874/07, 5913/07, 6068/07, 6142/07, 6194/07,
6205/07, 6280/07, 6470/07, 6505/07, 6535/07, 6618/07, 6646/07,
6704/07, 6741/07, 6776/07, 6966/07, 6995/07, 7072/07, 7078/07,
7184/07, 7252/07, 7365/07, 7366/07, 7381/07, 7542/07, 7643/07,
7795/07, 7829/07, 7830/07, 7838/07, 7888/07, 7962/07, 7991/07,
8039/07, 8138/07, 8186/07, 8198/07, 396/08, 408/08, 457/08, 559/08,
597/08, 617/08, 705/08, 728/08, 760/08, 799/08, 813/08, 826/08,
904/08, 1109/08, 1237/08, 1324/08, 1330/08, 1544/08, 1576/08,
1632/08, 1699/08, 1715/08, 1753/08, 1855/08, 1898/08, 2011/08,
2213/08, 2221/08, 2312/08, 2376/08, 2402/08, 2403/08, 2590/08,
2592/08, 2634/08, 2731/08, 2756/08, 2838/08, 2910/08, 3050/08,
3104/08, 3255/08, 3366/08, 3407/08, 3696/08, 3837/08, 3930/08,
3933/08, 3998/08, 4139/08, 4160/08, 4170/08, 4199/08, 4275/08,
4276/08, 4312/08, 4343/08, 4344/08, 4388/08, 4887/08, 4977/08,
5097/08, 5240/08, 5508/08, 5511/08, 5549/08, 5555/08, 5577/08,
5627/08, 5668/08, 5769/08, 5780/08, 5806/08, 5812/08, 5933/08,
5942/08, 5963/08, 6124/08, 6134/08, 6181/08, 6380/08, 6405/08,
6453/08, 6616/08, 6893/08, 6894/08, 6896/08, 6916/08, 7077/08,
7094/08, 7120/08, 7143/08, 7167/08, 7186/08, 7197/08, 7206/08,
7264/08, 7345/08, 7414/08, 7509/08, 7512/08, 7525/08, 276/09,
359/09, 416/09, 850/09, 863/09, 921/09, 1218/09, 1278/09, 1401/09.
1425/09, 1445/09, 1592/09, 1723/09, 1727/09, 1734/09, 1737/09
1794/09, 1814/09, 1846/09, 1866/09, 1871/09, 1943/09, 2029/09.
2117/09, 2127/09, 2350/09, 2373/09, 2453/09, 2553/09, 2637/09,
1
2650/09, 2742/09, 2874/09, 3020/09, 3243/09, 3304/09, 3401/09,
3640/09, 3642/09, 3645/09, 3686/09, 3868/09, 3972/09, 4140/09,
4195/09, 4302/09, 4363/09, 4425/09, 4715/09, 4979/09, 5025/09,
5124/09, 5145/09, 5196/09, 5222/09, 5241/09, 5252/09, 5457/09,
5724/09, 6395/09, 060/10, 212/10, 313/10, 337/10, 354/10, 378/10,
555/10, 717/10, 719/10, 784/10, 1063/10, 1369/10, 1504/10, 1766/10,
1821/10, 2211/10 y 2614/10, y el Informe "La poltica de subsidio a la
demanda para adquisicin de vivienda en la Ciudad de Buenos
Aires. La Ley 341 y los crditos individuales", elaborado por el rea
de Derechos Sociales de esta Defensora del Pueblo, que forma parte
integrante de la presente Resolucin. Dicho informe describe la
formulacin de la poltica crediticia a partir de la Ley 341, las
debilidades y fortalezas de la operatoria, la falta de acceso a la
informacin, los resultados y las consideraciones presupuestarias y
organizativas que afectan al programa de crditos hipotecarios.
Y CONSIDERANDO QUE:
Las actuaciones referenciadas traen a
consideracin de esta Defensora del Pueblo las denuncias efectuadas
por vecinos de esta Ciudad, quienes manifestaron encontrarse en
situacin de vulnerabilidad social, residiendo en viviendas transitorias
y/o en estado de precariedad estructural y que, por ese motivo,
solicitaron al Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires (en adelante, IVC) la posibilidad de acceder a una solucin
habitacional sustentable por intermedio de lo dispuesto por la Ley 341
de Crditos Hipotecarios.
Las presentaciones realizadas por los
denunciantes pone de manifiesto las severas irregularidades en las
que ha incurrido el IVC a la hora de atender las demandas de un
importante sector de la poblacin local que no encuentra una
respuesta gubernamental a su crtica situacin habitacional.
Antecedentes de la operatoria.
Las polticas crediticias se diferencian
considerablemente del antiguo modelo del "Estado Constructor"
predominante en la dcada del 60. A diferencia del modelo anterior, las
herramientas de subsidio a la demanda de vivienda evitan, en cierta
2
D
forma, la conformacin de "barrios de pobres", posibilitando una mayor
integracin social dado que permiten a una poblacin de bajos
recursos escoger viviendas segn sus preferencias y necesidades
para ubicarse en el vasto entramado social.
Asimismo, este tipo de polticas pblicas
suelen ser una herramienta que facilita el acceso a la adquisicin de
vivienda a un amplio sector de la poblacin que no encuentra oferta en
el mercado formal de viviendas, dominado por los intereses
inmobiliarios y dirigida a sectores de medianos y altos ingresos
econmicos.
Desde el ao 1995 se advierte la
importancia que se le otorga a esta forma de intervencin en la
problemtica social cuando la Ley Nacional 24.464 establece que "Los
recursos del FON AVI, en el porcentaje que fija esta ley, se destinarn
a la financiacin de crditos con garanta hipotecaria para la
construccin y/o compra, refaccin, ampliacin, o completamiento de
viviendas econmicas para familias de recursos insuficientes'
A
.
Como antecedente directo de la Ley 341 se
puede mencionar el programa implementado por la Resolucin n
525/SS/97 de la entonces Comisin Municipal de la Vivienda (en
adelante, ex CMV), de fecha 27 de junio de 1997, que instrument el
otorgamiento de crditos con garanta hipotecaria destinados a
financiar la compra de viviendas usadas econmicas, construccin,
ampliacin y refaccin de unidades habitacionales para familias de
recursos limitados y en situacin de emergencia habitacional, en forma
individual o mancomunada.
El da 6 de septiembre de 2000, por
intermedio de la Resolucin n 1028/SS/00, la CMV dispone la
suspensin de la operatoria de crditos individuales, siendo uno de los
motivos expuestos la insuficiencia de los recursos presupuestarios;
aduciendo que la demanda haba superado ampliamente la partida
presupuestaria asignada para cumplir las metas propuestas.
Posteriormente, la operatoria de crditos con garanta hipotecaria fue
cerrada. Estos inconvenientes, como se mostrar ms adelante, se
reiterarn con el surgimiento de la nueva operatoria, lo que denota
problemas estructurales de los organismos encargados de atender y
resolver la problemtica habitacional en la Ciudad ms que cuestiones
coyunturales.
1
Ley Nacional 24.464 (art. 14); sancionada el da 8 de marzo de 1995 y publicada en el Boletn Oficial el da 4 de abril de
1995.
3
La Ley 341 y su modificatoria, Ley 964.
La Ley 341
2
de crditos hipotecarios fue
creada en el ao 2000 con el objetivo de instrumentar "...polticas de
acceso a vivienda para uso exclusivo y permanente de hogares de
escasos recursos en situacin crtica habitacional, asumidos como
destinatarios individuales o incorporadas en procesos de organizacin
colectiva verificables, a travs de cooperativas, mutuales o
asociaciones sin fines de lucro, mediante subsidios o crditos con
garanta hipotecaria'
3
. Posteriormente, en el ao 2002, se sanciona la
Ley 964
4
que introduce una serie de modificaciones con respecto a la
norma anterior. Sin embargo, la apertura del programa se concret el
da 25 de junio de 2003.
La norma prev que los crditos con
garanta hipotecaria tienen como destino la financiacin total o parcial
de las siguientes operaciones: "a) Compra o construccin de viviendas
econmicas unifamiliar o multifamiliar; b) compra de vivienda
econmica unifamiliar o multifamiliar y obras destinadas a ampliacin
o refaccin; c) obra destinada a ampliacin o refaccin; d) compra de
edificio y obras destinadas a su rehabilitacin'
6
.
En cuanto a la poblacin objetivo, la norma
estipula que los ingresos mensuales de los posibles beneficiarios del
crdito hipotecario debern superar la lnea de pobreza. Los
candidatos debern conformar hogares de escasos recursos y
encontrarse en situacin crtica habitacional. Adems de estas
condiciones, los interesados debern reunir una serie de requisitos
excluyentes
6
.
Asimismo, la Ley determin que ciertas
categoras poblacionales y circunstancias sociales deberan ser
pasibles de un tratamiento privilegiado en trminos de prioridad de
acceso a la operatoria
7
. Surge de las categoras establecidas que la
2
Ley 341, sancionada el da 24 de febrero de 2000; B.O.C.B.A. n928, de fecha 24 de abril de 2000.
3
Ley34 l , ar t . 1
o
.
4
Ley 964, sancionada el da 5 de diciembre 2002; promulgada el da 30 de diciembre de 2002; publicada en el B.O.C.B.A.
n1606, del da 10 de enero de 2003.
5
Ley 341, art. 4
o
.
6
Leyes 341 y 964, art. 5: "a) no sean propietarios de inmuebles aptos para viviendas; b) acrediten, mediante los
mecanismos que el Poder Ejecutivo determine, no haber recibido indemnizacin originada en la expropiacin por causa
de utilidad pblica, c) no hayan sido adjudicatarios de crditos o subsidios para la compra o construccin de vivienda en
forma individual o mancomunada en los ltimos diez aos; d) no encontrarse el solicitante inhibido para contraer crdito;
e) la presentacin del Documento Nacional de Identidad; f) acreditar residencia en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
con una antigedad no inferiora dos (2) aos".
7
Ley 341, art. 6: "Tendrn prioridad para acceder a los beneficios dispuestos por la presente, los hogares que se
encuentren en algunas de las siguientes circunstancias: a) Prdida de vivienda a causa de siniestro, b) Desalojo con
sentencia judicial debidamente documentado, c) Estado de salud de uno de los integrantes del grupo familiar que requiera
el cambio de las caractersticas de la vivienda, d) Situaciones de violencia familiar comprobada que pusieren en riesgo la
integridad de alguno de los componentes, e) Habiten inmuebles afectados a obra pblica, f) Familias enmarcadas en
procesos de organizacin colectiva verificables. g) Grupo familiar monoparental con hijos menores de edad, h) Pareja
4
-
D
norma procura una especial tutela a aquellos hogares que presenten
una especial situacin de vulnerabilidad social y econmica. Esta
previsin legislativa resulta concordante con lo dispuesto en el art. 17
de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que
establece el deber del Estado local de desarrollar polticas sociales
coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusin.
Sin perjuicio de la clara delimitacin de la
poblacin objetivo, la determinacin del nivel econmico de los
peticionantes se halla a cargo del IVC, a travs del establecimiento del
ingreso mensual mnimo que deberan tener los solicitantes. Este nivel
de ingreso se relaciona directamente con el valor del crdito a otorgar,
dado que se estableci como condicin bsica que la cuota a pagar
por los solicitantes no supere el 20% (veinte por ciento) del ingreso del
hogar
8
.
El crdito cuenta con cinco etapas
necesarias que consisten en: a) Presentacin de la solicitud de crdito
y evaluacin; b) Tasacin; c) Evaluacin Tcnica del Inmueble; d)
Resolucin del expediente crediticio; e) Escrituracin.
Si bien se establecieron los pasos, hasta el
momento, no se han reglamentado los plazos precisos que tiene cada
etapa para la tramitacin del crdito hipotecario. Con el objeto de
atender estas posibles irregularidades, la norma estipula en su art. 10
la creacin de una Comisin de Control, Evaluacin y Seguimiento de
la Operatoria. Sin embargo, la misma recin comenz a funcionar en el
mes de septiembre de 2007, celebrando reuniones peridicas con el
objetivo de aclarar ciertas dudas y reclamos de las organizaciones en
temas relacionados con cuestiones legales y dificultades operativas del
programa.
Debilidades de la operatoria.
En este aspecto, es dable destacar que
esta Defensora del Pueblo ha emitido numerosas recomendaciones
marcando las distintas debilidades en la implementacin de la Ley 341,
y su modificatoria, Ley 964. En ese plan de ideas, en el ao 2008, el
rea de Derechos Sociales de este organismo constitucional elabor el
Informe "Ley n341: una alternativa para la vivienda social" donde
joven unida por lazos matrimoniales o consensales con una edad promedio que no supere los 30 aos, i) Ex soldados
conscriptos que acrediten su condicin de combatientes en el teatro de operaciones de las Islas Malvinas y Atlntico Sur.
j) Integrantes del servicio activo de las Entidades de Bomberos Voluntarios o que hayan logrado el subsidio mensual y
vitalicio descripto en el Artculo 14de la Ley N" 1240. (Inciso j) incorporado por Art. 18 de la Ley N 1240, BOCBA 1863)".
9
Ai t T bis.
5
*>
se realiz un exhaustivo anlisis del Programa de Autogestin para la
Vivienda creado por la norma en cuestin. En el transcurso de los aos
2003-2009 esta Defensora del Pueblo remiti al organismo de
aplicacin numerosos pedidos de informacin sobre casos particulares
y sobre la operatoria en general, que no recibieron respuestas
adecuadas, certeras y oportunas.
A pesar de la inequvoca definicin y
delimitacin del universo de beneficiarios del sistema, se observa que
el IVC fue restringiendo de manera creciente el acceso a la operatoria,
ms all de las pautas exigidas por la Ley 341
9
.
La primera restriccin se produce con el
establecimiento como condicin excluyente que los solicitantes
deberan conformar hogares de escasos recursos en situacin crtica
habitacional. No obstante lo cual, se precis una mayor delimitacin
del universo de posibles beneficiarios, por lo que se establece el
mencionado art. 6
o
que fija los grupos prioritarios. Posteriormente, en
el ao 2005 se limit nuevamente el acceso a la operatoria, exigiendo
como recaudo y condicin de ingreso que los solicitantes contaran con
una orden de desalojo o acreditaren discapacidad o enfermedad grave,
documentacin a la que pocas personas pueden acceder.
Desde el comienzo de la operatoria se
vislumbra un importante desfasaje entre la creciente demanda de
ingreso a la operatoria y la respuesta del Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires a las necesidades de los presentantes.
Cuando se oficializa la apertura pblica del programa se presentaron
45.000 solicitudes y tan slo el 5% (2.588) pudieron reunir los
requisitos exigidos para presentar su solicitud y completar los
formularios correspondientes
10
.
Esta baja proporcin de efectividad
contina con el correr de los aos, segn surge de los diferentes
informes remitidos por el IVC: "...la Operatoria de Crditos
Individuales se encuentra restringida a las solicitudes ya
iniciadas; las nuevas inscripciones slo se realizan por excepcin
para los casos de emergencia habitacional, debidamente acreditados.
Dicho proceder se debe a que los fondos presupuestarios asignados a
la misma se encuentran, casi en su totalidad, afectados a los crditos
que tramitan desde el ao pasado...'
A
\
9
Resolucin n1430/06, Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
10
Ex CMV, Informe de Gestin 2001 - 2003.
11
C. Nota n3120/IVC/2005 (de fecha 31 de marzo de 2005); C. Registro n 1414/MGESYA/2005 (actuacin n080/05,
fs. 15); Registro n 17.305/MGESYA/05 (actuacin n 2692/05, fs. 49); C. Registro n 066/MGESYA/05 (actuacin n
6886/04, fs. 6); C. Registro n1413/MGESYA/05 (actuacin n049/05, fs. 9); C. Registro n1410/MGESYA/05 (actuacin
6
_
D
En ese orden de ideas, la delimitacin ms
emprica que contempla la norma es el art. 7
o
de la Ley 964 el cual
establece como parmetro de medicin de la poblacin beneficiara la
posicin que los peticionantes ocupan en la escala de ingreso familiar.
El mencionado artculo dispone que el Poder Ejecutivo, al definir las
tasas de inters aplicables a cada crdito, as como tambin todas las
otras cuestiones que debe tener en cuenta para reglamentar las
condiciones de financiacin se tomar como referente el mencionado
indicador. Segn la norma, slo podrn ser beneficiarios de la
operatoria aquellos hogares ubicados entre el primer y sexto decil de
ingresos. Sin embargo, si se toman los datos obtenidos por el Instituto
Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) a travs de su medicin
de la Encuesta Permanente de Hogares, los ingresos mnimos
establecidos por el IVC no se condicen con los ingresos de los deciles
inferiores. Por ejemplo, en el segundo trimestre del ao 2009, el
ingreso medio del cuarto decil era de pesos mil setecientos veintisiete
($1.727.-)
12
, teniendo en cuenta que el mnimo de ingresos por hogar
estipulado por el IVC era y sigue siendo de pesos mil setecientos
cincuenta ($1.750.-)
13
, los hogares ubicados del primer al cuarto decil
inclusive quedaran excluidos del acceso a la operatoria de crditos.
Puede observarse que los requisitos del crdito no tienen una
correlacin directa con la situacin econmica de los hogares de
escasos recursos.
Resulta claro que la restriccin del universo
de beneficiarios contradice el espritu de la Ley 341 y pone en jaque el
cumplimiento efectivo de los objetivos que se han perseguido con su
sancin.
Por otro lado, se observa que los montos
mximos para los crditos individuales tambin dan cuenta de las
debilidades que muestra la operatoria. En el momento de sancin de la
Ley 341, el art. 7
o
de la norma estableci como tope mximo para los
crditos individuales la suma de pesos treinta mil ($30.000.-),
permitiendo la financiacin del cien por cien (100%) del valor del
inmueble. Cuando se sanciona la Ley 964 en el ao 2002 se aumenta
el tope del crdito, ascendiendo ste a la suma de pesos cuarenta y
dos mil ($42.000.-), especificando que estaban destinados a financiar
desde un ochenta por ciento (80%) hasta el cien por cien (100%) de
las operaciones. A esta modificacin, se le agrega la facultad de
incrementar el lmite del monto del crdito "...en aquellos casos en
n 103/05, fs. 20); C. Registro n 4412/MGESYA/05 (actuacin n 679/05, fs. 5); C. Registro n 5411/MGESYA/05
(actuacin n979/05, fs. 15); entre otras.
INDEC, Encuesta Permanente de Hogares.
13
Registro n1284-MGEYA-2008, actuacin n2939/05, fs. 158.
7
que la variacin de la situacin econmica general o
modificaciones a las normativas edilicias vigentes as lo ameriten"
(lo resaltado es propio)
14
.
Este tope fue nuevamente aumentado en
los aos 2004 (en dos oportunidades), 2005, 2006, 2007 y 2008. No
obstante estos incrementos, el poder adquisitivo del crdito en relacin
con los precios de mercado de inmuebles no se mantuvo en el nivel
original sancionado por la Ley 341. Desde el principio de la operatoria
los solicitantes comienzan a notar las dificultades de adquirir una
vivienda en el radio de la Ciudad que se ajustara a los montos del
crdito.
Pareciera, en un principio, que los
reiterados aumentos en los montos mximos del crdito tuvieran algo
que ver con la "situacin econmica general" tal como se dispuso en el
art. 1
o
de la Ley 964; sin embargo, como puede observarse en el
Grfico 1, los aumentos en los topes crediticios no coinciden con los
aumentos generalizados en el precio de las propiedades en la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.
Si se considera el precio promedio de las
viviendas ms econmicas de la Ciudad (pesos quinientos veintiocho
-$528.- por metro cuadrado)
15
, en el ao 2001 el crdito de pesos
treinta mil ($30.000.-) equivala a cincuenta y siete metros cuadrados
(57m
2
). Desde entonces, a pesar de los sucesivos incrementos
mencionados, el crdito no recuper ese nivel de poder adquisitivo.
As, puede observarse que, si bien el tope del crdito fue
cuadruplicado entre los aos 2001 y 2008, los precios de las viviendas
ms accesibles se quintuplicaron. Esto significa que para adquirir un
inmueble de 57m
2
en el ao 2008 se necesitaban aproximadamente
pesos ciento cuarenta y nueve mil ($149.000.-) mientras el tope de
crdito era de pesos ciento veinte mil ($120.000.-), lo que representa
un veinticuatro (24%) menos. Sin embargo, los mayores desfasajes se
observan en los aos 2004 y 2006, cuando el monto tope era un
cuarenta y seis por ciento (46%) y un cincuenta y dos (52%)
respectivamente menor al necesario para equiparar en trminos reales
al del ao 2001.
14
Ley 964, art. 1
o
.
15
Se considera precio promedio del 10% de las propiedades que tienen los precios ms bajos.
8
Grfico 1
Evolucin del tope de crdito individual en trminos reales en relacin con el precio de las
viviendas ms baratas 2001-2008
$ 140.000
$ 120.000
$100.000
$ 80.000
$ 60.000
$ 40.000
$ 20.000
149.089
123.7
114.406
70.383 70.383
49.267/
39.912
$-120.000
97.500
X% 75.000 $75.000
^% 60.000
$ 30.000
42.000
$ 48.300
$ 30.000
2001 2002 2003 2004 2004 2005 2006 2007 2008
(27/2) (15/9)
Tope de crdito ($) X Equivalente a $30.000 de 2001 segn variacin de precios inmobiliarios
I T6
-
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, del Ministerio de Desarrollo Urbano y
Banco Central de la Repblica Argentina (BCRA), cotizacin del dlar.
El aumento en el alza de los valores del
suelo urbano, acompaado por el accionar de la actividad inmobiliaria
y el mercado de la construccin, ubica a la vivienda como un bien
preciado y costoso. La lucha por la apropiacin del encarecido suelo
urbano produce la exclusin de los sectores de bajos ingresos en la
participacin del mercado formal de viviendas y, por tanto, la
pauperizacin de sus condiciones de vida. Ante la clara situacin de
emergencia habitacional, resulta evidente que la actualizacin en los
montos tope del crdito no se ajustan al incremento en los valores de
las propiedades.
A la situacin descripta, se agregan los
obstculos generados por la desconfianza y el rechazo de los
operadores inmobiliarios a participar de la operatoria. La falta de
difusin pblica de la operatoria y experiencias anteriores de
operaciones frustradas generaron la desconfianza generalizada del
mercado privado, necesario para la correcta aplicacin de la
normativa.
Mercado inmobiliario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Precio de venta de departamentos y casas en venta.
Unidad de Sistemas de Inteligencia Territorial, Subsecretara de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano. 2009.
Ante el elevado nivel de desconfianza, en
muchas oportunidades tanto las inmobiliarias como los dueos directos
exigen a los solicitantes el pago de una suma de dinero en concepto
de sea. Esto llevo a que muchos vecinos desistieran de la tramitacin
del crdito y que gran cantidad de damnificados perdieran altas sumas
de dinero al caerse la operacin inmobiliaria luego de haber abonado
la sea.
La falta de credibilidad del IVC tiene que
ver, en gran medida, con las excesivas demoras en las que incurre. El
art. 11 de la Ley 341 remite a la reglamentacin para la estipulacin
del perodo de tiempo en que deba completarse cada una de las
etapas del crdito, plazo que en su totalidad no deba exceder los
noventa das.
A pesar de ser ese el plazo en que debera
resolverse el otorgamiento o no del crdito hipotecario, un 80% de las
actuaciones presentadas ante esta Defensora del Pueblo entre los
aos 2003 y 2004 evidenciaban una demora en la tramitacin del
expediente administrativo de entre diez y quince meses, y el restante
20% entre seis y nueve meses
17
. Al analizar los crditos otorgados
hasta el ao 2008 con relacin a la fecha de inicio de la solicitud, se
observa que slo un 21,5% de los crditos solicitados fueron otorgados
en el mismo ao de inicio del trmite, mientras un 62% result
otorgado en el ejercicio siguiente al de inicio del expediente y un
16,4% ms de un ao despus
18
.
De acuerdo a lo denunciado por muchos
vecinos, las mayores demoras se producen en la realizacin del
informe tcnico, a cargo de la Gerencia de Proyectos y Obras, que
realiza una verificacin estructural de la vivienda que presenta el
peticionante. Lo mismo sucede con la tasacin del valor del inmueble,
a travs de la Gerencia de Pignoraticio y Ventas del Banco Ciudad de
Buenos Aires.
Resultados producidos por el programa de crditos
individuales Ley 341.
Existen registros que muestran que al da
31 de agosto de 2003 se haban recibido dos mil quinientas solicitudes
de ingreso a la operatoria, mientras se haba planificado el
17
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Resolucin n4658/04.
18
Informacin proporcionada por el IVC.
10
D
otorgamiento de trescientos cincuenta crditos
19
. Sin embargo, ese
mismo ao se otorgaron tan slo ciento ochenta y nueve crditos
individuales, lo que representa un 54% de lo proyectado. Los crditos
planificados representan, a su vez, el 14% de las solicitudes recibidas
en el perodo marzo-agosto de 2003 y el 7% de la proyeccin anual de
solicitudes.
Como puede observarse en el siguiente
cuadro, el ao con mayor cantidad de crditos otorgados fue el 2004;
sin embargo, hay que tener en cuenta que seiscientos veinte de los
seiscientos ochenta escriturados corresponden a presentaciones
efectuadas en el ao 2003. Posteriormente, se vislumbra una cada
sistemtica en el otorgamiento de crditos individuales.
Grfico 2
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS 2003-2008
800 n
700 -
600 -
500 -
400 -
300 -
200 -
100 -
n -
189
680
553
i
426
140
IUf
2003 2004 2005 2006 2007 2008
1
Fuente: elaboracin propia en base a datos proporcionados por el IVC.
El IVC ha manifestado en reiteradas
oportunidades que sus recursos presupuestarios eran "insuficientes"
para atender a la demanda, y procedi a suspender de hecho el
otorgamiento de crditos. La suspensin de la operatoria no slo
impidi el ingreso de solicitudes y el progreso de las ya iniciadas, sino
que implic el no otorgamiento de crditos que ya haban sido
aprobados por el IVC y se encontraban en etapa de escrituracin
20
.
La suspensin aludida se traduce en un
comportamiento material que limita y vulnera derechos legalmente
reconocidos, con lo cual no slo le ocasionar perjuicios a los
19
"Memoria, Balance General, Estado de Recursos y Gastos y Estado de Flujo de Efectivo e Informacin
complementaria" de la ex Comisin Municipal de la Vivienda - en Cuenta de Inversin 2003, p. 2. Segn surge del Informe
de Gestin del ao 2003 (periodo enero - octubre) del I.V.C., si bien se anunci oficialmente el otorgamiento de 350
crditos, se entregaron 45.000 solicitudes en los tres meses de vigencia de la operatoria.
20
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n2445/07.
11
administrados tanto en el orden patrimonial como moral, sino que
adems reflejar el dispendio innecesario de recursos para la
administracin pblica, toda vez que se realizaron los gastos
correspondientes para que los expedientes referidos sorteen las
instancias pertinentes, durante plazos ms que considerables, para
luego decidir, sin motivos razonables, que los trmites comprometidos
no podan continuar
21
.
Anlisis presupuestario y organizativo.
Antes de comenzar con el anlisis
presupuestario, resulta necesaria una aclaracin con respecto a la
informacin suministrada por el Gobierno de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires con respecto a la norma en cuestin. A raz de
investigaciones realizadas por distintos organismos constitucionales se
comprob que la informacin presupuestaria sobre el IVC en general y
sobre la operatoria de crditos en particular, es escasa e inconsistente.
Ya en el ao 2003 la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires
(AGCBA) expresaba que "...estas inconsistencias en la informacin
impiden conocer fehacientemente la realidad econmica y financiera
de la CMV en virtud de la imposibilidad de determinar la integridad y
veracidad de los crditos hipotecarios otorgados'
22
. En un anlisis
posterior, la AGCBA observ "...la falta de integridad en la informacin
de lo que genera el programa en sus expedientes, de los controles
propios al cumplimiento de la normativa y la inexistencia de un control
interno instalado en la gestin, lo cual entre otras cuestiones, aumenta
las posibilidades de desvos en las operaciones correspondientes al
otorgamiento de los crditos'
23
.
Por otra parte, se registraron importantes
diferencias entre la informacin proporcionada por el IVC, la registrada
en el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIGAF) y la
relevada por la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires.
La Ley de Sistemas de Gestin,
Administracin y Control del Sector Pblico de la Ciudad establece que
el presupuesto de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, tiene carcter
participativo, el cual se garantiza mediante la consulta a la poblacin
en el proceso de elaboracin y seguimiento
24
. En este sentido, es de
destacar que este carcter especial del presupuesto de la Ciudad no
21
22
Auditora General dla Ciudad de Buenos Aires, "Informe final de Auditoria. Proyecto n1.03.20", 2003, Pg. 17.
23
AGCBA, "Informe final de Auditora. Proyecto n 1.06.22. Crditos Ley 341 341/964: Auditora Legal y Financiera y
Gestin", 2007, pg. 8.
24
Ley 70, sancionada el da 27 de agosto de 1998, art. 29.
12
D
puede llevarse a cabo si la informacin brindada al respecto es difusa,
parcial y contradictoria. Es una privacin al derecho de control del
gasto pblico que tienen tanto los ciudadanos como los organismos de
control que aparezcan vacos e inconsistencias en la informacin
presupuestaria.
De la escasa informacin disponible se
desprende, por un lado, que en trminos nominales y reales se reduce
continuamente el presupuesto vigente para la operatoria Ley 341 a lo
largo de los aos 2005/2009. Al mismo tiempo, las partidas asignadas
al organismo habitacional se encuentran subejecutadas muy por
encima de los mrgenes permitidos por las polticas financieras y
presupuestarias.
La subejecucin presupuestaria es un
problema que atae al funcionamiento de todo el IVC. En su informe
sobre el ejercicio 2003, la Auditora General de la Ciudad de Buenos
Aires seal "...se observa que en todos los programas la ejecucin
fue menor a la planificada y presentada en la Legislatura de la Ciudad
para la aprobacin del presupuesto"
25
.
El propio IVC reconoce una importante
subejecucin del presupuesto, con un promedio de ejecucin de tan
slo el 64%
26
. De acuerdo a la informacin brindada por el IVC,
solamente en el ao 2002 la operatoria Ley 341 habra ejecutado el
100% de la partida asignada. Sin embargo, segn la informacin de la
Cuenta de Inversin, el presupuesto vigente del programa para ese
ao fue de pesos cuatro millones treinta y un mil trescientos veintiuno
($4.031.321.-) (AGCBA 2003, p. 19), lo que indica una ejecucin de
slo 56% ese ao.
En sntesis, la subejecucin presupuestaria
llega, en promedio, al 36%, limitando la posibilidad de otorgar crditos
hipotecarios. En resumen, los recursos no ejecutados entre los aos
2003 y 2008 por el programa de la Ley 341 (operatorias individual y
autogestin) equivalen a mil seiscientos sesenta crditos individuales
para adquisicin de vivienda del mximo monto permitido y a dos mil
quinientos cincuenta y siete crditos si se toma como referencia el
monto promedio de los crditos que fueron otorgados.
Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Final de Auditora "Comisin Municipal de la Vivienda",
Proyecto 1.10.14. Buenos Aires 25 de octubre de 2005.
26
C.f. Registro n 1281-MGEYA-2008, Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Nota n3683-IVC-
2008 de fecha 24 de enero de 2008 en Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, actuacin n
2939/05, fs. 159/160.
13
Grfico 3
EJECUCIN PRESUPUESTARIA LEY 341 - 2003-2008
Asi gnado Ley 341 (R. 007) Ej ecut ado Ley 341 (R. 3007) % Sub-ejecucin
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC (Nota n3683-IVC-2008)
La importante regresin en el volumen de
los recursos presupuestarios asignados al programa desde el ao
2006 da cuenta de una notoria ausencia de una planificacin. Con
relacin al ejercicio 2005, la AGCBA nuevamente observ dficit en la
planificacin del programa de crditos: "La meta anual es un dato
aislado del cual se desconoce su incidencia en el problema real...
no hay una precisa evaluacin de viabilidad del programa lo cual
repercute en la correcta evaluacin de los recursos econmicos,
polticos e institucionales necesarios para el logro de los objetivos"
27
.
Otra cuestin relacionada con la falta de
planificacin del IVC tiene que ver con el elevado costo operativo del
programa. De acuerdo a los datos disponibles, las transferencias
realizadas a los beneficiarios alcanzan solamente alrededor de un 70%
del presupuesto ejecutado por el programa de crditos individuales. En
el ao 2003 el programa otorg 189 crditos que suman un total de
pesos siete millones treinta y ocho mil trescientos veintiocho
($7.038.328.-), mientras el total de presupuesto ejecutado puede
estimarse en pesos diez millones novecientos veintin mil doscientos
noventa y cinco ($10.921.295.-)
28
. El gasto operativo de la operatoria
de crditos individuales puede estimarse de esta manera en un 30%
del presupuesto ejecutado. Esta proporcin de gastos operativos es
27
AGCBA, "Informe final de Auditora. Proyecto n 1.06.22. Crditos Ley 341 341/964: Auditoria Legal y Financiera y
Gestin", 2007, pg. 5.
28
Estimacin correspondiente a 189 crditos individuales otorgados, siendo 200 el total de crditos otorgados segn la
Memoria del IVC 2003 y pesos once millones quinientos cuarenta y un mil quinientos once ($11.541.511.-) el total
ejecutado por la operatoria Ley 341 ese ao, segn la Nota IVC-3683-2008.
14
i>
similar a la que presentaba todo el organismo en el ejercicio 2003: "...la
incidencia de los gastos de funcionamiento y administracin de la CMV
alcanzan el 30% del total de las erogaciones ubicndose en el 5to.
lugar de las jurisdicciones del pas con mayor incidencia del gasto'
29
.
Conclusiones
El creciente dficit habitacional de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires necesita respuestas directas por parte del
Estado local. La Ley 341 y su modificatoria, Ley 964, pretendieron
resolver una falencia en la intervencin estatal destinando una
interesante herramienta para que aquellos hogares de escasos
recursos en situacin crtica habitacional pudieran tener acceso a la
tan deseada vivienda definitiva.
Sin embargo, y tal como surge del anlisis
realizado en el Informe "LA POLTICA DE SUBSIDIO A LA DEMANDA PARA
ADQUISICIN DE VIVIENDA EN LA ClUDAD DE BUENOS AlRES. LA LEY 341 Y
LOS CRDITOS INDIVIDUALES", se puede demostrar que a diez aos de
sancionada la norma los resultados no fueron significativos con
relacin al elevado dficit habitacional.
Los limitados recursos presupuestarios, la
deficiente planificacin y el elevado costo operativo, han llevado a que
una medida que tena la finalidad de resolver progresivamente las
psimas condiciones habitacionales de un gran sector de la poblacin
no diera respuesta a las mismas.
La restriccin cada vez ms evidente al
acceso de la operatoria y la sistemtica reduccin presupuestaria que
ha venido teniendo el programa de crditos hipotecarios, hacen pensar
que la nica forma de materializar el efectivo cumplimiento de la Ley
341 y el aprovechamiento de las polticas de acceso a la vivienda a
travs de crditos subsidiados es requiriendo una profunda
transformacin de la operativa por parte del IVC.
POR TODO ELLO:
Proyecto 1.10.14, Buenos Aires 25 de octubre de 2005, p. 40.
15
s
LA DEFENSORIA DEL PUEBLO
DE LA CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES
R E S U E L V E :
1) Poner en conocimiento del Presidente del Instituto de Vivienda de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, don Ornar Ahmed Abboud, la
presente Resolucin y el Informe "LA POLTICA DE SUBSIDIO A LA
DEMANDA PARA ADQUISICIN DE VIVIENDA EN LA CIUDAD DE BUENOS ALRES.
LA LEY 341 Y LOS CRDITOS INDIVIDUALES".
2) Recomendar al Presidente del Instituto de Vivienda de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, don Ornar Ahmed Abboud, arbitre los
medios necesarios a efectos de:
a) realizar un diagnstico con relacin al dficit de capacidad
institucional de las unidades organizativas del Instituto que preside
involucradas en la aplicacin de la Ley 341;
b) efectuar una reestructuracin en el Instituto que preside que
permita satisfacer los requerimientos de la operatoria;
c) crear y desarrollar un rea de planificacin al interior del
Instituto que preside;
d) definir una lnea de base sobre el dficit habitacional que
permita una planificacin de recursos adecuada a la demanda de
crditos de la poblacin objetivo definida en la Ley 341;
e) instrumentar la asignacin de recursos necesarios para
garantizar la continuidad de la operatoria de crditos individuales Ley
341 y su ampliacin a la poblacin objetivo definida en dicha norma;
f) solicitar y asegurar la asignacin de recursos suficientes para
mantener crditos equivalentes al monto real estipulado por la Ley 341
- en el ao 2000.
3) Poner en conocimiento de la Presidenta de la Comisin de Vivienda
de la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, diputada
Roco Snchez Anda, y a cada uno de los diputados que integran esa
Comisin, la presente Resolucin y el Informe "LA POLTICA DE SUBSIDIO
16
A LA DEMANDA PARA ADQUISICIN DE VIVIENDA EN LA CIUDAD DE BUENOS
AIRES. LA LEY 341 Y LOS CRDITOS INDIVIDUALES".
4) El Anexo de la presente y el Informe "LA POLTICA DE SUBSIDIO A LA
DEMANDA PARA ADQUISICIN DE VIVIENDA EN LA CIUDAD DE BUENOS AlRES.
LA LEY 341 Y LOS CRDITOS INDIVIDUALES" forman parte integrante de
esta Resolucin.
5) Fijar en 30 das el plazo previsto en el art. 36 de la Ley 3 de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
30
6) Notificar, registrar, reservar en el rea para su seguimiento y
oportunamente, archivar.
Cdigo 441
ADS/sp
ODV/af/kp/ghg/al
LV ./D/LDS
D r a . A l i c i a P i e r i n i
Defensora de Pueblo
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
RESOLUCIN N2860/10
D EFENS OR A
DEL PUEBLO
CABA
ES COPIA FIEL
DEL ORIGINAL
Bs. As24:.?.:.-3.o
r
. Silva
Jefa Be kyfa do Despacho
Mesa de Entradas, Salidas y Archivo
Defensora del Pueblo i
oe la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
30
Ley 3, art. 36: Con motivo de sus investigaciones, el Defensor o Defensora del Pueblo puede formular advertencias,
recomendaciones, recordatorios de los deberes de los funcionarios, y propuestas para la adopcin de nuevas medidas.
Las recomendaciones no son vinculantes, pero si dentro del plazo fijado la autoridad administrativa afectada no produce
una medida adecuada, o no informa de las razones que estime para no adoptarla, el Defensor o Defensora del Pueblo
puede poner en conocimiento del ministro o secretario del rea, o de la mxima autoridad de la entidad involucrada, los
antecedentes del asunto y las recomendaciones propuestas.
SI tampoco as obtiene una justificacin adecuada, debe incluir tal asunto en su informe anual o especial a la Legislatura,
con mencin de los nombres de las autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud.
17
D
ANEXO - RESOLUCIN N2860/10
Apellido y nombr
A.M.
Abaza, Haydee Zulema
Acevedo, Ramona
Acosta, Agesima del Carmen
Acosta, Clotilde
Acosta, Mabel Zulli
Acosta, Mara Gabriela
Acua, Salvador Lindor
Aguilar, Aida Susana
Aguilar, Rosana Beatriz
Aguirre Fernndez, Felisita
Alegre, Rosana Marta Isabel
Alloatti, Silvana
Alzogaray, Esther Marina
Amador de Puga, Rosa Liberata
Amaya, Petrona
Andrea, Hctor Fabin
Andreotta, Romina Vernica
Annibaldi, Luca Margarita
Antelo, Teresa Susana
Aragn, Silenio
Arce, Juliana Juana
Arguello, Adolfo
Arias, Marcela Alejandra
Arias, Mara Vernica
Arias, Rosa del Carmen
Arias, Sonia Alejandra
Arjona, Clelia
Avedao, Luz Mara
Ayala, Demetria
Ayala, Ercilia
Bez, Sandra Silvina
Banegas, Mara Alejandra
Barconte, Bernarda
Barraza, Anglica
Barrios, Gisela
Baygorrea Soto, Quinche Richar
Belzusarri Guillen, Primitiva Clrida
Bentez, Mara de los Angeles
Bielski, Lidia Susana
Bordn, Patricia
Bravo, Edgardo
Broese, Diego Alejandro
Bustamante, Nancy Noem
C.,S.E.
D.N.I. n
16.831.674
4.894.881
21.347.550
14.176.805
92.740.668
18.227.603
21.492.327
16.817.104
10.368.387
26.951.193
93.978.535
18.116.972
14.010.637
11.605.256
5.991.347
10.382.694
20.057.901
25.784.983
5.449.757
20.225.342
14.359.149
13.972.269
L.E. 6.148.545
24.820.875
10.196.976
6.386.107
23.416.617
21.316.631
93.290.210
18.139.266
11.697.648
17.577.268
21.574.016
18.214.534
13.496.320
31.872.453
94.057.474
93.609.391
26.917.776
6.146.689
22.365.984
13.305.244
31.051.021
12.645.358
23.984.909
19
Apellido y nombre
Caballero, Graciela
Caballero, Sebastin Gabriel
Cabrera, Telmo Fernando
Camacho Zelaya, Delia Elba
Cantoni, Beatriz
Capdevilla, Mariana Emilia
Capparelli, Mara Alejandra
Carballes de Barozzi, Mariana Claudia
Carbonell, Elsa
Carmeci, Vernica
Carrion Jaramiilo, Mara Eleuteria
Carrizo, Aurora Virginia
Cartagena Aspetti, Edson
Castillo Gargate, Juana Soledad
Castillo, Pura Concepcin
Castro, Silvia Noem
Cavallini, Silvia Jacqueline
Celestino Lorenzo, Elizabeth
Cerminario Bellizi, Alejandra
Chvez Gmez, Maximina
Chevez Abarca, Rosa Catalina
Choquemesa Ros, Pelagia
Chuchuy, Sergio Rmulo
Ciancia, Liliana Mnica
Colque Cano, Wilma
Crdoba, Juvencia
Correa Rojas, Graciela
Cortez, Mariana Isabel
Cosentino, Adriana Beatriz
Cruz, Gladis Beatriz
Cruz, Luca
Cuadros Ziga, Martha
Cuba Santisteban, Liliana
D.G.,P.M.
Danna, Rubn Walter
De Freitas, Jorge Aparicio
De los Santos, Antonia
Delsa, Gricelda
Di Sevo Martnez, Carla Lorena
Di'Mayo, Claudia Liliana
Daz, Andrea
Daz, Leonor Ins
Daz, Lorena
Daz, Olga Noem
Doglioli, Yolanda Liliana
Elola, Natalia Vanesa
Encinas, Daniela
D.N.I. n
CJ. 1.106.213
26.920.281
4.268.081
94.047.500
4.840.506
24.646.873
21.076.653
18.411.306
92.370.236
23.605.715
93.962.259
10.555.816
94.019.270
94.029.987
6.197.269
14.112.092
92.075.860
18.864.632
23.523.521
93.888.425
93.800.859
92.939.405
18.020.469
12.902.219
93.009.587
5.291.616
92.186.759
31.191.338
24.814.687
29.667.127
17.651.053
93.937.624
93.996.991
18.029.430
24.129.107
94.036.428
25.124.542
6.434.757
25.060.557
24.059.914
34.387.836
10.139.094
23.739.445
20.893.833
14.446.047
24.962.528
26.593.891
20
..
i>
Apellido y nombre
Espaol, Judith Graciela
Espndola, Cristina
Espinoza Huaman, Daniel Jaime
Estrada, Mirta Dora
Falcn, Mara Fernanda
Fernndez Figueredo, Agustina
Fernndez, Ernesto Fidel
Fernndez, Irma del Rosario
Fernndez, Ramona Cristina
Fernndez, Rosa Lidia
Fernndez, Silvia Beatriz
Figueroa, Flavio Nicola
Flores Gallardo, Jos Francisco
Flores Rojas, Ross Mery
Flores Sandoval, Sara Clara
Flores, Laura Gabriela
G..V.M.
Gaetan, Mercedes
Gallardo, Claudia Isabel
Gallardo, Rosa Antonia
Gallardo, Rubn Walter
Garay Salinas, Gilda
Garay, Karina Alejandra
Garca Chong, Mnica Marianela
Garca, Alejandra Patricia
Garca, Emilia Luca
Garca, Leonardo Gabriel
Garca, Vanesa Beatriz
Garnica, Velia Anglica
Gauna, Paula Andrea
Gigena, Daniela
Gil, William
Gimnez, Juan Domingo
Gmez Conde, Jenny Liz
Gonzlez Morales, Alicia Guacolda
Gonzlez, Floridelis
Gonzlez, Genoveva
Gonzlez, Noem Francisca
Gordillo, Lidia Margarita
Gray, Angela Patricia
Guardia, Guillermo Fernando
Guerrero, Mnica Elizabeth
Gutirrez, Claudia
Gutirrez, Elsa Lourdes
Gutirrez, Guillermo Alberto
Gutirrez, Mariela Isabel
Gutirrez, Mirta Violeta
D.N.I. n
10.431.634
95.811.060
94.057.219
17.048.708
29.531.897
94.016.122
21.935.306
17.559.519
16.404.604
17.791.459
21.820.857
22.509.878
93.966.215
C.l. 6.379.260
PAS. 402.990
28.040.558
23.433.066
12.827.864
21.139.404
10.736.083
16.296.592
94.005.062
27.601.054
93.873.012
25.059.032
6.264.774
24.431.034
29.319.289
10.871.692
25.600.789
28.919.402
92.809.048
7.836.694
18.810.856
92.873.783
92.239.341
4.845.759
20.351.295
14.473.443
16.273.488
28.107.246
27.168.176
23.204.842
10.423.882
26.309.621
94.062.724
5.201.050
21
Apellido y nombre
H.,G.A.
Hernndez, Mercedes Petrona
Herrera, Eliana Lujan
Hirsch, Mario Eduardo
Huaman Yupanqui, Ral Enrique
Ibarrola, Gladys Aldana
Irazu, Marcelo Fermn
Jara, Delia Claudia
Jimnez, Juana
Kitmang, Mary Ofelia
Kochople, Sandra Estela
L.A.M.
Lacava, Jorge Alberto
Lazo, Sonia
Lehrmann, Ana del Valle
Lezcano, Pascuala
Lima, Gladys
Llanos, Mara Silvia
Loayza Garate, Graciela Milagros
Lobos Urra, Jos Liotardo
Lpez Oporto, Antonieta
Lpez, Carmen Anglica
Lpez, Hugo Daniel
Lpez, Marta Beatriz
Lpez, Paola Sabrina
Lpez, Viviana Gladys
Lucas, Lily Marlene
M.,F.O.
Magallanes, Elizabeth Silvina
Magne, Vanesa
Mahafud, Luis Alberto
Maigua, Nair Lorena
Maita, Silvia Viviana
Maldonado, Alberto Alejandro
Maldonado, Luis Alberto
Manieri, Paulo Ricardo
Manzi, Mara Laura
Martnez Saravia, Andrea Carmina
Martnez, Derlis Alexis
Martnez, Ernesto Facundo
Martnez, Mavel del Valle
Martnez, Robinson David
Mndez, Marta Graciela
Mercader, Leonor Gladys
Meza Velsquez, Marcela
Mingrone, Elda Celia
Missaglia, Emma Victoria
D.N.I. n
26.653.932
12.570.458
29.017.853
7.651.075
93.958.684
25.013.349
17.031.499
22.668.249
18.842.375
93.861.779
27.464.708
92.433.876
10.567.176
93.919.446
3.714.444
92.891.717
20.480.062
27.259.243
93.866.377
92.830.164
93.959.296
18.653.968
10.964.586
5.965.200
31.380.476
23.007.881
92.587.368
23.266.768
20.231.357
22.811.811
12.903.504
33.367.903
14.902.177
22.668.436
20.188.516
21.843.511
24.583.969
94.004.216
93.113.038
23.798.227
20.958.631
92.477.463
18.615.502
16.640.589
PAS. 0.661.031
L.C. 6.360.587
11.340.676
22
Apellido y nombre
Moffa, Susana Karina
Molas Uzal, Silvia Loreley
Molina, Mara Ins
Montenegro, Nazareno Jernimo
Morales Vega, Blanca Rosa
Moreyra, Julio Daniel
Morinigo, Evelyn Soledad
Neroni, Cecilia Lujan
Nieto, Norma
Nez, Noem Alejandra
Nez, Susana Beatriz
Ojeda, Eduardo
Ojeda, Sara
Olivera, Rosa Gabriela
Orellano, Mara del Carmen
Oropeza Montesinos, Evelin Helen
Orrijola, Juan Carlos
Ortiz Canales, Corina Trinidad
Otamendi, Ral
Palacio, Mara Cristina
Palavacino, Leoncia Rosala
Palavacino, Rosana Mavel
Palomino Chvez, Carlos Federico
Paniagua, Leocardio
Paredes, Csar Lisandro
Pavn, Mara Cristina
Paz, Mariela Paola
Paz, Mnica Liliana
Pelaez, Gustavo Andrs
Peralta Ramos, Mirta
Pereyra Zarate, Paula
Pisani, Vernica Vanesa
Pizarro, Stella Maris
Pombar, Susana
Ponce de Colazo, Feliciana
Pou, Patricia Mnica
Quaranta, Cynthia
Quilca Candioti, Rosario Lindaura
Quiones, Natalia
Quintana, Gladys Elizabeth
Quiroga, Mara Alejandra
Quispe, Vanesa
R.,V.
R.V.,L.L.
Ramrez Vargas, Yessica Silvana
Ramrez, Beatriz
Ramrez, Mirta Ester
D.N.I. n
23.770.346
93.090.977
12.019.980
13.154.778
27.487.251
4.992.999
31.983.650
25.070.714
12.202.893
18.341.715
17.188.066
26.040.985
12.757.984
30.794.997
26.756.371
93.877.084
16.308.536
92.404.853
16.225.612
12.298.939
16.428.627
24.931.717
93.990.115
17.271.126
25.284.197
C.l. 963.957
26.195.461
22.791.336
22.456.229
C.l. 2.822.833
92.298.297
29.646.464
21.925.907
8.781.381
6.389.557
13.464.611
20.493.378
93.971.462
31.983.556
18.411.409
22.972.262
31.846.152
25.745.835
92.204.382
92.877.345
12.095.264
17.707.328
23
Apellido y nombre D.N.I. n
Ramrez, Ramona Itat
Ramos Yupanqui, Constantina Damiana
Ramos, Mara de los Angeles
Raso, Toms Eugenio
Ratto, Mara Soledad
Recalde, Andrs
Revol, Sandra Mabel
Riccele, Hernn
Ros, Adriana Yolanda
Rivas, Lucrecia
Riveiro da Rosa, Sonia de Ftima
Rivero, Juan Carlos
Rivero, Nora Magdalena
Roa, Stella Maris
Rodrguez Fleitas, Mercedes
Rodrguez Laynes, Elizabeth Rosario
Rodrguez, Hilda Alicia
Rodrguez, Leonardo
Rojas, Ana
Romaldetti, Paola Noem
Romero, Roberto Carlos
Romero, Rosa Cristina
Romero, Rosana Lorena
Rubio, Ana Mara Eugenia
Rugilo, Fabin Eduardo
Ruibal, Graciela Marta
Ruiz, Delia
Rulera, Silvia Mara Alejandra
S.,A.L.
Salas Izquierdo, Juana Olimpia
Salas, Corina del Milagro
Salas, Walter Enrique
Snchez, Alicia Liliana
Santa Cruz, Lisa
Sawai de Demara, Chieko
Sepulveda Zapata, Atalia Flor
Serrano, Simion Csar
Sieriz, Fabin Marcelo
Sols, Miguel Orlando
Sollz, Claudia Yolanda
Soria, Laura Beatriz
Soria, Norma del Valle
Spina, Alicia Paola
Stepaniuk, Ana
Surez, Silvana Mercedes
Taritolay, Patricia Noem
Ticona, Celia Aleja
27.893.827
93.870.254
13.577.528
11.542.658
27.086.085
12.105.247
24.944.676
24.529.633
23.895.102
93.456.838
14.873.725
11.410.979
11.239.289
6.056.899
18.854.296
93.977.584
14.864.259
11.598.291
93.905.325
25.777.461
22.005.281
17.018.313
24.679.501
13.458.035
21.796.120
22.992.630
18.581.500
22.023.955
16.089.970
93.724.807
24.501.447
17.514.216
12.965.675
30.295.236
92.060.464
92.354.198
8.133.410
16.893.695
22.883.391
21.098.466
25.852.967
10.670.071
29.478.416
4.289.862
23.146.130
26.153.761
93.900.873
24
Apellido y nombre
Tito, Olga Lidia
Tkachuk, Carlos Miguel
Toledo, Carlos
Tor, Isabel Lourdes
Torres, Elisa
Torres, Gabriela Roxana
Torres, Josefina
Torres Valenzuela, Fanny Yajaira
Torrico Pearanda, Iris Jazmn
Torrico, Teresa Nicanora
V.,V.G.
Valdez, Graciela Reina
Valenzuela, Graciela
Varga, Juan Eduardo
Ventura, Mara Anglica
Vera Avila, Blanca Victoria
Verdecchia, Nora Beatriz
Videla, Liliana Mariela
Videla, Pablo Martn
Villalba Espinla, Freddy Javier
Villalba, Flavia
Vulcano, Mara Cristina
Zabala, Christian Javier
Zallocco, Ana Mara
Zambrano, Dbora Victoria
D.N.I. n
26.308.983
10.979.639
20.411.669
92.529.762
6.686.853
26.570.364
11.226.678
93.187.875
C.l. 5.210.013
17.187.906
17.311.324
17.802.346
27.050.815
17.628.625
17.365.450
92.799.914
16.487.672
22.998.501
24.542.709
92.990.142
30.372.010
6.272.232
29.886.666
10.469.081
22.458.267
25
D
La poltica de subsidio a la
demanda para adquisicin de
vivienda en la Ciudad de Buenos
Aires
La Ley 341 y los crditos
individuales
Informe producido por el rea de
Derechos Sociales
27
D
NDICE
Introduccin 31
I. La Ley 341 32
1.1. La situacin habitacional 32
1.2. Antecedentes del Programa de crditos hipotecarios 34
1.3. Sancin de la Ley 341. Apertura del Programa. Objetivos 36
1.4. Beneficiarios. Requisitos. Prioridades 38
1.5. Procedimientos para el otorgamiento de crditos 40
Comisin de Control, Evaluacin y Seguimiento 43
II. Debilidades en la implementacin de la poltica de crditos y prcticas
regresivas de la operatoria 44
11.1. Retraso en la actualizacin del monto del crdito 44
11.2. Restricciones de hecho de la poblacin objetivo
legalmente definida 50
11.3. Obstculos en la tramitacin de los crditos y desconfianza en el
mercado inmobiliario 54
11.4. Deficiencias en el estudio de ttulos 60
11.5. Suspensin del otorgamiento de crditos 61
III. Falta de transparencia - Obstculos al acceso a la informacin 64
111.1. Opacidad de la informacin presupuestaria 65
111.2. Respuestas incompletas o improcedentes del IVC 69
IV. Resultados producidos por el Programa de Crditos Individuales 71
V. Anlisis presupuestario y organizativo 76
V.lSubejecucin del presupuesto asignado 78
V.2. Ausencia de una planificacin adecuada 81
V.3. Elevado costo operativo 87
V.4. Debilidades en la estructura organizativa del IVC 89
VI. Conclusiones 92
Vil. Recomendaciones 94
VIII. Referencias 94
29
D
La poltica de subsidio a la demanda para
adquisicin de vivienda en la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires
La Ley 341 y los crditos individuales
Introduccin
El derecho a la vivienda constituye un
derecho humano elemental. La vivienda es una condicin
imprescindible para el desarrollo de las personas y una referencia de
su pertenencia a la comunidad, constituyndose as en presupuesto
para el ejercicio de otros derechos. Desde la alimentacin y la salud
hasta los derechos polticos son gravemente afectados cuando se
vulnera el derecho a la vivienda. Sin embargo, no toda la poblacin
tiene acceso a una vivienda adecuada. En la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires el dficit habitacional puede estimarse en
aproximadamente ciento veintisis mil ochocientos hogares que
habitan en condiciones precarias o de hacinamiento
31
.
En relacin con las soluciones frente a ese
dficit, las polticas crediticias que apuntan a subsidiar la demanda de
vivienda tienen ciertas ventajas sobre el modelo de "Estado
constructor" que domin las polticas de vivienda hasta la actualidad.
En comparacin con los "complejos habitacionales" difundidos a partir
de los aos 60, las herramientas de subsidio a la demanda tienen la
potencialidad de evitar la "ghetificacin" de la "vivienda social" y la
creacin de "barrios de pobres", ya que permiten a una poblacin de
bajos recursos escoger vivienda segn sus preferencias y necesidades
para ubicarse en la trama de la Ciudad.
Es conocido que la oferta crediticia del
mercado bancario est generalmente dirigida a una poblacin de altos
ingresos. Al respecto, hay consenso en que la falta de polticas
crediticias que faciliten el acceso a la adquisicin de vivienda a una
amplia franja de poblacin es uno de los problemas ms importantes
frente al dficit habitacional
32
.
31
Estimacin sobre la base de datos del Censo 2001 - INDEC.
32
Entre otros, pueden citarse las observaciones de Fernndez Wagner (2008), Rodrguez (2008). "En el contexto de
estos procesos ronda el hecho grave y preocupante de falta de oferta de crdito hipotecario de largo plazo, accesible para
los asalariados. Hoy slo podran acceder al crdito los sectores de altos ingresos (el 20% de la poblacin)../' (Fernndez
31
En ese contexto, la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires tiene la particularidad de contar con una poltica de
crditos hipotecarios establecida en el ao 2000 por la Ley 341 e
iniciada operativamente en el ao 2003. El anlisis de esta experiencia
de poltica crediticia para facilitar el acceso a la vivienda resulta
fundamental para repensar las polticas pblicas de vivienda, sus
perspectivas a futuro y construir una agenda para el problema de la
vivienda. En particular, resulta necesario evaluar el impacto de esta
poltica, sus fortalezas y debilidades y los obstculos encontrados,
para definir lneas de trabajo que permitan mejorar sus resultados.
Al respecto esta Defensora del Pueblo ha
emitido desde el ao 2003 numerosas recomendaciones al Poder
Ejecutivo de la Ciudad a partir de importantes debilidades constatadas
en la operatoria. Con esos antecedentes en vista, resulta
indispensable un balance de estos primeros aos de la Operatoria de
Crditos Individuales cuyo funcionamiento se inici en el ao 2003
33
.
En la primera seccin de este informe se
describe la formulacin de la poltica crediticia a partir de la Ley 341.
En la segunda, se describen las debilidades observadas en la
operatoria de crditos individuales para adquisicin de viviendas. En
tercer lugar se exponen cuestiones vinculadas a la falta de
transparencia y acceso a la informacin sobre el programa analizado.
En la cuarta seccin se analizan los resultados producidos por la
poltica analizada. En la quinta parte se aborda un anlisis de las
cuestiones presupuestarias y organizativas del programa. Por ltimo
se plantean las conclusiones y recomendaciones en vistas de
fortalecer la poltica de subsidio a la demanda para el acceso a la
vivienda.
I. La Ley 341
I.1.- La situacin habitacional.
El total de hogares en situacin deficitaria,
es decir hogares que no renen condiciones mnimas de habitabilidad,
se distribuye, de acuerdo con la informacin relevada por el censo
nacional, en diez mil setecientos sesenta y un hogares que ocupan
Wagner, 2008, pp. 3); "...el desarrollo de la Construccin para que d soluciones reales a los temas de la poblacin
requiere de una Poltica crediticia que no es prioridad del sistema Bancario, los Bancos Privados no dan crditos a largo
plazo para financiar la construccin de vivienda a la clase media y sectores trabajadores..." (Rodrguez, 2008, p. 3).
El programa de crditos para organizaciones sociales (Programa de Autogestin para la Vivienda) fue analizado en
"Ley n341: una alternativa para la vivienda social" informe producido por el rea de Derechos Sociales de la Defensora
del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Diciembre 2008.
32
viviendas precarias irrecuperables (ranchos, casillas, local no
construido para habitacin, vivienda mvil); once mil noventa y nueve
hogares en casas tipo B
34
; dieciocho mil seiscientos ocho hogares en
piezas de hotel o pensin; veinte mil ochocientos veintisis en piezas
de inquilinatos y sesenta y cinco mil quinientos noventa y cinco
hogares hacinados en viviendas deficitarias.
Una de las causas de este dficit -y de su
agravamiento en los ltimos aos- se relaciona con el alza exponencial
de los valores del suelo en la Ciudad en un contexto de escasez de
suelo urbanizable. Luego de la crisis del ao 2001, el mercado de la
construccin y la actividad inmobiliaria cobraron un auge singular
constituyndose en uno de los sectores ms dinmicos de la economa
local. El desarrollo de estos mercados -que fraccion al resto de los
precios del mercado inmobiliario- ha colocado a la vivienda fuera del
alcance del poder adquisitivo de amplios sectores sociales.
La imposibilidad de acceder al mercado
formal de viviendas y la inexistencia de una oferta consolidada de
vivienda social, han confinado a estos sectores a la Informalidad en
sus diversas manifestaciones: villas de emergencia, asentamientos
precarios, hoteles, pensiones, conventillos y situacin de calle.
La ausencia de polticas pblicas
sostenidas y eficientes que aborden y resuelvan el grave dficit
habitacional ha contribuido, indudablemente, a incrementar la
dimensin que presenta la problemtica habitacional en la Ciudad y a
acentuar la brecha entre los derechos constitucionalmente reconocidos
y su efectivo goce
35
.
Conviene precisar, en este punto que, el
derecho a una vivienda adecuada forma parte de un conjunto de
normas jurdicas de derechos humanos, universalmente aplicables y
aceptadas, que en nuestro ordenamiento positivo obtuvieron jerarqua
constitucional a partir de su incorporacin en la Ley Suprema, tras la
reforma operada en el ao 1994 (conf. art. 75 inc. 22). No obstante,
este derecho haba sido expresamente reconocido en el art. 14 bis.
En lo concerniente a la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires, la Constitucin local dispone en su art. 17 que "La
Ciudad desarrolla polticas sociales coordinadas para superar las
34
Se refiere a todas las casas que cumplen por lo menos con una de las siguientes condiciones: tienen piso de tierra o
ladrillo suelto u otro material (no tienen piso de cermica, baldosa, mosaico, mrmol, madera o alfombrado) o no tienen
provisin de agua por caera dentro de la vivienda o no disponen de inodoro con descarga de agua.
"Los desalojos y la emergencia habitacional en la Ciudad" informe producido por el rea de Derechos Sociales de la
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Septiembre 2007.
33
condiciones de pobreza y exclusin mediante recursos
presupuestarios, tcnicos y humanos. Asiste a las personas con
necesidades bsicas insatisfechas y promueve el acceso a los
servicios pblicos para los que tienen menores posibilidades".
Asimismo, en su art. 31 reconoce el derecho a una vivienda digna y a
un habitat adecuado para todas las personas que se encuentran bajo
su jurisdiccin. Para resolver el dficit habitacional, de infraestructura y
servicios, el artculo referido promueve, entre otras cosas, la
incorporacin de los inmuebles ociosos, los planes autogestionados, la
integracin urbanstica y social de los pobladores marginados, etc.
En este sentido, las acciones desarrolladas
desde el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires dirigidas a
resolver el dficit habitacional al cual hace mencin la Carta Magna,
han tenido resultados dispares mediante los cuales se dejaron entrever
el fracaso de su implementacin, en tanto a la fecha la Ciudad
presenta un agudo cuadro de emergencia habitacional, reconocido
legislativamente y sin una resolucin definitiva hasta el presente.
1.2.- Antecedentes del Programa de crditos hipotecarios.
La Ley 341 no es la primera formulacin de
operatorias de financiacin directa a la demanda de vivienda. Como
antecedente se puede mencionar el programa implementado por la
Resolucin n 525/SS/97 de la entonces Comisin Municipal de la
Vivienda (ex C.M.V.), de fecha 27 de junio de 1997, que instrument el
otorgamiento de crditos con garanta hipotecaria destinados a
financiar la compra de viviendas usadas econmicas, construccin,
ampliacin y refaccin de unidades habitacionales para familias de
recursos limitados y en situacin de emergencia habitacional, en forma
individual o mancomunada
36
.
En atencin a la situacin de emergencia
habitacional que haba motivado la creacin de esta operatoria, a
travs de la Resolucin n 282/SS/98, se dio prioridad a aquellos
grupos familiares en situacin de desalojo con sentencia judicial
debidamente documentados, o que hubieran perdido su vivienda por
un siniestro, se encontrasen asentados en espacios urbanos en
proceso de reordenamiento, presentasen situaciones graves de salud
que exigieran un cambio habitacional o cuando existiesen serios
riesgos de inseguridad familiar
37
.
36
La Ley 24.464 ya prevea que "Los recursos del FON AVI, en el porcentaje que fija esta ley, se destinarn a la
financiacin de crditos con garanta hipotecaria para la construccin y/o compra, refaccin, ampliacin, o
completamiento de viviendas econmicas para familias de recursos insuficientes" (art. 14).
37
Resolucin n 525/SS/97, art. 9; Resolucin n 282/SS/98, Anexo I; y Resolucin n 4658/04 de la Defensora del
Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
34
El monto mximo a financiar para la compra
de inmuebles por grupo familiar se fij en la suma de pesos treinta mil
($30.000.-) pudiendo incrementarse en un porcentaje mximo de un
quince por ciento para atender gastos inherentes a la operacin
inmobiliaria o regularizacin de dominio. Las cuotas no deban superar
el veinte por ciento de los ingresos del titular. Por su parte, el monto
mximo para refaccin o ampliacin de vivienda se fij en la suma de
pesos cinco mil ($5.000.-) por grupo familiar
38
.
El da 6 de septiembre de 2000 a travs de
la Resolucin n 1028/SS/OO, las autoridades de la ex C.M.V.
dispusieron suspender la operatoria de crditos hipotecarios hasta
tanto se determine su nueva modalidad. En consecuencia, un nmero
importante de familias, en situacin crtica habitacional, luego de
meses de tramitacin y seguimiento de sus expedientes, y algunos
hasta con proyecto de resolucin aprobatoria del crdito, vieron
frustradas sus posibilidades de acceso a una vivienda
39
.
El cierre de los programas hipotecarios
previos a la Ley 341 tuvo su base en las carencias presupuestarias de
la ex C.M.V. y la posibilidad de vislumbrar una nueva operatoria para
abarcar el amplio universo de interesados. Por ejemplo, entre los
fundamentos de la mencionada Resolucin n 1028/SS/OO, que
suspendi la operatoria prevista por la Resolucin n 525/SS/97, se
menciona expresamente la insuficiencia de los recursos
presupuestarios. En este sentido, las autoridades expresaron que "...la
multitudinaria presentacin de solicitudes excedieron ampliamente las
expectativas previstas, en relacin con la partida presupuestaria
pertinente'
40
. En funcin de esto cabe dejar sentado que los problemas
que debe afrontar en la actualidad la operatoria -prevista en la Ley
341- no son nuevos ni responden a cuestiones propias de la norma,
sino que tienen ntima relacin con deficiencias estructurales del propio
organismo ejecutor, como se expondr en los acpites subsiguientes.
Por otro lado, puede observarse que en la
concepcin de la ex C.M.V. las causas del dficit de vivienda caan en
la categora de "desvo" en lugar de ser concebidos como una
problemtica de carcter estructural: "...ante la necesidad de atender
casos de emergencias habitacionales cuya solucin no es posible a
travs de las operatorias de construccin de viviendas colectivas o
individuales, y ante el incremento de los casos de carencias o dficit
38
Resolucin n282/SS/98, art. 4.
39
La ex C.M.V. someti a un proceso de recalificacin a los trmites que ya hubieran sido aprobados y los
correspondientes a la emergencia habitacional, segn lo previsto en el art.. 2de la Resolucin n1028/SS/OO.
40
Resolucin n" 1028/SS/OO, ltimo prrafo de los Considerandos.
35
*
de vivienda por el aumento de las migraciones internas y externas, los
desmembramientos familiares, los desalojos por causas econmicas
derivadas de la crisis ocupacional y el estado obsoleto de las viviendas
destinadas a inquilinatos, se hace necesario adoptar medidas que
conduzcan al encaminamiento de estos desvos'
A
\
I.3.- Sancin de la Ley 341. Apertura del Programa.
Objetivos.
La Legislatura de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires -mediante el Expediente n4377-D-98- sancion el da
24 de febrero de 2000, la Ley 341
4 2
destinada a instrumentar
"...polticas de acceso a vivienda para uso exclusivo y permanente de
hogares de escasos recursos en situacin crtica habitacional,
asumidos como destinatarios individuales o incorporadas en procesos
de organizacin colectiva verificables, a travs de cooperativas,
mutuales o asociaciones sin fines de lucro, mediante subsidios o
crditos con garanta hipotecaria" (art. 1
o
).
La norma prev, como destino de los
crditos, la financiacin total o parcial de las operaciones de compra o
construccin de viviendas econmicas unifamiliares o multifamiliares;
as como la financiacin de las obras destinadas a ampliacin o
refaccin y la compra de edificios y obras destinadas a su
rehabilitacin
43
.
El IVC reglament el desarrollo de la
operatoria prevista en la Ley 341, a travs del Programa de
Autogestin de Viviendas, mediante el Acta de Directorio n
1647/GCABA/IVC/03 de fecha 24 de junio de 2003. El Programa fue
posteriormente derogado por el Acta de Directorio n
2204/GCABA/IVC/06, que instituy el Programa de Autogestin para
el Desarrollo del Habitat Popular, el que reemplaz en su totalidad al
anterior Programa. Si bien la Ley 341 se sancion en el mes de febrero
de 2000, la apertura pblica del Programa se concret recin el da 25
de junio de 2003 con una convocatoria al pblico en general por el
plazo de sesenta das
44
.
El art. 9
o
de la norma analizada determina
los criterios que el IVC deber tener en cuenta al momento de definir la
solucin habitacional para los diferentes tipos de beneficiarios. As,
41
Acta de Directorio IVC-1506-97, 3 de abril de 1997. Lo resaltado es propio.
42
B.O.C.B.A. n928, de fecha 24 de abril de 2000.
43
Art. 4
o
, Ley 341.
44
36
E O
establece que cuando los beneficiarios percibieran ingresos mensuales
por debajo de la lnea de pobreza, "...se promover la ampliacin o
refaccin de vivienda propia, la compra, construccin o rehabilitacin
edilicia de vivienda econmica en forma colectiva..." y "...Podrn
disponerse subsidios cuando fuera indispensable para completar la
cuota mensual correspondiente...'
A5
. En cambio, establece que cuando
los ingresos mensuales de los beneficiarios fueran superiores a la
lnea de pobreza, stos podrn acceder a cualquiera de las operatorias
previstas en la ley, incluyendo la compra en forma individual .
Por otro lado, el art. 12 de la misma norma
dispone que en caso de que el grupo familiar se viera afectado por la
prdida temporaria de trabajo, podr ser beneficiado con un plazo de
gracia de hasta seis meses .
En los casos de desalojo o prdida de la
vivienda por desastre natural, el beneficiario tendr derecho a una
solucin habitacional transitoria subsidiada total o parcialmente por el
Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, hasta tanto se
brinde la asistencia financiera destinada a la vivienda definitiva
48
.
El art. 14, por otra parte, dispone que
anualmente el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
deber fijar en la Ley de Presupuesto la partida correspondiente, a los
fines de financiar el cumplimiento de la Ley 341. Esto cobra particular
relevancia en el presente informe puesto que una de las principales
manifestaciones vertidas por el propio IVC es la carencia
presupuestaria, como principal justificacin de los incumplimientos
cometidos.
En el marco de la discusin parlamentaria,
el cuerpo legislativo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires aprob la
Declaracin n 5/2000, mediante la que se dej sentado que la
Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires vera con agrado
que la ex C.M.V. efectuase las reasignaciones presupuestarias
correspondientes al Presupuesto del ao 2000 a fin de cumplir con las
operatorias previstas en la Ley.
4b
Art. 9, Ley 341.
4e
Art. 4, Ley 341: "Los crditos con garanta hipotecara estarn destinados a financiar total o parcialmente, las
siguientes operatorias: a) compra o construccin de viviendas econmicas unifamiliar o multifamiliar: b) compra de
vivienda econmica unifamiliar o multifamiliar y obras destinadas a ampliacin o refaccin: c) obra destinada a ampliacin
o refaccin: d compra de edificio y obras destinadas a su rehabilitacin".
47
Art. 12, Ley 341.
48
Este habitat transitorio ser provisto por asociaciones sin fines de lucro dedicadas a la prestacin de este tipo de
servicios. Dicha situacin no podr exceder el plazo de seis meses (art. 13, Ley 341).
37
I.4.- Beneficiarios. Requisitos. Prioridades.
Los crditos podrn ser solicitados por
personas fsicas o jurdicas
49
. De acuerdo a lo establecido en la norma,
son beneficiarios de la Ley 341 aquellos hogares que, siendo de
escasos recursos en situacin crtica habitacional, renan adems los
siguientes requisitos:
no sean propietarios de inmuebles aptos para vivienda;
acrediten no haber recibido indemnizaciones originadas en la
expropiacin por causa de utilidad pblica;
no hayan sido adjudicatarios de crditos o subsidios para la
compra o construccin de vivienda en forma individual o
mancomunada en los ltimos diez aos; y
no encontrarse el solicitante inhibido para contraer crdito
50
.
La Ley 964, modificatoria del texto
analizado, incorpor el art. 2
o
bis en el que aadi dos requisitos a
cumplimentar por los potenciales beneficiarios: la presentacin del
Documento Nacional de Identidad y la acreditacin de residencia en la
Ciudad con una antigedad no inferior a dos aos
51
.
De acuerdo a la informacin suministrada
por el propio IVC es requisito adems que el ingreso mensual del
grupo familiar ascienda a la suma de pesos mil setecientos cincuenta
($1.750.-), en caso de querer acceder al monto mximo del crdito el
cual es de pesos ciento veinte mil ($120.000.-)
52
.
La Ley 964 -modificatoria de la Ley 341-
agreg como condicin que la cuota a pagar no podr ser superior al
veinte por ciento del ingreso del hogar
53
. De acuerdo a esto, el ingreso
mnimo depende directamente del monto del crdito. En el caso de
solicitarse un crdito de pesos ciento veinte mil ($120.000.-) el ingreso
mnimo exigible es de pesos mil seiscientos sesenta y siete ($1.667.-),
mientras en el otro extremo, un crdito para una refaccin por pesos
treinta mil ($30.000.-) no requiere un ingreso mayor a pesos
cuatrocientos diecisiete ($417.-) (Tabla 1). El ingreso mnimo exigido
por el IVC para solicitar un crdito de pesos ciento veinte mil
($120.000.-) es levemente superior al establecido por el art. 7
o
bis de
la Ley 341 (Tabla 1).
9
Art. 3
o
, Ley 341.
3
Art. 5, Ley 341.
1
Art. 5
o
, Ley 964.
2
Registro n1284-MGEYA-2008, actuacin n2939/05, fs. 158.
3
Art. 7 bis.
38
D
Tabla 1
REQUISITO DE INGRESOS FAMILIARES ESTIPULADOS POR LA LEY 341 PARA DIFERENTES
MONTOS DE CRDITO VS. INGRESO EXIGIDO POR EL IVC - AO 2008
Monto
de
crdito
120.000
84.000
60.000
30.000
Plazo
30 aos
30 aos
30 aos
30 aos
Cuota
mensual
promedio*
333
233
167
83
Ingreso
mensual
mnimo**
1667
1167
833
417
Ingreso
exigido
por el
IVC
1750
LP hogar de
3,2 Adulto
Equivalente***
1011
LP hogar
de 4 Adulto
Equivalente
1264
LP hogar
de 5,5
Adulto
Equivalente
1738
Fuente: elaboracin propia en base a Informe Registro n 1284- MGEYA- 2008, actuacin n 2939/05, fs.
158.
* Considerando la tasa de inters de 0% a 30 aos estipulada para los hogares del 1er. quintil de ingresos
en la Ley 964.
** De modo que la cuota no supere el 20% del ingreso, conforme al art. 7
o
bis de la Ley 341.
*** El Adulto Equivalente es un parmetro equi val ente a un adulto varn de entre 30 y 59 aos, en funcin
de su consumo calrico.
Los legisladores entendieron que dentro de
la poblacin destinataria de esta poltica crediticia, deban tener
prioridad para acceder a ios beneficios dispuestos por la Ley,
aquellos hogares que se encontraran en algunas de las siguientes
circunstancias
54
:
prdida de vivienda a causa de siniestro;
desalojo con sentencia judicial debidamente documentado;
estado de salud de uno de los integrantes del grupo familiar que
requiera el cambio de las caractersticas de la vivienda;
situaciones de violencia familiar comprobada que pusieren en
riesgo la integridad de alguno de los componentes;
habiten inmuebles afectados a obra pblica;
familias enmarcadas en procesos de organizacin colectiva
verificables;
grupo familiar monoparental con hijos menores de edad;
pareja joven unida por lazos matrimoniales o consensales con
una edad promedio que no supere los 30 aos;
ex soldados conscriptos que acrediten su condicin de
combatientes en el teatro de operaciones de las Islas Malvinas y
Atlntico Sur;
a partir del 2004, de acuerdo a la modificacin prevista por la
Ley 1240
55
, se incluyen los integrantes del servicio activo de las
Entidades de Bomberos Voluntarios o quienes hayan logrado el
subsidio mensual y vitalicio de acuerdo a lo establecido en dicha
Ley
56
.
M
Art . 6", Ley 341.
55
Ley 1240, de fecha 4 de diciembre de 2003; B.O.C.B.A. n1863 de fecha 22 de enero de 2004.
56
Art. 14, Ley 1240, Texto Aprobado: "Incorprese a la presente Ley la Ordenanza n" 52.350/98 y su modificacin
relacionada con el subsidio mensual y vitalicio a las personas que acrediten 30 aos de servicio activo integrando las
Entidades de Bomberos Voluntarios existentes en la Ciudad de Buenos Aires cuyo accionar y aspectos reglamentarios se
ajusten a lo establecido en la presente Ley y en lo que disponga su Decreto Reglamentario".
39
I.5.- Procedimientos para el otorgamiento de crditos.
La cuestin de los procedimientos resulta
de relevancia para el anlisis de la eficacia del programa y los dficit
operativos.
En un principio, en relacin con el
procedimiento para acceder a un crdito individual, la Ley 341
estableci que la posterior reglamentacin determinara "...los plazos
que deber cumplimentar cada una de las etapas de las solicitudes
que se presenten en el marco del presente programa, los cuales en su
conjunto no pueden exceder de noventa (90) das
57
. Dos aos
despus, todava sin reglamentacin de dichos plazos, la Ley 964
especific que la autoridad de aplicacin deba "...establecer dentro de
los sesenta (60) das de sancionada la presente Ley el conjunto de
procedimientos a desarrollarse en el marco de la operatoria
estableciendo claramente los plazos mximos de duracin de
cada etapa'
68
. De acuerdo a esto, antes del da 1
o
de marzo de 2003
la ex C.M.V.
59
deba establecer "claramente los plazos mximos de
duracin" de cada etapa del procedimiento. Sin embargo, a la fecha
la reglamentacin an no efectiviz la manda legislativa.
En el ao 2003 la ex C.M.V. a travs del
Acta de Directorio n 1647-CMV-03 estableci entre la
documentacin necesaria para solicitar un crdito individual la
conformidad del vendedor "...con reserva de precio por un plazo no
menor a 60 das corridos'
60
. Dado que la reserva del precio es una
condicin necesaria para concretar la operacin inmobiliaria, puede
interpretarse que esta reglamentacin entiende que el plazo para llevar
a cabo el conjunto de los procedimientos hasta la escrituracin no
debera ser mayor a sesenta das
61
. Sin embargo, desde entonces no
se reglamentaron los plazos mximos en que deban completarse las
distintas etapas del proceso crediticio. Cmo se ver en el acpite II.3.
del presente Informe, en los casos presentados ante esta Defensora
del Pueblo se han verificado demoras de hasta quince meses.
Recin en el ao 2006, el Acta de
Directorio n 2204/GCABA/IVC/06, en su Anexo II
62
, estableci el
Art. 11, Ley 341 (lo resaltado es propio).
58
Ley 964, art. 3
o
(lo resaltado es propio).
59
El Decreto n951/01, de fecha 20 de julio de 2001, design a la ex C.M.V. como autoridad de aplicacin de la Ley 341,
facultndola en el mismo acto a dictar todas las resoluciones pertinentes para hacer efectivos los trminos de la citada
norma. La Ley 1251 (B.O.C.BA. n 1853, de fecha 8 de enero de 2004) dispuso el traspaso de las facultades de la ex
C.M.V. colocndolas en cabeza del actual IVC.
60
Acta n 1647-GCABA-CMV-03, art. 51 del Anexo II. Al mismo tiempo, el plazo de reserva para la modalidad colectiva
(Programa de Autogestin para la Vivienda) se mantuvo en noventa das corridos.
62
Art. 3
o
, Acta de Directorio n2204/GCABA/IVC/06.
40
o *
procedimiento que debe seguirse a fin de acceder a la operatoria
crediticia regulada por la Ley 341. La reglamentacin dividi el
procedimiento en cinco etapas.
Tabla 2
REGLAMENTACIONES DEL PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DE CRDITOS HIPOTECARIOS
Normativa
1647-CMV-03
2204-CMV-06
Fecha
24-6-2003
23-10-2006
Reglamenta
60 das de reserva
90 para Programa de Autogestin para la Vivienda
Etapas:
a) Presentacin de la solicitud de crdito y evaluacin;
b) Tasacin;
c) Evaluacin Tcnica del Inmueble;
d) Resolucin del expediente crediticio;
e) Escrituracin
De acuerdo a la lectura de la normativa
aplicable, el procedimiento crediticio se inicia con la presentacin de la
solicitud que formaliza el postulante, previo haberse presentado en las
oficinas de ese Instituto a efectos de conocer los requisitos y retirar los
formularios de inicio
63
. A este respecto, el IVC inform que los
requisitos que deban satisfacerse en esta primera etapa son
64
:
entrega del formulario de inscripcin completo y firmado;
fotocopia del DNI de todo el grupo familiar;
en el caso que el estado civil sea casado, adjuntar el acta de
matrimonio. En el caso que el estado civil sea divorciado, se debe
acompaar sentencia de divorcio. En el caso de separados de
hecho, conformidad firmada del ex cnyuge para la solicitud del
crdito hipotecario y el compromiso de estar presente en el acto de
escrituracin. En el caso de ser soltero/a, una declaracin firmada
bajo juramento que acredite el estado civil y partida de nacimiento;
acreditar dos aos de residencia en el mbito de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires (DNI donde figura el domicilio en la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires);
acreditar emergencia habitacional (cdula de desalojo,
enfermedad grave, certificado de discapacidad, derivacin del
Ministerio de Desarrollo Social, etc.);
constancia de CUIL provista por la Administracin Nacional de
la Seguridad Social (A.N.Se.S.);
Declaracin Jurada de ingresos mensuales o recibo de sueldo
de ingresos de pesos mil setecientos cincuenta ($1.750.-) para el
grupo familiar, para solicitar el mximo de pesos ciento veinte mil
($120.000.-);
53
De acuerdo con la reglamentacin, los solicitantes debern presentar cuatro formularios: 1) Formulario de Inscripcin
Crdito para la Vivienda; 2) Nota de Solicitud de Crdito para la Vivienda; 3) Conformidad del Vendedor con Reserva de
Precio; 4) Declaracin Jurada de Ingresos del Grupo Familiar.
64
Registro n 1284/MGEYA/2008; actuacin n 2939/05, fs. 158 y Resolucin n4658/04, Defensora del Pueblo de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
41
ningn integrante del grupo familiar debe tener inhibicin
general de bienes ni tener propiedades a su nombre;
no debe ser beneficiario de otra operatoria o beneficio en los
ltimos diez aos;
cuando se trate de padres que tienen a su cargo hijos
menores, deben acompaar la/s partida/s de nacimiento.
Puede observarse que respecto a la acreditacin de la emergencia
habitacional el IVC especificaba una restriccin a slo tres
condiciones: "cdula de desalojo", "discapacidad" o "enfermedad
grave" (ver acpite M.2.).
Una vez individualizada la vivienda que se
pretende adquirir se formaliza la presentacin de la solicitud, dando
inicio al expediente crediticio. Los solicitantes, a efectos de presentar
la vivienda elegida ante el IVC debern reunir los siguientes requisitos:
los inmuebles deben estar ubicados en el mbito de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires
65
;
presentar fotocopia del ttulo de propiedad;
fotocopia del Reglamento de Copropiedad y Administracin,
en el caso de inmuebles afectados a la Ley de Propiedad Horizontal;
si es casa, presentar el plano;
autorizacin de venta, en pesos, por noventa das, firmada por
los titulares de dominio. Si son casados tambin debe firmar el
cnyuge;
en el caso que intervenga una inmobiliaria, se requiere la
autorizacin firmada del propietario;
DNI de los propietarios;
si hubo sucesin, se requiere la declaracin de herederos y la
orden de inscripcin de la misma;
ninguno de los propietarios debe tener inhibicin general de
bienes;
si hay hipoteca se deber presentar la conformidad del
acreedor hipotecario;
en el caso que hubiere embargo de la propiedad se requiere,
o bien el levantamiento del embargo o el acuerdo homologado por el
juez.
En esta primera etapa se efecta una
evaluacin preliminar a fin de verificar el cumplimiento de los recaudos
exigidos por la operatoria y de la documentacin presentada. Se
65
Posteriormente, el IVC autoriz excepcionalmente operaciones con inmuebles localizados en la provincia de Buenos
Aires.
42
EO
requieren informes de dominio e inhibicin a la Direccin General del
Registro de la Propiedad Inmueble de la Capital Federal.
Posteriormente, se efecta la tasacin del
inmueble y el informe tcnico a fin de establecer las condiciones de
habitabilidad de la vivienda. Luego de ello, el IVC produce el informe
calificando el trmite crediticio y aconsejando la procedencia o no del
crdito solicitado. Con el dictado de la resolucin aprobatoria se afecta
def i ni ti vamente la partida presupuestari a cor r espondi ente. En
dicha resolucin se debe disponer el monto que financiar el
organismo, el inters a aplicar y el plazo para su cancelacin.
Finalmente, el expediente debe girarse a la Escribana General de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires para la suscripcin de la escritura
traslativa de dominio
66
.
Comi si n de Contr ol , Eval uaci n y Segui mi ento.
El art. 10 de la Ley 341 cre en el mbito de
la autoridad de aplicacin, la Comi si n de Contr ol , Eval uaci n y
Segui mi ento de la Operatori a instrumentada.
La Ley 964 dej sentadas las funciones de
la Comisin de Control, Evaluacin y Seguimiento de la Operatoria:
a. llevar el registro de quienes reciban o pretendan recibir un
subsidio o crdito destinado a financiar el acceso a la vivienda;
b. confeccionar un padrn de antecedentes de los beneficiarios
segn lo dispuesto por el art. 2
o
de la Ley 964
67

c. disponer las tasaciones de los inmuebles a travs del Banco
Ciudad de Buenos Aires;
d. disponer el asesoramiento tcnico y social a los beneficiarios
que as lo requieran;
e. supervisar el cumplimiento del otorgamiento del crdito;
f. establecer las situaciones de prioridad instituidas en el art. 6
o
de
la Ley 34 1.
El Acta de Di rectori o n
2204/GCABA/IVC/06 dispone que la Comisin de Control, Evaluacin
y Seguimiento depender funconalmente del Presidente del IVC.
66
67
Art. 2, Ley 964: "Modificase el art. 8de la ley n341, el que quedar redactado del siguiente modo: 'En el marco de
las operatorias implementadas por procesos de organizacin colectiva verificables, a travs de cooperativas, mutuales o
asociaciones civiles sin fines de lucro, las organizaciones solicitantes debern acreditar la contratacin de los equipos
profesionales y/o tcnicos interdisciplinarios correspondientes, integrados por profesionales y/o tcnicos de las reas
social, contable, jurdica, de la construccin y de cualquier otra rea que haga a los fines de la presente Ley. Las
solicitudes presentadas para el financiamiento de las operatorias previstas en el Art. 4" Incluirn el programa de asistencia
tcnica interdisciplinaria con definicin de metas cuyo cumplimiento en tiempo oportuno ser condicin necesaria a los
fines de las certificaciones correspondientes'".
43
Sin perjuicio de lo normado, recin en el
mes de septiembre de 2007, la Comisin comenz a celebrar
peridicamente reuniones convocadas a los fines de despejar dudas
por parte de las organizaciones con respecto a las temticas legales
de la operatoria y dificultades en la ejecucin de los procesos. De
estas Actas surgen: la asistencia parcial de las cooperativas
beneficiaras, la denuncia reiterada de demoras y falta de habilitacin
de fondos destinados a la continuidad de obras ya aprobadas y la falta
de medidas tendientes a solucionar los problemas denunciados
reiteradamente en una y otra acta de celebracin
68
.
II. Debilidades en la implementacin de la poltica de
crditos y prcticas regresivas de la operatoria
Ya en el ao 2003, cuando se inici la
operatoria, se hicieron evidentes graves problemas en su
funcionamiento. Las denuncias recibidas ese ao en esta Defensora
del Pueblo dan cuenta de los diversos obstculos que present la
operatoria crediticia, que restringieron drsticamente el acceso a la
misma. Segn informes del propio IVC, slo un cinco por ciento de la
demanda generada pudo reunir los requisitos exigidos por la operatoria
y postularse para la asignacin de un crdito. De los cuarenta y cinco
mil vecinos que retiraron su solicitud de los centros habilitados, slo
dos mil quinientos ochenta y ocho pudieron reunir los requisitos
exigidos y presentar su solicitud de crdito
69
. Desde entonces se
presentaron mltiples debilidades, muchas de las cuales repetan
viejos defectos de la ex C.M.V., ante las cuales esta Defensora del
Pueblo emiti numerosas Resoluciones con recomendaciones hacia el
IVC.
II.1.- Retraso en la actualizacin del monto del crdito.
En el ao 2000, mediante art. 7
o
de la Ley
341 se estableci como monto mximo para los crditos la suma de
pesos treinta mil ($30.000.-) por grupo familiar, permitiendo la
financiacin del cien por cien del valor del inmueble, de acuerdo con la
tasacin oficial que efectuara el Banco Ciudad de Buenos Aires.
Cf. "Ley n 341: Una Alternativa para la Vivienda Social", Informe producido por el rea de Derechos Sociales de la
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires; Actas nros. 1 de fecha 12 de septiembre de 2007; 2 de
fecha 19 de septiembre de 2007; 3 de fecha 26 de septiembre de 2007; 4 de fecha 17 de octubre de 2007; 5 de fecha 31
de octubre de 2007; 6 de fecha 14 de noviembre de 2007; 7 de fecha 21 de noviembre de 2007; 8 de fecha 26 de
diciembre de 2007; 10 de fecha 9 de enero de 2008; 11 de fecha 16 de enero de 2008 y versin taquigrfica de la reunin
celebrada en la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires el da 31 de marzo de 2008.
69
Ex C.M.V., Informe de Gestin 2001-2003.
44
D
A fines del ao 2002 se sancion la Ley
964
70
, modificatoria de la Ley 341. El texto aprobado dispuso la
modificacin del art. 7
o
de la Ley 341, estableciendo un nuevo tope
mximo de pesos cuarenta y dos mil ($42.000.-) y especificando que
estaban destinados a financiar desde un 80% hasta el 100% de las
operaciones
71
. Esta modificacin tambin facult a la autoridad de
aplicacin para incrementar el lmite del monto del crdito "...en
aquellos casos en que la variacin de la situacin econmica general o
modificaciones a las normativas edilicias vigentes asi lo ameriten"
72
. Al
mismo tiempo, la norma modificatoria dej sentado que las cuotas
cancelatorias de los crditos no deban superar el 20% del
ingreso total del hogar
73
, criterio que ya estaba presente en la
Resolucin n525/SS/1997.
Este tope fue nuevamente elevado en los
aos 2004
74
, 2005, 2007 y 2008. No obstante estos incrementos, el
poder adquisitivo del crdito en relacin con los precios de mercado de
inmuebles no se mantuvo en el nivel original sancionado por la Ley
341. Al mismo tiempo, como se ver en el acpite IV del presente
Informe, el promedio de los crditos otorgados se encuentra tambin
por debajo de los topes habilitados por la autoridad de aplicacin. Por
otro lado, en el acpite V se observar que el presupuesto asignado a
la operatoria no fue incrementado en forma acorde a los incrementos
que se efectuaron en el monto mximo del crdito. Ya en el ao 2004
esta Defensora del Pueblo recomend al IVC "...incrementar el monto
mximo de los crditos establecido en el art. 1 de la Ley n 964
(modificatorio del art. 7
o
de la Ley n 341) en un 10%, fijndose en
consecuencia el monto mximo de los crditos a otorgar en la suma de
pesos cincuenta y tres mil ciento treinta ($53.130.-) por grupo
familiar..."
75
. En repetidas ocasiones se seal tambin el obstculo
que representaba el tope del crdito para que los solicitantes pudieran
hallar inmuebles en oferta: "...el denunciante, no ha podido sortear
-pese a la diligencia demostrada- los obstculos inherentes a la
operatoria en cuestin, en particular, el que deriva del tope mximo
establecido por el IVC... "
76
.
Mediante el Acta de Directorio n
1680/GCABA/IVC/04, el IVC determin como monto mximo la suma
Ley 964 de fecha 5 de diciembre de 2002, B.O.C.B.A. n1606, promulgada ei da 30 de diciembre de 2002.
71
Este piso de 80% implicaba que no podan financiarse con este tipo de crdito operaciones de ms de pesos cincuenta
y dos mil quinientos ($52.500.-) y resulta coherente con la poblacin objetivo de "escasos recursos", al evitar que el
crdito fuera utilizado para adquirir viviendas ms caras por gente que poseyera ahorros o recursos.
72
Ley 964, art. 1
o
.
73
Ley 341, art. 7 bis.
74
En dos oportunidades, en los meses de febrero y septiembre.
75
Resolucin n4658/04.
76
Resolucin n2092/06.
45
de pesos cuarenta y ocho mil trescientos ($48.300.-). En el mes de
septiembre de 2004, el Acta de Directorio n 1723/GCABA/IVC/04
aument ese monto a pesos sesenta mil ($60.000.-). En el mes de julio
de 2005 el tope fue aumentado por el Acta de Directorio n
1890/GCABA/IVC/05 a pesos setenta y cinco mil ($75.000.-)
77
. En el
ao 2007 el Acta de Directorio n2239/GCABA/IVC/07 fij el tope
mximo del monto a financiar en pesos noventa y siete mil quinientos
($97.500.-). La ltima modificacin, Acta de Directorio n
2337/GCABA/IVC/2008
78
, increment nuevamente el monto mximo a
financiar, fijndolo en pesos ciento veinte mil ($120.000.-).
Tabla 3
MONTO TOPE DEL CRDITO INDIVIDUAL LEY 341 2002-2008
Ao
Normativa
Tope de crdito ($)
Cuota mensual a 30
aos (tasa 0 %) ($)
Ingreso mnimo del
hogar segn art. 7
o
bis de la Ley 341 (la
cuota no debe
superar el 20 %) ($)
2000
Ley 341
(16/3/2000)
30.000
83
417
2003
Ley 964
(30/12/2002)
42.000
117
583
2004
Acta 1680-
IVC-04
(27/2/2004)
48.300
134
671
Acta 1723-
IVC-04
(15/9/2004)
60.000
167
833
2005
Acta 1890-
IVC-05
(14/07/2005)
75.000
208
1042
2006
-
75.000
208
1042
2007
Acta 2239-
IVC-07
(31/01/2007)
97.500
269
1347
2008
Acta 2337-
IVC-08
(21/05/2008)
120.000
333
1667
Fuente: elaboracin propia sobre la base de normativa citada.
Si se considera el precio promedio de las
viviendas ms econmicas de la Ciudad -pesos quinientos veintiocho
($528.-) por metro cuadrado-
79
, en el ao 2001 el crdito de pesos
treinta mil ($30.000.-), equivala a 57 m
2
. Desde entonces, a pesar de
los sucesivos incrementos mencionados, el crdito no recuper ese
nivel de poder adquisitivo. El dato ms notorio referente a la evolucin
del tope para el monto de los crditos es que durante el perodo julio-
2005 a enero-2007 se mantuvo congelado en pesos setenta y cinco mil
($75.000.-) mientras los precios de las propiedades ms baratas
80
crecieron un 48%, pasando de pesos mil cuatrocientos setenta y nueve
($1.479.-) el metro cuadrado a pesos dos mil catorce ($2.014.-) (Tabla
4). Como resultado, en el ao 2006 los pesos setenta y cinco mil
($75.000.-) previstos como mximo del crdito representaban slo
37m
2
de las propiedades ms baratas y 22m
2
considerando el precio
promedio de las viviendas de la Ciudad (Tabla 4).
Un mes despus, mediante el Acta n1738 (13 de octubre de 2004) el Directorio del IVC aprob una metodologa de
"redeterminacin de los precios de los proyectos constructivos" pero esto no influy en el tope para crditos individuales.
78
Acta n2337, reunin de Directorio de fecha 21 de mayo de 2008.
79
Se considera precio promedio del 10% de las propiedades que tienen los precios ms bajos.
80
El promedio del precio del 10% ms barato.
46
i>
Otra manera de ver el desfasaje del tope
para crditos hipotecarios respecto a la evolucin del mercado
inmobiliario es la comparacin en trminos reales con el valor del
crdito del ao 2001, tomando como parmetro el monto necesario
para adquirir la misma superficie que al momento de entrar en vigencia
la Ley 341. As, puede observarse que, si bien el tope del crdito fue
cuadriplicado entre los aos 2001 y 2008, los precios de las viviendas
ms accesibles se quintuplicaron. Esto significa que para adquirir 57m
2
en 2008 se necesitaban aproximadamente pesos ciento cuarenta y
nueve mil ($149.000.-) mientras el tope de crdito era de pesos ciento
veinte mil ($120.000.-), un 24% menos. Sin embargo, los mayores
desfasajes se observan en los aos 2004 y 2006, cuando el monto
tope era un 46% y un 52% menor -respectivamente- al necesario para
equiparar en trminos reales al del ao 2001 (Tabla 4).
Por otro lado, de los datos expuestos puede
concluirse que por su monto mximo el crdito estuvo
automticamente restringido a grupos familiares relativamente
pequeos. Esto mismo fue sealado por la Auditora General de la
Ciudad de Buenos Aires: "la Ley define montos mximos de crdito sin
considerar la composicin numrica de la familia'
\
Tabla 4
VARIACIN DEL PODER DE COMPRA DEL CREPITO INDIVIDUAL LEY 341 (2001-2008)
Tope de
crdito ($)
(Fecha de
Acta de
Directorio)
Evolucin
tope de
crdito
(2001=100)
Monto
equivalente a
$30.000 del
ao 2001
segn
evolucin de
precios
inmobiliarios
($) (monto
necesario
para comprar
57m
2
del 10%
ms bajo)
2001
30.000
100
30.000
2002
30.000
100
39.912
2003
42.000
(05/12/2002)
140
49.267
2004
48.300
(27/02/2004)
161
70.383
60.000
(15/9/2004)
200
70.383
2005
75.000
(14/07/2005)
250
84.041
2006
75.000
250
114.406
2007
97.500
(31/1/2007)
323
123.740
2008
120.000
(21/05/2008)
400
149.089
81
Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Final de Auditora "Comisin Municipal de la Vivienda,
Proyecto 1.10.14", Buenos Aires 25 de octubre de 2005.
47
Dif. % entre
tope de
crdito y el
monto
equivalente a
2001
Evolucin
precios
inmobiliarios
en pesos 10
% ms bajo
(2001=100)
Precio m
2
10% ms
bajo ($)
Variacin
porcentual
anual
Precio m
2
promedio ($)
Variacin
porcentual
anual
Superficie
equivalente
al tope de
crdito,
segn
precios del
10% ms
bajo (m
2
)
Dif. %
respecto a la
superficie
equivalente
ao 2001
Superficie
equivalente
al tope de
crdito segn
precio
promedio
(m
2
)
Dif. %
respecto a la
superficie
equivalente
ao 2001
2001
0
100
528
891
57
34
2002
-33,0%
133
702
33,0%
1591
78,5%
43
-25%
19
-44%
2003
-17,3%
164
867
23,4%
1775
11,6%
48
-15%
24
-30%
2004
-45,7%
235
1239
42,9%
2392
34,7%
39
-31%
20
-40%
-17,3%
235
1239
0,0%
2392
0,0%
48
-15%
25
-26%
2005
-12,1%
280
1479
19,4%
2675
11,8%
51
-11%
28
-17%
2006
-52,5%
381
2014
36,1%
3434
28,4%
37
-34%
22
-35%
2007
-27,6%
412
2178
8,2%
4050
18,0%
45
-22%
24
-29%
2008
-24,2%
497
2624
20,5%
5055
24,8%
46
-20%
24
-29%
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, del Ministerio de Desarrollo Urbano y Banco Central de la
Repblica Argentina (BCFA), cotizacin del dlar.
Grfico 1
VARIACIN DEL PODER DE COMPRA DEL CRDITO INDIVIDUAL EN SUPERFICIE DE LAS
VIVIENDAS MAS BARATAS (M
2
) - 2001-2008
6 0 -p"|p~" -
50 N .
40 - - 34
30
20 -
10 --$30.000 $30. 000J^QQC^
8 30036
?^
0
'
+- +
-+-
+ +-
^75. 0 0 0 ^97. 50 0 ^?- ^
20 0 1 20 0 2 20 0 3 20 0 4 20 0 4 20 0 5 20 0 6 20 0 7 20 0 8
(27/2) (15/9)
Superficie equivalente al tope de crdito en el 10 % ms bajo (m2)
Superficie equivalente al tope de crdito segn precio promedio (m2)
Tope de crdito ($)
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, del Ministerio de Desarrollo Urbano" y BCRA, cotizacin del
dlar.
Grfico 2
EVOLUCIN DEL TOPE DE CRDITO INDIVIDUAL EN TRMINOS REALES EN RELACIN CON EL
PRECIO DE LAS VIVIENDAS MAS BARATAS - 2001- 2008
149.0 89
2001 2002 2003 2004 2004 2005 2006 2007 2008
(27/2) (15/9)
-Tope de crdito ($)
-Equivalente a $ 30.000 de 2001 segn variacin de precios inmobiliarios
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, del Ministerio de Desarrollo Urbano y BCRA, cotizacin del
dlar.
84
49
II.2.- Restricciones de hecho de la poblacin objetivo
legalmente definida.
La poltica habitacional delineada en la Ley
341 se dirige a un amplio sector de la poblacin. La poblacin
destinataria fue definida all como "hogares de escasos recursos en
situacin crtica habitacional'
65
. Si bien esta definicin admite varias
interpretaciones, al definir las tasas de inters aplicables, la Ley 964
dej sentado que podan ser poblacin beneficiaria aquellos hogares
ubicados desde el primero al sexto decil de ingresos
86
(Tabla 5). En la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires en el ao 2007, por ejemplo, se
ubicaba en el sexto decil un hogar con ingresos per cpita familiar de
entre pesos ochocientos treinta y tres ($833.-) y pesos mil ($1.000.-)
87
.
Tabla 5
TASAS DE NTERES SEGN PLAZO DEL CRDITO Y DECIL DE INGRESO
Deciles de Ingreso
Sexto
Quinto
Cuarto
Tercero
Segundo
Primer
10 aos
0%
0%
0%
0%
0%
0%
15 aos
1%
0%
0%
0%
0%
0%
20 aos
2%
1%
0%
0%
0%
0%
25 aos
3%
2%
1%
0%
0%
0%
30 aos
4%
3%
2%
1%
0%
0%
Fuente: Anexo de la Ley 964
A pesar de lo normado por la Ley 341, el
IVC fue restringiendo de manera creciente el acceso a la operatoria,
ms all de las pautas exigidas por el texto legal
88
. De las constancias
obrantes en esta Defensora del Pueblo surge que ante la intensa
demanda habitacional, en una primera instancia la administracin
restringi el acceso a la operatoria slo para quienes se vieran
incluidos en alguna de las categoras de preferencia establecidas
en el art. 6
o
(Grfico 3).
Posteriormente, en el ao 2005, ese
Instituto volvi a limitar el universo de beneficiarios, exigiendo como
recaudo y condicin de ingreso que los solicitantes contaran con una
orden de desalojo o acreditaren discapacidad o enfermedad
grave. Conforme surge de diferentes informes remitidos por el IVC,
85
Ley 341, art. 1
o
.
"' Ley 341, art. 7
o
bis: "Al momento de reglamentar las condiciones de financiacin el Poder Ejecutivo debe adoptar la
matriz financiera que obra como Anexo I...".
87
CEDEM, GCBA, Abril 2008, Cuadro C-lll-8, p, 291.
88
50
o
"...la Operatoria de Crditos Individuales se encuentra restringida a las
solicitudes ya iniciadas; las nuevas inscripciones slo se realizan
por excepcin para los casos de emergencia habitacional,
debidamente acreditados. Dicho proceder se debe a que los fondos
presupuestarios asignados a la misma se encuentran, casi en su
totalidad, afectados a los crditos que tramitan desde el ao
pasado...*
9
. De ese modo, en la prctica la poblacin objetivo de la
poltica crediticia se vio restringida a slo algunas de las situaciones de
prioridad, excluyendo as de la operatoria no slo a todos los
potenciales beneficiarios que no encuadraran en las situaciones
priorizadas por la ley, sino tambin a personas en condiciones de
prioridad legalmente reconocida como: situaciones de violencia familiar
comprobada que pusieren en riesgo la integridad de alguno de los
componentes (art. 6
o
inc. d), Ley 341), grupos familiares
monoparentales con hijos menores de edad (art. 6
o
inc. g), Ley 341),
parejas jvenes (art. 6
o
inc. h), Ley 341).
Ante ello se recomend al IVC "...e)
abstenerse de establecer recaudos o condiciones de acceso al
Programa que restrinjan el universo de beneficiarios del sistema y
limiten el alcance de los derechos reconocidos...'
80
, recomendacin
que se ha reiterado repetidas veces hasta la actualidad
91
. Tambin se
recomend garantizar el acceso de los solicitantes excluidos a la
operatoria de crditos hipotecarios "...toda vez que los postulantes
cumplimentan todos los requisitos exigidos por la Ley n 341...'
82
.
Especialmente grave resulta la exclusin de
las vctimas de violencia domstica, ya que en muchos casos el
acceso a una vivienda es la nica posibilidad de emanciparse del
agresor. A pesar de que la ley explcita que son prioritarias las "...d)
Situaciones de violencia familiar comprobada que pusieren en riesgo la
integridad de alguno de los componentes...'
82
, el IVC reconoci que
"...en cuanto a discriminar las solicitudes de crditos segn motivos
invocados no se ha establecido una prctica de registro que lo
permita'
84
. Adems de constituir una exclusin arbitraria de poblacin
con prioridad de acceso explcitamente establecida por la Ley 341,
69
C. Nota n3120/IVC/2005 (de fecha 31 de marzo de 2005); C. Reg. n 1414/MGESYA/2005 (actuacin n080/05, fs.
15); Reg. n17.305/MGESYA/05 (actuacin n2692/05, fs. 49); C. Reg. n066/MGESYA/05 (actuacin n6886/04, fs. 6);
C. Reg. n 1413/MGESYA/05 (actuacin n049/05, fs. 9); C. Reg. n1410/MGESYA/05 (actuacin n103/05, fs. 20); C.
Reg. n4412/MGESYA/05 (actuacin n679/05, fs. 5); C. Reg. n5411/MG ES YA/05 (actuacin n979/05, fs. 15); entre
otras.
90
Resolucin n1430/06.
91
Por ejemplo, Resolucin n0380/07.
92
Resolucin 0380/07, 127 resoluciones relacionadas emitidas durante el ao 2008.
93
Ley 341, art. 6
o
, inc. d).
94
Nota IVC del da 17 de julio de 2008 citada en el Informe "Gnero y Derechos Sociales - Una aproximacin al
desempeo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en la atencin de mujeres vctimas de violencia domstica". rea
de Derechos Sociales de la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Resolucin n0300/09.
51
esta restriccin tambin violenta lo estipulado por la Ley 1688 de
Prevencin de la Violencia Familiar y Domstica, la que especifica que
"...Las vctimas de agresiones tendrn preferencia para la
adjudicacin de viviendas pblicas y empleo...'
65
. Al respecto se
recomend al Jefe de Gabinete de Ministros "...garantizar el
cumplimiento de lo normado sobre acceso preferencial de las vctimas
de violencia a recursos pblicos que promuevan su autonoma
econmica y social (art. 2, inc. "h" y art. 16de la Ley n 1688), en
particular a los programas del Ministerio de Desarrollo Social y al
Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires..." y a la
Ministra de Desarrollo Social "...brindar la asistencia pertinente con la
debida urgencia y preferencia a las peticionantes vctimas de violencia
domstica... en cumplimiento del art. 2 inc. "h" y art. 16de la Ley n
1688...'
86
.
Resulta claro que la restriccin del universo
de beneficiarios contradice el espritu de la Ley 341 y pone en jaque el
cumplimiento efectivo de los objetivos que se han perseguido con su
sancin.
Ley 1688, art. 16.
Resolucin n0300/09.
52
Grfico 3
RESTRICCIN DE HECHO DE LA POBLACIN DESTINATARIA DE CRDITOS INDIVIDUALES LEY 341
Poblacin con
prioridad (art. 6
o
)
Poblacin objetivo: hogares de escasos
recursos en situacin crtica habitacional
(art. 1
o
)
Poblacin con
B) O
oS.
C D
1

n
s
o
r

d
a
d

O. 03 ^ ,
a. ^ >
00 CD ^ ^
~ ^^b
en ~o W H
=, c ^ K
O CD ^ ^
CJ
> o
- ' O .
CD CD
C/>
desalojo o
enfermedades graves o
discapacidad
7
53
11.3 Obstculos en la tramitacin de los crditos y desconfianza
en el mercado inmobiliario.
Las dificultades que plante el acceso a la
operatoria de crditos motiv desde el ao 2003 la presentacin de un
nmero importante de denuncias ante esta Defensora del Pueblo. En
primer lugar se sealaba el rechazo de los operadores inmobiliarios a
participar del programa. Entre las razones se encontraban la falta de
difusin pblica de la operatoria que gener desconfianza en el
mercado privado y reticencia por parte de los operadores a la hora de
hacer entrega de una fotocopia del ttulo de propiedad para acompaar
las solicitudes de crdito. En ese sentido, diversos denunciantes
97
refirieron que "...ese tipo de crdito no es aceptado por los
propietarios, es demasiado burocrtico, hay desconfianza... se hace
casi imposible el cumplimiento de los requisitos...'
6a
. Otros
mencionaron haber encontrado "...impedimentos en todas las
inmobiliarias, no pudiendo as cumplir con la primera etapa para dar
inicio al trmite que consiste en llevar el formulario por el dueo o la
inmobiliaria, stas aducen no tener confianza y se niegan a entregar
fotocopia de la escritura, que es uno de los requisitos y algo que
pareca sencillo se convierte en imposible de conseguir...'
89
.
Una serie de denuncias
100
haca referencia
a la negativa de los operadores inmobiliarios de entregar la copia del
ttulo y firmar la reserva sin el pago de una suma en concepto de
sea . As se sealaba que "...presentar la fotocopia del ttulo de
propiedad es a todas luces ms que difcil, ningn propietario la
entrega sin previo pago de una sea de alto valor...'*
02
. Otras
presentaciones informan que "...es tarea imposible que sta (fotocopia
de la escritura) sea entregada sin efectuar un pago previo en concepto
de sea, importe que en algunos casos puede llegar a alcanzar los
quinientos dlares..."
103
. En sentido coincidente, otro denunciante
refiri que "...Estos requisitos son de una muy difcil realizacin
teniendo en cuenta la realidad del mercado inmobiliario. Corroborado
esto por el incesante peregrinar... por diferentes firmas de ese rubro, la
mayora de renombrado prestigio, las que nos advirtieron que previa
entrega de la fotocopia de ttulo de propiedad requerida, se debera
abonar una sea, la mayora de las veces imposible de afrontar por
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04 y otras.
96
Actuacin n6726/03, fs. 1/3.
"Actuacin n6726/03, fs. 1.
100
Actuaciones nros. 6520/03, 6726/03, 7007/03, 7096/03, 3691/04, entre otras Resolucin n4658/04.
101
Como se expres, este requisito de la conformidad del vendedor "con reserva de precio por un plazo no menor a 60
das corridos" haba sido impuesto por el Acta de Directorio n1647-CMV-03 de la ex C.M.V.
102
103
54
D
personas que, como nosotros, no cuentan con los recursos
suficientes...". La misma exigencia de pago de canon en concepto de
sea se verifica -segn diversas denuncias- entre los propietarios que
ofrecen sus inmuebles en forma directa, sin recurrir a la mediacin del
mercado inmobiliario. As, se seala que "...las inmobiliarias... cobran
quinientos dlares y los dueos directos no la otorgan por la
desconfianza del trmite... algunos cobran $300 a $1000..."
m
.
Ante esta situacin, esta Defensora del
Pueblo recomend al IVC "...garantizar un adecuado conocimiento de
la operatoria de crditos individuales normada por la Ley n341 y sus
modificatorias en el mercado inmobiliario que infunda certeza y
credibilidad en los operadores. A tal fin se deber garantizar la difusin
pblica del programa por los medios ms conducentes y se debern
desarrollar acciones positivas enderezadas a incrementar de modo
efectivo el registro de oferentes creado al efecto"
105
.
La situacin se agrava an ms si se
advierte que los peticionantes no tienen incidencia alguna sobre los
plazos de tramitacin de los expedientes y que cualquier retraso en
los mismos -an cuando fuera imputable a la administracin- motivara
la prdida del importe entregado en concepto de sea. En ese sentido,
una solicitante sealaba que los propietarios se negaban a firmar el
formulario de reserva de precio y a entregar la fotocopia del ttulo sin
reserva previa ya que "...absolutamente todos los martilieros
consultados, que fueron ms de 30... dicen... que de la experiencia
concreta en la que tuvieron oportunidad de participar, el plazo se dilata
a aproximadamente 6 meses..."
106
. Las actuaciones que obran en esta
Defensora del Pueblo dan cuenta de grandes demoras en la
tramitacin de los expedientes crediticios por parte de la autoridad de
aplicacin. Como ya se expuso, el tiempo mximo estimado por la
administracin para la tramitacin del crdito se calcul en sesenta
das. Cabe recordar que el art. 11 de la Ley 341 remite a la
reglamentacin para la estipulacin del perodo de tiempo en que
deba completarse cada una de las etapas, plazo que en su totalidad
no deba exceder los noventa das; la reglamentacin slo estipul que
la conformidad del vendedor del inmueble y la reserva de precio de
venta de la unidad que se presente no podr ser inferior a sesenta
das
107
, de lo que se infiere que ese resultara ser el plazo mximo
para la resolucin de los expedientes crediticios
108
.
Actuacin n7001/03, fs. 1.
Acta n1647-GCABA-CMV-03, Anexo II, art. 51.
55
A pesar de ser ese el plazo en que debera
resolverse el otorgamiento o no del crdito hipotecario, un 80% de las
actuaciones presentadas ante esta Defensora del Pueblo entre los
aos 2003 y 2004
109
evidenciaban una demora en la tramitacin del
expediente administrativo de entre diez y quince meses, y el restante
20% entre seis y nueve meses
110
. Al analizar los crditos otorgados
hasta el ao 2008 con relacin a la fecha de inicio de la solicitud, se
observa que slo un 21,5% de los crditos solicitados fueron otorgados
en el mismo ao de inicio del trmite, mientras un 62% result
otorgado en el ejercicio siguiente al de inicio del expediente y un
16,4% ms de un ao despus (Tabla 6).
Sobre esta problemtica esta Defensora
del Pueblo recomend en reiteradas oportunidades al IVC "...garantizar
que el trmite administrativo se cumpla en los plazos fijados por la
administracin. A tal fin, se debern optimizar los recursos, remover
obstculos, agilizar el proceso de postulacin y asignacin de crditos
y establecer estrictos plazos para cada etapa del procedimiento que
ser puesto en conocimiento de los postulantes y los oferentes, al
momento de presentar su solicitud, a fin de que las partes ejerzan un
adecuado control del procedimiento..."
u
\ Tambin se recomend
"...Disponer un adecuado seguimiento y acompaamiento de los
postulantes que han perdido un inmueble por causas imputables o no
a ese Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a
fin de otorgarles a estos expedientes crediticios la prioridad
debida...""
2
.
Tabla 6
C RD I TOS INDIVIDUALES SEGN A O DE INICIO DEL EXP ED I ENTE Y FECHA DE OTORGA MI ENTO
- 2003-2008
Ao de inicio del expediente
Otorgados en el mismo ejercicio
Otorgados en el siguiente ejercicio
Otorgados ms de un ao despus
2003 2004 2005 2006 2007 Total
179 69 164 26 4 442
19,2% 16,4% 29,7% 21,7% 12,9% 21,5%
602 276 309 64 27 1278
64,7% 65,4% 55,9% 53,3% 87,1% 62,1%
150 77 80 30 - 337
16,1% 18,2% 14,5% 25,0% 16,4%
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC. Base: 2.057 crditos otorgados entre los aos 2003 y 2008,
y solicitados entre los aos 2003 y 2007 inclusive.
La mora del IVC en la tramitacin de
crditos hipotecarios tiene antecedentes en la operatoria previa a la
109
1.0
1.1
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 4658/04, 0470/06, 1430/06 y
0380/07, entre otras
112
56
D
sancin de la Ley 341. La Auditora General de la Ciudad de Buenos
Aires registr en el ejercicio 1999 demoras promedio entre la fecha de
solicitud y la de escrituracin de 7,6 meses para requerimientos
iniciados en el primer cuatrimestre
113
.
Causa de las demoras
El largo derrotero que lleva a la adquisicin
de vivienda propia se inicia con la bsqueda de una propiedad que
rena los requisitos exigidos por la normativa que regula la operatoria.
Dicha bsqueda requiere -generalmente- varios meses de recorrer
inmobiliarias y otros oferentes privados. Ello se debe,
fundamentalmente, a dos razones: a) el valor de las propiedades en el
mercado inmobiliario metropolitano excede ampliamente el tope
establecido por la operatoria crediticia (ver acpite 11.1.); b) la
inexistencia de una oferta consolidada de unidades de vivienda en el
mercado en cuestin derivada del rechazo que presentan los
operadores inmobiliarios a trabajar con esta operatoria. Esto ltimo
debido particularmente a: las excesivas demoras administrativas en la
tramitacin de los expedientes crediticios; y a la obligacin de reservar
la oferta de venta por noventa das, plazo que los operadores
inmobiliarios consideran que es demasiado extenso y que no se ajusta
a la celeridad que presentan las transacciones inmobiliarias en el
mercado privado
114
.
Mora en informe tcnico y tasacin
Por su parte, las demoras administrativas
se originan en el extenso y engorroso recorrido que debe seguir el
expediente antes de su aprobacin. Segn se refleja en reiteradas
denuncias
115
las mayores demoras se verifican en el tiempo que
demanda la realizacin del informe tcnico y la tasacin del
inmueble a adquirir. El informe tcnico lo realiza la Gerencia de
Proyectos y Obras a fin de verificar las condiciones tcnicas de la
unidad, as como las condiciones de habitabilidad exigidas por la
operatoria
116
. Por su parte, para la tasacin del inmueble se deriva el
expediente a la Gerencia de Pignoraticio y Ventas del Banco Ciudad
de Buenos Aires
117
.
113
AGCBA (2000), p. 19.
1
" Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n2445/07.
115
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4G58/04. Actuaciones nros. 4113/03,
4580/03, 5758/03, 6809/03, 7547/03, 9007/03, 1402/04, 2387/04, 2521/04, 2895/04, 3244/04, 3336/04, 3365/04, 3470/04,
3697/04, 3836/04, 4058/04, 4167/04, 4442/04, 4467/04, 4757/04, entre otras
116
La administracin exige que los pisos de las viviendas sean de madera o material; el deterioro de revoque no puede
ser mayor al 80% del total de las paredes; deben contar con instalacin de agua fra y caliente (para calefn, termotanque
o central); instalacin de gas y elctrica, bao con artefactos y grifera completa; cocina con pileta y grifera completa y no
presentar filtraciones graves o humedad de cimientos.
57
Diversas presentaciones dan cuenta de las
demoras incurridas por la administracin para cumplimentar estos
informes. Entre ellas se destaca la denuncia de un vecino quien refiri
haber presentado su segunda escritura, y recin cuatro meses
despus se haba realizado la inspeccin tcnica, encontrndose dos
meses ms tarde an pendiente la tasacin del bien
118
. En igual
sentido, otra solicitante denunci que pese a realizar un seguimiento
personalizado de su trmite, la tasacin del inmueble no se realiz sino
hasta ms de dos meses despus de ingresada la solicitud, y el
informe tcnico recin tres meses ms tarde (a ms de cinco meses de
iniciado el trmite). Al respecto, se agravia la recurrente sealando que
"...en agosto de 2003 me aseguraron que a lo sumo en noviembre de
ese ao estaran otorgndose los crditos a aquellos que cumplieran
con los requisitos, y eso mismo yo transmit al propietario... Hoy, a casi
un ao de iniciada la gestin el propietario me comunica (casi
lgicamente...) que ha decidido vender el departamento..."^
9
. En otro
caso el peticionante denunci que a siete meses de presentar su
solicitud todava no se haba realizado la tasacin del inmueble a
adquirir. Segn informes requeridos a la Gerencia de Registro y
Adjudicacin Inmueble del IVC, la solicitud de tasacin haba
ingresado al Banco Ciudad de Buenos Aires cuatro meses antes de
que el banco concretara dicho trmite
120
.
Consecuencias de la mora administrativa
Las demoras en el trmite administrativo
motivaron -en la mayora de los casos- el retiro de la oferta de venta
del bien inmueble y, consecuentemente, la prdida del importe
abonado en concepto de sea. Muchas de las presentaciones dan
cuenta de la prdida de ms de una oferta, a causa de las excesivas e
injustificadas demoras en la tramitacin del expediente crediticio
121
. En
algunos casos la administracin autoriz el reemplazo del inmueble
retirado de la oferta, pudiendo los postulantes presentar una nueva
propiedad. Se ha observado que el mayor volumen de denuncias
recibidas en esta Defensora del Pueblo est referido a las demoras
incurridas por la administracin para resolver los expedientes
crediticios.
El retiro de la oferta imputable a demoras
administrativas resulta debidamente ilustrada por la denuncia de una
solicitante quien se agravia por la "...deficiente actuacin
118
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n10848/03, fs.
1/3.
"
9
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n4467/04, fs. 1/3.
120
121
58
*_
Jk^%;
D
administrativa, y ante la falta de resolucin respecto del crdito
solicitado... pasaron 6 meses desde la iniciacin de solicitud del mismo
y a pesar de que todas las instancias se cumplieron satisfactoriamente,
informe tcnico, tasacin, informes jurdicos... no me han llamado para
el otorgamiento del crdito... Tan dilatada gestin hizo que me
perjudicara porque ya no cuento con la propiedad presentada;
obviamente despus de 6 meses de manoseos la propietaria de la
misma ya no est dispuesta a seguir esperando... "
122
.
Cabe recordar que los grupos familiares de
beneficiarios sufren las consecuencias de las demoras en que la
administracin incurre, no slo por el tiempo que les demanda el
trmite sino, adems, por el costo que para ellos representa acercarse
a las oficinas pblicas y ms an, las sumas que deben invertir en
concepto de seas. Vale decir que al ser familias de muy escasos
recursos, en la mayora de los casos, deben endeudarse a efectos de
poder continuar con la tramitacin del expediente crediticio.
Por otro lado, como se puntualiz en
diversas Resoluciones
123
la mora del programa resulta perjudicial para
su propio funcionamiento, impidiendo la existencia de una oferta
consolidada por falta de credibilidad en la operatoria.
Adems del perjuicio concreto que se le
ocasiona a los grupos familiares en situacin de emergencia
habitacional, tal como se sealara en la Resolucin n4658/04, estas
demoras irrogan un dispendio administrativo importante y
comprometen la propia subsistencia del sistema. Al provenir la oferta
de viviendas del mercado privado resulta fundamental infundir
credibilidad y confianza en los operadores inmobiliarios y operar con
plazos de tramitacin que respeten el principio de celeridad que
gobierna las prcticas inmobiliarias. Lejos de hacerlo, la autoridad de
aplicacin ha demorado la tramitacin de los expedientes ms all del
lmite impuesto por el art. 11 de la Ley 341
124
.
administrativas reseadas Las demoras
motivaron el dictado de las Resoluciones n 4658/04, 0470/06,
1430/06, 0380/07, 2445/07, 3772/08, 0650/09 y 1092/09 -entre otras-
de esta Defensora del Pueblo, sin que ello haya merecido respuesta
favorable de la administracin y mucho menos, ajuste a los parmetros
temporales impuestos por la norma. La falta de credibilidad en la
122
123
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 4658/04 y 1430/06, entre otras.
124
59
operatoria generada por las graves demoras de la administracin pone
en riesgo las condiciones de funcionamiento del Programa.
11.4.- Deficiencias en el estudio de ttulos.
En una primera etapa de evaluacin de las
solicitudes presentadas, la autoridad administrativa verifica la
documentacin presentada y procede a solicitar los correspondientes
certificados que acrediten el cumplimiento de lo establecido en el art.
5
o
, incs. b) y c) de la Ley 341. A tal fin se solicitan informes a la
Direccin General del Registro de la Propiedad Inmueble de la Capital
Federal, para verificar la titularidad dominial de la vivienda, que sta se
encuentre en condiciones de ser enajenada y la inexistencia de
inhibiciones y/o embargos.
Sin embargo, numerosas denuncias
informan diversas falencias en el estudio de ttulos que realiza el IVC.
En particular se seala que se formaliza un examen preliminar
deficiente de los ttulos acompaados a la solicitud, circunstancia que
motiva que el expediente crediticio contine su tramitacin, superando
las diversas fases y que recin en su etapa conclusiva -cuando se
deriva a la escribana- se advierta la existencia de impedimentos para
escriturar
125
.
Algunas de las denuncias presentadas
ilustran esta deficiencia del programa. As seala un solicitante que
cuatro meses despus de solicitar el crdito "...me informan que el
dueo del departamento que yo quise comprar est inhibido y en la
Comisin Municipal de la Vivienda me dicen que no me dan los
tiempos para presentar otro departamento..."
126
. En sentido coincidente
otro solicitante denunciaba que cuando el trmite del crdito ya haba
llegado a la escribana para firmar la escritura le informaron la
imposibilidad de continuar con el trmite, porque el bien presentaba un
antecedente de donacin a heredero no forzoso
127
. As es que siete
meses despus de presentar la solicitud de crdito, el IVC le inform al
solicitante -cdula de notificacin mediante- el rechazo de la propiedad
presentada por ese motivo
128
.
En igual sentido, otro solicitante denunciaba
que luego de presentar una solicitud de vivienda el inmueble fue
verificado por profesionales del IVC y posteriormente fue tasado por el
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n9917/03, fs. 1.
Por lo que dicho ttulo resultaba observable al estar sujeto a una eventual accin reivindicatoria.
60
D
Banco Ciudad de Buenos Aires, luego de lo cual "...pas
alternativamente por las Gerencias de: Promocin Social, Registro y
Adjudicacin de Inmuebles, Jurdica, Financiera, Notarial, y tambin
por la Subsecretara... Finalmente se cumplieron todas estas etapas
satisfactoriamente y el expediente fue girado a la Escribana General
del GCBA... Es aqu donde inesperadamente me entero de que la casa
se encuentra escriturada como 'local comercial'". En razn de lo
expuesto, el vecino legtimamente se interrogaba "...Cmo es posible
que decenas de funcionarios de la CMV hayan visto pasar el
expediente por sus manos y no se hayan percatado de este
detalle?...'*
29
.
11.5.- Suspensin del otorgamiento de crditos.
El IVC ha manifestado en reiteradas
oportunidades que sus recursos presupuestarios eran "insuficientes"
para atender a la demanda, y procedi a suspender de hecho el
otorgamiento de crditos.
En el ao 2006, el entonces Presidente del
IVC inform que "...a tenor del presupuesto aprobado para el ao
2006, no se cuenta en las partidas respectivas con los fondos
suficientes para atender a la totalidad de las solicitudes de
crditos individuales presentadas hasta la fecha, en el marco de la Ley
N 341 y su modificatoria la Ley N 964. En consecuencia, el
tratamiento de las solicitudes de apoyo crediticio mencionadas en el
prrafo anterior y las que se inicien, estarn supeditadas a la
ampliacin de las partidas referenciadas"
no
. Durante el ejercicio
2007, dicho Instituto, con relacin a algunos casos seal que
"...atento a la situacin financiera por la que atraviesa el Instituto, se
remiten los presentes actuados para su reprogramacin al momento
que se d solucin a la misma"'
1
. En el transcurso del ao 2008, ese
organismo -con relacin a uno de los casos en trmite por ante esta
Defensora del Pueblo- indic que: "...el expediente crediticio se halla
demorado en virtud de razones presupuestaras"
122
. En el ao 2009
nuevamente el IVC expresaba que "...debido a las restricciones
presupuestarias que afectan a este organismo, respecto del cual el
Programa en cuestin no resulta ajeno, frente a la demanda que
supera en varios dgitos a la oferta, no se ha podido planificar un
129
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n4658/04. Actuacin n9458/03, fs. 1.
130
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n1430/06. Nota n1905/IVC/2006, 7 de
marzo de 2006.
"' Actuacin n4152/07, fs. 6.
132
Resolucin n1357/08.
61
procedimiento de evaluacin, seleccin y adjudicacin . En el mes
de octubre de 2009 la Gerencia de Crditos expresaba nuevamente
que "...la restriccin presupuestaria que afecta al Organismo del cual el
Programa en cuestin [Programa de Crditos Hipotecarios Ley 341] no
resulta ajeno hace que se estn extremando los criterios de seleccin
fijando las pautas que prioricen los casos de extrema emergencia
habitacional...
,A3A
.
Sin embargo, como veremos ms adelante,
se puede constatar una importante subejecucin presupuestaria en
esos aos y en todo el perodo que abarca el programa (ver acpite
V.1.).
Al mismo tiempo, la suspensin de la
operatoria no slo impidi el ingreso de solicitudes y el progreso de las
ya iniciadas, sino que implic el no otorgamiento de crditos que ya
haban sido aprobados por el IVC y se encontraban en etapa de
escrituracin . Una vez aprobada la tasacin, el IVC debe realizar la
afectacin presupuestaria correspondiente. Sin embargo, se han
recibido en esta Defensora del Pueblo muchas presentaciones en las
que se denuncia que, pese a haberse superado las etapas previas y
cumplimentado los requisitos exigidos, el crdito no se otorg por
razones de ndole presupuestaria
136
.
El IVC expuso como justificativo a los
incumplimientos la carencia de presupuesto. Sin embargo, como se
desprende claramente del anlisis de las etapas del procedimiento
antes expuestas (ver acpite I.5.), la afectacin presupuestaria debe
realizarse de manera inmediata a la aprobacin del expediente
crediticio. Segn el procedimiento, resultara imposible que una vez
superada esa etapa -y encontrndose el beneficiario en condiciones de
escriturar-, el Instituto manifestara falta de presupuesto para impedir la
efectiva escrituracin. No obstante, en varios casos esto ha sucedido.
En efecto, esta Defensora del Pueblo ha emitido la Resolucin n
2445/07 cuyo principal eje de anlisis son las denuncias presentadas
por vecinos de la Ciudad que, a pesar de contar con una resolucin
aprobatoria de sus expedientes crediticios, denunciaron que ese
Instituto suspendi -de modo intempestivo y sin plazo- la firma de los
instrumentos notariales correspondientes por razones de ndole
presupuestaria, circunstancia que les irrog un perjuicio irreparable.
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resolucin n 1430/06. Registros nros.
6243/MGEYA/2009, 1019/MGEYA/2009, 7208/MGEYA/2009 y 5422/MGEYA/2009; actuacin n2939/05, fs. 159/160.
134
Informe del IVC del da 6 de octubre de 2009, actuacin n4445/07.
135
138
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 1430/06, 0380/07, 2445/07,
0302/09, 0446/09, 0450/09, entre otras.
62
D
All se puntualiz que el IVC "...reconoci el derecho de los
denunciantes a una vivienda adecuada y le facilit el acceso a la
operatoria de crditos hipotecarios en el marco de la Ley n 341, a
punto tal que transitaron el procedimiento dispuesto en la normativa
vigente hasta la ltima instancia. Sin embargo, con posterioridad, la
misma administracin, alegando problemas presupuestarios -los que a
la fecha no fueron explicitados- supedita la suscripcin de las
escrituraciones pendientes -sin plazo cierto- y sujeta la continuidad de
los trmites al acaecimiento de un hecho futuro e incierto -la resolucin
de las dificultades presupuestarias- ... La suspensin aludida se
traduce en un comportamiento material que limita y vulnera derechos
legalmente reconocidos, con lo cual no slo le ocasionar perjuicios a
los administrados tanto en el orden patrimonial como moral, sino que
adems reflejar el dispendio innecesario de recursos para la
administracin pblica, toda vez que se realizaron los gastos
correspondientes para que los expedientes referidos sorteen las
instancias pertinentes, durante plazos ms que considerables, para
luego decidir, sin motivos razonables, que los trmites comprometidos
no podan continuar...'*
37
.
En reiteradas oportunidades esta
Defensora del Pueblo recomend al IVC "...dar exacto, oportuno y
adecuado cumplimiento a las obligaciones dimanadas de la Ley n
341, abstenindose de realizar acciones que limiten o abroguen los
derechos reconocidos por la norma referenciada. En particular
abstenerse de ejecutar acciones que importen una restriccin de
acceso a la operatoria o una suspensin de la gestin y/o
resolucin de los expedientes crediticios en trmite... as como
"...dar exacto cumplimiento a la normativa vigente y disponer los
medios conducentes a fin de incluir los grupos familiares detallados...
en el programa referenciado...". Con relacin a los crditos ya
aprobados se recomend repetidas veces al IVC "...proceder a la firma
de los instrumentos notariales correspondientes de todos los
expedientes crediticios..." pendientes de escrituracin
139
y en muchos
casos individuales "...afectar -con carcter urgente- el presupuesto
correspondiente al expediente crediticio comprometido..."
uo
.
137
138
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 1430/06, 2445/07, entre otras (lo
resaltado es propio).
139
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 2445/07, 1357/08, 3207/08, entre
otras.
" Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Resoluciones nros. 1357/08, 3207/08, entre otras.
63
III. Fal ta d e tr a n s pa r e n ci a - Ob s tcu l o s al a cce s o a la
i n f o r ma ci n
Uno de los grandes problemas de la
operatoria de crditos hipotecarios es la falta de transparencia. En
particular, se comprob que la informacin presupuestaria es
escasa y poco confiable. La informacin sobre planificacin de
metas fsicas y solicitudes refleja los mismos dficit.
Ya en el ao 2003 la Auditora General de
la Ciudad de Buenos Aires expresaba que "...estas inconsistencias en
la informacin impiden conocer fehacientemente la realidad econmica
y financiera de la CMV en virtud de la imposibilidad de determinar la
integridad y veracidad de los crditos hipotecarios otorgados"
(AGCBA 2003, p. 17). La Auditora dio cuenta de inconsistencias en
informacin elemental de la operatoria, como los crditos otorgados
(Tabla 7).
Tabla 7
INCONSISTENCIA DE LA INFORMACIN SUMINISTRADA POR DIFERENTES FUENTES DEL IVC
2002
Fuente
Dto. de Cuentas Corrientes
Dto. de Registros Presupuestarios
G. Registracin Adjudicacin de
Inmuebles y G. Promocin Social
Crditos hipotecarios otorgados
Cantidad al 31/12/02
43
39
46
Monto ($)
3.033.092
2.249.547
No informado
Fuente: AGCBA (2003)
En una auditora posterior, la AGCBA
nuevamente observaba que "...se verificaron diferencias en la
informacin suministrada por distintas reas del organismo..." en
referencia a los crditos otorgados y beneficiarios del programa
(AGCBA, 2005). En un anlisis del ejercicio 2005 la AGCBA observ
"...la falta de integridad en la informacin de lo que genera el programa
en sus expedientes, de los controles propios al cumplimiento de la
normativa y la inexistencia de un control interno instalado en la gestin,
lo cual entre otras cuestiones, aumenta las posibilidades de desvos en
las operaciones correspondientes al otorgamiento de los crditos..."
(AGCBA, 2007: 8).
64
D
Tabla 8
INCONSISTENCIA DE LA INFORMACIN SUMINISTRADA POR DIFERENTES FUENTES DEL IVC
2003
Fuente
Programa Ley 341
Gerencia
Financiera
Gerencia de Reg.
y Adjudicacin
Crditos
otorgados
248
Escrituras a
personas jurdicas
20
16 (cooperativas)
Escrituras a
personas fsicas
4
189
Escrituraron 176
Beneficiarios
totales
653
700
Fuente: AGCBA (2005)
III.1.- Opacidad de la informacin presupuestaria.
Uno de los principales problemas de
transparencia del programa de crditos hipotecarios es la falta de
informacin consistente y completa sobre el presupuesto vigente y su
ejecucin. Un dato saliente es que hasta el ao 2004 el IVC no
contaba con Estados de Ejecucin Presupuestaria. La Memoria del
IVC del ejercicio 2004 expresa que "...durante el Ejercicio 2004 el
Instituto de Vivienda gener un ordenamiento contable que permiti
aprobar los Estados Contables, el Estado de Recursos y el Estado de
Ejecucin Presupuestaria correspondientes a los Ejercicios 2001, 2002
y 2003, debiendo sealarse que la Comisin Municipal de la
Vivienda no contaba desde 1973 con Estados Contables, de
Recursos y Ejecuciones Presupuestarias aprobadas "
u
\ No
sorprenden entonces las observaciones sobre la falta de claridad de la
informacin presupuestaria del IVC. En relacin con esto, uno de los
Directores del IVC expresaba en el tratamiento de la "Aprobacin de
los Estados Contables, el Estado de Recursos y el Estado
Presupuestario Definitivo del Ejercicio 2006" que "...se ha
confeccionado y presentado tardamente contra las normas que
prescribe la ley N70... del expediente que sustenta la presente acta
no se puede obtener datos que permitan conocer las diferencias
existentes con el balance 2005...", puntualizando, entre otras
observaciones, que "...crecieron en forma desproporcionadas las
deudas comerciales (77%) y las deudas sociales (728%) no
encontrndose informacin que sustente tales conceptos.
Tampoco se explica por qu cayeron los recursos en un 12% y la
utilidad en un 58%, ni por qu no aparecen en los gastos la previsin
de deudores incobrables"^
2
.
La falta de claridad en la informacin
presupuestaria, -como ya haba constatado la AGCBA
143
- se verifica
C u e n t a d e In ve r s i n , 20 0 4.
Acta de Directorio IVC-2301-07, 3/12/2007, p. 2.
AGCBA, 20 0 3 y 20 0 5.
65
cuando se comparan distintos informes producidos por el propio IVC
remitidos a esta Defensora del Pueblo. Si se tienen en cuenta
diferentes informes remitidos por el organismo se observa que no
coinciden -con excepcin del ao 2005- los montos del presupuesto
vigente, llegando a diferir en cifras cercanas a medio milln de pesos
en el 2003; y en casi un milln de pesos en el 2004 (Tabla 9). Dichas
inconsistencias en la informacin tambin se verifican en los informes
que tratan sobre el caso particular de la operatoria de crditos
colectivos por el Programa de Autogestin para la Vivienda (PAV)
(Tabla 10).
Tabla 9
PRESUPUESTO VIGENTE .LEY 341 - CRDITOS POR AUTOGESTIN E INDIVIDUALES - SEGN
DIFERENTES FUENTES DEL IVC 2003- 2007
Fuente
2003
2004
2005
2006
2007
(A)
Crditos
Individuales
(B)
Crditos por
Autogestin
(C = A+ B)
Ley 341
Registro n3007-MGEYA-2008'
44
23.643.882*
39.981.715
88.528.616
26.702.682
8.611.241
10.358.948
34.466.826
32.472.816
25.110.635
23.643.882
50.340.663
122.995.442
59.175.498
33.721.876
(D)Ley 341
Nota
3686/2008
145
23.153.882
51.320.088
122.995.442
59.179.778
33.939.908
(E = D -C)
Diferencias
entre
fuentes
-490.000
979.425
0
4.280
218.032
Fuente: elaboracin propia en base a IVC
*En ese ao no se especifica la partida para cada operatoria.
TABLA 10
PRESUPUESTO VIGENTE, LEY 341 - CRDITOS POR AUTOGESTIN - SEGN DIFERENTES
FUENTES DEL IVC 2004 - 2006
Fuente
2004
2005
2006
Registro n3007-
MGEYA-2008
147
10.358.948
34.466.826
32.472.816
Registro n13.169-
MGEYA-2006
148
10.358.947
16.959.321
S/D
Registro n16.094-
MGEYA-2007
149
10.626.176
34.466.826
32.472.915
Fuente: elaboracin propia en base a IVC
Esta falta de transparencia y de claridad de
la informacin presupuestaria elaborada por el IVC respecto al
programa en cuestin no puede ser subsanada a partir de la
Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, actuaciones nros. 4232/06 y 2939/05.
66
D
informacin contenida en el Sistema Integrado de Administracin
Financiera (SIGAF). Al respecto, debe considerarse que muchas veces
en dicho sistema se vuelca la informacin presupuestaria a partir de
ciertas categoras que impiden identificar el presupuesto asignado y
ejecutado por operatoria o programa particular, dificultndose as la
comparacin de los datos entre las distintas fuentes. En el programa
en cuestin, dicha situacin se evidencia en el ao 2007, en el que los
montos correspondientes a la operatoria 341/964 fueron incluidos en el
concepto "otorgamiento de crdito para la vivienda", importe que
incluye otras operatorias crediticias como ser vivienda portea.
Sin embargo, en aquellos casos en donde
ha sido posible comparar la informacin suministrada por el SIGAF con
los informes del IVC, han surgido grandes diferencias en los datos
contables. Ciertos vacos e inconsistencias de la informacin entre las
fuentes pueden observarse tanto en el presupuesto total asignado al
programa (Tabla 11), como en las distintas operatorias de crditos
individuales (Tabla 12) y de crditos de autogestin (Tabla 13). La
informacin contable sobre el ao 2005 pone de relieve la existencia
de una diferencia en pesos mayor a cincuenta millones entre los datos
elaborados por el IVC con los del SIGAF.
Tabla 11
PRESUPUESTO VIGENTE. LEY 341 - CRDITOS DE AUTOGESTIN E INDIVIDUALES -
SEGN IVC Y SIGAF. 2005 - 2008
Fuente
2005
2006
2007
IVC
Registro n3007-
MGEYA-2008
150
122.995.442
59.175.498
33.721.876
SIGAF
54.727.858
52.794.021
S/D
Fuente: elaboracin propia en base a las fuentes especificadas.
Tabla 12
PRESUPUESTO VIGENTE, LEY 341 - CRDITOS INDIVIDUALES - SEGN DIVERSAS FUENTES
2005-2007.
Fuente
2005
2006
2007
IVC
Registro n3007-
MGEYA-2008
151
88.528.616
26.702.682
8.611.241
SIGAF
46.720.354
24.931.360
S/D
AGCBA
Proyecto 1.06.22
41.708.262
-
-
67
* fc
Tabla 13
PRESUPUESTO VIGENTE, LEY 341 - CRDITOS DE AUTOGESTIN - SEGN DIVERSAS
FUENTES 2005-2007.
Fuente
2005
2006
2007
IVC
Registro n3007-
MGEYA-2008
162
34.466.826
32.472.816
25.110.635
SIGAF
8.007.504,00
27.862.661,00
S/D
En relacin con la ejecucin del
presupuesto, la informacin disponible presenta la misma precariedad.
En primer lugar, la informacin -producida por el IVC- de la ejecucin
del programa de crditos individuales no se encuentra desagregada
para el ao 2003 entre la Operatoria de Crditos Individuales y la de
Autogestin. Por otro lado, en los aos 2006 y 2007 los montos de
ejecucin -y de asignacin- informados por el IVC resultan
inconsistentes con la informacin que surge del otorgamiento de
crditos, ya que la sumatoria de los crditos individuales otorgados
esos dos aos resulta superior a la ejecucin informada, lo cual resulta
imposible. Esto le da mayor confiabilidad a los datos de ejecucin
registrados en la Cuenta de Inversin que a los informados por el IVC.
En segundo lugar, en el ejercicio 2005 hay una importante diferencia
en comparacin a lo registrado en el SIGAF (Tabla 14).
TABLA 14
PRESUPUESTO EJECUTADO. LEY 34 1 - CRDITOS DE AUTOGESTIN E INDIVIDUALES - SEGN
DIVERSAS FUENTES 2003-2008
Ley 341
(individuales y
autogestionados)
($)
Crditos
Individuales ($)
Fuente
IVC (Nota 3683-
2008)
153
IVC (Reg. 3007-
MGEyA-08)
154
IVC (Reg. 3007-
MGEyA-08)
165
SIGAF
Sumatoria de crditos
individuales otorgados ($) *
Ejecutado
Ejecutado
Vigente
Ejecutado
Vigente
Ejecutado
2003
11.541.511
11.999.008
S/D
S/D
S/D
S/D
7.038.328
2004
33.590.041
32.897.407
39.981.715
25.693.773
S/D
S/D
25.692.574
2005
51.140.057
51.130.057
88.528.616
32.458.106
46.720.354
41.089.911
29.031.389
2006
54.651.247
54.651.247
26.702.682
24.718.650
24.931.360
24.931. 359
27.276.578
2007
25.093.590
25.098.061
8.611.241
8.611.241
S/D
S/D
9.190.829
2008
58.234.671
S/D
S/D
S/D
1.310.211
1.310.210
7.907.942
* Estimacin correspondiente a 189 crditos individuales otorgados, siendo 200 el total de crditos
otorgados segn la Memoria del IVC 2003 y $11.541.511 el total ejecutado por la operatoria Ley 341 ese
ao segn la Nota IVC-3683-2008.
, H
Actuaa" n= 4232/06 fs 119.
"
H
Act-acc-' -= 2939/05. fs. 161.
** Act-aci- i= 4232/06. fe 119.
'
H
AcT-ac:C- -= 4232/06. fs. 119.
68
D
Sobre este punto, debe tenerse en cuenta
que de acuerdo a la Ley 70 los presupuestos "...comprenden todos los
recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figuran por
separado y por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s. No
hay gastos reservados, secretos o anlogos, cualquiera sea su
denominacin. Los presupuestos muestran el resultado econmico y
financiero de las transacciones programadas para ese perodo, en sus
cuentas corrientes y de capital, as como la produccin de bienes y
servicios que generan las acciones previstas"
156
. Es evidente que los
datos presupuestarios constituyen un pilar esencial en el efectivo
control sobre la ejecucin y destino de los fondos pblicos. No brindar
informacin esencial como sta implica privar a los ciudadanos de su
derecho a controlar y a los organismos pblicos de control de una
importante herramienta de trabajo.
III.2.- Respuestas incompletas o improcedentes del IVC.
Adems de la opacidad de la informacin
presupuestaria, se observa como un problema de transparencia los
dficit de las respuestas producidas por el IVC ante requerimientos de
esta Defensora del Pueblo.
En el transcurso de los aos 2003-2009
esta Defensora del Pueblo remiti al organismo de aplicacin
numerosos pedidos de informacin sobre casos particulares y sobre la
operatoria en general, que no recibieron respuestas adecuadas,
certeras y oportunas.
En uno de los requerimientos al IVC la
Resolucin emitida por esta Defensora del Pueblo requera que ese
Instituto evaluara la situacin de un conjunto de grupos familiares.
Asimismo, en la recomendacin notificada, esta Defensora del Pueblo
dej sentado que "...pese a encontrarse vencidos los plazos
administrativos fijados, la administracin hasta la fecha no ha brindado
respuesta procedente ni a los interesados ni a este organismo
constitucional...". Del mismo modo, se advirti que "...el Estado local, a
la fecha, no evalu las situaciones de emergencia de los/as
denunciantes, ni autoriz su ingreso a la operatoria, ni brind
respuesta administrativa adecuada y/u oportuna...'*
57
. El IVC inform
en respuesta que su Gerencia de Crditos se avocaba al anlisis de
todas las actuaciones "...con la mayor celeridad posible, atendiendo a
156
Ley 70, art. 31.
167
69
los plazos administrativos que las normativas vigentes indican" . La
respuesta resulta improcedente, dado que no procede a evaluar la
situacin e incluir a los grupos en la operatoria habitacional tal cual
fuera recomendado por esta Defensora del Pueblo.
Otra prctica detectada es la de no informar
las evaluaciones efectuadas. Es ilustrativo el caso de la Resolucin n
0977/09, en la que, tras solicitarle al IVC la inclusin de los
peticionantes en la operatoria prevista por la Ley 341, se recomend al
IVC "...proceda a notificar -con carcter de urgente- el resultado de las
evaluaciones realizadas a los grupos familiares detallados...". En
respuesta, el IVC requiri a los peticionantes documentos que
respaldaran su situacin de emergencia. Sin embargo, luego de haber
sido presentada la documentacin requerida, el IVC no inform el
resultado de sus evaluaciones a fin de ingresar al programa crediticio.
La falta de acceso a la informacin del IVC
se da en el caso de solicitudes de informacin sobre procedimientos
de seleccin de solicitantes y sobre el Registro de Oferentes de
Vivienda
159
. Por ejemplo, en una oportunidad, esta Defensora del
Pueblo solicit al IVC informara
160
:
1. nmina de inmuebles inscriptos en dicho Registro desde su
creacin hasta la actualidad, indicando domicilio del inmueble y si se
trata de unidades construidas y/o administradas por ese Instituto de
Vivienda;
2. nmina de todas las familias que han resultado beneficiaras de
inmuebles incluidos en el Registro referenciado;
3. nmina de familias postulantes a inmuebles del Registro de
Oferentes que se encuentran a la espera de una solucin
habitacional;
4. nmina de inmuebles incorporados al Registro de Oferentes de
Viviendas que, a la fecha, se encuentran en condiciones de ser
asignados a los beneficiarios;
5. requisitos exigidos a las familias postulantes para ser
incorporados al Registro de beneficiarios del Programa;
6. criterios de seleccin de beneficiarios;
7. procedimiento de seleccin y adjudicacin de unidades,
indicando las reas y gerencias que toman intervencin en el trmite
administrativo;
156
Registro n5422-MGEYA-2009, F7 (de fecha 31 de marzo de 2009), recibido en virtud de la Resolucin n0776/09,
dictada en el marco de las actuaciones nros. 5470/07, 7829/07, 1753/08, 5491/08, 5812/08, 6893/08 y 7525/08.
159
En el ao 2003, el IVC cre el Registro de Oferentes de Viviendas en Venta con la finalidad de contar con un Banco de
Inmuebles de inmediata disponibilidad, a fin de satisfacer en forma directa la demanda de soluciones habitacionales sin
que los solicitantes de crditos hipotecarios tengan que recurrir a la bsqueda de una propiedad en el mercado privado.
fto
Actuacin n2935/05.
70
D
8. presupuesto afectado al Programa en los distintos ejercicios y
partidas efectivamente ejecutadas;
9. cantidad de personal afectado a la operatoria en cuestin.
El IVC respondi que "...debido a
restricciones presupuestaras, la Gerencia de Crditos del IVC no
recibe ms oferta de viviendas, careciendo a la fecha el registro,
creado por resolucin n 361/SS/03, de unidades para ofrecer...", sin
informar la nmina de inmuebles inscriptos desde la creacin del
Registro. Con respecto al punto 2 del requerimiento cursado, la misma
Gerencia inform que "...no se tiene informacin al respecto'
A6
\ Nada
inform tampoco con relacin a los puntos 3 y 4 de la solicitud. Con
respecto al criterio de seleccin y el procedimiento de seleccin y
adjudicacin (puntos 6 y 7), la Gerencia de Crditos omiti informar
ese procedimiento, limitndose a expresar que "...debido a las
restricciones presupuestarias, frente a la demanda que supera en
varios dgitos a la oferta, no se ha podido planificar un procedimiento
de seleccin y adjudicacin, atendiendo la demanda en la medida de la
disponibilidad existente, priorizando -sobre la base de razones de
oportunidad, mrito y conveniencia- las solicitudes que acrediten una
extrema emergencia habitacional".
IV. Resultados producidos por el Programa de Crditos
Individuales
Las consecuencias de las debilidades
descriptas se reflejan en los resultados producidos por el programa. A
lo largo de sus primeros cinco aos de funcionamiento el programa
produjo modestos resultados. Ya en el ao 2003, primer ao de
apertura del programa, se otorgaron slo 189 crditos individuales.
Existen registros que muestran que ese ao se haban recibido 2.500
solicitudes al da 31 de agosto y se haba planificado el otorgamiento
de 350 crditos
163
. El Jefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires anunci pblicamente el programa, especificando que se
prevea afectar un monto de pesos quince millones ($15.000.000.-) y
otorgar 350 crditos individuales
164
. Los crditos otorgados en ese ao
representan, por lo tanto, un 54% de los planificados. Los crditos
161
Respuesta recibida en esta Defensora del Pueblo el da 20 de mayo de 2009.
162
Segn la "Memoria 2003" del IVC hasta el da 31 de diciembre de 2003 se concret "...la escrituracin de 200 unidades
bajo esta operatoria". Sin embargo, no se especifica cuntas corresponden a la modalidad de crdito individual y cuntas
a proyectos de autogestin.
"Memoria, Balance General, Estado de Recursos y Gastos y Estado de Flujo de Efectivo e Informacin
complementaria" de la ex C.M.V - en Cuenta de Inversin 2003, p. 2. Segn surge del Informe de Gestin del ao 2003
(perodo enero - octubre) del IVC, si bien se anunci oficialmente el otorgamiento de 350 crditos, se entregaron 45.000
solicitudes en los tres meses de vigencia de la operatoria.
164
Noticias Urbanas, 1 de julio de 2003, citado en Resolucin n4658/04.
71
planificados representan, a su vez, el 14% de las solicitudes recibidas
en el perodo marzo-agosto y el 7% de la proyeccin anual de
solicitudes.
Una manera de evaluar el impacto del
programa es el parmetro de la poblacin con habitat deficitario. A
nueve aos de sancionada la Ley 341, los resultados de la operatoria
de crditos resultan insignificantes en relacin con el dficit
habitacional. Desde un punto de vista cuantitativo las soluciones
habitacionales producidas a travs de este programa durante seis
aos -2003 a 2008- representan slo el 5,3% de las 39.434 familias
censadas en hoteles e inquilinatos en el ao 2001, y el 1,65% de las
126.800 familias que se encontraban en algn tipo de habitat precario
ese mismo ao (Tabla 15).
Tabla 15
IMPACTO ESTIMADO DE CRDITOS INDIVIDUALES SOBRE EL DFICIT HABITACIONAL DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES
Ao
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
2003/8
Crditos
individuales
otorgados
189
680
553
430
140
107
2099
Impacto sobre
hogares en habitat
precario 2001
(126.800)
0,15%
0,54%
0,44%
0,34%
0,11%
0,08%
1,65%
Impacto sobre
hogares en hoteles
y pensiones 2001
(39.434)
0,48%
1,72%
1,40%
1,08%
0,36%
0,27%
5,31%
Impacto sobre el
total de dficit
habitacional
(166.243)
0,11%
0.41%
0.33%
0.26%
0.08%
0.06%
1,25%
Fuente: elaboracin propia en base a Censo 2001 (INDEC) e IVC en actuacin n4232/06.
Si se analizan las variaciones de
produccin se observa desde el ao 2005 una persistente tendencia
decreciente en la cantidad de crditos otorgados. Puede constatarse
que la mayor produccin del programa se da en el ao 2004 con 680
crditos otorgados, de los cuales 602 eran expedientes iniciados en
2003 (Grfico 5).
72
^a ?
6000n
5000 -
4000-
3000 -
2000 -
1000 -
n -
2500
2003 (al 31
agosto)
Grfico 4
S O L I C I T A N T E S 2003-2008
4820
2004 2005 2006 2007
I
2008
FUENTE: ELABORACIN PROPIA CON DATOS DEL IVC Y CUENTA DE INVERSIN. NO HAY DATOS PUBLICADOS
SOBRE LOS AOS 2004, 2006, 2007 Y 2008.
Grfico 5
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS 2003-2008
189
680
553
426
140
IU/
^
2003 2004 2005 2006 2007 2008
i
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC
Por otro lado, con respecto al monto de los
crditos otorgados, se puede constatar que el promedio se encuentra
muy por debajo del mximo monto habilitado en cada perodo (Tablas
16, 17 y 18, y Grfico 6).
73
Tabla 16
MONTOS ANUALES EN CONCEPTO DE CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS ($) - 2003-2008
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
7.038.328
25.692.574
29.031.389
27.276.578
9.190.829
7.907.942
106.137.640
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC
Tabla 17
MONTOS MNIMOS Y MXIMOS DE CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS ($) - 2003-2008
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
Mnimo
19.959
18.958
15.969
18.000
25.000
30.000
15.969
Mximo
65.649
60.000
75.000
75.000
75.000
125.000
125.000
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC.
Tabla 18
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS SEGN AO DE INICIO DEL EXPEDIENTE - 2003-2008
ANO de
otorgamiento
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
99
1
2
2
1
6
00
2
1
3
01
1
1
1
3
02
6
5
2
1
14
03
179
602
110
29
7
4
931
04
69
276
60
10
7
422
05
164
309
53
27
553
06
26
64
30
120
07
4
27
31
08
12
12
Total
189
680
553
426
140
107
2.095
Tabla 19
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS SEGN AO DE INICIO DEL EXPEDIENTE - 2003- 2008
Ao de
otorga-
miento
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
99
16,7%
33,3%
33,3%
0%
16,7%
0%
100%
00
66,7%
33,3%
0%
0%
0%
0%
100%
01
33,3%
33,3%
33,3%
0%
0%
0%
100%
02
42,9%
35,7%
0%
14,3%
7 ,1%
0%
100%
03
19,2%
64,7%
11,8%
3,1%
0,8%
0,4%
100%
04
0%
16,4%
65,4%
14,2%
2,4%
1,7%
100%
05
0%
0%
29,7%
55,9%
9,6%
4,9%
100%
06
0%
0%
0%
21,7%
53,3%
25,0%
100%
07
0%
0%
0%
0%
12,9%
8 7 ,1%
100%
08
0%
0%
0%
0%
0%
100%
100%
Total
9,0%
32,5%
26,4%
20,3%
6,7%
5 ,1%
100%
74
D
Tabla 20
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS POR MONTO - 2003- 2008 (EN MILES DE $)
monto
(miles)
Tope
habilitado
15 a 20
20 a 30
30 a 40
40 a 50
50 a 60
60 a 70
70 a 75
92
100 a 120
121 a 125
Sin datos
Total
2003
42.000
1
35
74
78
1
189
2004
48.300/60.000
13
127
207
320
12
1
680
2005
75.000
3
37
67
116
226
47
55
2
553
2006
75.000
1
3
17
51
74
97
183
426
2007
97.500
3
5
12
19
27
74
140
2008
120.000
1
1
6
12
20
53
1
6
7
107
Total
18
206
371
583
343
192
365
1
6
7
3
2.095
Tabla 21
CRDITOS INDIVIDUALES OTORGADOS POR MONTO - 2003- 2008 (EN %)
monto (miles)
Tope habilitado
15 a 20
20 a 30
30 a 40
40 a 50
50 a 60
60 a 70
70 a 75
92
100 a 120
121 a 125
Sin datos
Total general
2003
42.000
1%
19%
39%
4 1%
1%
100%
2004
48.300/60.000
2%
19%
30%
47%
2%
0%
100%
2005
75.000
1%
7%
12%
21%
4 1%
8%
10%
0%
100%
2006
75.000
1%
4%
12%
17%
23%
43%
100%
2007
97.000
2%
4%
9%
14%
19%
53%
100%
2008
120.000
1%
1%
6%
11%
19%
50%
1%
6%
7%
100%
Total
1%
10%
18%
28%
16%
9%
17%
0%
0%
0%
0%
100%
75
*
Grfico 6
EVOLUCIN DEL PROMEDIO DE CRDITOS OTORGADOS Y EL TOPE DE CRDITO INDIVIDUAL EN
TRMINOS REALES EN RELACIN AL PRECIO DE LAS VIVIENDAS MAS BARATAS - 2001- 2008
$150 .0 0 0
149.089
$130 .0 0 0 -
$110 .0 0 0
$90 .0 0 0 -
$70.000 -
$50.000
$30.000
$10.000
70.383 70
49.267
39.912
$48. 30 6- ^
gri^o
$ 120.000
500
906
$30 .0 0 0 37.240 37.783 37.783
2001 2002 20 0 3 2004 2004 20 0 5
(27/2) (15/9)
2006 2007 2008
Tope d e crdito ($)
- * Equivalente a $30.000 d e 2001 s e gn variacin d e p r e c i o s inmobiliarios
- * Promedio crditos ot orgados ($)
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, del Ministerio de Desarrollo Urbano y del BCRA,
cotizacin del dlar.
Dado que el organismo de aplicacin de la
Ley 341 justific las suspensiones de la operatoria en "restricciones
presupuestarias" (ver acpite II.5.) corresponde efectuar un anlisis de
la planificacin y la ejecucin del presupuesto.
V. Anlisis presupuestario y organizativo
"Anualmente el Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires deber fijar en la Ley de Presupuesto la
partida correspondiente, a los fines de financiar el cumplimiento de la
presente ley" (art. 14, Ley 341).
Los gobiernos estn obligados por los
Tratados Internacionales
166
a avanzar progresivamente hacia la
efectiva garanta de los derechos econmicos, sociales y culturales. La
observancia de esta obligacin concreta puede medirse en tres
parmetros: la obligacin de no retroceder en su cumplimiento, la
obligacin de utilizar el mximo de los recursos disponibles, y la
"'' Mercado inmobiliario de la Ciudad de Buenos Aires. Precio de venta de departamentos y casas en venta. Unidad de
Sistemas de Inteligencia Territorial, Subsecretara de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano. 2009.
166
La Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, la Convencin sobre los Derechos del Nio y la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de
Discriminacin Contra la Mujer.
76
obligacin de no violar derechos implcitamente. En este sentido,
cuando un nmero significativo de individuos en un Estado no tengan
cubiertas sus necesidades esenciales, se considerar que ste est
fallando en el cumplimiento de las obligaciones acordadas. Asimismo,
el Estado asume la obligacin de garantizar una especial proteccin a
los grupos sociales ms vulnerables, entre ellos los nios y nias,
destinando mayores recursos para el resguardo y respeto de sus
derechos
167
.
Los presupuestos son una declaracin de
prioridades en una comunidad. Al mismo tiempo, el presupuesto
expresa los planes de produccin de una organizacin pblica.
El Presupuesto Pblico constituye la
herramienta ms relevante con la que cuentan los diversos organismos
del Estado, el rgano legislativo en particular y la sociedad civil en su
conjunto, para evaluar y analizar la implementacin de las polticas
pblicas. Los criterios que guan la distribucin de los recursos, la
gestin en su ejecucin y la evolucin de planes y programas sociales,
pueden analizarse estructuralmente a travs de los Proyectos de Ley
de Presupuesto y las Cuentas de Inversin al finalizar cada ao
168
.
"Los crditos del presupuesto de gastos
que haya aprobado la Legislatura constituyen el lmite mximo de las
autorizaciones disponibles para gastar. En cada trimestre slo podrn
comprometerse gastos que encuadren en los conceptos y limites de
los crditos autorizados..."
169
.
El crdito originalmente asignado debe ser
ejecutado mediante compromisos de pago. "Constituye compromiso el
acto de autoridad competente, ajustado a las normas legales, que d
origen a una obligacin de pagar una suma determinada de dinero, en
virtud del cual, los crditos presupuestarios se destinan definitivamente
a la realizacin de aportes, subsidios, transferencias o gastos para la
ejecucin de obras, la adquisicin de bienes, remuneraciones o
contratacin de servicios'
A1
. Por su parte, "La liquidacin es el
procedimiento por el cual se determina la suma cierta que debe
pagarse por una obligacin devengada. La erogacin est en
condiciones de ser pagada cuando, por su concepto, calidad y monto,
167
Poder Judicial de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Ministerio Pblico, Asesora General Tutelar, ob. cit.,
noviembre 2008.
168
Poder Judicial de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Ministerio Pblico, Asesora General Tutelar, doctora Laura
Cristina Musa, Asesora General Tutelar, "Observaciones para la discusin sobre el Anteproyecto de Ley de Presupuesto
2009". noviembre 2008.
169
Ley 70, art. 53.
170
Ley 70, art. 55.
77
corresponda al compromiso contrado, tomando como base la
documentacin que demuestre el cumplimiento del mismo. No puede
liquidarse suma alguna que no corresponda a compromisos
presupuestados y contrados segn los procedimientos establecidos
en esta Ley y normas reglamentarias'*
7
^.
A travs del anlisis de la ejecucin y
planificacin de las partidas presupuestarias puede observarse un
retroceso del Estado en el efectivo cumplimiento de determinados
derechos, que implica una clara violacin a los compromisos
constitucionales asumidos por la Ciudad.
V.1.- Subejecucin del presupuesto asignado.
La total y completa ejecucin
presupuestaria es el estadio ideal al trmino del ejercicio contable de
cada ao. Sin embargo, en la prctica existen subejecuciones
permitidas en razn de las operatorias que la administracin lleva a
cabo. As, habr subejecucin cuando existieren compromisos
asumidos no liquidados, o que no hayan vencido al trmino del
ejercicio econmico al que corresponde el crdito. Tambin podr
existir subejecucin cuando el monto asignado originariamente tenga
diferencias positivas en relacin con los gastos proyectados. Del
mismo modo habr subejecucin cuando se estuviera frente a causas
no previstas como razones de caso fortuito o fuerza mayor -como ser
la inundacin de los terrenos donde est prevista la construccin de
viviendas sociales-, o bien, la sancin de una ley de emergencia que
suspenda las ejecuciones presupuestarias.
De la informacin presentada por el IVC y
contenida en el SIGAF, se desprende que en trminos nominales y
reales, el presupuesto vigente de la operatoria de la Ley 341 se ha
visto reducido durante los aos 2005 - 2008. Puede en este punto
observarse que si bien el presupuesto aument nominalmente durante
el lapso 2003 - 2005, a partir del ao 2006 disminuye abruptamente.
En el ao 2008 se verifica un nuevo incremento presupuestario que,
sin embargo, no logra recuperar los montos otorgados en el ao 2005.
Segn el SIGAF, esta cada abrupta del presupuesto se produce en el
2007, mostrndose una recuperacin presupuestaria los aos
subsiguientes.
En segundo lugar, debe considerarse que la
reduccin presupuestaria experimentada los ltimos aos es
171
Ley 70, art. 56.
78
D
acompaada por una subejecucin del mismo. La informacin
elaborada por el IVC pone en evidencia que las partidas asignadas al
organismo habitacional se encuentran subejecutadas, muy por debajo
de los mrgenes permitidos por las polticas financieras y
presupuestarias.
La subejecucin presupuestaria es un
problema que atae al funcionamiento de todo el IVC. En su informe
sobre el ejercicio 2003, la Auditora General de la Ciudad de Buenos
Aires seal "...se observa que en todos los programas la ejecucin
fue menor a la planificada y presentada en la Legislatura de la Ciudad
para la aprobacin delpresupuesto'
A72
.
La Gerencia de Finanzas y Administracin
del IVC inform el presupuesto asignado para la Operatoria de
Crditos prevista en la Ley 341 y ejecutado en el perodo 2001-
2008
173
. El propio organismo de aplicacin reconoce una importante
subejecucin del presupuesto, con un promedio de ejecucin de slo
64% (Tabla 22). Esto significa que en el perodo 2001-2008 la
operatoria no utiliz ms de pesos ciento treinta millones
($132.624.285.-) que le haban sido asignados para otorgar crditos.
De acuerdo a la informacin brindada por el IVC, solamente en el ao
2002 la operatoria de la Ley 341 habra ejecutado el 100% de la
partida asignada. Sin embargo, segn la informacin de la Cuenta de
Inversin el presupuesto vigente del programa para ese ao fue de
pesos cuatro millones treinta y un mil trescientos veintiuno
($4.031.321.-) (AGCBA 2003, p. 19), lo que indica una ejecucin de
slo 56% ese ao.
172
Proyecto 1.10.14, Buenos Aires 25 de octubre de 2005.
173
C.f. Registro n1281-MGEYA-2008, Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Nota n3683-IVC-
2008 de fecha 24 de enero de 2008 en Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, actuacin n
2939/05, fs. 159/160.
79
Tabla 22
PRESUPUESTO VIGENTE, PRESUPUESTO EJECUTADO Y PORCENTAJE DE EJECUCIN. LEY
34 1 - CRDITOS AUTOGESTIN Y CRDITOS INDIVIDUALES - SEGN IVC 2001- 2008
Ao
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
Presupuesto Vigente
Presupuesto
Ejecutado
Notan3686-2008
1/4
$6.825.000
$2.253.624
$23.153.624
$51.320.088
$122.995.442
$59.179.778
$33.939.908
$73.112.444
372.780.166
$3.651.140
$2.253.624
$11.541.624
$33.590.041
$51.140.057
$54.651.247
$25.093.590
$58.234.671
240.155.881
Porcentaje
de
ejecucin .;
53,49%
100%
49,84%
65,45%
41,57%
92,34%
73,93%
79,65%
64%
Grfico 7
EJECUCIN PRESUPUESTARIA LEY 341 - 2003-2008
En conclusin, la subejecucin
presupuestaria llega en promedio al 36%, limitando la posibilidad de
otorgar crditos hipotecarios. Los recursos no ejecutados entre 2003 y
2008 por el programa 341 (operatorias individual y autogestin)
equivalen a 1.660 crditos individuales para adquisicin de vivienda
del mximo monto permitido y a 2.557 crditos si se toma como
referencia el monto promedio de los crditos que fueron otorgados.
80
Grfico 8
CRDITOS INDIVIDUALES LEY 341: PRESUPUESTO ASIGNADO Y CRDITOS OTORGADOS
2003-2008
$88.528.616
90.000.000
70.000.000
50.000.000
30.000.000 -
10.000.000
-10.000.000
$39.981
$15.0 0 0 .0 0 0
H.3JL3.2J3.
^ , $ 8.611.241
^25.692.574
$
29.031.389 $ 27. 276. 578^- ^ ._ - 1
T
2003 2004 2005 2006
'$9.190 .829'$7.90 7.942"
2007 2008
-*Asig. Indv(3007) Cred. Ind. Escriturados
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC, Registro n3007-MGEYA-2008. Nota: la informacin de
crditos asignados no resulta completamente consistente con la sumatoria de crditos escriturados, ya
que en el ao 2007 sta ltima supera al monto que registra el IVC como presupuesto asignado.
V.2.- Ausencia de una planificacin adecuada.
Conjuntamente con el problema ya
expuesto de subejecucin del presupuesto, se observa que la
inadecuacin de las partidas asignadas tiene relacin con importantes
debilidades en la planificacin presupuestaria realizada por el
programa.
Con relacin a la asignacin de recursos
corresponde plantear un primer interrogante con respecto a por qu la
partida presupuestaria asignada al programa de crditos individuales
se reduce drsticamente desde el ao 2005, si al mismo tiempo -como
ha manifestado el propio IVC- la demanda creca de manera
exponencial con relacin a la oferta.
El IVC presenta graves dficit en la
planificacin de los recursos necesarios para cada ejercicio.
Cualquiera de los mtodos razonables que podan utilizarse para
planificar los recursos necesarios arroja como resultado montos
mayores a los que fueron aprobados y ejecutados. En este apartado
se analizan varios criterios posibles para la planificacin de recursos
que el organismo de aplicacin de la Ley 341 debera haber tenido en
cuenta.
En primer lugar, se observa una importante
regresin en el volumen de recursos asignados al programa desde el
ao 2006 (Grfico).
81
4
Grfico 9
CRDITOS INDIVIDUALES LEY 341: PRESUPUESTO ASIGNADO 2004-2008
80.000.000
70.000.000 -
60.000.000
50.000.000
40.000.000
30.000.000 -
20.000.000 -
10.000.000
$ 88.528.616
$39.981.715 , i
; i
: (
: j $ 26.702.
i i
i- I j
! i
682
2004 2005 2006
$8.611.241
2007
$ 15.000.000
2008
i
i
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC (Registro n 3007- MGEyA- 08).
Ya en el ao 2002 la AGCBA haba
observado importantes dficit relativos a la planificacin de los
recursos necesarios: "...en las partidas presupuestarias relacionadas
con la gestin de crditos se detectaron prcticas errneas
relacionadas con la poltica presupuestaria del Organismo:
ineficiencia en la elaboracin de las proyecciones para los
ejercicios a presupuestar en trminos monetarios. Se omiten
formular las metas fsicas. Las proyecciones reseadas no son
justificadas en forma seria y analtica por parte de los responsables.
Bsicamente se formulan considerando experiencias pasadas"
(AGCBA 2003, p. 19). Esta observacin de la Auditora se mantena
vigente en el mes de septiembre de 2003, cuando la Subgerencia
Econmica Financiera del IVC informaba a la Coordinacin General
Administrativa en relacin con la partida presupuestaria "Crditos
Hipotecarios - Ley 341" que "...para el ejercicio 2004, se prev un
monto similar al asignado para el ejercicio 2003"
U5
.
Con relacin al ejercicio 2005, la AGCBA
nuevamente observ dficit en la planificacin del programa de
crditos: "La meta anual es un dato aislado del cual se desconoce
su incidencia en el problema real... no hay una precisa evaluacin
de viabilidad del programa lo cual repercute en la correcta evaluacin
' Memorando 251 Gerencia Financiera - Subgerencia econmica Financiera (25/9/2003), actuacin n4636/03.
82
de los recursos econmicos, polticos e institucionales necesarios para
el logro de sus objetivos" (AGCBA 2007:5).
En el ao 2006 la partida asignada para el
Programa de Crditos Hipotecarios (individuales) de pesos veintisis
millones setecientos dos mil seiscientos ochenta y dos ($26.702.682.-)
(Fuente IVC, Reg. 3007) resulta un 17% menor al monto de pesos
cuarenta y un millones setecientos ocho mil doscientos sesenta y
dos ($41.708.262.-)
1
"
6
ejecutado el ao anterior.
A modo ilustrativo, en el caso del PAV el
IVC solicit pesos veintisiete millones trescientos cincuenta y siete mil
($27.357.000.-) para el ao 2006. Finalmente, la Legislatura de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires asign a esa operatoria un monto
de pesos treinta y dos millones cuatrocientos setenta y dos mil
ochocientos dieciseis ($32.472.816.-)
177
, 18,7% mayor al que haba
sido solicitado por el IVC.
Ahora bien, qu mtodo puede utilizarse
para una planificacin adecuada? El mtodo elemental consiste en
cuantificar la cantidad de bienes o servicios a producir en el perodo y
estimar su costo monetario. En el caso de los crditos hipotecarios, por
tratarse de transferencias monetarias, el clculo de recursos
necesarios para lograr los objetivos resulta ms directo. Adems, en
este tipo de programa cuyo producto son transferencias, stas
representan el grueso de los recursos necesarios, mientras los costos
operativos deberan resultar -en principio- marginales
178
. En sntesis,
los parmetros necesarios para el clculo de las transferencias a
realizar son: a) cantidad de crditos a otorgar; b) monto de los crditos
a otorgar.
Respecto al primer parmetro cul es un
objetivo de produccin razonable? qu cantidad de poblacin se
aspira a atender? La definicin de una lnea de base de la demanda
resulta indispensable tanto para planificar los objetivos de produccin
como para evaluar los resultados producidos. La Auditora de la
Ciudad de Buenos Aires ha sealado al respecto que "...no se han
construido indicadores que por ejemplo permitieran darle al programa
valores iniciales al problema antes de su ejecucin y que en
consecuencia permitieran definir un impacto estimado en un tiempo
determinado" (AGCBA, 2007, p. 5).
176
Segn Cuenta de Inversin 2005.
177
Informe "Ley n341: Una alternativa para la vivienda social", DPCBA. 2008, p. 48
178
Sobre los costos operativos ver acpite V.3.
83

Hay varios parmetros posibles para definir
una lnea de base y planificar los recursos necesarios para el
funcionamiento adecuado del programa. En el caso de esta poltica
crediticia, la Ley 341 define la poblacin objetivo como "hogares de
escasos recursos en situacin crtica habitacional". Sobre la base de
esa definicin, un parmetro de mnima para definir la lnea de base
puede ser la poblacin en "hoteles" o "inquilinatos". De acuerdo al
Censo 2001, haba 39.434 familias en hoteles e inquilinatos
179
. Si se
plantea una proyeccin conservadora postulando que, por ejemplo, un
5% de esta poblacin (1.972 hogares) podan constituirse en
solicitantes calificados para el crdito , se concluye que se requerira
un presupuesto de ms de 82 millones para entregar esa cantidad de
crditos de pesos cuarenta y dos mil ($42.000.-) (el mximo vigente
desde fines del ao 2002). Proyectando, en carrrbio, un monto
promedio menor al mximo, como el promedio de los crditos
finalmente otorgados, de pesos treinta y siete mil ($37.000.-), se
requera un presupuesto de casi 73 millones de pesos para esas
transferencias (Tabla 23).
Otro parmetro posible a tener en cuenta
para una planificacin razonable de recursos, es la produccin que
tuvo el programa en el ao 2004. Luego de un modesto comienzo de la
operatoria en el ao 2003 (se planificaron slo 350 crditos y se
otorgaron no ms de 200 en total y 189 individuales), en 2004 la
produccin fsica del programa alcanz 680 crditos otorgados, un
260% ms que el ao anterior. La produccin de ese ao puede
considerarse un parmetro de una produccin mnima que el
programa deba mantener como piso de produccin para los aos
posteriores. Mantener esa produccin mnima (680 crditos anuales)
en los aos siguientes implicaba, por ejemplo, un presupuesto para
transferencias un 536% mayor al monto de las transferencias
realizadas en el ao 2008, es decir de 50 millones en lugar de los casi
8 millones transferidos (Tabla 23).
Para la estimacin de los recursos
presupuestarios que se necesitaban hay que considerar: a) las metas
fsicas, b) el monto de los crditos a ser proyectado y c) el costo
operativo.
Recursos necesarios = meta fsica (a) * monto promedio (b) *
coeficiente de costo operativo (c)
Recursos necesarios = 680 (a) * monto promedio (b) * 1,415 (c)
Datos procesados a travs de CEPAL/CELADE Redatam+SP, www.indec.gov,ar.
De acuerdo a los requisitos estipulados en la Ley 341.
84
J*
D
Tomando el parmetro de 680 crditos
como meta fsica mnima y un 41,5% extra en concepto de costo
operativo (ver Tabla 25), resta definir el monto promedio de crdito que
se utilizar para proyectar la estimacin. La primera alternativa es
mantener el valor de crdito equivalente al poder adquisitivo del monto
estipulado al sancionarse la Ley 341 -pesos treinta mil ($30.000.-) del
ao 2000- (Tabla 23 B.1). Otra opcin es considerar el monto mximo
previsto en cada ao
181
(Tabla 23 B.2). Por ltimo, la opcin de mnima
sera proyectar un promedio menor al mximo, para lo cual se puede
utilizar -retrospectivamente- el monto promedio de los crditos
otorgados (Tabla 23 B.3).
Considerando esta ltima alternativa -B.3,
la estimacin ms conservadora- las transferencias en el perodo
2005-2008, segn esta estimacin, deberan haber sido de pesos
ciento setenta y cuatro millones ciento treinta y cinco mil novecientos
sesenta y uno ($174.135.961.-), en contraste con los pesos setenta y
tres millones cuatrocientos seis mil setecientos treinta y ocho
($73.406.738.-) efectivamente transferidos. Esto significa que, tan slo
para mantener la produccin del ao 2004 bajo una hiptesis de
produccin mnima, se requera un volumen de transferencias un
137% mayor al efectuado.
Como se expuso, es menor en todos los aos al equivalente de pesos treinta mil ($30.000.-) del ao 2000. Ver Tabla
85
Tabla 23
ALTERNATIVAS DE ESTIMACIN DE RECURSOS NECESARIOS PARA OTORGAMIENTO DE
CRDITOS INDIVIDUALES LEY 34 1 (SOLO TRANSFERENCIAS, NO INCLUYE COSTOS
OPERATIVOS). 2003-2008
Crditos individuales otorgados
Monto promedio ($)
Monto mximo habilitado ($)
Transferencias realizadas
(sumatoria de crditos
individuales otorgados) ($)
Demanda estimada (5% de los
hogares habitando Hoteles e
Inquilinatos)
(A.1) 5% de pob. en Hoteles e
Inquilinatos * monto mximo
habilitado ($)
Diferencia porcentual en relacin
a transferencias realizadas
(A.2) 5% de pob. en Hoteles e
Inquilinatos * monto promedio
proyectado ($)
(B.1) Otorgados 2004 (680) x
monto equivalente a $30.000 del
2000 ($)
(B.2) Otorgados 2004 (680) x
monto mximo previsto ($)
(B.3) Otorgados 2004 (680) x
monto promedio proyectado ($)
2003
189
37.240
42.000
7.038.328
1972
82.811.400
1077%
72.987.814
937%
2004
680
37.783
48.300 /
60.000
25.692.574
2005
553
52.498
75.000
29.031.389
57.148.073
97%
51.000.000
76%
35.698.634
23%
2006
426
64.030
75.000
27.276.578
77.796.239
185%
51.000.000
87%
43.540.078
60%
2007
140
65.649
97.500
9.190.829
84.142.946
816%
65.960.000
618%
44.641.169
386%
2008
107
73.906
120.000
7.907.942
101.380.608
1182%
81.600.000
932%
50.256.080
536%
Fuente: elaboracin propia con datos del IVC e INDEC Censo 2001.
Otra manera de estimar las metas fsicas
consiste en partir del dato de la cantidad de solicitudes que se
recibirn y hacer una proyeccin de la proporcin de solicitudes que
calificarn para acceder al crdito. Desde el ao 2006 la cantidad de
solicitudes recibidas ronda las 4.000
182
. La proyeccin de solicitantes
que reunan los requisitos estipulados en la Ley 341 no puede
realizarse por falta de datos sobre la evaluacin de solicitudes por
parte del IVC.
,82
Comisin de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, desgrabacin de la reunin del da
10 de junio de 2009, Direccin General de Taqugrafos, p. 32.
86
Por otro lado, desde el ao 2006 se
registran considerables reducciones presupuestarias al IVC en su
conjunto. En el ao 2008 el Poder Ejecutivo redujo en casi un 18% la
partida asignada por la Legislatura al IVC (Tabla 24). Los datos
especficos de variacin para la operatoria de crditos por Ley 341 no
estn disponibles.
Tabla 24
PRESUPUESTO SANCIONADO Y VIGENTE. IVC 2006-2009
Crdito Sancionado
Crdito Vigente
Modificacin de crditos (A - B)
% de variacin del crdito
sancionado
2006
379.681.093
SD
SD
SD
2007
333.254.385
303.165.956
-30.088.429
-9,0%
2008
478.425.710
392.584.215
-85.841.495
-17,9%
2009
519.635.601
478.865.100
-40.770.501
-7,8%
Fuente: elaboracin propia sobre la base del SIGAF.
V.3.- Elevado costo operativo.
A los problemas de la baja asignacin
presupuestaria y la subejecucin de esos recursos se agrega un tercer
problema que impacta negativamente en los resultados del programa:
el elevado gasto operativo.
El costo de su propio funcionamiento
constituye un aspecto crtico de la operatoria de crditos. Para
cualquier tipo de servicio o produccin pblica puede estimarse la
cantidad de recursos que se gastan por unidad de producto,
obtenindose una medida de eficiencia en la utilizacin de recursos.
En el caso de muchos servicios pblicos, tanto la definicin conceptual
del producto fsico que se utilizar como parmetro para medir la
produccin (las llamadas "metas fsicas") como la estimacin de su
costo puede presentar dificultades metodolgicas. En el caso de los
crditos hipotecarios esta dificultad no se presenta, ya que la unidad
fsica de produccin es inequvocamente el mismo crdito otorgado. A
la vez, por tratarse de transferencias, el clculo del costo de los
crditos puede definirse como el monto del mismo crdito ms el costo
de todas las actividades necesarias para su otorgamiento llevadas a
cabo desde la solicitud hasta la escrituracin. Por definicin, todos los
gastos por encima de las mismas transferencias efectuadas en forma
de prstamos constituyen el gasto de las operaciones necesarias para
entregar el crdito, es decir el costo operativo. Este gasto operativo se
calcula directamente como la diferencia entre el presupuesto ejecutado
y el conjunto de crditos otorgados.
87
*
De acuerdo a los pocos datos disponibles
(ver apartado III), las transferencias realizadas a los beneficiarios
alcanzan solamente alrededor de un 70% del presupuesto ejecutado
por el programa de crditos individuales. En el ao 2003 el programa
otorg 189 crditos que suman un total de pesos siete millones treinta
y ocho mil trescientos veintiocho ($7.038.328.-), mientras el total de
presupuesto ejecutado en este programa puede estimarse en pesos
diez millones novecientos veintin mil doscientos noventa y cinco
($10.921.295.-)
183
. En el ao 2005, la relacin es similar, se otorgaron
553 crditos individuales por un total de pesos veintinueve millones
treinta y un mil trescientos ochenta y nueve ($29.031.389.-), mientras
el presupuesto ejecutado fue de pesos cuarenta y un millones ochenta
y nueve mil novecientos once ($41.089.911.-). Esto significa que en el
ao 2003 por cada pesos cien ($100.-) de crdito otorgado se
gastaron otros pesos cincuenta y ocho ($58.-) en el
funcionamiento del propio programa. En el ejercicio 2005 este gasto
operativo fue de pesos cuarenta y uno ($41.-) cada pesos cien ($100.-)
de crdito. El gasto operativo de la operatoria de crditos individuales
puede estimarse de esta manera en un 30% del presupuesto
ejecutado, representando un mnimo de 41,5% del gasto en
transferencias (Tabla 25). Esta proporcin de gastos operativos es
similar a la que presentaba el organismo en el ejercicio 2003: "...la
incidencia de los gastos de funcionamiento y administracin de la CMV
alcanzan el 30% del total de las erogaciones ubicndose en el 5to.
lugar de las jurisdicciones del pas con mayor incidencia del gasto"
184
'.
Estinacjn correspondiente a 189 crditos individuales otorgados, siendo 200 el total de crditos otorgados segn la
Memona de) IVC 2003 y pesos once millones quinientos cuarenta y un mil quinientos once ($11.541.511.-) el total
ejecutado por la operatoria Ley 341 ese ao segn la Nota IVC-3683-2008.
Proyecto 1.10.14. Buenos Aires 25 de octubre de 2005, p. 40.
88
D
Tabla 25
COSTO OPERATIVO. LEY 341. 2006-2009
(A) Presupuesto
ejecutado 341
(individuales y
autogestio-
nados) ($)
(B) Presupuesto
ejecutado en
Crditos
Individuales ($)
(C)
Transferencias
por
otorgamiento de
crditos
individuales
(D) % de
transferencias
sobre el total
del presupuesto
ejecutado
(E = B - C)
Costo operativo
(F) % de costo
operativo sobre
el presupuesto
ejecutado
(G) Costo
operativo cada
$100.-de
crdito otorgado
2003
11.541.511*
11.556.926**
10.921.295
(estimado)***
7.038.328
64,5%
4.503.183
35,5%
$55.-
2004
33.590.041*
S/D
25.692.574
2005
51.140.057*
49.097.415"*
41.089.911*"*
32.458.106
29.031.389
70,7%
12.058.522
29,3%
$41,5
2006
54.651.247*
24.718.650
27.276.578
2007
25.093.590*
8.611.241
9.190.829
2008
58.234.671*
S/D
7.907.942
* Nota IVC-3683-2008.
** Presupuesto devengado, AGCBA.
*** Estimacin correspondiente a 189 crditos individuales otorgados, siendo 200 el total de crditos
otorgados segn la Memoria del IVC 2003 y pesos once millones quinientos cuarenta y un mil quinientos
once ($11.541.511.-) el total ejecutado por la operatoria Ley 341 ese ao segn la Nota IVC-3683-2008.
**** Presupuesto definitivo segn la Cuenta Inversin.
V.4.- Debilidades en la estructura organizativa del IVC
Los dficit de la operatoria analizados se
encuentran relacionados con debilidades propias del organismo de
aplicacin.
En sucesivas auditoras la AGCBA ha
detallado cules son las debilidades en la estructura organizativa que
afectan de manera directa e inmediata la planificacin presupuestaria,
su ejecucin y la puesta en marcha del programa habitacional objeto
de anlisis.
En primer lugar, se determin la
inexistencia de normas y procedimientos actualizados en la gestin de
89
i
recursos humanos, un inadecuado encuadre de las modalidades de
contratacin de personal de acuerdo a las tareas asignadas, falta de
integridad y coincidencia en la informacin brindada por la Gerencia de
Recursos Humanos y el Departamento de Liquidacin de Haberes del
IVC, inexistencia de una adecuada capacitacin del personal en pos
de los objetivos del organismo, inexistencia de Evaluacin de
Desempeo al personal, as como una grave debilidad en la
planificacin, en la gestin de todos los recursos involucrados y en el
sistema de control interno.
Desde el punto de vista organizacional, a
las debilidades propias del sistema funcional, se le suma una
permanente modificacin de la estructura sin justificacin aparente
acompaada de una indefinicin de las responsabilidades de los
niveles inferiores y de la inexistencia de una adecuada capacitacin en
funcin de los objetivos de la organizacin o de la realizacin de la
evaluacin de desempeo necesaria para contribuir a la mejora
constante del organismo. Todo ello influye negativamente en los
resultados efectivos del IVC en funcin de sus objetivos principales,
previstos en la Ley 1251 y en relacin directa y necesaria con los
resultados de la Operatoria de Crditos Hipotecarios de la Ley
341/964. Como ejemplo, cabe mencionar que la AGCBA ya en el ao
2003 observ que la Unidad de Auditora Interna "...no cuenta con la
designacin del personal necesario para llevar a cabo un adecuado
control acorde a la envergadura operativa del organismo" (AGCBA
2003, p. 18).
El informe final aprobado por la Auditora
General de la Ciudad de Buenos Aires en el mes de febrero de 2009
185
muestra que la planta orgnico funcional del IVC estaba integrada por
novecientos ochenta y tres agentes. El nivel educativo de los agentes
del IVC -de acuerdo a los datos aportados por el Departamento de
Personal, se representa en un 27% del personal que cuenta con
estudios universitarios. Asimismo, la mayor proporcin de agentes se
concentra en el agrupamiento que cuenta con estudios secundarios
(33%) y primario (27%), destacando un alto porcentaje de agentes de
los cuales se desconoce el nivel de instruccin alcanzado, que
representa el 11 %.
Por otra parte, la estructura organizativa del
IVC no cuenta con una unidad organizativa equipada con recursos
idneos para proyectar, analizar y ejecutar los presupuestos
185
Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Final, Proyecto n 1.08.11, Auditora Legal, Financiera y de
Gestin, "Instituto de la Vivienda: Actividades comunes al IVC", Buenos Aires febrero 2009.
90
I>
necesarios para afrontar de manera eficaz la demanda habitacional,
conjuntamente con las partidas necesarias para la subsistencia del
propio organismo.
Del Informe Final aprobado por la Auditora
General de la Ciudad de Buenos Aires en el mes de octubre de
2005
186
surge que la ex C.M.V. contaba con un total de seiscientos
cincuenta y tres empleados, de los cuales un 24% eran profesionales y
tcnicos, mientras que el 76% restante corresponda a personal
administrativo y de servicio.
Los datos aportados obligan a cuestionarse
si el IVC ha sido capaz de evaluar los resultados de la operatoria, a la
luz de sus recursos humanos disponibles, haciendo para ello los
clculos demanda/calidad - cantidad de empleados que sean
necesarios. En efecto, en el ao 2005 se registraron 4.820 solicitudes
de crditos iniciadas dentro de ese organismo
187
. Dado que el rea de
Evaluaciones se encuentra compuesto por veinte agentes -segn lo
informado por el IVC
188
-, se puede estimar que cada uno de ellos tuvo
a su cargo la evaluacin de 241 solicitudes. La escasa cantidad de
personal, sumada a la complejidad de los temas que se abordan en
cada una de las solicitudes presentadas y la carencia de
procedimientos de planificacin, evaluacin y adjudicacin permiten
vislumbrar una desproporcin entre la cantidad de solicitudes y la
cantidad y calidad de agentes destinados a su consideracin.
Con relacin al gasto en personal, en el ao
2007 el crdito sancionado fue equivalente a pesos treinta y cuatro
millones doscientos cuarenta y nueve mil trescientos noventa
($34.249.390.-) sufriendo un incremento por decisin del Poder
Ejecutivo local del 25,37%, aunque debe resaltarse que no se tienen
parmetros precisos en los montos, debido a la recurrente falta de
informacin sobre el tema. Sin perjuicio de ello, la Auditora General de
la Ciudad de Buenos Aires concluy que los gastos devengados del
IVC referidos al personal, indican que, a diciembre de 2007, el
organismo gast por empleado un promedio de pesos cuarenta y
cuatro mil ciento noventa y seis ($44.196.-) al ao; lo que representa
186
Proyecto 1.10.14, Buenos Aires 25 de octubre de 2005.
187
Cuenta de Inversin 2005 - Direccin General de Contadura - Ministerio de Hacienda.
188 Cf. Registro n1284-MGEYA-2008 en Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, actuacin n
2939/05, fs. 159: "En cuanto al rea de Evaluaciones, ese Instituto de Vivienda tuvo a bien informar que contaba con una
veintena de empleados distribuidos del siguiente modo: Profesionales del rea Social: 5; Administrativos: 1; Oficiales de
cuenta: 6; Profesionales del rea Jurdica: 2; Jefe de Departamento: 1; Mesa de Entradas: 2; Coordinadores: 1:
Secretarias: 2. Al respecto cabra preguntarse si efectivamente esa cantidad de personal y su preparacin son suficientes
y acordes a los requerimientos naturales de un programa tan complejo como el previsto en la Ley n" 341".
91
un promedio de pesos tres mi seiscientos ochenta y fres ($3.683.-)
mensuales. Estos datos permiten descartar la posidad de que las
debilidades observadas radiquen en insuficiencia de presupuesto para
personal.
Entre las principales observaciones que la
AGCBA ha reaBzado con respecto a los recursos humanos del
organismo estudiado, es menester destacar la inexistencia de polticas
y planes definidos para la gestin integral de los citados recursos que
se evidenciaron en:
a. indefinicin de objetivos explcitos de polticas y planes para la
gestin de tos recursos;
b. inexistencia de objetivos y metas planificadas para el perodo;
c. inexistencia de indicadores que permitan el monitoreo y
evaluacin de los recursos humanos;
d. inexistencia de la definicin actualizada de los descriptivos
necesarios para los puestos de trabajo, perfiles;
e. inexistencia de registros sistemticos que revelen el historial del
personal.
VI. Conclusiones
1. Las herramientas de subsidio a la demanda tienen la
potencialidad de evitar la "ghetificacin" de la "vivienda social" y la
creacin de "barrios de pobres", ya que permiten a una poblacin
de bajos recursos escoger vivienda segn sus preferencias y
necesidades para ubicarse en la trama de la Ciudad. Sin embargo,
estas potencialidades para concretarse requieren una
operativizacin efectiva por parte de la autoridad de aplicacin.
2. Hay consenso en que la falta de polticas crediticias que faciliten
el acceso a la adquisicin de vivienda a una amplia franja de
poblacin es uno de los problemas ms importantes con relacin al
dficit habitacional.
3. La Ley 341, sancionada en el ao 2000, previo el
funcionamiento de una poltica de otorgamiento de crditos a tasas
reducidas. Una expectativa razonable de esta nueva poltica es, por
ejemplo, que una proporcin significativa de inquilinos puedan, por
un pago similar, acceder a una vivienda definitiva.
4. Sin embargo, a nueve aos de sancionada la ley, los resultados
de la operatoria de crditos, resultan insignificantes con relacin al
volumen del dficit habitacional. Desde un punto de vista
cuantitativo las soluciones habitacionales producidas a travs de
este programa durante cinco aos (2003 a 2008) representan slo
92
el 5,3% de las familias censadas en hoteles e inquilinatos en el ao
2001, y el 1,3% de las familias que se encontraban en algn tipo de
habitat precario ese mismo ao.
5. Los hechos y antecedentes analizados permiten concluir que los
limitados resultados obtenidos estn asociados a la falta de
correspondencia entre los amplios objetivos de la poltica definidos
en la Ley 341 y los limitados recursos asignados a la operatoria,
combinados con una baja eficiencia operativa.
6. Esta limitacin de recursos se encuentra, a su vez, vinculada a
un profundo dficit de capacidad institucional del organismo
designado como autoridad de aplicacin.
7. La insuficiencia de recursos presupuestarios se verifica
tanto en relacin con el dficit habitacional de la Ciudad, como con
relacin al volumen de la demanda activa de crditos 341. Por
ejemplo, tan slo para mantener la produccin del ao 2004 bajo
una hiptesis de produccin mnima, se requera un volumen de
transferencias por otorgamiento de crditos un 137% mayor a las
efectuadas durante los aos 2005 a 2008.
8. Este problema est relacionado a la deficiente planificacin del
organismo ejecutor para prever adecuadamente la necesidad de
recursos de cada ejercicio.
9. A este dficit de planificacin se agrega el problema de las
reducciones presupuestarias efectuadas por el Poder Ejecutivo
con posterioridad a la sancin de la Ley de Presupuesto de cada
ao. Los datos disponibles sobre el IVC muestran diferencias entre
el presupuesto aprobado y el vigente que llegaron hasta un 18% en
el ejercicio 2008.
10. El costo operativo de la operatoria de crditos individuales
alcanza alrededor del 30% del presupuesto ejecutado. Esto implica
una muy baja eficiencia en la utilizacin de los ya limitados
recursos asignados.
11. Adems de la referida limitacin de recursos, se constat en la
implementacin del programa 341 tambin una importante
subejecucin presupuestaria, que alcanz desde un 8% en 2006
hasta un 48% en el ao 2005. Los recursos no ejecutados entre
2003 y 2008 por el programa 341 (operatorias individual y
autogestin) equivalen a 1.660 crditos individuales para
adquisicin de vivienda del mximo monto permitido y a 2.557
crditos si se toma como referencia el monto promedio de los
crditos que fueron otorgados.
12. Las falencias del IVC abarcan desde la planificacin
presupuestaria hasta la ejecucin de los recursos asignados. El
IVC presenta diversos dficit como organizacin, muchos de los
cuales datan de la ex C.M.V. Los antecedentes de diversas
93
auditoras pusieron en evidencia falencias que abarcan desde la
carencia de diagnsticos y lneas de base, la ausencia de
mecanismos de planificacin y rendicin de cuentas, hasta una
baja dotacin de personal profesional.
13. El cumplimiento de la Ley 341 y el aprovechamiento de las
polticas de acceso a la vivienda a travs de crditos subsidiados
requiere una profunda transformacin del modo en que se ha
hecho operativa por parte del IVC.
Vil. Recomendaciones
1. Anlisis diagnstico de los dficit de capacidad institucional de
las unidades organizativas del IVC involucradas en la
aplicacin de la Ley 341.
2. Reestructuracin del IVC que permita satisfacer los
requerimientos de la operatoria (continuidad, plazos,
evaluacin).
3. Desarrollo de un rea de planificacin al interior del IVC.
4. Definicin de una lnea de base sobre el dficit habitacional
que permita una planificacin de recursos adecuada a la
demanda de crditos de la poblacin objetivo definida en la
Ley 341.
5. Asignacin de recursos destinados a la operatoria de crditos
individuales Ley 341 que garanticen la continuidad de la
operatoria y su ampliacin a la poblacin objetivo definida en
dicha norma.
6. Asignacin de recursos suficientes para mantener crditos
equivalentes al monto real estipulado por la Ley 341 en el ao
2000.
VIII. Referencias
Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires - AGCBA (2000)
"Informe final de Auditora. Proyecto n 1.14.2.99";
(2003) "Informe final de Auditora. Proyecto n 1.03.20";
(2005) "Informe final de Auditora. Proyecto n 1.04.12. CMV-
Seguimiento auditoras anteriores";
(2007) "Informe final de Auditora. Proyecto n1.06.22. Crditos
Ley 341/964: Auditora Legal y Financiera y Gestin";
(2009) "Informe final de Auditora. Proyecto n1.08.11. Auditora
Legal, Financiera y de Gestin".
94
Direccin General de Contadura del Ministerio de Hacienda del
Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Cuenta de
Inversin.
Rodrguez, Enrique (2008). Ponencia presentada en el Coloquio de
Expertos "Crisis habitacional y habitat informal en la Ciudad de Buenos
Aires", Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, 29 de agosto de 2008.
Fernndez Wagner, Ral (2008). Ponencia presentada en el Coloquio
de Expertos "Crisis habitacional y habitat informal en la Ciudad de
Buenos Aires", Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, 29 de agosto de 2008.
Garay, Alfredo (2008). Ponencia presentada en el Coloquio de
Expertos "Crisis habitacional y habitat informal en la Ciudad de Buenos
Aires", Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, 29 de agosto de 2008.
95

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