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GESTIÓNPÚBLICA
MATERIAL DE TRABAJO
Programa de formación: Desarrollo de capacidades
para el fortalecimiento de las organizaciones políticas

GESTIÓN PÚBLICA

© Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional, 2008

© Asociación Civil Transparencia

Este material no es reflejo de un interés específico nacional o político. Las opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente los puntos de vista de las instituciones que lo financian (Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega, ACDI, AECID, PNUD) ni de IDEA Internacional, de sus juntas directivas o de los miembros de sus consejos.

Coordinación general:

Elaboración de contenidos: D avid Bastidas Villanes José Pisconte Ramos

Pilar Tello Rozas

Fecha:

Mayo, 2009

ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA

Contenido

ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA

I. EL ESTADO

6

1.

Elementos constitutivos del Estado

a.

El territorio

7

2.

Características del Estado.

9

3.

Personalidad del Estado.

10

4.

Finalidad del Estado.

10

5.

Las funciones del Estado.

11

6.

El poder constituyente del Estado

12

II. EL GOBIERNO

12

III. LA GESTIÓN PÚBLICA

13

1. Gestión publica y administración publica

14

2. Evolución conceptual y tendencias de la gestión pública

15

3. El proceso de gestión pública

21

4. El ciclo de la gestión pública

25

5. Los niveles gobiernos en el país

26

6. Resumen

28

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

I. Los sistemas administrativos

3 0

II. El Sistema de planeamiento Estratégico

31

1. La planificación en el Perú

31

2. El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

32

3. El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico

34

4. Las políticas publicas

35

III. Presupuesto Público

44

1

Definición 44

2.

Los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos

48

3.

El clasificador por fuentes de financiamiento y rubros

53

4.

El sistema nacional de presupuesto

54

5.

Las fases del proceso presupuestario

54

IV. Inversión Pública

62

1. Antecedentes

62

2. Ámbito de aplicación

63

3. Definiciones

63

4. Órgano rector del SNIP

64

5. Determinación de Sectores y niveles de Gobierno

65

6. Órgano Resolutivo del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local

66

7. La Oficina de Programación e Inversiones

67

8. Las Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras

69

9. Empresas que pertenecen a más de un Gobierno Regional o Gobierno Local

70

10. Procedimientos y procesos de la inversión publica

70

11. Disposiciones y Normas Complementarias

72

V. El Sistema de Modernización de la Gestión Pública

74

1. El diseño organizacional de una entidad publica

74

2. Algunos criterios para la organización

75

3. La modernización de los gobiernos regionales y locales

75

4. El Cuerpo de Gerentes Publicas

79

VI. Gestión de Recursos Humanos

81

1)

Antecedentes

81

2)

La Autoridad Nacional del Servicio Civil

83

3)

El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

86

4)

El Empleado Publico

88

VII. El Sistema de Abastecimiento

91

A.

El sistema de abastecimiento

91

 

2. Objetivo

92

3. Organización de la oficina de abastecimiento

93

B.

Gestión del Proceso de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

1. El proceso técnico de contrataciones y adquisiciones

96

2. Fases de los procesos de adquisición o contratación

97

3. Las instancias de las contrataciones y contrataciones

98

4. Principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del estado

99

5. Tipos de procesos de selección

100

6. Montos para la determinación de los procesos de selección 102

VIII.El Sistema de Control Gubernamental

103

1. El Control Gubernamental

103

2. Atribuciones de la Contraloría General

104

3. El Sistema Nacional de Control

105

4. Conformación del Sistema Nacional de Control

106

5. Ámbito de aplicación

106

LA GESTIÓN PUBLICA, EL DESARROLLO Y LUCHA CONTRA LA POBREZA.

108

I. DESARROLLO Y PROGRAMAS SOCIALES

107

II. LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERU

107

BIBLIOGRAFÍA:

134

Estado y Gestión Pública

ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA

 

Tratar de la gestión publica y la administración publica, al margen de su origen y contenido político no permite tener una visión clara de su concepción, función,

relevancia

y perspectiva.

El Estado, reconocido como la organización política de una población para establecer reglas de convivencia y oportunidades para el desarrollo de la persona humana y la sociedad. En consecuencia la finalidad del Estado es lograr condiciones adecuadas de vida y bienestar para la población. Si a ello añadimos que un elemento constitutivo del Estado es el poder que se ejerce a través de un gobierno, quien actúa y acciona mediante un conjunto de instituciones que ha originado el mismo Estado, en las cuales se sustenta, entonces surge la pregunta, de qué se sirven las instituciones estatales, conducidos por un gobierno en la representación del Estado, para actuar en función de los intereses de la población, qué hace que su actuación sea ordenada, eficaz o no, y produzca resultados para los ciudadanos. La repuesta es la administración o gestión publica, que viene a ser el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo.

Por lo tanto el desempeño del Estado depende de la calidad y eficiencia de las políticas y el desempeño de la gestión pública. Sin políticas públicas responsables y sostenidas, o una gestión pública moderna, la estabilidad macroeconómica y el desarrollo social terminan afectadas, haciendo poco útiles los restantes esfuerzos para el desarrollo de la competitividad, el bienestar colectivo y la reducción de la pobreza.

Las administraciones públicas deben constituir la plataforma institucional para la elaboración e implantación de políticas públicas que respondan a los intereses generales de la sociedad, con subordinación plena a la legalidad. Para ello las instituciones administrativas deben ser fortalecidas, no sólo por la importancia que tienen en sí mismas, sino porque su solidez es una condición necesaria para rentabilizar las inversiones en cualquier sector.

Sin embargo es necesario diferenciar la actuación política del Estado producto del ejercicio del poder emanado de la voluntad popular en su beneficio, de la politización de las administraciones públicas y su "captura" por intereses particulares, que se traducen en fenómenos de clientelismo y amiguismo que son causa de ineficiencia, corrupción y distorsión de las intervenciones y políticas del Estado.

Este es el marco en el que desarrollara este modulo de gestión publica, con el propósito de logran una comprensión panorámica pero integral de la gestión publica en quienes tienen la intención de actuar como gestores públicos, ya sea en el nivel político (autoridades) o en el nivel técnico (funcionarios y servidores).

 

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

   

I.

EL ESTADO

 
 

El Estado es la organización política de una nación, es decir, la estructura de poder que se asienta sobre un determinado territorio y población. Poder, territorio y pueblo o nación son, por consiguiente, los elementos que conforman el concepto de Estado, de tal manera que éste se identifica indistintamente con cada uno de ellos.

El poder puede definirse como la capacidad que tiene el aparato institucional para imponer a la sociedad el cumplimiento y la aceptación de las decisiones del gobierno u órgano ejecutivo del Estado. La teoría jurídica moderna identifica poder, con soberanía o capacidad jurídica del Estado. El territorio, espacio físico donde se ejerce el poder, se encuentra claramente delimitado con respecto al de otros Estados y coincide con los límites de la soberanía. La nación o pueblo sobre el que actúa el Estado es una comunidad humana que posee elementos culturales, vínculos económicos, tradiciones e historia comunes, lo que configura un espíritu solidario que, generalmente, es anterior a la formación de la organización política. Ahora bien, el Estado y la nación no siempre coinciden: hay Estados plurinacionales (con varias nacionalidades), como España, y naciones repartidas entre varios Estados, como es el caso del pueblo alemán.

Desde el siglo XVI, el Estado ha conocido diversas configuraciones: Estado autoritario, Estado absoluto, Estado liberal, Estado socialista o comunista, Estado fascista y Estado democrático.

Constitucionalmente la República del Perú se declara un Estado democrático, social, independiente y soberano. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes.

El Estado se sostiene en un aparato organizacional/institucional, que se compone de tres elementos organizativos: las fuerzas armadas, la hacienda y la administración a su servicio, con base territorial amplia y separación entre el Estado y la sociedad.

La función de las fuerzas armadas es la de ejercer la defensa del Estado y su soberanía ante probables agresiones internacionales.

El mantenimiento de todo el aparato estatal requiere la recaudación de fondos económicos mediante la contribución de los miembros de la sociedad a través de los tributos e impuestos, función que corresponde a la hacienda.

La administración es la organización encargada de tomar las decisiones políticas y hacerlas cumplir mediante una serie de entidades u órganos (gobierno, ministerios, gobiernos regionales, municipalidades, policía, seguridad social, etc.) y un sistema de gestión, a través del cual lo pone en practica.

Lo que legitima el poder del Estado es el derecho, el orden jurídico que regula el funcionamiento de las instituciones y el cumplimiento de las leyes por las

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Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

 

que debe regirse la colectividad. Al mismo tiempo que lo legitima, el derecho limita la acción del Estado, pues los valores que forman el cuerpo jurídico emanan, de forma directa o indirecta, del conjunto de la sociedad. Las normas habituales, los códigos de leyes o, modernamente, las constituciones políticas, definen los derechos y deberes de los ciudadanos y las funciones y límites del Estado. En los Estados liberales y democráticos, las leyes son elaboradas o aprobadas por los cuerpos legislativos, cuyos miembros, elegidos por la ciudadanía, representan la soberanía nacional. La ley se sitúa por encima de todos los individuos, grupos e instituciones. Tal es el significado de la expresión "imperio de la ley".

1.

Elementos constitutivos del Estado

 

a. El territorio

El territorio es el elemento físico del Estado y es de primer orden, porque colocado al lado del elemento humano permiten que surja y se conserve el Estado, sin embargo el Estado es una agrupación política, no una expresión geográfica o económica.

Los hombres al formar el Estado, reconocen en el territorio un suelo que registran como patria; que deriva de dos vocablos latinos: terra patrum (tierra de los padres). El hombre, compuesto también de materia (y espíritu), depende en su personalidad física del espacio, del suelo en el vive.

El territorio comprende además de la superficie terrestre, el subsuelo, la atmósfera y el mar territorial, comprendiendo en el mismo la plataforma continental.

La extensión del territorio del Estado no tiene trascendencia decisiva, en lo que se refiere a los principios de la doctrina política. Lo importante es que exista ese territorio que soporta la gestión del Estado.

El Estado fija sus límites por una autonomía sujeta naturalmente a las contingencias históricas y a la convivencia con los otros Estados, para ello la humanidad ha establecido el derecho internacional.

La función del territorio consiste en ser el asiento físico de su población, la fuente fundamental de los recursos naturales que necesita y el espacio geográfico donde tiene vigor el orden jurídico que emana de la soberanía del Estado.

El Estado, para realizar su misión y sus fines, tiene necesidad de un territorio, es decir, de una porción determinada del suelo que le proporcione los medios necesarios para satisfacer las necesidades materiales de su población. La obligación que tiene el Estado de proporcionar los medios necesarios a su población es una de sus obligaciones específicas y esta muy ligada a los recursos del territorio.

El Estado, dentro de su territorio, está capacitado para vigilar a los habitantes que se encuentren dentro del mismo. El dominio de un espacio

 

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

b. La población

determinado le permite controlar a la población, le permite considerar a esa población como población del mismo Estado.

Por otra parte, en el aspecto internacional, goza de la exclusividad con que posee su territorio y en caso de invasión puede defenderlo de acuerdo con sus posibilidades militares.

El Estado que pierde su territorio desaparece, pues ya no tiene espacio donde hacer valer su poder, donde desarrollar su misión. Del territorio depende también su independencia frente al extranjero.

Por tanto, concluimos que el Estado tiene un derecho sobre su territorio.

En el Perú, el territorio de la República está organizado en regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel nacional, regional y local, conforme a sus competencias y autonomía propias establecidos en las normas correspondientes, preservando la unidad e integridad del Estado y la nación.

En consecuencia, el gobierno nacional tiene jurisdicción en todo el territorio de la República; los gobiernos regionales y los gobiernos municipales la tienen en su respectiva circunscripción territorial y estos tres niveles de gobierno deben actuar de manera articulada y con sentido de cooperación intergubernamental.

Los hombres y mujeres que pertenecen a un Estado componen la población de éste. La población desempeña, desde el punto de vista jurídico, un doble papel. Puede, en efecto, ser considerada como objeto o como sujeto de la actividad estatal.

En cuanto pobladores, los hombres que integran la población hállense sometidos a la autoridad política y, por tanto, forman el objeto del ejercicio del poder; en cuanto ciudadanos, participan en la formación de la voluntad general y son, por ende, sujetos de la actividad del Estado. Este doble comportamiento se sintetiza en que actúa como el soberano, por una parte, y el pueblo, por la otra.

La calidad de miembros de la comunidad jurídicamente organizada supone necesariamente, en quienes poseen el carácter de personas y, por ende, la existencia, en favor de los mismos, de una esfera de derechos públicos constitucionales.

El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al Estado constituye lo que en la terminología jurídica recibe la denominación de status personal.

En el Perú, la Constitución Política reconoce un conjunto de derechos que garantizan al ciudadano su libertad, derechos políticos (elegir y ser elegidos, participación y control ciudadano, etc.), dignidad, acceso a servicios como la educación, salud, empleo, realizar inversiones, decidir sobre su vida, entre otros de vital trascendencia.

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Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

 

c. El poder

En todas las sociedades humanas, la convivencia pacífica es posible gracias a la existencia de un poder político que se instituye sobre los intereses y voluntades particulares. En Estado, organización que acapara este poder en las civilizaciones desarrolladas, tiene que conseguir el bien común mediante distintas formas de gobierno a lo largo de la historia.

El poder es la capacidad de acción, que tienen unos para dirigir, influir, coaccionar a otros, a fin de tomar e imponer decisiones.

El poder es la capacidad de tomar e imponer decisiones que tiene una persona o un grupo de personas, dentro de un sistema social, sobre otras personas o grupo de personas a favor o en contra de su voluntad y en una relación dinámica conflictiva y asimétrica. Cuando el poder procede del Estado, es para establecer un orden de convivencia y buenas relaciones entre sus miembros y crear las condiciones de desarrollo y bienestar de los ciudadanos.

El poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de este carácter. El poder simple, o no coactivo, tiene capacidad para dictar determinadas prescripciones a los miembros del grupo, pero no está en condiciones de asegurar el cumplimiento de aquéllas por sí mismo, es decir, con medios propios. Cuando una organización carece de poder coactivo, los individuos que la forman tienen libertad para abandonarla en cualquier momento.

Por ello el poder coactivo de Estado es importante para hacer cumplir los mandados provenientes de la ley, cuando grupos sociales o personas individuales se ponen al margen de ella en prejuicio de otras que ven afectadas sus intereses.

2.

Características del Estado.

El Estado es una realidad social y jurídica, con características específicas, que son:

a. Es la organización política de una sociedad humana que corresponde a un tiempo y espacio determinados.

b. Su realidad esta constituida por los siguientes elementos:

 

• Una agrupación social humana, que viene a ser la población;

• Un territorio, que es la realidad físico-geográfica;

• Un orden jurídico, en el que descansa el poder;

• La soberanía, que implica independencia y autodeterminación; y

• Un gobierno y una administración para su funcionamiento.

Además el Estado tiene fines y, aunque no son elementos que lógicamente formen parte del concepto, sí son constantes y, en última instancia, pueden

identificarse con el bien común, la felicidad de la sociedad, la justicia social,

etc.

 

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

3.

4.

10

Personalidad del Estado.

Finalidad del Estado.

a.

b.

c.

PODER

LEGISLATIVO

ORGANISMOS

CONSTITUCIONALES

GOBIERNO

NACIONAL

PODER

EJECUTIVO

GOBIERNOS

REGIONALES

GOBIERNOS

LOCALES

S O C I E D A D

REGIONALES GOBIERNOS LOCALES S O C I E D A D PODER JUDICIAL Para tratar el

PODER

JUDICIAL

GOBIERNOS LOCALES S O C I E D A D PODER JUDICIAL Para tratar el tema

Para tratar el tema de la Administración o Gestión Pública es necesario tener una idea de cómo la doctrina jurídica concibe al Estado.

Dado que no es nuestro propósito tratar extensivamente el tema del Estado sino el de la Administración Pública, es suficiente saber que el Derecho reconoce la personalidad del Estado, pues a éste y a otras entidades, la Constitución Política les otorga personalidad jurídica con derechos y obligaciones, de las cuales es responsable ante la ley. (Cumplimiento de funciones y competencias, gestión financiera, etc.).

El Estado (y las instituciones que crea), se auto limita sometiéndose al orden jurídico que lo estructura y da forma a su actividad. El Estado es sujeto de derechos y deberes, es persona jurídica, y en ese sentido es también una corporación ordenada jurídicamente.

El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumentos, hechos por los hombres y para los hombres. Para asegurar sus fines la sociedad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para hacerlo racional y lógico.

La actividad general del Estado, es lo que debe hacerse de acuerdo con el orden jurídico imperante en un país y las establecidas en los acuerdos y convenios internacionales.

El Estado, fue creado para ordenar y servir a la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que históricamente se le viene asignando. Por consiguiente el Estado tiene como fines generales:

El equilibrio de las relaciones externas con otros Estados;

El mantenimiento y preservación del orden interno, y;

El desarrollo de la sociedad en todos sus ámbitos.

La actividad del Estado, esta definido por el conjunto de normas que crean órganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar.

Estructura Básica del Estado Peruano

crean órganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar. Estructura Básica del Estado Peruano

C I V I L

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

5.

Las funciones del Estado.

Las funciones del Estado están relacionadas a los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado. La función es la autoridad del Estado para actuar en cumplimiento de sus fines a través de sus organismos y servidores públicos.

El concepto de función, constituye la base de esta definición. La misma etimología de la palabra función determina su concepto. Proviene de "Fungere", que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de "Finire", por lo que dentro del campo de las relaciones jurídicas, la función significará toda actuación por razón del fin jurídico en su doble esfera de privada y pública".

Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. A través de las funciones se consagran competencias y procedimientos de las instituciones que se necesitan para su realización.

En este marco las funciones del Estado se pueden clasificar en:

 

a. Funciones esenciales

Las funciones del Estado y los poderes públicos que le corresponden, son potestades constitucionales que dividen, lógica y políticamente, la acción del Estado con fines democráticos y técnicos y evitan la concentración de la fuerza estatal en una persona o entidad.

La doctrina clásica y la legislación positiva han reconocido tres actividades esenciales del Estado para realizar sus fines, resultado del principio lógico- jurídico de la división del trabajo aplicado por la teoría constitucional, y son:

• La función legislativa, que es la función encaminada a establecer las normas jurídicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurídico nacional. Al Poder Legislativo le corresponde la función legislativa.

• La función administrativa, que es la función encaminada a regular la actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. La ley debe ser ejecutada particularizando su aplicación. En sentido moderno el Estado es el promotor del desarrollo económico y social de un país. Al Poder Ejecutivo le corresponde la función Administrativa.

• La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el órgano orientador de la vida jurídica nacional. Al Poder Judicial le corresponde la función jurisdiccional

b. Funciones administrativas

Siguiendo el derrotero señalado por la doctrina, podemos mencionar las siguientes formas que asume la intervención estatal, en cumplimiento de las políticas económicas, sociales, ambientales, etc.

 

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

• Acción de orientación y coordinación. Diseño y gestión de políticas, procesos de planificación y cooperación entre los deferentes niveles de gobierno (Nacional, regional y local). El Estado es Rector de la economía y el desarrollo social nacional integral y sostenible.

• Acción de ordenamiento. Alude al establecimiento del orden jurídico nacional, regional y local, definiendo las competencias de cada nivel de gobierno y su sentido de cooperación.

• Acción de regulación. El Estado influye activamente en el mercado y la sociedad con diversos instrumentos normativos para regular las actividades económicas y sociales.

• Acción de gestión y control. El Estado organiza y ejecuta sus decisiones. Unas veces directamente y otras con la intervención de la actividad privada en la producción de bienes y servicios. Para verificar los resultados controla su propia acción, y supervisa a la actividad privada.

6.

El poder constituyente del Estado

 

La función constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada

la creación, adición o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por objeto la formulación de normas jurídicas generales, relativas a la organización y funcionamiento de los órganos supremos del poder público, sus modos de creación, sus relaciones y el régimen de garantías que protejan

a

al

ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.

II. EL GOBIERNO
II.
EL GOBIERNO
 
 

El

Gobierno es esencialmente la acción por la cual la autoridad impone una

línea de conducta, un precepto, a las personas que forman parte de una colectividad, sea esta nacional, regional o local. Los gobernados son los habitantes del Estado, nacionales y extranjeros, que se encuentran en el territorio estatal.

Un gobierno es el conjunto de personas organizados políticamente que

acceden al poder

y los órganos revestidos de poder, para expresar la

voluntad del Estado y hacer que esta se cumpla. Gobernar es ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan.

A

través del poder se ejerce la suprema potestad rectora y coactiva del

Estado, en el marco de la ley, la cual le da competencia y facultad a éste para cumplir con sus fines y objetivos.

La

actividad de una la autoridad en su expresión de Gobierno es mandar, dar

órdenes. Puede también proceder por vía de sugestiones (sublimal), pero solo accesoriamente. Su misión principal es ordenar. Naturalmente que esas órdenes no deben ser arbitrarias, sino que han de dirigirse hacia la consecución del bien público.

El campo propio de esas órdenes se extiende a todas las materias que

12

 

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

integran el bien público, materias que de cerca o de lejos, en el orden de los fines o de los medios, se refieren al bien público. Entre las principales materias en las que actúa un Estado están: Agricultura, educación, salud, trabajo, turismo, pesquería, industria, minería, energía, vivienda, transporte, saneamiento, ambiente, defensa, interior, justicia, economía, relaciones internacionales, etc.

Un gobierno trata de establecer relaciones de los individuos entre sí, de instituciones civiles (el mercado, la sociedad), y a éstos con los órganos del Estado, o bien, de relaciones entre los distintos sectores del gobierno.

Esas órdenes de la autoridad pueden revestir, diferentes características. A veces son generales, dictadas a priori, para todos o para determinado grupo o sector, en forma abstracta. Estamos en presencia entonces de leyes, reglamentos, jurisprudencia y, en forma supletoria, de las costumbres y la doctrina. Pero los mandatos también pueden ser particulares; el Gobierno puede tomar una decisión en vista de un caso concreto. Entonces estamos frente a las sentencias, las concesiones administrativas y en general los actos administrativos en sentido estricto.

En resumen un gobierno en base al poder de decidir que tiene, cumple con: i) regular las relaciones entre personas, entre instituciones, entre personas e instituciones para una convivencia civilizada, de respeto a sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a través de los contratos, el matrimonio, los registros, las certificaciones, las autorizaciones, las transacciones comerciales, las inversiones, etc. ii) la provisión de servicios públicos, como la educación, la salud, etc. En ambos casos, el gobierno, en representación del Estado crea las condiciones y oportunidades para que las personas encuentren mejores condiciones de vida.

Un gobierno se instaura por el acceso político de organizaciones políticas (partidos, movimientos, frentes, alianzas de orden nacional, regional o local) a las instituciones del Estado, desde donde se originan la capacidad de decidir y ordenar sobre las cuestiones de Estado de un país, región o localidad.

Los partidos o agrupaciones políticas, son una reunión de hombres y mujeres que profesan una misma doctrina, opinión para asegurarse una influencia sobre la gestión de los asuntos públicos. Llegan a ocupar el gobierno por el voto de la comunidad en elecciones políticas mediante un sistema electoral, que garantiza la selección democrática de quienes asumen el rol de gobierno.

III. LA GESTIÓN PÚBLICA
III.
LA GESTIÓN PÚBLICA

Para acercar los conceptos de gestión pública y Estado, decimos que este es la organización política soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y sistemas de gestión que persiguen determinados fines mediante actividades concretas

con órganos de gobierno y sistemas de gestión que persiguen determinados fines mediante actividades concretas 13

13

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

La relación entre poder y función marca la esencia de la administración publica, donde a través de ésta se pone en practica el ejercicio del poder, mediante un gobierno en beneficio de la sociedad.

El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus funciones, del cual se desprenden un conjunto de actividades, operaciones, tareas para actuar: jurídica, política y técnicamente. Estas actividades las asume como persona jurídica de derecho público y lo realiza por medio de los órganos que integran la Administración Pública, tanto Nacional, como regional y local.

El Estado en su doble carácter de gobierno y administrador cumple sus fines, competencias y funciones en sus órganos jurídicos que forman una estructura especial y un conjunto de técnicas y procedimientos que lo ponen en marcha (gestión pública).

1. Gestión publica y administración pública

En términos generales las expresiones gestionar y administrar aparecen como sinónimos, similares, de uso indistinto. Incluso a ambos se los define como la acción y efecto de hacer algo, de asumir una función o tarea para cumplir un propósito. Sin embargo en la legislación peruana estos conceptos aparecen diferenciados.

En ese sentido se entiende por administración pública, en su enfoque procedimental, a todas las instituciones y organismos públicos y privados que prestan servicios públicos . Son las entidades de cualquier naturaleza que

sean dependientes del gobierno central, los gobiernos regionales o los gobiernos locales, incluido sus correspondientes organismos públicos.

En efecto, la administración pública comprende a los organismos que desempeñan una función de interés público, especialmente de provisión de servicios y/o regulación de los comportamientos e intereses de la sociedad, el mercado, así como del propio Estado y sus instituciones.

Por otro lado, a la gestión pública lo define, como el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo.

Integrando ambos conceptos, porque en si encierran dos elementos de dan origen a la acción estatal y gubernamental, podemos decir que la gestión pública está configurada por los espacios institucionales y los procesos a través de los cuáles el Estado diseña e implementa políticas, suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones.

La Gestión pública se ocupa de la utilización de los medios adecuados para alcanzar un fin colectivo. Trata de los mecanismos de decisión para la asignación y distribución de los recursos públicos, y de la coordinación y

1

2

3

1 Ley de normas generales del procedimiento administrativo.

2 Decreto Supremo No. 094-92-PCM.

3 Ley General del Sistema Nacional de Control.

14

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

 

estímulo de los agentes públicos para lograr objetivos colectivos. Ésta es una definición muy general que hay que matizar y concretar desde diferentes puntos de vista.

La

acción

pública

se

desarrolla

en

varias

dimensiones

que

actúan

simultáneamente. Estas dimensiones son:

 

• En términos de las relaciones de poder que se establecen entre los grupos

 

sociales

que

actúan

en

instituciones

determinadas,

su

estudio

le

corresponde a la Ciencia Política y la Sociología.

 
 

• En términos jurídicos, cuando se considera a la Administración pública

 

como una persona jurídica que tiene derechos y obligaciones, su estudio

le

corresponde al Derecho,

 
 

• En términos administrativos, cuando se ocupa de los métodos de trabajo

 

y

organización interna, su estudio le corresponde a las Ciencias de la

Administración y la ingeniería.

 
 

En efecto la acción de gobierno requiere de i) instituciones, ii) de mandatos y ordenes, cumplidos a través de políticas y funciones, y iii) métodos de trabajo y organización (tecnologías, instrumentos y procedimientos), para ejecutar y cumplir con sus fines y responsabilidades.

Las actividades técnicas son las acciones y aptitudes subordinadas a conocimientos técnicos prácticos e instrumentales, con base científica, necesarios para el ejercicio de una determinada responsabilidad, capacitan a hombres y mujeres para mejorar su bienestar, dando lugar a la gestión que para el caso de la actuación del Estado se denomina Gestión Publica.

2.

Evolución conceptual y tendencias de la gestión publica

 

Las transformaciones de la economía mundial, caracterizada hoy por la crisis económica y financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesión, etc., y el avance de la globalización, producen procesos complejos y dinámicos, que ponen a la vista paradigmas emergentes en la gestión pública, para orientar mejor las políticas sociales y económicas para atender la difícil y compleja demanda social.

4

En los últimos 25 años del siglo pasado, las ciencias de la administración han transitado de la administración a la gerencia, y de la gerencia a la gobernanza. Los modelos alternativos de gestión pública describen un cambio permanente en el enfoque de la ciencias gerenciales, desde el modelo burocrático de gestión basado en la fragmentación de tareas y la subordinación jerárquica, hasta la nueva gestión pública que introduce nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de la cooperación y de capacidades específicas orientadas a la gestión por resultados.

5

4 Es un sistema conceptual, de conocimiento que se aplica en la práctica e incorpora esquemas mentales, valores, teorías y razones generales para la acción.

5 Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.

 

15

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

a.

El modelo burocrático

6

 
 

El modelo de administración burocrática o weberiano, fue el paradigma inspirador de todo movimiento internacional de reforma administrativa de los años 50 y 60. La racionalidad legal gerencial burocrática, que ya había presidido la construcción histórica de los estados liberales del derecho, fue también el modelo que inspiro, tras la segunda guerra mundial, tanto la construcción institucional de los Estados en desarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar, característicos del Estado Social.

Weber concebía la burocracia como “…la forma de organización a través de

la

cual opera el sistema de dominación política nacional o legal. El tipo de

sistema que da sentido a la burocracia se contrapone a los sistemas de dominación carismática y tradicional, que no son racionales porque no se basan en la obediencia a la norma legal”. La denominación legal o racional del modelo weberiano, articulada a través de la burocracia se basaba en:

a. L a d e f i n i c i ó n d e l i n t e r é s p ú b l i c o d e s d e l a p e r s p e c t i v a fundamentalmente “administrativista” esto implicaba reclutar, desarrollar y conservar expertos en el campo de la administración, la ingeniería y el trabajo social.

b. El logro de resultados en función de las especialidades de los expertos y bajo una fuerte orientación de inversión pública.

c. La legitimación de la selección de los expertos y funcionarios no electos en un Estado administrativo.

d. La aplicación de sus conocimientos y normas profesionales a los problemas existentes en sus campos de especialización.

El modelo burocrático buscaba la eficiencia, entendía a ella como su paradigma. En esa concepción para lograr eficiencia se despersonaliza la gestión, las personas tienen como fundamento el cumplimiento de lo que

la institucionalidad formal les define. Los funcionarios cumplen estrictamente lo establecido por el contenido del cargo y ejecutan lo que las normas establecen sin discusión alguna. En todo caso, la gestión de los servidores públicos debía guiarse por la obligación y no por la misión. De esta forma, el modelo Weberiano efectuaba la distinción entre un experto

y

un tomador de decisiones. El experto (científico) ejecutaba lo que el

tomador de decisiones (político) establecía en función de su lectura de la realidad. Separaba, consiguientemente, la administración de la política.

Weber, hace una clara distinción entre el político y el administrador. El primero que vive de y para la política con una clara racionalidad hacia la consecución y uso del poder y los instrumentos que el Estado le permite en cuanto al ejerció de la función publica. Una de las bases de la burocracia establece que el merito y la rigurosidad académica permite la eficiencia del

6

Organización regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos que le son propios. Administración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas. Conjunto de los servidores públicos. Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos públicos.

16

 

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

 

Estado

cuando

un

cuerpo

de

funcionarios

especialistas

apoyan

las

decisiones, incluso políticas, bajo severos estándares de conocimientos.

El

paradigma de organización burocrática sobre el que se sustentaron, en

general, las administraciones públicas ha inducido al desarrollo de un tipo

de gestión cuya realidad ha sido el de servir a la administración misma, centrada en los intereses inmediatos y en las expectativas de sus funcionarios y directivos. La legitimidad y legalidad de sus actos han dependido del grado de sometimiento a los procedimientos consagrados en el ordenamiento jurídico, independientemente de su eficacia material, de su efectividad y, consecuentemente, de la responsabilidad pública involucrada.

 

b.

El modelo post burocrático

 
 

A

diferencia del anterior, el modelo pos burocrático, que da origen al

7

Estado contractual o gestión por resultados, que se inicia aproximadamente en los primeros años de los 90, enfatiza más bien en el beneficio que la sociedad percibe del accionar público. Los resultados no se miden en términos de insumos y procedimientos, sino en términos de cambios de distinta escala que se dan en el entorno - interno y externo - de la organización pública. No descuida el desarrollo normativo, pero le preocupa más la ejecución que el apego a las normas. Para ello agenda temas cruciales para la gestión, como las políticas de incentivo al talento y ejecución, los estándares de calidad y el desempeño, etc.

La posburocracia asume que las estructuras internas así como su optimización permanente, son necesarias, pero totalmente insuficientes para concretar resultados; que los procedimientos clave deben ser reformados pero no sólo en la perspectiva de optimizar el control sino el servicio a la ciudadanía, que los recursos financieros deben primordialmente ser aplicados de manera directa y vinculante con los resultados y que los sistemas de información y gestión del conocimiento son muy necesarios pero enfocados de manera estratégica.

La

corriente post-burocrática privilegia el proceso de dirección estratégica.

Implica un esfuerzo aún considerable en la dimensión operativa bajo principios de calidad total en procedimientos, talento humano y servicios, con la hipótesis que sólo es posible alcanzar resultados valiosos para la comunidad con conocimientos y capacidades técnicas, organizacionales y políticas dentro de las estructuras. Enfatiza que la capacidad se basa en conocimientos que respondan al estado de la discusión en cada tema, procurando “tomar y dar”, rescatando el conocimiento local y construyendo conocimiento conjunto.

En consecuencia, esta nueva tendencia marca una división y diferencia con la corriente weberiana que, de manera comparada, se visualiza en el siguiente cuadro:

7

De contrato, el Gobierno promete y asume compromiso que hace nacer obligaciones recíprocas entre él y la sociedad

 

17

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

18

c.

El Paradigma Burocrático

Interés publico definido por los expertos

Eficiencia

Administración

Control

Especificar funciones

Autoridad y estructura

Justificar costos

Implantar responsabilidad

Seguir reglas y procedimientos

Operar sistemas administrativos

       Construir la rendición de cuentas Fortalecer las

Construir la rendición de cuentas

Fortalecer las relaciones de trabajo

Entender y aplicar normas

Identificar y resolver problemas

Mejora continua de procesos

Separar el servicio del control

Lograr apoyo para las normas

Ampliar las opciones del cliente

Alentar la acción colectiva

Ofrecer incentivos

Evaluar y analizar resultados

Practicar la retroalimentación.

y analizar resultados Practicar la retroalimentación. PARADIGMAS COMPARADOS El Paradigma Pos burocrático

PARADIGMAS COMPARADOS

El Paradigma Pos burocrático

Resultados valorados por los ciudadanos

Calidad y valor

Producción

Apego al espíritu de las normas

Identificar misión, servicios

Clientes y resultados

Entregar valor (valor publico)

El paradigma post-burocrático genera conocimientos basados en la práctica. De allí nace el concepto de la nueva gestión pública (NGP) que implica un giro sustancial en el ejercicio del gobierno y la gestión publica.

El modelo de la nueva gestión publica (NGP)

La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a través de una gestión pública eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo el desarrollo de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de control que permitan transparencia en los procesos de elección de planes y resultados, así como en los de participación ciudadana, la NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organización y gestión de las administraciones públicas. Es un enfoque que intenta incorporar algunos elementos de la lógica privada a las organizaciones públicas.

En la NGP los directivos públicos elegidos deben resolver la ambigüedad, la incertidumbre y el conflicto alrededor de las políticas públicas, a fin de describir de antemano lo que quieren que logren sus funcionarios en un lapso determinado; las funciones de formulación de políticas y las de operaciones deberían asignarse a organizaciones diferentes, con entidades operativas encabezadas por funcionarios versados en la gestión,

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

 

mientras que los sistemas administrativos centralizados deberían reformarse a fin de trasladar obligaciones, autoridad y responsabilidad a los niveles más cercanos al ciudadano.

En síntesis la Nueva Gestión Pública está fundamentada sobre:

 

a. La formulación estratégica de políticas de desarrollo y gestión.

b. La gradual eliminación del modelo burocrático hacia una GESTIÓN POR RESULTADOS.

c. La creación del valor público.

 

d. El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del Estado

e. El mejoramiento de las conquistas macroeconómicas y la equidad social.

La nueva gestión publica, tiene dos estadios. En su etapa de desarrollo vigente, la del Desarrollo Contractual, a diferencia del enfoque tradicional, un gobierno es eficiente no solamente gracias a los instrumentos administrativos que crea o utiliza sino debido a su posicionamiento en la escena política. Al estar el Estado compuesto por actores que tienen intereses, la eficiencia sólo podrá garantizarse si genera (el Estado) reglas del juego que liberen la acción de los actores sociales en todo su potencial y permitan controlar a los actores políticos y gubernamentales para dirigir sus esfuerzos hacia los resultados y no hacia su propia agenda política.

De esta manera, la responsabilidad de la nueva gerencia pública está ligada a la eficacia y eficiencia de su gestión y no sólo al cumplimiento de sus mandatos. Se propone separar el diseño de políticas públicas de su administración, reemplazar la burocracia y autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos.

En esta perspectiva, enfrenta desafíos buscando lograr metas y resultados transparentes dando la suficiente flexibilidad a los administradores del gobierno para determinar cómo alcanzarlas. La administración pública como prestadora de servicios para los ciudadanos no podrá liberarse de la responsabilidad de prestar éstos de manera eficiente y efectiva, sin buscar la generación de utilidades como fin último.

d.

La Gestión Publica por Resultados (GpR)

 

Gestión Pública por resultados es un proceso estratégico, político y técnico, que parte del principio del “Estado contractual” en el marco de la Nueva Gestión, es decir la relación y vínculo formal que se da entre un principal (sociedad) y un agente (gobierno) en el cual ambas partes acuerdan efectos o resultados concretos a alcanzar con acción del agente y que influyen sobre el principal, creando valor público.

La GpR implica una administración de las organizaciones públicas focalizadas en la evaluación del cumplimiento de acciones estratégicas definidas en un plan de gobierno y un plan de desarrollo. Dada la débil

 

19

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

coordinación que generalmente existe entre la Alta Dirección y los mandos operativos, es necesario que el esfuerzo modernizador proponga una nueva forma de vinculación entre ambas, en la que sean definidos las responsabilidades y los compromisos mutuamente asumidos.

“En un enfoque de gestión que busca incrementar la eficacia y el impacto de la políticas del sector público a través de una mayor responsabilidad de los funcionarios por los resultados de su gestión”.

La implantación de un proceso de Modernización de la Gestión Pública se la entiende como la incorporación de nuevos enfoques de índole empresarial, tales como Reingeniería, Benchmarking, Outsourcing, etc., con la finalidad de superar la administración burocrática que caracterizaba a los países menos desarrollados. El proceso de Modernización de la Gestión Pública ha tenido por finalidad “elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los actores que intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la sociedad” De este modo, el modelo gerencial se convirtió en un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como para incrementar la gobernabilidad democrática del sistema político.

Para que lo anterior se cumpla, se pone énfasis en la transformación de la cultura organizacional que caracterizaba a la Administración Pública. Lo fundamental era dar un giro en los hábitos, costumbres y forma de actuar de la administración pública.

Asimismo, este cambio cultural debe contemplar a los funcionarios públicos, de tal modo que se impulsaran políticas de personal, centradas en premiar el buen desempeño, fomentar la capacitación y el perfeccionamiento profesional, hoy ausentes en la gestión publica peruana.

La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado Peruano, tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. En este marco el objetivo es alcanzar un Estado:

• Al servicio de la ciudadanía. La acción del Estado debe centrarse en beneficiar a su población generando oportunidades para su desarrollo y bienestar.

• Con canales efectivos de participación ciudadana. El estado debe escuchar y recoger las propuestas de la ciudadanía y establecer alianzas publico privadas en todas sus instancias de gobierno.

• Descentralizado y desconcentrado. El poder se ejerce descentralizadamente, de manera armónica y con sentido de colaboración entre los diferentes niveles de gobierno. La asignación de funciones se realiza teniendo en consideración a un buen servicio al ciudadano.

20

 

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

 

• Transparente en su gestión. La comunidad debe estar informada periódicamente sobre las acciones de gobierno a través de diferentes medios de rendición de cuentas.

• Con servidores públicos competentes y debidamente remunerados. Se promueve su capacitación y perfeccionamiento, remuneraciones en función al desempeño y calificación, con incentivos a la eficiencia y eficacia.

• Fiscalmente equilibrado. Los ingresos que financian la gasto público tienen una relación de armonía.

inversión y el

El proceso de modernización de la gestión del Estado debe sustentarse fundamentalmente en el diseño de una visión compartida y planes de largo y mediano plazo, estratégicos y sustentables, que de den sentido a su actuación, que convoque y comprometa a la ciudadanía a la participación responsable, que aporte a los procesos de desarrollo, que no sea solo beneficiario del bienestar, sino en lo fundamental, participe y constructor de un futuro promisorio. Ciudadanos con sentido crítico

Ello implica también, profundizar el proceso de descentralización, redefiniendo los roles y fortalecimiento la capacidad de gestión, del propio Gobierno Central y los gobiernos regionales y locales. Mayor eficiencia en la utilización de los recursos del Estado, por lo tanto, se eliminar la duplicidad o superposición de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores.

En este contexto es prioritario revalorizar la Carrera Pública, poniéndole especial énfasis al principio de la ética pública y la especialización así como el respeto al Estado de Derecho.

El enfoque que debe orientar y marcar el paso de la modernización del Estado es institucionalizar la gestión por resultados, a través del uso de modernos recursos tecnológicos, como la planificación estratégica y concertada, la incorporación de sistemas de monitoreo y evaluación, la rendición pública y periódica de cuentas, la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.

La estructura y organización de la Administración Pública, deben ser dinámicas y responder de manera efectiva al cumplimiento de los objetivos y metas señalados en los planes. La organización debe estructurarse para responder al cumplimiento de la misión, que a su vez está articulada a la visión, donde las funciones no se cumplan en si misma, sino a través de proyectos y actividades en el marco de una cultura de proyecto, donde toda acción gubernamental este orientado a cumplir un objetivo y por lo tanto a producir un resultado.

3.

El proceso de gestión publica

La gestión pública, como sistema, tiene un conjunto de principios, concepciones, tecnologías e instrumentos que sustentan, orientan y ponen en práctica las decisiones de gobierno, aplicando un ciclo ordenado y

 

21

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

secuencial para la provisión de servicios públicos que aporten a la generación de oportunidades para el desarrollo del país, y dentro de ella de sus territorios de manera armónica y articulada.

a.

Los principios

 

Son razones y cánones que fundamentan y rigen el pensamiento y la conducta del Estado y sus funcionarios y servidores públicos en cumplimiento de sus competencias y atribuciones.

• Principio de Legalidad, las autoridades, funcionarios y servidores del Estado están sometidas a las normas del ordenamiento jurídico de la gestión publica.

• Principio de servicio al ciudadano, la acción gubernamental está al servicio de las personas y de la sociedad; responden a sus necesidades y el interés general de la nación; asegurando que su actividad se preste con eficacia, eficiencia, simplicidad, sostenibilidad, veracidad, continuidad, rendición de cuentas, prevención, celeridad y oportunidad.

Este principio tiene un carácter estratégico, porque pone la administración pública al servicio del ciudadano y el desarrollo, a diferencia de la concepción tradicional que aun envuelve la cultura organizacional de la burocracia estatal, que pone la administración al servicio de la administración, es decir, se gestiona priorizando el cumplimiento de los procedimientos sin darle importancia a los resultados.

• Principio de Inclusión y Equidad, el Estado afirma los derechos fundamentales de las personas y el ejercicio de sus deberes. Con Inclusión, promoviendo la incorporación económica, social, política y cultural de los grupos sociales excluidos y vulnerables y de las personas con discapacidad de cualquier tipo que limita su desempeño y participación activa en la sociedad. Con equidad, promoviendo la igualdad de todas las personas a las oportunidades y beneficios que se derivan de la prestación de servicios públicos y el desarrollo en general.

• Principio de participación y transparencia, las personas tienen derecho a vigilar y participar en la gestión del Poder Ejecutivo, conforme a los procedimientos establecidos por la ley. Para ello las entidades del Estado actúan de manera que las personas tengan acceso a información.

• Principio de Organización, integración y cooperación, Se organizan en un régimen jerarquizado y desconcentrado según corresponda, sobre la base de funciones y competencias afines por instituciones, delimitando sus funciones en el marco de sus respectivas leyes orgánicas, evitando la duplicidad y superposición.

Coordinan y cooperan de manera continua y permanente en los planos intersectorial e intergubernamental (Gobierno Nacional y gobiernos regionales y locales).

22

 

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

Principio de Competencia, los tres niveles de gobierno ejercen sus competencias exclusivas de manera inherente, sin transgredirla entre ellas, y las competencias compartidas de manera articulada y complementaria en el marco del principio de subsidiaridad.

b.

Los sistemas de gestión publica

 

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo hace un importante aporte para comprender y organizar mejor la gestión publica. Para ello pone de manifiesto el concepto de Sistemas, definiéndolo como el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Gestión Pública, para que las entidades gubernamentales ejerzan sus competencias y atribuciones. Existen dos tipos de sistemas: los funcionales y los administrativos.

Para una mejor comprensión de estos sistemas, es conveniente previamente comprender el concepto de lo que son las funciones sustantivas y las de administración interna.

Las funciones sustantivas son inherentes y caracterizan a una institución del Estado y le dan sentido a su misión. Se ejercen a través de los órganos de línea. Son funciones sustantivas las relacionadas a salud, educación, transporte, turismo, energía, etc.

Las funciones de administración interna sirven de apoyo para ejercer las funciones sustantivas. Están referidas a la utilización eficiente de los medios y recursos materiales, económicos y humanos que sean asignados. Son funciones de administración interna las relacionadas a actividades tales como: planeamiento, presupuesto, contabilidad, organización, recursos humanos, sistemas de información y comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, entre otras.

Sobre la de esta tipología de funciones, que son de carácter organizacional, los sistemas funcionales y administrativos se pueden definir así.

Los Sistemas funcionales

 

Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de las políticas públicas que requieren de la participación de todas o varias entidades del Estado.

Los sistemas funcionales están relacionados con las funciones sustantivas que caracterizan a cada una de entidades públicas. Mediante estos sistemas se gestionan las materias que se le encargan a una institución por ley, y se ejecutan a través de sus órganos de línea originándose los servicios que le corresponden a la institución. Las materias son agricultura, ambiente, comercio, turismo, economía, salud, educación, trabajo, mujer, desarrollo social, transporte, comunicaciones, saneamiento, producción, energía, minas, justicia, defensa, interior, etc., y dan lugar a sistemas como, el sistema integral

 

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

·

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de salud, el sistema educativo, las cadenas productivas, el sistema de agua y alcantarillado, sistemas
de salud, el sistema educativo, las cadenas productivas, el sistema de
agua y alcantarillado, sistemas productivos, sistema vial, sistema de
riego, sistema energético, sistema judicial, etc.
Los Sistemas Administrativos
Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización
de los recursos en las entidades de la administración pública,
promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
Los sistemas administrativos tienen relación con las funciones de
administración interna que se ejercen en apoyo al cumplimiento de
las funciones sustantivas, están referidas a la utilización eficiente de los
medios y recursos materiales, económicos y humanos que intervienen
en el ciclo de la gestión publica para la provisión de servicios públicos.
Se ejecutan a través de sus órganos de línea, apoyo y asesoría, según
corresponda.
Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional.
Sistemas Administrativos
Planeamiento Estratégico
Defensa Judicial del Estado
Presupuesto Público
Abastecimiento
Inversión Pública
Tesorería
Endeudamiento Público
Contabilidad
Modernización de la gestión pública
Control.
Gestión de Recursos Humanos
La gestión combinada y complementaria de los sistemas funcionales y
administrativos origina la gestión pública.
Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su
autoridad técnico-normativa a nivel nacional, dicta las normas y
establece los procedimientos relacionados con su ámbito, coordina su
operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento.
Paulatinamente se debe adecuar el funcionamiento de los Sistemas
Administrativos al proceso de descentralización y modernización del
Estado, en correspondencia del carácter Unitario, democrático y
descentralizado del gobierno peruano. En la actualidad varios sistemas
tienen un carácter centralista y por consiguiente requieren
modernizarse.
c.
Los gestores públicos
El funcionamiento de las entidades públicas se debe a la presencia de
autoridades políticas y servidores públicos que asumen un conjunto de
atribuciones de acuerdo al cargo que ocupa en el marco del mandato que
le asigna su ley de creación.
Las autoridades políticas, en su rol decisor y el servidor público como
del mandato que le asigna su ley de creación. Las autoridades políticas, en su rol decisor
del mandato que le asigna su ley de creación. Las autoridades políticas, en su rol decisor

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

 

ejecutante, tienen que actuar de manera articulada y complementaria, dentro del escalón que les asigna la organización.

Los decisores políticos tienen la responsabilidad de adoptar políticas que conlleven a enfrentar y resolver problemas que afectan a la comunidad en los diferentes ámbitos de su responsabilidad. Estas políticas son adoptadas individualmente o reunidos en el colectivo al que pertenecen (Consejo de Ministros, Consejos Regionales, Concejos Municipales, un directorio, etc.). Por su parte los servidores públicos ponen en práctica las políticas haciendo uso de un conjunto de tecnologías de gestión e instrumentos de orden normativo y gerencial. Los elementos que se deben tener en cuenta para que la actuación de políticos y técnicos sea articulada e integral son:

• Visión y liderazgo compartido, que organice sus actuaciones en un mismo sentido y atraídos por un propósito común, con capacidad prospectiva, donde el liderazgo no es individual sino de trabajo en equipo.

• Sentido de misión, el cumplimiento de responsabilidades debe responder a un proceso de gobierno y gerencia estratégica, para que el proceso de toma de decisiones sea focalizada en función de las metas establecidas en beneficio del ciudadano, en correspondencia de la misión institucional con la visión.

• Agentes de cambio efectivo, ante los permanentes cambios de orden económico, social, tecnológico, cultural, etc., producidos en el mundo global, es fundamental la reinvención del liderazgo, pasar de los liderazgos individuales a los liderazgos colectivos, de conocimientos, actitudes y habilidades, la capacidad de negociar, de construir equipos, de actuar con honradez y transparencia, de administrar la tensión y el conflicto y quizás sobre todo, de mantener la credibilidad necesaria para dirigir procesos de cambio para mejorar la gestión publica, y que este se ponga al servicio del desarrollo integral y sostenible.

4.

El ciclo de la gestión publica

Las entidades públicas para cumplir con sus fines y responsabilidades y la provisión de servicios públicos tienen que actuar de manera ordenada y secuencial, paso a paso, de manera que el logro de sus resultados sea efectivo. La toma de decisiones y la ejecución de acciones responderán a un ciclo que comprende una adecuada combinación de las funciones administrativas y sustantivas.

El ciclo de la gestión pública comprende las siguientes fases:

 

• Planeamiento, adoptando políticas, prioridades, estrategias, programas y proyectos que orienten la acción de la actividad publica en beneficio del desarrollo integral y sostenible.

• Normativa y reguladora, mediante la cual se establecen las normas que regulan, las relaciones institucionales, ciudadanas, los servicios públicos, así como la instrumentalización de las políticas publicas.

 

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

• Directiva y ejecutora, que permite dirección y ejecución de las acciones gubernamentales contenidas en la misión institucional, organizando y coordinando las capacidades humanas y el uso de los recursos financieros, bienes y activos necesarios para la gestión publica, con arreglo a los sistemas administrativos.

• Supervisión, evaluación y control, que implica el monitoreo y evaluación de la gestión publica, verificando el cumplimiento de los indicadores previstos, la calidad de los servicios y observancia de las normas.

Estas funciones se desarrollan en el marco de un ciclo de gestión, se suceden secuencialmente e interactúan y retroalimentan permanentemente, de manera que se tiene una visión integral del proceso, permitiendo ajustes y correcciones, en el solución los problemas de gestión.

5.

Los niveles gobiernos en el país

 

Las entidades del Estado que asumen el rol directo de gobierno son: el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.

a.

Los roles intergubernamentales

 

Al Gobierno Nacional le corresponde un rol de rectoría, conductor y orientador del proceso de desarrollo y la provisión de los servicios públicos, en el marco de un Estado Unitario, democrático y descentralizado. Le corresponde establecer y supervisar las políticas públicas (nacionales y sectoriales), que son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado y en todos los niveles de gobierno. Su accionar es sectorial, es decir especializado por cada materia, y para ello cuenta con los ministerios y las entidades publicas del Poder Ejecutivo.

A través de las políticas nacionales, el Gobierno Nacional, define los objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento obligatorio en la provisión de servicios públicos, para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la política general de gobierno y las Políticas sectoriales son el subconjunto de políticas nacionales que afectan una actividad económica, social y ambiental específica pública o privada.

Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, las actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.

Adoptan sus políticas regionales en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, adaptándolas a su realidad territorial. Tienen un rol articulador en el proceso de gestión pública, pues el diseño y aplicación de sus políticas tienen que ser integrados, es decir abordar dos o más materias articuladamente.

Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la

26

 

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

Nivel de Gobierno/Sociedad

SOCIEDAD CIVIL

b.

Roles

Desafíos

FACILTAR Y CONSOLIDAR PROCESO

LIDERAR, CONSOLIDAR PROCESO Y PROMOVER DESARROLLO

LIDERAR, CONSOLIDAR PROCESO Y PROMOVER DESARROLLO

INVOLUCRARSE, CONTRIBUIR EN DESARROLLO

Roles del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales

 

RECTOR Y

CONDUCTOR

 
 

PLANIFICADOR

ARTICULADOR

 
 

PLANIFICADOR

EJECUTOR

 
 

PROPOSITIVO

VIGILANCIA

 

La coordinación intergubernamental

VIGILANCIA   La coordinación intergubernamental 27 prestación de los servicios públicos de su
VIGILANCIA   La coordinación intergubernamental 27 prestación de los servicios públicos de su

27

prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.

Al igual que los gobiernos regionales, adoptan sus políticas locales en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, integrándose a las políticas regionales y adaptándolas a su realidad local. Tienen un rol ejecutor en el proceso de gestión pública, pues el diseño y aplicación de sus políticas tienen que integrar dos o más materias, y ejecutar todas aquellas funciones que atiendan las demandas más inmediatas de la población.

En el marco del ordenamiento jurídico nacional, y las corrientes modernas de la nueva gestión pública, la participación ciudadana es un elemento sustantivo para promover los procesos de desarrollo y la mejor prestación de los servicios públicos, y sobre todo para vigilar el desempeño de los gestores públicos. Por ello, a la participación ciudadana también se le reconoce un rol de aporte de propuestas y vigilancia.

En el marco del proceso de descentralización, el ejercicio del poder entre el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y locales debe ser equilibrado, de cooperación y colaboración mutua. Para ello la separación de competencias y funciones tiene que ser racional, evitando la duplicidad de funciones entre instituciones, y bajo el criterio de alcanzar la mayor eficiencia y efectividad para la prestación de los servicios del Estado a la comunidad.

Para poner en práctica la colaboración y coordinación intergubernamental, se establecen tres tipos de competencias que definen el modo de actuación de los tres niveles de gobierno, es decir que tienen que hacer manera exclusiva cada uno, y que pueden hacer de manera conjunta. Estas son las competencias exclusivas, compartidas y delegables.

28

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

6. Resumen

Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la ley.

Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel.

Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la delegación.

Por consiguiente de manera bilateral o colectiva, los gobiernos pueden adoptar acuerdos haciendo uso de este tipo de competencias, de manera que potencien la acción estatal en beneficio de la comunidad.

Posteriormente en la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se crea el Consejo de Coordinación Intergubernamental, como una instancia para fortalecer de descentralización, bajo la Presidencia del Consejo de Ministros, donde participan los Ministros de Estado, los Presidentes Regionales y una represtación de los Alcaldes de las municipalidades del país. Este Consejo se ha instalado y tiene pendiente la aprobación de su Reglamento. Entre su principal función está la de coordinar y consensuar las políticas publicas, especialmente donde existen funciones compartidas entre los tres niveles de gobierno, de manera que las diferentes demandas de la comunidad sean atendidas de la mejor manera posible.

A manera de un breve resumen, señalamos que la gestión pública en el Perú

presenta graves problemas que limitan una acción efectiva del Estado para cumplir sus fines y funciones. El Estado Peruano, tiene todavía grandes rasgos centralistas, lo que se replica en el modelo de gestión pública imperante. Ello porque el proceso es joven, y porque hay una cultura de desconfianza desde los estamentos nacionales hacia los gobiernos regionales y locales, donde el centralismo se cree más capaz que estos últimos, poniendo trabas de diferente índole a su desarrollo y restringiéndose de esa manera, el accionar

de los gobiernos descentralizados.

Si

y

incremento de la recaudación del fisco, las inversiones son trabadas por los mecanismos burocráticos provenientes del nivel central

locales, más que por una de política fiscal descentralizada, por el

bien es cierto se han incrementado los ingresos de los gobiernos regionales

Desde el año 2002, está vigente la Ley Marco de Modernización de la Gestión

28

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

del Estado, sin embargo es muy poco lo avanzado, los cambios son mínimos, debido a que los organismos rectores de los sistemas administrativos han avanzado poco en proponer políticas e instrumentos modernos, que mejoren o reemplacen a muchos sistemas que están vigentes por más de 20 años en su concepción original.

El

enfoque de gestión que prima, es burocrática, de fuerte cultura normativa

y

burocrática, que impide desarrollar iniciativas creativas que contribuyan a

contar con métodos e instrumentos de gestión efectivos para el logro de objetivos con fuerte impacto, por temor a caer en faltas administrativas o civiles que después son sancionadas por los órganos de control.

Existe poca coordinación entre los entes estatales, o estos son prácticas aisladas, principalmente por la falta de liderazgo de la gran mayoría de autoridades gubernamentales, caracterizado por un trabajo individual más que colectivo, y una ausencia de visión de futuro compartida. Se cae con mucha facilidad en una gestión cortoplacista, confundiéndose lo urgente con lo importante y estratégico. A ello se aúna en muchos casos la ausencia de un programa de gobierno.

La ausencia de un enfoque integral de la Gestión Orientada a Resultados que beneficie a la ciudadanía, como referencia a un proceso de modernización de la gestión pública, que reforme, por ejemplo, los procedimientos burocráticos ineficaces y “arcaicos”, no va por buen camino. El estilo de gestión vigente se caracteriza por centrarse exclusivamente en seguir los procesos y dar cumplimiento a las normas y a la legalidad correspondiente, creando controles que no cumplen con su efectividad. Por esto un nuevo estilo de gestión, con énfasis a los resultados, se pone de manifiesto. Aquí hay un liguero avance con el presupuesto por resultados, pero que tiene el peligro, como se avizora, de reducir los resultados a lo presupuestal, y no a la gestión publica en su conjunto.

La provisión de servicios públicos por lo tanto, no se desarrolla con criterios de calidad, oportunidad y eficiencia; lo que refleja la poca capacidad de gestión de los gestores públicos.

 

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

8

9

10

3030

10

9

Planeamiento Estratégico

Presupuesto Público

Inversión Pública

Endeudamiento Público

Modernización de la gestión pública

Gestión de Recursos Humanos

8

 

Sistemas Administrativos

 
 

Defensa Judicial del Estado

 

Abastecimiento

 

Tesorería

 

Contabilidad

 

Control.

   

En el caso del Estado peruano son tres: Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales (provinciales y distritales.

Ley N° 29158, ley orgánica del poder ejecutivo, promulgada: 19/12/2007, publicada: 20/12/2007.

Artículos 43 al 46 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

46 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS I. Los sistemas
46 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS I. Los sistemas

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

I. Los sistemas administrativos
I.
Los sistemas administrativos

En el módulo anterior señalamos que la gestión pública está configurada por las entidades gubernamentales y los procesos políticos y técnicos a través de los cuáles un Gobierno, en representación del Estado, diseña e implementa políticas, suministra bienes y servicios, y aplica regulaciones con el objeto de cumplir con sus fines y funciones, a través de cada uno de sus niveles de sus gobierno.

Para este efecto, la gestión pública tiene como soporte a un conjunto de sistemas administrativos , que comprenden una serie de tecnologías, metodologías, procedimientos, instrumentos, etc. que le permiten actuar en consideración a los mandatos y encargos establecidos por la Constitución y la Ley a cada entidad gubernamental.

Mediante los sistemas administrativos se orienta y organiza la actividad de las entidades públicas, y a su interior, de los sus gestores, permitiendo el logro de los objetivos y metas preestablecidos, a partir de coordinar sus actividades y utilización de diversos recursos. Los sistemas administrativos apuntan a que gestión pública tenga un desempeño eficiente, eficaz e inclusivo, con resultados que beneficien al ciudadano.

Los Sistemas Administrativos son de aplicación nacional, y comprende los siguientes :

En ésta oportunidad solo nos ocuparemos de las más relevantes, con implicancias más directas a la provisión de servicios públicos, como son el planeamiento estratégico, el presupuesto Público y la inversión pública. En segundo orden, sin desmerecer la importancia, de los sistemas de modernización de la gestión pública, gestión de recursos humanos, abastecimiento y control gubernamental.

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

II. El Sistema de planeamiento Estratégico
II.
El Sistema de planeamiento Estratégico
 

La planificación en general, es un proceso que define objetivos, metas, estrategias y acciones para lograr resultados deseados en el futuro y encaminados a cambiar la situación actual. Para ello se requiere de determinadas metodologías y técnicas y la participación conciente de un conjunto de actores (institucionales e individuales) con responsabilidad o interés en cambiar el estado negativo o carencias de las cosas.

También es un proceso para decidir de antemano qué tipo de esfuerzos de planeación debe hacerse, cuándo y cómo debe realizarse, quién lo llevará a cabo, y qué se busca con los resultados.

La planificación desde el Estado tiene como marco y objeto la promoción del desarrollo integral, sostenible e inclusivo, a partir de generar oportunidades para el bienestar de la población.

En este acápite se tratan a continuación los diferentes aspectos relacionados al planeamiento estatal.

1.

La planificación en el Perú

Es conveniente señalar que la situación de la planificación del Estado es precaria y sumamente débil. Los planes con los que cuentan las entidades gubernamentales dejan mucho que desear y en la práctica son poco útiles para conducir la acción gubernamental. Se los elabora más que nada para cumplir con la normatividad, evitarse problemas con los entes de control, pero que como instrumentos de gestión, tienen un papel muy limitado, pues la gestión ésta más orientada por los presupuestos, que muy poco o casi nada están articulados a los planes.

No se tiene definida una metodología mínima estándar, ni de contenidos, ni los alcances que deben tenerse en cuenta para la formulación y gestión de los planes de responsabilidad estatal. Se dice y exige, que los diferentes planes sectoriales, institucionales y territoriales deben articularse sectorial y de manera intergubernamental, pero no se sabe como, no se tiene una metodología.

Pero mas allá de las metodologías e instrumentos ausentes, el país no ha logrado consensuar una visión de futuro para el desarrollo nacional, que sirva de eje orientador para las visiones de los departamentos, provincias y distritos.

Tareas como estas deben ser asumidas por el Centro Nacional de Planificación Estratégica, creado a mediados del 2008 y que a la fecha tiene menos de un año de vida, y que no cuenta con el financiamiento que se corresponda a la envergadura de sus tareas. Su proyecto de presupuesto estaba para el 1009, por el orden de 18 millones de soles y solo se le aprobó 3 millones de soles.

 

31

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

2.

El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

a. Definición

 

El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) es el organismo técnico especializado que ejerce la función de órgano rector, orientador y de coordinación del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Está adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros.

Los órganos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico mantienen una relación técnica y funcional con el CEPLAN en las materias de su competencia.

El CEPLAN se estructura y funciona según un modelo de organización flexible y de gestión horizontal, basado fundamentalmente en la constitución de comités multidisciplinarios a cargo de coordinadores.

b. Funciones del CEPLAN

 

Las funciones del CEPLAN son:

• Conducir el proceso de formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro del país en sus diversos sectores y niveles de gobierno.

• Apoyar al Presidente del Consejo de Ministros en el cumplimiento de la función de coordinación de la planificación estratégica concertada.

• Formular y actualizar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, en coordinación multisectorial, interinstitucional e intergubernamental.

• Asesorar a las Entidades del Estado y a los gobiernos regionales y orientar a los gobiernos locales en la formulación, el seguimiento y la evaluación de políticas y planes estratégicos de desarrollos, para su alineamiento con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.

• Desarrollar metodologías e instrumentos técnicos y directivas para asegurar la consistencia y coherencia del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.

• Promover y orientar la formación y actualización profesional y técnica de especialistas en planeamiento estratégico, prospectiva y formulación y evaluación de políticas públicas y planes.

• Presentar al Presidente del Consejo de Ministros y Consejo de Ministros, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.

• Orientar y desarrollar las funciones del planeamiento estratégico como son: La prospectiva, la coordinación y el monitoreo y evaluación.

• Promover sinergias entre las organizaciones de los sectores públicos y privado y de la sociedad civil.

c. Estructura orgánica del CEPLAN

 

Está organizado por:

El Consejo Directivo

 

El Consejo Directivo es el más alto órgano de deliberación y decisión del

32

 

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

 

CEPLAN. Está integrado por ocho miembros:

 

- Un representante del Presidente de la República, quien lo preside;

- Tres representantes del gobierno nacional, dos propuestos por el Presidente del Consejo de Ministros y uno por el Ministro de Economía y Finanzas;

- Dos profesionales de prestigio con experiencia en la docencia universitaria (De una universidad pública y otra privada), propuestos por la Asamblea Nacional de Rectores;

- Un representante propuesto por los Colegios Profesionales;

 

- Un representante de los gobiernos regionales, propuesto por la Asamblea de Presidentes Regionales.

Son designados por un período de cinco años.

 

La Dirección Ejecutiva

 

La Dirección Ejecutiva es el órgano responsable de la ejecución de los acuerdos del Consejo Directivo y depende de la Presidencia del Consejo Directivo. Tiene a su cargo las coordinaciones institucionales y la gestión técnica y administrativa en apoyo del trabajo del Consejo Directivo, de los comités multidisciplinarios, del Consejo Consultivo, del desarrollo de las funciones del CEPLAN y de los fines del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, en la forma que establece su reglamento de organización y funciones.

La Dirección Ejecutiva está a cargo de un Director Ejecutivo designado por el Consejo Directivo a propuesta de su presidente.

El

Consejo Consultivo

El Consejo Consultivo es el principal órgano de asesoría del Consejo Directivo del CEPLAN. Está integrado por un máximo de veinte personas de reconocida trayectoria profesional y, de preferencia con experiencia en planeamiento estratégico. Sus integrantes y entre ellos su presidente, son designados y removidos por el Consejo Directivo a propuesta de su presidente, en coordinación con el Presidente del Consejo de Ministros. Los miembros del Consejo Consultivo ejercen su función ad honórem. El Consejo Consultivo es asistido durante sus sesiones por el Director Ejecutivo del CEPLAN o el funcionario que le sigue en jerarquía.

El

Consejo Consultivo se pronuncia sobre los asuntos que, en materia de

planeamiento estratégico y funciones del CEPLAN, son sometidos a su consideración por el Consejo Directivo del CEPLAN., pero sus acuerdos no son vinculantes.

Los comités multidisciplinarios y los demás órganos de línea funcionales

y

de asesoría y apoyo administrativo que se crean según su reglamento

de organización y funciones.

 
 

33

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

3.

El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico

a.

Definición

El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico es el conjunto articulado e integrado de órganos, subsistemas y relaciones funcionales, existentes en las diferentes instituciones gubernamentales relacionados a la planificación estatal, con la de finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento estratégico nacional, para promover y orientar el desarrollo armónico y sostenido del país.

b.

Estructura

El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico está integrado por:

El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, como órgano rector del Sistema;

Los órganos del gobierno nacional, con salvaguarda de su autonomía, de los demás poderes del Estado, de los organismos constitucionales autónomos y de los gobiernos regionales y locales con responsabilidades y competencias en el planeamiento estratégico;

El Foro del Acuerdo Nacional, como instancia de concertación de la planificación estratégica nacional cuando su intervención es solicitada, en su orden, por el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN.

c.

Objetivos

Los objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico son:

• Constituirse en el espacio institucionalizado para la definición concertada de una visión de futuro compartida y de los objetivos y planes estratégicos para el desarrollo nacional armónico, sustentable, sostenido y descentralizado del país.

• Articular, integrar y concertar la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y los planes nacionales, sectoriales, institucionales y descentralizados.

• Definir las orientaciones, los métodos, los procesos y los instrumentos para el planeamiento estratégico.

• Promover y articular los programas de fortalecimiento de capacidades para el planeamiento estratégico.

• Desarrollar los procesos y las acciones para el monitoreo de la gestión para resultados de mediano y largo plazo, en coordinación con el Consejo Nacional de Competitividad, basada en los diferentes instrumentos de planeamiento estratégico y con orientación hacia la promoción de la modernización administrativa y el logro de estándares de eficiencia al servicio del ciudadano

• Promover la mejora de los índices de competitividad del país para aprovechar las oportunidades que la dinámica internacional ofrece en el

34

 

Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

 

marco de los tratados internacionales de promoción, asociación y cooperación económica y comercial convenidos por el Perú.

• Promover la cooperación y acuerdos entre los sectores público y privado en el proceso de formulación de los planes estratégicos nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, así como en la ejecución de los programas y proyectos priorizados

• Promover la formulación de planes estratégicos, programas y proyectos con visión prospectiva de mediano y largo plazo, así como el desarrollo de los aspectos teóricos que los sustentan.

4.

Las políticas publicas

a. Definición

Se entiende por políticas públicas a la decisión o conjunto de decisiones que se toma para orientar y/o priorizar un propósito, un curso de acción o una acción determinada, entre las diferentes formas o alternativas posibles de aplicar, para modificar una determinada situación. La adopción de políticas públicas es una función clave de un gobierno.

Las políticas públicas buscan superar las dificultades económicas, sociales, culturales, institucionales y políticas que afectan a la sociedad. Para ello la intervención estatal tiene que ser sostenible a través de políticas que orienten el curso de acción adoptado.

Las políticas públicas se instrumentalizan a través de planes, programas, proyectos, actividades, normas, instituciones, etc.

b. Clasificación

Aunque en el país no hay un consenso sobre una probable clasificación de las políticas públicas, presentamos aquí una propuesta de clasificación

• Por su procedencia, pueden ser:

 

- De Estado, cuando son consensuadas por los actores claves de la sociedad, son de interés de toda la nación o comunidad y transcienden varios periodos de gobierno. Le dan sentido, estabilidad y sostenibilidad a los procesos de desarrollo y cambio.

- De Gobierno, cuando son adoptadas por determinado nivel de gobierno (Nacional, Regional o Local), para atender las carencias, déficits o problemas que afectan a la población y/o aprovechas las oportunidades del entorno, en el marco de las políticas de Estado y el plan de gobierno correspondiente (oferta electoral).

Las políticas regionales y locales se adoptan en el marco de las políticas de Estado y nacionales y sus respectivos planes de gobierno, y deben articularse entre si y las provenientes del nivel nacional, de manera que se logren niveles de cooperación en beneficio de sus poblaciones.

• Por su incidencia, pueden ser:

 
 

35

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

P

Económicas, cuando están relacionados a temas económicos, como la política económica, que se expresa en la financiera, tributaria, presupuestal, aduanera, inversión publica y privada, competitividad, producción, etc.

P

Sociales, cuando están relacionados a temas sociales, como la política social que se enmarca en la educación, salud, empleo, alimentación, vivienda, transportes, etc.

P

Ambientales, relacionada a la conservación y uso racional de los recursos naturales, el equilibrio ecológico, la organización y acondicionamiento del territorio, etc.

P

Institucionales, relacionado a definir los roles y funciones de la institucionalidad nacional, regional y local, así como su desarrollo y fortalecimiento.

P

Internacionales, relacionado a determinar las relaciones internacionales con otras republicas para mantener un clima de paz, cooperación y entendimiento, y un marco de respeto de la soberanía propia y las otras republicas.

Por su alcance son:

P

De largo plazo, cuando sus objetivos son duraderos y por lo tanto, promueven el desarrollo y son de Estado. Se sostiene en las instituciones gubernamentales y privadas. Son aprobadas en consenso entre autoridades las autoridades gubernamentales y la sociedad civil.

P

De mediano plazo, se corresponden con los períodos de la gestión gubernamental. Son la expresión organizada de la oferta de gobierno de turno en el marco de las políticas de Estado.

P

De corto plazo, se corresponden con cada ejercicio anual. Responden a las indicaciones del nivel de gobierno sobre las prioridades de cómo y cuánto aportan a los objetivos de gobierno y desarrollo en cada ejercicio anual.

5.

Los Planes gubernamentales

 

i.

Definición

 

Los planes gubernamentales son propuestas sistémicas, que se diseñan antes de concretar el accionar del Estado y sus niveles de gobierno, de manera que puedan encausar el logro de los objetivos deseados. Un plan también es una guía para la acción organizada y articulada de sus gestores en procura del desarrollo nacional, regional y local. Los planes de desarrollo son instrumentos de gestión que promueven el desarrollo integral de un determinado territorio. Son de responsabilidad de los entes gubernamentales. Los resultados de un plan de desarrollo es lograr el progreso y bienestar de una comunidad, mejorando sus condiciones de vida y superando las dificultades que lo impiden.

 

Clasificación de los planes gubernamentales

 

36

 

Estado y Gestión Pública

11

ii. Clasificación de los planes gubernamentales

En el país, por la reciente implementación del CEPLAN, aun está pendiente la reorganización del sistema de planificación, y dentro de él la definición, alcance y contenidos de los planes de uso gubernamental. Sin embargo, de la experiencia avanzada y alguna normatividad existente presentamos la siguiente clasificación:

a. En el nivel nacional

• El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PLADES)

Un plan de desarrollo es una guía sistémica que contiene los lineamientos de política, las prioridades, los objetivos, los indicadores y las acciones de orden estratégico para orientar el desarrollo armónico y sostenido del país. La formulación del Plan Nacional es concertada en el Foro del Acuerdo Nacional a solicitud del Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo Directivo el CEPLAN. El 22 de enero del 2009, después de más de 20 años, se dispone la elaboración del Plan de Desarrollo Nacional con un horizontes entre el 2010 al 2021. Mediante Directiva se establece la metodología, procedimientos, responsabilidades funcionales y el cronograma que comprenderá a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) para la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2010-2021 (PLADES), dentro del marco de una visión de largo plazo. La directiva se plantea como objetivos los siguientes: i) Establecer la metodología general y la estructura de contenido del PLADES, ii) Formular la metodología de planeamiento concertado entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil, iii) Plantear las responsabilidades y cronograma de actividades que deberán asumir y realizar las entidades públicas para cumplir con cada una de las etapas de la formulación del PLADES, y iv) Proponer pautas para la adecuación de los Planes Sectoriales Multianuales (PESEM) y los planes subnacionales a los Lineamientos de Política de Desarrollo Nacional 2010-2021. Participaran en la formulación del PLADES todos los organismos del Estado, tales como:

i) Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)

ii) Los órganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su autonomía, los demás poderes del Estado:

iii) Todos los ministerios y sus sectores correspondientes

iv) El Congreso de la República y el Poder Judicial

v) Los organismos constitucionalmente autónomos: Ministerio Público - Fiscalía de la Nación; Banco Central de Reserva del Perú; Contraloría

11 (Directiva Nº 001-2009-CEPLAN/PCM, Directiva para la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2010-2021)

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

General de la República; Consejo Nacional de la Magistratura; Defensoría del Pueblo; Tribunal Constitucional, Superintendencia de Banca, Seguros y AFP; Oficina Nacional de Procesos Electorales; Jurado Nacional de Elecciones y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.

vi) Los

Gobiernos

Regionales

y

Locales

con

responsabilidades

y

competencias

en

el

planeamiento

estratégico,

las

Juntas

de

Coordinación Interregional. vii)El Foro del Acuerdo Nacional, como instancia de concertación de la planificación estratégica nacional con la representación de la sociedad civil.

El PLADES, como parte de un sistema de planes, hoy en construcción, será el instrumento rector del planeamiento a largo, mediano y corto plazo. Tendrá un horizonte temporal de planeamiento entre el 2010 y el 2021, haciéndolo coincidir con la celebración del bicentenario de la independencia del Perú.

Todos los planes sectoriales, multisectoriales, subnacionales e interregionales deberán guardar coherencia y consistencia con el PLADES. Para su validez y vigencia, deberán contar con la no objeción del CEPLAN.

El PLADES se ejecutara a través de los planes operativos o planes de corto plazo y en función de los correspondientes presupuestos institucionales. Los instrumentos financieros públicos deberán alinearse con los planes y objetivos nacionales.

El proceso de formulación del PLADES será obligatorio para el sector público y concertado con la sociedad civil y el sector privado, a través del Foro del Acuerdo Nacional. EL PLADES será vinculante y obligatorio cumplimiento para el Sector Público.

El PLADES será el marco a partir del cual se priorizarán y formularán los Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo Nacional (PRODENA), en función a su impacto estratégico a largo plazo. Los PRODENA serán concertados a nivel intersectorial e interregional para afrontar, en forma coordinada, el reto del desarrollo.

El CEPLAN, en su condición de ente rector del SINAPLAN, creará y administrará un banco de Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo Nacional, en el que se incluirán los programas y proyectos de largo plazo de inversión pública, inversión privada e inversión pública - privada.

El Ministerio de Economía y Finanzas coordinará la Programación Multianual de la Inversión Pública con el CEPLAN, para incorporar la visualización del largo plazo y la asignación presupuestaria total.

Para formular el PLADES y asegurar la consistencia de los planes de mediano y corto plazo, el CEPLAN creará y administrará el Sistema de Información Integrado. Todos los organismos y entidades del Estado darán al CEPLAN acceso directo gratuito, vía electrónica y en tiempo real, a

38

 

Estado y Gestión Pública

la información necesaria para elaborar el PLADES. Para tal fin el CEPLAN determinará la forma,
la
información necesaria para elaborar el PLADES. Para tal fin el CEPLAN
determinará la forma, los procedimientos y los alcances de la
transferencia de los datos e información requerida.
El contenido del PLADES tendrá la siguiente estructura mínima:
i)
Diagnóstico
ii)
Lineamientos de Política de Desarrollo Nacional 2010-2021.
iii)
Políticas Sectoriales e Intersectoriales Nacionales 2010-2021.
iv)
Políticas Regionales e Interregionales 2010-2021.
v)
Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo Nacional.
Para apoyar la formulación del PLADES, el CEPLAN, creara Comités
Multidisciplinarios para: i) El análisis y desarrollo de estrategias, programas
y
proyectos vinculados a un tema estratégico, y ii) Cada Comité
Multidisciplinario, tanto a nivel sectorial o intersectorial, regional o
interregional, estará integrado por expertos en la materia, de entidades
públicas, de la sociedad civil, del sector privado y del sector académico.
Las entidades públicas asumirán la responsabilidad, a través de su titular,
de: i) Designar a dos funcionarios, un titular y un alterno, que lo
representará ante el CEPLAN, y ii) De remitir al CEPLAN, los planes de largo,
mediano y corto plazo que hayan formulado, dentro de los treinta (30) días
calendario de publicada la presente Directiva.
Para la formulación del PLADES, se ha establecido el siguiente cronograma:
Cronograma de formulación del Plan Nacional de Desarrollo Nacional
Principales Actividades
Feb
Ma.
Ab.
Ma.
Ju.
Jul.
Ago
Set.
Oc.
No.
Dic.
.
26
26
26
26
26
26
26
26
26
26
Funcionamiento de los comités
multidisciplinarlos
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Recepción de planes de corto,
mediano y largo plazo
x
Formulación de lineamientos
estratégicos 2010-2021
x
Validación de lineamientos
estratégicos de desarrollo
nacional
x
x
x
Formulación del PLADES
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Proceso de consulta y
concertación con SINAPLAN
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Programas, proyectos,
prioritarios de
desarrollo/presupuesto
x
x
x
Como se puede observar, la tarea asumida por CEPLAN, es un trabajo de
gran envergadura, que es sustancial apoyar, en tanto esta por medio dotar
al
país, de una visión concertada de futuro, que integre política y
socialmente a toda la sociedad con el Estado, despierte emprendimientos
para aprovechar adecuadamente las oportunidades de desarrollo que
vaya generando la gestión del PLADES.
para aprovechar adecuadamente las oportunidades de desarrollo que vaya generando la gestión del PLADES. 39
para aprovechar adecuadamente las oportunidades de desarrollo que vaya generando la gestión del PLADES. 39

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

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El Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), el Plan Estratégico Institucional (PEI), el Plan Operativo Institucional (POI) y el Presupuesto Institucional Anual (PIA)

La concepción de estos planes se consolida en el 2001, con el mandato de una directiva para la formulación de los planes estratégicos sectoriales multianuales y los planes estratégicos institucionales para el periodo 2002 - 2006 para el nivel nacional. La directiva es emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas y por consiguiente tiene un carácter fundamentalmente presupuestal. Se desarrolla en el marco de la fase de la Programación Estratégica Multianual del presupuesto público.

Como se sabe, esta fase se considera una herramienta para orientar la ejecución de los recursos al cumplimiento de las funciones primordiales del Estado. Se basa en la capacidad de observación, anticipación y adaptación de una entidad, frente a los desafíos y oportunidades que generan, tanto el entorno externo, como su realidad interna, asegurando el mejor cumplimiento de sus funciones. Es un proceso que involucra la capacidad de determinar objetivos, asociar recursos, definir cursos de acción en un esquema Multianual que permitan cumplir dichos objetivos, seguir el progreso y examinar los resultados y las consecuencias de esas decisiones teniendo como referencia las metas preestablecidas.

La Programación Estratégica Multianual, se dice, es una manera intencional y coordinada de enfrentar y resolver los problemas críticos de las entidades del sector público, y se refleja en la formulación y ejecución de los PESEM, los PMIP (Programa Multianual de Inversión Pública) y los PEI que se definen en el tiempo y en el espacio, se formulan en términos de objetivos, medibles, verificables, cuantificados en términos de costos y resultados esperados, y que se integran en un Plan Estratégico Nacional , de manera coherente con la disponibilidad global de recursos establecida en el escenario macroeconómico previsto.

A través de la gestión estratégica institucional, cada entidad del Sector

Público, dentro de su ámbito de competencia, implementa la Programación Estratégica Multianual a través de los planes operativos y sus correspondientes presupuestos institucionales anuales.

El Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM)

En este marco se indica que un PESEM, es un instrumento de planificación de mediano a largo plazo que se refiere a un sector, que integra a todos los organismos públicos que lo conforman: Ministerios, Organismos públicos, programas y proyectos.

El Plan Estratégico Institucional (PEI)

Al plan estratégico institucional, se lo define como un instrumento de

13

12 Directiva para la formulación de los PESEM y PEI, aprobado por la Resolución Ministerial No. 084-2001-EF/10.

13 En ese entonces el Plan Nacional se obtiene sobre la base de juntar los PESEM, labor hecha en gabinete.

40

Estado y Gestión Pública

 

planificación de mediano plazo que refiere a una sola institución, que expone la misión, la visión, los objetivos estratégicos y las metas estratégicas de un pliego presupuestario.

• El Plan Operativo Institucional (POI)

 

Mientras al plan operativo institucional, se dice que es instrumento de planificación de corto plazo (anual). Contiene todos los objetivos institucionales de corto plazo, las actividades o intervenciones programadas por las dependencias y entidades del sector, que se ejecutan con recursos públicos.

• El Presupuesto Institucional Anual (PIA)

 

Presupuesto institucional de una entidad pública aprobado por su titular de pliego, con cargo a los créditos presupuestarios establecidos en la Ley anual de presupuesto del sector público para el año fiscal respectivo.

Esta forma de concebir los planes responde a un enfoque normantivista y tradicional, en la práctica esta lejos del enfoque de la planificación estratégica. Su formulación es responsabilidad de un equipo técnico, no hay concertación política ni social, no participa la sociedad, la visión no se corresponde con la realidad. De estratégico solo tiene el nombre.

Esta concepción no ha evolucionado mucho y parte de sus deficiencias están siendo heredadas en el actual presupuesto por resultados.

Aquí el CEPLAN tiene una gran tarea, pues tiene que cambiar los enfoques y metodologías para la formulación y gestión de estos planes, pero ello pasa por promover un debate, donde se construya una propuesta que aporte a modernizar la planificación.

b. En el nivel regional

 

El Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC)

 

Representa la Propuesta de Desarrollo del territorio departamental y orienta el accionar de los actores público y privado interesados con el proceso de desarrollo regional. Tiene que estar articulado o recoger las políticas nacionales y sectoriales.

Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y acuerdos, así como la dotación de recursos para el desarrollo regional en el largo plazo.

Participan en su formulación las autoridades políticas regionales y locales, líderes sociales y económicos, técnicos especializados entre otros, organizados en el Consejo de Coordinación Regional, como el órgano encargado de coordinar y concertar y proponer los objetivos, medios y proyectos estratégicos de inversión. El Consejo Regional aprueba el PDRC. Este plan por lo menos debe contener:

 

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

i. La visión compartida de futuro.

ii. Los ejes estratégicos.

iii. Los objetivos estratégicos.

iv. Las estrategias.

v. Las acciones.

vi. La valorización y estrategias de financiamiento.

vii. Las instancias de coordinación y concertación.

viii. El sistema de monitoreo y evaluación

• El Plan Estratégico Institucional (PEI)

Es la propuesta de desarrollo del gobierno regional en ejercicio, en el marco del PDRC, orienta su gestión en el periodo que compromete su

gobierno.

Surge del rol promotor del desarrollo regional que les corresponde a los gobiernos regionales y la oferta electoral presentada a la ciudadanía. En el proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de los actores sociales, pero no esta obligado a ello como en el caso del PDRC.

Permite al gobierno regional establecer un curso de acción para aportar estratégicamente al PDRC y por ende al desarrollo regional.

Participan en su elaboración las autoridades y técnicos del gobierno regional y es aprobado por esta instancia de gobierno. El PEI por lo menos debe contener:

i. La misión.

ii. Las políticas de gestión de mediano plazo.

iii. Los objetivos estratégicos institucionales.

iv. Las estrategias.

v. Las acciones.

vi. El programa de inversiones de mediano plazo.

vii. Los indicadores para el monitoreo y evaluación.

• El Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Inicial de Apertura El plan operativo y el presupuesto son instrumentos interactivos a través de los cuales se organiza, financia y gestiona las acciones de corto plazo del gobierno regional en el marco del PEI.

Surge de un proceso de planificación y presupuesto desplegado por las autoridades y técnicos del gobierno regional en el marco de las políticas de gestión de corto plazo adoptadas por el Concejo Regional.

Permite y facilita la unidad de criterios y la secuencia lógica de la gestión regional en el corto plazo para alcanzar resultados efectivos que aporten al logro del presupuesto participativo, el PEI y el PDRC.

Puede incorpora acciones concretas de fortalecimiento de capacidades para la región.

Participan en su elaboración el alcalde y equipo técnico profesional, liderado por la dependencia que cumpla la función de planificación y

42

 

Estado y Gestión Pública

presupuesto. El Plan Operativo y Presupuesto Institucional son aprobados por el Consejo Regional.

Por lo menos debe contener:

i. La misión.

ii. Las políticas de gestión de corto plazo.

 

iii. Los objetivos institucionales.

iv. Los programas, proyectos y actividades, trabajos y tareas, metas presupuestarias.

v. Las fuentes de financiamiento y previsión de gastos.

 

vi. El cronograma/programación.

vii. Los responsables.

viii. Los indicadores.

c. En el nivel local

• El Plan de Desarrollo Municipal Concertado (PDMC)

 

Representa la Propuesta de desarrollo de una provincia o distrito y orienta el accionar de los actores locales interesados en el proceso de desarrollo local. Tiene que estar articulado o recoger las políticas nacionales, sectoriales y regionales.

Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y acuerdos, así como la dotación de recursos para el desarrollo local en el largo plazo.

Participan en su formulación las autoridades políticas provinciales y/o distritales, líderes sociales y empresariales, técnicos especializados entre otros, organizados en el Consejo de Coordinación Local, como el órgano encargado de coordinar y concertar y proponer los objetivos, medios y proyectos estratégicos de inversión. El Concejo Municipal aprueba el PDMC. Este plan por lo menos debe contener:

i. La visión compartida de futuro.

 

ii. Los ejes estratégicos.

iii. Los objetivos estratégicos.

iv. Las estrategias.

v. Las acciones

vi. La valorización y estrategias de financiamiento.

 

vii. Las instancias de coordinación y concertación.

viii. El sistema de monitoreo y evaluación

• El Plan de Desarrollo Institucional

Es la propuesta de desarrollo de la municipalidad provincial o distrital, en el marco de sus correspondientes PDMC, orienta la gestión de los gobiernos locales en el periodo que compromete su gobierno.

Surge del rol promotor del desarrollo local que les corresponde a las municipalidades y la oferta electoral presentada a la ciudadanía por sus

 

43

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

autoridades. En el proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de los actores sociales, pero no esta obligado a ello como en el caso del PDMC.

Permite al gobierno local establecer un curso de acción para aportar estratégicamente al PDMC y por ende al desarrollo local.

Participan en su elaboración las autoridades y técnicos del gobierno local y es aprobado por el Concejo Municipal. El PDI por lo menos debe contener:

i. La misión.

ii. Las políticas de gestión de mediano plazo.

 

iii. Los objetivos estratégicos institucionales.

iv. Las estrategias.

v. Las acciones.

vi. El programa de inversiones de mediano plazo.

 

vii. Los indicadores para el monitoreo y evaluación.

 

El Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Inicial de Apertura

 

El plan operativo y el presupuesto en el nivel local tienen un tratamiento similar que en el nivel regional. Solo cambian el alcance de territorio y por ende la misión que preside el plan operativo y el presupuesto.

III. Presupuesto Público
III.
Presupuesto Público

Los Estados, perciben un conjunto de ingresos por su capacidad coercitiva de

cobrar tributos. Estos ingresos se transforman en gastos, que deben

aplicarse de

la forma más eficaz y eficiente posible, de modo que se traduzca en servicios públicos cada vez mejores a la comunidad.

En ese marco, el presupuesto público es una herramienta fundamental de la gestión de las finanzas públicas, y sirve como elemento básico para lograr los

objetivos contenidos en los planes gubernamentales, financiando las actividades

y

proyectos contenidos en estos. En base a las políticas y objetivos

gubernamentales, la prioridad al gasto, en países como el Perú, debe atender el

gasto social con criterios de calidad y equidad, el gasto de inversión para generar condiciones favorables a la competitividad, sobre la base de mejorar del capital físico y humano del país, para que en el mediano plazo se refleje en un mayor crecimiento, inversión, empleo, así como el mejor aprovechamiento de las oportunidades de desarrollo, de manera que aporte a una economía que compita

en

el mundo global.

 

Desde el año 2008, se dispone la implementación progresiva del presupuesto por resultados (PpR) a nivel de programas pilotos con el objetivo de alcanzar objetivos específicos relacionados a la política económica y social.

 

a. Definición

 
 

El Presupuesto constituye el instrumento de gestión del Estado que permite a las entidades gubernamentales lograr sus objetivos y metas

44

 

Estado y Gestión Pública

contenidas en su Plan Operativo Institucional (POI). Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos para atender durante el año fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos.

El Presupuesto comprende: i) Los gastos que, como máximo, pueden contraer las Entidades durante el año fiscal, en función a los créditos presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas obligaciones, y ii) Los objetivos y metas a alcanzar en el año fiscal por cada una de las Entidades con los créditos presupuestarios que el respectivo presupuesto les aprueba.

b. Principios

La gestión presupuestaria del Estado se rige por un conjunto de principios que de dan coherencia y sostenibilidad. Aquí se presenta los más importantes:

Equilibrio presupuestario. El Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar, de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente.

• Equilibrio macrofiscal. La preparación, aprobación y ejecución de los presupuestos de las Entidades preservan la estabilidad conforme al marco de equilibrio macrofiscal.

• Especialidad cuantitativa. Toda disposición o acto que implique la realización de gastos públicos debe cuantificar su efecto (costo versus resultado) sobre el Presupuesto, de modo que se sujete en forma estricta al crédito presupuestario autorizado a la Entidad.

• Especialidad cualitativa. Los créditos presupuestarios aprobados para las Entidades se destinan, exclusivamente, a la finalidad para la que hayan sido autorizados en los Presupuestos del Sector Público, así como en sus modificaciones realizadas.

• De no afectación predeterminado. Los fondos públicos de cada una de las Entidades se destinan a financiar solo el conjunto de gastos públicos previstos en los Presupuestos del Sector Público.

• Integridad. Los ingresos y los gastos se registran en los Presupuestos por su importe íntegro, salvo las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por la autoridad competente.

• Anualidad. El Presupuesto del Sector Público tiene vigencia anual y coincide con el año calendario. Durante dicho periodo se afectan los ingresos percibidos dentro del año fiscal, cualquiera sea la fecha en los que se hayan generado, así como los gastos devengados que se hayan producido con cargo a los respectivos créditos presupuestarios durante el año fiscal.

• Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos. Las políticas de gasto

45

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

público vinculadas a los fines del Estado deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica-financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas mediante una gestión de los fondos públicos, orientada a resultados con eficiencia, eficacia, economía y calidad.

• Centralización normativa y descentralización operativa. El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo técnico normativo, correspondiendo a las Entidades el desarrollo del proceso presupuestario.

• Transparencia presupuestal. El proceso de asignación y ejecución de los fondos públicos sigue los criterios de transparencia en la gestión presupuestal, difundiendo la información pertinente a la ciudadanía.

• Principio de Programación Multianual. El proceso presupuestario debe apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta los ejercicios futuros.

c. Los Fondos Públicos

Los fondos públicos están conformados por los ingresos, que por diferente concepto, percibe el Estado. Se orientan a la atención de los gastos que genere el cumplimiento de sus fines, independientemente de la fuente de financiamiento de donde provengan. Los fondos se orientan de manera eficiente y con atención a las prioridades establecidas en las políticas públicas en beneficio del desarrollo del país.

d. Estructura de los fondos públicos

Los fondos públicos se estructuran tienen una clasificaciones económica y otra por fuente de financiamiento.

• Clasificación Económica, que agrupa los fondos públicos dividiéndolos en:

i) Ingresos Corrientes, que agrupa los recursos provenientes de tributos, venta de bienes, prestación de servicios, rentas de la propiedad, multas, sanciones y otros Ingresos Corrientes.

ii) Ingresos de Capital, que agrupa los recursos provenientes de la venta de activos (inmuebles, terrenos, maquinarias, etc.), las amortizaciones por los préstamos concedidos (reembolsos), la venta de acciones del Estado en empresas y otros Ingresos de Capital.

iii) Transferencias, que agrupan los recursos sin contraprestación y no reembolsables provenientes de entidades, de personas naturales o jurídicas domiciliadas o no el país, así como de otros gobiernos.

iv) Financiamiento.- Agrupa los recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito interno y externo, así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.

• Clasificación por Fuentes de Financiamiento, que agrupa los fondos públicos que financian el Presupuesto del Sector Público de acuerdo al

46

 

Estado y Gestión Pública

e. Los gastos públicos f. Los gastos públicos se • • Legislativa Justicia Administración y
e.
Los gastos públicos
f.
Los
gastos
públicos
se
Legislativa
Justicia
Administración y
Planeamiento
Agraria
Cultura
Función
Administración y Planeamiento Agraria Cultura Función estructuran siguiendo las Energía y Salud y

estructuran

siguiendo

las

Energía y

Salud y

Recursos

Saneamiento

Minerales

Industria, Comercio y Servicios

Trabajo

Pesca

Transporte

Relaciones

Vivienda y Desarrollo Urbano

Exteriores

Acciones (Proyectos y Actividades)

Exteriores Acciones (Proyectos y Actividades) 47 origen de los recursos que lo conforman. Las Fuentes de

47

origen de los recursos que lo conforman. Las Fuentes de Financiamiento se establecen en la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público.

Los Gastos Públicos son el conjunto de erogaciones que por concepto de gasto corriente, gasto de capital y servicio de deuda, realizan las Entidades con cargo a los créditos presupuestarios aprobados en los presupuestos respectivos, para ser orientados a la atención de la prestación de los servicios públicos y las acciones desarrolladas por las Entidades de conformidad con sus funciones y objetivos institucionales.

Estructura del Gastos Públicos

Clasificaciones

Institucional, Económica, Funcional Programática y Geográfica.

La Clasificación Institucional: Agrupa las Entidades que cuentan con créditos presupuestarios aprobados en sus respectivos Presupuestos Institucionales.

La Clasificación Funcional Programático: Agrupa los créditos presupuestarios desagregados en funciones, programas y subprogramas. A través de ella se muestran las grandes líneas de acción que la Entidad desarrolla en el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y el logro de sus objetivos y metas contempladas en sus respectivos Planes Operativos Institucionales y Presupuestos Institucionales durante el año fiscal.

Esta clasificación no responde a la estructura orgánica de las Entidades, por lo tanto se configura bajo el criterio de tipicidad, de acuerdo al cuadro siguiente:

Clasificador Funcional

Protección y

Previsión Social

Comunicaciones

Defensa y Seguridad Nacional

Educación y

Clasificador Funcional Programático

Programa funcional

Sub programa funcional

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• La Clasificación Económica: Agrupa los créditos presupuestarios por gasto corriente, gasto de capital y servicio de la deuda, separándolos por categoría del gasto, grupo genérico de gastos, modalidad de aplicación y específica del gasto.

• La Clasificación Geográfica: Agrupa los créditos presupuestarios de acuerdo al ámbito geográfico donde está prevista la dotación presupuestal y la meta, a nivel de Región, Departamento, Provincia y Distrito.

g. Pliego presupuestario

Son las Entidades del Sector Público que tienen aprobado una Asignación Presupuestaria en la Ley Anual de Presupuesto.

Desde el punto de vista operativo, los Pliegos Presupuestarios son los organismos ejecutores responsables del cumplimiento de las Metas Presupuestarias y del logro de los Objetivos Institucionales trazados para cada Año Fiscal, responsabilizándose, igualmente de la atención de los gastos adicionales no contemplados en el presupuesto inicial de apertura, que se presenten durante la fase de ejecución presupuestal de acuerdo a su disponibilidad presupuestaria y financiera existente.

h. Titular del pliego

Es la más alta autoridad ejecutiva de una entidad. Es responsable de la Gestión Presupuestaria de la misma, estando por tanto encargado de dictar los lineamientos de priorización de los gastos, a fin de garantizar el cumplimiento de las Metas programadas, de acuerdo a los Objetivos Institucionales que él mismo establece para el Año Fiscal.

i. Crédito suplementario

Es el incremento de los montos de ingresos y egresos autorizados en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público, debiendo ser aprobados por Ley.

Es también la modificación presupuestaria que se efectúa en el Nivel Institucional, por efecto de un incremento en la estimación y/o en la ejecución de ingresos, debiendo ser aprobado por el titular del pliego.

j. Unidad ejecutora

Son las unidades orgánicas que tiene a su cargo la ejecución de un programa o proyecto de inversión pública, dependen de una entidad pública, así como de las Empresas del sector público no financiero que ejecutan Proyectos de Inversión Pública.

2.

Los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos

Los Clasificadores Presupuestarios de Ingreso y Gastos son instrumentos normativos que permiten la agrupación o estructuración de los ingresos y gastos de acuerdo a ciertos criterios, que permite presentar todos los

48

 

Estado y Gestión Pública

aspectos

posibles

de

las

transacciones

gubernamentales,

generando

información que se ajusta a los requerimientos de análisis y evaluación.

 

La clasificación económica del presupuesto tiene por objetivo determinar el origen de los ingresos y los motivos del destino de éstos. La clasificación económica considera como ingresos presupuestarios toda transacción gubernamental que implica la utilización de un medio de financiamiento y como gastos presupuestarios toda transacción que implica una aplicación financiera o un uso de fondos.

Existe un clasificador único para identificar las partidas del Ingresos y los Gastos, denominado Tipo de Transacción y que está dividido en: i) Ingresos Presupuestarios, Y ii) Gastos Presupuestarios

a. El clasificador presupuestal de ingresos

 

Es una herramienta de gestión financiera, utilizadas en las diversas etapas del proceso presupuestario de las entidades del sector público. Consiste en un conjunto de cuentas de ingresos, ordenadas y agrupadas de acuerdo con la naturaleza del bien o servicio que se esté prestando o entregando o la operación financiera que se esté efectuando. Son los siguientes:

- Tipo de Transacción. Corresponde a los Ingresos Presupuestarios que corresponden a todo los fondos públicos que financian el presupuesto, que incluye la venta de activos e incremento de pasivos.

- Genérica del Ingreso. Es el mayor nivel de agregación que identifica el conjunto homogéneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan, captan u obtienen. Está comprendido por nueve (9) genéricas del ingreso, los cuales se detallan a continuación:

• Impuestos y Contribuciones Obligatorias

 

Corresponden a los ingresos por recaudación de impuestos y contribuciones obligatorias. Los impuestos son transferencias obligatorias al gobierno y cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa al contribuyente. (Ejemplo: impuesto a la renta, impuesto a la propiedad, predial, alcabala, al patrimonio vehicular, impuesto general a las ventas, etc.).

• Obligaciones Sociales Corresponden a los recursos provenientes de las aportaciones para pensiones y prestaciones de salud realizadas por los empleadores y empleados. (Ejemplo: Sistema de seguridad social, aportes previsionales, descuento para pensiones, etc.).

• Venta de Bienes y Servicios y Derechos Administrativos Son los recursos financieros provenientes de la venta de bienes y/o servicios que la entidad pública produce, independientemente de su función de administración, procurando la cobertura individualizada de sus costos. Incluye los derechos administrativos o tasas que se cobran por la prestación de un servicio individualizado de carácter obligatorio

 

49

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

y de naturaleza regulatoria. (Ejemplo: venta de bienes, venta de agua, certificados, matriculas, etc.)

• Donaciones y Transferencias Están constituidas por las transferencias no reembolsables, sean voluntarias o correspondientes a participaciones definidas por ley provenientes de otras unidades gubernamentales o de un organismo internacional o gobierno extranjero. Se clasifican en donaciones corrientes o de capital, según se destinen a financiar gastos corrientes o para la adquisición de activos o disminución de pasivos, respectivamente. (Ejemplo: donaciones y transferencias corrientes, de fondos públicos, por participación de recursos determinados, etc.)

• Otros Ingresos Corresponden a otros ingresos que se perciben y que no pueden registrarse en las clasificaciones anteriores. Incluye las rentas de la propiedad, las multas y sanciones no tributarias, las transferencias voluntarias recibidas y otros ingresos diversos que no pueden clasificarse en las otras categorías. (Ejemplo: rentas de la propiedad, intereses, multas y sanciones, regalías, etc.)

• Venta de Activos No Financieros Corresponde a los ingresos provenientes de la venta de activos no financieros tangibles e intangibles. Considera tanto los activos producidos como los no producidos. (Ejemplo: venta de edificios y estructuras, venta de maquinaria, vehículos y equipos, etc.)

• Venta de Activos Financieros Corresponde a ingresos provenientes de la recuperación de préstamos concedidos, venta de instrumentos financieros y del mercado de capitales. (Ejemplo: venta de activos financieros, reembolso de prestamos concedidos, venta de títulos y valores, etc.)

• Endeudamiento Son recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito de fuente interna y externa efectuadas por el estado, así como las garantías y asignaciones de líneas de crédito. Dentro de dichos ingresos se considera la colocación de títulos valores. (Ejemplo:

endeudamientos internos y externos, etc.)

• Saldos de balance Son los recursos financieros que se obtienen del resultado de ejercicios anteriores, los cuales financiarán gastos en el ejercicio vigente. Están constituidos por la diferencia entre el ingreso realmente percibido y el gasto devengado durante un año fiscal. Incluye también las devoluciones por pagos realizados con cargo a los ejercicios cerrados.

Sub Genérica del Ingreso

Es el nivel intermedio de agregación que identifica el conjunto homogéneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan, captan u obtienen.

50

 

Estado y Gestión Pública

Específica del Ingreso

Es el nivel de agregación que identifica el conjunto homogéneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan, captan u obtienen, producto de la agregación más específico que identifica y clasifica los recursos.

b. El clasificador presupuestal de gastos

El gasto presupuestal representa el consumo de fondos de la entidad habido en el año fiscal, como resultado de una transacción, como producto de la responsabilidad de las entidades de proveer ciertos bienes y servicios a la población y de redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de transferencia.

Es una herramienta de gestión financiera, utilizadas en las diversas etapas del proceso presupuestario de las entidades del sector público. Consiste en un conjunto de cuentas de gastos, ordenadas y agrupadas de acuerdo con la naturaleza del bien o servicio que se esté adquiriendo o la operación financiera que se esté efectuando.

Tipo de Transacción. Esta relacionado a los Gastos Presupuestarios que representa el consumo de fondos de la entidad habido en el año fiscal, como resultado de una transacción, como producto de la responsabilidad de las entidades de proveer ciertos bienes y servicios a la población y de redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de transferencia.

Genérica del Gasto. Es el mayor nivel de agregación que identifica el conjunto homogéneo, claro y ordenado de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros, así como de bienes, servicios y obras públicas que las entidades públicas contratan, adquieren o realizan para la consecución de sus objetivos institucionales. Está comprendido por nueve (9) genéricas del gasto, los cuales se detallan a continuación:

• Reserva de Contingencia

Son los gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en los presupuestos de las entidades del sector público. De uso exclusivo del ministerio de economía y finanzas.

• Personal y Obligaciones Sociales Son los gastos por el pago del personal activo del sector publico con vínculo laboral, así como otros beneficios por el ejercicio efectivo del cargo y función de confianza. Asimismo comprende las obligaciones de responsabilidad del empleador. Incluye las asignaciones en especie otorgadas a los servidores públicos.

• Pensiones y otras Prestaciones Sociales Son los gastos por el pago de pensiones a cesantes y jubilados del sector público, prestaciones a favor de los pensionistas y personal activo de la administración pública, asistencia social que brindan las entidades públicas a la comunidad.

51

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52

Tipo de gasto

GASTOS CORRIENTES Reserva de Contingencia. Personal y otras obligaciones sociales. Pensiones y otras prestaciones sociales. Bienes y Servicios. Donaciones y Transferencias. Otros Gastos

GASTOS DE CAPITAL Donaciones y Transferencias de capital Otros gastos. Adquisición de activos no financieros. Adquisición de activos financieros.

SERVICIO DE LA DEUDA Servicio de la Deuda Pública

Categoría de gasto

destinados al aumento

Bienes y Servicios Son los gastos por concepto de adquisición de bienes para el funcionamiento institucional y cumplimiento de funciones, así como por los pagos por servicios de diversa naturaleza prestados por personas naturales, sin vínculo laboral con el estado, o personas jurídicas.

Donaciones y Transferencias Son los gastos por donaciones y transferencias a favor de gobiernos, organismos internacionales y unidades de gobierno no reembolsables de carácter voluntario u obligatorio. Incluye las transferencias por convenios de administración de recursos.

Otros Gastos Son los gastos por subsidios a empresas públicas y privadas del país que persiguen fines productivos, transferencias distintas a donaciones, subvenciones a personas naturales, pago de impuestos, derechos administrativos, multas gubernamentales y sentencia judicial consentida.

Adquisición de Activos No Financieros Son los gastos por las inversiones en la adquisición de bienes de capital que aumentan el activo de las instituciones del sector público. Incluye las adquisiciones, mejoras y reparaciones de la capacidad productiva del bien de capital, los estudios de proyectos de inversión

Adquisición de Activos Financieros Son los desembolsos financieros que realizan las instituciones públicas para otorgar préstamos, adquirir títulos y valores, comprar acciones y participaciones de capital.

Servicio de la Deuda Pública Son los gastos por el cumplimiento de las obligaciones originadas por la deuda pública, sea interna o externa.

Con la finalidad de organizar el gasto en consideración de su uso, se lo clasifica en las siguientes categorías:

 

Gasto Corriente:

Todos los gastos destinados al mantenimiento u operación de los Servicios que presta el Estado.

 

Gasto de Capital:

Todos los gastos

de la producción o al incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado.

 

Servicio de la Deuda:

Todos los gastos destinados al cumplimiento de las obligaciones originadas por l a deuda pública, sea interna o externa.

   
destinados al cumplimiento de las obligaciones originadas por l a deuda pública, sea interna o externa.
destinados al cumplimiento de las obligaciones originadas por l a deuda pública, sea interna o externa.

Estado y Gestión Pública

Sub Genérica del Gasto. Es el nivel intermedio de agregación que identifica el conjunto homogéneo,
Sub Genérica del Gasto. Es el nivel intermedio de agregación que
identifica el conjunto homogéneo, claro y ordenado, producto de la
desagregación de las genéricas del gasto en recursos humanos,
materiales, tecnológicos y financieros, así como los bienes, servicios y
obras públicas, para el cumplimiento de sus objetivos y metas
programadas.
Específica del Gasto. Es el nivel de agregación que identifica el conjunto
homogéneo, claro y ordenado, producto de la desagregación de la sub
genérica de gasto, incluyendo la agregación más específica de los recursos
humanos, materiales, tecnológicos y financieros, así como los bienes,
servicios y obras públicas, para el cumplimiento de sus objetivos y metas
programadas.
3.
El clasificador por fuentes de financiamiento y rubros
En el siguiente cuadro se presenta este clasificador.
Fuentes de
Rubros
financiamiento
1. Recursos
00.
Recursos Ordinarios
ordinarios
Corresponden a los ingresos provenientes de la recaudación tributari a
y
otros conceptos; deducidas las sumas correspondientes a las
comisiones de recaudación y servicios bancarios; los cuales no están
vinculados a ninguna entidad y constituyen fondos disponibles de libre
programación. Asimismo, comprende los fondos por la monetización
de productos, entre los cuales se considera los alimentos en el marco
del convenio con el Gobierno de los Estados Unidos, a través de la
Agencia para el Desarrollo Internacional (AID).
Se incluye la recuperación de los recursos obtenidos ilí citamente en
perjuicio del Estado.
2. Recursos
09.
Recursos Directamente Recaudados
directamente
recaudados
Comprende los ingresos generados por las Entidades Públicas y
administrados directamente por éstas.
Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de
años fiscales anteriores.
3. Recursos por
19.
Recursos por Operaciones Oficiales De Crédito Comprende los
operaciones
oficiales de
crédito
fondos de fuente interna y externa provenientes de operaciones de
crédito efectuadas por el Estado con Instituciones, Organismos
Internacionales y Gobiernos Extranjeros, así como las asignaciones
de Líneas de Crédito. Asimismo, considera los fondos provenientes de
operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional de
capitales.
Incluye el diferencial cambiario, así como los saldos de balance de
años fiscales anteriores. Sólo en el caso de los Gobiernos Locales se
incluirá el rendimiento financiero.
4. Donaciones y
13.
Donaciones y Transferencias
transferencia
Comprende los fondos financier os no reembolsables recibidos por el
gobierno proveniente de Agencias Internacionales de Desarrollo,
Gobiernos, Instituciones y Organismos Internacionales, así como de
otras personas naturales o jurídicas domiciliadas o no en el país. Se
consideran las tra nsferencias provenientes de las Entidades Públicas
y
Privadas sin exigencia de contraprestación alguna.
las tra nsferencias provenientes de las Entidades Públicas y Privadas sin exigencia de contraprestación alguna. 53
las tra nsferencias provenientes de las Entidades Públicas y Privadas sin exigencia de contraprestación alguna. 53

53

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4.

5.

54

 
   

Incluye el rendimiento financiero y el diferencial cambiario, así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.

 

del Seguro Social de Salud. Se

saldos de balance de años

Contribuciones a Fondos

Considera los fondos provenientes de los aportes obligatorios efectuados por los trabajadores de acuerdo a la normatividad vigente, así como los aportes obligatorios realizados por los empleadores al

régimen de prestaciones de salud

incluyen las transferencias de fondos del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales así como aquellas que por disposición legal constituyen fondos para Reservas Previsionales. Incluye el

rendimiento financiero así como los fiscales anteriores.

Fondo de Compensación Municipal

Comprende los ingresos provenientes del rendimiento del Impuesto

de Promoción Municipal, Impuesto al Rodaje e Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Incluye el rendimient o financiero así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.

Impuestos Municipales

Son los tributos a favor de los Gobiernos Locales, cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa de la Municipalidad al contribuyente. Dichos tr ibutos son los siguientes: a) Impuesto Predial b) Impuesto de Alcabala c) Impuesto al Patrimonio Vehicular d)

Impuesto a las Apuestas e) Impuestos a los Juegos f) Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos g) Impuestos a los Juegos de

uestos a los Juegos de Máquinas Tragamonedas

Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de

Canon y Sobrecanon, Regalías, Renta de Aduanas y

Participaciones Corresponde a los ingresos que deben recibir l

Presupuestarios, conforme a Ley, por la explotación económica de

recursos naturales que se extraen de su territorio. Asimismo, considera los fondos por concepto de regalías, los recursos por Participación en Rentas de Aduanas provenientes de las

recaudadas por las aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, en el marco de la regulación correspondiente,

así como las transferencias por eliminación de exoneraciones

tributarias. Incluye el rendimiento financiero así balance de años fiscales anteriores.

años fiscales anteriores.

18.

El sistema nacional de presupuesto

Las fases del proceso presupuestario

de presupuesto Las fases del proceso presupuestario Comprende los principios, normas, técnicas, métodos y
de presupuesto Las fases del proceso presupuestario Comprende los principios, normas, técnicas, métodos y

Comprende los principios, normas, técnicas, métodos y procedimientos que regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con las Entidades del sector público en el marco de la acción Financiera del Estado. Esta constituidos por la Dirección Nacional de Presupuesto Público y dependencias de presupuesto o las que hagan sus veces en las Entidades publicas.

La Dirección Nacional de Presupuesto Público, del Ministerio de Economía y Finanzas es el órgano rector del sistema de presupuesto nacional.

El proceso presupuestario comprende las fases de Programación, Formulación, Aprobación, Ejecución y Evaluación del Presupuesto, de conformidad con la Ley

Estado y Gestión Pública

Marco de la Administración Financiera del Sector Público. Estas fases se encuentran reguladas genéricamente por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y complementariamente por las Leyes de Presupuesto del Sector Público y las Directivas que emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las reglas y metas fiscales establecidas en el Marco Macroeconómico Multianual y la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.

a. Fase de programación

En esta fase se establecen los Objetivos Institucionales a lograr, se estima los Ingresos por todo concepto que se esperan captar, recaudar u obtener a nivel de Fuentes de Financiamiento y la previsión de los Gastos que se prevé atender durante el Año Fiscal, teniendo en consideración las probables Metas Presupuestales.

Compatibilizar la Asignación Presupuestal Total de los Recursos Públicos, que se estime contará el Pliego para la Previsión de Gastos y la atención de la cantidad de Metas, para el logro de los Objetivos Institucionales aprobados para el Año Fiscal.

En esta fase se realizan las siguientes acciones:

• Determinar escala de prioridades del pliego, que permitirá priorizar los objetivos institucionales del año al que corresponde la gestión del presupuesto. Ello servirá para definir las actividades y proyectos que permitirán la provisión de servicios públicos.

• Determinar la demanda global del gasto y las metas presupuestarias, compatibles con los objetivos institucionales y las funciones del pliego, así como del presupuesto participativo (Este ultimo para el caso de los gobiernos regionales y locales). Este ejercicio permite conocer cuanto de fondos públicos se necesita para financiar el presupuesto en función de los componentes y las metas presupuestarias que forman parte de los proyectos y actividades. Para su determinación se requiere recabar, evaluar y consolidar la información relativa a la magnitud de los gastos que el pliego debe asumir para el mantenimiento y operatividad de las funciones que desarrolla y dentro del marco de los Objetivos Estratégicos del pliego. Para la determinación de la Demanda Global de Gasto, lo pliegos identifican cada una de las diferentes actividades y proyectos existentes, teniendo en cuenta los gastos en remuneraciones de personal y cargas sociales, previsiones sociales, bienes y servicios, equipamientos, subvenciones a personas jurídicas, inversiones publicas, servicio de la deuda, etc.

• Realizar la estimación de los fondos públicos, con el objeto de determinar

14

14 Articulo 05 de la Directiva N° 006-2007-EF/76.01 Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público, establece las pautas a seguir con respecto a la programación del presupuesto institucional.

55

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

el monto de la asignación presupuestaria para financiar los proyectos y actividades que forman parte del presupuesto de un determinado pliego.

 

Definir la estructura de financiamiento de la demanda global del gasto en función de la estimación de los fondos públicos. La estimación de los ingresos tiene por objeto establecer la Asignación Presupuestaria del pliego para que, conjuntamente con la Asignación Presupuestaria del MEF, financie el gasto a cargo del pliego, incluyendo los Programas Estratégicos identificados en el marco de la implementación de los programas pilotos del Presupuesto por Resultados.

En síntesis, en esta fase, se establece los objetivos institucionales a lograr durante un año fiscal, y se determina la demanda global de los gastos que implicara la prestación de los servicios por parte de una determinada institución (pliego presupuestal).

Los proyectos y actividades constituyen las unidades básicas de asignación presupuestaria. Contienen los componentes y las metas presupuestarias.

El componente es la división de una Actividad o Proyecto que permite identificar un conjunto de acciones presupuestarias concretas. Cada componente a su vez comprende necesariamente una o más Metas Presupuestarias orientadas a cumplir los Objetivos específicos de las Actividades o Proyectos previstos a ejecutar durante el Año Fiscal, por un determinado pliego.

Las Metas Presupuestarias constituyen los subproductos generados para la consecución de actividades y proyectos, siendo propuestas por cada Unidad Ejecutora en la Fase de Programación, y contribuyen al logro de los Objetivos Estratégicos.

Las metas presupuestarias comprenden los siguientes elementos: La finalidad (precisa el objeto de la meta), la unidad de medida (establece la manera de medir la meta), la cantidad (es el número de unidades de medida que se espera alcanzar) y la ubicación geográfica (corresponde al lugar donde se ejecutan físicamente las actividades y proyectos).

Las Metas Presupuestarias tienen que ser razonables y factibles de ser cumplidas teniendo en cuenta los fondos públicos asignados; claros y explícitamente definidos y diferenciados a fin de evitar confusión en los productos esperados, y finalmente, mensurables y susceptibles de medición.

La demanda global establece el gasto en bienes y servicios, personal en general, estudios y obras, servicios de la deuda, etc.

La estimación de los fondos públicos, son por todo concepto y toda fuente. Los saldos de balance se incorporan en la fase de ejecución.

La asignación presupuestaria comprende los recursos ordinarios, otros impuestos, recursos directamente recaudados, endeudamiento, donaciones y transferencias

56

 

Estado y Gestión Pública

b. Fase de formulación • Se define la Estructura Funcional Programática del presupuesto institucional del
b.
Fase de formulación
Se
define
la
Estructura
Funcional
Programática
del
presupuesto
institucional del pliego correspondiente.
Se seleccionan las metas presupuestarias propuestas en la fase de
programación
Se consignan las cadenas del gasto, los montos para consignar gastos
(créditos presupuestarios) y las respectivas fuentes de financiamiento.
Se asignan los recursos en base a la asignación presupuestaria.
Se incorporan los resultados del presupuesto participativo para el caso de
los gobiernos regionales y locales.
A continuación se presenta el modelo ideal de la estructura funcional
programática para una entidad cualquiera de la administración pública.
Estructura funcional programática
FUNCION
PROGRAMA
SUBPROGRAMA
PROY. Y ACT.
Actividad
Sub - Programa
Actividad
A
PROGRAMA 1
Proyecto
Sub - Programa
Proyecto
B
Proyecto
FUNCION I
Actividad
Sub - Programa
Actividad
C
Actividad
PROGRAMA 2
Sub - Programa
Actividad
D
Proyecto
Sub - Programa
Actividad
E
Proyecto
PROGRAMA 3
Sub - Programa
Actividad
F
Actividad
FUNCION II
Sub - Programa
Actividad
G
Actividad
PROGRAMA 4
Sub - Programa
Proyecto
H
Proyecto
Relación proyectos y actividades
PROYECTOS
ACTIVIDADES
Persiguen la ampliación de servicios,
la ejecución de obras y el incremento
de bienes patrimoniales, por
separado o simultáneamente.
 Persiguen el mantenimiento o
funcionamiento regular de los
servicios en sus niveles y
estándares adecuados.
Crean condiciones para el
surgimiento de una Actividad.
 Surgen de la puesta en
funcionamiento de proyectos
concluidos.
Período de ejecución limitado en el
tiempo.
 Son de carácter permanente
Singulares; no representan procesos
permanentes de la institución.
 Procesos repetitivos para la
institución.
Predominio de desembolsos de
capital
 Predominio de desembolsos
corrientes.
Utilizan técnicas de elaboración,
administración, seguimiento y
evaluación de proyectos
 Utilizan técnicas de gerencia y
control de producción y/o servicios.
seguimiento y evaluación de proyectos  Utilizan técnicas de gerencia y control de producción y/o servicios.
seguimiento y evaluación de proyectos  Utilizan técnicas de gerencia y control de producción y/o servicios.

57

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Los Indicadores de Desempeño

Los pliegos formulan indicadores de desempeño relevantes que midan los resultados (finales e intermedios) y productos orientados al logro de los Objetivos Estratégicos. Debe señalarse claramente los valores a alcanzar en cada uno de los indicadores definidos y los medios de verificación para su seguimiento y evaluación.

Los indicadores evidencian un producto o resultado, orientados directamente al cumplimiento de sus objetivos y misión. No se deben formular indicadores de desempeño vinculados directamente a productos de gestión administrativa (incluye asesoramiento y apoyo administrativo) y operativa interna de las dependencias de línea de un pliego, tales como las acciones relacionadas con la gestión para suministrar a las dependencias de los insumos utilizados para dar cumplimiento a los requerimientos de recursos humanos, administrativo y técnico correspondiente, la difusión del programa, entre otros, por ser gastos propios de las dependencias y entidades.

 

c.

Fase de aprobación

El presupuesto Nacional es aprobado por el Congreso de la República en base al proyecto presentado por el poder ejecutivo.

El presupuesto es aprobado, por las instancias colegiadas de cada entidad gubernamental. En el caso de los ministerios por el Consejo de Ministros, de los gobiernos regionales por los consejos regionales y de los gobiernos regionales por los concejos municipales.

El plazo de aprobación no debe exceder el 31 de diciembre de cada año fiscal.

El presupuesto aprobado de las entidades públicas, debe ser remitido al Congreso de la República, el Ministerio de Economía y la Contraloría General de la República.

b.

Fase de ejecución

 

En esta fase se concreta el flujo de ingresos y egresos previstos en el presupuesto anual dentro del marco de la asignación trimestral de gasto, los calendarios de compromisos y las modificaciones presupuestarias aprobadas tanto para los organismos del gobierno nacional y los gobiernos regionales.

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Estado y Gestión Pública

Programación Mensual ingresos INGRESOS OBTENCIÓN CAPTACIÓN
Programación
Mensual
ingresos
INGRESOS
OBTENCIÓN
CAPTACIÓN
Mensual ingresos INGRESOS OBTENCIÓN CAPTACIÓN Calendario de Compromisos Ejecución mensual

Calendario de

Compromisos

Ejecución

mensual

ingresos y

gastos

Modificaciones en el Nivel Funcional Programático

CULMINA EL 31. DIC.

en el Nivel Funcional Programático CULMINA EL 31. DIC. 59 Programación Mensual gastos Modificaciones en el

59

Programación

Mensual gastos

Modificaciones en el Nivel Institucional

PRESUPUESTO MODIFICADO (PIM)

Calendario Trimestral Mensualizado (todas las Fuentes de Financiamiento

RECAUDACIÓN

La ejecución presupuestal conlleva las siguientes actividades administrativas:

PLa Programación Mensual de Ingresos y Gastos que permite la fluidez del gasto en función a la proyección de los recursos que se esperan recaudar, captar u obtener en el Año Fiscal.

PLa Ejecución de los Ingresos y Gastos, se sujeta al marco legal y administrativo establecido par cada uno de los Recursos Públicos que administran y a la Ejecución de los gastos contemplados en el PIA o PIM.

PEl Compromiso del Gasto, es el acto administrativo, a través del cual se afecta mensualmente, con cargo a su Presupuesto aprobado para el Año.

PEl Devengado, es una obligación de Pago que asume el Pliego Presupuestario en el marco de los compromisos contraídos de acuerdo al PIA.

PEl Pago, es la etapa final de la ejecución del gasto, en el cual el monto devengado se cancela total o parcialmente.

PEl Calendario de compromisos, (Calendario de Compromisos Trimestral Mensualizado), No constituyen sustento legal para aprobación de Resoluciones de Modificaciones Presupuestarias, son instrumentos de asignación gradual y constituye el monto máximo para la ejecución de gastos. No genera gastos que impliquen un futuro desfinanciamiento del Presupuesto. Es aprobado por Titular del pliego. Evita concentrar en los primeros meses del trimestre la asignación de los fondos públicos. Se modifican mediante Ampliación, que son aprobados por el titular del pliego.

PLas modificaciones Presupuestarias se realizan en el nivel institucional mediante los Créditos Suplementarios y las Transferencias de Partidas, y en el nivel funcional programático por las Habilitaciones y Anulaciones

GASTOS

COMPROMISO

DEVENGADO

GIRADO

Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

 

que varíen los Créditos Presupuestario Institucional de Apertura (PIA) o del modificado (PIM), según sea el caso.

 

e.

Fase de Control

 
 

Es un proceso de mediciones y de relaciones técnicas que reflejen sistemáticamente lo que ocurre con las acciones. Este control consiste en la verificación periódica del resultado de la gestión publica, a la luz del grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía que hayan exhibido en el uso de los recursos públicos, así como del cumplimiento por las entidades de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción.

Comprende la verificación de las líneas de acción siguientes:

• Que, la ejecución de Ingresos y Egresos guarde relación con el PIA o PIM.

• Que, los recursos que demanden actos administrativos dentro de las competencia, deben estar previsto en el respectivo PIA, para el Año Fiscal.

• Que, no se ejecuten Gastos que no cuenten con el respectivo PIA o PIM.

• Que, la ejecución de Ingresos y Gastos de cada mes guarde relación con lo Programación mensual de los mismos.

• Que, la ejecución y avance de las Metas Presupuestarias guarde relación con la Ejecución Presupuestaria de los Gastos.

 

La Contraloría General de la República y los Órganos de Control de las Municipalidades, ejercen el Control del Presupuesto, en cuanto a su legalidad y el de gestión.

f.

Fase de evaluación

 
 

En esta fase se realiza un análisis crítico de los resultados obtenidos y efectos producidos, de manera que se pueda verificar si los objetivos y metas presupuestarias se han cumplido, o en su defecto se han producido desviaciones, debiéndose en ese caso, tomar medidas correctivas

Se comprueba el avance realizado en la ejecución financiera respecto a los ingresos estimados y los gastos previstos, teniendo en cuenta los niveles aprobados en el presupuesto de apertura y sus modificaciones debidamente informados. Asimismo, la evaluación presupuestaria debe mostrar el grado de cumplimiento de las metas presupuestarias, así como explicar las dificultades para su logro y otros aspectos que puedan haberse presentado.

Para la evaluación se utiliza un conjunto de procesos de análisis para determinar sobre una base continua en el tiempo, los avances físicos y financieros obtenidos, en un momento dado, y su contraestación con los montos de Ingresos y Gastos, así como las Metas Presupuestarias aprobadas en PIA y PIM. Sus fines son la de Determinar el Grado de:

Eficacia en la Ejecución Presupuestaria de Ingresos y Gastos, así como el

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Estado y Gestión Pública

nivel de cumplimiento de las Metas Presupuestarias (Actividades/Proyectos) para el periodo.

• Eficiencia en el cumplimiento de las Metas presupuestarias, con respecto a la ejecución Presupuestaria de los Gastos, efectuada en el periodo de Evaluación.

• Explicar desviaciones presentadas en el comportamiento de ingresos y egresos comparándolas con el PIA / PIM, así como determinar las causas que las originaron.

Las Etapas, secuenciales para la realización de la evaluación son:

Primera Fase: Análisis de la Gestión Presupuestaria en Términos de Eficacia y Eficiencia.

Segunda Fase: Identificación de los Problemas Presentados.

Tercera Etapa: Determinación de las Medidas Correctivas Internas y Formulación de Sugerencia a los Sistemas Administrativos.

I II FORMULACIÓN PROGRAMACIÓN VI EVALUACIÓN PROCESO III APROBACIÓN PRESUPUESTARIO IV V CONTROL PROGRAMACIÓN
I
II FORMULACIÓN
PROGRAMACIÓN
VI EVALUACIÓN
PROCESO
III APROBACIÓN
PRESUPUESTARIO
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V CONTROL
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