Livro - Indivíduo, Sociedade e Autonomia PDF

INDIVDUO, SOCIEDADE E AUTONOMIA:
CAMINHOS PARA A DIGNIDADE HUMANA

Rodrigo de Sousa Araujo
Tas Soares Oliveira
Victria Monteiro da Silva Santos
Nicolas Felipe Petrachin Wulk
Sophia Cunha Afonso
(organizadores)
INDIVDUO, SOCIEDADE E AUTONOMIA:
CAMINHOS PARA A DIGNIDADE HUMANA
(...) o reconhecimento da dignidade inerente a
todos os membros da famlia humana e de seus
direitos iguais e inalienveis o fundamento da
liberdade, da justia e da paz no mundo.
- Prembulo da Declarao Universal
dos Direitos Humanos
ISBN
Agradecimentos
Prefcio
Introduo
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O VALOR INTRNSECO DO INDIVDUO:
PROTEGENDO A VIDA, A INTEGRIDADE E A IGUALDADE
1. Guerra, Alimento e Poder: a problemtica da segurana
alimentar em situaes de conflito
Mariana Barros da Nbrega Gomes, Ana Lusa Torres Carvalho,
Clara Soares Crtes Oliveira, Izabela Damasceno Pimenta
2. O Trfico de Crianas no Sudeste Asitico: O agrilhoamento de crianas
no contexto de cooperao internacional e de fomento da dignidade humana
Caique Borges, Lays Caceres, Sofa Fernandes, Vitria Moreira
3. The Syrian Civil War on human dignity:
International approaches towards domestic quarrels
Leticia Raymundo Tavares, Pedro Henrique de Souza Netto,
Qu Cheng, Vitor Eir Storino
4. Comisses da Verdade: Enfrentando opassado e preparando-se para o futuro
Amanda Evelyn Cavalcanti de Lima, Pedro Henrique L. do Nascimento,
Dominique Cardoso Alves Pa, Pedro Augusto de Carvalho Franco
5. A pesquisa mdica com genes humanos luz da biotica
Anas Ferreira de Meneses, Danilo Barbosa Garrido Alves,
Jamerson Samy Albuquerque Oliveira, Jersyca Martins Ramos dos Santos
6. A promoo da paz pelo Direito e o caso Karadic perante
o Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslvia
Gilberto Gomes, Leandro Franco, Lgia Melo, Marcella Imparato
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SUMRIO
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AUTONOMIA INDIVIDUAL:
LIBERDADE, ESCOLHAS E CONDIES MATERIAIS
7. Caso Ladele & McFarlane v. O Reino Unido: A proteo da liberdade
de religio frente secularizao do Estado
Felipe Ferreira Pires de Carvalho, Guilherme Siqueira Coelho de Paula,
Joo Victor Souza Queiroz, Rafael Monteiro Manechini
8. A cultura do espetculo: O papel da grande mdia
na representao e construo das identidades sexuais
Diego Bielinski, Gabriela Andrea Hermosilla,
Joaquim Otvio Melo Lima, Sarah Frz
9. Programas de transferncia de renda:
Um paradigma em proteo social e combate pobreza
Flvia Neme, Henrique Fialho Barbosa,
Joo Pedro Lang, Raphaella Gurgel Pinheiro
10. Economia informal: Desafios ao estabelecimento
de padres de trabalho decente
Andressa de S Paschoal, Alyne Cristina Lumikoski,
Brbara Sabadin Bueno, Carolina Taines M. de Souza
11. Cyber Warfare: Establishing instruments to deal with a new world threat
Andresa da Mota Silveira Rodrigues, Carolina Carvalho Tavares,
Henrique Mendona Torres Sottovia, Mrcio Nascimento Costa Carvalho
12. Caso WikiLeaks: A questo da tica e influncias
no Jornalismo e nas Relaes Internacionais
Asaph Correa e Teles, Brbara Cruz de Almeida Lima,
Caio Eduardo Fonseca da Silva, Eurides Viana de Brito,
Juliana Akemi Ide, Luiza Facchina Macedo Bessa
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VALORES COMPARTILHADOS:
A DIMENSO SOCIAL DA DIGNIDADE HUMANA
13. Apatridia e cidadania: Protegendo indivduos legalmente invisveis
Deborah Cristina Rodrigues Ribeiro, Isabela Ottoni Penna do Nascimento,
Luiz Artur Costa do Valle Junior, Victor de S Neves
14. Estratgias para a consolidao da democracia na Libria e Guin-Bissau
Ana Clara de Freitas Ferreira, Kaiutan Venerando Ruiz da Silveira,
Mayara Nascimento Cunha, Ricardo Prata Filho
15. Estabilidade financeira e resposta multilateral na crise do euro
Henrique Felix de Souza Machado, tria Aguiar Tonon,
Teresa de Angelis de Sousa Cavalcanti
16. Combatendo o terror atravs de seu nexo com o crime
organizado: Uma estratgia eficiente e responsvel
Dbora Antnia Lobato Cndido, Christiane Souza Viana Najar,
Juliana Andreia Grangeiro Ferreira
17. Cidades Sustentveis: lidando com a urbanizao de
forma ambiental, social e economicamente sustentvel.
Jaqueline Azevedo de Amorim Rego, Joo Paulo Melo Nacarate,
Lusa Noleto Perna, Tarcsio Barbosa Pinhate
18. Movimento dos No Alinhados: Desarmamento e
autodeterminao nacional no contexto da Guerra Fria
Andr Rothfeld, Felipe Oliveira Dias,
Larissa Presotto Bertolo, Pedro de Souza Melo
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11 10 Em primeiro e mais importante lugar, cabe a ns, organizadores
e autores, a responsabilidade de reconhecer de forma intensa o
apoio, suporte e dedicao oferecidos por dezenas de pessoas
para que tal obra se tornasse realidade. Esta obra fruto de apro-
ximadamente doze meses de intenso trabalho de uma equipe or-
ganizadora de mais de 150 pessoas, estejam elas coordenando sua
preparao de forma administrativa ou escrevendo cada artigo.
Esta equipe organizadora composta, por sua vez, por estudantes
da Universidade de Braslia que, de forma inteiramente volunt-
ria, aceitaram o desafo de participar da 12 edio da SiNUS 2013.
Mais que agradecer equipe organizadora como um todo,
necessrio reconhecer nominalmente todos os membros do
ncleo administrativo da SiNUS 2013 pelo amor incondicional
ao projeto e, consequentemente, ao apoio composio deste
livro. Obrigado, Camila Silva, Isabela Brito, Suzana Silva, Hugo
Melo, Beatriz Bazzi, Paulo de Brito, Pedro Henrique Bernardes,
Isadora Schetinger, Vincius Matsuyama, Eduarda Vasconcelos,
Anna Carolina Capelletto, Graziela Streit, Danielle Morais, Da-
nielle Ferro, Mariana Pereira, Marina Pontes, Nathalia Lacer-
da, Ncolas Rodrigues, Lusa Helena da Cruz, Gabriel de Mare,
Mariana Macedo, Eduardo Sena, Natlia Mesquita, Amanda de
Moraes, Ana Claudia de Almeida, Ana Luiza de Almeida, Bernar-
do Argolo, Marcus Vincius Rodrigues, Omayra Ferreira, Caio de
Oliveira, Gabriela Oliveira, Rodrigo Juaaba, Mariana Dias, Paula
Danielle, Renata Loureno, Letcia Tofoli, Leonardo Mondin, Sa-
rah Nascimento e Ian Ferreira.
Alm destes, tambm direcionamos agradecimento equipe
de pesquisadores assistentes e equipe da Agncia de Comuni-
cao da SiNUS 2013 que tem desempenhado importante ajuda
para os trabalhos desenvolvidos pelos autores aqui presentes,
tornando-se, tambm, parte ativa de tal produo - Ana Beatriz
Nobre, Bruna Reis, Brunna Azevdo, Lia Serapio, Sabrina Paiva,
Victor Gomes, Isabela Franciscon, Pedro Amorim, Isabela Fon-
tes, Wladimir Fernandes, Luiza Culau, Matheus Caetano Lima,
Mariana Sidersky, Kethleen Arajo, Jos Ladislau Junior, Rodolfo
Girade, Erica Rabelo, Tabatta Gomes, Taiane de Abreu, Nelson
Veras Junior, Carolina Moraes, Francisco Jnior, Cssio Akahoshi
e Matheus Freitas Rocha Bastos.
Dedicamos agradecimento especial tambm aos membros
do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Bra-
slia, em especial o Professor Doutor Eiiti Sato e Professora
Cristina Inoue. Da mesma maneira, gentilmente agradecemos ao
staf do mesmo Instituto Vanderlei Valverde, Celi Rodrigues de
Oliveira, Anderson Neves Xavier, Maria Telma Bezerra, Francele
Teodo e Iracema Vasconcelos pelo imensurvel apoio.
Adicionalmente, a SiNUS teve e reconhece o grande suporte
do Centro Acadmico de Relaes Internacionais (CAREL) so-
bretudo seus gestores, Natalia Bormann, Sami Sternberg e Sofa
Fernandes em facilitar a realizao da SiNUS 2013 em seu m-
bito institucional.
O Colgio Presbiteriano Mackenzie de Braslia tambm pos-
sui importante papel na realizao da SiNUS 2013 como um todo,
sediando o evento da forma mais receptiva e calorosa possvel.
necessrio, ento, explicitar nossos agradecimentos ao Diretor
Walter Ribeiro, aos coordenadores Flaclio de Lima, Erika Zaidan
e Rosimeiry Nascimento e a toda a equipe do instituto, incluindo
professores e servidores pelos bons prstimos e pelo zelo cultiva-
do pela SiNUS.
Por ltimo, porm no menos importante, dedicamos espe-
cial agradecimento a todos os pais, amigos, familiares e demais
pessoas que acreditaram no potencial do presente livro e, com
isso, manifestaram incontestvel apoio em seus organizadores
e atores. O Indivduo, Sociedade e Autonomia: Caminhos para a
Dignidade Humana, desta maneira, material fnal de um pro-
cesso de idias e construes coletivas com vistas a destacar a
questo da dignidade humana, como ser exposto. Porm, mais
que isto, este livro ilustra e se faz presente como o refexo da imu-
tvel confana no trabalho de cada autor, somada sua respon-
sabilidade de conduzir de forma alinhada o rigor acadmico e a
necessidade de dissertar acerca de tpicos de importante alcance
na vida de cada pessoa.
AGRADECIMENTO
13 12
greve de fome, exigibilidade de direitos sociais. A lista longa.Na-
turalmente, no bom que seja assim. Por essa razo, torna-se
necessrio um esforo doutrinrio para determinar sua natureza
jurdica e o seu contedo.
O presente Prefcio dedica-se a trs propsitos principais. O
primeiro deles o de registrar a importncia que a dignidade da
pessoa humana assumiu no direito contemporneo, no plano do-
mstico, internacional e no discurso transnacional. Trata-se de um
conceito que tem viajado entre pases e continentes e que, por isso
mesmo, precisa de uma elaborao apta a dar alguma uniformida-
de sua utilizao. O segundo propsito o de precisar a natureza
jurdica da dignidade da pessoa humana, como pressuposto da de-
terminao do seu modo de aplicao. Direito fundamental, valor
absoluto ou princpio jurdico so algumas das qualifcaes feitas
em diferentes pases, tendo por consequncia embaraos tericos
e prticos. O terceiro objetivo visado o de defnir contedos mni-
mos para a dignidade humana, como premissa indispensvel para
libert-la do estigma de uma ideia vaga e inconsistente, capaz de
legitimar solues contraditrias para problemas complexos.
1. A DIGNIDADE HUMANA NO DIREITO
INTERNACIONAL E NO DISCURSO TRANSNACIONAL
A despeito de sua relativa proeminncia na histria das ideias, foi
somente no fnal da segunda dcada do sculo XX que a dignida-
de humana passou a fgurar em documentos jurdicos, a comear
pelas Constituies do Mxico (1917) e da Alemanha de Weimar
(1919)
2
. Aps a Segunda Guerra Mundial, a dignidade humana foi
incorporada aos principais documentos internacionais, como a
Carta da ONU (1945), a Declarao Universal dos Direitos do Ho-
mem (1948) e inmeros outros tratados e pactos internacionais,
passando a desempenhar um papel central no discurso sobre
direitos humanos. Mais recentemente, recebeu especial desta-
que na Carta Europeia de Direitos Fundamentais, de 2000, e no
Projeto de Constituio Europeia, de 2004. Como consequncia
de sua difuso no direito internacional, a ideia de dignidade hu-
A dignidade humana no direito
contemporneo: em busca de um
sentido mnimo universal
Lus Roberto Barroso
1
1
Professor Titular de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ). Professor Visitante da Universidade de Braslia (UnB). Mestre em
Direito Yale Law School. Doutor e Livre-docente UERJ.Visiting Scholar Harvard
Law School (2011).
2
CristopherMcGrudden, Human dignity and judicial interpretation of human rights,
Te European Journal of International Law 19:655, 2008, p. 664.
PREFCIO
Recebo, com muita honra, o convite para elaborar o Prefcio
obra que rene os trabalhos do projeto Simulao das Naes
Unidas para Secundaristas SiNUS, do Instituto de Relaes In-
ternacionais da Universidade de Braslia UnB, sob o tema ge-
ral Trilhando Caminhos para a Dignidade Humana. uma boa
oportunidade para assentar alguns conceitos bsicos na matria,
procurando evitar que a ideia de dignidade se transforme em uma
embalagem para qualquer produto ou venha a ser banalizada por
uma utilizao desatenta a sua verdadeira densidade e dimenso.
O constitucionalismo democrtico tem por fundamento e
objetivo a dignidade da pessoa humana. Aps a Segunda Grande
Guerra, a dignidade tornou-se um dos grandes consensos ticos
do mundo ocidental, materializado em declaraes de direitos,
convenes internacionais e constituies. No plano abstrato,
poucas ideias se equiparam a ela na capacidade de seduzir o es-
prito e ganhar adeso unnime. Tal fato, todavia, no minimiza
antes agrava as difculdades na sua utilizao como um instru-
mento relevante na interpretao jurdica. Com frequncia, ela
funciona como um mero espelho, no qual cada um projetaa sua
prpria imagem, os seus valores e convices.
No por acaso, pelo mundo afora, a dignidade humana tem
sido invocada pelos dois lados em disputa, em temas como in-
terrupo da gestao, eutansia, suicdio assistido, unies ho-
moafetivas, hate speech, negao do Holocausto, clonagem, en-
genharia gentica, inseminao artifcial post mortem, cirurgias
de mudana de sexo, prostituio, descriminalizao de drogas,
abate de avies sequestrados, proteo contra a autoincrimina-
o, pena de morte, priso perptua, uso de detector de mentiras,
15 14
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Prefcio
mana tem sido recorrentemente invocada em decises da Corte
Europeia de Justia, da Corte Europeia de Direitos Humanos e da
Corte Interamericana de Direitos Humanos
3
.
Nos ltimos anos, cortes e tribunais constitucionais de todo
o mundo comearam a se engajar em um crescente dilogo cons-
titucional
4
envolvendo citao mtua, intercmbio acadmico
5

e organizao de fruns pblicos como a Comisso de Veneza
6
.
Dois fatores tm contribudo para o aprofundamento desse pro-
cesso. Em primeiro lugar, os pases onde o Estado de direito foi
instaurado mais recentemente se espelham, com frequncia, na
experincia de democracias mais sedimentadas. Nas ltimas d-
cadas, ondas de democratizao alcanaram diversas partes do
mundo, incluindo a Europa nos anos 1970 (Grcia, Portugal e Es-
panha), a Amrica Latina na dcada de 1980 (Brasil, Chile, Argen-
tina) e a Europa Central e Oriental nos anos 1990. rgos como a
Suprema Corte dos Estados Unidos e o Tribunal Constitucional
Federal da Alemanha tm desempenhado um signifcativo pa-
pel de modelo para essas novas democracias. Embora o fuxo de
ideias seja mais intenso em um sentido do que em outro, tambm
verdade que, como em qualquer outra forma de intercmbio,
esta uma avenida de mo-dupla.
O segundo fator envolve o compartilhamento de experin-
cias entre as democracias mais maduras e tradicionais. Socie-
dades plurais e altamente complexas se deparam com desafos
em reas que vo da segurana nacional at questes religiosas,
raciais e sexuais. Decises judiciais estrangeiras podem oferecer
novas informaes e perspectivas, e tambm ajudar na constru-
o de consensos
7
. Parece ser esse o caso em relao pena de
morte (com exceo dos Estados Unidos) e, em alguma medida,
tambm ao aborto (Estados Unidos, Alemanha, Frana e Canad,
entre outros, possuem legislao similar nessa matria). Em todas
as questes mais controvertidas do ponto de vista tico, encontra-
-se subjacente a discusso acerca do sentido e alcance da digni-
dade humana, que crescentemente vem se tornando um conceito
transnacional.Como intuitivo e fora de qualquer dvida, as deci-
ses judiciais estrangeiras tm apenas uma autoridade persuasi-
va, no sendo vinculantes. Somente esse fato j seria sufciente
para afastar qualquer espcie de temor provinciano.
2. A DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA UM PRINCPIO JURDICO
Justamente por ter se tornado um conceito que viaja entre pases
e jurisdies, relevante assentar algumas bases comuns para
utilizao do conceito de dignidade humana. A dignidade huma-
na um valor fundamental. Valores, sejam polticos ou morais,
ingressam no mundo do Direito assumindo, usualmente, a forma
de princpios. A dignidade, portanto, um princpio jurdico de
status constitucional
8
. Como valor e como princpio, a dignida-
de humana funciona tanto como justifcao moral quanto como
fundamento normativo para os direitos fundamentais. Na verda-
de, ela constitui parte do contedo dos direitos fundamentais. Os
princpios constitucionais desempenham diferentes papis no
sistema jurdico. Destacam-se aqui dois deles: a) o de fonte direta
de direitos e deveres; e b) o interpretativo.
Os princpios operam como fonte direta de direitos e deve-
res quando do seu ncleo essencial de sentido se extraem regras
que incidiro sobre situaes concretas. Por exemplo: o contedo
essencial da dignidade humana implica na proibio da tortura,
mesmo em um ordenamento jurdico no qual no exista regra
expressa impedindo tal conduta. J no seu papel interpretativo,
o princpio da dignidade humana vai informar o sentido e o al-
cance dos direitos constitucionais. Alm disso, nos casos envol-
vendo lacunas no ordenamento jurdico, ambiguidades no direi-
to, colises entre direitos fundamentais e tenses entre direitos e
metas coletivas, a dignidade humana pode ser uma boa bssola
3
Para uma srie de exemplos de cada uma dessas cortes internacionais, v. Lus Ro-
berto Barroso, Aqui, l e em todo lugar: a dignidade humana no direito contempo-
rneo e no discurso transnacional, Revista dos Tribunais
4
V. Anne-Marie Slaughter, A New World Order, 2004, p. 70.
5
Antigos membros de cortes constitucionais, como Aaron Barak, da Suprema Corte
de Israel, e Dieter Grimm, do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, so visi-
tantes frequentes de faculdades de direito americanas, como Yale e Harvard. Na Yale
Law School, o Seminrio Constitucionalismo Global, dirigido por Robert Post, rene
um grupo de cerca de quinze membros de cortes e tribunais constitucionais de todo o
mundo. V. http://www.law.yale.edu/academics/globalconstitutionalismseminar.htm.
V. tambm Mark Tushnet, A Court Divided: Te Rehnquist Court and the Future of
Constitutional Law, 2005, p. 176.
6
De acordo com o seu stio eletrnico, a Comisso Europeia para Democracia Atravs
do Direito, mais conhecida como Comisso de Veneza, um rgo consultivo do Con-
selho da Europa e um grupo de refexo sobre o direito constitucional. V. http://www.
venice.coe.int/site/main/Presentation_E.asp, ltimo acesso em 13 de Abril de 2011.
7
Anne-Marie Slaughter, A New World Order, 2004, pp. 77 e 78.
8
A dignidade humana melhor caracterizada como um princpio, e no como um
direito fundamental, como se sustenta, por exemplo, na Alemanha. V. 27 BVerfGE 1
(caso Microcensus) e 30 BVerfGE 173 (1971) (caso Mephisto). Esta posio, alis, tem
sido pertinentemente questionada. V. Dieter Grimm, Die Wrde des Menschen istu-
nantastbar. In: 24 KleineReihe, 2010, p. 5.
17 16
na busca da melhor soluo. Mais ainda, qualquer lei que viole a
dignidade, seja em abstrato ou em concreto, ser nula
9
.
3. O CONTEDO JURDICO DA DIGNIDADE HUMANA
Para que possa funcionar como um conceito operacional do ponto
de vista jurdico, indispensvel dotar a ideia de dignidade de um
contedo mnimo, que d unidade e objetividade sua aplicao.
A primeira tarefa que se impe afast-la das doutrinas abran-
gentes, sejam elas religiosas ou ideolgicas. As caractersticas de
um contedo mnimo devem ser a laicidade no pode ser uma
viso judaica, catlica ou muulmana de dignidade , a neutralida-
de poltica isto , que possa ser compartilhada por liberais, con-
servadores e socialistas e a universalidade isto , que possa ser
compartilhada por toda a famlia humana. Para levar a bom termo
esse propsito, deve-se aceitar uma noo de dignidade humana
aberta, plstica e plural. Em uma concepo minimalista, dignida-
de humana identifca (1) o valor intrnseco de todos os seres huma-
nos, assim como (2) a autonomia de cada individuo, (3) limitada
por algumas restries legtimas impostas a ela em nome de valo-
res sociais ou interesses estatais (valor comunitrio). Portanto, os
trs elementos que integram o contedo mnimo da dignidade, na
sistematizao aqui proposta, so: valor intrnseco da pessoa hu-
mana, autonomia individual e valor comunitrio.
O valor intrnseco , no plano flosfco, o elemento ontol-
gico da dignidade, ligado natureza do ser. Trata-se da afrmao
da posio especial da pessoa humana no mundo, que a distingue
dos outros seres vivos e das coisas. As coisas tm preo, mas as
pessoas tm dignidade, um valor que no tem preo
10
. A intelign-
cia, a sensibilidade e a capacidade de comunicao (pela palavra,
pela arte, por gestos, pelo olhar ou por expresses fsionmicas)
so atributos nicos que servem para dar-lhes essa condio sin-
gular. No plano jurdico, o valor intrnseco est na origem de uma
srie de direitos fundamentais, que incluem:
a) direito vida: todos os ordenamentos jurdicos protegem o di-
reito vida. Como consequncia, o homicdio tratado em to-
dos eles como crime. A dignidade preenche, em quase toda sua
extenso, o contedo desse direito. No obstante isso, em torno
do direito vida se travam debates de grande complexidade
moral e jurdica, como a pena de morte, o aborto e a eutansia;
b) Direito igualdade: todas as pessoas tm o mesmo valor in-
trnseco e, portanto, merecem igual respeito e considerao,
independentemente de raa, cor, sexo, religio, origem na-
cional ou social ou qualquer outra condio. Aqui se inclui
a igualdade formal o direito a no ser discriminado arbi-
trariamente na lei e perante a lei assim como o respeito
diversidade e identidade de grupos sociais minoritrios
(a igualdade como reconhecimento). nesse domnio que
se colocam temas controvertidos como ao afrmativa em
favor de grupos sociais historicamente discriminados, reco-
nhecimento das unies homoafetivas, direitos dos defcien-
tes e dos ndios, dentre outros;
c) Direito integridade fsica: desse direito decorrem a proi-
bio de tortura, do trabalho escravo ou forado, as penas
cruis e o trfco de pessoas. aqui que se colocam deba-
tes complexos como os limites s tcnicas de interrogatrio,
admissibilidade da priso perptua e regimes prisionais. E,
tambm, do comrcio de rgos e das pesquisas clnicas;
d) Direito integridade moral ou psquica: nesse domnio esto
includos a privacidade, a honra e a imagem. Muitas questes
intrincadas derivam desses direitos da personalidade, nas
suas relaes com outros direitos e situaes constitucional-
mente protegidas. Tm sido recorrentes e polmicas as coli-
ses entre a liberdade de expresso, de um lado, e os direitos
honra, privacidade e imagem, de outro.
A autonomia , no plano flosfco, o elemento tico da dignidade,
ligado razo e ao exerccio da vontade em conformidade com
determinadas normas. A dignidade como autonomia envolve a ca-
pacidade de autodeterminao do indivduo, de decidir os rumos
da prpria vida e de desenvolver livremente a sua personalidade.
Signifca o poder de fazer valoraes morais e escolhas existen-
ciais sem imposies externas indevidas. Decises sobre religio,
vida afetiva, trabalho e outras opes personalssimas no podem
ser subtradas do indivduo sem violar a sua dignidade. No plano
jurdico, a autonomia envolve uma dimenso privada, outra p-
blica e tem, ainda, como pressuposto necessrio, a satisfao do
mnimo existencial, examinados sumariamente na forma abaixo:
9
Uma lei inconstitucional em abstrato quando contrria constituio em tese,
isto , em qualquer circunstncia, e por isso nula. Uma lei inconstitucional em
concreto quando em tese compatvel com a constituio, mas produz uma conse-
quncia inaceitvel em uma circunstncia particular.
10
Immanuel Kant, Groundwork of the Metaphysics of Morals, 1998, p. 42.
19 18
a) autonomia privada: est na origem dos direitos individuais,
das liberdades pblicas, que incluem, alm das escolhas exis-
tenciais acima referidas, as liberdades de conscincia, de ex-
presso, de trabalho e de associao, dentre outras;
b) autonomia pblica: est na origem dos direitos polticos, dos
direitos de participao na conduo da coisa pblica. A de-
mocracia funda-se na soberania popular todas as pessoas
so livres e iguais e podem e devem participar das decises
que afetem sua vida , constituindo uma parceria de todos em
um projeto de autogoverno. A autonomia pblica identifca
aspectos nucleares do direito de cada um participar politica-
mente e de infuenciar o processo de tomada de decises, no
apenas do ponto de vista eleitoral, mas tambm atravs do de-
bate pblico e da organizao social;
c) mnimo existencial: trata-se do pressuposto necessrio ao
exerccio da autonomia, tanto pblica quanto privada. Para
poder ser livre, igual e capaz de exercer plenamente a sua ci-
dadania, todo indivduo precisa ter satisfeitas as necessidades
indispensveis sua existncia fsica e psquica. O mnimo
existencial corresponde ao ncleo essencial dos direitos fun-
damentais sociais e seu contedo corresponde s pr-condi-
es para o exerccio dos direitos individuais e polticos, da
autonomia privada e pblica.
O valor comunitrio constitui o elemento social da dignidade hu-
mana, o indivduo em relao ao grupo. Aqui, a dignidade mol-
dada pelos valores compartilhados pela comunidade, seus padres
civilizatrios, seu ideal de vida boa. O que est em questo no so
escolhas individuais, mas responsabilidades e deveres a elas asso-
ciados. A autonomia individual desfruta de grande importncia,
mas no ilimitada, devendo ceder em certas circunstncias. A dig-
nidade como valor comunitrio destina-se a promover, sobretudo:
a) a proteo dos direitos de terceiros: a autonomia individual
deve ser exercida com respeito autonomia das demais pes-
soas, de seus iguais direitos e liberdades. Por essa razo, todos
os ordenamentos jurdicos protegem a vida, criminalizando
o homicdio; protegem a integridade fsica, criminalizando a
leso corporal; protegem a propriedade, criminalizando o fur-
to, em meio a inmeros outros bens jurdicos tutelados pelo
direito penal e outros ramos do direito;
b) a proteo do indivduo contra si prprio: em certas circunstn-
cias, o Estado tem o direito de proteger as pessoas contra atos
autorreferentes, suscetveis de lhes causar leso. Assim, por-
tanto, possvel impor o uso de cinto de segurana ou de ca-
pacete, tornar a vacinao obrigatria ou estabelecer o dever
de os pais matricularem os flhos menores em escolas. Nesse
domnio se inserem questes controvertidas, como eutansia,
sadomasoquismo e o clebre caso do arremesso de ano
11
;
c) a proteo de valores sociais: toda sociedade, por mais libe-
rais que sejam seus postulados, impe coercitivamente um
conjunto de valores que correspondem moral social com-
partilhada. Proibio do incesto, da pedoflia, da incitao
violncia constituem alguns consensos bsicos. Mas, tambm
aqui, existem temas divisivos, como a criminalizao da pros-
tituio ou a descriminalizao das drogas leves. A imposio
coercitiva de valores sociais em geral pelo legislador, eventu-
almente pelo juiz exige fundamentao racional consistente
e deve levar seriamente em conta: a) a existncia ou no de
um direito fundamental em questo; b) a existncia de con-
senso social forte em relao ao tema; e c) a existncia de risco
efetivo para o direito de outras pessoas. preciso evitar o pa-
ternalismo, o moralismo e a tirania das maiorias.
possvel que essa arrumao de ideias contribua para a contex-
tualizao adequada dos diversos trabalhos que integram este vo-
lume. De fato, aqui se encontram debatidas algumas das questes
mais interessantes e complexas associadas dignidade humana no
mundo contemporneo, que incluem a paz mundial, a segurana
alimentar, a proteo do meio-ambiente, questes afetas orien-
tao sexual, ao trfco de crianas, Justia de transio, recons-
truo democrtica aps confitos internos prolongados e Biotica,
em meio a outros temas. Pedindo desculpas ao leitor por haver
ocupado tanto espao, saio do caminho para permitir que cada um
desfrute, com prazer e proveito, a valiosa contribuio que este livro
traz afrmao da dignidade humana no cenrio transnacional.

Braslia, 30 de dezembro de 2012.
11
O caso envolveu a proibio, por violar a ordem pblica e a dignidade humana, a
prtica do evento arremesso de ano, levado a efeito em algumas casas noturnas.
Nela, um ano era arremessado pelos clientes do estabelecimento maior distncia
possvel, em disputa por um prmio. V. Conseil dtat, Deciso 136727, 27 de Outubro
de 1985. Ver tambm Long et al., Le Grands Arrts de la Jurisprudence Administrative,
1996, p. 790 e s.
21 20 A Dignidade Humana vem sendo progressivamente reconheci-
da como chave central no que concerne relao entre Estado e
indivduo. De maneira sistemtica, a promoo de elementos de
liberdade e equidade de condies essenciais para a dignida-
de humana vem aos poucos ganhando espao entre as preocu-
paes de tomadores de deciso. Por outro lado, tal evoluo na
aplicao emprica do conceito ainda se contrasta com proble-
mas sociais, econmicos, polticos e que levantam um importan-
te questionamento: de que maneira possvel identifcar pontos
de ruptura na agenda internacional para que, assim, se possa pro-
mover o princpio da dignidade humana de forma universalista?
Este livro defende a proposio de que a construo de novos
dilogos na agenda internacional que colocam a questo da dig-
nidade humana em evidncia a maneira mais factvel de alcan-
-la de forma universal. Ao colocar em perspectiva os principais
obstculos encontrados em articulaes sobre segurana inter-
nacional, direitos humanos e meio ambiente, por exemplo, torna-
-se palpvel a possibilidade de enquadrar a essncia da dignida-
de humana e, consequentemente, o prprio individuo enquanto
ator unitrio diante do jogo poltico e econmico internacional.
A obra dividida em trs sees, cada qual direcionada a
um elemento da dignidade humana enquanto conceito mnimo,
como bem ressalta o prefcio anteriormente apresentado: o valor
intrnseco da pessoa humana, a autonomia individual e o valor
comunitrio. No total so apresentados dezoito artigos nos quais
seus autores sublinham temas modernos e contemporneos da
agenda internacional para que, de forma paulatina, se possa des-
tacar a necessidade e a operacionalizao da promoo da digni-
dade humana a nvel internacional.
Por fm, necessrio colocar em tela que o objetivo central
aqui no a de encontrar uma resposta precisa e imutvel ao pro-
blema do princpio da dignidade humana, mas, sim, o de facilitar
novos rumos ao dilogo sobre o tema para que, com isso, cada
indivduo tenha a capacidade de encontrar suas prprias percep-
es acerca de suas concepes de boa vida tornando-se, assim,
agente ativo na rdua misso de colocar a dignidade da pessoa
humana como fm ltimo a toda e qualquer estrutura societal.
INTRODUO
Deixe-nos [a Organizao das Naes Unidas] continuar
com nossos esforos combinados para fortalecer os
sistemas polticos, sociais, ambientais, econmicos
e culturais que so os blocos de construo para a
estabilidade, a segurana e a dignidade humana
Ban Ki-moon
O valor intrnseco do indivduo:
protegendo a vida, a integridade
e a igualdade
SEO 1
25 24
1
Escrito por Mariana Barros da Nbrega Gomes, Ana Lusa Torres Carvalho, Clara
Soares Crtes Oliveira e Izabela Damasceno Pimenta.
2
Escrito por Caque Borges, Lays Carceres, Sofa Fernandes e Vitria Moreira.
3
Escrito por Leticia Raymundo Tavares, Pedro Henrique de Souza Netto, Qu Cheng
e Vitor Eir Storino.
4
Escrito por Amanda Evelyn Cavalcanti de Lima, Pedro Henrique L. do Nascimento,
Dominique Cardoso Alves Pa e Pedro Augusto de Carvalho Franco.
5
Escrito por Anas Ferreira de Meneses, Danilo Barbosa Garrido Alves, Jamerson
Samy Albuquerque Oliveira e Jersyca Martins Ramos dos Santos.
6
Escrito por Gilberto Gomes, Leandro Franco, Lgia Melo e Marcella Imparato.
A primeira seo deste livro tem como temtica principal a ideia de
valor intrnseco do indivduo. Esse valor o que distingue o ser hu-
mano dos demais seres, dizendo respeito estima bsica que cada
vida humana possui e que no pode ser usurpada ou defraudada.
Assim, o indivduo deve ser capaz de buscar os seus prprios fns,
que devem ser designados a partir de sua concepo pessoal de
uma boa vida (BARROSO, 2011). Em suma, a vida humana no deve
ser utilizada como maneira para alcanar os fns de outras pessoas.
De acordo com Barroso (2011), a noo de valor intrnseco
originria de trs direitos naturais: vida, integridade e igualda-
de perante a lei. O primeiro visto como a condio primordial para
qualquer outro direito bsico. A integridade fsica e mental, por sua
vez, vai de encontro tortura, ao trabalho escravo e a outros tipos de
tratamentos que degradam a pessoa humana. J a igualdade peran-
te a lei se refere ao respeito s diversidades culturais e proibio
de tratamentos de cunho discriminatrio entre os indivduos.
O primeiro captulo desta seo intitulado Guerra, Alimen-
to e Poder: a problemtica da segurana alimentar em situaes de
confito
1
lida com crises alimentares numa conjuntura de com-
bate armado. Sabe-se que circunstncias de insegurana alimen-
tar infringem diretamente a dignidade humana enquanto princ-
pio do direito humanitrio. Essa temtica est ligada, tambm, ao
direito integridade fsica, uma vez que a alimentao adequada
reconhecida como um direito fundamental do ser humano.
Em seguida, o captulo O Trfco de Crianas no Sudeste Asi-
tico: O Agrilhoamento de Crianas no Contexto de Cooperao
Internacional e de Fomento da Dignidade Humana
2
traz para
discusso a problemtica do trfco de pessoas. Sendo a terceira
forma de trfco mais lucrativa, este um tipo de crime relaciona-
do integridade da pessoa humana, que se torna um objeto para
atender a fnalidades alheias e diferentes das suas. Adiante, no ca-
ptulo Te Syrian Civil War on human dignity: international ap-
proaches towards domestic quarrels
3
, tratar-se- sobre a situao
de guerra civil na Sria, em andamento desde meados de 2011. A
reao violenta do governo srio em resposta ao levante da popu-
lao delineia uma conjuntura pautada pelo desrespeito aos direi-
tos humanos por parte dos governantes e, consequentemente, aos
trs direitos bsicos que emanam do valor intrnseco ao indivduo.
Ainda em se tratando do primeiro pilar da dignidade huma-
na, o direito integridade, tanto fsica quanto mental, o princi-
pal ponto norteador dentro do captulo Comisses da Verdade:
Enfrentando o passado e preparando-se para o futuro
4
. Aps
uma situao de violao massiva dos direitos humanos, im-
portante que haja mecanismos para buscar uma reconciliao
nacional. O quarto captulo desta seo busca analisar e pen-
sar maneiras de tornar as Comisses da Verdade mais efcazes.
Afnal, um dos fns do processo de reconciliao a garantia do
direito no-repetio, buscando prevenir a nova ocorrncia de
graves violaes de direitos humanos.
Por ltimo, h dois captulos que esto ligados ao direito
vida. No primeiro deles, intitulado A pesquisa mdica com genes
humanos luz da biotica
5
, sero abordados os dilemas ticos
do uso de genes humanos para pesquisa mdica e debates sobre
o incio da vida, autonomia individual e da necessidade consenti-
mento para o empreendimento de estudos desse tipo. Finalmen-
te, no captulo A promoo da paz pelo Direito e o caso Karadi
perante o Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslvia
6
,
a temtica do genocdio servir como eixo principal das discus-
ses referentes ao caso Radovan Karadi, atualmente em julga-
mento pelo Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslvia. A
controversa efetividade da existncia desses tribunais tambm
ser discutida ao longo do artigo.
27 GUERRA, ALIMENTO E PODER:
A problemtica da segurana alimentar
em situaes de confito
Mariana Barros da Nbrega Gomes
Ana Lusa Torres Carvalho
Clara Soares Crtes Oliveira
Izabela Damasceno Pimenta
1
1
1. INTRODUO
A cada cinco segundos, uma criana menor de dez anos morre de
fome no mundo (FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION
FAO, 2001). Mais de 2.2 milhes de pessoas, em sua maioria crian-
as, morrem de diarreia todos os anos como resultado de acesso
inadequado a fontes de gua. Ainda, segundo estimativas, 870 mi-
lhes de pessoas passam fome no mundo, sendo que 852 milhes
delas vivem em pases em desenvolvimento (FAO et al 2012).
A anlise de confitos e crises (entendidos como confitos
armados) demonstra que no mundo, a cada dia, confrontos ar-
mados como guerras civis, reivindicaes violentas por indepen-
dncia, golpes militares e embargos implicam ou agravam a fome
e a desnutrio de grande parte da populao atingida (BANCO
MUNDIAL BM, 2011). Com a expulso ou o refgio de nacionais,
coloca-se imediatamente a necessidade de uma ajuda emergen-
cial e de sobrevivncia para estas pessoas que esto fora dos seus
lugares de produo e, normalmente, no dispem de recursos
sufcientes para conseguir acesso pacfco aos alimentos.
O acesso a sementes de qualidade, assim como o abasteci-
mento com outros meios de produo, pode ser prejudicado ou
interrompido por questes polticas ou puramente logsticas; o
cultivo e a colheita de alimentos nas lavouras podem ser ameaa-
dos por assaltos, roubos ou minas; a comercializao dos produ-
1
As autoras agradecem a colaborao de Raquel Cabello, coordenadora de Emergn-
cias Humanitrias da FAO (Food and Agriculture Organization). Seus comentrios e
sugestes foram de grande ajuda confeco deste trabalho.
29 28
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Guerra, Alimento e Poder
tos pode fracassar por causa de estruturas de mercado falidas; os
casos de doenas aumentam em funo de um sistema de sade
que no funciona etc (BM, 2011).
Tudo isso provoca e agrava a insegurana alimentar em regi-
es que, muitas vezes, j antes destas crises eram atingidas pela
pobreza e subnutrio por causa de sua instabilidade econmica
e ecolgica. Pessoas vivendo em estado de pobreza se mostram,
frequentemente, impotentes frente aos confitos no seu prprio
pas, j que no tm voz ou poder relevante de deciso. Em mui-
tos lugares, as migraes foradas permanecem como o nico
meio de sobrevivncia (FAO, 2008).
O presente artigo busca analisar a situao da segurana ali-
mentar em zonas de confito por uma perspectiva histrica e cr-
tica. Para tanto, prope-se apresentar os padres de atuao de
Organizaes Internacionais, Estados nacionais e Organizaes
No-Governamentais na busca pela garantia da segurana ali-
mentar em reas confituosas desde 1945, apontando tanto seus
mritos quanto suas falhas.
Como padro que deveria ser aplicado, indica-se que, para
acabar com crises alimentares em situaes de confito em longo
prazo, deve-se trabalhar por ajuda humanitria efetiva, investi-
mentos em longo prazo no setor primrio da economia e aes
efcazes de nationbuilding. Para ilustrar a problemtica, ser usa-
do o crtico caso da Somlia ao longo do tempo.
2. INTRODUO CONCEITUAL SEGURANA ALIMENTAR
Para o estudo de crises de fome em situaes de confito, impor-
tante reforar conceitos chave amplamente usados na rea. Por
esse motivo, a presente seo tem como objetivo apresentar esses
conceitos, trabalhando de maneira introdutria as ideias de segu-
rana alimentar em si, ajuda humanitria, nationbuilding e ajuda
ao desenvolvimento.
2.1 Segurana Alimentar
O conceito de segurana alimentar evoluiu signifcativamente
ao longo do tempo. A defnio utilizada no presente trabalho
a formulada na Cpula Mundial da Alimentao, realizada em
Roma, Itlia, em 1996. Segundo esta defnio, existe segurana
alimentar quando todas as pessoas, em todos os momentos, tm
acesso fsico e econmico a alimentos seguros, nutritivos e suf-
cientes que atendam suas necessidades dietticas e preferncias
alimentares para uma vida ativa e saudvel (FAO, 1996). Esta de-
fnio apresenta quatro principais dimenses da segurana ali-
mentar: disponibilidade fsica dos alimentos, acesso econmico
e fsico aos mesmos, utilizao deles e estabilidade das trs di-
menses anteriores ao longo do tempo.
Para que os objetivos da segurana alimentar sejam realiza-
dos, todas as dimenses devem ser cumpridas simultaneamente.
Mesmo que as pessoas tenham dinheiro, se no houver comida
disponvel no mercado elas estaro em risco de insegurana ali-
mentar. Da mesma forma, segurana alimentar no est apenas
relacionada quantidade de alimentos consumidos, mas tam-
bm qualidade e a seus nutrientes.
2.1.2. Classificao das fases de segurana alimentar
Diferentes escalas para a segurana alimentar foram desenvol-
vidas por analistas da rea utilizando indicadores diversos. Po-
rm, depois de rodadas de discusso entre Estados, Organiza-
es Internacionais e Organizaes No-Governamentais, foi
desenvolvido o IPC (do ingls, Integrated Food Security Phase
Classifcation), que uma escala padronizada que analisa dados
sobre segurana alimentar, nutrio e subsistncia, formando
a partir da uma classifcao sobre a natureza e a gravidade de
uma crise alimentar (FAO, 2008). As variveis analisadas pelo IPC
so taxa de mortalidade, prevalncia da desnutrio, acesso a ali-
mentos e disponibilidade dos mesmos, diversidade na alimenta-
o, acesso e disponibilidade gua, estratgias de enfrentamen-
to da fome e quantidade de bens de subsistncia.
A classifcao do IPC consiste em cinco nveis, sendo o pri-
meiro deles a segurana alimentar. O segundo seria insegurana
alimentar moderada, seguido por crise de subsistncia e emer-
gncia humanitria. O quinto nvel chamado de crise de fome,
ou catstrofe humanitria (IPC, 2007).
Segundo o IPC (2008), uma situao atinge o nvel dois (in-
segurana alimentar moderada) quando a taxa de desnutrio
aguda se encontra entre 3% e 10% da populao e as pessoas tm
acesso irregular a, em mdia, 2 mil calorias e 15 litros de gua
por dia. O terceiro nvel atingido quando a taxa de desnutrio
aguda est entre 10% e 15% e a populao tem acesso a 2 mil ca-
lorias e entre 7 e 15 litros de gua por dia, mas somente por meio
de ajuda de alguma organizao. O quarto nvel, por sua vez,
atingido quando no h continuidade de acesso a alimentos
em qualquer quantidade, a gua disponvel no chega a 7 litros
por dia e, alm disso, a taxa de desnutrio aguda atinge 15% da
populao total. Por fm, para que uma situao de insegurana
31 30
alimentar atinja o nvel cinco, necessrio que mais de duas pes-
soas por cada 10 mil morram de fome por dia, que a desnutrio
atinja taxa acima de 30% e que menos de 2 mil calorias e quatro
litros de gua por dia estejam disponveis para cada pessoa (IPC,
2008). Na Somlia, tanto em 1992 quanto em 2011, as crises atin-
giram este nvel (IPC, 2007).
2.2. Ajuda humanitria, Nationbuilding e Ajuda ao Desenvolvimento
Os conceitos de ajuda humanitria, nationbuilding e ajuda
ao desenvolvimento so de extrema importncia para o enten-
dimento das questes analisadas pelo presente artigo. Tais con-
ceitos podem ser relacionados, porm no devem ser confundi-
dos. Segundo Lancaster (2007), ajuda humanitria consiste na
assistncia material ou logstica prestada em resposta a crises
humanitrias, geradas por desastres naturais ou por situaes
provocadas por seres humanos. Os principais objetivos da ajuda
humanitria so salvar vidas, aliviar o sofrimento de suas vtimas
e manter a dignidade humana (LANCASTER, 2007).
Diversos autores, como os vinculados a agncias internacio-
nais de cooperao, apontam que a ajuda humanitria imediata
uma resposta satisfatria para o combate de crises alimentares j
que, quando enviada adequadamente, diminui os nveis de fome
e desnutrio de forma imediata. Autores como Saswati Bora, Iri-
de Ceccacci e Christopher Delgado (2011), porm, apontam que
a ajuda humanitria por si s importante para mitigao dos
efeitos da fome, mas apresenta efeitos econmicos e sociais in-
desejados, como a desarticulao de arranjos locais de produo
de alimentos, j que a inundao do pas com alimentos estran-
geiros derruba os preos dos produtos agrcolas e desestimula a
produo local, alm de no ser sufciente para resolver uma situ-
ao de insegurana alimentar a longo prazo.
Nesse contexto, os autores sugerem o investimento nos
produtores de alimentos locais, bem como em infra-estrutura e
criao ou fortalecimento de instituies que garantam a estabi-
lidade da regio e a distribuio justa dos alimentos (BORA et al,
2011). Dessa forma, os conceitos de ajuda para o desenvolvimen-
to e operaes de nationbuilding se tornam evidentes.
A prtica da ajuda ao desenvolvimento consiste no fnancia-
mento de projetos que contribuam para o efetivo desenvolvimen-
to do Estado receptor. A ajuda pode ter carter de emprstimo a
juros mais baixos que os tradicionalmente praticados ou mes-
mo de doao, j que, nesses casos, o pas receptor no dispe
de condies para honrar emprstimos a curto prazo (OECD,
2012). As operaes de nationbuilding, por sua vez, envolvem o
uso de foras armadas como parte de um esforo maior para a
promoo de reformas polticas e econmicas, com o objetivo de
transformar a sociedade que emerge de um confito em um pas
com estabilidade interna e pacfco com relao aos seus vizinhos
(DOBBINGS et al, 2007).
Conclui-se, ento, que tanto a ajuda ao desenvolvimento
quanto as operaes de nationbuilding agem numa perspectiva
de longo prazo, atuando de modo a buscar maior estabilizao
econmica, poltica e social, e no apenas no alvio imediato de
situaes de insegurana alimentar. Essa perspectiva difere da
lgica da ajuda humanitria, explicitada anteriormente. A partir
desses conceitos, a anlise de crises alimentares e das respostas
internacionais s mesmas se torna mais clara e objetiva.
3. A SEGURANA ALIMENTAR NO CONTEXTO
DOS REGIMES INTERNACIONAIS, DESDE 1945
De acordo com Stephen Krasner (1982) regimes internacionais
so defnidos como princpios, normas, regras, e procedimentos
de tomada de deciso, procedimentos em torno dos quais as ex-
pectativas dos atores convergem em uma determinada rea das
relaes internacionais. Nesta defnio, princpios so crenas
em fatos, efeitos e integridade, as normas so padres de com-
portamento defnidos em termos de direitos e obrigaes, regras
so prescries especfcas ou proscries para a ao, procedi-
mentos de deciso so prticas predominantes para fazer e im-
plementar escolhas coletivas. Abaixo sero citados regimes e suas
conquistas mais relevantes, de modo que se tenha uma viso da
evoluo do direito de preservao da alimentao adequada e
sua perspectiva no mbito internacional.
Aps a Segunda Guerra Mundial, quando os pases europeus
se encontravam com a infraestrutura agrcola debilitada, foram
discutidas ideias de criar uma organizao multilateral de ajuda
reconstruo e incentivo agricultura e alimentao, procu-
rando reparar os danos causados pela guerra e o estado de fome
em que algumas regies se encontravam (HIRAI; ANJOS, 2007).
Assim, em 1945 surgiu um organismo denominado Organizao
das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO), uma
Organizao Internacional, ligada recm formada Organizao
das Naes Unidas a partir de uma reunio convocada em 1943
por Franklin Roosevelt, ento presidente dos EUA. Nessa reu-
nio, a necessidade de livrar as populaes da tirania e da fome
33 32
no ps-guerra, foi assumida como prioridade pelos participan-
tes tornando-se regra da Organizao. Como um dos princpios
da instituio, a pobreza foi entendida como a causa primria
para a fome e que seria necessrio, alm uma maior produo
de alimentos ser necessria, criar condies para a populao
absorv-la (SHAW, 2007).
Na primeira conferncia da FAO, em 1945, foram estabele-
cidos dois princpios que causavam preocupao imediata. Pri-
meiramente era devido conciliar os interesses dos produtores e
consumidores, protegendo-os das futuaes descontroladas na
produo agrcola e nos seus preos mundiais. Em segundo lugar,
visa-se controlar a oferta e o excesso de demanda, apoiar o desen-
volvimento econmico e social nos pases em desenvolvimento,
sem criar desincentivo sua produo agrcola domstica ou
interrupo de comrcio local ou internacional (SHAW, 2007). A
FAO promove pesquisas, recolhe e dissemina informaes sobre
estoques de alimentos, comrcio e consumo visando conhecer
melhor sua rea de trabalho e ajudando com seus dados outras
Organizaes Internacionais em processos de tomadas de deci-
so mais precisos e efcazes (GUHA-KHASNOBIS et al, 2007).
Nas quatro Convenes de Genebra
2
e os dois Protocolos Adi-
cionais, de 1949, foram estabelecidas normas que repercutiram, por
exemplo sobre o uso de comida como arma. Tal assunto tambm foi
trabalhado no Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional:
Provocar deliberadamente a fome da populao civil como m-
todo de guerra, privando-a de itens indispensveis para a sua so-
brevivncia, incluindo impedir intencionalmente suprimentos de
socorro, como previsto nas Convenes de Genebra, um crime
de guerra quando cometidos em confitos armados internacionais
(TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL, 1998 apud GUHA-KHAS-
NOBIS et al, 2007, p.269)
Nesse sentido, enfatiza a garantia ao acesso comida, proibi-
o da mesma como arma de guerra e a necessidade dos pases
executarem ajuda humanitria para a populao civil (GUHA-
KHASNOBIS et al, 2007). No Primeiro Protocolo Adicional das
convenes de Genebra, fcou estabelecido que o grupo que de-
tm o poder no pas em conftito tem o dever de garantir alimen-
tos para a populao e deve trazer alimentos necessrios, produ-
tos mdicos e outros artigos. Se o Estado no pode garantir que
essa assistncia populao civil seja adequadamente equipada
com os suprimentos mencionados, aes de socorro de carter
humanitrio e imparcial devem ser conduzidas sem qualquer re-
ao adversa (ZIEGLER et al, 2011).
Nos anos posteriores s realizaes das Convenes de Gene-
bra, o mundo se encontrava durante a Guerra Fria. Sendo assim, a
preocupao com a alimentao adequada e a segurana alimen-
tar foi marginalizada. O foco das discusses se encontrava na rela-
o dos dois blocos econmicos sob os quais o mundo se dividiu e
na paz ameaada com a iminncia de uma guerra nuclear nunca
vista e com possveis consequncias inimaginveis at ento.
A seguir, com a retomada das discusses sobre o tema, na
Conferncia Internacional da Nutrio em 1992 conjuntamente
promovida pela ONU e pela FAO, um plano de ao foi concebi-
do com vistas ao combate fome e ao aumento da segurana ali-
mentar no mbito das residncias (HIRAI et al, 2007). Na referida
conferncia, alguns pases e Organizaes No-Governamentais
clamaram por maior respaldo sobre o direito alimentao ade-
quada, tendo como resposta a Cpula Mundial da Alimentao
(CMA), em 1996. A Declarao de Roma, aprovada na CMA, rea-
frmou o direito alimentao adequada e o direito fundamental
de estar livre da fome (GUHA-KHASNOBIS et al, 2007). Nesse do-
cumento, segundo Hirai e Anjos (2007), ressaltou-se a importn-
cia dos governos, a quem cabe garantir polticas que promovam
a paz, a estabilidade social, poltica e econmica, a equidade e
igualdade entre os sexos. A fome foi vista como uma ameaa para
as sociedades e para a prpria estabilidade da comunidade inter-
nacional (HIRAI et al, 2007)
A reduo pela metade do nmero de pessoas com fome foi
estabelecida como uma das oito Metas do Milnio, na Cpula
do Milnio realizada pela ONU em setembro de 2000, na qual 191
Estados-membros se comprometeram a atingi-las at 2015. Esse
regime surgiu das necessidades de estabelecer maiores aspira-
es para metas j citadas em outras conferncias durante todo
o sculo passado. As Metas do Milnio se direcionam principal-
mente aos pases em desenvolvimento e todos os aspectos cau-
sadores da pobreza e de baixa qualidade de vida, inclusive a in-
segurana alimentar. A responsabilidade pelo cumprimento das
Metas recaiu sobre os governos de pases desenvolvidos e emer-
2
Para mais informaes sobre essa conveno e resolues de outras citadas no arti-
go, leia To Stay and Deliver: Good Pratice for Humanitarians in Complex Security, um
estudo comissionado pelo Escritrio para a Coordenao de Assuntos Humanitrios
(OCHA), disponvel em (http://ochaonline.un.org); Reliefweb (www.reliefweb.int);
e Humanitarian Outcomes (www.humanitarianoutcomes.org).
35 34
gentes, enfatizando a necessidade de uma parceria global para o
desenvolvimento (FENNY et al, 2009).
4. CRISES DE FOME COMO VIOLAO DE DIREITOS
O artigo vinte e cinco da Declarao Universal dos Direitos Hu-
manos, quando diz que Toda pessoa tem direito a um padro
de vida capaz de assegurar a si e sua famlia sade e bem estar,
inclusive alimentao (ONU, 1948, p.76), declara a alimentao
como um dos direitos fundamentais no encalo da garantia da
dignidade da pessoa humana. Tal documento, aprovado na As-
sembleia Geral das Naes Unidas em 1948, o primeiro a reco-
nhecer na jurisdio internacional o direito alimentao como
obrigao imperativa de todos os Estados diante de seus nacio-
nais e da comunidade de Estados nao.
Ademais, adotado pela ONU em 1966, o Pacto Internacional
sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) expli-
cita em seu artigo 11 o direito fundamental de toda pessoa de
estar protegida contra a fome (ONU, 1966, p.4). Mais tarde, em
1999, foi elaborado documento que dava interpretao ao texto
anterior, em cujo comentrio geral nmero doze alegado que
o direito humano alimentao adequada de importncia cru-
cial para a fruio de todos os direitos (ONU, 1999, p.1) e afrma
ainda que o direito alimentao adequada indivisivelmente
ligado dignidade inerente pessoa humana e indispensvel
para a realizao de outros direitos consagrados na Carta de Di-
reitos Humanos (ONU, 1999, p.2). Nesse sentido, a garantia da
dignidade humana se faz, em primeira instncia, na concretiza-
o do direito alimentao.
O conceito de direito alimentao determinado no docu-
mento interpretativo do PIDESC adquiriu status de legalidade no
cenrio mundial a partir da ratifcao de 137 pases, a seguir:
O direito alimentao adequada realiza-se quando cada homem,
mulher e criana, sozinho ou em companhia de outros, tem acesso
fsico e econmico, ininterruptamente, alimentao adequada ou
aos meios para sua obteno (ONU, 1999, p.3).
importante notar, ento, a proximidade entre os conceitos de di-
reito alimentao e de segurana alimentar (contido no primei-
ro pargrafo do plano de ao da Cpula Mundial da Alimentao,
1996): o segundo corolrio do primeiro, isto , a segurana ali-
mentar um instrumento da realizao do direito alimentao
adequada. H que se destacar, ainda, as vrias dimenses que a
obrigao do direito alimentao toca. A primeira deles: direi-
to de autodeterminao dos povos, sendo a disponibilidade e o
acesso ao alimento peas chave na construo da soberania cul-
tural. Em seguida, a noo de adequao se constitui na ideia da
alimentao apropriada a diferentes fases e condies de vida e
circunstncias fsiolgicas; a sustentabilidade, por sua vez, trata
tanto da preservao do ambiente per si, como de uma viso de
garantia da produo futura (disponibilidade intergeracional de
alimento) (ZIEGLER et al, 2011).
Ainda, as necessidades nutricionais confguram o carter
individual de tal conceito, enquanto a aceitabilidade cultural e
acessibilidade econmica se voltam a aspectos sociais e coletivos
(ZIEGLER et al, 2011). Por ltimo, a exigncia da garantia do aces-
so mnimo alimentao mesmo em perodos de confitos arma-
dos adiciona a tal direito uma dimenso de direito tanto civil quan-
to poltico (GUHA-KHASNOBIS et al., 2007). Ou seja, para alm
das possibilidades de realizao deste direito individualmente, a
segurana alimentar obrigao de responsabilidade ativa das
autoridades polticas de determinado territrio. Assim, sendo a
alimentao uma obrigao dos Estados e, mais amplamente, de
toda a sociedade civil, a existncia de crises de fome incorre como
uma violao profunda dos direitos universais dos indivduos, que
acaba por mitigar as perspectivas de dignidade humana.
4.1. Insegurana alimentar e grupos vulnerveis
A falta de acesso ao alimento um problema que afeta a socieda-
de fagelada de modo generalizado, em alguma medida. Entre-
tanto, preciso considerar que o impacto da escassez de comida
atinge determinados grupos com mais intensidade: os grupos
j marginalizados tornam-se os mais vulnerveis. Isto acontece
uma vez que o domnio dos recursos naturais de produo (terra
e gua, por exemplo) alocado socialmente de modo a despos-
suir determinados grupos especfcos e tornar alguns indivduos
poderosos possuidores. So, portanto, essas populaes as mais
atingidas pela falta de alimento, pois no possuem meios de pro-
duzi-lo nem tampouco de ter acesso ao mercado alimentcio; ou,
ainda, em casos de secas e enchentes, a degradao dos poucos
recursos aniquila a capacidade de produo e ameaa os indiv-
duos s migraes foradas e situao de insegurana alimentar.
Os principais alvos das crises humanitrias so, ento, mu-
lheres, crianas, populaes rurais, pescadores, minorias tnicas
e religiosas e refugiados dados os recursos limitados de tempo e
37 36
espao e, em funo de serem estes numericamente os mais atin-
gidos, este estudo tratar sucintamente apenas dos dois primei-
ros. As mulheres, em primeiro lugar, so desproporcionalmente
afetadas pela fome j que esto inseridas em um contexto de
desigualdade de gnero que obstaculariza seu empoderamento
social, econmico e poltico: difculdades em acesso posse de
terras e salrios justos; invisibilizao dos trabalhos domstico e
agrcola; dependncia econmica do homem e a discriminao e
violncia sofrida por elas nas esferas pblica e privada
3
(ZIEGLER
et al, 2011). Tal situao dilemtica, pois so as mulheres as
grandes responsveis pela produo de alimentos na agricultura,
embora tambm sejam elas as principais a morrerem de fome:
enquanto cerca de 60% a 70% da produo agrcola em pases em
desenvolvimento mrito feminino, 70% dos famintos do mundo
so mulheres ou meninas (ZIEGLER et al, 2011).
Ainda, tal conjuntura preocupante no s pela importncia
produtiva das mulheres, mas pela transferncia geracional da m
nutrio e a perpetuao da mortalidade infantil antes dos cinco
anos mitigar a m nutrio de meninas crucial para quebrar
tal ciclo de defcincia nutricional (BREAD FOR THE WORLD,
2012). Mais de noventa milhes de crianas nascem abaixo do
peso, em cenrio agudo de m nutrio: a baixa assimilao de
nutrientes ainda no tero condena a criana a uma vida de atro-
famento fsico e mental e a um ciclo de perpetuao da pobreza
e marginalizao (ZIEGLER et al, 2011).
As crianas constituem um grupo de alta vulnerabilidade,
portanto, em funo da evidente limitao da capacidade de
autodeterminao e da maior vulnerabilidade biolgica destes
indivduos. Assim, a Somlia, que possui apenas 29% de acesso
gua limpa (EUROPEAN COMISSION, 2012), mantm ndices
de mais de um milho e meio de morte de crianas por ano de-
vido ausncia de condies bsicas de higiene e sanitariedade
(ZIEGLER et al, 2011). Por ltimo, importante ressaltar as maze-
las do trabalho infantil e, mais especifcamente, do combate em
confitos armados: em 2006, mais de duzentas e cinquenta mil
crianas estavam ativamente envolvidas em confitos a maioria
delas atradas por promessas de provimento de necessidades b-
sicas (ZIEGLER et al, 2011). necessrio, ento, alm de atentar
para a relao basilar entre fome, pobreza e insegurana alimen-
tar, dissuadir confitos armados uma vez que estes confguram
importante fator de agravamento da crise de fome bem como
ser visto na seo a seguir.
5. CRISES DE FOME EM CONFLITOS ARMADOS
Confitos geram crises alimentares e estas, por sua vez, podem
ser fontes de confitos. Os dois problemas esto relacionados em
um ciclo de instabilidade que envolve os meios civil, militar e o
governamental. Essas situaes so encontradas principalmente
em pases com economia frgil, tipicamente rural, o que os tor-
nam mais suscetveis a mudanas no clima e condies internas
polticas. Neles os habitantes so diretamente afetados pela in-
segurana alimentar em zonas de confito e suas consequncias,
como a ocupao de terras, destruio de vias de transporte, des-
truio dos meios de produo e aumento de preos de gneros
alimentcios (BORA et al., 2010).
5.1. Crise alimentar como evento poltico
Crises alimentares so comumente vistas erroneamente como
consequncias de infuncia climtica. Na verdade, elas repre-
sentam muito mais que isso, possuem causas em setores dife-
renciados e podem ter sua origem em fatores naturais, porm a
permanncia do estado de crise pode ser causada pela m-estru-
turao do pas, sem condio de responder s necessidades para
a reabilitao da economia e para o abastecimento da populao
(FAO, 2008). O confito tambm causa perdas materiais, o que di-
fculta a populao civil de sobreviver durante a conjuntura e de
se recuperar aps seu trmino (FAO, 2008). Os pequenos agricul-
tores e os de subsistncia so os mais bruscamente afetados pela
tenso, fcando ainda mais pobres (IFPRI, 2006.)
Se confitos so a causa de aguda e duradoura insegurana
alimentar, igualmente verdade que as desigualdades econ-
micas, discriminaes tnicas, violaes dos direitos humanos,
disputas polticas, m distribuio de terras, insatisfao com a
atual governana, so fatores que podem levar a confitos. Tais
fatores s vezes combinados com um governo fraco ou com am-
bio desenfreada, incapaz de tomar medidas que favoream a
populao sob sua responsabilidade, impedem a recuperao
da paz (IFPRI, 2006.)
A maior parte da pobreza no mundo se concentra nas regies
rurais dos pases em desenvolvimento (FAO, 2008). Com a glo-
balizao, os meios de comunicao transmitem a realidade dos
3
Para saber mais, ler Fact Sheet: Gender, Nutrition and Agriculture (BREAD FOR
THE WORLD, 2010).
39 38
pases ricos, mostrando que pior que a pobreza absoluta de uma
populao, a pobreza relativa, quando os cidados observam
pases com maior qualidade de vida e menor desigualdade eco-
nmica, sendo ainda pior se sua condio identifcada como
injustia social (IFPRI, 2006.)
A insatisfao com a situao presente um fator motivan-
te para desencadear confitos internos que podem ser piorados
com a inabilidade do governo de responder aos anseios da popu-
lao, incapaz de garantir um ambiente estvel e pacfco para o
desenvolvimento e um acesso mais equitativo ao recursos fsicos,
naturais, fnanceiros e institucionais (IFPRI, 2006.) Guerras civis
e confitos nos pases em desenvolvimento revelam o fracasso da
tentativa desses pases em se igualarem aos desenvolvidos. O fra-
casso associado ao status quo poltico, mesmo se forem de na-
tureza tnica ou revolucionria, demonstram uma perturbao
com as medidas polticas ou do regime, causando movimentao
nas minorias oprimidas e violncia na sociedade (IFPRI, 2006.)
Esse tipo de confito difculta a ajuda internacional porque di-
fculta mais e mais a identifcao dos protagonistas, das vtimas
e da autoridade vigente, pela qual se deve mediar e por fm ao
confito. Segundo Swaminathan (1994 apud IFPRI, 2006) fome
em qualquer lugar ameaa a paz em todos os locais. Os mecanis-
mos internacionais foram desenvolvidos para lidar com o modelo
comum de guerra de Estado contra Estado, no sculo passado;
eles possuem grandes difculdades de responder s novas neces-
sidades (IFPRI, 2006). Entretanto, muitos dos confitos atuais tm
signifcativas dimenses regionais e internacionais, j que cada
vez mais os pases esto ligados, especialmente pela economia.
Fluxos de refugiados e aumento dos custos na luta pela paz inter-
nacional, de reestruturao, contra o terrorismo internacional e a
desestabilizao da economia global, por exemplo, afetam todos
os pases (IFPRI, 2006).
Uma boa governana, pautada no cumprimento dos direitos
humanos bsicos, interessada em desenvolvimento, que v como
fundamental a construo de condies propcias agricultura,
quebrando o ciclo vicioso de pobreza, escassez e violncia, ne-
cessria para o reerguimento dos pases em situao de pobreza
ou confito (FAO, 2008). As instituies sociais, especialmente as
que promovem a execuo dos direitos democrticos, devem ser
intensivamente trabalhadas, para melhor atendimento e garantia
de ateno aos anseios da populao (IFPRI, 2006).
5.2. Alimento como ferramenta de poder
O controle da comida por grupos governamentais ou de oposio,
utilizado como fator de barganha para conseguir apoio ou com a
inteno de enfraquecer um exrcito tem sido comum nos con-
fitos atuais (TEODOSIJEVIC, 2003). Apesar de ser uma grave vio-
lao aos diretos humanos, ainda ampla a utilizao de comida
como arma no continente africano e no asitico. Durante os anos
1980 e 1990, isso se repetiu na Amrica Central, na Amrica do Sul,
na Europa Central e em alguns pases da antiga Unio Sovitica
(TEODOSIJEVIC, 2003).
Alm do estabelecimento de sanes econmicas internacio-
nais, como as sanes que o Iraque sofreu durante a Guerra do
Golfo, os pases externos ao confito podem interferir enviando
ajuda humanitria. Exemplo de um pas em que os dois lados dos
confitos se ultilizaram de comida como arma a Somlia, alm de
alguns pases independentes da antiga Unio Sovitica (BORA et
al., 2010). Porm, grupos rebeldes podem interferir no transporte
das provises que chegam, impedindo que os alimentos cheguem
ao destinatrio, obstruindo sua funo de ajuda (BORA et al, 2010).
Segundo Bora e outros autores (2010), no s o alimento
pode ser usado como forma de manipulao, mas os meios de
produo como gua, terra e equipamentos podem ter seu aces-
so negado por ocupao, destruio ou evenenamento. Tal priva-
o uma forma direta de vitimizar ainda mais a populao civil,
afetando toda a produo econmica, especialmente a produo
alimentcia, durante o confito. A escassez de alimentos interfe-
re nos preos, e juntamente com a baixa produo, aumenta a
fragilidade do mercado interno, afetando os exportadores e pe-
quenos proprietrios, aumentando tambm a susceptibilidade a
quaisquer alteraes nos preos no exterior, j que se torna maior
a necessidade de importao (BORA et al, 2010). Os seguintes
pases em desenvolvimento envoltos em confitos: Sudo, Congo,
Libria, Peru, Serra Leoa e Sri Lanka se destacam por serem mais
afetados em sua economia agrria, criando, nas zonas rurais, re-
as de m-nutrio e pobreza (BORA et al, 2010).
A comida, por ser de completa necessidade, facilmente usa-
da para manipulao de pessoas de acordo com os interesses dos
grupos que detm alimento nas zonas de confito, de modo que a
ajuda internacional deve agir planejadamente para evitar mortes
sem deixar de lado a possibilidade de maior fragilizao da eco-
nomia se a assistncia no for bem aplicada (BORA et al, 2010). A
economia do pas receptor de ajuda muitas vezes se encontra es-
tagnada, necessitando de ajuda e organizao para se recuperar
41 40
durante ou aps o confito. Durante a conjuntura, a maior parte
da produo direcionada para o abastecimento da luta, redu-
zindo mais ainda a produo de alimentos. A m aplicao de
ajuda humanitria pode suprimir a produo nacional que ten-
ta se reerguer, desqualifcando-a para a concorrncia (BORA et
al., 2010). Outro caso que exemplifca os problemas que a ajuda
humanitria mal-planejada pode causar a posse de comida en-
viada por grupos que a usaro como meio de negociao ou de
explorao da populao civil faminta (BORA et al., 2010).
5.3. Conflito influenciando na produo e no acesso a alimentos
O sucesso da produo alimentcia reside em explor-la ao m-
ximo e obter maior lucro, depende da melhor alocao da ter-
ra, do trabalho e do capital envolvido na determinada situao
(SCHELLAS, 1998 apud TEODOSIJEVIC, 2003). Nos perodos de
confito, todos esses fatores se abalam: afetando-se o plantio, no
h trabalho, e se no h trabalho, no se obtm renda. O poder de
compra alterado na falta de renda e a populao pode se tornar
incapaz de absorver a produo. Ou seja, todos os fatores so in-
terligados e interdependentes (TEODOSIJEVIC, 2003).
A interferncia nessas comunidades familiares em geral
afeta drasticamente a produo. Segundo Teodosijevic (2003),
perodos de guerra podem ser causadores de danos aos meios
de produo e s estruturas que possibilitam o seu escoamento,
minando as possibilidades de um recuperao rpida no ps-
-guerra. Exemplos disso so a destruio de estradas e pontes, de
recursos naturais e de canais de irrigao (TEODOSIJEVIC, 2003).
Outro efeito da guerra o deslocamento de pessoas, que aumenta
a presso sobre o ambiente onde elas se refugiam, provocando
destruio ambiental. Quanto maior a concentrao demogrfca,
h maior demanda localizada de recursos para a sobrevivncia
(BORA et al, 2010).
Alm disso, os confitos alteram toda a estrutura social das
comunidades, os laos familiares e a organizao das proprieda-
des. Em tais situaes, no h segurana para se estabelecerem
condies para um desenvolvimento contnuo e com benefcios
para toda a nao. Muitas vezes a populao se encontra depen-
dente de ajuda do governo ou exterior, como na doao de me-
dicamentos e alimentos, privadas de estabilidade e talvez at de
liberdade, como aquelas presas em campos de refugiados ou re-
fns (TEODOSIJEVIC, 2003).
6. ALTERNATIVAS PARA GARANTIR A SEGURANA
ALIMENTAR EM REAS DE CONFLITO
Diante do comprometimento da segurana alimentar devido a
situaes de confito, so necessrias medidas imediatas que au-
xiliem no controle do problema como a ajuda humanitria efeti-
va, alm de providncias visando resultados de longo prazo como
investimentos no setor primrio da economia e o processo de
nationbuilding. Sendo assim, os trs pontos apresentados sero
explorados a seguir.
A ajuda humanitria efetiva deve se pautar nos princpios
de humanidade, imparcialidade, neutralidade e independncia
(Ofce for the Coordination of the Humanitarian Afairs [OCHA],
2011). Em situaes de instabilidade e confito, aderir a esses
princpios assegura o reconhecimento e a legitimidade da ajuda
humanitria, mitigando consideraes a respeito de violao de
soberania dos Estados que esto sendo auxiliados (OCHA, 2010).
Uma segunda medida a ser considerada seria o investimen-
to a longo prazo no setor primrio da economia. De acordo com
a FAO (n.d.), investimentos na rea da agricultura esto relacio-
nados a efeitos positivos como crescimento produtivo, reduo
da pobreza e segurana alimentar. Alm disso, investimentos es-
trangeiros no setor podem proporcionar maior desenvolvimento
a naes mais pobres, incluindo transferncia de tecnologia, cria-
o de empregos e melhorias na infraestrutura desde que estes
negcios sejam realizados levando-se em conta as necessidades e
as limitaes do pas em questo, em conjunto com a implemen-
tao de polticas e quadros regulatrios (FAO, n.d.). Por fm, uma
maior produtividade do setor primrio contribui para reduzir a
dependncia de alimentos importados, o que, no caso de pases
em desenvolvimento, urgente, tendo em vista os altos preos
dos produtos no mercado internacional (OXFAM, 2012).
J as aes efetivas de nationbuilding pressupem progra-
mas em que Estados instveis ou inefcientes recebam assistn-
cia no desenvolvimento de infraestrutura governamental, de uma
sociedade civil organizada, de mecanismos de resoluo de con-
fitos, bem como assistncia econmica visando aprimorar a es-
tabilidade (STEPHENSON, 2005). Essas aes visam formao
de uma estrutura de governana que, de acordo com Jenkins e
Plowden (2007), apresenta atribuies como: competncia, ef-
cincia, efetividade e capacidade de prover aos indivduos o ne-
cessrio para viver bem. O nationbuilding consiste na construo
ou reconstruo de um sentido de comunidade e pode contribuir
43 42
para a reconstruo da paz diante de um contexto ps-confito
(SIMONSEN, 2006, p.576).
A seguir, sero apresentados os diversos atores relevantes na
questo da segurana alimentar em reas de confito, apontando
para a forma com que estes se relacionam s trs propostas de
soluo acima expostas.
6.1. Organizaes e Regimes Internacionais
Conforme a defnio de Organizaes e regimes internacionais,
j exposta no presente artigo, pode-se afrmar que os regimes fa-
cilitam o estabelecimento de acordos no mbito da poltica mun-
dial. Isso porque a defnio de um padro de comportamento
para agentes com interesses em comum auxilia na coordenao
da atuao de seu conjunto e, portanto, contribui para maior ef-
ccia na busca de determinado objetivo.
A FAO, como exemplo expressivo de Organizao Internacio-
nal no mbito da segurana alimentar, composta por diferentes
comits sendo que, dentre eles, cabe ressaltar o Comit sobre Se-
gurana Alimentar Mundial Committee on World Food Security
(CFS). Este apresenta como propsito a coordenao e o fortale-
cimento de uma ao colaborativa de Estados e diversos outros
agentes como ONGs e agncias de auxlio humanitrio, represen-
tando uma plataforma de comunicao em que haja a promoo
de polticas convergentes. O CFS tem como objetivo, tambm, a
criao ou o fortalecimento de estruturas j existentes que sejam
teis no combate fome, o que pode ser apontado como uma
medida de nationbuilding (FAO, n.d). Ademais, como uma plata-
forma de discusses, a FAO busca consensos para os RAI Princi-
ples Princpios para Investimento Responsvel em Agricultura
(FAO, n.d.), visando promover investimentos responsveis no se-
tor primrio da economia. Esses princpios zelam pelo respeito
aos direitos dos usurios da terra, da gua e de outros recursos, de
modo a incentivar a proteo e a melhoria das condies de vida
em nvel domstico e comunitrio, promovendo prticas que no
causem danos ao meio-ambiente.
Alm da FAO, h tambm o Programa Mundial de Alimentos
(PMA) e o Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrcola
(IFAD), ambos vinculados s Naes Unidas. O primeiro, criado
em 1961, apresenta fundos que provm, integralmente, de doa-
es voluntrias. O Programa se prope a levar alimentos em re-
as necessitadas devido a desastres ou a confitos, e os distribuem
visando auxiliar a populao a reconstruir suas comunidades.
Apresenta tambm os objetivos de ajudar as populaes a se pre-
pararem para situaes de emergncia e de melhorar a capacida-
de dos pases de combater a fome em seus territrios (PMA, n.d.).
J o IFAD foi estabelecido em 1977, destinado a fnanciar projetos
agrcolas para a produo de alimentos em pases em desenvolvi-
mento, visando erradicar a pobreza nas reas rurais desses pases
(IFAD, n.d.). Atualmente o IFAD apresenta um fundo de US$21,4bi,
provenientes de governos e outras fontes fnanceiras (IFAD, n.d.).
Alm destas agncias, que agem no escopo das Naes Uni-
das, outras organizaes internacionais tambm atuam na questo
humanitria de combate s crises de fome: instituies fnanceiras
como o FMI e o Banco Mundial so exemplos disso. O FMI mobiliza
fundos para prestar auxlio no s a casos de fome, como tambm
a necessidades humanitrias mais diversas e, para tanto, trabalha
em conjunto com relevantes agncias internacionais de ajuda.
Por sua vez, o Banco Mundial atenta para o sofrimento a que
populaes so submetidas em situaes ps-confito e para o
problema da fome relacionado a esses eventos que so por vezes
agravados pela insufcincia da produo agrcola (BM, n.d.). Des-
se modo, o Banco Mundial visa o combate fome e desnutrio
apontando para a necessidade de se melhorar a produtividade
agrcola e o desenvolvimento de infraestruturas. Particularmen-
te no caso de pases fragilizados por situaes de confito, o BM
busca auxiliar sua reconstruo, trabalhando em conjunto com as
Naes Unidas e outros fundos de doao (BM, n.d.).
interessante ressaltar que a Declarao de Roma, que tem
como objetivo primordial o combate s crises de fome, se manifes-
ta a favor da estabilizao imediata da populao, da promoo da
paz, da igualdade dos sexos, da estabilidade poltica, econmica e
social e visa a resoluo e o combate de confitos, do terrorismo,
da corrupo e da degradao do meio ambiente (DECLARAO
DE ROMA, 1996). Todos esses aspectos s podem ser alcanados
por meio de esforos comuns das naes, j que medidas solit-
rias e unilaterais sero inefcazes. Tendo isso em vista, possvel
perceber a importncia da ao conjunta internacional e, portan-
to, da atuao de Regimes e Organizaes Internacionais.
6.2. Estados
Apesar da importncia da ao coletiva dos Estados dentro de
regimes e organizaes, faz-se necessrio tambm observar a
ao de cada Estado de maneira individualizada, visto que cada
um deles dispe de soberania para realizar reformas internas e
criar instituies, agncias e programas destinados a combater
o problema da fome. Alm disso, cada Estado dispe de recursos
45 44
fnanceiros que podem ser canalizados em investimentos que
auxiliem na questo.
O Plano de Ao da Cpula Mundial de Alimentao (1996),
documento complementar Declarao de Roma, confrma esta
ltima assertiva ao afrmar que a maior parte dos recursos neces-
srios para investimentos sero obtidos a partir de fontes internas
de cada Estado sejam elas pblicas ou privadas. O Plano (1996)
tambm prev o desenvolvimento de processos que promovam
uma governana democrtica, transparente e partcipe em cada
um dos Estados, para que os direitos dos indivduos sejam pro-
tegidos sobretudo o direito de igualdade, j que, muitas vezes,
o acesso diferenciado a recursos escassos um fator agravante
para crises de fome recorrentes. Para tanto, seria interessante
que a governana democrtica incentivasse polticas estruturais
que modifcassem as bases sociais e culturais dos cidados. Es-
sas mudanas viabilizariam o livre acesso produo e edu-
cao, permitindo melhorias na renda das populaes (BELIK,
2003 apud. HIRAI, 2007), o que representa uma poltica de longo
prazo no combate fome.
Analisar a atuao dos Estados tendo por base aquilo que foi
acordado em tratados e declaraes, como o Plano de Ao da
Cpula Mundial de Alimentao e a Declarao de Roma, in-
teressante visto que, de acordo com Jenkins (2007), relegar uma
populao a situaes de fome representa uma violao, por par-
te dos Governos, dos compromissos assumidos nas diversas Con-
venes acerca do assunto. No entanto, importante, tambm,
avaliar como os Estados se manifestam na prtica.
A FAO (1995) prope medidas a serem implementadas pe-
los Estados durante e logo aps emergncias, como no caso de
confitos, por exemplo. Para tanto, se fazem necessrios a articu-
lao e o entendimento da forma como os alimentos sero ad-
quiridos e administrados pelas famlias nesse tipo de situao.
Deve-se levar em conta informaes acerca das vulnerabilida-
des locais (quais so os grupos sociais que mais necessitam de
ajuda, bem como o que est em falta para uma dada populao,
dentre outras constataes) para identifcar as necessidades de
auxlio. Tambm preciso estabelecer mecanismos administrati-
vos apropriados em nveis nacional e regional para coordenar as
atividades necessrias para a resoluo do problema (FAO, 1995).
Esses mecanismos administrativos podem ser coordenados por
agncias nacionais, cujo processo de planejamento, segundo o
referido documento, deve contar com o apoio tcnico disponvel
em organizaes como a FAO, no caso da segurana alimentar.
Desta forma, observa-se como importante que os Estados
fortaleam suas instituies para que consigam agir de maneira
efcaz e efciente na distribuio de alimentos sua populao
no ps-confito j que, muitas vezes, a pobreza e a fome podem
ser atribudas a instituies fracas. Estados que apresentem uma
situao poltica frgil no sero fortes o bastante para conseguir
administrar os confitos que venham a ocorrer em uma sociedade,
visto que so incapazes de lidar at mesmo com as injustias de-
correntes da desigualdade na distribuio de recursos e no aces-
so a instituies formais (VALLINGS et al, 2005 apud BM, 2010).
6.3. ONGs com atuao internacional
Por fm, ser explorada a atuao das Organizaes No Gover-
namentais ONGs de alcance internacional. Estas adquirem
grande importncia na medida em que, de maneira geral, repre-
sentam um modo pelo qual a sociedade civil age mais ativamen-
te no cenrio internacional, defendendo uma boa governana e
o desenvolvimento econmico (JOHNSON et al, 2007). Alguns
estudiosos, inclusive, consideram a atuao crescente desses
atores como a emergncia de uma sociedade mundial world
society (MEYER et al., 1997, apud JOHNSON et al, 2007) e de
uma era de polticas alm do Estado (WAPNER, 1995, apud JO-
HNSON et al, 2007). No presente artigo, ser enfatizada a atuao
das grandes ONGs que desenvolvem ou j desenvolveram traba-
lhos conjuntos com agncias e instituies internacionais. Cada
uma delas apresenta um enfoque diferente mas todas trabalham
em prol dos direitos humanos.
A Oxfam Internacional uma ONG que se preocupa em pres-
tar ajudas emergenciais a populaes assoladas por situaes de
emergncia. Alm disso, ela busca fortalecer essas comunidades
para que sua populao esteja melhor preparada para situaes
adversas, apresentando projetos na rea de segurana alimentar
e promovendo a justia social. Essa sua preocupao com efei-
tos de longo prazo abarca tambm a questo do desenvolvimen-
to da produo agrcola. Nesse sentido, a Oxfam defende que
papel das ONGs buscar seu prprio fortalecimento no intuito de
exercer maior infuncia sobre outras partes interessadas no de-
senvolvimento agrcola; estabelecer parcerias com universidades
para promover pesquisas e assegurar sua aplicao nesse setor e
alertar para a importncia da proteo ambiental e a adaptao
s possveis mudanas climticas (OXFAM, 2012).
A organizao Mdicos Sem Fronteiras MSF, por sua vez,
proporciona auxlio queles cuja sobrevivncia ameaada por
47 46
fatores diversos e se mantm comprometida com os princpios
humanitrios supracitados (MSF, n.d.). Alm deste auxlio emer-
gencial, a MSF contribui para denunciar situaes desconhecidas
ou simplesmente esquecidas pelo resto do mundo, trazendo os
olhares da opinio pblica para todo o tipo de violncia que ve-
nha a ocorrer contra populaes fragilizadas, como o caso de po-
lticas que restrinjam o acesso a recursos essenciais, por exemplo
(MSF, n.d.). Ao tornar o problema da desnutrio visvel, a MSF
busca transformar essa questo humanitria em uma questo
de sade pblica, impulsionando uma maior preocupao com
medidas duradouras por parte das Naes Unidas e de governos,
primando por uma abordagem cientfca e pelos avanos mdi-
cos alcanados no tratamento de populaes desnutridas (MSF,
2012). De maneira similar, a Cruz Vermelha tambm presta au-
xlio aos necessitados de modo a prevenir e aliviar sofrimentos
diante de desastres, com vistas a construir comunidades mais
seguras e educar futuros agentes humanitrios que dem conti-
nuidade ao trabalho (CRUZ VERMELHA, n.d.).
Tendo observado a atuao das trs ONGs supracitadas, cabe
ressaltar que cada uma vai alm do auxlio emergencial, o que
exige a observncia de atitudes que assegurem a continuidade
desse processo de desenvolvimento das comunidades prejudica-
das. Sendo assim, como j foi dito, o alcance de uma maior pro-
dutividade auxiliar no abastecimento da populao, enquanto
que o processo de nationbuilding fortalecer as instituies go-
vernamentais que, somente assim, podero exercer uma lideran-
a responsvel nesse sentido (OXFAM, 2010).
Ademais, conclui-se que os diferentes tipos de agentes im-
plicados na resoluo de crises de fome em situaes de confito
apresentam um papel complementar entre si. Deste modo, uma
viso multidisciplinar das organizaes sem fns lucrativos no as
v como substituta de instituies, mas como algo que abrange
a oportunidade de escolhas, visto que amplia a heterogeneidade
dos agentes fornecedores (JOHNSON et al, 2007).
7. ESTUDO DE CASO: SOMLIA
O presente trabalho, com vistas a demonstrar o funcionamento
dos conceitos explanados durante as sees anteriores, encon-
trou na crise humanitria somali o exemplo mais emblemtico da
ocorrncia de confito armado e crise de fome simultaneamente.
Este estudo tem como objetivos esmiuar as interaes entre os
elementos da crise humanitria insegurana alimentar, confito
armado e catstrofes naturais e os atores relevantes deste ce-
nrio Estado somali, administraes regionais, grupos armados,
populao civil, Organizaes Internacionais, Organizaes Na-
cionais No-Governamentais e outros Estados a partir de 1945.
A Repblica da Somlia enfrenta, desde o incio da dcada de
1990, uma situao que combina ausncia de um governo cen-
tralizado, instituies polticas fracas e praticamente nenhuma
regulao poltica, econmica ou monetria (ORGANIZAO
MUNDIAL DA SADE OMS, 2006). Superinfao e altos preos
decorrentes da poltica econmica das dcadas de 1970 e 1980
fguram como importantes agentes na construo do cenrio de
caos em que vivem os somalis desde 1991 (US DEPARTMENT OF
STATE DIGITAL, 2012). Ainda, a proliferao de faces armadas,
milcias e banditismo em geral (dada a falta de segurana legti-
ma) resulta na alta violncia diria e em um grande problema de
insegurana permanente (OMS, 2006).
7.1. Histrico do caso
No fnal do sculo XIX, no contexto do estabelecimento das po-
tncias europeias na frica, uma parte do territrio somali trans-
formou-se em protetorado britnico (1884) e, em seguida, a Itlia
assumiu o domnio de uma regio cedida por sultes (1885), logo
confgurando status de territrio colonial (PHILIPP, 2005). As-
sim, o norte somali estava sob protetorado britnico, enquanto o
sul estava sob regulao italiana. No sculo seguinte, a Segunda
Guerra mundial colocou a maioria das colnias italianas sob do-
mnio ingls e, em 1949, na Conferncia de Potsdam, o controle
do territrio italiano somali passou para jurisdio de um arranjo
internacional, continuando, no entanto, a respeitar a Itlia como
autoridade administrativa. A Assembleia Geral das Naes Uni-
das postulou que tal ordem poltica duraria dez anos e seria se-
guida da independncia desse territrio (PHILIPP, 2005).
O ano de 1960, ento, testemunhou defnitivamente a inde-
pendncia do antigo protetorado britnico de Somaliland e da
Somlia italiana que, juntos, formaram a Repblica da Somlia
(OMS, 2006). Em decorrncia da esquizofrnica poltica colonial,
no entanto, a repblica somali constitua, na verdade, dois pa-
ses muito pouco integrados. No fm da dcada de 1960, a pre-
matura democracia somali j desmoronava com o golpe de Es-
tado de 1969: uma junta militar liderada pelo general Mohamed
Siad Barre tomou posse do poder poltico do pas, sustentada em
uma poltica repressiva de ideologias nacionalista e socialista
(OMS, 2006). As polticas de Barre provocaram o inchao do n-
49 48
mero de empregos pblicos que a receita do pas no era capaz
de suportar. Como consequncia da infao, da alta de preos
e da queda do valor real dos salrios, frmou-se um sistema en-
dmico de corrupo no pas. O resultado da proliferao das
insatisfaes e oposies administrao de Barre foi a organi-
zao revolucionria de grupos tnicos e o colapso desse regime
no ano de 1991 (BM, 1997).
O incio da dcada de 1990 foi caracterizado por um pero-
do de intensa instabilidade e fragmentao poltica. Os grupos
tnicos armados no pas constituam pelo menos doze faces
que determinavam as regras sociais, econmicas e polticas dos
territrios sob seu domnio (PHILIPP, 2005). Em Abril de 1992,
diante da gravidade da crise humanitria somali, o Conselho de
Segurana das Naes Unidas autorizou, por meio da resoluo
751, o estabelecimento da UNOSOM I (United Nations Operation
in Somalia I), primeira misso de paz na Somlia, com os objeti-
vos de monitorar o cessar fogo em Mogadscio (capital somali) e
proteger os funcionrios da ajuda no trabalho da distribuio dos
suprimentos humanitrios (ONU DIGITAL, 2012). Em funo da
complexidade da misso, houve uma grande unio de esforos e
de mandatos nesta operao: estiveram envolvidas seis agncias
da ONU (FAO, UNICEF, PMA, PNUD, OMS e ACNUR), mais de
trinta Organizaes Internacionais, algumas ONGs locais e o Co-
mit Internacional da Cruz Vermelha (PHILIPP, 2005). Entretanto,
mesmo com mais de cinquenta observadores militares em 1993 e
com um oramento total de 42,9 milhes de dlares, a UNOSOM I
fracassou, visto que no conseguiu o fm do confito armado nem
a proteo de seus agentes, como almejado inicialmente seis
funcionrios da misso morreram (ONU DIGITAL, 2012).
Ainda em Dezembro de 1992, de acordo com o mandato 794
do Conselho de Segurana, chegaram Somlia as primeiras tro-
pas da UNITAF (Unifed Task Force, de codinome Operation Res-
tore Hope), que assumiram as funes da falida misso humani-
tria inaugurada cinco meses antes (UNOSOM I) (ALLARD, 1995).
A misso liderada pelos Estados Unidos, por sua vez, fgurou em
alguns pontos de sucesso, como estabelecimento de ambiente
seguro para a ao humanitria imediata. Contudo, existem crti-
cas ao da misso estadunidense na Somlia dada a utilizao
da fora e o no desarmamento dos grupos facciosos (PHILIPP,
2005). No decorrer do prprio ms de dezembro, a despeito do
impacto positivo da presena das tropas desta misso em territ-
rio somali, j se elaborava a transio para uma nova misso de
peacekeeping: a UNOSOM II (United Nations Operation in Soma-
lia II) surgia do intuito de fortalecer o contexto social somali em
uma perspectiva duradoura, isto , pr em lugar de destaque os
aspectos de nationbuilding
4
e peacebuilding.
No ms de maro de 1993, ento, dissolvida a UNITAF e im-
plementada a UNOSOM II, a nova misso tinha por objetivos
monitorar a manuteno do cessar fogo entre as faces, pro-
teger a equipe de trabalho, continuar o programa de ajuda nas
reas afetadas e auxiliar no repatriamento de refugiados e dos
deslocados (ONU, 1993). Porm, diante do cenrio belicoso do
embate entre os grupos tnicos, a UNOSOM II obteve um saldo
total de 154 membros da misso mortos (ONU DIGITAL, 2012).
Frente falta de sucesso dos empreendimentos da operao, no
incio de 1994 o Conselho de Segurana determinou maro de
1995 como a data para a retirada completa das tropas da UNO-
SOM II do Estado da Somlia.
Desde ento, dada a fraqueza poltica do Governo Federal
de Transio (GFT), que at os dias atuais comanda o Estado so-
mali, cresceram em fora o grupo armado anti-governo Harakaat
Al-Shabaab Al- Mujahidiin (que hoje resta como o principal gru-
po de oposio) e a Unio das Cortes Islmicas, criada em Mo-
gadscio por comerciantes que pretendiam restaurar a ordem e a
infuncia da Unio Africana no apoio ao GFT com a misso afri-
cana na Somlia, AMISOM (CONSELHO DE SEGURANA DAS
NAES UNIDAS CSNU, 2011).
7.2. Anlise das Variveis
Contabilizando duas dcadas de confito armado, o Estado da So-
mlia sustenta a crise humanitria mais urgente e complexa da
atualidade. Com 9,5 milhes de habitantes e cerca de trs milhes
de pessoas necessitando de assistncia (EUROPEAN COMISSION,
2012), a ampla situao de pobreza, as secas, epidemias e alaga-
mentos, a instabilidade poltica, a violncia e o insucesso da ajuda
humanitria so conjuntamente responsveis pela fome genera-
4
Faz-se necessrio reforar a distino entre os termos statebuilding e
nationbuilding, utilizados no presente estudo. Segundo Te Organisation for
Economic Co-operation and Development (OECD), em 2008, o conceito de
statebuilding pode ser compreendido positivamente como um processo endge-
no de desenvolvimento de capacidades, instituies e legitimidade do Estado, di-
rigido pelos relacionamentos Estado-sociedade. Ainda de acordo com a OECD, a
expresso nationbuilding diz respeito a um processo de construo de um sentido
de identidade nacional comum, defnido em um senso tnico, cultural ou poltico.
importante frisar, contudo, que tal elemento importante parte do processo de
statebuilding e ambos podem reforar-se mutuamente (OECD, 2008).
51 50
lizada. Muitos so os fatores necessrios para remontar este ce-
nrio e compreend-lo, a comear pela histrica segmentao
cultural do pas em tribos e cls e, com o decorrer do tempo, a
transformao destas diferenas em rivalidades e medidas de po-
der poltico vide a diversidade tnica de Bantus, rabes, india-
nos e paquistaneses (OMS, 2006). O que se pode concluir que a
combinao de fome, confito armado, instabilidade poltica, po-
breza generalizada e catstrofes naturais resultaram em uma das
crises humanitrias mais complexas de que se tem notcia.
Sabe-se que a extrema violncia estabelecida no pas desde o
incio da dcada de 1990 agravou a situao econmica, a fome, a
vulnerabilidade de grupos j marginalizados e a instabilidade pol-
tica. Ainda, tal palco de violncia impede a realizao integral dos
planos de ajuda humanitria, tanto pela proibio do acesso fsico
a algumas reas para distribuio de alimento, quanto pela mor-
te dos agentes da assistncia (CSNU, 2008). Em alguns momentos
esta insegurana generalizada e o confito de poder entre grupos
locais determinaram at o banimento de Organizaes em Janei-
ro de 2010, por exemplo, o Al-Shabaab determinou que o Programa
Mundial de Alimentos (PMA) cessasse seus trabalhos e deixasse a
Somlia (CSNU, 2011). Na sequncia, na mesma lgica do crculo
vicioso de causas e efeitos, o confito interno se utiliza da prpria
fome como arma: desaloja pessoas impedindo seu acesso ao ali-
mento e produo; destri recursos biolgicos e sociais necess-
rios para produo e seleciona a distribuio de alimento para os
grupos favorveis aos detentores do poder. A existncia de confito,
por fm, afeta a produo de alimentos posto que aumenta as des-
pesas militares em detrimento dos investimentos em sade, edu-
cao, proteo do meio-ambiente e agricultura (BM, 2011).
Alm disso, a pssima situao econmica na qual a Somlia
j se encontrava antes do incio da guerra civil gerou uma estrutura
de pobreza difcil de ser quebrada, pois incorreu em uma conjun-
tura de alta infao, inclusive dos preos dos alimentos (BM, 1997).
Atualmente, o ndice de 43% da populao somali em situao de
extrema pobreza (EUROPEAN COMISSION, 2012) tem grande
contribuio de catstrofes naturais de secas, reduo das tem-
poradas de colheitas, alagamentos e epidemias. As secas causam
a alta continuada dos preos de alimentos (ACNUR, 2011); o de-
caimento da produo dado o impacto negativo na produtividade
da terra e, tambm, na disponibilidade de gua; a fome, pois alm
da consequncia evidente da queda de produo, as secas so um
dos principais motivos de migraes foradas, que aprofundam
o aspecto da crise humanitria e da insegurana alimentar; a po-
breza generalizada e o subdesenvolvimento econmico do pas a
economia somali, baseada na exportao de produtos alimentcios,
especialmente a banana, muito sensvel s mudanas na produ-
o agrcola (ECONOMIC COMISSION FOR AFRICA, 2008).
Ademais, a ausncia de um governo fortalecido capaz de re-
alizar a distribuio de recursos de emergncia ou de amenizar a
situao de calamidade no pas talvez seja uma das razes mais
srias desta crise. O Governo Federal de Transio no obedece
nenhuma das trs instncias das obrigaes estatais determina-
das pelo PIDESC: no respeita o direito alimentao; no o pro-
tege e muito menos o realiza. Tal Estado de anomia no possui
capacidade nem mesmo para garantir as condies bsicas da
ao humanitria, tal qual o acesso ao territrio, por exemplo (US
DEPARTMENT OF STATE DIGITAL, 2012). Desse modo, diante
da paisagem de crise total, a ajuda humanitria apareceu como
alternativa de restabelecimento da esperana como fala o pr-
prio nome de uma das misses da ONU, a UNITAF. As expectati-
vas de fornecimento de alimento, de estabilizao da volatilidade
social, de fomento ao crescimento produtivo agrcola e de auxlio
ao statebuilduing no se concretizaram, no entanto as trs ten-
tativas de ajuda Somlia coordenadas pela ONU falharam em
seus resultados e certamente pioraram o cenrio de instabilida-
de social, dado o nmero de mortes em confitos travados com os
grupos de poder paralelos ao Estado (PHILIPP, 2005).
As misses UNOSOM I e II, apesar dos esforos de manuten-
o do cessar fogo entre as faces em confito, da garantia da
segurana da equipe humanitria e do estabelecimento de palco
social estvel, se retiraram da Somlia em funo da ausncia de
um poder centralizado capaz de prover espao de atuao da aju-
da humanitria e devido s falhas da prpria construo da ao
(ALLARD, 1995). De inicio, a assistncia que foi realizada por
meio de misses de peacekeeping, deveria ter sido focada em es-
foros de peace-enforcement
5
(PHILIPP, 2005). Ainda, as misses
so criticadas pelo despreparo estratgico de seus mandatos: os
5
Os termos peacekeeping e peace-enforcement correspondem a aes distintas:
enquanto a primeira respeita conduo de operaes por foras militares ou grupos
civis para monitorar e supervisar acordos de cessar fogo ou para separar partes em
confito, a segunda se refere a operaes militares dirigidas por foras de um s pas
ou de uma coalizo de pases que intervm diretamente entre partes em confito para
restaurar a paz. Mltiplos elementos podem, no entanto, causar a rpida escalada de
uma ao outra (MURRAY, 1993). Para saber mais acerca do desenvolvimento his-
trico dos termos, ler Te Other Side of Peacekeeping: Peace Enforcement and Who
Should Do It?, de George F. Oliver.
53 52
documentos diziam o que deveria ser feito, entretanto no apon-
tavam meios para atingir as metas postuladas (ALLARD, 1995). O
prprio inqurito interno das Naes Unidas reconheceu que, no
caso da segunda parte da misso em territrio somali (UNOSOM
II), a assistncia incorreu em erros como:
Mandato muito coercitivo, despreparo operacional diante da in-
tensidade dos ataques, incapacidade do Secretariado de treinar os
militares para atuar em misso de paz, falta de comando e controle
sobre contingentes nacionais que recorriam a instrues de suas
capitais e fragilidade do consenso poltico sobre o mandato luz
das baixas resultantes dos combates (UZIEL, 2010, p. 58).
As experincias de ajuda humanitria, ainda, constituiriam ame-
aa ao desenvolvimento da economia local, posto que o provi-
mento de suprimentos alimentcios em larga escala desestimula-
ria a produo interna e, principalmente, no agiria no sentido de
estabilizao da economia, reduo da infao e dos preos dos
alimentos e empoderamento dos grupos sociais em relao ao
acesso aos recursos produtivos (STEWART, 1998). Alm disso, al-
gumas expedies humanitrias so acusadas de agir em funo
de interesse puramente poltico, sem neutralidade e imparciali-
dade em suas aes (princpios bsicos da ajuda humanitria),
incorrendo at em casos de profunda corrupo da organizao.
O grupo de monitoramento das Naes Unidas relatou em
2008, por exemplo, a cobrana de taxas pelas milcias sobre o tra-
balho realizado pelas Organizaes Internacionais 90.000 dla-
res seria a mdia de preo cobrado pela atuao de cada Organiza-
o, por regio, no perodo de seis meses (CSNU, 2011). Por outro
lado, as Organizaes no tm livre acesso s reas atingidas pelo
confito e, desde 2008, o grupo Al-Shabaad (militantes islmicos)
tem bloqueado a distribuio de alimentos. No ano de 2011, por
exemplo, os esforos de socorro na Somlia foram coordenados
por 340 agentes de ajuda humanitria que, entretanto, tiveram
movimentao restrita no pas e no tiveram acesso maioria das
populaes afetadas no centro sul somali (OCHA, 2011).
Em decorrncia disso, as Organizaes Internacionais foram
obrigadas a reduzir sua presena em territrio somali, dadas as
limitaes impostas pelo Al-Shabaad e pelos prprios problemas
estratgicos e de oramento citados. Desse modo, o insucesso da
assistncia humanitria respeita tanto s limitaes estratgicas
que as Organizaes Internacionais tm em desenvolver um tra-
balho capaz de garantir a segurana alimentar em sua dimenso
da permanncia, quanto s limitaes desse caso especfco.
Ademais, o ms de agosto de 2011 assistiu maior seca dos l-
timos sessenta anos no chifre da frica (ONU DIGITAL, 2012). A
escassez natural de um recurso biolgico como a gua age dra-
maticamente sobre um Estado nas condies de disponibilidade
de alimento como as do Estado Somali. Por ltimo, embora desde
2011 quando a ONU declarou estado de fome severa na Somlia
os investimentos em assistncia humanitria tenham aumenta-
do exponencialmente, o confito e a situao de vulnerabilidade
persistem e sugerem uma soluo que consiga tratar provises
menos conjunturais e mais estruturantes.
O presidente da Somlia at setembro de 2012, Sheikh Sha-
rif Ahmed (do Governo Federal de Transio), realizou uma m
gerncia dos recursos estatais e das estratgias governamentais e
fundou-se em uma administrao corrupta e fraca politicamente
(CSNU, 2011). No entanto, Hassan Sheikh Mohamud (o novo pre-
sidente da Somlia, eleito em 10 de setembro de 2012), representa
perspectivas positivas em relao construo de uma Somlia
mais integrada e pacfca. O prprio Secretrio-Geral das Naes
Unidas, Ban Ki-moon, considerou a eleio de um novo presiden-
te a etapa fnal do processo poltico de transio da nao (ONU
DIGITAL, 2012). Espera-se, portanto, que esse recente cenrio
poltico amenize as dimenses estruturais de corrupo, violn-
cia e confito que solapam as iniciativas de estabelecimento de
instituies de Estado slidas, de construo de uma identidade
nacional capaz de pacifcar confitos e, centralmente, de garantia
do direito fundamental de todo indivduo segurana alimentar.
8. CONCLUSO
O caso da Somlia explicita diversas facetas da problemtica da
segurana alimentar em reas confituosas. Se, por um lado, a ge-
ografa desfavorvel e as secas prolongadas no contribuem para
uma constncia na produo de alimentos na regio, por outro a
briga entre faces dentro do pas difculta ainda mais a distribui-
o dos alimentos disponveis para quem mais necessita. Tal re-
lao evidencia a natureza poltica da insegurana alimentar na
regio, o que torna o argumento de crise de fome como desastre
natural uma mera pea retrica.
Para reverso da situao, necessrio que os diversos atores
tenham claro um plano de cooperao que trabalhe efetivamente
com os pontos citados anteriormente ajuda humanitria imedia-
55 54
ta e ajuda fnanceira para o desenvolvimento, focalizando aes no
setor primrio da economia e atividades de nationbuilding. Desse
modo, a dimenso imediata e emergencial da situao atendi-
da, mas no se esquece do desenvolvimento em longo prazo das
regies afetadas sempre buscando a estabilizao dos confitos.
Mesmo que as previses sobre o combate s situaes de
insegurana alimentar no sejam muito otimistas, e possvel re-
duzir a taxa de vtimas atingidas nesses cenrios. importante,
ento ressaltar a importncia da preveno de confitos e, no caso
destes ocorrerem, da preveno de crises de fome nesse cenrio.
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59 O TRFICO DE CRIANAS
NO SUDESTE ASITICO
O Agrilhoamento de crianas no
contexto de cooperao internacional
e de fomento da dignidade humana
Caique Borges
Lays Caceres
Sofia Fernandes
Vitria Moreira
1
2
1.INTRODUO
Segundo o relatrio Situao Mundial da Infncia de 2012 do
Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF, 2012a), h
2.5 milhes de pessoas submetidas ao trabalho escravo como re-
sultado do trfco e, dentre elas, 22% a 50% so crianas. Tais n-
meros ilustram a urgncia da luta contra o trfco infantil e, deste
modo, servem como estmulo para a confeco do presente arti-
go, justifcando sua necessidade analtica.
Para um estudo adequado do tema, no entanto, necessrio
observar como o senso comum pode trazer algumas ideias que
no correspondem realidade. As notcias e a mdia, por exem-
plo, frequentemente do populao a impresso equivocada
de que o trfco de pessoas um fenmeno recente (FEINGOLD,
2005). O trfco de pessoas , na verdade, signifcantemente an-
tigo, sendo a real novidade a percepo de que as medidas para
san-lo so escassas (FEINGOLD, 2005). Nesse sentido, o presen-
te artigo foi confeccionado de modo a buscar, como outros tra-
balhos da rea, mecanismos analticos que expliquem o tema, o
qual frequentemente ofuscado pelo turbilho emotivo evocado
com sua meno.
Embora relatos de vtimas possam causar um desejo urgente
de se resolver a questo, a tomada de decises nesse tocante deve
ser feita com cautela e estudo prvio. necessrio que se mante-
nha em mente que o este artigo no possui a pretenso de encon-
1
Os autores gostariam de agradecer professora Judith Karine Cavalcanti Santos pelo
auxlio e comentrios ao texto.
61 60
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 O Trfico de Crianas no Sudeste Asitico
trar as solues defnitivas para o problema, seno a de buscar
fomentar o debate sobre o tema e propor alguns instrumentos
que auxiliariam nas respostas questo. A ferramenta analtica
utilizada aqui consiste em um estudo de caso do Sudeste Asitico,
baseado em um uma pesquisa bibliogrfca e documental.
Tal recorte geogrfco foi escolhido para anlise devido
magnitude que o trfco de crianas nele tomou, constituindo
um dos polos mundiais do trfco de pessoas (CASTRO, 2007). O
presente artigo segue uma linha que se inicia com a apresenta-
o das defnies e conceitos do trfco e caminha at o debate
sobre a cooperao internacional nesse tocante. A argumentao
culmina na indicao de alguns instrumentos atravs dos quais
a cooperao internacional poderia ser utilizada para auxiliar a
resoluo do problema no Sudeste Asitico.
Na segunda seo, ser desenhado o conceito de trfco de pes-
soas e sero sublinhadas algumas especifcidades do trfco de
crianas per se. Na terceira seo, ser analisado como e por que
os pases do Sudeste Asitico tm enfrentado difculdades para
combater o problema, alm de serem apresentados alguns nme-
ros sobre o trfco de crianas na regio. A quarta seo, por sua
vez, analisar as implicaes do trfco de crianas no indivduo,
na economia, na sociedade e nas relaes interestatais da regio.
Na quinta seo, ser apresentado de forma geral o que tem sido
feito em termos de legislao no tocante ao tema no Sudeste Asi-
tico. A sexta seo, fnalmente, consiste em um dos objetivos
maiores de todo o artigo: discutir como a cooperao internacio-
nal pode ser um dos caminhos para a soluo do problema trans-
fronteirio do trfco de crianas no Sudeste Asitico.
2. A PRTICA DO TRFICO
A percepo de que se faz pouco para a mitigao do problema
do trfco de pessoas (FEINGOLD, 2005) torna seu estudo e sua
anlise imperativos, com vistas busca pragmtica dos instru-
mentos mais efcazes para a tomada de decises. Cabe a esta se-
o, pois, conceituar o trfco de crianas e distingui-lo de outros
tipos de relaes migratrias. Devido vasta literatura sobre o
tema e brevidade intencionada neste artigo, no so expostas
todas as vises e diferentes defnies existentes, de modo que
so adotadas aquelas consideradas mais pertinentes para os pro-
psitos deste estudo.
2.1. O gnero trfico de pessoas
Antes de se abordar a especifcidade do trfco de crianas, faz-se
necessrio o estudo mais amplo do trfco de pessoas, para que
se possa compreender de que forma suas caractersticas gerais
infuem em sua vertente infantil. A defnio de trfco de pes-
soas que orienta este artigo segue a utilizada pelo Protocolo para
Impedir, Suprimir e Punir o Trfco de Pessoas, Especialmente
Mulheres e Crianas, que est em vigor desde 2003, ratifcado na
Conveno de Palermo, e cujo guardio o Escritrio das Naes
Unidas sobre Drogas e Crimes (UNODC). Segue a defnio, en-
contrada no artigo 3 (a):
[t]rfco de pessoas signifca o recrutamento, o transporte, a trans-
ferncia, o alojamento ou o acolhimento de pessoas, recorrendo
ameaa ou uso da fora ou outras formas de coao, ao rapto,
fraude, ao engano, ao abuso de autoridade ou situao de vulne-
rabilidade ou entrega ou aceitao de pagamentos ou benefcios
para obter o consentimento de uma pessoa que tenha autoridade
sobre outra para fns de explorao. A explorao incluir, no m-
nimo, a explorao da prostituio de outrem ou outras formas de
explorao sexual, o trabalho ou servios forados, escravatura ou
prticas similares escravatura, a servido ou a remoo de rgos.
(UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND (UNODC), 2000a, p.
2 apud UNODC, [s.d.], p. 3).
Para uma delimitao adequada do trfco de pessoas, impor-
tante distingui-lo do contrabando de pessoas. Frequentemente o
trfco confundido com o contrabando de pessoas no s pelo
senso comum, mas tambm por autoridades que punam vtimas
do trfco de pessoas como se estas fossem imigrantes ilegais.
Assim, pertinente a elucidao de outro protocolo ratifcado
tambm na Conveno de Palermo, o Protocolo contra o Contra-
bando de Migrantes por Terra, Mar e Ar, em cujo artigo 3 (a) est
presente a seguinte defnio:
[c]ontrabando de pessoas signifca a facilitao de entrada ilegal de
uma pessoa em um Estado Parte do qual ela no seja nacional ou
residente permanente, com o fm de obter, direta ou indiretamen-
te, um benefcio fnanceiro ou outro benefcio de ordem material.
(UNODC, 2000b, p. 2, traduo nossa).
De maneira mais didtica, para Obokata (2005), o trfco se dife-
rencia do contrabando de pessoas na medida em que: i) o trfco
63 62
possui em algum estgio o elemento da fora ou da coero, isto
, no h consentimento; ii) o servio do contrabandista acaba
quando a pessoa chega ao seu destino, enquanto que no trfco
h explorao subsequente; iii) o trfco pode ser tanto interna-
cional quanto domstico, enquanto que o contrabando , por na-
tureza, internacional; e iv) no tocante entrada no pas, no trfco
ela pode ser legal ou ilegal, enquanto que no contrabando ela
necessariamente ilegal.
Quanto fnalidade do trfco, diferente do que frequen-
temente divulgado, grande parcela das vtimas trafcadas no o
para fns de explorao sexual, mas para outros tipos de traba-
lho forado (FEINGOLD, 2005). O equvoco de que quase todas
as vtimas de trfco so destinadas indstria sexual geralmen-
te ocorre porque as estatsticas tendem a sobre-representar essa
prtica. Um exemplo disso a Tailndia, onde os homens, por
no poderem ser juridicamente qualifcados como vtimas de
trfco, so excludos dos levantamentos relacionados s vtimas
(FEINGOLD, 2005). Assim, embora o foco no trfco de pessoas
para fns sexuais possa estimular a ao atravs da ira moral, ele
tambm pode obscurecer a razo acerca da realidade do trfco
de pessoas, que inclui outras fnalidades (FEINGOLD, 2005).
Outra ideia equivocada que se tem sobre o trfco de pesso-
as a de que ele sempre um grande negcio controlado pelo
crime organizado. Embora o trfco de pessoas seja, de fato, sig-
nifcantemente lucrativo em algumas regies, como no Sudeste
Asitico, ele envolve tambm o crime desorganizado, isto , in-
divduos ou pequenos grupos agregados em uma unio ad hoc
2

(FEINGOLD, 2005). Os trafcantes no teriam um perfl padro,
indo desde caminhoneiros at ofciais de polcia, e as vtimas, por
sua vez, sairiam em sua maioria voluntariamente de casa e se tor-
nariam trafcadas durante sua jornada (FEINGOLD, 2005).
Um terceiro equvoco cometido quando se associa o trf-
co de pessoas apenas pobreza. Apesar da importncia exercida
pela pobreza nos incentivos ao trfco, tal modelo simplifcado
demais. Isso porque, alm de condio fnanceira precria, h
outros fatores que guiam o trfco, como a instabilidade social
e poltica, a viso de mundo expandida das vtimas (frequente-
mente seduzidas pela ideia dos centros urbanos) etc. (FEINGOLD,
2005). Koen (2004), por exemplo, argumenta que o trfco de pes-
soas geralmente descrito em termos de fatores de expulso
(pushfactors) do pas de origem e fatores de atrao (pullfactors)
do pas de destino. Alm da pobreza, fatores de expulso inclui-
riam confitos familiares, violncia, falta de oportunidades de tra-
balho, baixa educao, presso familiar etc., enquanto que fatores
de atrao incluiriam diferenciais de distribuio de renda entre
locais, demanda por trabalho barato e malevel etc. (KOEN, 2004).
2.2. A espcie trfico de crianas.
Cabe ainda a esta seo indagar sobre o trfco de crianas em
si. A primeira particularidade do trfco de crianas consiste no
fato de que ele desrespeita convenes e acordos internacionais
especifcamente direcionados aos Direitos da Criana. Como
indicado pelo relatrio Situao Mundial da Infncia, no artigo
19 da Conveno sobre os Direitos da Criana os Estados Partes
comprometem-se a
[a]dotar todas as medidas legislativas, administrativas, sociais e
educacionais para proteger a criana contra todas as formas de
violncia fsica ou mental, ofensas ou abusos, negligncia ou tra-
tamento negligente, maus-tratos ou explorao, inclusive abuso
sexual, quando sob os cuidados dos genitores, de tutores legais ou
de qualquer pessoa responsvel por cuidar dela. (ASSEMBLEIA GE-
RAL DAS NAES UNIDAS [AGNU], 1989 apud FUNDO DAS NA-
ES UNIDAS PARA A INFNCIA [UNICEF], 2012a, p. 31).
Alm disso, so pertinentes os artigos 32, 34 e 35 dessa conven-
o, que, respectivamente, reconhecem o direito da criana de
ser protegida contra explorao econmica, explorao sexual e
trfco (AGNU, 1989). At mesmo a legislao para o trfco de
crianas tem especifcidades, como evidenciado pelo artigo 3
do prprio Protocolo para Impedir, Suprimir e Punir o Trfco de
Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianas, que, em seu subi-
tem (c), prev que, mesmo que no haja coero, quando o indi-
vduorecrutado, transportado, transferido, acolhido ou recebido
para fns de explorao for uma criana, o ato ser confgurado
trfco de pessoas (UNODC, 2000a).
Alm do desrespeito a convenes e acordos internacionais,
o trfco de crianas se distingue por apresentar caractersticas
mais especifcamente impactantes. A pobreza, o alcoolismo
dentro de casa, a disfuno familiar, o abuso de drogas na fam-
lia, o abuso sexual e a violncia agem como causas do trfco de
2
Embora as grandes redes de trfco de pessoas tenham perdido a importncia,
elas ainda existem, como, no Sudeste Asitico, a rede Luk Moo e a rede Kabuankar-
nLoyFah, que trafcam mulheres para bordis e garotas para bares e restaurantes
(FEINGOLD, 2005).
65 64
crianas (UNICEF, 2012a). Alm disso, tornam-se mais expostas
ao trfco as crianas desabrigadas, as refugiadas, as que no fre-
quentam a escola, e aquelas sem certido de nascimento e sem
documentos de registro ofcial
3
(UNICEF, 2012a).
Outra causa que promove o trfco de crianas diz respeito
difuso enganosa de informaes, que, chegando aos ouvidos
das camadas mais desfavorecidas do meio social, criam falsas es-
peranas. As crianas, iludidas por um ideal de melhoria das con-
dies de vida, acabam por se arriscar em caminhos perigosos e
que podem culminar em seu agrilhoamento para fns de trfco
(ASIS, 2008). importante ressaltar que muitas das crianas v-
timas de trfco, assim como foi indicado para as vtimas adultas,
no se encontravam nesta situao desde o incio do fato, j que
iniciam sua trajetria como imigrantes ilegais e, encontrando-se
em situao de vulnerabilidade, acabam transformando-se em
vtimas de trafcantes (FEINGOLD, 2005).
3. O PROBLEMA NO SUDESTE ASITICO
Para que se possa conhecer e analisar propriamente a questo do
trfco de crianas no Sudeste Asitico, torna-se imperativo uma
apresentao acerca da regio, que, atualmente, busca superar
suas vrias difculdades socioeconmicas internas. Nesse senti-
do, esta seo visa a explicar como a histria do Sudeste Asitico
colaborou para a fragilizao social na maioria dos seus pases, o
que, por sua vez, tornou possvel a sua transformao em um dos
polos mundiais do trfco de crianas (CASTRO, 2007).

3.1. Um panorama regional
Abarcando as pennsulas Indochina e Malaia e o arquiplago da
Insulndia, o Sudeste da sia composto por onze pases: Brunei,
Camboja, Filipinas, Tailndia, Indonsia, Laos, Malsia, Mianmar,
Singapura, Vietn e Timor Leste. Regio de grandes variedades
econmicas, sociais e, sobretudo, tnicas , onde se estima que
vivam 540 milhes de pessoas (CROSSETTE, 2006), o Sudeste da
sia historicamente marcado por guerras civis e participaes
em confitos internacionais
4
(SMITH, 2007). Hoje, uma das regi-
es que mais registram confitos armados e tenses polticas, em
um ambiente tambm marcado pela existncia de discriminao
sistemtica de minorias (URGELL, 2007).
5
Ao mesmo tempo em que dois pases da regio, Singapura e
Brunei, registram ndices de Desenvolvimento Humano (IDH)
considerados muito altos, nos regimes polticos da regio no-
tvel a violncia e a corrupo (CROSSETTE, 2006). Instituies
polticas, econmicas e jurdicas defcientes e frgeis so uma
caracterstica dos pases da regio (CROSSETTE, 2006).
As guerras no Sudeste da sia ocorreram em fases que se so-
brepuseram umas s outras (SMITH, 2007, p. 82). Durante o scu-
lo XIX, o Sudeste Asitico foi dependente do jogo imperialista das
grandes potncias europeias da poca (DPCKE, 2007). Posterior-
mente, por volta de 1940 e 1950, os movimentos de independncia,
marcados por lutas de libertao, comearam a emergir na regio
(SMITH, 2007). A Indochina, formada por Vietn, Laos e Camboja,
que, desde 1887 era parte do Imprio Francs e conhecida como
Unio Indochinesa, vivenciou confitos quase permanentes desde
o fnal da Segunda Guerra Mundial (LOWE, 2011). Com a Guerra
do Vietn, a Indochina foi pesadamente bombardeada, o que fra-
gilizou politicamente seus pases e deixou a populao desampa-
rada (LOWE, 2011)
6
. Posteriormente, os pases adotaram regimes
prprios, o que, no entanto, no conseguiu evitar a inconstncia
poltica na regio. Novas guerras aconteceram e a instabilidade
nos planos interno e regional continuou (SMITH, 2007).
Aps a Guerra do Vietn, o Sudeste Asitico foi dominado por
regimes autoritrios. Enquanto que, infuenciados pelo Ocidente,
ditadores anticomunistas se instalavam em pases como Indon-
sia e Filipinas, fortes regimes comunistas tambm se espalhavam
por Mianmar, Camboja e Laos (URGEL, 2007). No entanto, a mes-
ma Guerra do Vietn ofereceu perspectivas diferentes para outros
pases do Sudeste Asitico. A Tailndia, por exemplo, pode ser
considerada a democracia mais avanada da regio (CROSSETTE,
2006). O perodo da Guerra do Vietn proporcionou ao pas be-
nefcios vindos dos EUA, que se converteram em taxas de cresci-
mento consideravelmente altas, tornando-o atraente para inves-
tidores ocidentais e japoneses (BETZ, 2009).
3
Outra caracterstica especfca do trfco de crianas consiste na teoria de Dessy e
Pallage (2003) de que uma aplicao de lei imperfeita contra ele pode acabar, inversa-
mente s expectativas, aumentando o nmero de crianas trafcadas.
4
Na Guerra Fria, o atual Vietn vivenciou uma guerra civil (1961-1975) que contou
com interferncia dos EUA e da URSS e foi uma parte importante do confito ameri-
cano-sovitico (LOWE, 2011).
5
Nas Filipinas, por exemplo, o governo tem um histrico de confito contra grupos
de fundamentalistas islmicos na regio de Mindanao. Existem registros de prises
arbitrrias, tortura e execuo extrajudicial de civis muulmanos (YEN, 2010).
6
No Vietn, cerca de 18 milhes de pessoas fcaram desabrigadas, e entre um e dois
milhes de civis vietnamitas morreram na guerra. No Camboja, a infraestrutura e a
economia tradicional foram destrudas (LOWE, 2011).
67 66
Em se tratando de economia, o Sudeste da sia comeou a
experimentar, desde os anos 1960 e 1970, um crescimento econ-
mico rpido e desigual entre seus pases (BETZ, 2009). Singapura
e Tailndia conseguiram manter altas taxas de crescimento eco-
nmico durante vrias dcadas, enquanto que pases como Cam-
boja e Laos lutavam contra a grande pobreza (BETZ, 2009). Como
consequncia dessa desigualdade, os pases do Sudeste Asitico
prezaram por uma integrao regional que minimizasse as assi-
metrias entre os pases. Em adio, procuraram construir um am-
biente favorvel ao investimento estrangeiro, mbito no qual se
destaca Singapura, interessada em ser referncia em tecnologia e
negcios (BETZ, 2009).
Aps a Guerra Fria, as diferenas de desenvolvimento entre
os pases do Sudeste Asitico permaneceram marcantes. Entre-
tanto, o que se nota na regio que o crescimento econmico
impulsionou uma melhoria geral em relao ao IDH dos pases,
que subiram desde 1990 (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS
PARA O DESENVOLVIMENTO [PNUD], 2012). Mesmo o Cambo-
ja conseguiu uma signifcativa reduo de pobreza desde o fnal
dos anos 1990 e um aumento nas taxas de escolarizao (BANCO
MUNDIAL, 2012).
Destarte, o Sudeste Asitico uma regio que busca se mo-
dernizar e se desenvolver. Para isso, entretanto, ainda tem que
enfrentar os obstculos provenientes de sua instabilidade polti-
ca e sua economia desigual por vezes, frgil , e conceder mais
ateno aos seus problemas humanitrios, como o trfco huma-
no (CROSSETTE, 2006).
3.2. Desenvolvimento do trfico.
Como abordado no incio da seo, o trfco de crianas no Su-
deste Asitico uma caracterstica marcante da regio, que se tor-
nou um dos polos mundiais desse tipo de crime (CASTRO, 2007).
Pobreza, indstria do turismo sexual, desigualdade econmica
entre os pases da regio, grande nmero de migrantes e de refu-
giados, elementos culturais, catstrofes naturais e inefccia das
polticas estatais constituem um conjunto de fatores fortemente
relacionados a esse tipo de crime na regio (BETZ, 2009; ASIS,
2008; ECPAT INTERNATIONAL, 2011).
Desde as lutas pela independncia at os regimes que se
instalaram em muitos pases, passando pelo envolvimento na
Segunda Guerra e pela devastao sofrida durante a Guerra do
Vietn, o Sudeste da sia foi poltica e economicamente desgas-
tado durante o sculo XX (LOWE, 2011). A corrupo e a insta-
bilidade sociopoltica se tornaram comuns em muitos pases
(CROSSETTE, 2006). Na Tailndia, por exemplo, apesar de existir
um esforo governamental para combater o comrcio sexual de
crianas, a implementao defciente da lei e a corrupo man-
tm esse um grave problema (ECPAT INTERNATIONAL, 2011).
A pobreza elemento derivado do desgaste da regio um
fator infuente no desenvolvimento do trfco humano, embora,
como indicado na seo anterior, no seja o nico. Na Indonsia,
por exemplo, 7,6% da populao vive em situao de pobreza ex-
trema, e 12,2% se encontra numa posio vulnervel a ela (PNUD,
2011). No Camboja, at 1991, fome, pobreza e violncia poltica
eram caractersticas do pas (BETZ, 2009). Dentro desse cenrio,
so grandes os nmeros de crianas que vivem na rua e que so
vtimas de violncia de todo o tipo.
Crianas sem acesso educao tambm so vulnerveis ao
trfco, consoante ao explicitado na segunda seo, uma vez que,
sem informaes sobre preveno, acabam por ser suscetveis s
promessas dos trafcantes de melhores oportunidades em outro
lugar (BETZ, 2009). Ainda, a existncia de um alto nmero de
refugiados no Sudeste da sia colabora para torn-los cidados
sem Estado e sem proteo, assim como minorias tnicas, que
so discriminadas e reprimidas (ECPAT INTERNATIONAL, 2011).
O turismo sexual outro instigador notvel do trfco de
crianas. Segundo Betz (2009), o mesmo passou a ganhar desta-
que quando os pases emergentes da regio comearam a fomen-
tar o turismo per se como fonte de renda para o crescimento eco-
nmico, nos anos 1960 e 1970. Investindo fortemente nesse setor,
os pases acabaram por facilitar, ainda que de forma indireta, o
crescimento do turismo sexual, prtica que os governos acabam
por se mostrar pouco ativos em combater por recearem a perda
do turismo tradicional (BETZ, 2009). Dessa forma, o turismo se-
xual se tornou um grande atrativo para trafcantes de mulheres
e crianas com fns de explorao sexual, por serem, por vezes,
negligenciados pelas autoridades.
O desenvolvimento econmico desigual que se instalou na
regio resultou em grandes diferenas de padres de vida entre
as populaes. Isso impulsionou uma signifcativa migrao in-
trarregional, impulsionada pela demanda por mo de obra bara-
ta pelas indstrias dos pases que se desenvolviam rapidamente
(BETZ, 2009). A renda nacional desses pases foi construda sobre
a capacidade de produzir bens com preos inferiores, tornando-
-se competitivamente superiores aos produtos de outros pases
69 68
em desenvolvimento. Enquanto os trabalhadores nativos deman-
davam, cada vez mais, melhores condies de trabalho, o cresci-
mento econmico se sustentou em parte pelo recrutamento de
trabalhadores estrangeiros que se dispunham a trabalhar por me-
nos (BETZ, 2009). Nessa situao, os trafcantes de mo de obra
anloga escrava tiveram a oportunidade de exercer suas ativi-
dades para suprir essa demanda por trabalhadores (BETZ, 2009).
A questo da migrao internacional, muito evidente na re-
gio, pode ser usada como lente para anlise do trfco. A migra-
o internacional, em muito estimulada pela globalizao, provo-
ca respostas governamentais que buscam limit-la quando no
autorizada (ASIS, 2008). Entretanto, muitas vezes essas polticas
de enrijecimento migratrio fomentam o trfco, j que os traf-
cantes se aproveitam da grande demanda migratria e se ofere-
cem para ser intermedirios no processo de migrao ilegal. Esse
auxlio acaba por se tornar uma dvida para os migrantes.
Desde 1970, uma grande parte da migrao da regio ocor-
re para dentro do prprio Sudeste Asitico. Os fuxos migratrios
nessa regio so sustentados pela aproximao histrica e pela
proximidade geogrfca (ASIS, 2008). Dessa forma, trafcantes de
crianas encontram nas populaes migrantes maior facilidade
para atuao, assim como menor resistncia das famlias.
Alm dessas dimenses apresentadas, o trfco infantil no
Sudeste Asitico sofre um fenmeno da naturalizao pela popu-
lao, fato infuenciado por questes culturais. Em pases como
o Camboja, as crianas tm pouca liberdade frente s ordens dos
adultos, sendo submetidas s suas providncias de forma passi-
va (ECPAT INTERNATIONAL, 2011). Na Tailndia, a questo da
venda de crianas por suas famlias gera um debate. Nesse pas,
ainda forte a crena de que o governo no deve interferir nos
assuntos familiares, j que a obrigao frente famlia colocada
pelos mais tradicionais acima do direito individual (LIMPISAWAS,
1997). comum nas sociedades da regio o pensamento de que
as crianas j nascem com uma dvida em relao aos seus pais e
devem pag-la de alguma forma. Dessa forma, o trfco de crian-
as justifcado pela populao quando uma alternativa po-
breza da famlia (LIMPISAWAS, 1997).
A pobreza, a inefccia dos governos e os entraves culturais,
juntamente com as desigualdades econmicas, foram agravados
por episdios particulares em pases do Sudeste Asitico. A crise
fnanceira asitica de 1997 colaborou para a desestabilizao da
economia e o consequente aumento da pobreza, algo que vol-
tou a acontecer em 2009, com a crise fnanceira mundial (ECPAT
INTERNATIONAL, 2011). Em 2004, outro episdio notvel ocor-
reu: o tsunami, que devastou a regio, deixou um grande nmero
de crianas rfs, desprotegidas e sem acesso educao, o que,
consequentemente, tornou-as vulnerveis ao trfco (ECPAT
INTERNATIONAL, 2011).
3.3. Nmeros do trfico.
Com base nos conceitos apresentados e no panorama regional
delineado, cabe ainda a esta subseo o objetivo de mostrar uma
abordagem mais concreta, relacionando alguns dados ao con-
texto abordado.
importante ter em mente que os dados apresentados aqui
no refetem a realidade tal como ela , mas sim como ela apre-
sentada por determinadas fontes em seus limites e capacidades
de averiguao. Em outras palavras: por mais confveis que se-
jam as fontes, h certa difculdade em se chegar a um nmero
exato das vtimas do trfco. Isso porque tais dados so baseados
nas denncias e estimativas que chegam s autoridades e rgos
competentes, mas nem todos os casos so levados a conhecimen-
to pblico, principalmente por refexo da corrupo que atinge o
sistema de proteo s vtimas (PISCITELLI, 2011).
Cerca de 20.9 milhes de pessoas so vtimas de trabalho for-
ado por ano no mundo (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ES-
TADOS UNIDOS, 2012). Desse nmero, a maior parte, aproxima-
damente 11.7 milhes, do Sudeste Asitico (DEPARTAMENTO
DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2012).
Trazendo os dados para uma realidade ainda mais especfca,
de acordo com a UNICEF, 1,2 milhes de crianas so trafcadas
todos os anos (UNICEF,2003) e, nos ltimos 30 anos, mais de 30
milhes de mulheres e crianas foram contadas como vtimas de
trfco na regio dos Sudeste Asitico (FLAMM, 2003).
Essas crianas so destinadas a uma grande variedade de tra-
balhos forados, entre eles, a explorao sexual, a mendicncia, o
trabalho domstico (UN.GIFT, 2012). Estima-se que 43% das v-
timas de trfco sejam destinadas explorao sexual, enquanto
32%, para explorao econmica (OIT, 2007).
Outro ponto que merece destaque a anlise do trfco sob
um ponto de vista mais comercial, tendo em vista que tal ativida-
de torna-se altamente lucrativa com a venda e revenda de crian-
as (ALIANA GLOBAL, 2006 apud FRINHANI, 2011) e tambm
apresenta baixo risco em virtude de poucas pessoas serem puni-
das pelos seus crimes
7
(ORGANIZAO INTERNACIONAL DO
TRABALHO (OIT), 2006).
71 70
O trfco internacional de crianas se torna, ento, uma esp-
cie de transao comercial e dadas as condies em que feito
e o contexto capitalista da maior parte do globo uma fonte de
renda razoavelmente fcil e que envolve muitos indivduos alm
das vtimas (OIT, 2006). O trfco possui uma dimenso poltica e
econmica muito maior do que os dados estatsticos conseguem
revelar e, por isso, capaz de infuenciar at as fnanas dos pa-
ses envolvidos (ASIS, 2008).
O lucro total produzido com o trfco de pessoas no mundo
atinge o nmero de, aproximadamente, US$ 31,6 bilhes (OIT,
2006). A sia, um dos principais focos dessa prtica, responde por
US$ 9,7 bilhes desse montante. (OIT, 2006).
Conforme demonstrado acima, muitas so as vtimas de trf-
co, e o lucro gerado por esta atividade tambm bastante alto. In-
felizmente, contudo, o mesmo no se pode dizer sobre as conde-
naes dos trafcantes. Dados de 2006 mostram, por exemplo, que
apenas 5.808 pessoas foram processadas por esse crime e, deste
pequeno montante, saram 3.160 condenaes o que sugere
a estatstica de uma condenao a cada 800 pessoas trafcadas
(DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2007).
4. OS DESDOBRAMENTOS
Aps a anlise do ambiente que apresenta difculdades para com-
bater o trfco de crianas na regio delimitada, discusso de suas
causas e fnalidades, faz-se necessria uma discusso detalhada a
respeito das consequncias para as crianas. Assim, esta seo
dividida em trs subsees nas quais so abordados os desdobra-
mentos do trfco de crianas, quais sejam: i) no mbito individu-
al, de como essa prtica priva as vtimas de uma vida digna; ii) no
mbito regional, da infuncia nas questes socioeconmicas dos
pases da regio; e iii) no mbito internacional, da interferncia
do trfco nas relaes interestatais dos pases do Sudeste Asitico.
4.1. Implicaes na formao e no desenvolvimento da criana
Antes de abordar os processos traumticos que podem ser de-
senvolvidos a partir de situaes de abuso, fsico ou psicolgico,
e maus tratos na infncia, necessrio caracterizar essa fase da
vida e como suas peculiaridades contribuem para agravar as
consequncias da agresso (CHAMMAS; OBERHOFER; CENTA,
2004). Isso, atrelado a aspectos anatmicos, psicolgicos, fsio-
lgicos e socioculturais que colocam a criana em uma situao
7
Uma das razes dessa impunidade a difculdade de se estabelecer a diferena en-
tre as diversas atividades que envolvem a circulao de indivduos por entre frontei-
ras. Isso acarreta uma difculdade de rastrear os trafcantes de pessoas, j que, em
sua maioria, suas vtimas no so classifcadas como indivduos trafcados, mas sim
como imigrantes ilegais. (SALES; ALENCAR, 2008).
3
Outra caracterstica especfca do
trfco de crianas consiste na teoria de Dessy e Pallage (2003) de que uma aplicao
de lei imperfeita contra ele pode acabar, inversamente s expectativas, aumentando
o nmero de crianas trafcadas.
de vulnerabilidade, forma um quadro grave e bastante delicado
(CHAMMAS; OBERHOFER & CENTA, 2004).
A infncia uma fase da vida de grande importncia para
o desenvolvimento do indivduo, assimilao de valores e com-
preenso do seu papel social. A infncia tambm a fase na qual
a criana desenvolve suas noes acerca do mundo e comea a
entrar em contato com objetos e criar conceitos (FROTA, 2007).
Estudos nos campos da psicologia apontam o impacto crtico do
desenvolvimento nos primeiros anos da infncia na formao da
inteligncia, personalidade e comportamento social. Os efeitos
da negligncia nesses anos podem ser cumulativos e duradouros
(UNICEF, 2012b).
Com esse panorama, pode-se agora aprofundar as duas
principais fnalidades do trfco que possuem consequncias de-
terminantes para o desenvolvimento das crianas: a explorao
sexual e a explorao do trabalho infantil. Os abusos sexuais so
dignos de destaque diante da profundidade com a qual afetam o
psicolgico das vtimas.
A explorao sexual deteriora a autonomia e a integridade
fsica do paciente, elevando a complexidade dos traumas psico-
lgicos. Uma frequente consequncia dessa atividade o desen-
volvimento, entre outros problemas, da sndrome ps-traumtica
(HU, 2012). Essa sndrome diz respeito a um conjunto de sinto-
mas relacionados que podem ser apresentados por indivduos
que passam pelo processo traumtico de explorao sexual. O
quadro pode tornar o indivduo incapaz de compreender a na-
tureza do que ocorreu ou de aceitar o fato que ocorreu com ele.
Dessa forma, o indivduo no consegue assimilar esses com-
portamentos como humanos e aceitveis e entra em um processo
de negao, refutando a ideia de ter vivido essa experincia. Essa
negao, entendida como dissociao, difculta a reao da vtima
perante as agresses e pode ser caracterizada, fundamentalmente,
por uma reao indiferente, perda da noo do tempo, fragmen-
tao de memria, percepo, ocorrncia de fashbacks(OIT,
2006). Uma das reaes da vtima durante o trauma, isto , um
73 72
dos comportamentos que a pessoa adquire na tentativa de evitar
novas agresses, a Sndrome de Estocolmo
8
(OIT, 2006). Para
as crianas, esses traumas podem ser mais abrangentes.
importante, ainda, lembrar que as consequncias explici-
tadas de processos de explorao sexual no so ignoradas pelos
perpetradores dessas prticas. Assim, trafcantes aproveitam-se
das incapacidades das vtimas para potencializar os efeitos e se
manter impunes. Torna-se um crime sem testemunhas (OIT, 2006).
Outro problema que tambm merece destaque a explora-
o do trabalho forado. Alguns pases do Sudeste Asitico esto
em processo de desenvolvimento industrial e econmico, o que
faz da demanda por mo de obra barata alta. Isso estimula e fa-
cilita atividades relativas a trabalho escravo, forado e infantil
(UNICEF, 2009a). Nesse caso, alm das consequncias explcitas
como danos no corpo da criana, condies precrias de traba-
lho, desnutrio etc., h tambm desdobramentos psicolgicos,
uma vez que constantes humilhaes, isolamento e afastamento
da famlia podem gerar traumas (UNICEF, 2009b).
Demandas pelo trabalho infantil: o baixo custo de emprego de tra-
balho infantil; a habilidade de manipular e controlar crianas, que
normalmente no tem conscincia de seus direitos proteo; a
menor probabilidade de que se envolvam em sindicatos e as di-
ferentes perspectivas da infncia, todos podem contribuir para o
aumento da demanda por trabalho infantil (UNICEF, 2009b, p. 27,
traduo nossa).
Sendo a vtima uma criana, os transtornos ps-traumticos so
agravados em razo das peculiaridades que a etapa vivida, a infn-
cia, possui. A explorao sexual, o trabalho forado, a submisso
escravido, a venda de rgos e as tantas fnalidades a que o trfco
de crianas se prope a servir de intermdio desumanizam os in-
divduos, tornam-nos objetos e seu senso de poder perante as de-
cises de sua prpria vida, sua visibilidade perante a sociedade e
sua dignidade se tornam obscuras (DEPARTAMENTO DE ESTADO
DOS ESTADOS UNIDOS, 2012). Os trafcantes utilizam estratgias
para fazer as vtimas se sentirem sem valor algum e emocional-
mente perturbadas, visando a criar uma relao de dependn-
cia. Elas perdem o senso de identidade, segurana e liberdade
(DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2012).
Diante da discusso apresentada, torna-se claro que as pecu-
liaridades da infncia e as vulnerabilidades dessa fase, atreladas
s fnalidades do trfco de crianas, podem ser determinantes
para a formao e desenvolvimento delas. Alm disso, so deter-
minantes para sua reinsero no meio social, cuja difculdade ir
variar de acordo com o tipo de atividade praticada, o tempo de
subservincia com o trafcante e sua relao com ele. Os danos
so potencialmente irreparveis (UNICEF, 2009b).
4.2. Implicaes socioeconmicas
O Sudeste Asitico marcado por uma grande desigualdade eco-
nmica entre os pases da regio. Entre eles, principalmente os
pases emergentes e subdesenvolvidos. Estes, em sua maioria,
compartilham caractersticas como: altos nveis de corrupo,
instabilidade econmica e leis inefcientes que ajudam na cria-
o de um ambiente com difculdades para o combate do trfco
de crianas (CASTRO, 2007), como j visto na terceira seo. A
anlise aqui, portanto, de que formas esses fatores, atrelados s
circunstncias adicionais abordadas ao longo do artigo, podem
trazer consequncias para os pases da regio.
ntido o problema que os pases enfrentam com governan-
tes que buscam atender a seus prprios interesses em detrimento
do bem comum da populao. Devido corrupo, alguns go-
vernantes benefciam os trafcantes, seja atravs de facilitaes
propositais ou por receio de intervir. Isso ocorre diante da grande
circulao e envolvimento de pessoas na atividade (LEAL, 2008).
Ao enfatizar a demanda por crianas trafcadas, importante
destacar as consequncias que elas trazem no mbito socioeco-
nmico. Os trafcantes buscam crianas para trabalho forado,
por exemplo, que esto associadas a contextos que so social-
mente ideais, ou seja, onde no h leis trabalhistas consolidadas
e nem uma fscalizao efciente, como o caso do Sudeste Asi-
tico (LEAL, 2008).
Ao abordar crianas trafcadas que entram na estatstica do
trabalho infantil, geralmente os seus empregadores no se reco-
nhecem como exploradores, j que h uma naturalizao nesta
regio quanto a essas atividades (SALES; ALENCAR, 2008), como
tambm visto terceira seo. Essas atividades informais, que en-
volvem crianas e que no esto de acordo com os tratados in-
ternacionais como a Declarao dos Direitos da Criana e a Con-
8
Uma vez que a vtima sente que no h condies de sobrevivncia, a vtima adquire
certas posturas, assume determinadas posies, adota algumas maneiras de pensar
do trafcante, delineando a uma identifcao com o ele. O perigo dessa sndrome
consiste em a vtima passar a deixar de tomar atitudes que possibilitem seu resgate
ou que a levem a sair dessa situao (OIT, 2006).
75 74
veno sobre os Direitos das Crianas (MIRANDA et al., 2009),
ganham fora em locais que apresentam difculdades de combate
ao trfco de crianas.
No entanto, tambm pela possibilidade de trabalhos no
regularizados como esses (por meio de leis inefcientes e pouca
fscalizao) que pases como a Tailndia, a Malsia, as Filipinas
e o Vietn, intitulados como Novos Tigres, angariam investi-
mento externo direto e desenvolvem suas economias. So pases
que possuem mo de obra barata e incentivos fscais oferecidos
pelo governo e, portanto, so capazes de aquecer sua economia.
Para Amartya Sen (2010, p. 21), [...] entre os desafos cruciais do
desenvolvimento em muitos pases atualmente inclui-se a neces-
sidade de libertar os trabalhadores de um cativeiro explcito ou
implcito que nega o acesso ao mercado de trabalho aberto.
Alm das demandas trabalhistas, o Sudeste Asitico possui
caractersticas muito peculiares que tornam essa regio um dos
grandes centros de trfco de crianas. So fatores culturais, cos-
tumes ou tradies, elementos remanescentes de um histrico de
guerras e confitos armados apresentados na subseo 3.1., que
infuenciam a maneira como a sociedade de seus pases enxerga
esse crime e certos comportamentos (UNICEF, 2006).
4.3. Implicaes nas relaes interestatais
O trfco de pessoas tem uma implicao visvel nas relaes in-
terestatais e, principalmente, no tocante a questes de frontei-
ra e migraes. Por muito tempo, defnir as diferenas entre as
prticas de migrao ilegal, trfco de pessoas, contrabando de
migrantes e prostituio voluntria foi uma tarefa rdua, confor-
me brevemente explicitado na segunda seo. Ainda que essa dis-
tino, de certa forma, esteja formalizada, as atividades ainda se
confundem e mostram-se intrinsecamente relacionadas, devido
semelhana de suas causas (SALES; ALENCAR, 2008). Logo, o
perfl dos imigrantes e os fatores socioeconmicos que os impul-
sionam a transitar por entre as fronteiras dos pases asiticos so
muito semelhantes. Portanto, o aumento do trfco de pessoas
eleva tambm os nmeros que estimam a quantidade de migran-
tes (SALES; ALENCAR, 2008). Alm disso, a confuso entre dife-
rentes tipos de relao migratria podem ter consequncias para
as vtimas do trfco de pessoas, como descrito na segunda seo.
Conclui-se ento que um dos principais desdobramentos do
trfco de pessoas que ele contribui, de forma signifcativa, para
o aumento das migraes que, por sua vez, podem implicar em
futuros confitos internos (relativos xenofobia) e/ou confitos
entre fronteiras (COMISSO MUNDIAL SOBRE MIGRAES AS
INTERNACIONAIS, 2005). Isso se revela especialmente se consi-
derarmos que, segundo o Protocolo de Palermo e conforme expli-
citado na segunda seo, para vtimas crianas e adolescentes o
consentimento no relevante para a confgurao de trfco de
pessoas, fazendo com que esses indivduos, na maioria das vezes
em situao vulnervel, sejam englobados na estatstica de indi-
vduos trafcados (MIRANDA et al., 2009).
O trfco de pessoas entre os pases do Sudeste Asitico ge-
ralmente ocorre por meio de migraes irregulares. Estas geral-
mente tm como destino pases como Singapura e Malsia que
no possuem uma numerosa populao economicamente ativa,
mas precisam de mo de obra barata para produzir e atender
demanda do mercado externo a um preo que consigam obter
concorrncia. A Tailndia apresenta-se como intermedirio no
processo. Por ser um pas com desenvolvimento mdio e popula-
o economicamente ativa, no territrio tailands h um intenso
fuxo de migrantes entrando e saindo (UNICEF, 2009b).
5. A LEGISLAO E O PROTOCOLO DE PALERMO
O sistema de proteo contra o trfco ainda conta com falhas,
sejam elas causadas por refexos da corrupo sistmica, sejam
por brechas na lei (CHAPKIS, 2003). O objetivo aqui no fazer
uma anlise extensa e detalhada sobre todas as leis reguladoras
do trfco no mbito dos pases estudados. Partindo de uma an-
lise bibliogrfca e documental, o enfoque ser dado a questes
legislativas mais gerais que, no menos, auxiliam a compreender
a situao atual na regio.
apropriado afrmar que os pases do Sudeste Asitico cami-
nham para uma estratgia cada vez mais baseada na cooperao
(ORGANIZAO INTERNACIONAL DE MIGRAO [IOM], 2000).
Esse um passo importante, visto que o trfco de pessoas, sendo
um crime de escala transnacional, no poderia ser resolvido ape-
nas em escala nacional ou at mesmo regional (OBOKATA, 2005).
Na tentativa de combater o trfco, foi criada uma srie de
mecanismos e tratados internacionais(IOM, 2000).Neste artigo,
d-se nfase ao j citado Protocolo Adicional Conveno das
Naes Unidas contra o Crime Organizado, relativo Preveno,
Represso e Punio do Trfco de Pessoas, Especialmente Mu-
lheres e Crianas o Protocolo de Palermo, formulado pelas Na-
es Unidas no dia 25 de novembro de 2000 (OIT, 2009).
77 76
O Protocolo de Palermo um instrumento importante no
que diz respeito ao controle e combate ao trfco de crianas. Sua
estruturao prev desde questes conceituais basilares at a
tentativa de fazer que os pases prestem maior assistncia s vti-
mas de trafco (CASTILHO, 2008).
A existncia do Protocolo por si s, contudo, no capaz de
esgotar o assunto trfco de pessoas (ORGANIZAO DAS NA-
ES UNIDAS [ONU], 2012b). Em primeiro lugar, isso se deve ao
fato de que este no constitui uma estrutura perfeita (CASTILHO,
2008). Algumas crticas realizadas a ele se referem representa-
o no muito adequada ou completa de determinados grupos
sociais ao longo da estrutura do tratado, bem como existncia
de uma represso implcita prtica da prostituio
9
(OIT, 2009).
Em segundo lugar, o Protocolo de Palermo no tem fora jur-
dica vinculante sobre os pases, ou seja, tendo seu carter refora-
damente recomendatrio, no pode prever uma pena especfca
quele pas que no cumpri-lo (ONU, 2012b).
neste ponto que se destaca a importncia de se ter uma le-
gislao nacional forte, de forma a ajudar na vinculao dos pro-
psitos jurdicos do tratado (ONU, 2012b). Pases como Camboja,
Indonsia, Malsia e Vietn, que ratifcaram o Protocolo, vm
criando legislaes domsticas que regulem a situao de forma
mais especfca.
J pases como a Tailndia, apesar de no terem aderido ao
Protocolo, apresentam uma linguagem conceitual bastante pr-
xima daquilo que apresentado por ele ao regular o trfco de
crianas, o que permite que tambm possam ser colocados no rol
daqueles que se destacam por suas legislaes internas sobre o
trfco de crianas (ONU, 2012b).
6. OS CAMINHOS DA COOPERAO INTERNACIONAL
O trfco de crianas no Sudeste Asitico um problema que no
s afeta, mas tambm conecta os pases da regio e tem levado
a apelos por iniciativas de cooperao regional ou sub-regional
(DERKS, 2000). Diante desse quadro, muitas vezes organizaes
de alcance internacional, principalmente a ONU e seus rgos,
encontram caractersticas estruturais, como a soberania dos Es-
tados, que difcultam o combate ao problema.
A cooperao internacional um importante instrumento
para lidar com o trfco humano e pode ser uma soluo efcien-
te para o problema (CASTRO, 2007). Ela deve ocorrer tanto entre
pases cujos cidados so trafcados como tambm entre esses e
os pases para onde as vtimas vo. Ademais, a colaborao de
ONGs [Organizaes No Governamentais] internacionais, ins-
tituies civis regionais e a prpria ONU devem ser vistas como
ferramentas teis para os governos (CASTRO, 2007, p. 6).
Em 2000, um passo importante foi tomado em direo
limitao do trfco na regio com a criao do Protocolo para
Impedir, Suprimir e Punir o Trfco de Pessoas, Especialmente
Mulheres e Crianas, analisado na quinta seo. Com ele, estabe-
leceu-se um importante guia de ao para os governos. Esse guia,
conhecido como o paradigma dos 3P (3P paradigm), engloba
os princpios de preveno, condenao e proteo (Prevention,
Prosecution, Protection), abordagem que visa a garantir os di-
reitos individuais das vtimas do trfco (DEPARTAMENTO DE
ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2012).
A preveno da ocorrncia do trfco fundamental para
que os governos possam trabalhar para antecipar a violao dos
direitos. A acusao centrada na punio dos trafcantes e a
proteo busca oferecer servios para os sobreviventes, ajudan-
do na sua recuperao (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ES-
TADOS UNIDOS, 2012). Um importante P adicional sugerido
pelo Trafcking In Persons Report (2012): a Parceria. Atravs dela,
podem ser feitas estratgias contra o trfco unindo governos, so-
ciedade civil, setor privado e pblico que, juntos, levaro a uma
resposta mais efetiva ao trfco de pessoas.
Dessa forma, a cooperao internacional necessria e deve
ser identifcada como estratgia para atingir o fm do trfco. A
ASEAN, a ONU, algumas ONGs e outras instituies internacionais,
cada uma com um vis prprio de atuao, possuem participao
fundamental no combate ao trfco de crianas (DEPARTAMENTO
DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS2012). Nas seguintes subse-
es, aprofundado o papel de cada um desses rgos.
6.1 O papel da ASEAN
A Associao de Naes do Sudeste Asitico uma organizao
econmica e geopoltica criada em 1967 e tem como objetivo
promover o crescimento econmico, regional, o progresso social
9
Alguns exemplos dessas crticas: alega-se que o Protocolo de Palermo tenha sido
redigido levando em conta a realidade de mulheres brancas da Europa Oriental, dei-
xando um pouco de lado as representaes de outras etnias e de migraes advindas
de outros locais (OIT, 2009); afrma-se que a nfase do Tratado est em solucionar
questes referentes ao crime organizado, no s situaes concretas de explorao e
violncia a que as vtimas so expostas (OIT, 2009).
79 78
e a paz entre os membros (CASTRO, 2007, p. 2). Hoje, integram
essa associao: Brunei, Camboja, Indonsia, Vietn, Laos, Mal-
sia, Mianmar, Filipinas, Singapura e Tailndia. Do Sudeste Asitico,
apenas o Timor Leste no integra o bloco. (ASEAN, 2012)
Sua origem foi fundamentada em concepes econmicas e
seus objetivos iniciais eram atrelados ao desenvolvimento fnanceiro
dos pases. Na dcada de 1980, entretanto, com o advento da globa-
lizao e com assuntos como migraes e trfco de pessoas ganhan-
do visibilidade, a ASEAN passou a sentir a necessidade de ampliar
o seu alcance e sua viso sobre questes econmicas e sociais que
envolvem os pases da regio. A proteo mulher e criana ganha
destaque e o combate aos crimes transnacionais passam a ser funda-
mentais na busca pela integrao regional (CASTRO, 2007).
Formaram-se, ento, trs pilares que centralizam suas aes
no combate ao trfco de crianas e de mulheres. So eles: a Reu-
nio Ministerial para o Trfco Transnacional (ASEAN Ministerial
Meeting on Transnational Crime AMMTC), que busca a integra-
o entre os Estados; a ASEANPOL (ASEAN Chiefs of National
Police), uma organizao regional de foras policiais que se re-
ne anualmente para buscar iniciativas de cooperao contra o
crime transnacional; e o Sub Comit das Mulheres (ASEAN Sub-
Committee on Women ASW), que busca a integrao das mulhe-
res no mercado de trabalho, no cenrio poltico e na escolaridade,
buscando evitar que sejam vulnerveis aos trafcantes por necessi-
dades fnanceiras (CASTRO, 2007).
Algumas aes da ASEAN refetem diretamente no combate ao
trfco de crianas, como a adoo de um Plano de Ao para lidar
com crianas, em 1993, que visava a abordar as questes de abuso,
explorao e negligncia de crianas. Apesar de a ASEAN realizar
diversas reunies, fruns de discusso e planos de ao, eles pos-
suem efeitos pequenos se comparados s propores que o trfco
de crianas e mulheres alcana (PUSHPANATHAN, 1999). A orga-
nizao reconhece que o combate ao trfco de crianas e mulhe-
res demanda, alm da conscientizao dos indivduos, o apoio da
comunidade internacional (PUSHPANATHAN, 1999).
6.2. O papel da ONU
A ONU uma organizao internacional formada por pases que
se reuniram voluntariamente para trabalhar pela paz e o direito
humano (ONU, 2012a), e, como tal, cabe a este artigo questionar
quais so seus possveis instrumentos de auxlio mitigao do
problema do trfco de crianas. Considerando que os Estados-
-Membros se comprometeram a desenvolver, em cooperao com
as Naes Unidas, o respeito universal aos direitos humanos e li-
berdades fundamentais e a observncia desses direitos e liberda-
des (AGNU, 1948), apropriado destacar a importncia do papel
da ONU na questo tratada.
Nesse sentido, algumas agncias que so especialmente ca-
pazes de auxiliar na mitigao do trfco de crianas no Sudeste
Asitico so a Comisso Econmica e Social das Naes Unidas
para a sia e o Pacfco (UNESCAP), a OIT, a UNICEF, o UNODC
e o Tribunal Penal Internacional (TPI). Caso o trfco de pessoas
fosse reconhecido como crime contra a humanidade, como pro-
pe Obokata (2006), o TPI seria especialmente importante, j que
os Estados no sofreriam retaliao dos trafcantes e as vtimas
seriam empoderadas ao se lhes permitir acesso a esse tribunal.
De acordo com Koen (2004), h seis abordagens ao trfco de
pessoas, sendo uma delas trat-lo como questo de Direitos Hu-
manos. Segundo a autora, s essa abordagem colocaria o trfco
de pessoas no centro de estratgias de interveno. No entanto,
devido ao carter controverso das intervenes humanitrias
10
,
importante a pergunta de quais outros instrumentos so efcazes
para lidar com o problema. Exemplos desses instrumentos so
o programa da ONU chamado Iniciativa Global contra o Trf-
co (UN.GIFT) e o protocolo sobre o trfco de pessoas, do qual o
UNODC depositrio.
O Protocolo de Palermo, delineado em sees anteriores, tem
o apoio de 154 pases
11
e, junto assistncia contnua do UNODC,
presta auxlio quanto adoo de legislao que suprima o tr-
fco de pessoas (UNODC, 2012a). A UN.GIFT, em coordenao
com outros programas da ONU como o Fundo Voluntrio das
Naes Unidas para Vtimas de Trfco de Pessoas, busca sen-
sibilizar a populao nesse tocante e promover intercmbio de
10
Smith & Smith (2010) argumentam que a introduo de pacifcadores e de tropas
da ONU em uma rea de crise, ao aumentar a demanda por prostituio e diminuir o
custo de entrada de criminosos internacionais no mercado de trfco de pessoas no
pas, levaria a um aumento das taxas de trfco de pessoas. Alm disso, argumentam
que o tamanho da tropa introduzida pela ONU determina a magnitude do aumento
dessa taxa. Segundo os autores, essa correlao subestimada porque a literatura
sobre as intervenes da ONU se preocupa demais com a efcincia da interveno
em termos de diminuio do perodo belicoso e negligencia uma anlise que leve em
conta as externalidades dessa interveno.
11
O Protocolo para Impedir, Suprimir e Punir o Trfco de Pessoas, Especialmente
Mulheres e Crianas, no Sudeste Asitico, foi ratifcado pelo Camboja, Mianmar, Ti-
mor Leste, Indonsia, Laos, Malsia, Filipinas e Vietn. No o ratifcaram Brunei, Sin-
gapura e a Tailndia.
81 80
informaes sobre estratgias de combate ao trfco e o esforo
conjunto entre governo, sociedade civil e empresas na batalha
contra o trfco (UNODC, 2012b).
6.3. O papel das ONGs
As ONGs desempenham um importante papel no combate ao
trfco humano e so instituies bem colocadas para lidar com
suas vtimas (TZVETKOVA, 2002). Isso acontece porque, muitas
vezes, as organizaes do governo no inspiram confana nas
vtimas. Esse sentimento de receio se intensifca quando h cor-
rupo governamental e utilizao de fora policial. Vtimas sem
documentos e que entraram ilegalmente no seu pas de destino
temem ser deportadas, recapturadas pelos seus trafcantes, tortu-
radas ou mortas (TZVETKOVA, 2002).
Apesar das histrias e relaes entre ONGs e governos serem
variadas, as instituies no governamentais tm tradicional-
mente tratado de questes em relao s quais os governos fa-
lham em tomar iniciativas (TZVETKOVA, 2002). Suas atividades,
objetivos e orientaes costumam ser especifcamente ligados
ao contexto social e cultural dos pases ou regies em que atuam
(TZVETKOVA, 2002).
Levando-se em conta o paradigma dos 3P apresentado no
incio da seo, as ONGs exercem funo especialmente impor-
tante para a preveno do trfco e a proteo das vtimas. No
mbito da preveno, as ONGs fazem campanhas informativas
e promovem treinamento de professores e orientadores para re-
conhecimento de pessoas em risco(TZVETKOVA, 2002). No m-
bito da proteo, apesar das peculiaridades culturais, polticas
e geogrfcas, comum que ONGs ofeream diferentes tipos de
assistncia, como: social, psicolgica, fnanceira, documental e
de reintegrao. Ainda, elas costumam conceder treinamento vo-
cacional, aconselhamento legal, programas educacionais e mora-
dia aos sobreviventes. (TZVETKOVA, 2002; BETZ, 2009).
As ONGs tambm se destacam na sua atuao poltica em
relao aos governos. Elas fazem lobby e procuram aumentar o
conhecimento governamental sobre a questo do trfco, advo-
gando pela necessidade de tratar o mesmo como uma violao
aos Direitos Humanos (TZVETKOVA, 2002). Essas organizaes
escrevem recomendaes de legislao e de desenvolvimento de
polticas e participam em fruns polticos (TZVENTKOVA, 2002).
No Sudeste Asitico, vrias so as ONGs que se preocupam com
o trfco de criana, especialmente para fns de explorao sexual,
a exemplo da Love 146 e da ECPAT International.
Enquanto governos tm se concentrado na legislao em
relao ao tema e em sediar conferncias, as ONGs tm atuado
ativamente em questes prticas relacionadas ao trfco de crian-
as (TZVENTKOVA, 2002). Desde levantar dados a proteger e
prevenir, as ONGs tm sido responsveis por muitos dos esforos
contra o trfco. Em especial, elas tm lidado com as necessida-
des das vtimas do problema e com as pessoas em risco, mesmo
encontrando difculdades fnanceiras e barreiras governamentais
ou institucionais (TZVENTKOVA, 2002).
7. CONSIDERAES FINAIS
As defnies e pesquisas mostradas no decorrer do artigo cor-
roboram com a compreenso de que o trfco um fenmeno
complexo que deve ser estudado com cautela. O apelo emotivo
suscitado pelo tema pode gerar certas confuses e equvocos re-
lacionados forma de lidar com a situao ou a possveis solu-
es, por exemplo. Alm disso, sua diferenciao de outros tipos
de relaes migratrias, como o contrabando de pessoas, mostra-
-se um pressuposto necessrio para estudos e medidas que miti-
guem o problema
Nesse sentido, as sees deste artigo procuraram aplicar o
conceito de trfco de pessoas s especifcidades do contexto das
crianas vtimas dessa prtica na regio do Sudeste Asitico. O
breve histrico do Sudeste Asitico explicou como essa regio de
grandes diversidades tornou-se, ao longo de sua histria recente,
um polo mundial do trfco de crianas. Sua histria conturbada,
aliada a diversas guerras, crises econmicas e instabilidade pol-
tica, rendeu-lhe altas taxas de refugiados, migrantes e, por vezes,
problemas sociais derivados de perodos de grande pobreza e
recesso. Concomitantemente, os aspectos culturais de diversas
partes da regio facilitam o pensamento social que naturaliza o
trfco, algo que s corroborado com o grande nmero de crian-
as trafcadas na regio.
Os desdobramentos do trfco de crianas no contexto do Su-
deste Asitico tambm exerceram um papel de grande importn-
cia para uma anlise abrangente do problema. Para isso, foi con-
siderado essencial um estudo que considerasse as implicaes do
problema nas vtimas, no mbito econmico social que permeia
os pases da regio e a relao entre esses Estados.
O Sudeste Asitico, que desde o fnal do sculo XX, desponta
como regio de grande crescimento econmico, encontra vrios
desafos humanitrios decorrentes de profundos problemas so-
83 82
ciais e polticos. Ao mesmo tempo, busca responder a essa de-
manda humanitria atravs da cooperao e da participao em
organismos internacionais.
Apesar de as estatsticas do trfco no Sudeste Asitico no
indicarem um situao muito otimista, o problema no pode ser
visto de maneira isolada (OBOKATA, 2005). De forma anloga, as
estratgias de preveno, punio e proteo tambm no podem
ser pensadas como para sanar os problemas de uma nica re-
gio. Nesse sentido, faz-se importante a cooperao internacional
(IOM, 2000). Acordos bilaterais, Organizaes Internacionais (OI),
Organizaes No Governamentais so alguns dos instrumentos
que exercem um grande papel na luta contra o trfco de crianas.
A forma mais completa de se abordar a questo, portanto,
seria aliando tratados internacionais e regionais s legislaes
locais, alm da atuao conjunta das diversas organizaes que
tratam sobre a questo (ONU, 2012).
Fazer uso dessas estratgias diversas, portanto, mostra-se
imperativo como caminho para assegurar a proteo e a garan-
tia dos Direitos Humanos (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS
ESTADOS UNIDOS, 2012). A produo cientfca sobre o tema
do trfco de crianas no Sudeste Asitico tem como importante
elemento o estudo de como diversas estratgias OIs, ONGs, o
Direito Internacional, relaes interestatais, conscientizao da
sociedade civil etc. ocupam um papel central na mitigao do
problema, sendo essenciais para resolv-lo.
Os mecanismos existentes at agora no so perfeitos, mas a
cooperao na regio e a cooperao internacional que vm sen-
do desenvolvidas tm o objetivo de, acima de tudo, buscar devol-
ver os Direitos Humanos s crianas vtimas de trfco no Sudeste
Asitico e trilhar caminhos para a Dignidade Humana.
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89 THE SYRIAN CIVIL WAR ON HUMAN DIGNITY:
International approaches towards domestic quarrels
Leticia Raymundo Tavares
Pedro Henrique de Souza Netto
Qu Cheng
Vitor Eir Storino
3
1. INTRODUCTION
Te Arab Spring uprisings of 2011 triggered a wide set of social
movements and regime change across the Middle East and North
Africa. While interconnected, the uprisings in each nation took
diferent forms and reached varied efects. Tis article focuses
on the development of confict in Syria under Bashar al-Assad in
order to fesh out the main roots and consequences of the Syrian
Civil War currently enraging across the country and pinpoint
the political, humanitarian and international outcomes of the
current situation in Syria.
In order to better understand the aforementioned topic, this
article will give an insight elapsing through diferent topics. First,
an analysis of the changes in the logic of security will be intro-
duced, in order to elucidate why the Syrian civil war can be con-
sidered an international security issue. Te traditional concept
of security was too limited to deal with the new post-Cold War
threats to international security. In this sense, wider conceptions
of international security emerged, which included new sectors
other than the military security as well as a variety of non-state ac-
tors. In addition, the connection between human dignity, funda-
mental rights and international security has also been examined.
Te political and historical context of the Syrian confict will
also been explored in the article. First, through the contextualiza-
tion of the civil war within the larger framework of the Arab Spring,
bringing up the notion of spillover efect. Second, with a compre-
hensive analysis of the historical background that resulted in the
91 90
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 The Syrian Civil War on human dignity
popular uprisings and the development of the civil war. And fnally,
with the examination of the internal consequences of the confict.
Te article also analyses the fexibilization of the concept of
state sovereignty in the post-Cold war era due to the prioritiza-
tion of human rights. In addition, the article introduces the idea
of the Responsibility to Protect (R2P) and examines its relation
with state sovereignty. At last, it focuses on the role of the UNSC
in implementing the Responsibility to Protect and discusses the
Security Councils decisions regarding the Syrian confict.
2. INTERNATIONAL SECURITY: A CONCEPTUAL ANALYSIS
Te concept of security went through signifcant changes since
the end of the Cold War. For many years, internal disputes within
states were not considered issues of international concern. In or-
der to comprehend why the Syrian civil war an internal quarrel
can be considered a matter of international security, it is essential
to understand how the concept has been expanded in order to
include new threats and agendas, such as environmental secu-
rity and human rights, as well as to accommodate other actors
besides the state. Tis section aims at analyzing why and how
these changes occurred, how international security theory dealt
with them, and how this new conception of security relates to the
principle of human dignity.
2.1. Changes in the logic of security
Te traditional concept of international security, which was in
force until the end of the Cold War, was closely related to:
the use of force between nations, with a particular focus on the role
of great powers. Tis refected the view that international security
involved the territorial integrity of nations and the greatest threat
to such territorial integrity was posed by wars between states, and
particularly between great powers (ST. JEAN, 2007, p.21).
In fact, Buzan, de Wilde and Wver (1998) point out that previ-
ously there was an intense narrowing of the feld of security stud-
ies, focusing on military and nuclear security, due to the bipolar
international scenario and the arms race. Moreover, another
important feature of this traditional defnition is its state-centric
character, posing the state as the main object of external threats,
reinforcing thus the ideals on national security and state sover-
eignty (ANDERSON, 2012).
However, the post-Cold War context was marked by signif-
cant changes in the international system, followed by a percep-
tion that the international threats had changed. Anderson (2012)
highlights four far-reaching shifts especially important. Te frst
is globalization, because of its contribution to the strengthening
of international interdependence. Te second far-reaching shift
is the so called rise of the rest, which refers to the economic
emergence of several developing countries such as Brazil and
India and the consequent strengthening of a multipolar eco-
nomic order. Another important change stressed by Anderson
is what Joseph Nye characterizes as a power transition among
states and a power difusion away from all states (NYE, 2011,
apud ANDERSON, 2012, p.30), marked by the rise of non-state
actors. Finally, the last shift was the demographical trend of mass
migration, urbanization and high fertility rates in poor countries,
such as Mali and Afghanistan, which may contribute to political
instability in those areas.
Tese shifts, combined with the rise of the economic and envi-
ronmental agendas in the 1970s and 1980s, and the emergence of
transnational crimes and identity issues in the 1990s, highlighted
by Buzan, de Wilde and Wver (1998), contributed to a change
of perspective regarding international threats. Anderson (2012)
points out that internal confict has gained prominence in the 21st
centurys international security agenda. Tat is mainly due to the
increase in this kind of confict as a matter of fact, few armed
conficts nowadays take place among solely state actors; however,
the international community is more involved in internal conficts
than it was 20 years ago (ST. JEAN, 2007)
1
.
Tis combination of decrease in inter-state confict and in-
crease in internal confict especially in developing countries
contributed to the relative loss of prominence of military might and
nuclear deterrence in international security studies (ANDERSON,
2012). Indeed, the main focus of nuclear security nowadays has
shifted from great powers control of nuclear arms to the develop-
1
Kaldor (2001) argues that this greater involvement is evidenced by the increase in
the number of peace-keeping, peace-monitoring and peace enforcement operations,
combined with the character changes in such operations. In the 1990s, there were
only eight UN peacekeeping operations, involving approximately 10.000 troops. By
the end of 2000, there were 15 UN operations mobilizing 38.000 troops; including
the interventions in Somalia (1992-1993), Bosnia-Herzegovina (1992-1995), Rwanda
(1994) and Sierra Leone (1994-2000).
93 92
ment of nuclear capabilities by failed
2
or rogue
3
states. Finally, the
increase in international interdependence diminished the role of
national security and highlighted the importance of multilateral-
ism in the development of an internationally constructed security
(ANDERSON, 2012).
In this context, the concept of security has been debated, in
order to accommodate other sectors besides the military and
political ones. Buzan, de Wilde and Wver (1998) enumerate
fve sectors for security analysis: the military; concerned with of-
fensive and defensive capabilities of states; the political, which
relates to organizational stability of states, ideologies, systems
of government and legitimacy; the economic, which deals with
the distribution of resources to guarantee a minimum level of
social welfare and state power; the societal, concerned with re-
ligious, cultural and national identities; and the environmental,
which relates to the preservation of the biosphere. In addition to
these sectors, other agendas have also been securitized that is,
taken from the sphere of normal politics to the sphere of urgent
security issues that requires exceptional measures (PEOPLES;
VAUGHAN-WILLIAMS, 2010). Tese agendas include, for exam-
ple, human rights, and are intrinsically connected to the inclusion
of other actors in the security logic.
St. Jean (2007) points out that one of the problems of the
state-centric defnition of security is that it overlooks several
threats. Te national security, although important in order to
guarantee individual security, is not enough to assure individu-
al welfare. Tis is due to the possibility that the state itself may,
passively or actively, harm the population, endangering individ-
ual security and thus threatening welfare too. Te statecentered
concept of security also disregards threats that may arise from
within the states and have consequences to the systemic level,
such as the spillover efect
4
(ST. JEAN, 2007). Furthermore, trans-
national threats, such as terrorism or environmental disasters,
are not encompassed in the traditional defnition as well. In this
sense, the traditional concept was too limited to deal with these
new kinds of threats to international security, which fostered the
debates about the inclusion of actors other than the state indi-
viduals, frms, regional and international organizations, bureau-
cracies, among others (ST. JEAN, 2007).
Another infuential factor that afected the logic of interna-
tional security was the development of the idea of human se-
curity. Te term, coined by the 1994 Human Development Re-
port, refers to the protection of human life and dignity (UNITED
NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM [UNDP], 1994). Te re-
port also states that the defnition of security as the absence of
external aggression is too narrow, and that people must feel safe
in their daily live. In this sense, there are two main goals of human
security: freedom from want
5
and freedom from fear
6
(ARAVENA,
2002). In order to achieve these goals, each of the seven compo-
nents of human security economic, health, environmental, per-
sonal, community, political and food security must be granted
to individuals (UNDP, 1994).
As seen above, there is not a consensus among the academic
community or policy makers regarding the limits of the expan-
sion of the concept of international security. Te following sec-
tion will present diferent approaches to this question.
2.2. New approaches to security
An interesting approach towards the concept of security is the one
adopted by the Copenhagen School, the so called Securitization
Teory. Created by Barry Buzan and Ole Wver, this theory de-
fnes security as the move that takes politics beyond the estab-
lished rules of the game and frames the issue either as a special
kind of politics or as above politics (BUZAN; DE WILDE; WVER,
1998, p. 23). Buzan understands that there is a securitization spec-
trum ranging from non-politicized to politicized and then securi-
tized. In this context, securitization consists in moving a topic from
the normal politics sphere to the security sphere, meaning that the
topic must be prioritized and that exceptional political measures
may be applied to it (PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS, 2010).
2
Although there is no universally accepted defnition of state failure, this condition
is commonly associated to the erosion of the states capacity to perform its basic
functions efectively. Te fundamental elements of state function are the provision of
peace and stability, territorial control, economic sustainability and the provision of
basic public services (WYLER, 2008).
3
Rogue states are those states that have enough power and credibility to act in a way
that conficts with the interests of international society as defned by major powers,
and that actually put such behavior in practice (ROSE, 2011).
4
Tis concept will be explored in section 3.2.
5
Freedom from want relates to the economic and social aspects of human security,
including freedom from poverty and starvation, as well as access to health care, edu-
cation and housing (UN, 2005).
6
Freedom from fear refers to freedom from all of the threats that can cause death or
lessen life chances on a large scale, such as war, civil violence, organized crime, ter-
rorism, weapons of mass destruction, deadly infectious diseases and environmental
degradation (UN, 2005).
95 94
It is important to notice that Buzan and Wver do not intro-
duce any objective criteria to defne what fts in as a security mat-
ter (PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS, 2010). Rather, they adopt a
constructivist approach, where security is a subjective construc-
tion between the securitizing actor and the audience (BUZAN;
DE WILDE; WVER, 1998). In order to be securitized, an issue
must be presented as posing an existential threat to a referred
object. Tis is done through a speech act, where the securitizing
actor tries to convince its audience that a specifc issue is a matter
of security. In this context, almost any issue can be securitized,
as long as the audience accepts the threat as credible (PEOPLES;
VAUGHAN-WILLIAMS, 2010).
David Baldwin also ofers an interesting perspective on the
defnition of security. Based on the work of Arnold Wolfers, he de-
fnes security as the absence of threats to acquired values (BALD-
WIN, 1997, p. 13). In addition, security must be specifed in terms
of referred object and acquired values that shall be protected. Te
traditional concept of national security, for example, can be de-
fned as the absence of threats to sovereignty and territorial integ-
rity, which are important acquired values for the referred object,
the state. Nevertheless, any other values considered important by
the referred object might be included as well (BALDWIN, 1997).
Terefore, this defnition can also encompass a wide range
of issues, expanding the concept of security beyond the military
sphere; it all depends on the acquired values in question. It is also
important to notice that Baldwin (1997) does not restrict the re-
ferred object to the state; other actors, such as individuals, the in-
ternational system, sub-regional systems, among others, are also
included in his defnition.
2.3 The nexus between international security and human dignity
Tis section aims to analyze how the principle of human digni-
ty fts into the broader defnitions of international security pre-
sented in section 2.2. Human dignity is characterized by Barroso
(2012) as a fundamental value. It is not a right on its own, but it
represents the foundation for all the truly fundamental rights;
therefore, human dignity can be considered an acquired value
according to Baldwins defnition. In this context, human dignity
needs to be protected, and any threat to the multiple dimensions
of the dignity of individuals the referred object can be per-
ceived as a security matter.
Te minimalist defnition of human dignity encompasses the
intrinsic value of all human beings, the individual autonomy and
the community value, which are legitimate constraints on auton-
omy arising from social values or state interest (BARROSO, 2012).
Tese three aspects are the basis for the rights to life, equality
under the law, physical and mental integrity, private autonomy,
political participation and the existential minimum mini-
mum material conditions necessary for the exercise of autono-
my (BARROSO, 2012). It is interesting to notice that many of the
issues considered as part of human dignity are also embedded in
the concept of human security discussed in section 2.1.
It is also possible to argue that human dignity has been secu-
ritized in the terms of Buzan and Wvers theory. Over the last few
decades, several researchers and policy-makers, such as Mervin
Frost (2009) and Nicholas Wheeler (2000), have made the case of
human dignity, in the form of fundamental or civil rights, a uni-
versal concern and made its protection a universal role of the civil
society , especially in cases when a state is threatening the human
rights of its citizens. In this scenario, speech acts have been pre-
sented to the international community, arguing that the violation
of fundamental rights by the state poses an existential threat to its
population
7
. Based on the growing number of humanitarian in-
terventions that have been conducted throughout the years, one
can argue that the audience the international society accepted
the securitization narrative. Te session below discusses the Arab
spring under the acceptance of the aforementioned topics.
3. THE ARAB SPRING
3.1. Contextualization of the phenomenon
Te process of reiterated demonstrations of population dissat-
isfaction with their respective governments within several Arab
States came to be known as Arab Spring (LYNCH, 2012). Although
there are critics on the purposes of coining this expression (see
MASSAD, 2012), there is no slightest doubt that the term is
broadly used to refer to the trends of manifestations that popped
throughout the Arab world, especially after the self-immolation
of Mohamed Bouazizis in Tunisia on 17 of December, 2010.
Initially, the unrests of populations within the Arab States had
several diferent reasons, namely economic instability, unemploy-
ment, unjustifed raises in price levels, curtailment of fundamen-
tal rights, political persecution, and among others, deprivation of
7
A more detailed analysis of this argument can be found in section 5.2.
97 96
human dignity conditions in general. Moreover, specifcities were
evident throughout the manifestations among the Arab world:
the social-media sway. Te popular demonstrations were usually
led by young people organized through social networks (SOUZA
& COSTA, 2012).
Furthermore, the manifestations, which initially aimed for
some specifc reforms, turned into passionate demonstrations of
peoples willing to make profound regime changes in their States
administrations. Several Middle Eastern and Northern African
nations had entered in confront with their governments, which
had been refusing to grant civil and political rights to major parts
of these societies for decades (TAVARES, 2012).
Tunisia, the birthplace of the Arab Spring, was the frst nation
to go through an electoral period. Jbeli Hamadi, Secretary-Gen-
eral of the moderate party Ennahda, emerged victorious of the
elections of 23/10/2011 (BERO, 2011). Besides Tunisia, on July
7, 2012, Libya also went through elections and elected moderates
to the government (STEPHEN, 2012).
Egypt, the country which faced the largest protests during the
Arab Spring, went through its frst round of elections on May 23
and 24, 2012. Despite the election of moderate Mohhamed Mursi
with 51% of the votes, the Egyptian electoral process witnessed
violent protests against the runner-up, a former minister of Hosni
Mubarak, the ousted president (KNELL, 2012). Such events, es-
pecially when linked to the bloody protests against the flm about
Mohammed
8
in September 2012, have generated uncertainties
regarding whether or not the post-Arab Spring Middle East is in
the sound path of reaching the peace.
All the above-mentioned countries managed courageously,
and sometimes through sanguinary processes, to achieve greater
levels of political freedom and are nowadays moving towards a
more democratic regime that empowers most of the population
to decide the future of its society. Finally, it is important to under-
stand Arab Spring as a process of democratization embraced by
several nations throughout the area, a process that started within
an Arab country but rapidly reverberated to most of the region.
Tis contiguously aspect of the phenomenon will be more care-
fully dealt in next section.
3.2. Spillover effect and the Arab Spring
Arab Spring has achieved many successes in the nations in which
it occurred, notably the fall of dictatorships and their replace-
ment by democratic regimes. However, this social phenomenon
has also led to the outbreak of new protests demanding for rights
throughout the Middle East.
Foremost, a brief explanation of the concept is interesting.
Te spillover efect could be considered closely linked to the eco-
nomical concept of externality, namely cases where the actions of
one individual or one frm afect other individuals or frms (STI-
GLITZ, 1986, p. 80). Such defnition, however, is insufcient when
applied to the concept of spillover in International Relations, or
the Arab Spring. Te spillover could be assumed to be a dynam-
ic in which domestic issues (subjected to domestic legal and le-
gitimacy instruments) turn to international questions, where
cross-border elements such as national interest and responsibility
to protect
9
, for example, are present (WATKINS & WINTERS, 1997,
p.132; GEI, 2009, p. 02). Tus, it could be argued that, beyond the
punctual examples treated below, the very Arab Spring phenom-
enon (a movement in which protests spread from Tunisia to other
countries) could be considered as an example of spillover efect.
Te Libyan civil war was the frst major military confict in
the scope of Arab Spring and, during the confict, the defeated
Libyan dictator Muammar Kaddaf resorted to sub-Saharan mer-
cenaries against the opposition. With the overthrow of Kaddaf,
Tuareg
10
mercenaries hired to defend his government returned
heavily armed and better trained to the region of Bamako, in the
north of Mali. Once there, these veteran troops, with previous de-
sire to create a homeland of their own, overcame the ofcial forc-
es and began the Civil War in that country (ALSAIDI, 2012). Such
confict culminated with the declaration of independence of the
Azawad region and the loss of control of historic towns (such as
Timbukutu and Gao) by Malian government, as well as with a
large number of deaths.
Besides Lybian and Malian cases, the Arab Spring also en-
compasses an even bigger and bloodier confict: the Syrian Civil
War. Te confict initiated similarly to the other national revolu-
8
In September, 2012, North-American movie Te Innocence of Muslims (which
attacked Islams prophets honor) caused a series of violent protests against
North-American embassies all over the Middle East. Such protestations lead to the
murder of several U.S.s diplomatic personnel in MENA, including North-American
ambassador to Libya. (SPILLIUS, 2012)
9
Te Responsibility to Protect (R2P) concept will be better addressed in section 5.
10
Tuaregs, a nomadic people of northern Africa, compose organizations such as the
Movement for the Liberation of Azawad. Such political group has long demanded the
independence of areas in Malis north, where he lives his ethnic group, from the Ba-
mako government (controlled by sub-Saharan Africans) (MALI CRISIS, 2012).
99 98
tions in Arab world, but the particular situation of that country
which has a large and heterogeneous population and an unrepre-
sentative government led to a yet unprecedented confict in Arab
Spring. Syrian civil war has already claimed forty-four thousand
lives (MORE THAN) and hundreds of thousands of refugees,
and begins to resemble a sectarian war which seems to be far from
its end, whether by domestic or foreign intervention.
Arab Spring, as a movement aiming the change of political
regimes, seems to have been successful so far. Despite these earn-
ings in national felds, however, in some cases the violence and
lack of accountability of governments which contributed to the
occurrence of spillover efect to such nations led populations to
terrible situations. In the case of Syria, repeated human rights vi-
olations, thousands of deaths and the regionalization of the con-
fict topics which will be addressed in the next section of this
article do make it imperative that UNSC take action to at least
prevent the continuity of such atrocities.
4. THE SITUATION IN SYRIA
4.1. Political and historical background prior to the conflict
Te current situation in Syria is a political and social outcome of
the nations recent history namely, the time span that compre-
hends from the ascension on the Baath party
11
to power in the
latter half of the 20th century to the recent events sparked by the
broader Arab Spring. Comprehensively, the engenderment of
the current political regime in Syria derives from the 1970 coup
dtat
12
, which brought Hafez al-Assad to power. Nevertheless, the
nature of the regime is originated from the failure of Syrias early
post-independence liberal policy underlying the rise of Baathist
political groups later on (HINNEBUSCH, 2009).
In a nutshell, this section will shed light in a critically his-
torical perspective onto the transition between the failed liberal
regime, with foreign intervention and the war with Israel being
a refection of Pan-Arabism
13
, to the rise of the Baath political
groups which dominated the political scope since, and the au-
thoritarian regime ruled by the Assad family which is threatened
by recent events, where Pan-Arabism once again threatens Syrian
sovereignty the Arab Spring.
4.1.1. The rise of the Baath party
Te fall of the Ottoman Empire briefy after World War I left a frag-
mented Syria, with heterogeneous political and social factions,
together with numerous religious and ethnic groups that were
once mediated by the Ottoman Sultan, and thereafter, the forc-
es of Pan-Arabism and the mediation of France (HINNEBUSCH,
2009). In this sense, the notion of Pan-Arabism exhorted a huge
infuence in the post-World War I regimes in the Middle East, in-
cluding Syria. Te quest for national identity to consolidate sov-
ereignty was hampered by the lack of ethnic-state identifcation
(HINNEBUSCH, 2009).
In accordance with Cleveland and Bunton (2009), the political
instability of the untested parliamentary government which was
instilled in 1930 was due to the divide-and-rule
14
policies of the
French, which had encouraged Syrians to identify with their re-
gional, religious, or ethnic community at the expense of a cohesive
Syrian nation; thus, even after independence, individuals tended
to retain their communal loyalty. Te Arab national-socialist ide-
ologies were taking scene as a series of military coups brought an
end to military control by the wealthy urban elite. Instead, young
men derived from humble origins, which were trained in the Syri-
an military academy, replaced them (HINNEBUSCH, 2009).
Tracing Syrias political instability is tracing back the origins
of the current civil and military uprisings. Kaplan gives an expla-
nation on one of the factors which contributed to Syrias social
fragmentation and political heterogeneity. Te control of the
parliament under the Syrian elite and a military controlled by
younger cadres of society halted any reforms, which rendered
the unsuccessful attempt of a liberal Syrian government a mile-
stone in the Middle East. Syrians have also repeatedly sought an
identity in pan-Arabic, Greater Syrian, or Islamic causes, further
11
Te Baath (literally resurrection) is an ideology and political movement based on
Arab unity, dedicated to revolutionary activism aimed at bringing a complete trans-
formation of Arab Society, refecting upon the inequality of a oligarchy which con-
trolled Syria a refection of its colonial past. Te Baath party, assembled in 1947,
sought sympathizers in the urban middle class and also by peasants. Nearly disman-
tled by the 1961 coup dtat which ended with the United Arab Republic, the Baathists
returned to power in 1963 though the mobilization of large sectors of the population.
12
Also known as the 1970 Syrian Corrective Revolution, or the Syrian Corrective
Movement.
13
Pan-Arabism was the core ideology of the union between post-colonial Arab states,
it merged, namely, into the main driving force behind the successive wars against
Israel in the 1960s and 70s.
14
Divide-and-rule is a strategy used in politics designating the preservation and gain
of power through the fragmentation of a large concentration of power, hampering any
possibility of union, and therefore, curtail any threat towards the maintenance of the
pre-established divide-and-conquer.
101 100
impeding any attempt to construct a nation-state on Syrian terri-
tory. Furthermore, Syrias complex sociopolitical makeup makes
it highly characteristic of its neighborhood as Syrias 19 million
people are divided into the majoritarian Sunni Arabs and numer-
ous minorities such as Alawis, Christians, Kurds, Druze, Bedouin,
Ismailis, Turcomans, Circassians and Assyrians (KAPLAN, 2008).
Another explanation is given by Hinnebusch (2009) to the
complex and unstable Syrian society. Te bifurcation of pow-
er between the military and the parliament led to a stalemate
that brought to the prevalence of pan-Arabism which united
Syria and Egypt under the United Arab Republic
15
as Nasser im-
ported Baath ideology into the Egyptian arena. By 1957, Syrian
Baath leaders, fearing for their control over the country, sought
for Nasser in order to establish a union. Even though the United
Arab Republic was dismembered in 1961, it consolidated Baath
prevalence in Syrian polity scenario and guaranteed the status
quo of Syrian sovereignty under Hafez al-Assad (CLEVELAND;
BUNTON, 2009).
4.1.2. The Hafez al-Assad era
In 1970 Hafez al-Assad and his fellow ofcers carried out a coup
dtat had them seize power within the Baath party. Te social
reforms engendered by the Baath party continued with a cam-
paign against the wealthy elite and agrarian reform. Although the
regime was governed by civilians, it was in fact controlled by the
military (CLEVELAND; BUNTON, 2009). Terefore, al-Assad, as
minister of defense, became the dominant force within the armed
forces in November 1970. He took power and was confrmed pres-
ident in a referendum in the following year, retaining his power
until 2000, when his death saw the succession of his son, Bashar
al-Assad (CLEVELAND; BUNTON, 2009).
In his rule, Hafez al-Assad repeated the political achieve-
ments of the Baath party. He used the government to beneft
important factions in exchange for political support and an ev-
er-greater hegemony over the Syrian society. Hafez, through his
populist policies, has benefted from a growing economy brought
by rising oil prices (KAPLAN, 2008). He also governed with an
even hand, bringing the Sunni majority into important govern-
ment positions having approximately 60% of Sunnis in the Peo-
ples Assembly (KAPLAN, 2008).
Nevertheless, Hafez harshly repressed the dissent and he also
expanded the armed forces and intelligence services throughout
Syria in order to maintain swift control of the country. In Febru-
ary 1982, Hafez ordered the Syrian army to conduct a scorched
earth operation to quell a revolt by the conservative opposition
group of the Muslim Brotherhood
16
later being known as the
Hama massacre killing many of his opponents. After the mas-
sacre, the notable disarray in the insurgents ranks increased,
and revel factions experienced wide internal splits. Conclusively,
Hafez hampered its largest opposition group by splitting the Mus-
lim Brotherhood (KAPLAN, 2008).
4.1.3. The Bashar al-Assad era
Bashar al-Assad came to power after his fathers death; this transi-
tion from father to son made Syria the frst Arab republican hered-
itary regime. Conjointly, he was faced with an unpropitious frame-
work which threatened his secure to power. Tis framework, in the
socio-economic scope, was underlined by Kaplan (2008, p. 104):
Declining production levels of oil directly threaten the states
already weak fscal position. Kaplan (2008, p. 104) continues:
Tis fnancial breakdown is matched by a more serious system-
ic breakdown typical of multigenerational socialist regimes. Te
Baath party has become ever increasing corrupt through all state
bodies. Even though a short wave of reform was brought during
the Damascus Spring
17
, it was undermined by sectarian tensions
and slow progress in civil liberties (KAPLAN, 2008). Bashar imple-
mented some reform; nevertheless, the overall pace of reform was
slow and piecemeal. A solid bureaucracy and economic monopo-
lies, allied with Assads unwillingness or inability, for fear of the
consequences undermined any possibilities of adopting a more
ambitious agenda towards reform (KAPLAN, 2008).
15
A short-lived union between Egypt and Syria existed from 1958 and 1961. A refex of
the leadership of Egyptian president Gamal Abdel Nasser, which under pan-Arabism,
unifed both countries to deter the communist threat in Syria, by then, the Baath par-
ty was already in power, being a natural ally of Egypt. Nevertheless, the breakup of the
union began when Nasser was not eager to share his powers with the Baath party and
his wave of economic nationalization and socialist policies were unpopular with the
Syrian version of the landed gentry (KAPLAN, 2008).
16
Te Muslim Brotherhood is one of the Arab worlds most infuential and largest
Islamic movements organized politically as opposition in many Arab states, main-
ly preaching conservative Islamism as a religious, political and social movement,
founded in 1928, it came as an opposition force to the Syrian Baath party until it was
suppressed by the Syrian government in 1982.
17
Te Damascus Spring is the name given to period of intense oppositions activism
and tentative political liberalization that followed the death of Hafez al-Assad in the
year 2000. It was characterized by demands for political, legal, and economic reforms,
some of which were tentatively introduced before being withdrawn.
103 102
Furthermore, in recent years mostly due to Bashars reluc-
tance of reforms a growing use of intimidation, imprisonment,
and exile were used as tools to squelch the opposition (KAPLAN,
2008). Greater sectarian unrest came with Syrias most repri-
manded minority the Kurds
18
. According to Kaplan, (2008, p.
105) there was deep resentment regarding the denial by the Syr-
ian state of two to three hundred thousand Kurds of their citizen-
ship, restriction on the use of their language, and widespread bu-
reaucratic discrimination. Nevertheless, prior to the escalation of
the conficts in 2011, Bashar provided citizenship for the Kurds
which were previously denied (KAPLAN, 2008).
4.2 The Syrian Civil War
After the Syrian Arab Springs manifestations escalated from
peaceful protests to sectarian violence and widespread combats,
there was huge discussion on what was exactly happening in such
country. In fact, in Arab Spring several dictatorial regimes were
overthrown by uprisings, revolutions or civil wars. In the Syrian
case, the presence of a civil war could be seen according to classi-
fcations of theorists. Bhardwaj believes that civil war is a general
loss of internal monopoly over the legitimate use of force (2008,
p.77). To such theorist, the constitutive dimensions of a civil war
can be broken into four diferent scopes: internality, the govern-
mental actor, the opposition actor and the violence. Te frst point
is related with the fact that, in a civil war, the confict is contained
by the borders of an internationally recognized state. Te confict
must encompass one actor who pursuit the maintenance of po-
litical control (the governmental actor) and another group, ca-
pable to defend itself from the frst, and which uses violence to
achieve a political agenda with the goal of controlling the state.
Finally, there must be at least 1000 causalities/year to a confict
be considered a civil war (BHARDWAJ, 2012). In Syrian specifc
case, it was impossible to consider a civil war to be happening
until mid-2011. Until then, there was no organized and legitimate
opposition with defned objectives and capable to defend itself
from the government, although it could be seen generalized vio-
lence against a government inside the borders of the Arab repub-
lic. With the foundation of Free Syrian Army, in July 2011, and of
Syrian National Council, in August that year, it is possible to see
a growing unifcation of Syrian opposition, with increasing legiti-
macy and defnition of objectives. Considering the fast alterations
of the political reality in Syria, it is hard to set long turn predic-
tions, but it can be said that, between mid-2011 the writing of this
article, there was happening a civil war in Syria. Te parts, escala-
tion and repercussion of such confict will be beneath addressed.
4.2.1. Between government and opposition: parts to the conflict
Due its origin in civilian protests, Syrian Civil Wars elements
remain as two big heterogeneous groups: Baath-controlled Syr-
ian government, on one side, and Bashar al-Assads opposition
(groups discontent with his policies) on the other. Te opponents
of Assads regime today count, however, with important number
of former combatants of the regime, making it difcult to deter-
minate the composition of each group.
Baath Party is the main political group in Syria since the 60s.
With pan-Arabic and socialist-infuenced ideology, the party of
Bashar al-Assad has legally become the leader of Syrians State
and society with the 1973 constitution. Te partys membership
sufered great expansion in the past years, counting with large
number of Alawite members. Despite encompassing approxi-
mately 12% of Syrian population, such minority managed to get
control of Syrian State, giving itself career opportunities in gov-
ernment, and also protection against eventual sectarian conficts,
with Syrian Arab Armed Forces (ROSEN, 2012).
Even though the Syrian ofcial forces count on about 300,000
well-armed active man (CIA, 2012), more than a few politicians
and soldiers have defected during the war (TRACKING, 2012).
Despite the absence of a defection which truly changed the tide of
war, many key fgures of Baaths regime have deserted to the op-
position. Riad Hijab, former Syrian prime-minister, has defected
from the government in August, 2012. His abandonment, despite
its little practical efect, is considered by opposition as evidence
of the disintegration of Assads regime. Other names such as
Manaf Tlass (former commander of Republican Guard and close
friend of Assad), Nawaf Fares (former Syrian ambassador to Iraq),
both of them Sunni Muslims, and Ryad al-Assad, former Air Force
colonel, have as well deserted (TRACKING, 2012).
Colonel Ryad, however, takes a much more relevant role in
the fght against Baaths government than higher-rank defec-
18
Te Kurds are the largest ethnic minority in Syria and make up nine percent of the
countrys population. Syrian Kurds have faced routine discrimination and margin-
alization by the government; many Kurds seek political autonomy for the Kurdish
inhabited areas of Syria. Since the Syrian civil war, Syrian government forces have
abandoned many Kurdish-populated areas, leaving the Kurds to fll the power vacu-
um and govern these areas autonomously.
105 104
tors. Commandant of Free Syrian Army (FSA), Ryad al-Assad
declares he has under his command about 40.000 men, all Sun-
ni defectors of Syrian ofcial forces, fghting against the regime.
Te operation of Ryads troops, according to himself, is however
very diferent of ofcial troops (FREE SYRIAN, 2011). Count-
ing with no territory in Syria, FSA men remain in their region of
origin, acting with guerrilla warfare against ofcial military per-
sonnel, secret police groups and pro-government militias. Tere
is evidence, however, of some rebel groups attacking civilian tar-
gets, notably in the episode of the kidnapping of Iranian pilgrims
(SYRIAN REBELS, 2012). FSAs armament is basically com-
posed of light weapons, unlike modern aircrafts and tanks of the
ofcial army. Te group, despite being dispersed, is afrmed to
be in total control of Ryad, aiming freedom and dignity for Syrian
citizens, the protection of revolution and the fall of Assad, objec-
tives common to the ones of the main opposition organization:
the civilian Syrian National Council (SNC).
Syrian National Council defnes itself as the union of Syrians
opposition who seek to represent the Syrian Revolution political-
ly; embody its aspirations in toppling the regime; achieve dem-
ocratic change; and build a modern, democratic, and civil state
(SYRIAN NATIONAL COUNCIL, 2012). Te Council keeps as its
principles national unity and sovereignty (including the rejection
of foreign military intervention), the safeguarding of the peaceful
character of revolution and the working to overthrow Baaths re-
gime. SNC stands as the major and more organized group against
the regime and, keeping great resemblance with Libyan Nation-
al Transitional Council, seems to be the organization which will
control Syrian government after Assads fall, should it occur.
Syrian Civil War shows itself as a complex confict with great
division among its parts. Assad, despite some defections, keeps
loyal at his Baath party and Syrian Armed Forces. Te opposition,
on the other side, has gained the support of those deserters, and
maintains itself organized in both military and political instances,
aiming for a democratic State in Syria.
4.2.2. Escalation of violence
In January, 2011, a young man called Hasan Ali Akleh placed him-
self in fre, protesting against Syrian government. Two months lat-
er, students scrawled revolutionary slogans in a school in Deera,
southern Syria. Such protests took place in the beginning of the
turmoil in Syria, which would soon deteriorate to a civil war with
terrible efects to Syria.
Since the death of President Hafez al-Assad, in the year 2000,
groups of Syrian opposition began to organize unprecedented
forums aiming for change in countrys government. In August,
2001, Ryad Al-Turk, a former communist leader, made a public
statement calling for transition from despotism to democracy in
Syria. Unlike the current opposition, however, the former prison-
er praised the new atmosphere brought to the country by Bashar
(HAWLEY, 2001). Four years later, a major opposition group pub-
lished the Damascus Declaration, calling for radical change in
Syria. Te statement called for the suspension of emergency law,
the end of political persecution, protection to minorities and civ-
il rights and the building of a modern democratic State in Syria
(BIEDERMANN, 2005). Tis last declaration keeps strong resem-
blances with Syrian National Councils principles and objectives,
indicating the probable infuence it had in the current uprising.
Regarding the already organized opposition, it becomes evi-
dent the previous discontentment of Syrian societys groups with
their rulers. Te government situation was, in fact, already unsta-
ble before the protests. Te arrestment and torture of the painters
in Deera made violent protests erupt all over the country, including
the burning of Baaths headquarters in that town. Despite the vio-
lent repression of such protests by the government, they remained
somehow pacifc and civil until the month of June, when appears
evidence of military attacks also by the rebels (PET-REL, 2011).
In June 6th, 2011, Syrian State media broadcasted the killing
of 120 policemen by armed gangs. Although opposition activists
claim the attack was not organized by protesters, it was the frst
big incident involving the use of armament against ofcial forces
in the uprising. Te combats followed reaching peaks in the at-
tacks of Homs (June 31st, 75 deaths) and Latakia (August 15th, 25
deaths) by government forces (PET-REL, 2011). In 2012, with the
intensifcation of combats and the growing organization of oppo-
sition, the confict became an open civil war. Between February
and April, the city of Homs experienced new attacks by Damas-
cus, resulting in the death of about 700 citizens (OPPOSITION
SEEKS, 2012). In the same month of the beginning of the at-
tacks in Homs, Syrian government sufered attacks in Aleppo. A
small opposition group linked with Al-Qaeda (but not with FSA
and SNC) claimed the detonation of two bombs near government
buildings, killing 28. Bombings also occurred in Damascus (55
deaths) and in Houla (108 deaths) (NEBEHAY, 2012).
Starting with mere grafti against the government, Syrian
uprisings of 2011 quickly evolved to a Civil War which took and
107 106
keeps taking countless lives in the country. Te confict has also
led to major repercussions inside Syria, in economic, political
and social felds.
4.2.3. Threats to Human Dignity: Syrian economic and social difficulties.
Syrian Civil War has become one of the major ongoing conficts
nowadays, involving large mobilization of troops and intelligence
apparatus. Terefore, since the securitization of the Civil War be-
fore the eyes of international community, there have been sever-
al consequences, such as the economic sanctions against Syrian
government. Tose efects, strongly felt in Syrian economy and so-
ciety, contribute to make the confict even worse to Syrian citizens.
Syrian economy had been sufering European and
North-American sanctions for years before the uprising began.
Although such measures were already detracting Syrian agricul-
ture and business sectors, the economy in Assads country was
even more seriously damaged by the confict. In fact, it is esti-
mated that 20% (ENTENDA, 2012) of Syrians are unemployed,
in an economy with growing infation (11% in March, 2012) and
weak currency (in the black market, 70 pounds worth one dollar
(ZAVIS; SANDELS, 2012). With such background, Syrian popu-
lations dignity become more and more threatened, since daily
activities as buying water and food get seriously impaired by the
lack of jobs or strong currency.
Te Syrian Civil War had, however, an even worst repercus-
sion: the sectarian confict. Syria has been for a long time the
home of many Sunni Muslims, Alawites, Christians and Kurds.
Although there is a strong sense of discrimination among some
of them and even from the government towards some of those
groups (Kurds didnt receive citizenship until the beginning of
the crisis, as an example), they had been living in relative peace
over the years. Such situation has dramatically changed during
the crisis. Alawites are the religious group of Bashar al-Assad and
Baath. Controlling the government (although composing only
12% of Syrian population), the Alawites strongly support Assad,
believing that, without him, they will be exterminated. Christians,
also big allies of Assad, compose 10% of Syrian population. Tis
ancient group reached high positions in the government and pri-
vate sector during Assads rule, and, like Alawites, believes in the
need of Assad for their safeguard (ROSEN, 2012).
Te rebels, however, also count with relevant religious groups
in their support. Sunni Muslims, who compose 65% of Syrian
population, are the major opponents of Assad. Worried about the
persecutions of shabiba (the secret police), and dissatisfed being
ruled by a much smaller group, Sunnis managed to take control of
the largest opposition groups (like SNC and FSA), and have a cen-
tral role in the confict. Te Kurds, a smaller group, also support
the opposition. Historically treated as second-class citizens (or
even non-citizens) by the Assads, many preeminent Kurds joined
the Syrian National Council, aiming their better treatment in an
eventual future government (LISTER, 2012).
Te most serious repercussions of Syrian Civil War, however,
are the more and more common violations of human rights by the
belligerents. Te United Nations Human Rights Council afrmed,
through its Independent International Commission of Inquiry on
Syria, that [g]ross violations of human rights have grown in num-
ber, in pace and in scale (UNITED NATIONS, 2012). According
to United Nations, 2012, Syrian civil population is sufering from
murder, torture, rape and violation of childrens rights, among
other attacks, by both governmental and opposition groups. Te
Human Rights Watch (2012) declared that, beyond such violations
of basic Syrian peoples rights, Assads troops were using cluster
bombs
19
against Syrian civil population, and against Syrian law
were keeping peaceful activists and international reporters in jail.
Syrian Civil War has shown many secondary efects. Syri-
an economy is experiencing huge difculties with the war, with
growing unemployment and infation. Syrian society, however,
is facing an even worst situation with the sectarian war, which
threatens to create deep and hardly-reversing divisions in Syria,
and, more importantly, Syrian people have been sufering repeat-
ed human rights violations by the parts to the confict, creating a
sad future perspective to Syria as a country.
5. ADDRESSING THE ISSUE: TOWARD SOVEREIGNTY,
THROUGH RESPONSIBILITY
Te abovementioned events in Syria shocked the international
community and urged the United Nations for actions in order to
fulfll its purposes of creation. Uncountable were the claims for a
more assertive move of the Security Council regarding the events.
19
Cluster bombs are one kind of explosive weapons which scatters submunitions,
causing great range of damage but little accuracy. Tats the main reason why its use
in civilian areas is strongly discouraged. Tey have been prohibited by the Conven-
tion on Cluster Munitions (2008), which however was not signed by nations such as
the USA, Russian Federation, China and Syria.
109 108
However, is the international community entitled of intervening
in such matters? Te Security Council has the right, or the duty, to
do so? Such actions would not transgress the sovereignty of the
Syrian state? Had the international community move toward a
more accountable approach to state sovereignty? Tese are some
of the questions discussed in this next section of the article.
5.1. Sovereignty Is What International Community Makes of It
In its most ancient defnition, sovereignty was envisioned as the
natural investing of a supreme and ultimate power in an auto-
crat in order to enable the ruling over one population of vassals
(BODIN, 1992, p.44). Te advent of the modern territorial state
centralized even more the attribution of sovereignty but did
change its personifed fgure. Te liberal revolutions (1648-1814)
and their contractual rationale implanted the perception that
sovereignty was primarily imbued in each individual and collec-
tively delegated to the state (THAKUR, 2007, p. 389). Terefore,
erstwhile, the state as entity should keep mutual recognition to-
wards their equals; compromise to do not intervene within other
states jurisdiction; have the monopoly over the legitimate use of
force within its territory and over declaration of war and main-
taining sustained relations among other states by the exercise of
diplomacy and celebration of treaties (MATIAS, 2005).
Between the end of XVII and the middle of XX century, the
almost sacrosanct international norms of juridical equivalence
and independence of the sovereign states endured systematic
encroachments. Although the efcacy of these principles of inter-
national law was very disappointing which lead some authors
to understand sovereignty as an enormous organized hypocrisy
(KRASNER, 1999) their legitimacy was not harmed. On the con-
trary, the iterant usurpation of these principles reinforced them
as a sine qua non condition to maintain order in an international
system in which the inter-state confict hitherto prevailed. Tere-
by, it was not by coincidence that both of them turned out to fg-
ure two of the uproot principles of the creation of the United Na-
tions enumerated by Article 2 of the Charter
20
.
During the Cold War, the frst 45 years of the Organization,
sovereignty experimented its golden age. Te violations of its
principles were sparse and, additionally, the multiplication of
state entities was quantitatively expressive due to the renaissance
of the Wilsonian self-determination
21
and the wave of decoloni-
zation in the Tird World countries (HOBSBAWM, 1993, p.203).
However, also during this period, the international community ex-
perienced the broadening of its agenda of security with the inclu-
sion of themes such as human rights and development processes,
which have been tirelessly dealt in section 2. Te understanding
that, additionally to the traditional attributions of the State as sov-
ereign, there were some obligations towards its citizens such as
the provision of the adequate environment to the development
of the individual capacities helped to insert a dimension of ac-
countability in the logic of State sovereignty (ICISS, 2001).
Moreover, as stressed in Section 2, culminating with the end
of Cold War, there was a series of modifcations to the concept of
international threat. Te principal threats to international peace
and security were not anymore imminently inter-state wars but
states with fawed institutions serving as safe-heaven, facilitators
and even sponsors to infra-states criminal organizations; or states
with completely disrupted infrastructure incapable or unwilling
to provide basic conditions of living to their own citizens (WHITE
HOUSE, 2002). Furthermore, the post-Cold War era is also re-
marked by a never-before so elevated status of the qualitative
multilateralism (RUGGIE,1998, p.20) and by intensifcation of the
process of political, economic, and even ideational entailment
among the states. Both of them lead to a dynamic of reciprocal
and difuse efects of their policies: the logic of interdependence
(KEOHANE & NYE, 1972, p.8). Tis new moment in international
community raised awareness of the possibilities to the manifes-
tations of the so-called spillover efects, as discussed in Section 3.
Nevertheless, the process of prioritization of issues regarding
human rights and the processes to insure development initialized
during the Cold War also came to an edge in the very subsequent
period (THAKUR, 2007, p. 391). Somalia and Bosnia Herzegovina
in 1992; Haiti in 1993 and, defnitely, Rwanda in 1994 sparkled
once again the commotion in turn of the never again culture
22

(LYONS & MASTADUNO, 1995, p. 1; EVANS, 2007). Te percep-
tion on the universality of some fundamental aspects of human-
kind is nowadays the guideline principle in terms of international
actions for security purposes.
20
Paragraphs 1 and 7.
21
Wilsonian self-determination refers to principle enunciated by Woodrow Wilson,
former president of the United States of America, in his renowned 14 guidelines to
post-I World War period, what included the foundation of the League of Nations.
22
Te never again culture refers to the willingness of never let massive killings
like the ones witnessed during Wars, mainly the Second World War to happen once
more in human history.
111 110
Finally, the insertion of accountability dimension present in
the concept; the ever-changing fgure of international threats; the
logic of interdependence; the apprehension with conficts trespass-
ing borders and ideational convergence that elevate fundamental
rights of humankind and bring to the fore the concept of human
dignity lead to transfguration of the perceptions about sovereignty.
Tis latest approach had endowed sovereignty with the contingen-
cy of fulflling its responsibilities before their citizens and why not
the whole international community (THAKUR, 2007, p. 390).
5.2. Responsibility to Protect: from the edges to the downfall of deviation
Te innovative human-centered international approach concern-
ing security issues, dealt in section 2, changed the international
perception of what constituted breach to peace and security. In
this sense, this section aims to elucidate how this approach, cou-
pled with the above-mentioned advancements to a more account-
able concept of sovereignty, has outlined the international reac-
tion profle to these infringements.
Te two edges of this process was the publishing of the report
named Responsibility to Protect by the International Commis-
sion on Intervention and State Sovereignty (ICISS) in December
of 2001 and then the recognition of the principle by the Outcome
Document of the 2005 World Summit (Outcome Document). Tis
report found the principle called Responsibility to Protect (R2P
or RtoP) that came to reinforce the perspective that the interna-
tional community could never again act like a bystander when
confronted with massive human rights violations within a State.
Te report came to elucidate that understanding R2P as an
antagonist of sovereignty is per se an oxymoron. It is true that the
increase of importance of the former concept poses some chal-
lenges to the traditional understanding of sovereignty, but it is far
short from denying the later concept as a whole (PELTONNEN,
2011). Otherwise, R2P entails frstly the states to safeguard their
populations of massive violations of human rights and with the
provision of human dignity conditions. Te international commu-
nity is encouraged to facilitate the states obligations before their
population and summoned to act assertively if, and only if, the
States had been considered incapable or unwilling to protect their
population or are themselves perpetrating the acts against these
peoples (GENERAL ASSEMBLY, 2005, Paragraphs 138 and 139).
Furthermore, R2P is upheld by three main pillars: the re-
sponsibility to prevent, the responsibility to react and the respon-
sibility to rebuild (ICISS, 2011). Terefore, the principle provides
the states and the international community as a whole with a
well-structured framework to avoid the perpetration of funda-
mental rights abuses; legitimize the employment of vigorous
actions when human lives are endangered; and require the rep-
aration of damages infringed to the infrastructure of an evitable
confict in order to permit a long-lasting peace (HIPOLD, 2012).
Moreover, although the initial efort of the ICISS was to per-
tain R2P broadly in terms of large scale loss of life and large scale
ethnic cleansing (ICISS, 2001), the international community pre-
ferred to be more specifc on what systematic violations should be
considered in dealing whit R2P (NASU, 2009). Te Outcome Doc-
ument expressly listed three times the heinous crimes of geno-
cide; war crimes; ethnic cleansing and crimes against humanity
as being the ones concerning this principle (HIPOLD, 2012).
Notwithstanding, the ICISS Report as well as the Outcome
Document consecrated the United Nations Security Council
(UNSC) as the right authority in making recommendations
and authorizing forceful measures regarding R2P. Terefore, the
UNSC is the principal body to operationalize the principle regard-
ing international peace and security, as well as regulate even the
possible juridical lacunas in terms of scope, stage and strength
that may be left by the writings of these documents (NASU, 2009).
Hence, in terms of scope, there are still debates if the UNSC
is limited to the application of the crimes defnitions, listed by the
Outcome Document, to the issues brought before it or it should
regard also the quarrel situations that lead to the perpetration of
this crimes, such as the targeting of civilians (NASU, 2009). Te
origin of the dilemma is encountered in the disposal of the UNSC
resolution 1296 (2000):
() deliberate targeting of civilian populations or other protected
persons and the committing of systematic, agrant and widespread
violations of international humanitarian and human rights law in
situations of armed conict may constitute a threat to international
peace and security()
Additionally, in terms of stage, the R2P concept was founded
based on the clairvoyance of the temporal distinctiveness of when
the states irresponsibility shall summon the international com-
munity to mitigate the harms (NASU, 2009). Although, contrasted
with practice, the diferentiation of these two stages is hardly-ever
possible. Tus, it is reasonable to foresee that the UNSC as the
right authority is responsible for making this distinction.
113 112
Finally, in terms of strength, both the ICISS Report and the
Outcome Document incite the use of peaceful means before re-
sorting of more drastic actions, such as military intervention, but
also do not state the threshold between those procedures (NASU,
2009). Terefore, the documents also leave to the UNSC the pre-
rogative to determine when the violations of fundamental rights
of civilians constitute an existential threat to the population, ur-
gent enough to justify the use of exceptional measures such as
economic sanctions or even military intervention.
5.3. UNSC implementations of Responsibility to Protect:
From Libyas mishandling to Syrias negligence
Te refection proposed by this section is the righteousness of
outlawing peace-operations embedded in R2P principles due to
the possibility of misleading their mandates. Terefore, the im-
plementation of Lybias mission mandate and its infuence to the
UNSC debates over the situation in Syria is a very representative
case to analyze.
Te UNSC resolutions 1970 and 1973 regarding the issue in
Libya should be considered the Councils frst instruments satis-
fying the second pillar of R2P: the responsibility to react. More-
over, even the critiques (NOUGAYRDE, 2011; BOISSARD, 2011;
RIEFF, 2011) that the operationalization of the resolutions man-
date by NATO consisted de facto deviations of the allegedly mo-
tivation to protect civilians do not undermine the infuence that
R2P represented to the UNSC decision-making process in order
to pass both resolutions.
On the other hand, the defance by the coalition of willing
regarding the performance of its mandate, by clearly politicizing
the humanitarian aspect exerted by the resolutions and utiliz-
ing it as a regime change vector (POMMIER, 2011), discredited
further implementations of R2P legitimized international oper-
ations. Pommier (2011) also attributes the so far UNSC failure
on addressing the issue in Syria to the repercussion on the Libya
mandate conduct.
Since the outbreak of civil war in Syria, the UNSC discussed
three diferent draft resolutions respectively in October, 2011,
February and July, 2012. However, the Council did not manage
to approve the assertive measures presented by the draft reso-
lutions due to the resilience of some members states mainly
the Russian Federation and Peoples Republic of China for the
Councils voting procedure reasons to consent with a new R2P
inspired resolution.
Nevertheless, the most relevant document published by
the UNSC addressing the issue were statements condemning
the widespread violations of human rights and the use of force
against civilians by the Syrian authorities of August, 03, 2011,
the terrorist attacks in Aleppo and the Syrian artillery attacks to
Turkey, in October 2012. Nonetheless, neither these non-binding
statements managed to be approved by unanimity.
Finally, the whole concept of R2P shall not be ostracized
based on politicizations of its good intentions. Te implemen-
tation of the R2P principles contributes signifcantly to the con-
secution of UN purposes of preventing future generations from
the scourge of war, including humanitarian disasters, and should
hereafter fgure the hall of UN principles.
6. CONCLUSION
In the course of this article, a review of the Syrian confict has
been conducted under several diferent perspectives. At frst, an
analysis of the changes in the logic of security has been carried
out, exposing the limitations of the traditional concept of security
in regards to the new post-Cold War threats. Te more recent and
wider conceptions of international security are closely related to
the concepts of human dignity and fundamental rights, and in-
clude several other actors and themes. In this perspective, it is
clear that the Syrian Civil War, with its widespread human rights
violations, is a matter of international security.
An analysis of the historical and political aspects of the Syri-
an confict, of its connection to the larger Arab Spring phenome-
non and of the development of the civil war has also been intro-
duced. Te Arab Spring has been identifed as a popular-driven
process of democratization that spread throughout the Middle
East and that largely characterized by the spillover efect. How-
ever, one cannot undermine the importance of the political in-
stability in Syria which dates back to the 1970 coup dtat that
brought Hafez Al-Assad to the Syrian government to the cur-
rent civil war. Hafezs government was incapable of establishing
a strong Syrian national identity, which opened up space for
sectarian conficts. Following his death, the slow pace of demo-
cratic reforms in Bashar Al-Assads government, combined with
economic and social pressures and the strong governmental re-
pression on the opposition played a decisive role in the breakout
of popular uprisings. Te popular movements were followed by
an escalation of violence, violations of human rights and the or-
115 114
ganization of opposition forces, thus characterizing the confict
as a civil war.
Finally, the article addressed the prioritization of human
rights in the post-Cold War era and its efects on the concept
of state sovereignty and the idea of Responsibility to Protect.
While the concept of state sovereignty came to be perceived as
a responsibility of the state towards is citizens, the international
community became more aware of its role in preventing viola-
tions of fundamental rights of individuals in situation where the
state is incapable of doing so, or is itself the perpetrator of such
violations. In this context, the UNSC has a fundamental role in
the implementation of the R2P.
At the present moment, the future of Syria is still uncertain.
While the majority of Middle Eastern countries experience a sig-
nifcant decrease in street protests and processes of democratic
transitions, clashes between Syrian rebels and Bashar Al-Assads
government are still happening, with death tolls and human
rights violations increasing on a daily basis. In this context, it is
imperative that the international community take a stand and de-
fne the role of the UNSC in this confict.
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123 COMISSES DA VERDADE
Enfrentando o passado e
preparando-se para o futuro
Amanda Evelyn Cavalcanti de Lima
Pedro Henrique L. do Nascimento
Dominique Cardoso Alves Pa
Pedro Augusto de Carvalho Franco
1
4
Creonte: Nossa ptria novamente terra de sossego./ Depois das
violentas maresias de guerra,/ as coisas se assentaram e funcionam
como originalmente./ Olhem ao redor:/ o vinho est nas nforas,
os serventes sacodem os tapetes nas janelas,/ o amor aninha outra
vez, felizmente por igual, nos imortais/ e nos homens efmeros,/ e os
mortos da guerra j esto todos abrigados pela terra,/ exceto um./
Exceto um./ O corpo de Polinices continuar insepulto, carne/ de
disputa e fartura para as aves e para os ces vorazes. [...] A falta de
tumba para ele minha determinao.
2

Jos Watanabe (2003[1999], p. 4-5, traduo nossa).
1. INTRODUO
Na pea Antgona, escrita na Grcia Antiga por Sfocles
3
, a perso-
nagem principal homnima impedida de enterrar com honras
seu prprio irmo, Polinices, por ordem do rei Creonte, soberano
de Tebas. A ordem real considerada uma violao s leis divi-
nas pelos moradores daquela cidade, incluindo ao menos um
dos guardas reais. No entanto, todos so levados complacncia
e silncio diante das injustias por medo das sentenas tiranas do
soberano, o qual decretou a morte de qualquer um que tentasse
sepultar o corpo de Polinices (NELLI, 2009).
Esta mesma obra teatral, de acordo com Ernesto Schoo (2005,
apud NELLI, 2009), foi usada diversas vezes ao longo da histria
como um meio de expresso contra abuso de poder e como um
testemunho da luta pela dignidade humana. No entanto, a pea
s redescoberta nos teatros da Amrica Latina e, especial-
1
Os autores prestam agradecimentos a Cristal Augustus Carneiro Ribeiro por revisar
este artigo.
2
Creonte: Nuestra patria nuevamente es una tierra de sosiego./ Despus de las vio-
lentas marejadas de la guerra,/ las cosas se han asentado y funcionan como origi-
nalmente./ Miren alrededor:/ el vino est en las nforas, los sirvientes sacuden las
alfombras en las ventanas,/ el amor anida otra vez, y felizmente por igual, en los
inmortales/ y en los hombres efmeros,/ y los muertos de la guerra ya todos estn
abrigados por la tierra,/ excepto uno./ Excepto uno./ El cuerpo de Polinices quedar
insepulto, carne/ de disputa y hartura de las aves y de los perros voraces. [] La no
tumba para l es mi determinacin. (WATANABE, 2003[1999], p. 4-5).
3
Sfocles foi um dramaturgo grego que viveu entre as dcadas de 490 e 400 a.C.. A
data em que a pea foi escrita incerta, mas os estudiosos indicam que foi, provavel-
mente, entre 460 e 420 a.C.. Outras tragdias deste autor incluem dipo Rei, Electra,
Filoctetes, jax e As Traqunias (TAPLIN, 2003[1978]).
125 124
mente, na Argentina com as redemocratizaes (NELLI, 2009).
Novas verses foram escritas e novas performances foram elabo-
radas, entre elas a do poeta peruano Jos Watanabe (2003[1999]),
feita a pedido do Grupo Cultural Yuyachkani, que trabalhou com
a Comisso da Verdade e Reconciliao do Peru (TAYLOR, 2001).
M. Florencia Nelli (2009) destaca as diferentes conotaes
que esta pea pode ocasionar para uma plateia argentina recm-
-sada da ditadura. Segundo ela, a luta protagonizada por Antgo-
na se assemelha a das Mes e Avs da Praa de Maio
4
, tambm
impedidas de enterrar seus parentes prximos. O corpo do fa-
miliar desaparecido, privado de um funeral, fca negado de ser
lamentado ou enterrado. Alm disso, permanece a incerteza de
identifc-lo como vivo ou morto. Ou seja, os direitos a identidade,
dignidade e memria eram negados s vtimas dos desapareci-
mentos polticos que ocorreram durante a ditadura argentina de
1976 a 1985; assim como em Antgona acontecia com o persona-
gem Polinices (NELLI, 2009).
O caso argentino no nico. Governos repressivos vm
sendo substitudos por governos democrticos ou semidemo-
crticos pelo mundo todo ao longo dos ltimos anos (HAYNER,
2001). Uma vez acabado um perodo ditatorial ou uma guerra civil,
a sociedade e o Estado enfrentam grandes dilemas: O que deve
ser feito com a recente histria cheia de vtimas, perpetradores
da violncia, corpos secretamente enterrados, medo penetrante
e negao ofcial? Deve este passado ser exumado, preservado,
reconhecido, desculpado? (HAYNER, 2001, p. 4, traduo nossa).
Este artigo defender que instrumentos como as Comisses
da Verdade so um mecanismo importante e necessrio para
garantir o direito memria, verdade e no-repetio, possibi-
litando a reconciliao entre os diferentes segmentos da socie-
dade que anteriormente estavam divididos pela violncia. Para
isso, aps esta breve introduo, haver uma sesso para explorar
as particularidades do direito memria, verdade e o papel da
justia de transio. Em seguida, na terceira sesso, um breve his-
trico de Comisses da Verdade ao redor do mundo ser apresen-
tado. A quarta sesso ser dedicada s justifcativas gerais para a
criao deste tipo de instituio, sejam elas razes morais, sociais
ou jurdicas. A parte seguinte do artigo analisar dois casos de co-
misses da verdade com resultados distintos: o da Repblica da
frica do Sul e o dos Estados Unidos Mexicanos; e, por fm, uma
concluso sintetizar os argumentos apresentados.
2. DIREITO VERDADE, MEMRIA E JUSTIA TRANSICIONAL
A origem dos direitos verdade e memria e sua relao com a
dignidade humana no direito internacional remetem ao Proto-
colo I Adicional s Convenes de Genebra
5
, de 1977. Alm de
outros assuntos relacionados aos confitos e como assegurar a
proteo dos civis e misses mdicas, o protocolo prev responsa-
bilidades dos Estados-parte sobre desaparecidos, presos e mortos,
assegurando s famlias o conhecimento sobre seus familiares vi-
timados e a possibilidade de um enterro digno (PROTOCOLO I
ADICIONAL CONVENO DE GENEBRA, 1977).
Com o passar do tempo, a defnio desses direitos se modi-
fcou devido a crimes, especialmente o genocdio
6
, ocorridos na
Segunda Guerra Mundial e s aes de governos, seus agentes e
grupos oposicionistas em estados de exceo, geralmente duran-
te regimes ditatoriais ou mesmo democrticos (NAQVI, 2006). Es-
tados de exceo permitem que os governos ajam arbitrariamen-
te, podendo violar direitos fundamentais, e foi a partir da anlise
dessa situao que os direitos aqui citados ganharam mais rele-
vncia. Compreende-se ainda que esse entendimento deva ser
combinado com a concepo de que esses atos devem ter espao
4
O movimento Mes da Praa de Maio comeou no dia 30 de Abril de 1977com um
grupo de mes de desaparecidos polticos marchando na praa de mesmo nome, no
centro de Buenos Aires. As mes cobriam a cabea com um leno branco bordado
com o nome de seus flhos. Logo, o movimento se tornou o mais importante grupo ar-
gentino contra as violaes de direitos humanos no pas. O movimento Avs da Praa
de Maio surgiu em condies parecidas e endereava o problema dos sequestros de
flhos de desaparecidos polticos. (NELLI, 2009).
5
As Convenes de Genebra contemplam quatro tratados e trs protocolos adicio-
nais criados a partir do esforo do Comit Internacional da Cruz Vermelha. O primei-
ro tratado data de 1863, mas todos os quatro foram atualizados ao fnal da 2 Guerra
Mundial em 1949. Os trs protocolos adicionais so de 1977 (I e II) e 2005 (III). A
inteno original das Convenes era a proteo de civis e misses mdicas em situ-
aes de confito, garantindo que o atendimento mdico chegaria a todos os neces-
sitados, independentemente de sua nacionalidade ou alinhamento no confito. Com
o passar dos anos, as Convenes foram aperfeioadas, prevendo outras violaes a
civis e outros modos de proteo dos mesmos. (COMIT INTERNACIONAL DA CRUZ
VERMELHA [CICV], 2012).
6
O crime de genocdio caracteriza-se como qualquer ato, entre homicdios, graves
atentados integridade fsica, controle de nascimentos, privaes intencionais de
itens de primeira necessidade, como gua e alimentao, que visem a destruir, total
ou parcialmente, um grupo nacional, tnico, racial ou religioso (TRIBUNAL PENAL
INTERNACIONAL [TPI], 2011 [1998]). Na Segunda Guerra Mundial, os assassinatos
em massa de judeus, o holocausto, causaram grande comoo mundial, estimulando
a discusso sobre as responsabilidades e os limites do Estado no que se refere ao uso
da fora e suas aes internas. importante ressaltar tambm que, de acordo com
o Estatuto de Roma (1998), o crime de genocdio um crime contra a humanidade,
sendo passvel de punio atravs do Tribunal Penal Internacional (TPI, 2011 [1998]).
127 126
na memria coletiva e na histria ofcial, prevenindo sua repeti-
o em tempos futuros (ARAJO, 2011). atravs dessa combi-
nao, especialmente na busca por reconciliao, e por meio do
estabelecimento de um Estado de Direito
7
, que se relacionam o
direito verdade e memria (NAQVI, 2006).
A inexistncia desses dois direitos levaria primeiramente
construo de uma realidade dominada pela histria do opres-
sor, e no da vtima; e tambm ao esquecimento, oposto da me-
mria (ARAJO, 2011). Tais direitos tm ganhado cada vez mais
destaque em resolues internacionais e existem leis e princpios
constitucionais de vrios pases que podem ser interpretados
como refexos dos mesmos, como as leis de acesso informao
e os estatutos sobre desaparecidos; alm da atuao de Organiza-
es No Governamentais (ONGs) nesse sentido.
J quando se trata da chamada justia transicional deve-se
considerar que ela formada por mecanismos diversos, como co-
misses da verdade, inquritos e o incentivo construo de edi-
fcios que se relacionem memorizao, para investigar e manter
na histria ofcial violaes aos direitos humanos. Essa justia
tem por principal objetivo a reconciliao frente a tais violaes,
possibilitando a volta normalidade e o estabelecimento do Esta-
do de Direito (INTERNATIONAL CENTER FOR TRANSITIONAL
JUSTICE [ICTJ], 2009).
Para a compreenso das comisses da verdade e de seu arca-
bouo jurdico, essencial analisar as caractersticas e objetivos
da justia de transio. Levando em considerao que as comis-
ses, que tem por base esse tipo de justia, atuam em busca do
esclarecimento de violaes dos direitos humanos, percebe-se
uma forte ligao entre elas e os direitos verdade e memria.
Dessa forma, a anlise desses conceitos essencial para entender
como eles se vinculam s comisses. Alm disso, fundamental
compreender como a atuao das comisses pode fazer com que
seja dispensada maior ateno e respeito a esses direitos.
2.1. Direito verdade e memria
Julgamentos pressupem a existncia de um veredito, que a
chamada verdade jurdica dada pelo juiz. Essa verdade no ab-
soluta e tem origem nos fatos e na interpretao do magistrado
sobre eles. A abrangncia do signifcado dessa verdade jurdica
em casos relacionados a perpetradas violaes de direitos huma-
nos por parte de agentes estatais e seus grupos opositores tem
aumentado cada vez mais, chegando a um novo patamar de com-
plexidade. Esse aumento de abrangncia veio ao permitir a deter-
minao de culpados, a luta contra a impunidade, a dissuaso ou
preveno de violaes futuras, a satisfao das necessidades das
vtimas e suas famlias e a garantia de seus direitos, eliminando
do cenrio poltico atores perigosos, restabelecendo o Estado de
Direito e reafrmando o princpio da legalidade (NAQVI, 2006).
Esse novo papel atribudo verdade o que se busca quando
se trata do direito verdade: aquela que colabore com a memria
e com a no-repetio de violaes contra os direitos humanos.
Dessa forma, ela teria um efeito simblico de restabelecimento
da normalidade e de garantia de que tais atos no cairiam no es-
quecimento (ARAJO, 2011; NAQVI, 2006).
Como j explicado, a origem desse direito em resolues in-
ternacionais se deu no Protocolo I Adicional s Convenes de
Genebra, que tratava em seu artigo 32 do direito das famlias de
saber o destino de seus parentes (PROTOCOLO I ADICIONAL
CONVENO DE GENEBRA, 1977). Como o Protocolo I trata de
desaparecimentos e mortes em caso de confito internacional, ele
no abarca diretamente violaes internas; mas ao prever obri-
gaes aos Estados-parte sobre o reconhecimento dos atos em
confito e o dever de dar todas as informaes necessrias para a
famlia, prev responsabilidades mesmo em situao de exceo,
como so as guerras
8
.
Uma defnio de direito verdade foi proposta atravs da
Resoluo 2005/66 da Comisso de Direitos Humanos das Naes
Unidas (CDHNU)
9
, em que se reconhece a importncia do direito
verdade de modo a acabar com a impunidade e contribuir para
cessar as violaes de direitos humanos (CDHNU, 2005a). Na mes-
ma Resoluo, na clusula 6, delegado ao Comissariado de Direi-
7
De acordo com Bobbio (2004), o Estado de direito aquele (...) Estado no qual
todo poder exercido no mbito de regras jurdicas que delimitam sua competncia
e orientam suas decises (BOBBIO, 2004, p.136). Ou seja, o Estado em que obriga-
tria a previso em lei tanto de possveis crimes como das punies correspondentes,
garantindo assim que o Estado no decida de forma arbitrria se um ato infringe a lei
e qual punio deve ser dada caso haja de fato infrao. Essa previso em lei tornada
obrigatria o prprio princpio da legalidade e ele foi criado para evitar o abuso de
poder, transformando o poder tradicional em poder legal e racional no mbito do
Estado (BOBBIO, 2004, p. 136).
8
Quando da discusso desse direito no mbito das Naes Unidas, o Comit Inter-
nacional da Cruz Vermelha, assim como as Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha,
Leo Vermelho e Crescente Vermelho, guardis das Convenes de Genebra, se pro-
nunciaram afrmando que o direito verdade, tal como previsto em Genebra, se apli-
caria sim a confitos internos (COMISSO DE DIREITOS HUMANOS DAS NAES
UNIDAS [CDHNU], 2006).
9
A CDHNU foi substituda em 2006 pelo Conselho de Direitos Humanos (CDH).
129 128
tos Humanos das Naes Unidas a elaborao de um estudo sobre
o direito verdade, memria e no-repetio (CDHNU, 2005a). O
relatrio resultante, baseado na atualizao do Conjunto de Prin-
cpios para a Proteo e Promoo dos Direitos Humanos atravs
do Combate Impunidade, traz alm de refexes sobre o direito
verdade, memria e no-repetio um estudo sobre as comis-
ses da verdade como mecanismos necessrios para o combate
impunidade em caso de graves violaes aos direitos humanos
(CDHNU, 2006). Em consonncia com as Convenes de Gene-
bra e o Protocolo I, o direito verdade defnido como o direito,
bsico e inalienvel, das vtimas e seus familiares de conhece-
rem por completo as violaes sofridas, os motivos e os proces-
sos, alm da localizao de restos mortais (CDHNU, 2005b; 2006).
importante ressaltar que, de acordo com o Relatrio (CDHNU,
2006), o direito verdade tambm um direito humano, mas sua
aplicao depende da violao de outros direitos e da negao das
autoridades, especialmente o Estado ou grupo infrator, de dar es-
clarecimentos sobre a violao inicial (NAQVI, 2006).
A necessidade de conhecer a verdade tem vrias razes, in-
cluindo a recuperao da vtima, de seus familiares e tambm da
sociedade como um todo. Essa recuperao inclui no s o esta-
belecimento de uma relao mais harmoniosa com o passado no
caso da vtima, mas o conhecimento para evitar a repetio de
tais atos, estabelecendo laos de confana entre a sociedade e
um novo governo baseado no princpio da legalidade (ARAJO,
2011; NAQVI, 2006). A relao que se estabelece entre o direito
verdade e o direito memria que este faz necessria a con-
siderao na histria ofcial de tais atos e violaes, assim como
seus responsveis e vtimas, para impedir a no-repetio dos
mesmos, isto o direito no-repetio, tambm fundamental
nessa refexo (ARAJO, 2011).
Assim, preserva-se a memria das vtimas, dando histria
ofcial uma verso mais completa dos acontecimentos passados,
que no seja fruto apenas das autoridades, mas tambm das ex-
perincias vividas pelas vtimas. claro que a construo dessa
histria passa por muitas difculdades, principalmente quando o
Estado no admite que certos atos foram arbitrrios e que no
tinham base legal ou quando se utilizava de uma possvel amea-
a (ARAJO, 2011). A existncia de resolues sobre tais direitos
acabam criando comprometimento internacional com os mes-
mos, assim como sugerem mecanismos que possam contribuir
para o combate impunidade, como as comisses da verda-
de. Tais comisses, baseadas nos direitos verdade, memria e
no-repetio, tem tambm na justia de transio importantes
defnies de seu escopo, fazendo-se necessria uma anlise des-
se conceito e suas implicaes para a reconciliao.
2.2. Justia de transio
A justia transicional um conjunto de instrumentos usados para
possibilitar a reconciliao frente a violaes dos direitos humanos,
depois ou durante a transio de um Estado de exceo para um
Estado de Direito (ICTJ, 2009). Esses instrumentos podem variar
de comisses da verdade
10
at o pagamento de indenizaes, alm
de reformas institucionais, incentivo a leis que permitam o acesso
informao sobre aes de instituies pblicas, entre outros.
Sua defnio alvo de muitas discusses no mbito do di-
reito internacional, alm da sua capacidade de adaptao s par-
ticularidades de cada situao, considerando a intensidade das
violaes, a disposio das vtimas em dar testemunhos e o reco-
nhecimento do Estado como ator e motor de tais violaes. Ain-
da assim, por ser uma justia que tem base legal e no apenas um
acerto de contas, ela tem certa credibilidade para adotar medidas
que respondam ao direito verdade, memria e no-repetio
(KAMINSKI; NALEPA, 2006). Ela uma abordagem diferente que
se aplica a casos especfcos como o das violaes severas dos direi-
tos humanos, por isso muitas vezes dita como especial (ICTJ, 2009).
De forma mais sistemtica, Elster (2004, apud KAMINSKI;
NALEPA, 2006) divide a justia de transio em duas: a endge-
na e a exgena. A endgena a que deve ser aclamada pelo pas
em transio, preferencialmente pouco tempo depois do fm do
regime de exceo e deve investigar as violaes ocorridas antes e
durante a transio, nunca depois dela. A exgena, por outro lado,
depende da atuao de um organismo internacional que faa
a intermediao para que a transio seja bem sucedida e que
consiga lidar com as violaes da melhor forma possvel (ELSTER,
2004, apud KAMINSKI; NALEPA, 2006). A justia de transio en-
dgena a mais comum, j que respeita princpios como a sobe-
rania e a determinao da sociedade de investigar o prprio pas-
sado. J a justia de transio exgena, embora menos comum,
tem exemplos emblemticos como o Tribunal de Nuremberg
10
O funcionamento das comisses da verdade e suas caractersticas sero mais bem
abordados na terceira sesso deste artigo.
3
Outra caracterstica especfca do trfco
de crianas consiste na teoria de Dessy e Pallage (2003) de que uma aplicao de lei
imperfeita contra ele pode acabar, inversamente s expectativas, aumentando o n-
mero de crianas trafcadas.
131 130
(19451946) e o Tribunal Penal Internacional para antiga a Iu-
goslvia (estabelecido em 1993 e ainda em funcionamento) (KA-
MINSKI; NALEPA, 2006). Essa classifcao no tem implicao
direta na validade e efetividade da justia de transio como um
instrumento para reconciliao. No entanto, a justia de transi-
o endgena geralmente tem mais aceitao justamente por seu
carter mais interno, possuindo mais legitimidade principalmen-
te perante a populao interna (KAMINSKI; NALEPA, 2006).
Deve-se sempre considerar que os instrumentos da justia
de transio no so usados apenas para tratar da transio em
si, mas principalmente dos acontecimentos do perodo anterior
(KAMINSKI; NALEPA, 2006). Ela no , portanto, um tipo de justia
especial praticada em perodo de transio, mas um conceito que
oferece base legal para investigaes de violaes passadas ocorri-
das sob a gide de um Estado de exceo. Tal justia, corroborando
o direito verdade, memria e no-repetio, teria abertura
para investigar todas as violaes, razes e processos que levaram
s violaes, por meio de instrumentos com mandatos defnidos
de acordo com a situao de cada Estado (HAYNER, 2001).
O maior argumento contrrio justia de transio que ela
infringiria o princpio de no retroatividade das leis justamente
por investigar crimes do passado. Esse princpio impede que cri-
mes do passado sejam julgados por leis do presente e estabelece
que jurisprudncias, ou seja, decises em julgamentos do presen-
te, no podem ser aplicadas em recursos (KAMINSKI; NALEPA,
2006). De acordo com os opositores dos mecanismos da justia
de transio, essa prerrogativa de investigar crimes do passado,
como fazem as comisses da verdade, usando de instrumentos
criados no tempo em que se decide investigar tais crimes, geraria
uma insegurana jurdica, por romper com o conceito do Estado
de Direito (KAMINSKI; NALEPA, 2006). Essa insegurana seria
produto de uma quebra do princpio de no retroatividade a par-
tir da viso desses crticos.
Kaminski e Nalepa (2006) respondem a tal argumento expli-
cando que esse rompimento do princpio da no retroatividade se
daria em casos especiais que so das graves violaes dos direitos
humanos e teria um escopo muito bem defnido. Alm disso, os
mecanismos da justia de transio no necessariamente geram
processos penais, podendo ser apenas investigativos e ainda as-
sim respeitando os direitos verdade, memria e no-repetio
(ARAJO, 2011; KAMINSKI; NALEPA, 2006).
Entre os diversos mecanismos da justia de transio, desta-
cam-se os tribunais internacionais, a justia local, as reparaes
e as comisses da verdade. Este ltimo tem um papel importante,
como j dito, por relacionar o direito verdade, memria e no-
-repetio na busca por reconciliao.
3. COMISSES DA VERDADE
As comisses da verdade, assim como a justia de transio, tm
ganhado cada vez mais importncia como um meio para resta-
belecer a confana entre o governo e a sociedade. Atravs da
promoo dos direitos verdade, memria e no-repetio, tais
corpos podem trabalhar para a reconciliao frente s graves vio-
laes dos direitos humanos perpetradas por um governo ante-
rior (ARAJO, 2011; HAYNER, 2001; KAMINSKI; NALEPA, 2006).
Aproximadamente, de 1947 a 2009, foram estabelecidas pelo
menos 40 comisses da verdade em 28 pases (ANISTIA INTER-
NACIONAL, 2012; HAYNER, 2011). Cada comisso apresenta ca-
ractersticas muito particulares, refetindo a diversidade de pases
em que foram implementadas e a diversidade de condies sob
as quais as violaes foram perpetradas. Entretanto, Priscilla B.
Hayner (2001) enumera algumas caractersticas que apareceram
na maioria das comisses que j existiram:
(1) comisses da verdade tm foco no passado; (2) Elas investigam
uma srie de abusos ocorridos em um determinado perodo de
tempo, no um evento especfco; (3) Uma comisso da verdade
um corpo temporrio, tipicamente durando de seis meses a dois
anos e tendo como marco fnal de seu trabalho a entrega de um re-
latrio; e (4) Tais comisses so sancionadas, autorizadas e tem seu
mandato feito pelo Estado (e s vezes pela oposio como em um
acordo de paz) (HAYNER, 2001, p. 14, traduo nossa).
Alm disso, importante ressaltar que todas as comisses tm um
mandato bastante especfco, refexo das intenes de cada Esta-
do com a comisso e tambm da realidade poltica do perodo. A
reconciliao como objetivo, por exemplo, pode ou no constar
no mandato, o que no signifca que no haver reconciliao
se no estiver explcita no documento. So corpos com poderes
mais reduzidos que as cortes, sendo suas investigaes passveis
de uso para processos penais posteriores (HAYNER, 2001).
Os sucessos e fracassos de tais instrumentos dependem de
vrios aspectos, como a situao do pas, o quanto as vtimas es-
to abertas a revisitar o passado, alm da necessidade de reconhe-
cimento do Estado ou de grupos opositores de que as violaes
133 132
realmente ocorreram. Um mandato bem elaborado que permita
que a comisso investigue em profundidade as violaes que tem
relao com o perodo investigado e a garantia de fnanciamento
das atividades tambm so importantes (HAYNER, 2001).
Analisar a evoluo da ideia das comisses da verdade, alm
do seu crescente reconhecimento como instrumento da justia de
transio imprescindvel quando se busca relacionar os direitos
verdade, memria e no-repetio ao objetivo da reconciliao.
3.1. Um breve histrico
At o fnal da Segunda Guerra Mundial compartilhava-se a ideia de
que a melhor forma de lidar com atrocidades cometidas no passa-
do seria esquecendo-as, pois dessa forma os novos regimes teriam
uma melhor chance de se estabelecer e prosperar (QUEZADA;
RANGEL, 2006). Entretanto, aps os Tribunais de Nuremberg
11
e
Tquio
12
passou-se a considerar a exposio do passado, junta-
mente com a da verdade histrica, como uma forma de possibilitar
o aforamento e fortalecimento da democracia (QUEZADA; RAN-
GEL, 2006). A indiferena quanto ao passado passava a ser aban-
donada, fazendo com que a deciso entre julgar os responsveis
por tais violaes ou esquecer o ocorrido somente fosse tomada
aps a revelao da verdade (QUEZADA; RANGEL, 2006).
Fortalecia-se a percepo de que a transio para a democra-
cia, aps o fm de um regime que cometera crimes e atrocidades
em nome de alegaes ticas
13
, no poderia ser totalmente alcan-
ada somente pela troca de governo e pela criao de uma nova
estrutura institucional. Tornava-se necessria uma nova fundao
moral para a comunidade, o que tornava a justia penal insuf-
ciente e, assim, os diversos componentes da justia transicional
comearam a ganhar fora (DIMITRIJEVI, 2006).
Principalmente aps a queda do Muro de Berlim em 1989 e o
fm da Guerra Fria o mundo tem passado por grandes mudanas
polticas. Dessa forma, muitos regimes repressivos foram subs-
titudos por governos democrticos, que por sua vez celebram a
oportunidade de comear do zero. Estes se encontraram encarre-
gados, entretanto, de lidar com o histrico de abusos aos direitos
humanos e violaes contra a sociedade ocorridos no passado.
Para tal, as comisses da verdade se apresentavam como uma
recente e crescente inovao dos mecanismos da justia de tran-
sio (HAYNER, 2001). Acompanhando boa parte das transies
de uma guerra civil ou regime autoritrio, essas comisses tem se
tornado um modo amplamente utilizado por novos lderes para
se alinharem s caractersticas de um regime democrtico, pres-
tar contas sua prpria sociedade e melhorar sua relao com a
comunidade internacional (TEPPERMAN, 2002).
No perodo entre 1974 e 2009 foram implementadas no total
40 comisses da verdade, recebendo diferentes nomes e variando
consideravelmente em relao aos seus especfcos mandatos de
investigao e objetivos, que deveriam refetir as realidades polti-
cas e as necessidades de cada pas (HAYNER, 2011). Cada uma de-
las compartilhava os elementos caractersticos de uma comisso
14
,
entretanto nem todas elas se consideraram ou foram entendidas
como uma por grande parte da populao (HAYNER, 2001). Te-
pperman (2002) ressalta que somente a partir dos anos 1980 tais
prticas ganharam fora e iniciaram seu verdadeiro desenvolvi-
mento. A primeira comisso com grande alcance internacional foi
implementada em 1983 na Argentina, porm o termo Comisso
da Verdade somente se fortaleceria anos mais tarde com as co-
misses implementadas no Chile e em El Salvador, em 1990 e 1992
respectivamente (HAYNER, 2011). De forma geral, tais comisses
possibilitaram que os novos regimes democrticos investigassem
crimes passados, contestando os discursos ticos utilizados para
justifcar tais abusos (TEPPERMAN, 2002).
Apesar de o maior nmero de comisses colocadas em prtica
terem sido em pases africanos, governos de todo o mundo tem tra-
tado esse assunto com grande seriedade, fazendo com que o nme-
ro de comisses crescesse rapidamente nos ltimos anos. Em me-
ados de 1999, Nigria e Serra Leoa anunciaram suas comisses da
verdade e ao fnal do ano de 2009, pelo menos 21 novas comisses
foram criadas (HAYNER, 2011). Ressalta-se que as novas comisses
esto cada vez mais propensas a serem maiores e a possuir cada vez
mais ateno da comunidade internacional (HAYNER, 2001).
Dentre as comisses existentes, cinco podem ser destacadas
devido ao seu tamanho, impacto e ateno recebida nacional e
11
Durante a Conferncia de Potsdam, em 1945, fora frmada a Carta de Londres do
Tribunal Militar Internacional, dando origem ao Tribunal de Nuremberg, que iniciou
seu funcionamento em 20 de outubro de 1945. Mesclando princpios dos Direitos
Civis europeus e anglo-americanos, o Tribunal julgaria e puniria os criminosos da
grande guerra (CALETTI, 2003).
12
Seguindo os mesmo moldes do Tribunal de Nuremberg, o Tribunal Militar de T-
quio foi fundado pelo General MacArthur visando julgar os criminosos de guerra do
extremo oriente aps a Segunda Guerra Mundial. O tribunal buscou adaptar leis ja-
ponesas ao Direito Internacional (CALETTI, 2003).
13
Consideraes ticas sero mais bem abordadas na quarta sesso deste artigo.
14
Elementos aprofundados na introduo desta sesso.
135 134
internacionalmente, sendo elas as ocorridas na frica do Sul, na
Guatemala, no Peru, no Timor Leste e em Marrocos (HAYNER,
2011). Entretanto, isso no quer dizer que as demais comisses
no representaram um papel igualmente importante nos respec-
tivos pases dentro dos quais foram institudas. Mesmo que al-
gumas no tenham obtido relativo sucesso
15
, todas elas serviram
para oferecer importantes lies acerca de problemas enfrentados
por esses mecanismos, contribuindo tambm para a demonstra-
o de mandatos e metodologias possveis (HAYNER, 2001).
Apesar de eventuais falhas ou fracassos, perceptvel a po-
sitiva contribuio que tais comisses proporcionaram s socie-
dades em que atuaram, visto que, em um mundo no qual muitas
vtimas ainda sofrem em silncio, a revelao da verdade se apre-
senta como um poderoso mecanismo de recuperao (TEPPER-
MAN, 2002). Hayner (2001) ressalta que h um grande nmero de
instrumentos emocionais e psicolgicos que vtimas de tais atro-
cidades se utilizam para seguir em frente. A autora defende que
o relatrio elaborado pelas comisses possibilita a reviso da his-
tria pela prpria sociedade. Ele tambm pode ser utilizado para
que seja feito um pedido de desculpas por parte do Estado, sendo
desta forma feita a passagem do conhecimento dos fatos para um
reconhecimento do ocorrido
16
. Essa uma das diversas justifca-
tivas apresentadas para a busca da verdade. Demais justifcaes
para a criao de uma comisso da verdade sero apresentadas e
analisadas com mais detalhes na prxima sesso.
4. BASES PARA UMA COMISSO DA VERDADE
Existem variadas justifcaes para a criao de uma comisso
da verdade em tempos de transio de regimes. Alguns desses
motivos ligados moral, aos benefcios sociais e s justifcativas
jurdicas sero abordados nas prximas pginas. Consideraes
relacionadas ao silncio, tica, ao passado, reconciliao e ao
escopo de atuao das comisses da verdade sero feitas durante
a abordagem. Haver o cuidado para observar as duas estratgias
sugeridas por Dimitrijevi (2006): (1) ir alm de contextos espec-
fcos para procurar por uma justifcativa geral para as comisses
da verdade e (2) escolher justifcativas inclusivas que possam
prover identifcao para os diferentes contextos.
4.1. Bases morais e sociais
So muitos os dilemas morais que envolvem a criao de comis-
ses da verdade. A complexidade do contexto das transies tm
levado alguns cticos a crer que lidar com o legado do passado
apenas abriria uma Caixa de Pandora
17
de questes dolorosas
sem respostas conclusivas, resultando no aprofundamento de di-
vises sociais, polticas e ideolgicas (DIMITRIJEVI, 2006). Hay-
ner (2001) identifca a existncia de argumentos que apontam
que a melhor maneira de seguir em frente enterrando o passado
para detalhes que trariam apenas culpa e dor, dividindo o pas.
As comisses da verdade poderiam ser justifcadas com
a simples suposio de que a indiferena perante um passa-
do recente de violaes de direitos humanos e perpetrao de
crimes em massa algo preocupante (KUKATHAS, 2003 apud
DIMITRIJEVI, 2006, p. 373). No entanto, sero abordadas outras
justifcativas nesta sesso, a comear por aquelas identifcadas no
trabalho de Lara Anne Pfaf (2008). Segundo esta autora, h trs
argumentos que justifcam mecanismos como as comisses da
verdade: reciprocidade democrtica, reconhecimento e simpatia.
O primeiro argumento identifca na democracia deliberativa
18

uma forma de justifcao moral para uma comisso da verdade.
O valor fundamental da reciprocidade essencial a esta forma de
democracia, j ele que demanda que os cidados tentem justif-
car suas vises polticas uns para os outros e tratem com respeito
queles que fazem esforos de boa-f para engajar-se nesta inicia-
tiva mtua, mesmo quando eles no podem resolver seus desa-
cordos (GUTMANN; THOMPSON, 2000, apud PFAFF, 2008, p. 7-8,
15
Devido falta de apoio poltico ou alteraes nas circunstncias polticas no curso
das investigaes, ou at mesmo devido a presses polticas visando a no ameaa
a lderes atuais ou a militares ainda detentores de poder, algumas comisses no
conseguiram completar seu mandato ou enfrentaram grandes difculdades. Fatores
como a falta de uma forte liderana necessria para a organizao da comisso em
um curto perodo de tempo podem ter contribudo para a m resoluo de problemas
administrativos, operacionais ou de levantamento de fundos (HAYNER, 2001).
16
Aryeh Neier (apud HAYNER, 2001, p.26, traduo nossa) descreve que o reconheci-
mento implica que o Estado admitiu seus crimes e reconheceu que estava errado. Da
mesma forma, Juan Mndez (apud HAYNER, 2001, p. 26, traduo nossa) afrma que
o conhecimento que ofcialmente sancionado, e que assim se tornou parte da cena
pblica cognitiva, adquire uma misteriosa qualidade que no estava l quando era
apenas verdade. O reconhecimento ofcial, ao menos, comea a cicatrizar as feridas.
17
A expresso vem da mitologia grega e se refere a uma caixa que teria sido aber-
ta por Pandora liberando, irreparavelmente, todos os males do mundo (HESODO,
1996 [ca. 700 a.C.]).
18
[A] teoria da democracia deliberativa afrma que o processo de deciso do governo
tem de ser sustentado por meio da deliberao dos indivduos racionais em fruns
amplos de debate e negociao. Essa deliberao no resulta de um processo agrega-
tivo das preferncias fxas e individuais, mas de um processo de comunicao, em es-
paos pblicos, que antecede e auxilia a prpria formao da vontade dos cidados
(FARIA, 2000, p. 47-48)
137 136
traduo nossa). Esta forma de democracia oferece, ento, uma
perspectiva promissora para julgar os trabalhos de comisses que
se envolvem em discusses pblicas e a reciprocidade democrti-
ca desejvel por encorajar o debate sobre a moral (PFAFF, 2008).
O segundo argumento apresentado por Pfaf (2008), o do reco-
nhecimento, voltado para o sofrimento das vtimas. A principal
preocupao das comisses da verdade no a punio dos per-
petradores da violncia; o trabalho destes rgos, como j explica-
do anteriormente, dar vtima papel protagonista na construo
da histria ofcial. O mais importante, porm, que o resultado
deste trabalho o reconhecimento dos abusos cometidos (DU
TOIT, 2000 apud PFAFF, 2008). De acordo com Andr Du Toit (2000,
apud PFAFF, 2008, p. 12), a questo, em muitos casos, no tanto a
falta de conhecimento sobre as violaes de direitos bsicos, mas
a falta de reconhecimento da existncia dessas atrocidades.
Por fm, Pfaf (2008) justifca as comisses da verdade atravs
da promoo da simpatia. Simpatia, como o flsofo Nir Eisikovits
(2006, apud PFAFF, 2008, p. 13, traduo nossa) a descreve, a
habilidade de projetar-se usando a imaginao em circunstncias
nas quais os outros operam e ver o mundo a partir da perspectiva
deles. A simpatia possibilita a reconciliao ao ajudar oponentes
a entender o que importante para o outro, a superar a cegueira
moral do confito e a superar o absolutismo moral. Ademais, Eisi-
kovits (2006, apud PFAFF, 2008) ressalta que os detalhes a serem
revelados por comisses da verdade so uma precondio para a
simpatia e possvel reconciliao.
Em uma aproximao que tambm considera a reconciliao
como um estgio fnal, as justifcativas de Rosemary R. P. Lerner
(2007) se baseiam em consideraes diferentes sobre comisses
da verdade. Ela elabora a trade Verdade-Justia-Reconciliao,
que deve ser entendida como um processo temporal. Nas pala-
vras dela, a verdade leva reconciliao atravs da mediao da
justia (LERNER, 2007, p. 124, traduo nossa).
Neste sentido, comisses que tm a reconciliao como ob-
jetivo fnal devero, primeiramente, expor a dura verdade, como
nomeada pela prpria Lerner (2007). Contudo, ela considera que
a verdade absoluta uma impossvel de ser alcanada por razes
prticas, j que a verdade depende do tipo de objeto sendo expe-
rimentado e da qualidade da prpria experincia. Nesta viso fe-
nomenolgica
19
, a narrao de dados fenmenos para um deter-
minado assunto atravs de diversas experincias sinteticamente
coincidentes, consistentes no tempo, ser considerada verdade
(LERNER, 2007, p. 127, traduo nossa). Ou seja, a consistncia
das experincias de um nico indivduo ou grupo reduzido de
indivduos no pode ser sufciente para ser chamada de ver-
dade objetiva; este termo se refere, na realidade, narrao feita
a partir de experincias compartilhadas e aceitas. importante
destacar que a verdade objetiva no um dado matemtico e
exato da realidade (LERNER, 2007).
Aps desvelar a verdade e reconhecer o dano perpetrado, tor-
na-se possvel partir para a segunda parte da trade: Justia. A in-
termediria na equao de Lerner (2007) toma forma a partir da
justia transicional, responsvel por tornar pblico o dano cau-
sado e reconhec-lo institucionalmente. Somente assim, o pas
pode mover-se para reparaes s vitimas e s famlias.
Por esses motivos, a justia de transio essencial para a
ltima fase da trade: Reconciliao. Conforme ressaltado por
Lerner (2007), esta parte entendida como a renovao das fun-
daes de um acordo social e temporal, sendo que a temporali-
dade deste acordo que traz a necessidade de que ele seja constan-
temente renovado. Pode-se afrmar, portanto, que a reconciliao
constituda de propsitos sempre reavivados dos processos so-
ciais, histricos e ticos. Nesta fase fnal, importante lembrar
que a reconciliao no se encontra no passado, mas sim em sua
abertura para o presente e em sua orientao futura (LERNER,
2007, p. 124, traduo nossa).
Adicionadas a estas consideraes sobre a justia e a recon-
ciliao, interessante apresentar as refexes de Hannah Arendt
(1998[1958]) sobre vingana, perdo e punio. O primeiro ter-
mo se refere a atos que tomam forma de uma reao contra uma
transgresso inicial e so incapazes de colocar um fm nas con-
sequncias do primeiro delito. O perdo o exato oposto, j que
torna possvel um novo comeo atravs da vontade de mudar. A
punio uma alternativa ao perdo, ainda que no seja o con-
trrio dele, j que ambos tm em comum a tentativa de por um
fm em algo que poderia se tornar um ciclo de violncia sem fm.
Arendt (1998[1958], p. 241, traduo nossa) tambm destaca que
os homens so incapazes de perdoar o que eles no podem punir
e so incapazes de punir o que se revelou como imperdovel.
Dimitrijevi (2006) apresenta uma viso diferente sobre o
propsito das comisses da verdade. Em sua viso, a principal
justifcativa destas instituies no deve ser a reconciliao, ape-
sar de o prprio autor considerar que ela pode ser uma das con-
19
Fenomenologia o estudo de estruturas de conscincia como experimentadas do
ponto de vista da primeira pessoa (SMITH, 2012).
139 138
sequncias. O objetivo fnal destes mecanismos a reconstruo
da capacidade de distinguir entre o certo e o errado, entre o justo
e o injusto, antes severamente danifcada (DIMITRIJEVI, 2006).
Isso ocorre em funo do que Dimitrijevi (2006) chama de
legados do passado, que so as consequncias dos acontecimen-
tos do regime anterior. O maior desafo moral imposto por esses
legados so as verses distorcidas de ticas adotadas pelos regi-
mes autoritrios ou at mesmo totalitrios que justifcavam
as irregularidades cometidas. importante ressaltar que a Ale-
manha nazista, os regimes comunistas ou a Srvia nacionalista
de Miloevi; todos dependiam fortemente de certa concepo
de bem (DIMITRIJEVI, 2006, p. 371, traduo nossa) e de certa
concepo de mal arbitrariamente associada a um grupo inimigo.
Assassinatos em massa e outras formas de violao de direitos hu-
manos bsicos se tornavam, ento, meras consequncias tcni-
cas deste tipo de tica maliciosa. Aps esta catstrofe moral, no
possvel estabelecer uma paz democrtica civilizada apenas tro-
cando as elites polticas do pas (DIMITRIJEVI, 2006).
Aps reconhecer a importncia de comisses da verdade para
enfrentar os problemas descritos no pargrafo anterior, restam
ainda dois desafos de moral prtica, os quais Dimitrijevi (2006)
nomeia verdade autoritria e justia transformativa. A primei-
ra delas se refere ao fato de que estas comisses oferecerem uma
verdade autoritria ofcial, isto , uma verdade apresentada pelo
Estado e de carter solene. Ao criarem uma narrativa histrica
que deve ser considerada como ofcial, as comisses negam vi-
ses concorrentes e ameaam a mesma pluralidade democrtica
de vises que tentam tornar possvel (GUTMANN; THOMPSON,
2000, apud DIMITRIJEVI, 2006).
Para superar este dilema moral, necessrio compreender
que a verdade oferecida por este tipo de instituio uma rein-
terpretao dos fatos. Esta reinterpretao necessria porque
o regime anterior apresentava os mesmos fatos de uma maneira
substancialmente diferente e os constitua como a verdade of-
cial, que servia como legitimao do uso sistemtico da violncia
(DIMITRIJEVI, 2006). Neste sentido, a tarefa das comisses da
verdade desmascarar como uma mentira a verdade ofcial do
regime prvio (DIMITRIJEVI, 2006, p. 376, traduo nossa).
O segundo desafo moral est na execuo de uma justia
transformativa, capaz de modifcar a cultura poltica do perodo
imediatamente anterior. O flsofo Hermann Lbbe (1983, apud
DIMITRIJEVI, 2006) defende que apenas o silncio faz com que
seja possvel a continuidade fundamental das genunas tradies
e valores de um passado melhor e anterior s violaes. Nesta vi-
so, investigar o passado logo aps a mudana de regime s pode-
ria criar bases para uma cultura poltica de culpa e remorso.
Defende-se aqui que um dos principais equvocos deste tipo
de pensamento ignorar os importantes elementos de continui-
dade entre a cultura poltica imediatamente anterior e a poste-
rior mudana de regime. Silenciar-se sobre o passado no o
mesmo que esquec-lo. O silncio social sobre o passado que
ocorre aps a mudana de regime no pode ser visto como uma
opo implcita de desprez-lo para o bem de um futuro melhor.
A racionalizao individual do silncio e da negao era ou, em
alguns casos, imposta, nos regimes autoritrios, juntamente
com a racionalizao ideolgica da violncia (DIMITRIJEVI,
2006). Sendo assim, no h como implementar uma justia ver-
dadeiramente transformativa sem quebrar o silncio sobre viola-
es de direitos humanos durante o regime prvio, bem como re-
fetir como foi possvel que tantas pessoas tolerassem, apoiassem
ou participassem destes crimes (DIMITRIJEVI, 2006).
Apesar das trs elaboraes de justifcativas fornecidas por
Pfaf (2008), Lerner (2007) e Dimitrijevi (2006) sempre diferen-
tes entre si, elas no so necessariamente excludentes. Por cami-
nhos diferentes, os trs mostram que demandas por mecanismos
como as comisses da verdade so moralmente justifcveis e so-
cialmente benfcas nos mais diferentes contextos.
4.2. Bases jurdicas
Para que se entendam as bases jurdicas de uma comisso da
verdade, necessrio examinar o regime internacional de direi-
tos humanos. Ao analisar-se o histrico de comisses da verda-
de j realizadas, percebe-se que elas se fazem presentes quando
h violaes extensas de tais direitos. No obstante, somente al-
gumas violaes de direitos humanos ensejam a criao de uma
comisso. Dessa forma, pretende-se nos prximos pargrafos
delimitar quais crimes seriam esses e quais convenes os es-
tabelecem como tais, alm de delinear as caractersticas legais
de uma comisso.
Hayner (2001) descreve as comisses da verdade como uma
importante ferramenta de justia transicional devido ao limitado
escopo de atuao das cortes e incapacidade de julgamentos,
bem-sucedidos ou no, de solucionar plenamente um confito.
Dessa forma, as comisses teriam um papel importante na busca
pela verdade, investigando crimes cometidos por entidades rela-
cionadas ao Estado e, s vezes, pela oposio armada.
141 140
Ao estudar vinte e quatro comisses consideradas mais pro-
eminentes, Hayner (2001) descreveu caractersticas comuns a to-
das elas. Analisando-se suas atuaes, percebe-se que, de modo
geral, elas investigaram represso politicamente motivada ou di-
recionada, usada como um meio de obter ou perpetuar o poder,
comumente afetando uma quantidade extensa de pessoas.
O estudo das comisses descritas por Hayner (2001), tais
quais as comisses da frica do Sul, do Mxico, da Argentina e
Chile, permite-nos afrmar que os crimes normalmente investi-
gados por uma comisso so crimes contra a humanidade e ge-
nocdio. O Estatuto de Roma (1998), o qual instituiu o Tribunal
Penal Internacional, delimita os crimes contra a humanidade:
Para os efeitos do presente Estatuto, entende-se por crime contra
a humanidade, qualquer um dos atos seguintes, quando cometi-
do no quadro de um ataque, generalizado ou sistemtico, contra
qualquer populao civil, havendo conhecimento desse ataque: a)
Homicdio; b) Extermnio; c) Escravido; d) Deportao ou transfe-
rncia forada de uma populao; e) Priso ou outra forma de priva-
o da liberdade fsica grave, em violao das normas fundamentais
de direito internacional; f ) Tortura; g) Agresso sexual, escravatura
sexual, prostituio forada, gravidez forada, esterilizao forada
ou qualquer outra forma de violncia no campo sexual de gravidade
comparvel; h) Perseguio de um grupo ou coletividade que pos-
sa ser identifcado, por motivos polticos, raciais, nacionais, tnicos,
culturais, religiosos ou de gnero, tal como defnido no pargrafo
3o, ou em funo de outros critrios universalmente reconhecidos
como inaceitveis no direito internacional, relacionados com qual-
quer ato referido neste pargrafo ou com qualquer crime da compe-
tncia do Tribunal; i) Desaparecimento forado de pessoas; j) Crime
de apartheid; k) Outros atos desumanos de carter semelhante, que
causem intencionalmente grande sofrimento, ou afetem gravemen-
te a integridade fsica ou a sade fsica ou mental. (TPI, 2011[1998]).
Tratados como a Conveno para a Represso do Crime de Ge-
nocdio (1948), a Conveno Internacional sobre a Supresso e
a Punio do Crime de Apartheid (1973), o Pacto Internacional
sobre Direitos Civis e Polticos (1966) e a Conveno contra a
Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou
Degradantes (1984) demonstram a importncia da defesa dos
direitos humanos no direito internacional (ORGANIZAO DAS
NAES UNIDAS [ONU], 1948; 1966; 1973; 1984). Considerando
que o amplo desrespeito aos direitos humanos no mais ignora-
do, cada governo est sujeito a responder por seus atos perante a
comunidade internacional (CLUNAN, 2009).
A existncia de tais tratados internacionais que tm como
tema graves violaes dos direitos humanos tambm base para a
criao das comisses da verdade. Ao condenar aes arbitrrias,
os tratados geram responsabilidades e necessidade de resposta
comunidade internacional que pode ser dada por essas comisses.
5. CASOS PRTICOS
Considerando as peculiaridades das comisses, interessante
que se faa um breve estudo sobre alguns casos. De modo a dar
subsdios para uma comparao, foram escolhidos dois casos,
um considerado exemplar e um em que, mesmo com esse ins-
trumento, poucos avanos ocorreram. Quando se caracteriza um
caso como exemplar, pretende-se afrmar que, dentro do man-
dato e dos objetivos escolhidos, a comisso teve sucesso. Como
exemplo, ser analisada a Comisso da Verdade e Reconciliao
da frica do Sul, que investigou as violaes ocorridas durante o
apartheid (19481994).
O outro caso ser o dos Estados Unidos Mexicanos, em que
houve duas comisses, ambas com alcance e signifcado limita-
dos, tanto em investigao quanto em reconciliao. Os histri-
cos apresentados retomam as bases anteriores para explicar as
razes pelas quais as comisses foram ou no efcientes.
5.1. Repblica da frica do Sul
Os cidados sul-africanos viveram durante 45 anos sob o
apartheid. Esse regime foi caracterizado pela intensifcao de
medidas segregacionistas por parte do Partido Nacional, o qual
governou o pas de 1948 a 1994. Tais medidas foram implanta-
das principal e inicialmente pelo primeiro-ministro Hendrik
Verwoerk (THOMPSON, 2001). De acordo com Tompson (2001),
o regime tinha como sustentculo alguns pilares. Primeiramente,
a frica do Sul seria dividida em grupos tnicos: brancos, negros,
mestios e indianos. Os brancos seriam o nico grupo civilizado e,
portanto, deveriam ter autoridade sobre o territrio. Dessa forma,
os interesses brancos deveriam prevalecer. Por fm, os brancos
formavam somente uma nao, enquanto os negros pertenciam
a vrias, o que possibilitou que a minoria branca fosse considera-
da maioria pelo governo.
Alm de medidas como a proibio do casamento inter-racial e
o banimento da posse de terras por negros, destaca-se a implanta-
143 142
o dos bantustes, enclaves no territrio sul-africano que objetiva-
vam a expulso dos negros das cidades. Cada bantusto seria uma
nao africana que deveria se desenvolver sua maneira. O gover-
no chegou a conferir independncia a alguns bantustes, privando
seus habitantes da cidadania sul-africana (THOMPSON, 2001).
Nesse contexto de crescentes tenses sociais, o Congresso
Nacional Africano (CNA), organizao de resistncia negra que
teve origem nas primeiras dcadas do sculo XX, passou a criticar
com mais contundncia o regime. Destacam-se personalidades
como Nelson Mandela e Oliver Tambo nesse processo. Inicial-
mente defendeu-se uma resistncia pacfca, embora posterior-
mente alguns segmentos do CNA tenham adotado a luta armada
(THOMPSON, 2001).
Durante esse perodo, assassinatos, torturas, discriminao e
prises de opositores ao regime tornaram-se cotidianos. Os mo-
vimentos de resistncia, por sua vez, tambm cometeram crimes.
A fm de esclarecer as violaes aos direitos humanos durante o
regime segregacionista, foi criada a Comisso da Verdade e Re-
conciliao no governo de Nelson Mandela, eleito aps o fm do
apartheid (HAYNER, 2001).
A Lei de Promoo da Unidade e Reconciliao Nacional re-
gulamentou a Comisso (FRICA DO SUL, 1995). Munida de um
mandato ambicioso, ela possibilitou medidas que tiveram gran-
de efccia no caso africano. Entre essas medidas, a comisso
pde conceder anistia individual, conseguir provas, intimar os
envolvidos a testemunhar e coordenar um programa de proteo
testemunha (HAYNER, 2001).
A comisso investigaria as violaes de direitos humanos co-
metidas na frica do Sul e concederia anistia a crimes que qua-
lifcassem como polticos entre maro de 1960 a maio de 1994.
(FRICA DO SUL, 1995; HAYNER, 2001). A comisso foi subdi-
vidida em trs comits: o Comit de Violaes de Direitos Huma-
nos se responsabilizaria pela coleta de testemunhos das vtimas
e a investigao dos abusos de direitos humanos. O Comit da
Anistia, por sua vez, seria responsvel pelo processamento dos
pedidos de anistia individual. Por fm, o Comit de Reabilitao
e Reparaes deveria delinear e propor um programa de repara-
es s vtimas (HAYNER, 2001)
Tendo ampla cobertura da mdia, a comisso foi marcada por
forte participao popular (HAYNER, 2001). A possibilidade das
vtimas participarem e contarem suas histrias fez com que os
programas de televiso e rdio que cobriam os acontecimentos
da comisso tivessem enorme audincia, causando um envolvi-
mento da populao com o tema e facilitando o processo recon-
ciliatrio (GIBSON, 2006).
Destaca-se, pela inovao, a possibilidade facultada ao Co-
mit da Anistia de conceder anistia individual, a qual somente se-
ria aprovada para crimes confessados com clara motivao pol-
tica. Para tanto, quem a pleiteasse deveria provar seu vis poltico,
a existncia de proporcionalidade entre o ato praticado e sua
motivao, dentre outros fatores. Violaes extensas de direitos
humanos requereriam audincias pblicas, onde o acusado de-
veria inclusive responder a perguntas das prprias vtimas. Cri-
mes marcados por crueldade ou para obter vantagens pessoais
no seriam elegveis para a anistia. Ficava claro, dada exposio
pblica do pleiteante e a necessidade de se admitir o crime, que
somente aqueles que temessem ser processados e punidos se
aventurariam a pedir a anistia (HAYNER, 2001).
Aps ouvir mais de 20 mil vtimas e testemunhas, o relatrio
da comisso foi publicado em outubro de 1998, o que desagradou
tanto o CNA, quanto o ex-presidente Frederik Willem de Klerk.
Uma vez que ambos os lados foram responsabilizados pelo rela-
trio, no se queria que os crimes cometidos pelo governo e pela
oposio fossem revelados populao. O CNA no conseguiu
impedir a publicao do relatrio, entretanto, Klerk conseguiu
retirar seu nome do relatrio fnal (HAYNER, 2001).
A comisso destacou-se positivamente por seus poderes ex-
tensos, embora crticos afrmem que eles poderiam ter sido mais
bem utilizados (HAYNER, 2001). Ela deixou de intimar e emitir
mandados de busca contra as Foras Armadas e o CNA, os quais
possuam documentos relativos aos confitos do perodo segre-
gacionista. Tambm no intimaram a depor o ex-Ministro dos
Assuntos Interiores e Mangosuthu Buthelezi, presidente do Par-
tido da Liberdade Inkatha
20
, o qual esteve diretamente envolvido
com violaes extensas de direitos humanos. (HAYNER, 2001;
THOMPSON, 2001)
Quanto anistia, destaca-se o caso da deciso de no conce-
d-la aos assassinos de Steve Biko, estudante que foi engajado no
movimento antiapartheid. Tendo em vista que era necessrio ad-
mitir ter cometido algum crime para pleite-la, ela foi negada, pois
20
Partido de etnia zulu, opositor ao CNA e apoiado pelo governo do Partido Nacional
devido a seu carter mais moderado. Entrou em confito armado com o CNA durante
os anos do apartheid, especialmente no bantusto de KwaZulu. Seu lder, Buthelezi,
era defensor do capitalismo e contra as sanes impostas pela Comunidade Interna-
cional ao governo segregacionista do Partido Nacional (THOMPSON, 2001).
145 144
eles afrmaram que a morte havia sido acidental. Ainda quanto
ao Comit da Anistia, o seu prazo no foi cumprido, tendo estendi-
do seus trabalhos por cerca de dois anos aps o encerramento dos
trabalhos da comisso. Quando foi debatido no parlamento, o pre-
sidente do CNA afrmou que o relatrio criminalizou uma grande
parte da luta do povo. O governo tampouco se comprometeu a pr
em prtica as recomendaes da comisso, visto que ele tambm
responsabilizava o CNA pelos crimes cometidos (HAYNER, 2001).
A comisso permitiu que se encontrasse uma terceira via,
uma vez que comisses da verdade tendem a colocar-se em polos
opostos, valorizando ou a justia ou a verdade. Geralmente, uma
comisso no encontra um equilbrio entre tais caractersticas, to-
davia, no caso sul-africano, mostrou-se que esses valores no so
mutuamente excludentes (GIBSON, 2006; HAYNER, 2001).
Apesar de ambos os lados envolvidos na luta armada critica-
rem seu relatrio fnal, a comisso considerada como um caso
exemplar (HAYNER, 2001). Seja devido a seus amplos poderes ou
busca pelos direitos verdade e memria, pde-se fechar uma
etapa da histria sul-africana. Ao registr-la, promoveu-se a re-
conciliao e garantiu-se o direito a no-repetio, inibindo novas
atrocidades no futuro.
Ao expor que todos os envolvidos cometeram atrocidades, o
relatrio da comisso fez com que o cidado comum passasse a
entender o outro lado, vislumbrando que no havia lado inocen-
te. Assim, a comisso demonstrou uma relao intrnseca entre
verdade e reconciliao. Segundo Gibson (2006), a verdade pos-
sibilitou a reconciliao, dividindo-se a culpa, mitigando precon-
ceitos e tornando a recm-criada sociedade mais harmnica, na
medida em que no se verifcavam mais tenses tnicas signifca-
tivas no pas quele momento.
5.2. Estados Unidos Mexicanos
No perodo de 1929 a 2000, o Mxico foi governado pelo Partido
Revolucionrio Institucional (PRI). Durante esses anos, utilizan-
do-se de coao e fraudes eleitorais, o PRI exerceu poder abso-
luto, o que gerou grandes casos de corrupo, abusos de poder
e violaes de direitos humanos. Por meio de polticas violentas
colocadas em prtica atravs do exrcito, dos corpos policiais e
dos grupos militares, o partido reprimia a populao civil, princi-
palmente aqueles que se opunham ao governo e defendiam cau-
sas sociais (MIGUEL AGUSTIN JUARZ, 2004).
Nas dcadas de 1960 e 1970, o governo chegara ao auge do
autoritarismo. Diversos atos de violncia eram utilizados contra
os que eram considerados inimigos do Estado, os meios de co-
municao se encontravam censurados pelo governo e a oposi-
o poltica ao PRI era praticamente nula (ICAZA, 2004). Entre os
exemplos mais repressivos e marcantes sofridos pela sociedade
mexicana durante a ditadura do PRI, podem ser citados o mas-
sacre de estudantes em Tlatelolco
21
na Cidade do Mxico; assas-
sinato, tortura e desaparecimento de guerrilheiros de esquerda
durante a chamada Guerra Suja
22
nos anos 1970 e 1980; con-
tnuos confitos de baixa intensidade entre as foras mexicanas,
indgenas armados e grupos de narcotrafcantes no estado de
Guerrero; e, por fm, o massacre de Acteal em Chiapas
23
em 1997
(BICKFORD, 2004).
Entretanto, a partir dos anos 1980, as fraudes do partido au-
toritrio comearam a se tornar cada vez mais evidentes. Em uma
desesperada tentativa de salvar sua imagem, em 1990, o ento
presidente Carlos Salinas criou, por meio de decreto, a Comis-
so Nacional de Direitos Humanos (CNDH). Entretanto, somente
nove anos mais tarde a comisso conseguiu autonomia fnancei-
ra e poltica, podendo assim trabalhar de forma efcaz (MIGUEL
AGUSTIN JUARZ, 2004). Em 1997, o PRI perdeu pela primeira vez
a sua maioria absoluta na Cmara dos Deputados, vendo-se obri-
gado a negociar com a oposio. Apesar do aparente processo de
redemocratizao mexicana, as constantes violaes continuaram
(MIGUEL AGUSTIN JUARZ, 2004). Percebeu-se a presena de
problemas relacionados constante impunidade de um sistema
infrator de direitos humanos, a inefccia do sistema judicial e a
carncia de transparncia e o mau funcionamento de instituies
estatais (CDHNU, 2000 apud MIGUEL AGUSTIN JUARZ, 2004).
No dia 2 de julho de 2000, o PRI perdeu a Presidncia da Rep-
blica para Vicente Fox, integrante do Partido Ao Nacional (PAN).
Aumentavam-se, assim, as expectativas quanto a um novo man-
dato no qual as investigaes sobre violaes de direitos humanos
cometidas no passado fossem possveis. Em novembro de 2001, a
21
Ataque ocorrido dez dias antes da celebrao das Olimpadas na capital em 1968
(BICKFORD, 2004).
22
Guerra Suja determina o perodo abrangido pelos anos 70 e pela primeira metade
dos anos 80, no qual, devido presena de diversos grupos guerrilheiros, o Estado
mexicano colocou em prtica polticas de represso contra ativistas polticos e diri-
gentes sociais. Durante esse perodo ocorreram mais de 500 desaparies nos estados
de Guerrero, Chihuahua, Hidalgo, Chiapas, Veracruz, Nuevo Len, Sonora, Oaxaca,
Sinaloa, Michuacn e no Distrito Federal (MIGUEL AGUSTIN JUARZ, 2004).
23
Atrocidade apoiada pelo Estado em resposta aos confitos com o movimento zapa-
tista e com outros grupos de direitos indgenas (BICKFORD, 2004).
147 146
CNDH apresentou um informe acerca de denncias de desapa-
ries foradas ocorridas nas dcadas de 1970 e 1980, tornando-
-se clara a poltica opressiva adotada pelo governo do Mxico na-
quela poca. No mesmo dia, o presidente Fox anunciara a criao
da Procuradoria Especial para Movimentos Sociais e Polticos do
Passado (Fiscala Especial para Movimientos Sociales y Polticos
del Pasado FEMOSPP) (MIGUEL AGUSTIN JUARZ, 2004).
Por combinar elementos da justia retributiva e da restaurati-
va
24
, essa procuradoria representou uma inovao no que diz res-
peito prestao de contas pelos abusos sofridos pela sociedade.
Sua inovao tambm se dava causa da conjunta utilizao do
direito penal e da busca da verdade acerca do passado, conside-
rando polticas de reparao para as vitimas e emitindo recomen-
daes para o futuro (BICKFORD, 2004).
As tarefas da FEMOSPP se dividiram nos seguintes grupos
bsicos. Primeiramente, ela se encarregou de investigar os casos
apresentados no informe disponibilizado pela CNDH, dos quais
267 foram apontados como casos claros de desaparies de res-
ponsabilidade do Estado. Em segundo lugar, a partir da deciso
da Suprema Corte, a Procuradoria lidaria com casos relacionados
ao massacre de Tlatelolco. Dessa forma, a promotoria era capaz
de defender e promover os direitos humanos, ao mesmo tempo
em que lutaria contra a impunidade (BICKFORD, 2004).
Um dos projetos da procuradoria era a manuteno de um
registro histrico por meio de colaboraes com instituies aca-
dmicas e da consulta s vitimas. Juntamente, foi estabelecido o
Comit de Apoio Cidado, composto por indivduos com fama
pblica reconhecida, que trabalharia em parceria com o Procu-
rador Especial. Tambm havia a preocupao para com a promo-
o da cooperao e participao cidads, visando captao de
informaes e testemunhos relevantes para a investigao dos
acontecimentos. Da mesma forma, a reconciliao tambm era
um objetivo importante, e para tal se previa a criao do Comit
Interdisciplinar, que fcaria responsvel pelo exame e proposta
de diferentes programas de reparao, juntamente com polticas
para as vtimas de abusos e seus familiares. A FEMOSPP oferecia,
portanto, um ambicioso e novo modelo mexicano de justia de
transio (BICKFORD, 2004).
Entretanto, Quezada e Rangel (2006) ressaltam que, na ver-
dade, a proposta havia favorecido aqueles que queriam a anistia.
A FEMOSPP falhou em levar justia os indivduos que pratica-
ram os crimes contra a sociedade. Juntamente com seus erros,
ela enfrentou grandes obstculos, os quais foram causados pelo
prprio Estado, inclusive com relao a seleo dos membros da
procuradoria (QUEZADA; RANGEL, 2006).
O mandato da procuradoria estava repleto de limitaes e
ambiguidades, visto que foi limitado a crimes federais pratica-
dos por funcionrios pblicos, o que excluiria outros atores que
participaram da represso. Alm disso, as vtimas deveriam estar
ligadas a movimentos sociais ou polticos (QUEZADA; RANGEL,
2006). Outro problema foi a falta de uma competncia temporal
bem defnida, possibilitando a insero de casos muito antigos. O
incio dos trabalhos da procuradoria tambm enfrentou proble-
mas oriundos da falta de evidncias, da relutncia dos indivduos
em testemunhar e dos recursos dos agressores para pagar bons
advogados (QUEZADA; RANGEL, 2006). Os recursos fnanceiros
necessrios tampouco foram devidamente providenciados
25
, im-
pedindo o correto estudo da grande quantidade de informaes
coletadas pela procuradoria. Por fm, no houve a criao do Co-
mit Interdisciplinar prometido (QUEZADA; RANGEL, 2006).
A partir das consideraes feitas acima e das evidencias dei-
xadas pela procuradoria, percebe-se que a impunidade permane-
ceu e que a anistia aos opressores do antigo regime foi garantida
pelo governo mexicano (QUEZADA; RANGEL, 2006). Em 2011, o
atual presidente mexicano Felipe Caldern prometeu avanos
em uma lei voltada para as vtimas dos crimes contra a popula-
o (MELGAR; OLSON; TORIBIO, 2011). Como resposta ao Movi-
mento pela Paz e Justia, liderado pelo poeta Javier Sicilia, Calde-
rn ressaltou que o Estado mexicano no assassino, tampouco
autoritrio, dessa forma descartando a proposta de se criar uma
Comisso da Verdade (MELGAR; OLSON; TORIBIO, 2011).
Entretanto, em 2012, a Comisso da Verdade foi instaurada
no Estado de Guerrero, tendo como objetivo esclarecer os atos
24
A justia retributiva tem como estrita base o conceito jurdico de crime como vio-
lao da Lei Penal e ato contra a sociedade, dando enfoque culpa e punio, dessa
forma voltando-se estritamente para o passado. Muitas vezes seu nico resultado
a carcerizao, penas restritivas de direitos, multas ou absolvies. Percebe-se que o
infrator no responsabilizado, e sim apenas punido (PINTO, 2007). Por outro lado,
a justia restaurativa possui uma viso mais ampla de crime, entendendo-o como de-
lito que afeta a vtima, o prprio autor e a comunidade. Possui uma dimenso social
maior e tem como resultados reparao, restituio, prestao de servios comuni-
trios e reparao do trauma moral e dos prejuzos emocionais. A vtima, portanto,
ocupa a posio central do processo (PINTO, 2007).
25
O governo mexicano disponibilizou somente 2.9 milhes de dlares para a procu-
radoria, enquanto pases como EUA e Canad disponibilizaram 552 milhes e 104 mi-
lhes de dlares respectivamente para o funcionamento de suas comisses (AGUAYO
apud QUEZADA, 2006, p. 64).
149 148
cometidos pelo governo durante o perodo da Guerra Suja, as-
sim como os aparatos que permitiram o ocorrido. Possuindo vi-
gncia de dois anos, a Comisso possui como uma de suas metas
um relatrio fnal acerca da situao durante e aps os eventos,
juntamente com a compensao pelos danos baseando-se em
casos internacionais semelhantes (CABRERA, 2012). Dessa for-
ma, e, apesar de suas falhas
26
, tal posicionamento demonstra uma
vontade ainda persistente de se caminhar em direo anlise do
passado e a revelao da verdade.
As transies de um Estado de exceo para um Estado de Direito
envolvem vrios aspectos, entre eles a investigao de violaes
de direitos humanos. Esses direitos, especialmente os direitos
verdade, memria e no-repetio, tem ganhado cada vez mais
relevncia, como demonstrado por seu papel em resolues e re-
latrios internacionais.
Para que tais investigaes obtenham sucesso, vrios instru-
mentos foram criados, como as comisses da verdade, objeto de
anlise deste artigo. Tais comisses, em suas caractersticas ge-
rais apresentadas por Hayner (2001), so tambm refexos da si-
tuao poltica e da disposio que a sociedade tem de revisitar o
passado. Elas associam a descoberta da verdade e a preservao
da memria com um esforo pela no-repetio, resultando em
reconciliao (ARAJO, 2011).
Apresentadas como um mecanismo da justia de transio,
as comisses geralmente alcanam resultados aqum do espe-
rado (HAYNER, 2001). As explicaes para isso residem tanto na
grande expectativa que esses corpos acabam por alimentar, es-
pecialmente em relao reconciliao, quanto nas difculdades
prticas que esses mecanismos enfrentam, desde problemas or-
amentrios como a recusa do Estado de ofcializar os trabalhos
realizados (HAYNER, 2001). A proposta de criao da Comisso
da Verdade nos Estados Unidos do Mxico enfrentou vrios des-
ses problemas: o projeto, substitudo pela criao de uma pro-
curadoria, se mostrou pouco efcaz. Mesmo com poderes legais
maiores que uma comisso da verdade, a procuradoria no teve
aes efetivas, demorou certo tempo para entrar em funciona-
mento e acabou por no impedir a perpetuao da impunidade.
Entretanto, a partir da anlise do caso da frica do Sul, perce-
be-se que, atendidas certas demandas que variam muito graas s
particularidades de cada sociedade, as comisses podem ser um
caminho para a reconciliao. O mandato ambicioso, que permi-
tiu inclusive a anistia individual e o lanamento de um relatrio
que descrevia as violaes no apenas do Estado, mas tambm da
oposio, possibilitou uma verdadeira mudana nas instituies
daquele pas. O regime do apartheid deu lugar democracia e am-
bas as partes, antes separadas pela violncia, dividem os espaos
em certa harmonia.
Assim, nota-se que ao encarar o passado atravs de tais ini-
ciativas, pode-se gerar uma maior participao das sociedades no
processo de transio, alm da valorizao da histria das vtimas
e seus familiares, aqui tambm considerados como vtimas. An-
tes oprimidas, elas ganham espao para denunciar o que viveram,
num esforo pela memorizao e no-repetio, respeitadas as
limitaes de cada uma delas. A histria passa a ser ento no
apenas a das autoridades, mas daqueles que tiveram seus direitos
privados por atos arbitrrios (ARAJO, 2011).
Esse resgate, se acordado pelas partes, contribui para o com-
bate impunidade, motivo pelo qual tem sido cada vez mais re-
levante nos instrumentos internacionais (CDHNU, 2006). Dessa
forma, em um esforo que envolve tanto o mbito interno quanto
o externo, as comisses da verdade, mesmo em suas limitaes,
contribuem para a preservao da dignidade humana e o respei-
to aos direitos humanos.
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gramado da comisso. Entretanto, a negociao entre o Congresso e o governo no
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liberado pelo Legislativo e Executivo de Guerrero (ESTEBAN, 2012).
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155 A PESQUISA MDICA COM GENES
HUMANOS LUZ DA BIOTICA
Anas Ferreira de Meneses
Danilo Barbosa Garrido Alves
Jamerson Samy Albuquerque Oliveira
Jersyca Martins Ramos dos Santos
1
5
(...) deve-se avanar de uma cincia eticamente livre para outra
eticamente responsvel; de uma tecnocracia que domine o homem
para uma tecnologia a servio da humanidade do prprio homem.
Hans Kng.
1. INTRODUO
A cincia passou por um perodo de expressivo avano ao longo
do ltimo sculo. Na medicina, a descoberta de novas doenas
foi acompanhada tambm pelo desenvolvimento de pesquisas
na rea de imunologia e na cura de alguns males outrora consi-
derados epidmicos ou crnicos. A partir dos estudos com genes
humanos, tornou-se possvel aperfeioar a compreenso acerca
das doenas j conhecidas, estudar sua forma de transmisso
(contgio ou hereditariedade, por exemplo) e, especialmente,
desenvolver mecanismos de arranjos genticos a fm de sanar as
patologias (PESSINI, 2004). Nesse sentido, em meados do sculo
XX, um tipo de pesquisa mdica que passa a ganhar destaque no
cenrio cientfco a gentica.
Com o desenvolvimento desse campo de pesquisa e o au-
mento da quantidade de empresas e universidades empenhados
em projetos de cunho gentico, percebeu-se que tais estudos
poderiam provocar impactos maiores que os previstos (PESSINI,
2004). Aps a dcada de 1980, j existiam projetos bem-sucedidos
relativos ao estudo do genoma humano, ao uso de clulas-tronco
e at mesmo clonagem de clulas (e seres vivos). Desse modo,
algumas correntes cientfcas comearam a se posicionar, posi-
tiva ou negativamente, em relao a aspectos dessas pesquisas,
1
Gostaramos de agradecer aos colaboradores Carlos Barbosa, Mariana Gomes, Ro-
drigo Arajo, Tas Soares e Victria Monteiro, e especialmente aos Profs. Drs. Flvio
Eduardo Fonseca e Paulo da Silveira Burnier, pela atenta reviso e todas as sugestes
providas ao nosso artigo. Todavia, informamos que todo e qualquer posicionamento
disposto no presente trabalho de total responsabilidade de seus autores.
157 156
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 A pesquisa mdica com genes humanos luz da biotica
assim como fzeram entidades e grupos sociais (principalmente,
os religiosos)
2
.
Ao passo que, no fm do sculo XX, estavam se solidifcan-
do as noes de direitos humanos, as novas crticas pesquisa
gentica comeavam a exceder aspectos morais e religiosos, e
passaram a se basear principalmente em aspectos bioticos
3
e do
prprio Direito. Alm disso, urgia-se por uma maior regulamen-
tao dos critrios jurdicos e bioticos, nesse campo, a partir do
surgimento dos direitos humanos concernentes a pesquisas bio-
lgicas e cientfcas de alada gentica. Assim, comearam a sur-
gir esforos jurdicos para determinar em que momento a vida se
inicia e o novo ser humano passa a ser considerado um sujeito
pleno de Direito (FRANZOI, 2003).
A partir de um breve histrico do surgimento das pesquisas
com genes humanos e suas respectivas interpretaes crticas,
pretende-se expor a problemtica gerada pelo incentivo a elas e
sua efetiva prtica. Sendo assim, sero feitas comparaes entre
as condies de pases desenvolvidos e em desenvolvimento para
a realizao desse tipo de estudo e as possveis formas de coo-
perao que possam diminuir as desigualdades existentes. Alm
disso, espera-se expor que o respeito s determinaes jurdicas
e ticas existentes, ligadas s pesquisas genticas, poderia fazer
com que fossem realizados estudos conclusivos que agregassem
positivamente conhecimento e possibilidades de melhoria na
qualidade de vida dos seres humanos.
2. O PROJETO GENOMA E A INOVAO TRAZIDA PESQUISA MDICA
Desde a Antiguidade, o ser humano possua conhecimentos de
hereditariedade baseados no senso comum, o que permitiu a
criao de espcies mais produtivas de plantas e animais (AMA-
BIS; MARTHO, 2010). Entretanto, apenas no sculo XIX, aps a
descoberta das clulas reprodutivas e do processo de fecundao,
a hereditariedade passou a ser estudada cientifcamente. A pes-
quisa mais expressiva na poca foi a de Gregor Mendel, fundador
da gentica moderna, publicada em 1865 apresentando as Leis
de Mendel, que explicam como se d a transmisso de caracteres
ao longo das geraes (AMABIS; MARTHO, 2010).
Nas primeiras dcadas do sculo XX, quando os estudos sobre
herana biolgica se consolidam como cincia gentica, interpre-
taes acerca da teoria evolucionista de Darwin sobre a seleo
e perpetuao da linhagem do mais apto e sua aplicao na rea
social serviram de base para a eugenia (do grego; bem nascido).
O movimento eugenista, buscando promover a proliferao de
indivduos de raas consideradas superiores (SANCHES, 2007, p.
73), incorporou a gentica como justifcativa para esse tipo de pen-
samento. Apesar de as ideias eugenistas terem surgido na Inglater-
ra e se desenvolvido nos Estados Unidos, suas maiores expresses
foram o arianismo e a higiene racial promovidos pela Alemanha
nazista. Alm do caso alemo, ideais eugenistas deixaram cicatri-
zes em sociedades ao redor do mundo, entre elas, a esterilizao
forada legalmente vlida de milhares de doentes mentais em
diversos estados norte-americanos e o agravamento da excluso
de negros e mulatos pela poltica de branqueamento racial pro-
movida pelo Brasil aps abolio da escravido (SANCHES, 2007).
O movimento eugenista entra em declnio a partir da dcada
de 1930, e aps a Segunda Guerra Mundial a opinio pblica e a
comunidade cientfca passam a repudiar a eugenia (SANCHES,
2007). Na segunda metade do sculo XX, observou-se o incio da
Terceira Revoluo Industrial e a descoberta do cido desoxir-
ribonucleico (DNA), em 1953 por James Watson e Francis Crick.
Defniu-se, ento, um novo objetivo para os estudos genticos: a
fm de superar o passado associado eugenia, os pesquisadores
se dedicam a promover os direitos humanos e a melhorar a qua-
lidade de vida da populao (SANCHES, 2007) fase que fca co-
nhecida como nova gentica (PESSINI; BARCHIFONTAINE, 2008).
Para garantir o aprofundamento das pesquisas e a manuten-
o dos princpios da nova gentica, durante a dcada de 1980,
discutia-se a necessidade de realizar o mapeamento gentico do
ser humano. Nos Estados Unidos, em 1985, Robert Sinsheimer
props a criao de um instituto para identifcar e guardar a sequ-
ncia de bases qumicas que compem o genoma humano. Entre
os pesquisadores a favor do projeto, Renato Dulbecco Nobel de
Medicina defendeu que as pesquisas sobre cncer seriam acele-
radas com o sequenciamento do genoma humano (DULBECCO,
1986, apud SANCHES, 2007). Assim, ainda na dcada de 1980,
fundado o Centro Nacional de Pesquisa do Genoma Humano.
Alguns anos depois, em 1990, a partir de uma iniciativa do
Congresso dos Estados Unidos, inicia-se o Projeto Genoma Hu-
mano (PGH), o maior, mais promissor entre todos os projetos
2
As informaes aqui citadas sero explanadas ao longo do texto: aspectos cientfcos
(sobretudo nas sees 2 e 4) e aspectos morais e religiosos (sobretudo na seo 3).
3
Os estudos bioticos, desenvolvidos em fns do sc. XX, adotam uma perspectiva
transdisciplinar que considera preceitos do Direito, Filosofa, Biologia e Cincias da
Sade para investigar as melhores condies de se administrar a vida humana (DI-
NIZ; GUILHEM, 2009).
159 158
j desenvolvidos no campo das cincias biolgicas (PESSINI;
BARCHIFONTAINE, 2008, p. 365) contando com um oramen-
to total de trs bilhes de dlares e um retorno por volta de 423
bilhes de dlares (NATIONAL HUMAN GENOME RESEARCH
INSTITUTE, 2012). O PGH contou com a cooperao cientfca
promovida pelos rgos norte-americanos, Institutos Nacionais
de Sade (NIH) e pelo Departamento de Energia dos Estados Uni-
dos (DOE), e com a participao de capital fnanceiro e humano
do Reino Unido, Frana, Alemanha, Itlia, Japo e China, dentre
outros pases (U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2012a). Tal
projeto, concludo em 2003, objetivava identifcar os 50 mil a 100
mil genes humanos estimados na poca e determinar a sequn-
cia completa do DNA humano composta por aproximadamente
trs bilhes de bases qumicas , disponibilizando essas informa-
es gratuitamente ao pblico. Ademais, o PGH tinha como fm
a melhora das ferramentas de anlise dos dados e a transferncia
da tecnologia necessria ao setor privado (PEREIRA, 2001). Entre
os objetivos do projeto, espera-se que os estudos acerca dos da-
dos coletados pelo PGH culminem, at 2020, em medicamentos
mais efcientes e com menos chances de efeitos colaterais, como
tambm que aperfeioem a terapia gnica
4
e os testes genticos
5
(U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2000).
Apesar de muitas das implicaes do Projeto Genoma Hu-
mano serem ainda previses, o sequenciamento e mapeamento
do genoma humano contribuiu para invalidar algumas teorias da
eugenia, mesmo que j desacreditadas. A teoria de que o homem
seria dividido em raas, por exemplo, foi desmentida ao se verif-
car que todos os seres humanos so 99,99% iguais biologicamente,
e que a diferena entre os mesmos de apenas uma base qumica
a cada conjunto de mil do genoma (PESSINI; BARCHIFONTAINE,
2008). Alis, aps o sequenciamento, foi defnido que o homem
possui entre 30 mil e 40 mil genes bem abaixo dos 80 mil a 100
mil esperados , de forma que a complexidade do ser humano
no est no seu nmero de genes (PEREIRA, 2001), ao contrrio
daqueles que pregavam a superioridade do ser humano. Ao fnal
das anlises, o mapeamento gentico derrubou a ditadura dos
genes ao provar que a complexidade humana est em suas rea-
es orgnicas e protenas (PEREIRA, 2001; MOSER, 2004). Essa
pouca expressividade dos genes visvel no fato de que apenas
3% deles so ativos (MOSER, 2004).
Por haver uma preocupao com seus refexos fora da rea
mdica, o Projeto Genoma Humano destinou 5% do seu ora-
mento para o Programa de Aspectos ticos, Legais e Sociais (ELSI)
(U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2011). Assim, em Julho
de 1997, foi redigida pelo Comit Internacional de Biotica a De-
clarao Universal do Genoma Humano e dos Direitos Humanos
adotada em Novembro de 1997, durante 29 Conferncia Geral
da UNESCO. A declarao reitera que a pesquisa gentica deve
respeitar inteiramente a dignidade, a liberdade e os direitos hu-
manos (UNESCO, 1997, traduo nossa), princpios esses abor-
dados neste artigo, especialmente na prxima seo.
3. OS DILEMAS TICOS DA PESQUISA COM GENES HUMANOS
A pesquisa com genes humanos, apesar de seu curto histrico de
desenvolvimento, tem levantado diversos questionamentos ti-
cos
6
. Nesse sentido, persistem divergncias quanto aos benefcios
sociais
7
que resultariam desse tipo de busca cientfca. Por um
lado, existe o objetivo do desenvolvimento cientfco almejando o
conhecimento sobre doenas e males, para que estes possam ser
evitados futuramente. Por outro, para certos autores, o progresso
no bem-estar e na dignidade da pessoa humana
8
, causados pelo
avano cientfco que essas pesquisas podem trazer, no justifca-
ria as tcnicas empregadas na utilizao de diversas origens dos
genes humanos (MEIRELLES; MYSZCZUK, 2009).
4
A terapia gnica uma tcnica para corrigiros genes defeituosos responsveis pelo
desenvolvimento da doena (U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2012b, tra-
duo nossa).
8
Quando da discusso desse direito no mbito das Naes Unidas, o
Comit Internacional da Cruz Vermelha, assim como as Sociedades Nacionais da
Cruz Vermelha, Leo Vermelho e Crescente Vermelho, guardis das Convenes de
Genebra, se pronunciaram afrmando que o direito verdade, tal como previsto em
Genebra, se aplicaria sim a confitos internos (COMISSO DE DIREITOS HUMANOS
DAS NAES UNIDAS [CDHNU], 2006).
5
Teste gentico (tambm chamados testes baseados em DNA), o exame mais re-
cente e mais sofsticado entre as tcnicas utilizadas para testar doenas genticas,
envolve o exame direto da molcula de DNA. Outros testes genticos incluem testes
bioqumicos para os produtos do gene, tais como as enzimas e outras protenas (U.S.
DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2010, traduo nossa).
6
tica, nesse contexto, se refere aos valores morais e princpios ideais do comporta-
mento humano. A palavra derivada do grego etikos, signifcando aquilo que perten-
ce ao etos, ou seja, ao carter.
7
Os benefcios das pesquisas genticas, especifcamente, sero abordados na seo
4 do presente artigo.
8
A ideia de dignidade humana tem origem primordial no pensamento de Kant (2004)
segundo o qual as pessoas devem ser entendidas como um fm em si mesmas e nunca
como um meio. Nesse sentido, expe-se a tese de que coisas podem ser compradas,
mas indivduos possuem a dignidade, e por isso no podem ser substitudos por
nada. A biotica tem sua fundamentao tambm nesse argumento contra a instru-
mentalizao do ser humano (ANDORNO, 2008).
161 160
Desse modo, partindo das inovaes trazidas pelo histri-
co dos estudos genticos, explanadas na seo anterior, sero
examinados alguns dos valores ticos e morais que permeiam o
debate acerca das referidas pesquisas. Para isso, explorar-se-o
justifcativas que dizem respeito tanto fundamentao social e
jurdica, quanto aos argumentos religiosos.
3.1. O direito vida e o incio da vida
O direito vida considerado basilar para a garantia de todos os
demais direitos humanos presentes em um ordenamento jurdi-
co
9
, tais como o direito moradia, educao, sade (MORAIS,
2004). Devido sua notria importncia para o convvio social,
o Direito Internacional preocupou-se em dissertar e estabelecer
diretrizes no sentido de promover a proteo da vida.
possvel observar a infuncia desse instituto do Direito,
no mundo ocidental, desde a Grcia Antiga, ainda que de forma
arcaica
10
. Entretanto, foi apenas aps a Segunda Guerra Mundial
que a preocupao com a proteo da vida tornou-se mais apa-
rente
11
, no sentido de que os pases passaram a se atentar para a
necessidade de criar instituies internacionais que fossem ca-
pazes de regular a tutela daqueles direitos ditos fundamentais e
inerentes a todo e qualquer homem, independentemente de sua
nacionalidade, tais como a prpria vida e a integridade fsica das
pessoas (OLIVEIRA, 2011). Dessa maneira, os pases signatrios
estariam assumindo um compromisso e responsabilizando-se
por quaisquer violaes aos direitos humanos realizadas em seus
respectivos territrios (OLIVEIRA, 2011).
Surge, nesse contexto, a Organizao das Naes Unidas
(ONU)
12
, organizao de Direito Internacional responsvel pela
promoo e pelo monitoramento dos direitos humanos ao redor
do mundo, dentre outras funes. Em seu mbito, foram conso-
lidados diversos acordos internacionais nesse sentido, como, por
exemplo, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, a qual
estabelece que: Art. III. Toda pessoa tem direito vida, liber-
dade e segurana pessoal (ONU, 1948) e Art. V. Ningum ser
submetido tortura nem a tratamento ou castigo cruel, desuma-
no ou degradante. (ONU, 1948). Outros documentos, como a
Conveno Americana de Direitos Humanos (Organizao dos
Estados Americanos [OEA], 1969) e o Pacto Internacional sobre
Direitos Civis e Polticos (ONU, 1966a), versam que a vida deve
ser respeitada desde o momento da concepo e que [o] direito
vida inerente pessoa humana (ONU, 1966a).
Nessa linha, cabe ressaltar que um dos principais questiona-
mentos que permeiam o tema da pesquisa cientfca com genes
humanos , justamente, quando se d o incio da vida humana.
Dessa forma, busca-se defnir no uma questo sem objetividade
prtica, mas sim a partir de quando o Direito deve promover a tu-
tela de garantias fundamentais (SCHINESTSCK, 2008).
Surge, ento, uma gama de teorias que buscam estabelecer o
exato momento em que h o surgimento de um novo ser humano,
isto , da vida humana propriamente dita. Pretende-se defnir o
perodo do desenvolvimento embrionrio em que seria aceitvel
a promoo de pesquisas cientfcas com genes humanos sem que
essa fra dois dos institutos mais caros ao Direito Internacional: a
dignidade da pessoa humana e o direito vida. Dentre elas, pode-
mos destacar as cinco principais teorias relacionadas ao tema: Teo-
ria da Concepo, Teoria Embriolgica, Teoria Neurolgica, Teoria
Ecolgica/ Tecnolgica e Teoria Senciente (SCHINESTSCK, 2008).
A Teoria da Concepo, a qual defendida principalmente
pela Igreja Catlica, adota o incio da vida como o momento da
concepo, isto , a partir de quando se d fecundao. Seu prin-
cipal argumento baseia-se na crena de que a concepo capaz
de gerar um ser individualizado e dotado de identidade prpria
(SCHINESTSCK, 2008). Esta teoria ser retomada e abordada
mais profundamente na subseo 3.2.
J segundo a Teoria Embriolgica, ocorre o surgimento de
um novo ser humano na terceira semana aps a fecundao, vis-
to ser este o marco do fm do perodo no qual o embrio pode se
dividir. Nessa perspectiva, acredita-se que antes de completado
tal perodo do desenvolvimento embrionrio, tem-se apenas um
aglomerado de clulas e que a essas no pode ser concedido o
status de individualidade equiparado ao dos demais seres huma-
nos (SCHINESTSCK, 2008).
9
O termo ordenamento jurdico consubstancia um sistema dinmico, aberto, coeso,
heterogneo e circular, compostos de elementos normativos e no normativos, asso-
ciados a regras estruturais, norteado pelas ideologias (de origem interna ou externa)
em voga naquele corpo coletivo.. Ou, de maneira mais simples, o ordenamento jur-
dico consiste em um conjunto encadeado de normas (FROTA, 2010).
10
Na Grcia, j era possvel observar a proteo a alguns direitos dos estrangeiros, tais
como o direito ao asilo, resgate ou troca de prisioneiros. Esses direitos, geralmente,
enfocavam temas relativos guerra e religio (OLIVEIRA, 2011).
11
O que no signifca dizer que antes da II Guerra Mundial, no existissem tratados
no sentido de proteger os direitos fundamentais dos seres humanos, mas apenas que
esses se intensifcaram com as consequncias trazidas por ela (OLIVEIRA, 2011).
12
A Organizao das Naes Unidas possui, atualmente, 193 pases membros e foi
criada no dia 1o de janeiro de 1945 (ONU, 2012).
163 162
Existe tambm a Teoria Neurolgica, segundo a qual o sur-
gimento do sistema nervoso central o fator determinante para
a concesso de individualidade ao ser em formao, fato que
ocorre por volta da oitava semana de gestao (SCHINESTSCK,
2008). O parmetro utilizado para tal concluso, no Brasil, por
exemplo, consiste em uma analogia feita com a Lei de Transplan-
te de rgos (Lei 9.434/97) em relao quando se daria a morte,
conforme podemos notar em seu artigo 3o: A retirada post mor-
tem de tecidos, rgos ou partes do corpo humano destinadas a
transplante ou tratamento dever ser precedida de diagnstico
de morte enceflica, [...] (BRASIL, 1997).
A Teoria Ecolgica/ Tecnolgica, por sua vez, confrma a
existncia de uma nova vida quando da formao dos pulmes
e da possibilidade de sobrevivncia fora do ventre materno, si-
tuao que verifcada a partir da 24a semana de gestao
(SCHINESTSCK, 2008). E, por fm, a ltima teoria de consider-
vel aceitao acadmica a Teoria Senciente, segundo a qual s
se confgura vida humana a partir do momento em que o ser em
formao capaz de sentir sensaes (dor, prazer, frio, medo...),
capacidade essa adquirida entre a 24a e a 28a semanas de gesta-
o (SCHINESTSCK, 2008).
Tomando, por exemplo, o caso brasileiro para analisar como
esse tema tratado juridicamente: o Cdigo Civil de 2002, em seu
artigo 2 (BRASIL, 2002), adota a teoria de que s existe vida pro-
priamente dita a partir do momento em que ocorre o nascimento
e o indivduo respira pela primeira vez, momento em que a pessoa
fsica passa a ter seus direitos assegurados (BRASIL, 2002). Estipu-
lou-se, contudo, que o direito vida deve ser assegurado a partir do
momento da concepo de acordo com a Conveno Americana
de Direitos Humanos (OEA, 1969), como j foi dito anteriormente;
e uma vez que o Brasil compe o rol de pases que ratifcaram esse
tratado (tambm conhecido como Pacto de So Jos da Costa Rica),
assume o compromisso de respeitar o que por ele for estabelecido.
Sendo assim, garante-se a titularidade de um conjunto de atribu-
tos jurdicos desde a concepo, ou seja, existe uma expectativa de
direito por parte do nascituro, que deve ser protegida, mesmo que
esses ainda no estejam formados em sua total complexidade.
Alm das difculdades j citadas, relacionadas delimitao
do que deve ser aceito pelo Direito como vida e, consequente-
mente, do que merece sua tutela jurisdicional, h outro obstculo
em mbito internacional: a extrema difculdade no estabeleci-
mento de padres internacionais referentes a um tema tratado de
formas to diversas pelos Estados (OLIVEIRA, 2011). Em decor-
rncia dessas duas primeiras, grande parte dos pases ainda no
se decidiu quanto legalidade da utilizao de genes humanos
em pesquisas cientfcas.
3.2. O argumento religioso
Alm dos fundamentos jurdicos que tratam da conduo da
pesquisa gentica de acordo com parmetros legais sobre a vida,
observa-se a grande relevncia do posicionamento religioso dos
grupos sociais diante das percepes estatais sobre a pesquisa
mdica com genes humanos. Isso se deve infuncia da inter-
pretao religiosa dos diversos fenmenos sociais, perceptvel
tanto nos Estados laicos, quanto nos que professam ofcialmente
uma crena (ARRUDA, 2009). Assim, reconhecendo-se a grande
variedade de correntes religiosas e valores morais ligados a elas,
pretende-se abordar exemplos das vises de algumas religies
majoritrias, tanto ocidentais como orientais, acerca da pesquisa
com genes humanos.
A fm de delimitar o objeto de estudo para essa seo, toma-
-se como alvo principal a percepo geral dentro das religies
globalmente predominantes sobre o estudo dos genes humanos
colhidos em sua fase embrionria ou gestacional. Sendo assim, o
Catolicismo tendo, em 2010, quase 17% da populao mundial
como seguidores (CIA, 2010)
13
defende a Teoria Conceptista,
que considera o incio da vida de um indivduo a partir de sua
concepo embrionria, ou seja, do momento em que o vu-
lo fecundado. Segundo essa crena, o embrio j teria alma e
interferir em sua integridade seria ir contra a vontade de Deus,
o Criador de todas as coisas
14
(FRIAS, 2010). Analogamente, as
pesquisas com clulas embrionrias so consideradas aborto se-
gundo as instrues do Vaticano, na medida em que descartam o
embrio aps a retirada da clula-alvo do estudo geralmente as
clulas-tronco (SIQUEIRA, 2005).
No entanto, a Igreja Catlica se mostra favorvel a pesquisas
cientfcas que visem cura de doenas e desenvolvimento das
cincias mdicas, desde que no sejam desrespeitados os direitos
do homem e seu valor absoluto como ser humano. Nesse senti-
do, acredita-se que o embrio um ser humano em seu sentido
13
Maiores informaes sobre as estatsticas de religies no mundo e em pases es-
pecfcos esto disponveis no Te World Fact Book feito pela CIA em 2010: https://
www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/felds/2122.html
14
O posicionamento completo da Igreja Catlica sobre critrios bioticos est explici-
tado nas suas instrues: Dignitas Personae (2008), Donum Vitae (1987) e Evangelium
Vitae (1995), disponveis no site do Vaticano: www.vatican.va.
165 164
pleno, faltando apenas o tempo de desenvolvimento para que
sua estrutura seja completa (VALENTINI, 2004). Logo, as referi-
das pesquisas deveriam ser feitas a partir da utilizao de clulas
oriundas de outros tecidos humanos (placenta, medula, cordo
umbilical, etc.), garantindo-se que no se manejaria a vida de
um ser humano desprotegido [embrionrio] em favor de outro
ser humano mais favorecido [adulto] (VALENTINI, 2004, p. 1).
Ao analisar outras religies alm do Catolicismo, observa-
-se maior fexibilidade quanto atribuio de alma e plenitude
humana ao embrio, havendo geralmente menor restrio s
pesquisas genticas (FRIAS, 2010). Por exemplo, no Cristianismo
Protestante, em regra, o momento de unio entre a alma e corpo
no to teologicamente decisivo, portanto, a maioria das cor-
rentes protestantes considera que o descarte do embrio em pes-
quisas genticas (aborto) justifcado quando o fm constitui
um bem maior (COLE-TURNER, 2004).
O Judasmo, de acordo com Hebmler (2004 apud OLIVEIRA,
SANTOS; 2007), acredita no mandamento de pikuach nefesh (sal-
var uma vida), que se sobrepe a todos os outros mandamentos, e
segundo o qual os esforos para que se preservem vidas so lou-
vveis. Nesse sentido, a Congregao Israelita Paulista, e alguns
rabinos, reproduzem a apreciao judaica favorvel pesquisa de
genes procedentes de clulas-tronco embrionrias e, inclusive,
sua clonagem teraputica (sem fns reprodutivos). Assim, baseada
no Talmude
15
, a percepo judaica quanto vida considera seu in-
cio aps 40 dias de desenvolvimento intrauterino, antes do qual o
embrio seria simplesmente gua (COLE-TURNER, 2004, p. 737).
Para o Budismo, segundo o primeiro dos seus Cinco Preceitos
16
,
no correto retirar a vida de qualquer ser vivo. Contudo, essa reli-
gio no trata tais diretrizes como absolutas. A fm de se evitar um
mal maior, como as doenas crnicas que so objetos de algumas
pesquisas, pode-se abrir mo de uma vida em prol de outra, des-
de que haja refexo e compaixo durante a deciso (FRIAS, 2010).
Mesmo no havendo um posicionamento unssono do Hindusmo,
percebe-se certa semelhana com a percepo budista, j que um
princpio hindusta expe que se deve agir de modo a produzir o
menor dano a uma entidade viva (ARRUDA, 2009, p. 26). Nessa
perspectiva, o lder Swami Krishna Priyananda (apud ARRUDA,
2009) expe que as pesquisas que utilizem genes humanos deve-
ro prezar pelo bem-comum, guiando-se sempre pelo bom senso.
O Islamismo, por sua vez, preconiza a entrada do esprito no
embrio como sua perspectiva de incio de vida, tendo como mar-
co o quarto ms de gestao, no qual o beb toma forma humana
e comea a desenvolver movimentos voluntrios (FRIAS, 2010).
Desse modo, pode-se estabelecer certa comparao com o ponto
de vista do Espiritismo, que trata do momento-chave da ligao do
esprito ao corpo como incio pleno da vida. Nessa concepo, no
h unanimidade quanto utilizao de clulas embrionrias em
pesquisas genticas, j que, segundo Allan Kardec (2000[1868]), a
ligao entre o esprito e o corpo pode ter incio desde a fecunda-
o e ser concluda aps o nascimento. Logo, no se sabe se o em-
brio (estudado in vitro, por exemplo) j teria sua alma e, por isso,
deveria ser preservado, impossibilitando o estudo de suas clulas.
Assim, observa-se que o assunto tratado na subseo anterior
conecta-se aos questionamentos levantados por quase todas as
religies, no sentido de que a vida , em geral, o bem maior a ser
preservado. Logo, a defnio do momento em que ela tem incio
permeia tanto as discusses cientfcas quanto os dogmas criados
em torno de correntes religiosas. No caso desses entendimentos
guiados pela f, h um menor fuxo de mudanas em sua compre-
enso se comparado aos conceitos academicamente desenvolvi-
dos (ARRUDA, 2009). Observa-se que as pesquisas cientfcas, ao
passo que se desenvolvem, podem quebrar paradigmas e alterar
concepes anteriores, o que raramente acontece, em um curto
intervalo de tempo, com os dogmas religiosos.
Como direito coletivo, a liberdade religiosa deve certamen-
te permitir que as concepes de grupos sociais acerca do tema
sejam destoantes entre si, dentro de um Estado democrtico de
Direito. No entanto, o ordenamento jurdico do mesmo Estado
no pode ser determinado pelos ideais de grupos religiosos. Os
referidos direitos coletivos tambm avalizam o maior bem-estar
da populao, apoiando, dessa forma, os estudos cientfcos que
possibilitem a melhoria do dia-a-dia de grupos sociais afigidos
por males crnicos e previnam a reincidncia dessas doenas.
3.3. A autonomia individual
De posse da explanao acerca dos mltiplos entendimentos so-
bre o incio da vida e do direito a esta, podem-se analisar outras
implicaes da pesquisa com genes humanos, sejam eles de ori-
15
O Talmude um livro sagrado para o Judasmo um compndio da Lei Oral Judai-
ca e registro das discusses rabnicas a respeito de lei, tica, costumes e histria da
religio judaica.
16
O primeiro preceito bsico do Budismo : Eu tomo o preceito de abster-me de matar
seres vivos (Ptipt verama sikkhpada samdiymi). A lista dos cinco preceitos
bsicos pode ser consultada em: <http://bodhimonastery.org/the-fve-and-eight-
-precepts.html>
167 166
gem embrionria ou no. Observa-se, portanto, que a pesquisa
gentica pode interferir, direta ou indiretamente, na vida dos in-
divduos e grupos sociais.
Ao fnal do sculo XX, a manipulao gentica ganhou maior
legitimidade, tanto socialmente quanto frente aos aparatos bio-
ticos que surgiam, gerando consequncias biotecnologia e
bioengenharia. Desse modo, o amplo desenvolvimento de pro-
jetos de pesquisa gentica introduziu novos desafos realidade
social, suscitando o surgimento de novas categorias de Direito
que abarcassem a nova realidade. Assim, surgem os direitos hu-
manos referentes a pesquisas cientfcas e ao perfl gentico dos
seres humanos (FRANZOI, 2003). Tal confgurao estava ligada
aos novos rumos da sociedade, e necessidade de garantir direi-
tos referentes qualidade de vida, norteando-se pelos princpios
da tica e da moral. Para se garantir juridicamente uma realidade
saudvel e equitativa em sociedade, era necessrio incluir a ino-
vao biogentica, assinando-se em 12 de novembro de 1997, a
Declarao Universal do Genoma Humano e dos Direitos Huma-
nos (CRUZ, 2011), j citada na segunda seo desse artigo.
Esse importante documento, assinado com o apoio da UNES-
CO, adicionou consideraes relevantes ao que afrmava o texto
de 1948 da Declarao Universal dos Direitos Humanos. O texto
daquele abrange situaes em que o acesso s informaes so-
bre os genes de um indivduo poderia acarretar violao em sua
prpria autonomia individual (CRUZ, 2011). Entre as premissas
dispostas na declarao, pode-se destacar a que pressupe que
a pessoa envolvida em pesquisa, tratamento ou diagnstico que
envolva seu genoma seja consultada e consinta previamente o
estudo. Ademais, o indivduo analisado poderia optar entre ser
informado ou no sobre resultados dos seus exames genticos e
das implicaes clnicas deles (UNESCO, 1997).
Outro ponto crucial ligado evoluo nas pesquisas genticas,
que contemplado em tal documento, se refere discriminao
fundamentada em atributos genticos (como a eugenia explanada
na seo 2 do presente artigo) que viola os direitos humanos e as
liberdades fundamentais. Na declarao, vedado o uso desse ar-
tifcio discriminatrio de carter gentico por qualquer instituio
ou indivduo (CRUZ, 2011). Alm disso, em seu art. 12, a declara-
o indica que os benefcios gerados pelos avanos em medicina,
biologia ou gentica, concernentes ao genoma humano, precisa-
ro ser postos disposio de cada indivduo (UNESCO, 1997).
Portanto, as pesquisas cientfcas que utilizem genes huma-
nos devem, acima de tudo, preconizar a prpria dignidade do ho-
mem. Nesse sentido, nenhum ato de instrumentalizao do ser
humano deve ser tolerado (KANT, 2004). Deve-se, ento, prevenir
agresses dignidade do homem por parte de abusos da pesqui-
sa cientfca, justifcando-se pelo desgnio da plena perpetuao
da humanidade. Considerando os objetivos citados, a avaliao
acerca de experimentos com o patrimnio gentico humano
no deve ser feita apenas pela comunidade cientfca, devendo
abranger ainda organizaes da sociedade civil (no engajadas
diretamente no fomento cientfco), para que sejam legitimados
os estudos e delimitadas suas diretrizes (CRUZ, 2011).
4. OS BENEFCIOS DA PESQUISA COM GENES HUMANOS
O avano da cincia responsvel por verdadeiras revolues na
vida em sociedade, como, nos exemplos mais recentes, a biotec-
nologia e a nanotecnologia. Estas passaram a ter relevante infu-
ncia no campo da Medicina, ocasionando impacto nas relaes
comerciais e econmicas, sejam elas nacionais ou internacionais
(INPI, 2010).
Como dito, a tcnica de pesquisa com genes humanos cer-
tamente deu um grande salto a partir do desenvolvimento do
Projeto Genoma Humano. Entretanto, algumas das crticas apon-
tadas contra tais tcnicas so justamente o desenvolvimento da
eugenia positiva e a questo da preservao da dignidade da
pessoa humana - a qual supostamente estaria sendo violada, ao
descartarem-se embries ao fnal dos procedimentos. Ambos os
argumentos sero explicados nas subsees seguintes.
O confronto que ser tratado nesta seo trava-se justamente
entre os benefcios trazidos pelo desenvolvimento cientfco para
a sociedade em termos de qualidade de vida e sade e a questo
da necessidade de se respeitar e promover a dignidade da pessoa
humana. Tal conceito est presente na expectativa de surgimento
de uma nova vida proveniente dos embries utilizados durante
o processo. Tanto a expectativa de vida, quanto direitos relativos
a essa condio humana so abordados em diversos tratados in-
ternacionais frmados entre os pases, a exemplo da j referida
Declarao Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948). Cabe
analisar, ento, os custos e benefcios da pesquisa gentica para a
sociedade como um todo.
4.1. Benefcios individuais e pesquisas em andamento
Como previsto nos objetivos do projeto, o PGH tem auxiliado pes-
quisadores no diagnstico e cura de doenas (SANCHES, 2007).
169 168
Os tratamentos do mal de Alzheimer, cncer de mama e de clon
(U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2009), entre os de tantas
outras enfermidades, foram aperfeioados graas ao projeto. En-
tre os mtodos desenvolvidos ao longo da maior compreenso so-
bre o DNA, est o diagnstico pr-natal, pelo qual possvel iden-
tifcar doenas durante a vida intrauterina. Contudo, como no
h cura nem tratamento para grande parte das doenas de ori-
gem gentica estimadas entre 3.500 e 6.000 (PESSINI; BARCHI-
FONTAINE, 2008) , em alguns pases se permite que a gestante
opte por manter a gravidez ou realizar o aborto teraputico. No
entanto, h outras questes que envolvem a realizao do abor-
to teraputico: criticam-se as leis que aprovam essa medida, pois
elas se aproximam da ideia de eugenia, j que pode ser um meio
de promover o aperfeioamento dos nascidos ao se descartarem
os no saudveis. Por exemplo, no estado americano da Califr-
nia, onde essa prtica legal, o seguro-sade da gestante pode
arcar com os custos da interrupo da gestao, porm, no far
o mesmo pelo tratamento da criana doente (SANCHES, 2007).
Por outro lado, a medicina preventiva tem se mostrado uma
soluo efciente para contornar a prtica do aborto. Nesse sen-
tido, o programa Dor Yeshorim (do hebraico; gerao correta),
desenvolvido pelo governo de Israel e com uma sede nos Estados
Unidos, busca combater os altos ndices das doenas de Tay-Sa-
chs e de Gaucher entre a comunidade judaica (SANCHES, 2007).
A ao consiste em aconselhar casais a realizar testes para iden-
tifcar se eles possuem os genes de tais enfermidades, de forma
que, quando pretendam ter flhos, eles saibam as chances de seus
descendentes serem afetados. Caso seja detectado algum risco, o
casal convidado para fazer um aconselhamento gentico para
buscar meios de realizar o desejo de ter descendentes saudveis
(SANCHES, 2007). Embora o programa seja criticado por promo-
ver discriminao gentica ao identifcar a doena de Gaucher ao
invs de outras doenas que so tratveis e menos graves (RAZ;
VIZNER, 2008), o Dor Yeshorim concentra menos dilemas ticos
que a ao preditiva em outros locais, como na China.
Desde 1994, casais chineses eram obrigados a se submeter a
testes genticos antes do casamento, e, caso fosse identifcada a
probabilidade de ser gerada uma criana doente, a unio s se-
ria permitida se um dos cnjuges se submetesse esterilizao
(SLEEBOOM-FAULKNER, 2011). Devido s crticas de que a Chi-
na estaria aplicando eugenia negativa
17
e presso de cientistas
e comits de biotica, em 2003, os testes passaram a ser volunt-
rios. Depois disso, o nmero de crianas nascidas com doenas
genticas aumentou de 11% em 2002 para 14% em 2005, o que
fez o Estado chins cogitar a volta da obrigatoriedade da medida
preditiva (SLEEBOOM-FAULKNER, 2011).
Um artifcio, ainda em desenvolvimento, para contornar a
transmisso de genes patognicos consiste na seleo de embri-
es: essa tcnica permite que embrio seja submetido a testes ge-
nticos in vitro, e, dependendo do resultado, o zigoto pode ser ou
no implantado no tero (PESSINI; BARCHIFONTAINE, 2008). O
diagnstico gentico pr-implantao (DGPI) utilizado desde
1990 por casais com alto risco de gerar descendentes afetados por
doenas graves (TIRABOSCHI, 2009), e, mais do que isso, tem au-
xiliado a cura de outros indivduos. Por exemplo, em 1987, nos
Estados Unidos, o caso Ayala foi a primeira vez que o DGPI foi
utilizado para gerar um doador compatvel: do cordo umbilical
de Melissa Ayala, foram extradas clulas-tronco para o tratamen-
to de sua irm, que sofria de anemia de Fanconi (BARTH, 2006).
Desde ento, casos semelhantes tm se popularizado.
A comunidade cientfca, todavia, no se mostra contrria
ao nascimento programado para salvar outra pessoa, at porque
esse procedimento visa a superar a difculdade causada pela in-
sufcincia de doaes de medula ssea (BARTH, 2006). As prin-
cipais polmicas moral e tica abordadas na seo 3 relaciona-
das ao DGPI, independente dos fns, giram em torno do descarte
dos embries no implantados. As crticas ao uso da seleo de
embries apontam para o perigo de se desenvolver a eugenia
positiva
18
, produzindo os chamados designer babies (TIRABOS-
CHI, 2009). Alm disso, permitir a interveno nos caracteres de
crianas levar ao questionamento da proibio da manipulao
gentica em clulas germinativas
19
.
Correlacionado ao diagnstico pr-implantao, importan-
te tambm apontar o tratamento com clulas-tronco, uma das
17
A eugenia negativa tenta extirpar os defeitos genticos. Seus principais mtodos
so a esterilizao ou recolhimento dos defeituosos [...] para que sejam impedidos de
transmitir defeitos genticos e de gerar seres humanos inferiores (VARGA, 2005, p. 78).
18
A eugenia positiva, por outro lado, tenta criar traos desejveis e produzir pessoas
de qualidade superior (VARGA, 2005, p. 78).
19
A interveno em clulas reprodutoras proibida pelo artigo 24 da Declarao Uni-
versal do Genoma Humano e dos Direitos Humanos (UNESCO, 1997) por ser uma
prtica contrria dignidade humana. A tcnica tem como funo positiva evitar
as enfermidades e disfunes hereditrias; seu aspecto negativo que pode consistir
na leso ao direito ao patrimnio gentico natural, que todo ser humano tem como
consequncia de seu direito integridade e identidade (WINCKLER, 2010) alm do
risco de alteraes acidentais no material gentico do gameta.
171 170
principais e mais discutidas terapias utilizadas hoje na medicina
gentica. A terapia celular ou terapia com clulas-tronco con-
siste em manipular clulas-tronco
20
para formar ou regenerar
tecidos e rgos. Assim, os benefcios da manipulao de clu-
las-tronco so diversos: renovar rgos fragilizados, amenizar
os impactos da quimioterapia durante o tratamento do cncer,
diminuir a rejeio aps transplantes (BARTH, 2006), e inclusi-
ve superar a insufcincia tanto de doaes de sangue como de
medula, uma vez que clulas-tronco podem se diferenciar nas
clulas desses rgos.
Para isso, utilizam-se clulas pluripotentes
21
; porm, como
j exposto, h controvrsias sobre a tica de se manipular embri-
es, especialmente nesse caso no qual inevitvel a destruio
do que viria a ser uma vida. Todavia, graas ao desenvolvimento
de pesquisas, h meios de se obterem outras clulas indiferencia-
das: sabe-se que a medula ssea de organismos adultos, o cordo
umbilical e a placenta contm clulas-tronco que se mostram
to capazes de se diferenciar quanto as embrionrias, mas ain-
da apresentam limitaes tcnicas em sua manipulao (BARTH,
2006). Tambm se utiliza da tecnologia oriunda da clonagem: o
processo consiste em implantar o ncleo de uma clula somtica
em um vulo anucleado e estimul-lo a se desenvolver em um
embrio. Sem fns reprodutivos, a clonagem teraputica produz
embries hbridos, que funcionam como clulas-tronco, contudo,
a utilizao desse processo restrita porque as clulas implanta-
das podem conter defeitos funcionais, o que ocasionaria a forma-
o de tumores (BARTH, 2006). Recentemente, o japons Shinya
Yamanaka apresentou uma nova tcnica na qual conseguiu re-
verter clulas somticas clulas que formam o organismo, sem
funes reprodutivas em clulas-tronco. Por esse trabalho, o
pesquisador dividiu o prmio Nobel de Medicina de 2012 com
John Gurdon, responsvel pelo desenvolvimento da tcnica de
clonagem e das pesquisas com reprogramao celular.
Pelos exemplos expostos, percebe-se que mesmo com a va-
riedade de tcnicas conhecidas para tratamento de doenas, elas
ainda apresentam limitaes: seja pelos valores ticos que per-
meiam certos procedimentos, seja porque esses tratamentos ain-
da esto em fase de testes. Dessa forma, para garantir que o de-
senvolvimento na rea de gentica continue sem ir de encontro
com a tica e que a populao possa desfrutar das novas tecno-
logias genticas, preciso estimular e apoiar a pesquisa mdica,
por meio de investimentos e da cooperao, o que ser abordado
na prxima subseo.
4.2. Benefcios nacionais, segurana da sade e cooperao
A pesquisa mdica com genes humanos tem o potencial de tra-
zer benefcios no somente a nvel individual, como previamente
exposto, mas tambm a nvel nacional. O Estado desempenha
um papel importante no incentivo pesquisa, seja por meio de
programas de fnanciamento de pesquisas, seja pela frmao de
acordos internacionais com outros Estados para a cooperao
tecnolgica. Mais que isso, um dever dos Estados, de acordo
com o Artigo 12 do Pacto Internacional de Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais (ONU, 1966b, traduo nossa), reconhecer o
direito de todo indivduo de desfrutar do maior padro atingvel
de sade fsica e mental.
Ressalta-se, nesse contexto, que a pesquisa mdica de um
modo geral essencial para a manuteno e expanso da segu-
rana humana
22
, nominalmente a segurana da sade. Tal re-
lao de signifcativa relevncia, afnal estes conceitos esto
intrinsecamente ligados dignidade da pessoa humana, o que
verifcado no fato de que a prpria defnio de segurana hu-
mana abarca a preocupao com a vida e a dignidade humana
(PNUD, 1994, p. 22, traduo nossa). Assim, ao usar o discurso de
segurana humana, busca-se promover um pensamento que pri-
vilegie a segurana dos indivduos em detrimento da segurana
nacional/estatal, pelo fato de que esta concepo tradicional de
segurana no sufciente para compreender a realidade do sc.
XXI (AXWORTHY, 2001). Isso ocorre porque, atualmente, [p]ara a
maior parte das pessoas, o sentimento de insegurana surge mais
de suas preocupaes com o dia a dia do que pelo medo de um
evento mundial cataclsmico (PNUD, 1994, p.22, traduo nossa).
20
Clulas que tm a capacidade de se autorrenovar e de se dividir indefnidamente,
in vivo ou in vitro, dando origem a clulas especializadas (BARTH, 2006, p. 26).
21
W. Barth utiliza o conceito de J. Robertson de que as clulas-tronco pluripotentes,
diferena daquelas totipotentes, so retiradas de embries, mas no so embries
elas mesmas (BARTH, 2006, p. 30-31), e acrescenta que tais clulas so denomina-
das pluripotentes por formarem todos os tipos de clulas.
22
Segurana humana um conceito que est ligado ao sentimento de segurana que
um indivduo possui relacionado diretamente sua vida diria como ter um empre-
go estvel, viver em um ambiente livre de violncia e dispor de meios para tratar e evi-
tar a disperso de doenas. A segurana humana, dessa forma, possui 4 caractersticas
principais: interesse e implicao universal; interdependncia global de seus compo-
nentes; facilidade de garantir sua efccia a partir da preveno precoce; e o j mencio-
nado foco no indivduo. No mais, a segurana humana se subdivide em 7 categorias:
segurana econmica, ambiental, da sade, alimentar, coletiva, individual e poltica
(PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO [PNUD], 1994)
173 172
A segurana da sade, por sua vez, uma das subdivises da
segurana humana, e est relacionada ao fato de que as pessoas
necessitam de um mnimo de certeza de que estaro protegidas
de doenas e de padres de vida insalubres (PNUD, 1994). Para
tal, faz-se central a existncia de meios de preveno e combate
a doenas, de um sistema pblico de sade efciente e de incenti-
vos descoberta de novos tratamentos. Nesse contexto, insere-se
a importncia de incentivar a pesquisa mdica, por parte tanto
dos Estados como da iniciativa privada, visando ao benefcio e
ampliao da segurana da sade no s da populao de de-
terminada regio, mas tambm da populao mundial. Tais in-
centivos so importantes pois, sem a pesquisa, no h inovao
em mtodos de tratamento de doenas (GELIJNS; THIER, 2002),
o que estagna os avanos da medicina e, consequentemente, a
qualidade de vida dos indivduos (OMS, 2004a).
Nesse sentido, faz-se importante tecer uma relao entre o
ponto central deste artigo as questes ticas que permeiam a
pesquisa mdica com genes humanos e a segurana humana.
Isso porque, apesar de todos os benefcios tratados acima, im-
portante lembrar que tais ganhos s sero viveis se outros mbi-
tos da segurana humana no forem prejudicados (PNUD, 1994).
Dessa forma, se a pesquisa com genes humanos for de encontro
com a segurana comunitria de um grupo religioso, por exem-
plo, no se pode falar apenas em benefcios advindos da pesquisa.
Entretanto, tambm no seria razovel incorrer em relativismos e
negar de antemo a chance de melhorar as condies de vida de
um indivduo pelo simples fato de que h grupos que se posicio-
nam contra a pesquisa com clulas-tronco embrionrias. A razo
disso , alm de moral, essencialmente poltico-jurdica, pois isso
se constituiria em uma prevalncia apriorstica de direitos coleti-
vos sobre direitos individuais, culminando em uma relao an-
loga de tirania da maioria
23
em casos extremos.
O que se deve ter em mente ao analisar situaes como esta,
na qual ocorre uma espcie de concorrncia entre seguranas
24

, que todas as formas de segurana humana so igualmente
necessrias para a melhoria da qualidade de vida da populao
(PNUD, 1994). Assim, caso privilegie-se o desenvolvimento de
uma dessas formas s custas do enfraquecimento de outra, no
ocorrendo de fato a promoo ampla da segurana humana, os
esforos para tal acabam por ser em vo. Por isso, reitera-se a im-
portncia de que as decises referentes ao incentivo pesquisa
com genes humanos sejam tomadas levando em considerao
as suas implicaes na sociedade, avaliando se os benefcios ad-
vindos de tal deciso so sufcientemente mais signifcativos que
os malefcios.
Dito isso, faz-se essencial ao prosseguimento desta seo ex-
plicitar os ganhos a nvel nacional que a pesquisa mdica pode
proporcionar. O primeiro deles o ganho fnanceiro: investir em
pesquisa mdica impacta positivamente a economia de um Esta-
do, pois estimula a criao de empregos e potencialmente dimi-
nui futuros gastos de dinheiro pblico com o sistema de sade
25
,
dentre outros benefcios (ROSENBERG, 2002; GITLIN, 2012). Ou-
tro ganho em expectativa de vida: como diz Rosenberg (2002),
baseando-se na experincia americana, no mais se atribuem
benefcios como o aumento da longevidade a aes como a me-
lhora das condies sanitrias, mas sim aos crescentes incentivos
pesquisa mdica.
Uma relao importante entre os gastos com sade em pa-
ses ricos e em pases de mdio e baixo PIB
26
. Ao passo que a m-
dia de tais gastos dos primeiros era de 12,5% do PIB em 2010, a
do segundo grupo era de somente 5,7%, o que quase a metade
da mdia global de 10,4% para o mesmo ano (BANCO MUNDIAL,
2012). Contudo, apesar de ser verdade que os gastos com sade
esto aumentando (vide os 11% nos pases ricos, 5,3% nos de m-
dio e baixo PIB e 10% da mdia global em 2002), nota-se que esse
avano bastante lento nos pases de mdio e baixo PIB apenas
0,4% em 8 anos (BM, 2012).
23
O conceito de tirania da maioria, a grosso modo, utilizado para ilustrar as situa-
es onde a percepo majoritria dentro de uma sociedade democrtica acaba por
oprimir e suprimir a vontade das minorias abarcadas na mesma. A explicao deste
termo advm do fato de que, nessas situaes, as disparidades de poder poltico en-
tre maioria e minoria so to expressivas que a relao entre as duas se assemelha
relao de tiranos e tiranizados (MILL, 1869).
24
Por concorrncia de seguranas entende-se uma situao na qual, tomada certa
atitude, aumenta-se o sentimento de segurana na sociedade quanto a um determi-
nado aspecto e diminui-se quanto a outro. No caso dado, nota-se uma concorrn-
cia entre a segurana da sade dos indivduos que veem na pesquisa gentica uma
possibilidade de melhora de vida com a segurana comunitria dos grupos que, por
ideologias e valores comuns (PNUD, 1994), so contra esse tipo de pesquisa mdica.
25
Tais redues diretas de gastos ocorreriam, por exemplo, caso a pesquisa mdica
gerasse novas e menos custosas formas de tratamento ou desenvolvimentos, como
vacinas, que reduzem o nmero de pacientes que necessitam de tratamento (BUX-
TON et. al, 2004, p. 773).
26
Optou-se pela diviso em pases ricos e pases de mdio e baixo PIB pelo fato de
que a situao dos de mdio e baixo PIB semelhante no que se trata de montantes
destinados sade e incentivo pesquisa mdica. Todavia, vale ressaltar que h dis-
paridades internas em ambos os grupos, mas que elas foram desconsideradas para
fns de simplifcao de estudo.
175 174
Caso a comparao entre os grupos acima seja organizada
em relao ao PIB per capita, as desigualdades tornam-se ainda
mais drsticas, como se pode ver no grfco abaixo:

Grfco 1: Gastos com sade per capita (em US$D) entre 2002 e 2010.
Fonte: Banco Mundial (2012, traduo nossa)
Dessa forma, pode-se inferir que a situao da pesquisa mdica
pouco favorvel em parte considervel dos pases, tendo em vista
que os valores acima englobam todos os gastos com sade. Nos
Estados Unidos, por exemplo, apenas 5% dos gastos com sade so
destinados pesquisa mdica (ROSENBERG, 2002) e, ainda assim,
este pas tido como um dos que mais fnanciam esse tipo de pes-
quisa no mundo. Frente a isso, no surpresa que nos pases de
mdio e baixo PIB a pesquisa gentica seja inexistente (devido
falta de recursos) ou enfrente diversos obstculos (OMS, 2004b).
Assim, surge um novo problema: como fazer com que esses
pases possam usufruir dos benefcios advindos da pesquisa m-
dica? A resposta : por meio do incentivo cooperao, tanto no
mbito da sade como no tcnico-cientfco. Isso porque, ao co-
operar, propicia-se o desenvolvimento econmico e humano e
consequentemente o fortalecimento da segurana humana dos
agentes envolvidos (PNUD, 1994; ALVES et al., 2012). Nesse sen-
tido, supondo-se um sistema simples em que os dois pases em
cooperao
27
estejam em nveis tecnolgicos semelhantemente
baixos, mais fcil que eles se desenvolvam em decorrncia de
relaes de cooperao do que de competio
28
ou at mesmo
independentemente (FIANI, 2006).
Ainda dentro deste primeiro mbito, importante men-
cionar o papel dos organismos internacionais na promoo da
cooperao. Esses organismos so extremamente ativos e im-
portantes para que se criem polticas globais que visem a melho-
rar a situao da populao, como se pode ver na reunio que
ocorreu em novembro de 2012 segundo recomendaes de um
grupo de especialistas da Organizao Mundial da Sade (OMS)
(MULTI-STAKEHOLDER, 2012; TECHNICAL MEETING, 2012).
Tal reunio pretendeu subsidiar a criao de um documento ju-
ridicamente vinculante para os membros da OMS, a fm de criar
novas formas de fnanciamento a pesquisas direcionadas que-
las doenas que no so contempladas por polticas pblicas
de combate ou preveno (TECHNICAL MEETING, 2012). Caso
aprovado, os frutos deste documento podero contribuir para o
fortalecimento da segurana da sade global e, principalmente,
para a segurana humana nos pases menos desenvolvidos, que
tendem a ser mais frgeis nesse aspecto (PNUD, 1994).
A cooperao regional, por sua vez, tambm exerce um pa-
pel fundamental no processo de mudana do status quo, pois fre-
quentemente a assinatura de acordos de carter global e juridi-
camente vinculante impraticvel tendo em vista os inmeros
ordenamentos jurdicos e interesses nacionais divergentes abar-
cados na comunidade internacional. Nesse sentido, organismos
regionais como a COMSTECH (Comisso Permanente para a
Cooperao Cientfca e Tecnolgica da Organizao de Coope-
rao Islmica), por exemplo, exercem esse papel fundamental
de promoo da cooperao tecnolgica.
27
Ao se falar de cooperao nesta subseo, tratar-se essencialmente da cooperao
entre Estados. Todavia, outros tipos de cooperao na rea da sade (como entre Uni-
versidade e Indstria) so, tambm, benfcas para o desenvolvimento do pas e para
a expanso do sentimento de segurana da sade. Isso ocorre por meio da j men-
cionada inovao mdica, que por sua vez depende de interaes extensivas entre
Universidade e Indstria, com fuxo de conhecimento e transferncia de tecnologia
[ocorrendo por parte de ambas] (GELIJNS; THIER, 2002, pp. 72, traduo nossa).
28
Tal fato comprovado, analogamente, pela Teoria dos Jogos, que, grosso modo,
afrma que o sistema comercial pautado por jogos cujos jogadores, dotados de inte-
resses e estratgias, podem optar tanto por relaes cooperativas como por no coo-
perativas (FIANI, 2006). Os jogos cooperativos ocorreriam pelo fato de que os jogado-
res estariam impossibilitados de conseguir, sozinhos, ganhos signifcativos no curto
espao de tempo, devendo colaborar entre si para tal (FIANI, 2006). J os jogos no
cooperativos ocorreriam quando um dos jogadores decide no cooperar, pois isso
acabaria por aumentar os seus ganhos, caso todos os outros jogadores mantenham-
-se em uma relao de cooperao (FIANI, 2006). A fm de mostrar a previsibilidade
terica dos benefcios da cooperao tecnolgica, apresentou-se uma anlise anlo-
ga a essa teoria, focada nos pontos mais relevantes para o decorrer do artigo.
177 176
Ainda dentro da cooperao regional, deve-se ressaltar a im-
portncia do desenvolvimento de mecanismos de cooperao
Sul-Sul (SAEZ, 2012) e intra-Unio Europeia (DIONISIO, 2012),
por exemplo. Essas cooperaes podem tanto ter carter tecno-
lgico-cientfco
29
, em seu sentido amplo, como podem ocorrer
especifcamente na rea de sade, e ambas as formas propiciam
o desenvolvimento e incentivo pesquisa mdica. O motivo de
tal afrmao justamente o de que, nos exemplos dados, as rela-
es entre os pases podem ser caracterizadas como sendo jogos
cooperativos
30
, devido principalmente ao semelhante nvel de
desenvolvimento dos mesmos (FIANI, 2006).
Finalmente, frente ao exposto, nota-se a relao intrnseca
entre cooperao, segurana da sade e o papel do Estado. Ao
passo que os pases intensifcam a cooperao cientfca e tecno-
lgica entre si, na rea da sade, gera-se conhecimento, materia-
lizado em novas formas de lidar com doenas. Com isso, o sen-
timento da populao de segurana no mbito da sade ganha
fora, pois certas condies mdicas anteriormente irreversveis
passam a ter a possibilidade de serem tratadas, melhorando di-
retamente, dessa forma, tanto a situao econmica do Estado
como a qualidade de vida do indivduo.
4.3. A problemtica da patente de genes humanos
4.3.1. A importncia e a ambiguidade das patentes e o Acordo de TRIPS
Seria impossvel narrar a histria do homem no mundo sem con-
siderar o papel que as invenes tiveram; afnal, foram elas as
responsveis pelos diversos avanos tecnolgicos que possibili-
taram melhorias na qualidade de vida das pessoas. Dessa forma,
desde o sculo XV reconhecia-se que era preciso garantir direitos
a fm de incentivar essas prticas o que levou a Repblica de Ve-
neza, em 1477, [a promulgar] a primeira lei para proteger os di-
reitos dos inventores e [a conceder] as primeiras cartas patentes.
(JUNGMANN; BONETTI, 2010, p.17).
Todavia, apenas posteriormente estabelecer-se-iam pa-
dres internacionais em relao s patentes
31
, com a criao
da Organizao Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI) e,
em certa medida, da Organizao Mundial do Comrcio (OMC)
(JUNGMANN; BONETTI, 2010). Um dos mais proeminentes
documentos no tpico o Acordo de TRIPS (Acordo sobre As-
pectos de Direito da Propriedade Intelectual Relacionados ao
Comrcio), cuja importncia verifcada no fato de que ele traz
como consequncia:
a) Maior segurana jurdica para as empresas, principalmente as
multinacionais, na medida em que podem contar com a proteo
de suas marcas e patentes nos demais pases;
b) Mais investimentos e desenvolvimento econmico decorrentes
dessa segurana jurdica (JUNGMANN; BONETTI, 2010, p.19).
Dessa forma, o TRIPS corrobora a garantia das patentes a partir
do incentivo dos indivduos, por meio do reconhecimento da
criatividade e da recompensa pelas invenes criadas, a buscar a
inovao. Acredita-se que, por promoverem a inovao tecnol-
gica, tais incentivos iro indiretamente aumentar a qualidade de
vida das pessoas ao redor do mundo (OMPI, s.d.), raciocnio esse
esclarecido pelo seguinte infogrfco:
29
Aqui insere-se a questo da transferncia tecnolgica, que se faz importante ao
debate acerca de cooperao pelo fato de que seria ilgico sugerir que pases que
possuem tecnologias ultrapassadas possam de fato realizar pesquisas mdicas que se
revertam em ganhos para a populao. Para que tal ocorra, uma das alternativas pos-
sveis seria que os pases que dispem de tecnologia de ponta e os que a necessitam
assinas sem acordos comerciais ou de cooperao.
30
Ver nota de rodap 6
31
O conceito atual de patente pode ser defnido como sendo um direito exclusivo con-
cedido a uma inveno, que um produto ou um processo que prev, em geral, uma
nova maneira de fazer algo, ou oferece uma nova soluo tcnica para um problema
(OMPI, 2012, traduo nossa).
Imagem 1: Ciclo virtuoso do sistema de propriedade intelectual.
Fonte: JUNGMANN; BONETTI (2010)
Entretanto, o que muitas vezes se nota, a nvel supranacional,
o oposto ao que se defende acima, sendo possvel observar-se
um cenrio de segregao tecnolgica. Nesse, os avanos e ino-
CICLO VIRTUOSO DO SISTEMA DE PROPRIEDADE INTELECTUAL
179 178
vaes tecnolgicas nos pases desenvolvidos no possuiriam
meios reais de serem reproduzidos pelos profssionais de pases
menos desenvolvidos, pelo motivo de que o nvel de cooperao
entre esses dois grupos de pases ainda seria consideravelmente
baixo (LEIS, 2006). Nessas situaes, ento, apesar de as patentes
incentivarem a inovao, elas no geram melhorias globais, pois
fcam restritas a determinada regio ou territrio.
Importante parte da explicao para tal situao o fato de o
acordo de TRIPS que o principal documento que regulamen-
ta a questo da propriedade intelectual em mbito internacional
no levar em considerao as diferenas de nvel de desenvol-
vimento entre os pases (JUNGMANN; BONETTI, 2010). Essa
crtica quanto forma de aplicao de TRIPS tambm pode ser
observada no seguinte fragmento:
Pode-se afrmar, assim, que em relao aos acordos econ-
micos multilaterais, TRIPS fortemente assimtrico, na medida
em que adota uma abordagem one fts all. Com efeito, a ideia de
um modelo nico [de direitos de propriedade intelectual] no
isenta de controvrsias (FIANI, 2009).
Uma alternativa a esse cenrio, todavia, prevista pelo pr-
prio TRIPS: a licena compulsria, a qual pode ser utilizada nos
casos em que a necessidade pblica for mais relevante que o
interesse privado (ODELL; SELL, 2003; JUNGMANN; BONETTI,
2010). A licena compulsria permite que seja feito uso da inven-
o patenteada, mesmo sem a permisso de seu detentor, tendo
em vista a proteo de um bem jurdico mais relevante
32
(ODELL;
SELL, 2003; JUNGMANN; BONETTI, 2010).
Assim, diante do que foi exposto, nota-se que h pontos posi-
tivos e negativos no tocante s implicaes das patentes, no sen-
do possvel, portanto, adotar uma posio estrita em relao ao
assunto. necessrio fazer um juzo de proporcionalidade entre
o princpio da dignidade da pessoa humana e os benefcios que
tais patentes podem trazer sociedade, para que casos como o
das licenas compulsrias possam ocorrer e, dessa forma, gerar
benefcios populao.
4.3.2. O caso Myriad Genetics
A fm de ilustrar outro problema que envolve a pesquisa com genes
humanos, cabe a meno de um dos casos recentes mais contro-
versos relacionado a patentes. Em 2009, com o argumento de que a
patente de genes humanos ia de encontro com seu propsito de in-
centivar a pesquisa mdica, um grupo de pessoas que inclua m-
dicos, pesquisadores e outros membros da sociedade civil entrou
com um processo contra a companhia americana Myriad Genetics
(TESTING..., 2010). O motivo da acusao foi o fato de que a em-
presa detinha patentes acerca da anlise de algumas mutaes dos
genes BRCA1 e BRCA2 que indicariam as chances de algum de-
senvolver cncer de seio ou ovrio (TESTING..., 2010).
Na primeira instncia, em 2010, a corte julgou a favor da ile-
gitimidade dessas patentes, pois o que estava patenteado no
era uma inveno, mas sim uma observao de um fenmeno
natural (TESTING..., 2010; POLLACK 2012). Todavia, em 2011,
na corte de apelaes (segunda instncia), a deciso tomou no-
vos rumos, e esta acabou por determinar que a Myriad Genetics
poderia, de fato, patentear as sequncias genticas em questo.
Assim, chegou-se ltima instncia, em maro de 2012, na Supre-
ma Corte dos Estados Unidos da Amrica, que determinou que
a corte de apelaes reavaliasse o deciso acerca das patentes
(POLLACK, 2012).
Todavia, a importncia maior deste caso reside no fato de
que a patente desses genes uma questo eticamente carrega-
da, mas tambm comercialmente importante (POLLACK, 2012,
traduo nossa). Dessa forma, percebe-se um embate entre a
tica e a lgica comercial, gerando implicaes na previamente
mencionada segurana da sade. Sendo a detentora das paten-
tes sobre os genes BRCA1 e BRCA2, a Myriad Genetics detm o
monoplio de realizar testes que os envolvam, o que prejudica,
na maior parte, a pessoa que faz o teste (POLLACK, 2012). Isso
porque os custos deste teste so elevados - custos que poderiam
diminuir, caso houvesse a possibilidade de concorrncia de ou-
tros laboratrios que fzessem o mesmo teste e o indivduo que
se submete ao ele no tem a possibilidade de fazer outro teste
para confrmar o seu diagnstico (POLLACK, 2012). Nessa linha,
nota-se claramente o lado negativo das patentes de genes huma-
nos: ao invs de incentivarem a inovao e trazerem benefcios
para a sociedade, acabam por monopolizar o conhecimento tc-
nico. Pode-se, inclusive, desestimular a inovao na rea da pes-
quisa gentica (TESTING..., 2010).
Entretanto, as perspectivas sobre o futuro das patentes de
genes humanos so incertas. Ainda que os Estados Unidos e at
mesmo a Europa importantes plos tecnolgicos j possuam
legislao sobre a possibilidade de se patentearem sequncias
32
A anlise da relevncia mencionada, todavia, s possvel caso a caso, pois no se
trata de um conceito estanque.
181 180
genticas desde a dcada de 1990 (TESTING..., 2010), o que se
notou pela deciso da corte de apelaes - que foi contra a juris-
prudncia no tpico
33
- foi uma tendncia de anlise do caso fo-
cada no benefcio coletivo em detrimento dos ganhos individuais
(no caso, lucros da Myriad Genetics).
Dessa forma, ao analisar a especifcidade do patenteamento
de genes humanos dentro do debate sobre o patenteamento em
pesquisas genticas, novas questes ticas so levantadas. Den-
tre elas, questiona-se principalmente se o ato de patentear e mo-
nopolizar as pesquisas envolvendo material gentico de seres hu-
manos no violaria certos direitos humanos e individuais, como o
direito liberdade, igualdade e sade. Todavia, seguro prever
que muitas discusses mdicas, legais e ticas acerca da legitimi-
dade de tais patentes devem surgir nos prximos anos, de forma
que mudanas em legislaes nacionais e qui em padres in-
ternacionais devem ser esperadas para as dcadas subsequentes.
5. CONCLUSO
Desde seu incio, a pesquisa mdica com genes humanos foi alvo
de crticas a respeito de sua legitimidade tica e moral. Em certos
momentos, princpios que atualmente so considerados bsicos
para qualquer atividade mdica, como o respeito vida humana
e a igualdade, foram deixados de lado pela comunidade cientf-
ca, como nos casos de eugenia, por meio da gentica
34
. Todavia,
apesar de atualmente correntes similares a esta no disporem de
credibilidade, a pesquisa com genes humanos ainda promove de-
bates permeados por controvrsias: quais padres devem ser se-
guidos pelos pesquisadores, de forma a no violar os direitos hu-
manos? Qual deve ser o papel do Estado frente ao uso de embries
humanos? tico ou at mesmo legal, na perspectiva do Direito
Internacional, que um laboratrio patenteie genes humanos?
Perguntas como as expostas acima permanecem sem res-
postas conclusivas. Assim, ainda que haja acordos internacionais
que auxiliem na soluo de tais problemas como a Declarao
Universal do Genoma Humano e Direitos (1997), da UNESCO -,
faz-se imprescindvel tambm o debate acerca de como se deve
lidar com os obstculos realizao desse tipo de pesquisa. Temas
como a tica e os impedimentos tecnolgicos e fnanceiros dos pa-
ses para incentivar a pesquisa gentica tambm devem ser mais
explorados, tendo em vista a pluralidade de culturas, com pontos
de vista variados acerca do uso de genes humanos em pesquisas,
alm das grandes disparidades dentro do sistema internacional.
Nessa linha, o presente artigo buscou incitar o debate mos-
trando, aps a explanao das diversas perspectivas presentes na
sociedade global no tocante pesquisa mdica com genes huma-
nos, que, desde que respeitando o direito vida e a autonomia in-
dividual, a pesquisa mdica com genes humanos traz benefcios
tanto a nvel pessoal como nacional e global e essencial para
o avano da medicina e para a promoo da dignidade humana.
Para que tais benefcios sejam possveis, entretanto, faz-se neces-
sria a criao de meios de cooperao cientfca e a transferncia
de tecnologia dos pases cujas pesquisas na rea esto mais avan-
adas para os outros; aes essas que, se bem articuladas, trazem
novamente benefcios para todos os Estados envolvidos.
Outro ponto crucial para que a pesquisa mdica com genes
humanos ocorra da melhor forma possvel entender em que se
baseia o argumento de alguns grupos religiosos, grandes expoen-
tes atuais contra a manipulao de genes humanos em pesquisas
mdicas. Debater de forma inclusiva com esses grupos, pensan-
do em maneiras de encaminhar a pesquisa com genes humanos
respeitando-se a vida humana, sem exceo, extremamente
importante para que a segurana humana de fato se amplie de
forma generalizada.
Por fm, necessita-se compreender que a pesquisa gentica,
como qualquer tecnologia, possui apenas o potencial de trazer
benefcios para a sociedade, e que este no se confgura somente
em benefcios mdicos, melhorando a vida de pessoas possuido-
ras de condies especiais. Para que de fato as pesquisas incorram
em benefcios a nvel nacional e global, imprescindvel que se
respeite e que se considere os diversos pontos de vista abarcados
na sociedade, e que se analise ponderadamente se vantajoso ou
no do ponto de vista da expanso da segurana humana como
um todo o incentivo a tais pesquisas. Afnal, se h algo mais des-
vantajoso que a estagnao de uma sociedade, tal coisa o seu
desenvolvimento a partir de modelos que desconsiderem as sin-
gularidades da sociedade para a qual esto sendo transplantados.
33
Por jurisprudncia no tpico entende-se que as decises passadas das cortes ame-
ricanas tradicionalmente julgaram a favor da manuteno das patentes genticas
(TESTING..., 2010)
34
Ver a seo 2 deste artigo.
183 182
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189 A PROMOO DA PAZ PELO DIREITO
E O CASO KARADIC PERANTE O
TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL
PARA A ANTIGA IUGOSLVIA
Gilberto Gomes
Leandro Franco
Lgia Melo
Marcella Imparato
1
6
H verdades to evidentes por si mesmas que devem ser sempre
proclamadas e incessantemente reiteradas para que no sejam
condenadas ao esquecimento. Uma dessas verdades : a guerra
assassinato em massa, a maior desgraa de nossa cultura, e nossa
principal tarefa poltica garantir a paz mundial, uma tarefa muito
mais importante que decidir entre democracia e autocracia, ou
capitalismo e socialismo, pois no h possibilidade de progresso
social enquanto no se criar uma organizao internacional que
impea com efcincia a guerra entre as naes do mundo
2
.
Hans Kelsen.
1. INTRODUO
O alcance da paz mundial um dos principais objetivos pelos
quais a sociedade internacional sempre lutou, ainda que com
muita difculdade. A resoluo de confitos de forma pacfca
ainda um desafo, tendo em vista a antiga tradio do uso da
fora e do poderio militar para tal (BIERRENBACH, 2011)
3
. Con-
tudo, meios alternativos de conciliao tm sido pensados, e
neste contexto insere-se a ideia da promoo da paz pelo direi-
to, elaborada principalmente a partir do sculo XVIII por Kant
(1765), e posteriormente por Kelsen (1944). Resumidamente, tal
proposta elimina o uso da fora unilateral como meio de resolu-
o de confitos internacionais e centra-se no direito, valendo-
-se principalmente dos princpios da legalidade e da igualdade
(KELSEN, 2011 [1944]).
No mbito da promoo da paz pelo direito, tm papel de des-
taque os chamados tribunais ad hoc, tribunais criados para julgar
1
Os autores agradecem a colaborao de George Rodrigo Bandeira Galindo, Doutor
em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia e professor da Faculdade
de Direito da mesma universidade. Seus comentrios e sugestes foram de grande
ajuda confeco deste trabalho.
2
KELSEN, 2011 (1944), p. 7.
3
BIERRENBACH (2011) faz uma interessante apresentao do papel da guerra ao lon-
go da histria, dispondo sobre o jus ad bellum, condies que autorizavam os Esta-
dos a empregar a fora contra outro sujeito do Direito Internacional (BIERRENBACH,
2011, p. 86); e sobre o jus in bellum que estabelece limites para a violncia inerente
ao uso de armamentos a fm de proteger combatentes, ex-combatentes e civis (BIER-
RENBACH, 2011, p. 86). Este ltimo pode ser entendido como o atual Direito Inter-
nacional Humanitrio, que ser melhor explicado neste artigo em seo especfca.
191 190
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 A promoo da paz pelo Direito e o caso Karadic
determinados atos num contexto especfco (KELSEN, 2011, [1944]).
Apesar de receberem severas crticas (BASSIOUNI et al., 1993), tais
tribunais foram e ainda so importantes ao garantirem a justia e
punirem, por meio do direito, os crimes cometidos em certas guer-
ras, evitando que um confito se resolva com outro (MONASEBIAN,
2007). Ainda, apenas com o advento das duas Grandes Guerras
que se deixou de atribuir atos de guerra somente ao Estado como
um todo e se consolidou a instituio da responsabilizao indivi-
dual por crimes internacionais, notavelmente os crimes de guerra
e crimes contra a humanidade, com a criao dos tribunais ad hoc
de Nuremberg e de Tquio
4
(RAMOS, 2009).
No incio da dcada de 90, a humanidade foi mais uma vez
assolada por um confito que causou danos de enormes propor-
es. A Guerra da Bsnia foi motivada pela instabilidade poltica
da Repblica Federal da Iugoslvia e pela ambio da Srvia em se
tornar a principal repblica da confederao. Deste modo, os sr-
vios passaram a agir no sentido de realizar uma limpeza tnica e
garantir a sua supremacia ante as demais etnias
5
encontradas nos
pases iugoslavos (FERON, 1999). Na Bsnia e Herzegovina no
foi diferente: instalou-se uma situao de confito tnico em que
dezenas de milhares de bsnios muulmanos e bsnios croatas
foram massacrados por bsnios srvios, que cometeram os mais
diversos crimes, dentre eles assassinato, tortura, estupro, confna-
mento ilegal de civis em campos de deteno, tratamento desu-
mano e perseguio (TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL PARA
A ANTIGA IUGOSLVIA [TPII], 1995a).Os bsnios srvios, por sua
vez, tambm foram vtimas de ataques violentos neste contexto,
porm em uma escala consideravelmente menor (TPII, 2012c).
Ento, em 1993, foi criado o Tribunal Penal Internacional
para a Antiga Iugoslvia (TPII), caracterizado como tribunal ad
hoc e com a fnalidade de julgar e punir os responsveis pelos cri-
mes cometidos durante a Guerra da Bsnia, entre o perodo de
1991 a 2001 (TPII, 2012a). Neste contexto, em 1995 foi instituda
uma denncia por parte do Procurador-Geral do TPII contra Ra-
dovan Karadi.
Karadi era um lder poltico de etnia srvia na Bsnia e Her-
zegovina, vindo a ser presidente do Partido Democrtico Srvio
da Bsnia e Herzegovina e posteriormente presidente da Rep-
blica Srvia
6
, uma das entidades polticas em que dividida a
Bsnia e Herzegovina, durante o perodo em que ocorreram as
atrocidades da Guerra da Bsnia (TPII, 2009c). Em outras pala-
vras, Karadi foi a mais alta autoridade civil e militar no territrio
em questo e acusado de contribuir com os crimes cometidos
na medida em que no teria trabalhado para impedi-los, poden-
do inclusive ter contribudo ativamente para a sua realizao. Ao
mesmo tempo, Karadi defende-se dizendo que fez tudo ao seu
alcance para evitar um confito maior e que todas as medidas to-
madas pelos bsnios srvios foram feitas em resposta a ameaas
por parte dos muulmanos e croatas (TPII, 2012c). Devido aos fa-
tos apresentados, Karadi est sendo acusado de cometer onze
crimes, envolvendo genocdio, crimes contra a humanidade e cri-
mes contra as leis e costumes de guerra (TPII, 2009c).
O julgamento de Radovan Karadi por meio do TPII cer-
tamente contribuir para a promoo da paz pelo direito, pois
ao mesmo tempo em que garante a justia aos prejudicados na
Guerra da Bsnia trazendo a julgamento os provveis respons-
veis pelos crimes cometidos, garante a estes ltimos um julga-
mento imparcial e com direito de defesa (BASSIOUNI et al., 1993).
Deste modo, contribui para a superao do confito e busca evitar
o surgimento de confitos posteriores que poderiam ser suscita-
dos por sentimentos de injustia ou revanchismo.
2. A PROMOO DA PAZ PELO DIREITO
Antes de se passar propriamente ao histrico do desenvolvimen-
to dos Tribunais Internacionais ad hoc em geral, descrio dos
fatos ocorridos no incio da dcada de 90 na regio dos Blcs,
ao processo de formao do Tribunal Penal Internacional para a
4
Tribunais criados aps a 2 Guerra Mundial com a fnalidade de punir os respon-
sveis pelos crimes cometidos durante o confito (RAMOS, 2009), como ser melhor
explicado na seo 3 deste artigo.
5
Fredrik Barth (1969, p. 10-11, apud OLIVEIRA, 2003, p. 117) apresenta quatro carac-
tersticas que identifcam um grupo tnico, explcitas em uma populao que a) se
perpetua principalmente por meios biolgicos; b) compartilha de valores culturais
fundamentais, postos em prtica em formas culturais num todo explcito; c) compe
um campo de comunicao e interao; d) tem um grupo de membros que se iden-
tifca e identifcado por outros como constituinte de uma categoria distinguvel de
outras categorias da mesma ordem.
6
Originalmente, em srvio, Republika Srpska. necessrio constatar que a Rep-
blica Srvia no se confunde com a Repblica da Srvia. A ltima foi uma das rep-
blicas constituintes da Repblica Federal da Iugoslvia e a primeira uma das duas
entidades polticas em que dividido o territrio da Bsnia e Herzegovina, sendo
a outra entidade bsnia a Federao da Bsnia e Herzegovina (SERVIO DAS PU-
BLICAES DA UNIO EUROPEIA, 2012). Um mapa com esta diviso pode ser
encontrado em <http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/thumb/9/90/
Bosnien-herzegowina_2-1225x1200.png/612px-Bosnien-herzegowina_2-1225x1200.
png>. Acesso em:15 out. 2012.
193 192
Antiga Iugoslvia e de seu funcionamento, em especfco no que
se refere ao caso de Radovan Karadi, necessrio que se tea
consideraes sobre a proposta de promoo da paz pelo Direito.
Tal proposta , sinteticamente, o esforo de se alcanar a paz,
aqui entendida como ausncia de violncia, no plano interna-
cional por meio de mecanismos jurdicos (KELSEN, 2008 [1944]).
Afastam-se, portanto, solues para a questo da paz que envol-
vam fora ou dominao. Busca-se, dessa forma, a paz pela fora
do Direito, e no pelo direito da fora (BIRDSALL, 2006). Tal pro-
posta fundamentada na ideia de que:
[a] tcnica especfca da ordem que regula as relaes entre os Es-
tados o direito internacional. Quem deseja se aproximar da meta
da paz mundial de forma realista deve lidar com esse problema
de maneira muito sbria, encarando-o como um aperfeioamen-
to lento e constante da ordem jurdica internacional. (KELSEN,
2008[1944], p. 36).
Para melhor caracterizar a proposta da paz pelo Direito, inicial-
mente ser exposto um breve histrico desse ideal para, depois,
se levantar elementos relativos a seu contedo e princpios. Para
fnalizar, buscaremos, numa abordagem inicial, caracterizar os
Tribunais Penais Internacionais existentes como realizao des-
sa proposta, expondo outros princpios especfcos da atuao de
tais Tribunais.
2.1. Breve histrico da proposta
O ideal da construo e manuteno da paz por meio do Direito
ganhou notoriedade com o flsofo alemo Immanuel Kant
7
,
maturidade da modernidade
8
. A defesa dessa proposta reali-
zada, principalmente, em sua obra Paz Perptua (2008[1795]),
na qual enumera como requisitos para se alcanar a paz, por
exemplo, a universalizao de governos republicanos
9
, a liber-
dade de pensamento para os cidados e o respeito autonomia
das federaes. Alm disso, possvel a interpretao de que ele
tambm prope, de forma bastante antecipada, a criao de um
rgo responsvel por promover a unio entre as naes (KANT,
2008[1765], p. 11-12), tal como ocorre atualmente com a Organi-
zao das Naes Unidas (ONU).
graas a esse esboo de proposta e a outras proposies
sobre o Direito e sobre o que hoje chamamos de Direito Inter-
nacional Pblico
10
, que o modelo ideal-tpico
11
de relaes inter-
nacionais que pressupe a vigncia de uma comunidade jurdica
superior do Estado chamado de modelo kantiano (TORRE;
PASCUAL, 2008)
12
.
O pensamento kantiano, na seara do Direito, veio a infuen-
ciar decisivamente, j no sculo XX, a corrente flosfca-doutri-
nria que viria a ser aplicada na quase totalidade das legislaes,
o positivismo jurdico. Tal doutrina ou conjunto de doutrinas,
dado o elevado nmero de variaes que comporta prega, sin-
teticamente, um mtodo criterioso e seguro de avano cientfco,
negando a validade de princpios metafsicos, de valores absolu-
tos (NADER, 2006, p. 193).
No de surpreender, portanto, que a mais completa propos-
ta de paz pelo Direito seja de autoria do maior expoente do posi-
tivismo jurdico, o austraco Hans Kelsen, que o faz na obra A Paz
pelo Direito (2011 [1944]), como resposta proximidade do fm
da Segunda Guerra Mundial. Apesar de no ser a primeira vez j
7
Considerado um dos pensadores mais infuentes da Europa no ltimo perodo do
Iluminismo (MORRIS, 2002). o autor de obras centrais ao pensamento modernista,
que tem como ponto principal a primazia da razo, como Crtica da Razo Pura (1781),
Fundamentao da Metafsica dos Costumes (1785) e Crtica da Razo Prtica (1788).
8
A modernidade flosfca entendida como o perodo infuenciado a partir de Ren
Descartes (1596-1650) at Immanuel Kant (1724-1804), embora sua infuncia seja
sentida em muitos campos cientfcos ainda hoje. Consiste, basicamente, na ideia de
primazia e autonomia da razo, dando incio tradio cientfca (MORRIS, 2002).
6

tica, nesse contexto, se refere aos valores morais e princpios ideais do comporta-
mento humano. A palavra derivada do grego etikos, signifcando aquilo que perten-
ce ao etos, ou seja, ao carter.
9
Importante explicar que por Repblica entendia-se, poca, as cidades-estados
com organizao poltica prpria, diferentes das monarquias, tais como insipientes
democracias e aristocracias.
10
Normas baseadas nos usos e costumes jurdicos internacionais e nas convenes
entre pases, que regulam suas relaes e fxam direitos e deveres das potncias entre
si (GUIMARES, 2007, p. 265).
11
Instrumento comparativo das cincias sociais construdo a partir de aspectos es-
senciais dos fenmenos. A caracterstica principal do tipo ideal no existir na rea-
lidade, mas servir de modelo para a anlise de casos concretos (ESCOLA SECUND-
RIA GAMA BARROS, s.d.).
12
Corresponde ao monismo internacionalista, que assume a prevalncia do Direito
Internacional sobre o nacional. Outro modelo o hobbesiano, construdo somente
sobre os acordos estabelecidos entre os Estados (instveis enquanto se aceitam me-
ramente em uma perspectiva prudencial que necessariamente adota a clusula rebus
sic stantibus, ou seja, acordos valem apenas enquanto permanecer a situao ftica),
correspondente ao monismo domstico, para o qual o Direito nacional prevalece sobre
o Direito Internacional. O ltimo modelo, grociano, assume que tais acordos se subme-
tem clusula pacta sunt servanda, ou seja, os acordos valem at que sejam desfeitos
por desejo mtuo; corresponde ao dualismo, para o qual o Direito nacional e o interna-
cional so dois ordenamentos distintos e separados (TORRE, PASCUAL, 2008).
195 194
no sculo XX que surgira propostas para criao de mecanismos
jurdicos para garantir a paz em mbito internacional o prprio
Kelsen (2008[1944]) cita diversos artigos e anais de seminrios que
datam desde o fnal da Primeira Guerra Mundial , esta foi a con-
tribuio de maior impacto (BIRDSALL, 2006), havendo, inclusive,
a proposta do autor de tratados estabelecendo uma Liga Perma-
nente para a Manuteno da Paz (KELSEN, 2008[1944], p. 137).
Embora o esforo terico de se estabelecer a paz pelo Direito
no tenha de todo cessado com o fnal das Guerras Mundiais e
o estabelecimento dos Tribunais extraordinrios de Nuremberg
e de Tquio, no houve qualquer esforo das potncias nesse
sentido durante o perodo abrangido pela Guerra Fria. Tanto o
que a criao dos Tribunais Penais Internacionais para a Antiga
Iugoslvia e para Ruanda s aconteceu aps a queda da Unio So-
vitica, quando a comunidade internacional podia se concentrar
na proteo do Direito Internacional Humanitrio e dos Direitos
Humanos, j na dcada de 1990 (BIRDSALL, 2006).
2.2. Contedo e princpios
2.2.1. Contedo
Para os fns deste trabalho, o contedo e princpios da propos-
ta de paz pelo Direito sero baseados, principalmente, na verso
elaborada por Kelsen (2011[1944]). Nela, o principal ponto pro-
posto o de centralizao da comunidade internacional em um
tribunal com jurisdio
13
compulsria a fm de resolver os confi-
tos que venham a ocorrer entre os Estados.
Inicialmente, o arranjo ideal imaginado por Kelsen (2011[1944])
no seria o da comunidade internacional resolvendo suas diferen-
as em um Tribunal. Seria o de um Estado mundial, a fm de re-
plicar a estrutura estatal de conteno da violncia. Entretanto, re-
conhecendo a impossibilidade desta, mantm-se o projeto factvel.
Ao contrrio do arranjo adotado pela ONU, de Assembleia
Geral como rgo legislativo central, Conselho de Segurana
como rgo executivo e a Corte Internacional de Justia como r-
go subsidirio, o arranjo proposto por Kelsen (2011[1944]), ape-
sar de prever uma Assembleia Geral e um Conselho de Segurana,
prescinde deles, conforme visto em sua anlise da experincia da
Liga das Naes:
Uma das mais importantes [causas para o fracasso da Liga das Na-
es], se no a decisiva, foi um erro fatal em sua constituio: o fato
de que os autores do Pacto puseram no centro dessa organizao
internacional no a Corte Permanente de Justia Internacional,
mas uma espcie de governo internacional, o Conselho da Liga das
Naes (KELSEN, 2008[1944], p. 78-79, traduo nossa).
A jurisdio compulsria seria necessria para que no houvesse
escusas por partes dos Estados em submeter casos ao Tribunal.
Vai nesse sentido o entendimento de que no h excees para
questes polticas ou questes econmicas: toda questo que
possa vir a causar litgios entre dois Estados pode ser tratada ju-
ridicamente (KELSEN, 2011[1944]). Assim, uma escusa de que
a questo no poderia ser resolvida por um Tribunal por no se
tratar de uma questo jurdica apenas evidenciaria, na viso de
Kelsen (2011[1944]), que aquela parte no estaria argumentando
em termos de Direito Internacional positivo, no sendo, portanto,
uma argumentao oponvel comunidade internacional. Por-
tanto, elemento da proposta da paz pelo Direito a resoluo ju-
rdica de todas as controvrsias existentes entre Estados.
Kelsen (2008[1944]) indica como mecanismo facultativo
competncia do Tribunal tambm a responsabilizao individu-
al de responsabilidade por crimes de guerra, genocdio e crimes
contra a humanidade. Tal se faria como forma de se punir aqueles
indivduos que provocam a guerra ou infigem o Direito Huma-
nitrio e os Direitos Humanos de forma evidente. Esse o caso
do Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslvia, que, ao
buscar tal responsabilizao, procura resolver questes atinen-
tes generalizada sensao de impunidade e tambm busca dar
uma resposta relativa justia ps-confito.
2.2.2. Princpios
Em uma dicotomia que separa os objetivos da comunidade inter-
nacional entre a busca da justia e da ordem (BIRDSALL, 2006), so
relacionados ltima os princpios da soberania estatal e o da no-
-interveno. Entretanto, a fm de relativiz-los, Kelsen procede
manobra de relacionar a soberania dos Estados ao princpio da
igualdade (j que todos os Estados seriam igualmente soberanos)
para, posteriormente, reduzir a igualdade ao princpio da legalida-
de
14
. Tal o faz para argumentar que todos os Estados so iguais, no
13
Poder de dizer o direito. Funo exercida atravs de um juiz dentro de um processo
para a soluo de um litgio (GUIMARES, 2007, p. 382).
14
Princpio pelo qual as pessoas [e, no caso, os Estados] no so obrigadas a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (GUIMARES, 2007, p. 455).
Entenda-se lei como qualquer uma das fontes do Direito, como os costumes e a juris-
prudncia dos tribunais internacionais.
197 196
sentido de que quando classifcam os Estados como iguais, eles
querem dizer que, de acordo com o direito internacional geral, ne-
nhum Estado pode ser juridicamente obrigado sem sua vontade
nem contra ela [...] (KELSEN, 2008[1944], p. 64, traduo nossa).
Assim, a busca da paz pelo Direito privilegia uma viso soli-
darista da comunidade internacional
15
, ao privilegiar o princpio
da justia, entendida para fns desse trabalho como
um fenmeno normativo [...] entendido como a aplicao das leis e
normas internacionais de direitos humanos dirigidas a assegurar a
responsabilidade dos perpetradores de suas aes para acabar com
a cultura de impunidade (BIRDSALL, 2006, p. 4).
Finalmente, como ltimo princpio fundante da proposta, est o
princpio da no agresso e, consequentemente, o da resoluo
pacfca das controvrsias. Por este princpio tem-se que no h
nenhuma forma de se iniciar a guerra de forma legal, justa. As-
sim, ter-se-ia como crime internacional provocar a guerra. Como
decorrncia disso, tem-se que a nica guerra justa seria aquela
adotada como sano ao Estado que iniciou o confito, como for-
ma da comunidade internacional se posicionar contra tal viola-
o (KELSEN, 2011[1944]).
2.3. Paz pelo Direito e Tribunais Penais Internacionais
Os Tribunais Penais Internacionais institudos sob a gide do siste-
ma ONU
16
se encaixam nos elementos e princpios acima descritos.
Entretanto, a aplicao de Tribunais ad hoc sofreu algumas crticas,
sob o argumento de que serviriam como cobertura para a poltica
de seletividade perseguida pelas Grandes Potncias e que forne-
ceriam um libi para o adiamento indefnido da instituio de um
tribunal penal internacional permanente (TAVERNIER, 1997).
Na instituio de tais Tribunais, porm, foram aplicados
princpios outros que no os presentes apenas na proposta de
Kelsen, como apresentado por Enrique Ricardo Lewandowski
(2002). O primeiro desses princpios o da complementaridade,
segundo o qual, a Corte somente atua se o Estado que tem juris-
dio sobre determinado caso no iniciou o devido processo ou,
se o fez, agiu com o intuito de subtrair o acusado justia ou de
mitigar-lhe a sano (LEWANDOWSKI, 2002). Assim entendeu-
-se nos casos da antiga Iugoslvia e de Ruanda, j que se conside-
rou a incapacidade das instituies desses Estados em agir para
o julgamento dos perpetradores dos crimes internacionais afeta-
dos (TAVERNIER, 1997).
Outro princpio o da universalidade, pelo qual os Estados-
-parte colocam-se integralmente sob a jurisdio da Corte, no
podendo subtrair de sua apreciao determinados casos ou si-
tuaes (LEWANDOWSKI, 2002). tambm esse princpio que
garante que no apenas as autoridades dos vencidos no confito
devam ser julgadas, mas tambm aquelas dos vencedores, desde
que tenham cometido violaes ao Direito Humanitrio
17
(KEL-
SEN, 2011[1944]). Tambm se enumeram os princpios da respon-
sabilidade penal individual
18
, da irrelevncia da funo ofcial
19
e
da responsabilidade de comandantes e de outros superiores
20
.
Finalmente, observa-se o princpio da imprescritibilidade
dos crimes internacionais de competncia dos Tribunais Penais
Internacionais, a exemplo do que ocorre em diversas jurisdies
nacionais (como a brasileira) no caso do racismo e do genocdio.
3. TRIBUNAIS AD HOC
A expresso ad hoc proveniente do latim, e traduzida literalmen-
te signifca para o caso ou para um determinado fm, como
no caso de um curador ad hoc, nomeado para um ato de defesa
(NEVES, 1996). Deste modo, possvel inferir que, no campo do
Direito Internacional, a expresso Tribunal ad hoc refere-se aos
tribunais criados especialmente para punir crimes que tenham
sido cometidos em contextos especfcos (COMIT INTERNA-
CIONAL DA CRUZ VERMELHA, 2012). Em alguns momentos da
15
Ou seja, viso que preconiza que nas Relaes Internacionais deve-se superar o
confito entre os conceitos de ordem e justia para se reconhecer a sua mtua inter-
dependncia (BIRDSALL, 2006).
16
Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslvia (1993), Tribunal Penal Inter-
nacional para Ruanda (1994) e Tribunal Penal Internacional (1998).
17
No foi o que se observou ao fnal da Segunda Guerra Mundial, por exemplo, nos
Tribunais de Nuremberg e Tquio (TAVERNIER, 1997).
18
Segundo o qual o indivduo responde pessoalmente por seus atos, sem prejuzo da
responsabilidade do Estado (LEWANDOWSKI, 2002).
19
Permite que sejam responsabilizados chefes de Estado ou de governo, minis-
tros, parlamentares e outras autoridades, sem qualquer privilgio ou imunidade
(LEWANDOWSKI, 2002).
20
Exige que todos os chefes militares, mesmo que no estejam fsicamente presentes
no local dos crimes, envidem todos os esforos ao seu alcance para evit-los, sob
pena de neles fcarem implicados (LEWANDOWSKI, 2002). O princpio da responsa-
bilidade de comandantes e outros superiores baseado na teoria penal do domnio
funcional do fato, extensamente debatida atualmente por sua aplicao no julga-
mento da Ao Penal 470 perante o Supremo Tribunal Federal, o chamado julgamen-
to do Mensalo (LEWANDOWSKI, 2002).
199 198
histria, tais tribunais foram necessrios para julgamentos de
crimes contra a humanidade.
Apesar de sua origem incerta, pode-se dizer que o Direito
Penal Internacional surgiu a partir da criao desses tribunais,
numa tentativa de punir indivduos por crimes que extrapolavam
o limite fronteirio (PELLET, 1999). Possivelmente, o ponto de
partida para o desenvolvimento do Direito Penal Internacional
foi o ensejo decorrente de interesses nacionais contra a pirataria.
Como os contraventores eram desvinculados dos Estados, surgiu
a ideia de punir o inimigo comum e responsabiliz-lo individu-
almente, sem que o infrator fcasse sob a tutela jurisdicional do
Estado a qual pertencia (PELLET, 1999).
Supostamente fomentada por este contexto de vontade pu-
nitiva, uma signifcativa quantia de tratados e convenes teriam
surgido no fm do sculo XIX e incio do sculo XX reprovando
certas condutas e considerando-as ilcitas. Destacam-se a Con-
veno de Genebra em 1864, a Declarao de So Petersburgo em
1868, a Declarao de Bruxelas em 1874 e as duas Convenes
de Paz em Haia em 1899 e 1907. Tais convenes, em geral, ob-
jetivavam a preveno da guerra e a disciplina da conduo de
hostilidades (CARVALHO; ARAJO, 2008). vlido ressaltar que
no era utilizado o princpio de responsabilizao internacional
individual, e que tais crimes deveriam ser julgados sob jurisdio
domstica (ARAGO, 2009).
A ideia de punio foi fnalmente posta em prtica no mbi-
to da jurisdio internacional aps o trmino da Primeira Guer-
ra Mundial, quando, para a punio do Kaiser Guilherme II, foi
constitudo um tribunal especial com a fnalidade de julgar os
crimes internacionais cometidos por ele. Em 1937, a Liga das Na-
es elaborou uma conveno para a preveno do terrorismo e
outra para a criao de uma Corte Penal Internacional, cuja atu-
ao obedeceria ao princpio da responsabilizao internacional
(AMARAL; BATALHA; DURAN, 2008). No obstante os membros
da Liga das Naes
21
tenham rejeitado a proposta da Corte, essa
ideia foi precursora da formao e posterior evoluo dos tribu-
nais ad hoc (CARVALHO; ARAJO, 2008).
O advento da responsabilizao internacional individual
teria uma concreta solidifcao com o Tribunal de Nuremberg,
constitudo para julgar os crimes cometidos pelos nazistas duran-
te a Segunda Guerra Mundial. Este, embora tenha ocorrido num
contexto diferente dos posteriores tribunais ad hoc criados, foi
fundamental para a constituio da pleiteada instituio perma-
nente, o Tribunal Penal Internacional (RAMOS, 2009).
Contudo, os tribunais ad hoc relacionados Segunda Guer-
ra Mundial (Tribunal de Nuremberg e Tribunal para o Extremo
Oriente, este ltimo tambm conhecido como Tribunal de T-
quio) receberam muitas crticas, sobretudo com relao s suas
jurisdies, cujo fundamento legal era falho, ou seja, os atos jul-
gados no haviam sido tipifcados como crimes em nenhum tra-
tado especfco para tal. Ademais, tanto o Tribunal de Nuremberg
quanto o Tribunal para o Extremo Oriente foram idealizados e
criados pelos pases vencedores da guerra: Inglaterra, Frana, Es-
tados Unidos da Amrica e Unio Sovitica (RAMOS, 2009).
Somente aps o trmino da Guerra Fria foi retomada uma
vontade efetiva de se criar uma normatizao internacional nesse
sentido. Ento foram criados os Tribunais ad hoc para a antiga Iu-
goslvia e para Ruanda pelo Conselho de Segurana da ONU para
julgar crimes internacionais cometidos nos locais em questo (RA-
MOS, 2009). Em anlise realizada por Paul Tavernier (1997), v-se
que esses tribunais mais recentes tambm so dignos de crtica:
a) a tipifcao dos crimes pelos tribunais aps eles terem sido
praticados. Por exemplo: na hiptese de um indivduo ter pra-
ticado genocdio, dizimando um grupo tnico, ele no pode
ser punido caso esse ato no esteja previsto em tratado na
poca em que foi cometido, pois o juiz estaria criando uma lei
nova no ato de julgar, e no aplicando a lei, como deveria fazer;
b) a negociao com acusados os quais o Tribunal desejava jul-
gar; por exemplo, Ratko Mladi e Radovan Karadi, que ain-
da eram governantes no pas
22
;
c) o fato de que os tribunais para a Iugoslvia e para Ruanda, tra-
tando-se de tribunais internacionais desvinculados do poder
21
Tambm conhecida como Sociedade das Naes, era uma organizao, criada a
partir da Conferncia de Versalhes, e tinha como escopo o desenvolvimento da coo-
perao entre as Naes e garantia da paz e a segurana. Os signatrios do Pacto da
Liga das Naes deveriam aceitar certas obrigaes de no recorrer guerra; manter
claramente relaes internacionais fundadas sobre a justia e a honra; observar ri-
gorosamente as prescries do Direito Internacional, reconhecidas de ora em diante
com regra de conduta efetiva dos Governos; fazer reinar a justia e respeitar escrupu-
losamente todas as obrigaes dos Tratados nas relaes mtuas dos povos organiza-
dos (YALE LAW SCHOOL, 1919, traduo nossa).
22
Dentre os princpios do direito adotados nestes julgamentos, encontra-se a vedao
de julgamento in abstentia (sem que o julgado esteja presente), pois um julgamento
sem que o ru esteja presente considerado violao do direito individual de ampla
defesa. Aliado a isso, os suspeitos eram autoridades em seu pas, logo, participavam
do processo de entrega dos supostos criminosos do pas para os referidos tribunais
(TAVERNIER, 1997). explcita a difculdade da execuo do processo frente a esses
aspectos, pois os governantes no coadunariam com a prpria entrega.
201 200
estatal interno da Antiga Iugoslvia e de Ruanda, poderiam atu-
ar concorrentemente com os respectivos tribunais nacionais
23
.
Essas experincias permitiram o advento de uma instituio me-
lhor estruturada quando comparada s cortes supracitadas: o Tri-
bunal Penal Internacional, criado em 2012, possui carter perma-
nente e personalidade jurdica prpria, ou seja, autnomo em
relao Organizao das Naes Unidas e a quaisquer outros
rgos
24
. Ademais, defende-se que o TPI dotado de natureza de
um tratado internacional, e no de resoluo como os tribunais
ad hoc. Decorrem desses aspectos que o TPI no possui limitao
territorial de atuao como o TPII e o TPIR, alm de possuir inde-
pendncia em relao ONU (RAMOS, 2009).
3.1. Tribunal de Nuremberg, Estatuto de Roma
e a responsabilizao individual por crimes internacionais
O Tribunal de Nuremberg representou um marco na mudana de
postura em relao responsabilizao individual pelas atrocida-
des cometidas em guerra. Marcou, tambm, o incio de um cami-
nho trilhado pelo Direito Penal Internacional para criar o Tribunal
Penal Internacional (TPI), uma instituio permanente e compe-
tente para julgar crimes internacionais (RAMOS, 2009).
Apesar de as duas instituies estarem separadas por mais
de cinco dcadas, a mais antiga contribuiu para a construo da
responsabilizao individual em mbito internacional, alm de
defnir tipifcaes criminais, quais sejam: crimes contra a paz e
crimes contra a humanidade
25
. A partir da concretizao do Tribu-
nal de Nuremberg, evidenciou-se a demanda por um organismo
internacional que trouxesse para a realidade prtica o Direito Hu-
manitrio e os Tratados Internacionais (RAMOS, 2009).
No s os elementos do legado de Nuremberg, eminente-
mente em questes que dizem respeito a tipifcaes e objetivos,
como tambm as demais experincias posteriores a ele serviram
de fundamento para o Estatuto de Roma, que instituiu o Tribunal
Penal Internacional. Criou-se uma instituio permanente que
regulamenta situaes no abrangidas efetivamente pelas jurisdi-
es penais dos Estados, ou seja, competente para julgar crimes
de repercusso internacional, e de cunho gravssimo, que possam
vir a afetar a diplomacia e o bom andamento das relaes entre
os Estados, e a comunidade internacional como um todo
26
(RA-
MOS, 2009, p. 70). Ademais, o princpio da responsabilidade penal
individual, segundo o qual a responsabilidade penal recai sobre os
indivduos praticantes das aes, mesmo que alocados em cargos
ofciais, encontra-se claramente expresso no Estatuto de Roma.
Tendo sido expostos o histrico dos tribunais ad hoc e os prin-
cpios que concernem responsabilizao individual nos tribu-
nais internacionais, proceder-se- exposio do caso Karadi.
4. CASO KARADIC DO TRIBUNAL PENAL
INTERNACIONAL PARA A ANTIGA IUGOSLVIA
Para uma compreenso completa do caso de Radovan Karadi
perante o TPII, necessrio abordar, em um primeiro momento, a
situao de confito que se instalava na Iugoslvia na dcada de 90
e suas dimenses tnicas, tendo seu estopim na Guerra da Bsnia.
Posteriormente, ser feita uma breve explanao sobre a criao
do Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslvia, seu fun-
cionamento e sua jurisdio, passando pelos crimes que nele so
julgados. Finalmente, ser feita referncia ao caso Karadi pro-
priamente dito, trazendo tanto a perspectiva da acusao quanto
a da defesa apresentadas perante o referido Tribunal.
4.1. Contexto histrico da Guerra da Bsnia
No fnal da Segunda Guerra Mundial, a Europa encontrava-se em
uma situao especialmente delicada. Os custos do confito ar-
mado implicaram srios problemas fnanceiros ao continente, e
logo este foi dividido em zonas de infuncia
27
em funo dos pla-
nos de recuperao econmica que se seguiram. O ocidente euro-
peu aos poucos conseguiu reconstruir-se graas ajuda concedi-
23
O mesmo caso pode ser julgado tanto em cortes nacionais quanto no TPII. A gran-
de desvantagem desta atuao concorrente que os dois julgamentos do mesmo
caso podem chegar a concluses diferentes, o que iria contra a segurana jurdica
(TAVERNIER, 1997).
24
Ao contrrio do Tribunal Penal Internacional, os Tribunais para a Antiga Iugosl-
via e para Ruanda so vinculados ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, j
que foram criados por resolues do dito Conselho. Desta forma, tm seus recursos
vinculados liberao do Conselho de Segurana e submetem relatrios de suas ati-
vidades periodicamente a este Conselho (ARAGO, 2009).
25
Os crimes contra a paz consistem em: planejar, preparar, iniciar ou incitar guerra
de agresso, ou em violao a um tratado internacional, ou participao em um pla-
no ou conspirao nos crimes, como exposto no Acordo de Londres de 1945, tratado
que instituiu o Tribunal de Nuremberg.
26
O Estatuto de Roma abarca os crimes de genocdio, os de agresso, os crimes contra
a humanidade e os crimes de guerra (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1998).
27
Em linhas gerais, a Guerra Fria foi uma disputa entre duas grandes potncias nos
mbitos poltico, militar, tecnolgico, social, econmico e ideolgico entre capita-
lismo representado pelos Estados Unidos da Amrica e socialismo Unio das
Repblicas Socialistas Soviticas.
203 202
da pelos Estados Unidos da Amrica por meio do Plano Marshall
28
.
Entretanto, o mesmo no ocorreu para os pases do Leste que, en-
quanto zona de infuncia da Unio das Repblicas Socialistas So-
viticas (URSS), foram impedidos de aceitarem os investimentos
para que o controle socialista na regio no fosse comprometido
(LOWE, 2011). Instalada a Guerra Fria e mantidas afastadas as in-
funcias ocidentais pela cortina de ferro
29
, a URSS iniciou uma
campanha em busca de garantir a maior uniformidade possvel
- em termos econmicos, polticos e militares - entre os pases co-
munistas satlites da Grande Potncia (LOWE, 2011).
Constituda por seis repblicas federativas (Srvia, Crocia,
Bsnia e Herzegovina, Montenegro, Eslovnia e Macednia) e duas
provncias federativas (Kosovo e Vojvodina), o Estado da Iugosl-
via possua o sistema mais autnomo e descentralizado do bloco
comunista, opondo-se autoridade russa e reivindicando seu es-
tilo prprio de comunismo e liberdade de comercializao com o
Ocidente. Devido sua intensa popularidade, o ento lder iugos-
lavo Marechal Tito rompeu, em 1948, suas relaes polticas com a
URSS, defendendo a autonomia nacional em relao ao comunis-
mo russo e a neutralidade frente Guerra Fria (AGUILLAR, 2003).
Tito conseguiu, ancorado pela Constituio Federal de 1946
que garantia a autonomia das repblicas sem, contudo, permi-
tir a separao das mesmas manter o sentimento de unidade e
integrao at sua morte em 1980. Porm, a economia iugoslava
dava sinais de estagnao. Entre 1985 e 1990, a taxa infacionria
manteve-se em torno de 450% e o desemprego, em um tero da
fora de trabalho produtiva, corroborando o surgimento das pri-
meiras expresses nacionalistas (AGUILLAR, 2003). Alm disso,
as diferenas de desenvolvimento socioeconmico em cada re-
gio radicalizavam ainda mais os nimos (LOWE, 2011).
Em linhas gerais, trs religies conviviam dentro do regime
iugoslavo como um todo: muulmana, catlica romana e crist
ortodoxa; e cada repblica possua minorias tnicas. Logo no in-
cio do governo de Tito, houve uma severa restrio s expresses
religiosas e nacionalistas a fm de fortalecer a unidade da Iugos-
lvia. A morte do Marechal foi, ento, o pontap inicial para o co-
lapso dessa coeso. No contexto srvio, por exemplo, Slobodan
Milosevic, que se tornou presidente em 1988, pretendia transfor-
mar a Srvia na principal repblica da Iugoslvia, alegando a exis-
tncia de uma maioria albanesa no Kosovo que aterrorizava uma
minoria de etnia srvia, o que nunca foi provado (FERON, 1999).
O fato consistia em que esta provncia era, desde o perodo
medieval, o centro poltico da Srvia e, at o sculo XVIII, a sede
de seus patriarcas. Contudo, a populao do Kosovo, nos ltimos
anos da Iugoslvia, era constituda por mais de 80% de etnia alba-
nesa e o restante de etnia srvia. O surto de exacerbao naciona-
lista instigou essa maioria a sonhar com a Grande Albnia a par-
tir da unifcao dos territrios de Kosovo, sul da Srvia, partes de
Montenegro e Macednia, mais o noroeste da Grcia, acirrando
os sentimentos nacionalistas da populao srvia (FERON, 1999).
Na Bsnia o confito intensifcou-se. Basicamente, este pas
agregava trs etnias diferentes: a croata, a srvia e a muulmana,
sendo esta ltima a etnia majoritria. Em 1992, sob o comando de
um presidente muulmano, a Bsnia e Herzegovina estabeleceu
sua nova Constituio como pas independente. Entretanto, os
srvios que ali moravam opuseram-se aos moldes do novo Esta-
do e, principalmente, a uma presidncia muulmana. Em decor-
rncia disso, acusa-se o lder poltico dos bsnios srvios isto
, aqueles de etnia srvia que moravam na Bsnia de articular
uma limpeza tnica
30
(AGUILLAR, 2003).
Em seguida, Crocia e Eslovnia tambm declararam in-
dependncia, contra a vontade da Srvia, atuando de maneira
belicosa at 1995, quando a comunidade internacional pressio-
nou defnitivamente bsnios, srvios e croatas a frmarem um
cessar-fogo (AGUILLAR, 2003). O trmino do confito trouxe
luz o acordo de paz frmado em dezembro daquele mesmo ano,
em que se decidiu que a Bsnia e Herzegovina seria preservada
como Estado nico, mas dividida em duas entidades: a Federa-
o da Bsnia e Herzegovina e a Repblica Srvia (FERON, 1999).
4.2. Estabelecimento do Tribunal Penal
Internacional para a Antiga Iugoslvia
O Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslvia (TPII), es-
tabelecido em 25 de maio de 1993, constitui uma corte ad hoc, ou
28
Investimento fnanceiro enviado pelos EUA a fm de reconstruir e reorganizar a
economia de pases destrudos na 2 Guerra. Era uma forma de aumentar o vnculo
desses pases aos Estados Unidos e, ao mesmo tempo, fazer frente aos avanos do
socialismo pela Europa (LOWE, 2011).
29
Expresso cunhada, durante um discurso, pelo ex-primeiro ministro britnico,
Winston Churchill, para designar o domnio da URSS sobre os pases do Leste Euro-
peu (LOWE, 2011).
30
O conceito de limpeza tnica no regulamentado pelo Estatuto de Roma como o so
os crimes de genocdio, de guerra e contra a humanidade. Contudo, sua defnio pode
ser defnida com base nestes dois ltimos crimes citados. Dessa forma, a limpeza tni-
ca inclui matar, expulsar e cometer atos de terror destinados a incentivar a fuga de de-
terminado etnia, alm do estupro, quando este cometido de forma terrorista ou a fm
de alterar a composio tnica em questo (GENOCIDE PREVENTION PROJECT, 2012).
205 204
seja, possui carter transitrio e especfco para o julgamento dos
crimes cometidos, dentro do perodo compreendido entre 1991
e 2001, durante a Guerra da Iugoslvia (TPII, 2012a). O TPII foi a
primeira corte criada para crimes de guerra pelo Conselho de Se-
gurana da Organizao das Naes Unidas, com base no Captulo
VII
31
da Carta das Naes Unidas, e o primeiro tribunal ad hoc des-
de os tribunais de Nuremberg e Tquio (TPII, 2012a).
Os avanos no sentido de se criar um Tribunal Penal Interna-
cional permanente com o propsito de julgar os crimes com base
no Direito Internacional Humanitrio, isto , violao s leis de
guerra, genocdio e crimes contra a humanidade, foram lentos. Em
1937, a questo foi discutida por uma conveno da Liga das Naes,
mas nada se concretizou. A Guerra Fria impedia tambm qualquer
outro avano, devido s relaes internacionais confrontantes. Por
isso, o Conselho de Segurana estabeleceu o Tribunal Internacio-
nal para a antiga Iugoslvia como um tribunal especial de guerra.
Os trgicos eventos ocasionados pela desintegrao da Iugos-
lvia e a consequente situao de confito que se instaurou a partir
deste momento levaram a comunidade internacional a experimen-
tar novos tipos de ao em crises como essa. Entretanto, as aes
eram quase sempre inefcientes e inadequadas, impedindo um fm
defnitivo da guerra. A resposta a esse impasse veio com a criao
do Tribunal Internacional para a antiga Iugoslvia, a fm de resta-
belecer a paz na regio e responsabilizar aqueles que violaram a lei
internacional humanitria (OFLAHERTY; GISVOLD, 1998).
Dentre as atrocidades ocorridas na Crocia e na Bsnia e
Herzegovina encontravam-se civis que sofreram tortura, abusos
sexuais, escravido, alm de muitos deles terem sido expulsos de
suas prprias casas, quando no mortos. At o momento, j fo-
ram acusadas mais de 160 pessoas, incluindo chefes de Estado,
primeiros-ministros e lderes polticos e militares das diversas re-
gies da antiga Iugoslvia (TPII, 2012a).
Deve-se ressaltar que apesar de o Tribunal Penal Interna-
cional para a antiga Iugoslvia ser derivado de uma resoluo do
Conselho de Segurana da ONU, ele deve agir imparcialmente,
isto , independente de consideraes ou perspectivas polticas
pr-estabelecidas, e tambm no deve ser subordinado autori-
dade ou ao controle do Conselho, seno s funes judiciais deste
(OFLAHERTY; GISVOLD, 1998).
A criao desse tribunal revela a necessidade de se instituir
um corpo normativo capaz de aplicar sua jurisdio em alcance
global, a fm de evitar a impunidade e coibir a perpetuao de cri-
mes contra o ser humano. Alm disso, o TPII opera de forma a ins-
tigar a cooperao entre Estados buscando garantir a manuteno
da paz entre eles e, para tanto, reafrma a importncia do Direito
Internacional (OFLAHERTY; GISVOLD, 1998). Dessa forma, re-
fora-se a relao entre o TPII e a doutrina da paz pelo Direito de
Kelsen, pois ao mesmo tempo em que se busca o julgamento dos
responsveis pelos crimes cometidos, garante-se a estes ltimos a
imparcialidade do julgamento e o direito ampla defesa.
4.3. O Direito Internacional Humanitrio no mbito do TPII
No primeiro artigo do Estatuto do Tribunal Penal Internacional
para a Antiga Iugoslvia, consta que sero julgadas pessoas res-
ponsveis por graves violaes ao direito internacional humanit-
rio (TPII, 2009e, traduo nossa), cometidas dentro do contexto
da Iugoslvia na dcada de 90. Para uma completa compreenso
dos tipos de crimes que so julgados perante o Tribunal, ento,
faz-se imprescindvel compreender primeiramente o signifcado
do termo Direito Internacional Humanitrio (DIH):
O conjunto de normas internacionais, de origem convencional ou
consuetudinria
32
, especifcamente destinado a ser aplicado nos
confitos armados, internacionais ou no internacionais, e que limita,
por razes humanitrias, o direito das partes em confito de escolher
livremente os mtodos e os meios utilizados na guerra, ou que pro-
tege as pessoas e os bens afetados ou que possam ser afetados pelo
confito (SWINARSKI, 1996, p. 18 apud BIERRENBACH, 2011, p. 90)
33
.
31
Entre as propostas desde captulo, aponta-se o comprometimento de todos os
membros das Naes Unidas manuteno da paz, incluindo-se a possibilidade de
sanes caso esta esteja ameaada (ONU, 1945).
32
Normas consuetudinrias so normas no escritas, originrias dos costumes tra-
dicionais (SANTOS, 2001) e, no caso da sociedade internacional, advm da prtica
comportamental dos Estados (SHAW, 2008). De acordo com Shaw (2008), o que per-
mite a vigncia contnua dessas normas, mesmo quando no so escritas, a sua
legitimidade histrica. Este autor tambm destaca que, especialmente no sistema
internacional, essas normas so fontes dinmicas de direito devido ausncia de r-
gos centralizados de poder (SHAW 2008). J as normas convencionais, no direito in-
ternacional, so aquelas advindas dos tratados e convenes internacionais (SHAW,
2008). Estes, por sua vez, so acordos expressos entre Estados, e, de acordo com o
princpio internacional pacta sunt servanda, se caracterizam como fonte de direito
internacional e devem ser cumpridos (SHAW, 2008).
33
O Direito Internacional Humanitrio possui duas ramifcaes: o Direito de Ge-
nebra, cujo objetivo proteger os militares que deixaram de participar dos com-
bates e as pessoas que no participam diretamente nas hostilidades a populao
civil (BIERRENBACH, 2011, p.91) e cujas regras esto dispostas nas Convenes de
Genebra de 1949; e o Direito de Haia, que determina os direitos e obrigaes dos
beligerantes na conduo das operaes militares e que limita a escolha dos meios
utilizados para prejudicar o inimigo (BIERRENBACH, 2001, p. 91) e encontra-se po-
sitivado nas Convenes de Haia de 1899 (COMIT INTERNACIONAL DE LA CRUZ
ROJA, 2007, p. 4 apud BIERRENBACH, 2011, p. 91-92).
207 206
Resumidamente, o DIH uma categoria ampla de direitos que
limita tanto o direito guerra quanto o direito na guerra, e visa
a proteger aqueles que podem ser afetados pelo confito, partici-
pando dele ou no (SWINARSKI; 1988, 1991). No mbito do TPII,
estes direitos se restringem ao contexto da Antiga Iugoslvia, e
suas violaes so tipifcadas ao longo do Estatuto.
A primeira delas surge no artigo segundo, que determina
que sero julgadas pessoas que cometeram graves violaes s
Convenes de Genebra de 12 de agosto de 1949 (TPII, 2009e).
As Convenes de Genebra de 1949 e seus Protocolos Adicionais
tm como principal fnalidade a proteo dos indivduos em con-
fitos armados (CHEREM, 2005)
34
. Para melhor caracterizar essas
violaes, so citados os seguintes atos no Estatuto:
a) homicdio intencional;
b) tortura ou tratamento desumano, incluindo experimentos
biolgicos;
c) causar intencionalmente sofrimento ou leso grave ao corpo
ou sade;
d) destruio extensa e apropriao de propriedade, no jus-
tifcadas por necessidade militar e realizadas ilegalmente e
arbitrariamente;
e) obrigar um prisioneiro de guerra ou um civil a servir em for-
as inimigas;
f ) privar intencionalmente um prisioneiro de guerra ou um ci-
vil de seus direitos de um julgamento justo e imparcial;
g) deportao ou transferncia ilegal ou confnamento ilegal de
civis;
h) tomar civis como refns (TPII, 2009e, traduo nossa).
A segunda diz respeito s violaes s leis e costumes de guer-
ra, trazidas no artigo terceiro do mesmo estatuto (TPII, 2009e) e
exemplifcadas pelos seguintes atos constantes deste dispositivo:
a) o emprego de armas venenosas, ou outras armas, planejado
para causar sofrimento desnecessrio;
b) destruio arbitrria de cidades, vilas ou aldeias, ou devasta-
o no justifcada por necessidade militar;
c) ataque ou bombardeio, atravs de quaisquer meios, de cida-
des, vilas, habitaes e prdios indefesos;
d) embargo, destruio ou prejuzo intencional causados a ins-
tituies dedicadas religio, caridade ou educao, s artes
e cincias, monumentos histricos e trabalhos artsticos e
cientfcos;
e) pilhagem de propriedade pblica ou privada (TPII, 2009e,
traduo nossa).
O crime de genocdio
35
, possivelmente o mais grave trazido no
Estatuto e o mais relevante para o confito ocorrido na Bsnia e
Herzegovina devido ao seu aspecto tnico, condenvel nos ter-
mos do artigo 4 do Estatuto (TPII, 2009e). Este dispositivo traz
uma defnio de genocdio a partir de um rol exemplifcativo de
atos que, quando cometidos com a inteno de destruir, comple-
ta ou parcialmente, um grupo nacional, tnico, racial ou religioso
(TPII, 2009e, traduo nossa), caracterizam tal crime. A ttulo de
exemplo destes atos, citam-se a morte de membros do grupo, o
impedimento de nascimentos dentro deste grupo e a transfern-
cia de crianas para grupo diverso daquele de sua origem. Impor-
tante destacar tambm que no s aqueles que praticaram os atos
concretos que levaram ao genocdio podem ser condenados, mas
tambm os envolvidos em conspirao e tentativa de genocdio,
assim como aqueles que o incentivaram (TPII, 2009e).
Por ltimo, o Estatuto determina que so condenveis os res-
ponsveis por crimes contra a humanidade, quais sejam crimes,
quando cometidos em confito armado, internacional ou interno,
direcionados contra a populao civil (TPII, 2009e, traduo nos-
sa). So considerados tais crimes a) assassinato; b) extermnio; c)
escravido; d) deportao; e) aprisionamento; f ) tortura; g) estupro;
h) perseguies fundamentadas em motivos polticos, raciais ou re-
ligiosos; i) outros atos desumanos (TPII, 2009e, traduo nossa).
4.4. O caso Radovan Karadic
Durante a Guerra da Bsnia, muitas foram as atrocidades come-
tidas para eliminar bsnios muulmanos e bsnios croatas do
territrio. Como j explicitado na seo anterior, essas atrocida-
34
So quatro as Convenes de Genebra adotadas em 12 de agosto de 1949: a con-
veno para melhorar a situao dos feridos e doentes das Foras Armadas em cam-
panha (Conveno I); a conveno para melhorar a situao dos feridos, doentes e
nufragos das foras armadas no mar (Conveno II); a conveno relativa ao trata-
mento dos prisioneiros de guerra (Conveno III); e a conveno relativa proteo
das pessoas civis em tempos de guerra (Conveno IV) (BIERRENBACH, 2011, p. 92).
35
O termo genocdio foi forjado em 1944, aps o holocausto (destruio em massa de
judeus) da 2 Guerra Mundial, para designar um conjunto de crimes cometidos con-
tra um grupo especfco com a inteno de destru-lo (UNITED STATES HOLOCAUST
MEMORIAL MUSEUM, 2012; PEACE PLEDGE UNION INFORMATION, 2012). Neste
mesmo contexto, ONU adotou, em 1948, a Conveno para a Preveno e a Punio
do Crime de Genocdio (ONU, 1948).
209 208
des foram lideradas pelos bsnios srvios e visavam a garantir a
supremacia desta etnia sobre as outras, corroborando o objetivo
maior da Srvia em tornar-se a principal repblica da Iugoslvia
(FERON, 1999). Contudo, os crimes cometidos no saram impu-
nes. A partir da criao do Tribunal Penal Internacional para a
antiga Iugoslvia, muitos dos provveis responsveis tm sido jul-
gados. Neste contexto insere-se o caso de Radovan Karadi.
Radovan Karadi nasceu em 19 de junho de 1945 na Repbli-
ca de Montenegro, na poca uma das repblicas constituintes da
Repblica Federal da Iugoslvia. Karadi era membro do Partido
Democrtico Srvio da Bsnia e Herzegovina, do qual foi presi-
dente durante o perodo de 12 de julho de 1990 at a sua renncia
em 19 de julho de 1996. Tambm foi presidente do Conselho de
Segurana Nacional da Repblica Srvia da Bsnia e Herzegovina
(mais tarde Repblica Srvia
36
) criado em maro de 1992. Alm
disso, de 17 de dezembro de 1992 a 19 de julho de 1996, Karadi
foi o nico presidente e o Comandante Supremo das foras ar-
madas da Repblica Srvia, sendo, consequentemente, a maior
autoridade civil e militar neste territrio (TPII, 2009d).
Como lder srvio na Bsnia e Herzegovina, Radovan
Karadi certamente teve papel fundamental no plano de ao
srvio contra as demais etnias existentes na Bsnia e Herzegovina
(TPII, 1995a). Deste modo, em julho de 1995, o Procurador-Geral
do Tribunal Internacional para a Antiga Iugoslvia, de acordo
com os poderes que lhes so conferidos pelo artigo 18 do Estatuto
do Tribunal (2009a)
37
, apresentou uma denncia referente a este
lder srvio, que sofreu trs emendas at a sua verso fnal (TPII,
2009a, 2009b), apresentada em fevereiro de 2009 contendo onze
acusaes (TPII, 2009c).
4.4.1. Os fatos
Os fatos levados em considerao para a elaborao das acusa-
es foram diversos, e a sua totalidade apontava para a persegui-
o sofrida pelos bsnios muulmanos e bsnios croatas no ter-
ritrio da Bsnia e Herzegovina, motivada por razes nacionais,
tnicas e religiosas. Neste sentido, foram acusadas ocorrncias
de tortura, assalto, estupro, confnamento ilegal, tratamento de-
sumano de civis, apropriao ilegal de propriedade
38
, deportao,
destruio imotivada de propriedade privada, perseguio de l-
deres polticos, profssionais e intelectuais, dentre outros crimes
cometidos contra as etnias em questo (TPII, 1995a). Alm disso,
o governo da Repblica Srvia tomou medidas restritivas e discri-
minatrias, como prises e buscas arbitrrias. Tambm ocorreu
uma destruio em massa de locais sagrados das religies cat-
lica e muulmana, como religies pertencentes aos grupos dos
bsnios muulmanos e bsnios croatas (TPII, 1995a).
Um dos fatos que mais chamaram a ateno foi o confna-
mento ilegal de pessoas destes grupos em campos de deteno
espalhados pelo territrio da Bsnia e Herzegovina, onde mui-
tos eram mortos, torturados fsica e psicologicamente, vtimas de
abuso sexual e tratamento desumano, alm de serem submetidos
a trabalho forado
39
. Ainda, as condies de vida nestas institui-
es eram calculadas de modo a trazer a destruio fsica destas
pessoas (TPII, 2009c).
Tambm houve uma grande poltica no sentido de espalhar
o medo e o terror entre os civis. Como parte desta poltica, eram
feitos materiais publicitrios que disseminavam entre os bsnios
srvios o medo dos bsnios muulmanos e bsnios croatas, ale-
gando que os primeiros seriam vtimas de genocdio pelos l-
timos e alegando tambm que os ltimos ocupavam uma terra
que deveria pertencer Srvia (TPII, 2009c). Esta foi uma poltica
especialmente forte na cidade de Sarajevo, e se manifestou prin-
cipalmente atravs de bombardeios e tiroteios. Nesta cidade, civis
eram atacados e mortos enquanto realizavam suas atividades co-
tidianas, como fazer compras ao supermercado ou passear com
seus flhos, sendo alguns deles atacados inclusive dentro de suas
prprias casas (TPII, 1995a; 2009c).
Em resposta aos bombardeios em Sarajevo e em outros locais,
a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) realizou
ataques areos contra bsnios srvios entre 25 e 26 de maio de
36
Lembrando que se trata no do pas, mas de uma das entidades polticas em que
dividido o territrio da Bsnia e Herzegovina.
37
O artigo 18 do Estatuto do Tribunal Penal Internacional (2009e), resumidamente,
confere ao Procurador-Geral o poder de iniciar investigao baseada em informaes
recebidas de qualquer que seja a fonte; o poder de questionar vtimas, suspeitos e
testemunhas; e o poder de, caso considere a existncia de um caso, apresentar uma
acusao a um dos juzes da Cmara de Julgamento do TPII com os fatos e os crimes
detalhados.
38
Durante a tomada das cidades, era comum que o exrcito bsnio srvio forasse as
pessoas a assinarem declaraes autorizando a cesso de seus bens aos rgos gover-
namentais bsnios srvios, estabelecendo esta como condio para que obtivessem a
autorizao de deixar a cidade (TPII; 1995a, 2009a).
39
Um dos trabalhos forados mais populares nestes campos de deteno era a obri-
gao de cavar covas. Muitos dos detidos foram orientados a cavar a prpria cova e/
ou a cova dos membros de sua famlia, o que alm de caracterizar o crime de trabalho
forado, confgurou-se como uma enorme tortura psicolgica (TPII, 2009c).
211 210
1995. Neste tempo, os ltimos detiveram mais de 200 funcion-
rios da ONU e os fzeram refns. Muitos dos detidos foram mal-
tratados em cativeiro. Alm disso, alguns foram posicionados em
locais de relevncia estratgica ou militar a fm de fazer com que
a OTAN parasse de atacar estes lugares (TPII, 1995a; 2009d).
Os acontecimentos em Srebrenica tambm foram conside-
rados. Aps a ecloso da Guerra da Bsnia, as foras armadas
bsnias srvias atacaram as cidades de bsnios muulmanos no
leste do pas. Isso causou um xodo de bsnios muulmanos para
certos enclaves da Bsnia e Herzegovina, os quais incluam Sre-
brenica, que reuniu uma populao estimada de 60 mil bsnios
muulmanos (TPII, 1995b). Em 16 de novembro de 1995, Srebre-
nica foi considerada uma rea de segurana pelo Conselho de
Segurana das Naes Unidas
40
, o que signifcava que nenhuma
das partes envolvidas no confito poderia atacar esta regio ou
nela praticar qualquer ato hostil. Contrariando esta deciso, os
bsnios srvios bombardearam e invadiram Srebrenica entre 6 e
11 de julho de 1995. Durante a tomada da cidade, eles restringi-
ram a entrada de ajuda humanitria (TPII, 1995b, 2009c).
Quanto aos civis que se encontravam em Srebrenica, dois ru-
mos foram tomados. Primeiramente, muitos deles se abrigaram
no complexo das Naes Unidas em Potoari
41
. Estes foram de-
tidos pelas foras bsnias srvias e separados em dois grupos: o
primeiro constitudo por mulheres, crianas e alguns idosos; e o
segundo por homens, sendo que ambos receberam garantias dos
bsnios srvios de que no seriam prejudicados. Todavia, uma
parte do primeiro grupo e a maioria do segundo foi massacrada,
e seus corpos foram deixados em campos e prdios vazios da re-
gio
42
. Uma parte tambm foi conduzida aos campos de deteno
j citados. Outros 15 mil bsnios muulmanos, que no recorre-
ram a Potoari, formaram uma grande coluna e tentaram fugir
para Tuzla
43
pelas forestas. Contudo, muitos foram capturados e
apenas um tero conseguiu chegar cidade (TPII, 1995a).
Em todos esses acontecimentos houve participao ativa
por parte das foras armadas dos bsnios srvios, bem como de
muitos membros do Partido Democrtico Srvio da Bsnia e Her-
zegovina. Tambm houve participao dos rgos governamen-
tais responsveis pelas reas em que ocorreram os ataques, e em
alguns casos foram feitos acordos com terceiros para que estes
realizassem os ataques (TPII, 2009c).
40
Deciso adotada na Resoluo 819 do Conselho de Segurana das Naes Unidas
(CSNU), de acordo com o Captulo VII da Carta da ONU (CSNU, 1993).
41
Uma pequena cidade localizada a aproximadamente 6 quilmetros de Srebrenica.
42
O grande nmero de mortes arbitrrias espalhou tanto terror entre os bsnios mu-
ulmanos e bsnios croatas detidos que muitos deles cometeram suicdio (TPII, 2009c).
43
Cidade situada no nordeste da Repblica Srvia, na Bsnia e Herzegovina.
44
Punvel de acordo com o Estatuto do Tribunal, nos termos dos artigos 4(3)(a), que
institui o genocdio como ato punvel; 7(1), que institui a punio de quem planeja,
instiga, ordena ou ajuda na realizao dos crimes em questo; e 7(3), que institui a
punio do superior que no trabalha para evitar e tm cincia dos crimes cometidos
por seus subordinados.
45
Punvel de acordo com o artigo 5(h), que institui a perseguio motivada por razes
polticas, raciais e religiosas como crime contra a humanidade; e com os artigos 7(1)
e 7(3) j citados do Estatuto do Tribunal.
46
Punvel de acordo com o artigo 5(b), que institui o extermnio como crime contra a
humanidade; e com os artigos 7(1) e 7(3) j citados do Estatuto do Tribunal.
47
Punvel de acordo com o artigo 5(a), que institui o assassinato como crime contra a
48
Punvel de acordo com o artigo 5(d), que institui a deportao como crime contra a
49
Referente s transferncias foradas de pessoas. Punvel de acordo com os artigos
5(i) referente a outros atos que podem se caracterizar como crime contra a humani-
dade , 7(1) e 7(3) do Estatuto do Tribunal.
50
Conforme reconhecido no Artigo Comum 3(1)(a) das Convenes de Genebra de
1949, que probe as ofensas contra a vida e a integridade fsica no que diz respeito
queles que no tomam parte nas hostilidades, fazendo referncia ao homicdio e a
tratamentos cruis.
51
Conforme reconhecido no Artigo Comum 3(1)(b) das Convenes de Genebra de
1949, que probe a tomada de refns no que diz respeito queles que no tomam par-
te nas hostilidades.
52
Todos punveis de acordo com o artigo 3, que enumera as violaes das leis e costu-
mes de guerra, e de acordo com os artigos 7(1) e 7(3) j citados do Estatuto do Tribunal.
4.4.2. A acusao
Devido a estes crimes, Karadi foi acusado de cometer geno-
cdio, crimes contra a humanidade e violaes das leis e costu-
mes de guerra. Mais especifcamente, foram duas acusaes de
genocdio
44
, cinco acusaes de crime contra a humanidade
(devido s prticas de perseguio por motivos polticos, raciais
e religiosos
45
; extermnio
46
; assassinato
47
; deportao
48
e atos de-
sumanos
49
) e quatro acusaes de violao das leis e costumes de
guerra (devido s prticas assassinato
50
, atos de violncia com o
propsito de disseminar terror entre civis, ataque ilegal a civis e
tomada de refns
51
)
52
(TPII, 2009c).
importante ressaltar que, ao acusar Karadi, o Procurador-
-Geral no quer dizer que o lder srvio cometeu fsicamente e pes-
213 212
soalmente esses crimes, mas que agiu nos termos do artigo 7(1) do
Estatuto do Tribunal, participando de uma organizao criminosa
com a qual planejou, instigou, ordenou ou ajudou na realizao
destes crimes (TPII, 2009c, 2009e). Alm disso, Karadi era na
poca a maior autoridade civil e militar da Repblica Srvia. Alm
desta autoridade formal, Karadi possua autoridade de facto, e
deste modo falhou com a sua obrigao de tomar as medidas ne-
cessrias para evitar que estes crimes acontecessem ou para punir
seus responsveis. Deste modo, o Procurador-Geral acredita que
ele sabia ou possua razes para saber que estes crimes estavam
acontecendo, devido ao seu envolvimento, ao recebimento de
informao e sua observao pessoal. Por este motivo, possui
responsabilidade criminal individual como superior, nos termos
do artigo 7(3) do mesmo Estatuto (TPII, 2009e).
4.4.3 O andamento do caso
Logo aps a aprovao das duas acusaes iniciais, foi expedido
um mandado internacional de priso para Karadi. Contudo, ele
s foi preso 13 anos depois, em 2008. Desde ento, enfrentaram-
-se algumas difculdades para dar continuidade ao julgamento,
como a ausncia de Karadi em algumas audincias, justifca-
da pela alegao de que no teria tido tempo sufciente para se
preparar (TPII, 2009d). Aps o Tribunal declarar que escalaria
um advogado para representar Karadi caso este voltasse a se
ausentar (KARADZIC BOYCOTTS, 2009), ele fnalmente compa-
receu (KARADZIC TRIAL, 2010).
Em uma das sesses, o lder srvio fez uma moo oral para
a sua absolvio de dez das onze acusaes apresentadas
53
. A
Cmara de Julgamento decidiu pela no procedncia da moo,
aprovando-a apenas com relao primeira acusao, que dizia
respeito ao genocdio cometido em algumas cidades da Bsnia e
Herzegovina entre 31 de maro e 31 de dezembro de 1992. Mesmo
analisando todas as evidncias apresentadas, como assassinatos,
danos mentais e psicolgicos, entre outros crimes cometidos
contra bsnios muulmanos e bsnios croatas, a Cmara chegou
concluso de que a evidncia no sufciente para garantir a
ocorrncia de genocdio nestes locais (TPII, 2012b). Deste modo,
restam agora dez acusaes contra Karadi.
4.4.4. A defesa de Karadic
Radovan Karadi comeou a proferir sua defesa perante o Tribunal
no dia 16 de outubro de 2012. Dentre os aspectos abordados, desta-
caram-se principalmente suas boas relaes com as demais etnias
da Bsnia e Herzegovina e a situao de confito que se construiu
no pas anteriormente guerra propriamente dita (TPII, 2012c).
Aps chamar a ateno para a sua convivncia pacfca com as
etnias muulmana e croata, Karadi introduziu a situao confi-
tuosa da Confederao. Afrmou que os partidos muulmano e cro-
ata foram fundados sobre uma forte orientao poltica anti-srvia,
e que acabaram por marginalizar essa etnia no s politicamente,
mas na sociedade civil como um todo (TPII, 2012c), por meio da
prtica de estupros e assassinatos por exemplo. Neste contexto, os
srvios comearam a se organizar para fugir dessa marginalizao.
O Exrcito da Repblica Srvia que fora formado lutou sempre a
partir de uma perspectiva de defesa, e nunca de ataque, sem alme-
jar conquistar territrios das demais etnias (TPII, 2012c).
Com relao alegao de que bsnios srvios teriam obs-
trudo a entrada de ajuda humanitria, o lder srvio explicou
que houve difculdades no encaminhamento desta ajuda porque
muitas vezes os caminhes e bens no haviam sido declarados e
apareciam sem ser anunciados. Ainda assim, foi feito o possvel
para que a ajuda fosse recebida (TPII, 2012c). Outro problema en-
frentado foi o fato de que, junto com esta ajuda humanitria, eram
enviados equipamentos militares, o que despertou raiva na popu-
lao srvia e difcultou a passagem dos comboios (TPII, 2012c).
Posteriormente, Karadi abordou os atentados em Saraje-
vo
54
, destacando que as investigaes foram feitas pela polcia
muulmana com a cooperao de autoridades da comunidade
internacional, sendo vedada a participao dos srvios. Neste
sentido, alegou que manequins e corpos de pessoas que morre-
ram de causas naturais foram acrescentados aos encontrados nos
atentados, manipulando a situao para trazer a aparncia de
catstrofe (TPII, 2012c). Uma das principais crticas trazidas na
defesa justamente o papel que a mdia desempenhou na mani-
pulao das informaes veiculadas, muitas vezes trazendo infor-
maes falsas. Por exemplo, Karadi afrmou que o real nmero
53
De acordo com a regra 98 das Regras de Procedimento e Evidncia do Tribunal
(2012d), a Cmara de Julgamento pode, por deciso oral, e aps ouvir as alegaes
orais das partes, decidir pela absolvio de qualquer acusao caso no haja evidn-
cias sufcientes para ampar-la.
54
Karadi diz em sua defesa que a populao srvia em Sarajevo foi reduzida de 200
mil para 70 mil aps as expulses orquestradas por muulmanos e croatas. Ainda,
diz que props e desmilitarizao da cidade e posteriormente a transferncia de sua
administrao para as Naes Unidas, porm ambas as propostas foram rejeitadas
(TPII, 2012c).
215 214
de mortos na guerra entre trs a quatro vezes menor do que o
nmero trazido a pblico (TPII, 2012c).
Por fm, concluiu que os srvios foram para a guerra sob uma
enorme presso, encarando muitas mentiras e enfrentando um
inimigo muito mais forte. De acordo com o lder srvio, a mobi-
lizao de muulmanos e croatas era duas vezes maior que a de
srvios na Bsnia e Herzegovina, desproporo que aumentou
com o envolvimento da OTAN (TPII, 2012c). Karadi terminou
sua defesa dizendo: (...) ningum nunca pensou em dizer: va-
mos ouvir o outro lado (TPII, 2012c).
5. CONCLUSO
Buscou-se no presente trabalho, por meio da exposio da pro-
posta da promoo da paz pelo Direito, do histrico da temtica
dos Tribunais ad hoc, da situao da antiga Iugoslvia durante a
primeira metade da dcada de 1990 e do caso IT-95-5/18, refe-
rente s acusaes de crimes internacionais contra o ex-dirigente
bsnio srvio Radovan Karadi, caracterizar o Tribunal Penal
Internacional para a antiga Iugoslvia como um tribunal ad hoc
em consonncia com a proposta da paz por meio do Direito. Para
tanto, importante a apresentao de um caso concreto, como
o de Karadi, para que se observe a prtica do contedo e dos
princpios da dita proposta.
Assim, demonstrou-se a atualidade do pensamento cosmo-
polita de Immanuel Kant (2008[1765]) sobre uma proposta para
a paz por meio do Direito, principalmente pela intermediao
do grande terico positivista austraco Hans Kelsen (2011[1944])
Ambas as propostas, tecidas em diferentes momentos de crise,
sendo a primeira uma resposta ao perodo traumtico do Ter-
ror da Revoluo Francesa e a segunda uma resposta ao fm
prximo da Segunda Guerra mundial, serviram de base para o
movimento que, ao fnal da Guerra Fria, culminou na implan-
tao, por meio do Conselho de Segurana da ONU, dos Tribu-
nais Penais Internacionais para a antiga Iugoslvia e para Ruan-
da. V-se tambm, como um passo posterior aos Tribunais ad
hoc, a implantao, agora no por meio de deciso unilateral
do Conselho de Segurana da ONU, mas por meio do Estatuto
de Roma, do Tribunal Penal Internacional, corte permanen-
te que consolida os valores da promoo da paz pelo Direito
(TAVERNIER, 1997).
Foi exposto ainda que a responsabilizao individual por
crimes de guerra, genocdio e crimes contra a humanidade tam-
bm elemento importante da obteno da paz e da sensao de
justia em mbito internacional (KELSEN, 2011[1944]). E com
base nessa responsabilizao e a fm de que se d uma resposta
humanidade que a comunidade internacional sugeriu a criao
dos tribunais ad hoc aqui descritos.
Assim, fnalmente, procurou-se, por meio da exposio do
caso de Radovan Karadi, exemplifcar com um caso concreto
todos os conceitos e princpios discutidos no comeo de traba-
lho. Entretanto, para melhor compreender o porqu da utilizao
de princpios como o da complementaridade, que supe o jul-
gamento por tribunais internacionais quando da impossibilidade
de tribunais domsticos efetuarem julgamento justo, foi necess-
ria explanao da situao nos Blcs durante a primeira metade
da dcada de 1990, quando houve o esfacelamento da Iugoslvia
para a independncia de seis novos Estados.
Dessa forma, acredita-se ter-se alcanado o objetivo de de-
monstrar os fundamentos da proposta da promoo da paz pelo
Direito, detalhando seu pano de fundo e aplicao nos Tribunais
Penais Internacionais que visam responsabilizao individual
por delitos internacionais. Assim, bastante representativo o caso
de Radovan Karadi, um dos ltimos indiciados pelo TPII a ser
julgado, para a ilustrao de tudo o que se procurou demonstrar.
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Autonomia individual: liberdade,
escolhas e condies materiais
SEO 2
223 222 A segunda base daquilo que denominamos dignidade humana
a autonomia individual. Este princpio consiste no livre exer-
ccio da vontade de acordo com os valores do indivduo, seus
interesses e desejos (BARROSO, 2011, traduo nossa). Para os
autores deste livro, a promoo da dignidade humana acontece
quando h uma expanso do espao da autodeterminao do in-
divduo. Assim, um indivduo autnomo aquele que pode per-
seguir aquilo que ele prprio defne como uma boa vida.
Como Barroso (2011) bem aponta, a promoo da autonomia
est desconectada da existncia de certas condies, quais sejam:
a razo, a independncia e a escolha. Ou seja, o indivduo aut-
nomo deve ser capacitado para tomar decises bem informadas;
livre de coero e de necessidades severas; e possuidor de reais
alternativas dentre as quais possa selecionar.
A autonomia est relacionada quelas escolhas mais profun-
damente defnidoras da prpria individualidade, tais como a re-
ligio, a sexualidade, as opinies polticas e a profsso. Trata-se,
portanto, de decises que devem ser preservadas de formas ileg-
timas de coero externas, sejam estas provindas de foras como
o Estado ou de privaes materiais restritivas, por exemplo.
Assim sendo, nos prximos captulos sero postos em deba-
te diversos mbitos nos quais persistem desafos garantia da
autonomia individual. O objetivo consiste no s na exposio
de diversas fontes de restrio liberdade de escolha ao redor
do mundo, mas tambm na refexo a cerca do papel dos atores
internacionais enquanto promotores da autonomia individual.
Num mundo no qual a dimenso dos atores estatais com frequ-
ncia ofusca o papel dos indivduos, as discusses aqui expostas
1
Escrito por Felipe Ferreira Pires de Carvalho, Guilherme Siqueira Coelho de Paula,
Joo Victor Souza Queiroz e Rafael Monteiro Manechini.
2
Escrito por Diego Bielinski, Gabriela Andrea Hermosilla, Joaquim Otvio Melo
Lima e Sarah Frz.
3
Escrito por Flvia Neme, Henrique Fialho Barbosa, Joo Pedro Lang e Raphaella
Gurgel Pinheiro.
propem que o ser humano seja encarado como protagonista de
sua prpria vida; e que os atores internacionais incluindo Es-
tados e organizaes internacionais reconheam seus prprios
papeis na potencializao de tal protagonismo.
No captulo Caso Ladele & McFarlane v. O Reino Unido: A
proteo da liberdade de religio frente secularizao do Esta-
do
1
, a questo da autonomia e os dilemas que ela pode acarretar
se fazem especialmente presentes, incluindo a forma como a lai-
cidade do Estado deve estar conjugada promoo da liberdade
religiosa. Paralelamente, o caso exposto no captulo incita a re-
fexo acerca da forma como a promoo da autonomia indivi-
dual em diversas esferas, como a religio e a orientao sexual,
deve ser pensada de forma a evitar a ecloso de confitos sociais.
O papel do Estado na promoo da dignidade humana, portanto,
encontra-se na base do caso levado Corte Europeia de Direitos
Humanos, que inspira o referido captulo.
Posteriormente, no captulo A cultura do espetculo: o papel
da grande mdia na representao e construo das identidades
sexuais
2
, ser analisado o papel dos meios de comunicao de
massa na promoo ou na limitao da autonomia individual
com relao s identidades sexuais. Afnal, a mdia determi-
nante na difuso e na construo dos valores que permeiam a
sociedade, podendo contribuir para que esta seja mais tolerante
s diversas identidades sociais; ou reproduzir valores e crenas
excludentes, de forma que a sociedade se torne crescentemente
coercitiva quanto autonomia do indivduo nessas questes.
J no captulo Programas de transferncia de renda: um pa-
radigma em proteo social e combate pobreza
3
, passamos a
um novo fator crucial para que a autonomia individual seja efe-
tiva: a independncia, no s da coero por outros atores, mas
tambm das necessidades materiais. A extrema pobreza uma
condio que se impe contra as reais possibilidades do indiv-
duo de fazerem escolhas coerentes com sua concepo de uma
boa vida. Dessa forma, indispensvel a discusso acerca de fer-
ramentas que possam contribuir para a erradicao da pobreza,
como, no caso, os programas de transferncia de renda.
224
Em linha relacionada segue o captulo Economia informal:
desafos ao estabelecimento de padres de trabalho decente
4
.
O trabalho, segundo a viso dos autores, deve ser realizado em
condies livres e seguras, pautadas pela equidade e pela digni-
dade, em conformidade com o conceito de trabalho decente
propagado pela OIT. Assim, o captulo discute as formas como o
trabalho informal, no sendo protegido pelos enquadramentos
trabalhistas, impacta o provimento das condies materiais es-
senciais autonomia do indivduo.
J o penltimo captulo desta seo, Cyber Warfare: Esta-
blishing instruments to deal with a new world threat
5
, lida com
uma temtica bastante atual. O advento da internet, ao longo das
ltimas dcadas, tem suscitado euforias e desafos. Ao mesmo
tempo em que a internet se coloca como um novo canal para a
democratizao da informao, se impe tambm como arena
para a guerra ciberntica, o cyber terrorismo e o hacktivismo.
Nesse contexto, cabe aos atores internacionais pensarem em for-
mas de combate aos usos negativos da rede, sem com isso com-
prometer seu maior trunfo: a livre expresso e associao, bases
essenciais para a autonomia individual.
Discusso relacionada promovida no ltimo captulo da se-
gunda seo, Caso WikiLeaks: a questo da tica e infuncias no
jornalismo e nas relaes internacionais
6
. Aqui, o enfoque recai
sobre a liberdade de expresso mais especifcamente no caso do
papel da imprensa. At que ponto esta liberdade deve ser restrin-
gida por valores sociais, como a tica jornalstica, ou por interes-
ses estatais? Discute-se, ainda, os potenciais impactos do cres-
cente espao para a autonomia individual proporcionado pela
internet sobre reas como o jornalismo e as relaes interestatais.
BARROSO, L. R. Here, Tere and Everywhere: Human Dignity in Contemporary Law
and in the Transnational Discourse. Boston College International and Comparative
Law Review, v. 35, n. 2. 2011.
4
Escrito por Andressa de S Paschoal, Alyne Cristina Lumikoski, Brbara Sabadin
Bueno e Carolina Taines M. de Souza.
5
Escrito por Andresa da Mota Silveira Rodrigues, Carolina Carvalho Tavares, Henri-
que Mendona Torres Sottovia e Mrcio Nascimento Costa Carvalho.
6
Escrito por Asaph Correa e Teles, Brbara Cruz de Almeida Lima, Caio Eduardo Fon-
seca da Silva, Eurides Viana de Brito, Juliana Akemi Ide e Luiza Facchina Macedo Bessa.
227 CASO LADELE & MCFARLANE
V. O REINO UNIDO:
Felipe Ferreira Pires de Carvalho
Guilherme Siqueira Coelho de Paula
Joo Victor Souza Queiroz
Rafael Monteiro Manechini
1
7
() a liberdade importante, importante a ponto de poder ser
comprada ao preo de um sacrifcio muito doloroso. As pessoas que
a amam no devem dar trgua aos seus inimigos (...)
Ronald Dworkin
2
A proteo da liberdade de religio
frente secularizao do Estado
1. INTRODUO
A problemtica abordada neste artigo, qual seja, os limites do Es-
tado laico frente s liberdades individuais, surge como inevitvel
ao prprio contexto global contemporneo. medida que novos
sujeitos de direito internacional so legitimados e o indivduo
passa a constituir o foco da proteo legal internacional, novos
desafos e questes so enfrentados e, por essa razo, este debate
de grande relevncia.
O caso em pauta resultado do choque entre as aes supos-
tamente imparciais do Estado e seus impactos nas liberdades in-
dividuais de seus cidados. Apresentada perante a Corte Europeia
de Direitos Humanos, a demanda trata da reivindicao de dois
aplicantes que, conforme alegam, perderam seus empregos por se
recusarem a exercer suas profsses de modo que contrariassem
suas convices pessoais. O caso situa-se, de fato, em um terreno
de delicada explorao, que ser apresentado de modo a estabele-
cer as linhas gerais que envolvem o debate sobre o assunto.
Primeiramente, ser apresentado um panorama explicativo
do funcionamento da Corte Europeia de Direitos Humanos, por
meio de um apanhado histrico que mostrar a criao do rgo
e sua funo dentro do sistema europeu e internacional de prote-
o aos direitos humanos e sua estrutura funcional. Depois, ser
apresentado, em detalhes, o caso em si.
1
Gostaramos de prestar nosso sincero agradecimento a Paulo Henrique Blair de Oli-
veira, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia e Juiz Titular da
17 Vara do Trabalho de Braslia, por seu auxlio na reviso deste artigo.
2
DWORKIN, R. O Direito da Liberdade: a leitura moral da Constituio norte-america-
na. So Paulo: Martins Fontes. 2006.
229 228
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Caso Ladele & McFarlane v. O Reino Unido
Para compreender inteiramente o debate, entretanto, ne-
cessrio que se percorra o caminho histrico que permitiu alcan-
ar a recente compreenso de Estado Laico ou secular e como
o direito liberdade de religio se conecta ao atual contexto de
proteo internacional dos direitos humanos.
Por ltimo, ser mostrada uma compilao jurisprudencial
3

acerca da matria, com julgados tanto da prpria Corte Europeia
de Direitos Humanos como da Suprema Corte dos Estados Uni-
dos, que, por ser a mais antiga corte constitucional existente, pos-
sui precedentes de grande relevncia, de maneira a demonstrar a
verdadeira complexidade que envolve o debate. Tem-se por ob-
jetivo, por meio da apresentao desses julgados, mostrar como
caminhou o entendimento dessas cortes ao longo do tempo, sem
querer, entretanto, pautar ou limitar a anlise do presente caso
aos pontos levantados nos precedentes expostos.
Trata-se de uma questo deveras tortuosa e relativamente
recente, no entanto, apesar de toda a complexidade inerente a
presente disputa, debruar-se sobre o caso Ladele and McFarlane
v. Te United Kingdom proporciona a imerso em dos mais en-
riquecedores debates do direito moderno. Os limites do Estado
Democrtico de Direito em sua laicidade se impem perante
um contexto em que o indivduo, tomado em sua mais profunda
singularidade, concebido paulatinamente como um sujeito de
direito de grande relevncia. Dessa forma, por meio deste artigo,
espera-se no esgotar o assunto, mas iniciar um debate que pa-
radoxalmente, pela sua natureza, questiona e simultaneamente
reafrma a prpria percepo do conceito de democracia.
2. A CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS
2.1 A Criao do Tribunal
Aps a Segunda Guerra Mundial, os direitos humanos emergiram
com notria relevncia supranacional, uma vez que passaram a
ser vistos como valores comuns comunidade internacional. Esses
direitos deveriam servir de base para todo o ordenamento jurdico,
seriam imutveis e universais, fgurando acima das prprias cons-
tituies dos Estados. O desenvolvimento das relaes entre os pa-
ses gerou a necessidade de se buscar meios para estabelecer quais
seriam os valores fundamentais da comunidade internacional, que
deveriam ser respeitadas por todos, independentemente de leis in-
ternas ou tratados internacionais (CORDEIRO; ZANELATTO, 2007).
Buscando trilhar caminhos para delinear e proteger esses
direitos, a Assembleia Geral das Naes Unidas elaborou e ado-
tou, em 1948, a Declarao Universal dos Direitos Humanos. O
referido documento buscou proporcionar o reconhecimento do
indivduo como membro da comunidade internacional, um ci-
dado do mundo e consagrar o respeito dignidade humana e
os valores universais a ela relacionados. Visava estabelecer um
ideal comum que deveria ser observado e respeitado por todos
os povos e naes, para proteo de seus direitos mais basilares,
os chamados direitos humanos (CORDEIRO; ZANELATTO, 2007).
O Conselho da Europa (COE), a mais antiga instituio euro-
peia em funcionamento, fundado em 1949, hoje formado por 47
(quarenta e sete) pases, includo os 27 (vinte e sete) que formam
a Unio Europeia (UE), tem como um de seus maiores objetivos a
proteo dos direitos humanos. Buscando concretizar vrios dos
direitos constantes na Declarao Universal dos Direitos Huma-
nos, o COE elaborou a Conveno Europeia dos Direitos do Ho-
mem (CEDH), adotada em 1950, por meio do Tratado de Roma,
entretanto, a Conveno apenas entrou em vigor em 1953. A Con-
veno um tratado internacional, por meio do qual os Estados
membros do Conselho da Europa se comprometem a assegurar
direitos civis e polticos fundamentais, no s aos seus prprios
cidados, mas tambm a todos que se encontrem sob sua jurisdi-
o (CEDH, [s.d.]b).
Adotada pela ONU em 1989 e ratifcada por 150 Estados, dentre os
quais a Frana, em 1990, essa Conveno aborda, entre outros, os
seguintes pontos: 1 direito igualdade; 2 direito a uma proteo
especial para seu desenvolvimento em condies normais; 3 direi-
to a um nome e a uma nacionalidade; 4 direito a uma alimentao
adequada, moradia e a cuidados com sua sade; 5 direito a cuida-
dos particulares em caso de defcincia fsica ou mental; 6 direito a
amor e compreenso; 7 direito educao, ao esporte e ao lazer;
8 direito a estar entre os primeiros a ser socorrida em caso de de-
sastres; 9 direito proteo contra a crueldade e explorao; 10
direito de se desenvolver em um esprito de fraternidade, paz e tole-
rncia. (GUNTEN; MARTIN; NIOGRET, 1994, p. 10, traduo nossa).
3
apresentado aqui e nas sees seguintes o conceito de jurisprudncia em sentido
estrito, considerando que dentro desta acepo, jurisprudncia consiste apenas no
conjunto de decises uniformes, prolatadas pelos rgos do Poder Judicirio, sobre
uma determinada questo jurdica. a auctoritas rerum similiter judicatorum (auto-
ridade dos casos julgados semelhantemente). A nota especfca deste sentido a uni-
formidade no critrio de julgamento (LIMA, 2004, p. 16).
231 230
A forma que o Conselho da Europa encontrou para concretizar e
dar real proteo aos direitos humanos, ou seja, para garantir que
no fcassem apenas no papel, foi a criao da Corte Europeia de
Direitos Humanos, em 1959. A misso desse Tribunal verifcar o
respeito aos princpios estabelecidos em seu documento funda-
dor. atribuio da Corte o julgamento de questes que envolve-
rem a violao dos direitos salvaguardados pela Conveno. Seus
precedentes tm carter vinculante para os Estados submetidos
sua jurisdio, ou seja, para os pases que, por meio do Trata-
do de Roma, ratifcaram a Conveno, as decises tomadas pela
Corte tambm so vlidas para seus tribunais nacionais ao discu-
tirem questes semelhantes (CEDH, 2012a).
O Conselho da Unio Europeia, a principal instncia decis-
ria da Unio Europeia, representa os 27 (vinte e sete) pases do
bloco e aderiu Conveno, assinando o Tratado de Roma em
2010. Essa adeso buscava propiciar aos cidados europeus uma
proteo mais efetiva de seus direitos fundamentais, alis, foi
uma forma de consolidar os direitos estabelecidos na Carta de
Direitos Fundamentais da Unio Europeia, proclamada em 1999.
A carta buscava resguardar certos direitos fundamentais aclama-
dos pelos pases membros da UE e que se relacionavam intima-
mente com os direitos protegidos pela Conveno Europeia dos
Direitos do Homem (PARLAMENTO EUROPEU, 2000).
Est contida na prpria Carta de Direitos Fundamentais da
Unio Europeia uma previso de que, se direitos constantes no
referido documento corresponderem a direitos
4
garantidos pela
Conveno Europeia dos Direitos do Homem, eles devero ter um
mbito de aplicao igual ao determinado pela Conveno, embo-
ra a legislao da UE possa prever uma proteo mais abrangente.
Na medida em que a presente Carta contenha direitos correspon-
dentes aos direitos garantidos pela Conveno Europeia para a Pro-
teo dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, o
sentido e o mbito desses direitos so iguais aos conferidos por essa
Conveno. Esta disposio no obsta a que o direito da Unio conf-
ra uma proteo mais ampla (PARLAMENTO EUROPEU, 2000, p. 20).
Ainda de acordo com o Parlamento Europeu, quaisquer direitos
legitimados pela ordem constitucional comum aos pases da UE
devem ser interpretados de acordo com os contornos interpreta-
tivos delineados por esses preceitos jurdicos compartilhados. No
entanto, a Corte Europeia de Direitos Humanos no um rgo da
UE, contrariamente ao Tribunal de Justia da Unio Europeia, mas
sim um organismo ligado ao Conselho da Europa. Os 47 (quarenta
e sete) Estados membros do COE tambm so necessariamente
membros do Tribunal de Justia da Unio Europeia e, assim, esto
vinculados s decises deste. Naturalmente, os precedentes deste
tribunal tambm afetam os membros da UE (SORIANO, 2007).
2.2 A Estrutura do Tribunal
A Corte Europeia de Direitos Humanos encontra-se acima dos tri-
bunais nacionais, de forma que suas decises integram uma ins-
tncia jurdica superior a dos tribunais nacionais. Nos pases par-
ticipantes do Conselho da Europa, alm de poderem solicitar a
interveno das instncias judiciais internas, os particulares pos-
suem a prerrogativa de levarem seu pleito CEDH. O recorrente
inicial de uma demanda apresentada CEDH pode ser um Es-
tado. Entretanto, frequentemente, trata-se de um indivduo que
apresenta um recurso e o submete a exame preliminar. Contudo,
o recorrido necessariamente o Estado (KERNALEGUEM, 1999).
Em regra, qualquer Estado contratante ou mesmo qualquer parti-
cular que se considere vtima de uma violao da Conveno, por
um dos Estados contratantes, pode dirigir queixa diretamente
CEDH. (CORDEIRO; ZANALLETO, 2007, p. 244).
Porm, existem algumas ressalvas quanto ao direito dos
particulares de buscar proteo junto CEDH (CORDEIRO; ZA-
NELATTO, 2007, p. 244). A Corte Europeia de Direitos Humanos
s pode ser solicitada a conhecer de um assunto depois de esgo-
tadas todas as vias recursais nas instncias judiciais internas do
Estado e, ainda, aps 6 (seis) meses da deciso defnitiva. Tam-
bm no sero aceitas queixas annimas ou idnticas s outras j
examinadas pela Corte ou que sejam consideradas incompatveis
com o disposto na Conveno e seus protocolos (CEDH, 2012b).
Perante a CEDH, particulares que acreditam no terem al-
canado uma deciso justa em nvel nacional, tm a possibilida-
de de processar seus respectivos Estados. A Corte pode, inclusive,
ordenar o pagamento de indenizaes s vtimas, caso o recurso
4
So direitos protegidos pela Conveno Europeia dos Direitos do Homem o direito
vida, a um processo equitativo em matria civil e penal, ao respeito pela vida privada
e familiar, liberdade de expresso, liberdade de pensamento, de conscincia e de
religio, a um recurso efetivo, proteo da propriedade, ao voto e a participar em
eleies. Ademais, a Conveno e seus protocolos probem a tortura e penas ou tra-
tamento desumanos ou degradantes, a deteno arbitrria e ilegal, a discriminao
no que tange ao gozo dos direitos e liberdades por eles reconhecidos, a expulso ou
repulso por parte de um Estado dos prprios nacionais, a pena de morte e a expul-
so coletiva de estrangeiros (CEDH, [s.d.]b).
233 232
seja julgado procedente. Esses recursos so interpostos por par-
ticulares contra Estados vinculados pela Conveno ou por Es-
tados membros da Corte que tenham tomado conhecimento de
violao de direitos humanos por parte de outros pases. No en-
tanto, os recursos apresentados CEDH no interferem nos pro-
cessos perante os rgos judiciais internos dos Estados. A CEDH
apenas verifca se realmente alguma norma da Conveno Euro-
peia dos Direitos do Homem foi desrespeitada e, em caso positi-
vo, condena o referido Estado a pagar indenizao ao recorrente
ou a quem teve seu direito lesado, mas os processos tidos como
encerrados nos respectivos pases permanecem intocados pela
Corte (COE, 1996).
Em 1998, a Corte se tornou um rgo permanente, com sede
em Estrasburgo, Frana, e os particulares podem ingressar com
aes diretamente na prpria Corte. Esse rgo jurisdicional
composto por um nmero de juzes equivalente ao de Estados
vinculados pela Conveno. No existe nenhum empecilho para
eleio de mais de um juiz com a mesma nacionalidade. Eles no
so obrigados a julgar de acordo com os costumes, valores e con-
venes culturais de sua nao, j que os juzes eleitos atuam de
forma independente, no tendo vinculao poltica a nenhum
dos Estados, de modo que podem decidir conforme sua livre
convico. Eles devem proferir seu julgamento com base na sua
interpretao dos princpios e direitos encartados na Conveno
Europeia dos Direitos do Homem (CEDH, 2012a).
Os juzes so eleitos pela Assembleia Parlamentar do Conse-
lho da Europa e seus respectivos mandatos possuem durao de
6 (seis) anos. Porm, os mandatos cessaro assim que os juzes
atingirem a idade de 70 (setenta) anos, mesmo que os manda-
tos ainda no tenham se encerrado. A eleio ocorre de forma
alternada, assim, a cada 3 (trs) anos, se elegem metade dos ju-
zes, garantindo assim uma renovao peridica de metade da
Corte (CEDH, 2012b). Os juzes da Corte Europeia de Direitos
Humanos so predominantemente magistrados dos tribunais
nacionais de instncia superior ou, ainda, professores de direi-
to, em atividade ou aposentados (BERGER, 1998). Os referidos
magistrados so impedidos de realizar qualquer atividade que
coloque em risco ou dvida sua imparcialidade e independncia
ou, ainda, sua disponibilidade para a execuo dos trabalhos pe-
rante a Corte (CEDH, 2012a).
O Tribunal subdividido em vrios rgos internos, dentre eles,
comits, cmaras e a Cmara Alta. Esta a ltima instncia da Cor-
te, ou seja, a sentena proferida por esse rgo ser irrecorrvel. Na
maioria das vezes, os casos julgados pela Cmara Alta decorrem de
situaes em que se vislumbram importantes questes acerca da
interpretao dos direitos contidos na Conveno (CEDH 2012b).
possvel notar que, graas atuao da CEDH, a Conven-
o Europeia dos Direitos do Homem exerce forte infuncia na
poltica interna dos pases signatrios, pois, sendo eles condena-
dos e tendo de pagar indenizaes fxadas pelo Tribunal, amplia-
-se o interesse em adequar suas leis internas e jurisprudncia de
tribunais nacionais aos precedentes da Corte. Trata-se sem d-
vida de um dos fatores de mutaes jurdicas e de transformaes
das atividades judicirias as mais expressivas da segunda metade
do sculo XX (MARGUNAUD, 1997, p. 2, traduo nossa).
Em quase meio sculo, o Tribunal j proferiu mais de 10 mil senten-
as. As suas sentenas so vinculativas para os Estados em causa e
levam os governos a alterar a sua legislao e as suas prticas admi-
nistrativas em muitos domnios. A jurisprudncia do Tribunal fez
da Conveno um instrumento dinmico e poderoso para respon-
der aos novos desafos e consolidar o Estado de direito e a democra-
cia na Europa (CEDH, [s.d.]a, p. 2).
3. O CASO LADELE & MCFARLANE V. O REINO UNIDO
Esta seo buscar apresentar o caso a ser julgado e descrever
os fatos narrados na petio dos aplicantes de forma imparcial
e detalhada. Tal descrio ser baseada no documento Ladele
and McFarlane v. Te United Kingdom Statement of Facts and
Questions to the Parties, o qual contm as peties de Lillian
Ladele e Gary McFarlane, apresentadas em 27 de agosto e 24 de ju-
nho de 2010, respectivamente. Em seguida, ser apresentada a cor-
relao apontada na petio entre os fatos ocorridos e as supostas
ofensas Conveno Europeia dos Direitos do Homem. A questo
acerca da laicizao do Reino Unido, que se faz bastante presente
ao longo do caso, ser abordada posteriormente em outra seo.
3.1. Descrio dos fatos
A primeira aplicante, Sra. Lillian Ladele, de religio crist, nasci-
da em 1960 e vive em Londres. Ela representada diante da Corte
pelo Sr. M. Jones, da Ormerods, uma frma de procuradores de
Croydon, Surrey (CEDH, 2010, traduo nossa). A Sra. Ladele foi
empregada como escriv pelo London Borough of Islington, de
1992 a 2009, tendo exercido, a partir de 2002, a funo de registrar
nascimentos, mortes e matrimnios. Para a Sra. Ladele,
235 234
O casamento a unio de um homem com uma mulher para a vida,
e acredita sinceramente que as unies civis entre pessoas do mesmo
sexo, o qual ela descreve como casamento em tudo, menos no nome,
so contrrios s Leis de Deus (CEDH, 2010, p. 1, traduo nossa).
Islington, distrito londrino onde vive Ladele, possui uma poltica
de igualdade e diversidade chamada Dignity for All (Dignidade
para Todos), que promove unio entre as pessoas e igualdade
para estas dentro da comunidade, em especial contra a discrimi-
nao por idade, inaptido, gnero, sexualidade, raa e religio
(CEDH, 2010, traduo nossa). Em dezembro de 2005 tambm
entrou em vigor, em todo o Reino Unido, o Civil Partnership Act
2004, garantindo a unio civil a casais do mesmo sexo com direi-
tos iguais aos de um matrimnio entre pessoas de sexos opostos
(CEDH, 2010, traduo nossa). A unio civil realizada com a as-
sinatura do documento de registro na presena de um escrivo e
de uma testemunha (CEDH, 2010, traduo nossa).
A aplicante, no entanto, possui convices religiosas que vo
diretamente contra a unio civil de pessoas do mesmo sexo, afr-
mando, em seu depoimento ao Employment Tribunal
5
(Tribunal
do Trabalho), que se sentia inapta a realizar uma unio que ela
sinceramente acreditava ser contra a vontade de Deus (CEDH,
2010, traduo nossa). No incio foi permitido que arranjos infor-
mais fossem realizados, de modo que a Sra. Ladele pudesse tro-
car de ocupao com outros funcionrios e no fosse obrigada a
formalizar unies homoafetivas. Entretanto, em maro de 2006,
dois colegas de trabalho homossexuais queixaram-se quanto
recusa de Ladele a cumprir tais tarefas baseando-se apenas na
orientao sexual dos clientes. Islington, ento, a partir das afr-
maes dos funcionrios, iniciou procedimentos disciplinares
contra a aplicante por violao da poltica Dignity for All (CEDH,
2010, traduo nossa).
A Sra. Ladele apresentou queixa contra o distrito no Employ-
ment Tribunal de Londres, o qual, em julho de 2008, sustentou que
Lillian Ladele sofreu discriminao religiosa e que Islington colo-
cou os valores da comunidade LGBT (acrnimo de Lsbicas, Gays,
Bissexuais e Transgneros) acima daqueles que possuem crena
Crist (CEDH, 2010, traduo nossa). O distrito, por sua vez, recor-
reu ao Employment Appeal Tribunal (Tribunal de Apelo do Traba-
lho) um tribunal superior
6
, que revogou a primeira deciso e jul-
gou o ato de Islington uma forma proporcional de alcanar um fm
legtimo, ou seja, o distrito teria agido corretamente ao tentar ga-
rantir que os escrives efetuem seu trabalho em toda sua extenso,
como consta nos pargrafos 111 e 112 daquele julgamento (CEDH,
2010, traduo nossa). O Employment Appeal Tribunal deixou
como uma observao parte, contudo, que Islington poderia le-
galmente escolher apenas funcionrios que no possussem fortes
objees religiosas para desempenhar tal funo, visando a evitar
esse tipo de problema (CEDH, 2010, traduo nossa).
O processo foi levado, ainda, Court of Appeal, mais uma
corte de instncia superior, que sustentou as concluses do
Employment Appeal Tribunal, destacando que Islington no est
meramente autorizada a realizar a unio civil, mas obrigada a
isso. A solicitao de apelo Suprema Corte foi recusada, em 4 de
maro de 2010 (CEDH, 2010, traduo nossa). A Sra. Ladele teve,
por fm, sua demisso considerada justa at este ltimo apelo, po-
rm ela decidiu recorrer CEDH como ltimo recurso.
O segundo aplicante chama-se Gary McFarlane, um bri-
tnico nascido em 1961, habitante de Bristol e conselheiro da
Relate Avon Limited (sendo que Relate um auxlio de caridade
a relacionamentos existente no Reino Unido e Avon o nome de
uma regio da Inglaterra) (CEDH, 2010, traduo nossa). Cristo,
acredita fortemente que comportamentos homossexuais so pe-
caminosos e nada deve ser feito para aprovar tais condutas. Ele
representado diante da Corte pelo Sr. P. Diamond, um advogado
que exerce o cargo em Cambridge (CEDH, 2010, traduo nossa).
O Sr. McFarlane, por fazer parte da Relate Avon Limited,
membro da Associao Britnica para Terapia Sexual e Rela-
cional (em ingls, BASRT), cujo Cdigo de tica defende que os
terapeutas devem respeitar as decises, valores e ideias de seus
clientes, alm de que seus terapeutas devem estar cientes dos
preconceitos que carregam para poder evitar discriminao e sa-
ber quando isso pode afet-los. O aplicante esteve submetido a
esse cdigo no perodo em que trabalhou na Relate Avon, de 2003
a 2008 (CEDH, 2010, traduo nossa).
O Sr. McFarlane inicialmente se mostrou preocupado em
oferecer servios a casais do mesmo sexo, no entanto, aps argu-
mentar com seu supervisor dentro da Associao, ele aceitou que
aconselhar tais casais no implicaria em aprovar seus comporta-
mentos, e mostrou-se disposto a continuar seu trabalho (CEDH,
5
rgo pblico responsvel por ouvir disputas entre empregados e empregadores,
incluindo demisso injusta e discriminao. similar a uma corte, porm menos for-
mal, e est presente no Reino Unido (MINISTRY OF JUSTICE, [s.d.]).
6
Tribunais superiores tm como principal funo ouvir os apelos de decises rea-
lizadas por instncias inferiores, no caso, de uma deciso do Employment Tribunal.
237 236
2010, traduo nossa). O terapeuta reagiu bem aos dois primeiros
casais lsbicos que ele aconselhou, embora questes puramente
sexuais no houvessem surgido. Em 2007, contudo, houve a per-
cepo dentro da organizao de que Gary McFarlane relutava
em tratar de assuntos sexuais com casais homoafetivos (CEDH,
Algumas tenses ocorreram entre o Sr. McFarlane e o geren-
te da Relate, Sr. Benett, referentes difculdade daquele em no
expressar seu preconceito contra homossexuais baseados em sua
religio. O aplicante acaba sendo demitido, em maro de 2008,
sob a justifcativa de ter concordado previamente com as polti-
cas da organizao e, entretanto, ter fornecido conselhos sexuais
a casais homoafetivos sem a inteno de realmente faz-lo, no
podendo, portanto, ser confado a ele o papel de conselheiro
(CEDH, 2010, traduo nossa).
Uma reclamao feita pelo Sr. McFarlane foi apresentada ao
Employment Tribunal, porm o Tribunal considerou razoveis as
justifcativas dadas pela Relate Avon, e julgou no haver discrimi-
nao contra o aplicante (CEDH, 2010, traduo nossa). Este, ento,
recorreu ao Employment Appeal Tribunal, o qual sustentou que o
Employment Tribunal agiu corretamente ao recusar a reclamao
(CEDH, 2010, traduo nossa). O segundo tribunal observou, tam-
bm, que os fatos apresentados neste caso so bastante similares
aos apresentados no caso da primeira aplicante. Uma nova peti-
o foi feita Court of Appeal para que esta permitisse o prosse-
guimento do recurso de McFarlane, contudo, este tribunal recusou
a solicitao por considerar o caso extremamente similar apela-
o movida outrora por Ladele. Assim, a Court of Appeal concluiu
no haver reais expectativas de xito na distino entre a apelao
apresentada pelo Sr. McFarlane e a j negada Sra. Ladele (CEDH,
2010, traduo nossa). Os casos da Sra. Ladele e do Sr. McFarlane
sero ouvidos juntos pela Corte Europeia de Direitos Humanos.
3.2. Acusao
Algumas queixas foram apresentadas pelos aplicantes, buscando
expor a violao de certos direitos garantidos pela Conveno Eu-
ropeia dos Direitos do Homem. O primeiro e segundo aplicantes
criticaram a falha de proteo aos seus direitos nacionais relati-
vos liberdade de manifestar suas religies, o que vai contra o
Artigo 9 da Conveno, considerado isoladamente e em conjun-
o ao Artigo 14 (CEDH, 2010, traduo nossa). O primeiro artigo
refere-se liberdade de pensamento, conscincia e religio, en-
quanto o segundo probe a discriminao.
A primeira aplicante queixa-se, ainda, que o direito nacional
falhou ao no lhe assegurar uma soluo efetiva contra a violao
de suas liberdades individuais, o que seria contrrio ao Artigo 13
(CEDH, 2010, traduo nossa), o qual, de acordo com a Conven-
o, defende o direito a uma soluo efetiva. O segundo aplicante,
por sua vez, afrma que o direito nacional no lhe proporcionou
adequadamente a garantia de julgamento justo, indo contra o Ar-
tigo 6, que trata precisamente desse aspecto, e tampouco prote-
geu seu direito ao respeito pela vida privada, violando o Artigo 8,
referente ao direito de respeito vida privada e familiar (CEDH,
4. A LIBERDADE DE RELIGIO E A FIGURA DO ESTADO LAICO
Esta seo busca apresentar conceitos cruciais anlise do caso
Ladele & MacFarlane vs. Reino Unido, expondo estes conceitos
frente controvrsia suscitada pelo caso. Primeiramente, um
panorama do Reino Unido quanto ao suporte laicizao ser
apresentado, levando em considerao a inexistncia de uma
constituio escrita, assim como a trajetria histrica que levou o
Ocidente a uma prevalncia do paradigma do Estado laico. Aps
esta breve exposio, a questo da liberdade religiosa e a sua pos-
sibilidade de existncia em conjunto ao Estado laico sero trata-
das, em especial no Reino Unido.
4.1. Consideraes acerca do trato da laicidade estatal pelo Reino Unido
No Reino Unido, por no haver uma constituio escrita, no h
uma afrmao direta quanto proteo da liberdade de religio e
suas limitaes (HILL, 2005, traduo nossa). De acordo com Mark
Hill (2005), no entanto, possvel atualmente que tribunais supe-
riores do Reino Unido declarem incompatibilidade entre a legis-
lao domstica e os direitos da Conveno Europeia dos Direitos
do Homem, graas ao Ato dos Direitos do Homem (HRA) de 1998,
ou, em outras palavras, houve uma incorporao da Conveno
s leis domsticas, ainda que no se saiba ao certo os efeitos que
tal fato pode proporcionar. A Conveno formaliza, de maneira
clara, a proteo de certas garantias individuais, relacionadas se-
ara dos direitos humanos. Entre esses direitos est a liberdade de
pensamento, conscincia e religio, conforme foi estabelecido no
Artigo 9 do documento em questo (CEDH, 1950, p. 11).
7
Citado integralmente na subseo 5.1 deste artigo.
239 238
interessante notar que o Artigo 9 da Conveno limitador
de si prprio (HILL, 2005, traduo nossa), medida que, em seu
segundo pargrafo
7
, as condies para a proteo da liberdade
religiosa so esclarecidas e nele afrmado que a religio de al-
gum pode ser manifestada livremente desde que a segurana
pblica, a ordem pblica, sade ou moral, e o direito e a liber-
dade de outros sejam mantidos (CEDH, 1950, p.11). Esse mesmo
pargrafo tambm destaca que tais restries so necessrias a
uma sociedade democrtica.
Existem algumas outras fontes de leis que tratam a questo
da liberdade religiosa no pas, dispersas entre decretos regula-
mentares (os quais possuem a funo de explicar leis e suas apli-
caes) e decises de cortes de direito comum: alguns exemplos
seriam a proibio da realizao de cultos com portas trancadas
ou barradas de alguma forma, garantia de descanso do trabalho
aos domingos (a no ser que o contrato do empregado estabelea
previamente que domingos sero dias de trabalho), garantia de
educao religiosa como parte do currculo bsico de uma escola,
etc. (HILL, 2005, traduo nossa).
Norman Doe (2011) tambm identifca algumas justifcativas
para limitar a liberdade de religio. Para o autor, a consequncia
de algum dano sociedade pode ser utilizada como justifcativa
para limitar a liberdade de religio, inclusive, a corte, por exem-
plo, no aceita que atividades motivadas por religio justifquem
a violao de uma lei penal. Tal afrmao pode, em certa medida,
ser utilizada no caso Ladele and McFarlane v. Te United King-
dom, uma vez que as motivaes que levaram os aplicantes a no
desejarem exercer suas funes em seus respectivos empregos fo-
ram motivadas pela religio que professavam, o que, dessa forma,
prejudicava outros cidados.
H um considervel nmero de casos julgados pela Corte os
quais apresentam restries ao exerccio da liberdade de religio.
Alguns casos especfcos podem ser vistos, como a limitao a Si-
khs e Hindus quanto ao ato de espalhar cinzas humanas em rios
britnicos, uma vez que existem determinadas imposies legis-
lativas que tm por objetivo a preservao do meio ambiente, ou,
ainda, a proibio de amplifcadores eltricos para chamar mul-
umanos s oraes, de modo que no muulmanos no sejam
perturbados (HILL, 2005, traduo nossa).
No contexto do trabalho, uma demisso ser encorajada caso
a objeo de um empregado ameace impor tarefas adicionais a ou-
tros, como, por exemplo, no trabalhar aos domingos ou pretender
trocar de funo com um colega de trabalho, como ocorreu com
Ladele, que realizou arranjos informais com seus colegas visando
a no ter de formalizar unies homoafetivas (HILL, 2005, traduo
nossa). J se sustenta, em vrios casos, o argumento de que no
necessariamente injusto demitir um funcionrio cujas obrigaes
religiosas o impeam de atender aos termos previstos em contrato
(HILL, 2005, traduo nossa). Esses aspectos relacionam-se de for-
ma crucial com a proteo das garantias individuais dispensadas
aos particulares de um determinado Estado, como pode ser per-
cebido nos contornos do caso em anlise, quando direitos funda-
mentais so invocados frente a exigncias do empregador.
4.2. Liberdade de religio e garantias fundamentais
A disputa entre os aplicantes, a Senhora Ladele e o Senhor McFar-
lane, e o Reino Unido est imersa em um panorama de tenso
entre soberania e sistema de direitos, o que, segundo Ronald
Dworkin (2003), constitui o paradigma contemporneo do Esta-
do Democrtico de Direito. Em outras palavras, fala-se aqui em
soberania estatal, ou seja, a legitimidade do Estado para a impo-
sio de obrigaes ou restries de direitos e como esse poder
se relaciona com a esfera de proteo das garantias individuais
dos cidados. Dworkin (2003) identifca a soberania estatal como
o centro para o qual confui um sistema de direitos, uma vez que
o exerccio de inmeros direitos assegurado pela legitimidade
de que imbudo o Estado. Entretanto, vale ressaltar que um sis-
tema de direitos ou, ainda, um conjunto de garantias individuais
no se esgota na ideia de soberania, alis, um sistema de direitos
possui uma complexidade que desafa o conceito de soberania.
Esses mesmos direitos constituem verdadeira proteo contra a
exacerbao da autoridade estatal, ainda que essa prpria auto-
ridade seja a responsvel pela preservao da possibilidade de
reivindicar tais direitos (DWORKIN, 2003).
Desde a concepo dispensada pelo liberalismo clssico ao
conceito de sistema de direitos, este j envolvia a ideia do exerc-
cio de liberdades contra o Estado. Um sistema de direitos possui
esse papel, ainda que seja, de certa maneira, validado pela pr-
pria autoridade de que imbudo o Estado (DWORKIN, 2003).
H, aqui, um paralelo entre a percepo dworkiniana sobre sis-
tema de direitos e aquilo que reivindicam os aplicantes do caso
em questo. Ladele e McFarlane argumentam que houve trans-
gresso de seus direitos pelo prprio Estado, ou seja, ao susten-
tarem tamanha alegao, eles retomam a ideia de que a proteo
de suas garantias individuais medida oponvel contra a prpria
instituio que as corrobora, uma perspectiva de direitos que
241 240
limitam a interferncia estatal (CEDH, 2010). Pode-se perceber
essa relao de forma mais clara a partir da leitura do artigo 8 da
Conveno, supostamente violado:
No pode haver ingerncia da autoridade pblica no exerccio des-
te direito seno quando esta ingerncia estiver de acordo com a lei e
constituir uma providncia que, numa sociedade democrtica, seja
necessria para a segurana nacional, para a segurana pblica,
para o bem-estar econmico do pas, a defesa da ordem e a pre-
veno das infraes penais, a proteo da sade ou da moral, ou a
proteo dos direitos e das liberdades de terceiros (CEDH, 1950, p.
11, traduo nossa).
O Reino Unido apresenta-se como uma democracia constitucio-
nal com algumas peculiaridades e, em relao ao caso em apreo,
a que mais se destaca a ausncia de uma constituio escrita,
uma vez que os princpios pelos quais o pas governado podem
se basear em precedentes legais ou, ainda, em tradies e con-
venes de instituies britnicas no esboadas em textos (UK
PARLIAMENT WEBSITE, [s.d.]). Dessa forma, no h um diploma
normativo maior em que as garantias individuais protegidas pelo
Reino Unido estejam encartadas, estando a cargo do parlamento
grande parte da legitimidade de ofcializar a proteo de deter-
minados direitos
8
.
Ainda que em uma conjuntura bastante singular, o Reino
Unido dispensa um privilegiado espao proteo da liberdade
de religio ou de credo e a defesa desse direito constitui, inclusi-
ve, um dos pontos primordiais da poltica externa do pas (FCO,
[s.d.]). Esse aspecto da poltica externa britnica pode ser notado
pela adeso do Reino Unido a inmeros tratados internacionais
como, por exemplo, a prpria Conveno Europeia dos Direitos
do Homem, internalizada pelo ordenamento nacional pelo Ato
dos Direitos do Homem (HRA) de 1998. O direito de professar
uma religio tido como absoluto, ou seja, como uma garantia
irrestrita de poder aderir a qualquer credo unicamente segundo
a prpria conscincia. O direito de professar difere de forma cru-
cial do direito de expressar uma determinada religio, pois este
estaria sujeito a limitaes impostas pelos tratados sobre direitos
humanos de que a Gr-Bretanha signatria (FCO, [s.d.]).
O direito de professar uma determinada religio possui como
corolrio o respeito liberdade de crena, ou seja, a segurana
de que ningum pode ser compelido a aderir a qualquer credo
de que no comunguem (FCO, [s.d.]). Portanto, o direito de pro-
fessar uma religio est diretamente relacionado ao foro ntimo
dos cidados, proteo da chamada liberdade de conscincia.
No que tange ao direito de expressar um credo religioso, pode-se
dizer que ele vai alm da liberdade de conscincia, envolvendo a
exteriorizao de uma crena e, portanto, envolveria limitaes
estabelecidas pela necessidade de se proteger o direito dos indi-
vduos igualdade e no discriminao (FCO, [s.d.]). Conforme
expresso pelo Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos
(ONU, 1966), qualquer restrio ao exerccio de liberdades indi-
viduais deve estar prevista em lei e ser necessria para proteger a
segurana pblica, a ordem ou direitos fundamentais e liberda-
des de outros indivduos.
Nesse sentido, Dworkin (2003) apresenta a soberania estatal
como limitar mtuo do sistema de direitos. Por um lado, a au-
toridade do Estado responsvel pela legitimao do exerccio
das liberdades individuais e tambm por limitar essa prerrogativa,
garantindo que os direitos de um indivduo no sejam sobrepuja-
dos pelos de outrem. Por outro lado, o prprio sistema de direitos
legitimado pela autoridade estatal possui a capacidade de res-
tringir as interferncias do Estado no exerccio de garantias fun-
damentais (DWORKIN, 2003). Ladele e McFarlane reivindicam o
respeito e a proteo de sua liberdade religiosa, o que, segundo
os aplicantes, estaria em confito com a continuidade da presta-
o de servios pblicos de que eram incumbidos. A ponderao
entre as reivindicaes dos aplicantes e o interesse do Estado na
continuao desses servios no ocorre, conforme argumenta
Dworkin (2003), de maneira arbitrria. O direito reivindica para
si prprio o papel de promover justia, o que vai de encontro
arbitrariedade, to caracterstica das decises polticas. Portanto,
a prevalncia da soberania estatal ou da liberdade de expresso
religiosa no constitui uma mera escolha, mas a concretizao de
uma deciso que possa ser considerada justa (DWORKIN, 2010a).
8
Um exemplo disso so os prprios direitos contidos na Conveno Europeia dos Di-
reitos do Homem, os quais ganharam Assento Real, ou seja, foram alados estatura
de lei aps a edio do Ato dos Direitos do Homem (HRA) de 1998, um ato parlamen-
tar editado com a inteno de coibir decises das autoridades pblicas que violassem
a Conveno. Nessa direo, os atos legislativos deveriam ser interpretados de manei-
ra compatvel com a Conveno e os precedentes da Corte Europeia de Direitos Hu-
manos. Essas circunstncias do suporte afrmao de que o Reino Unido possuiria
uma constituio no escrita, em outras palavras, a carta magna britnica seria consti-
tuda por decretos legislativos, precedentes judiciais e tratados internacionais, ou seja,
seu contedo estaria disperso dentre esses dispositivos legais (MORRISON, 2009).
243 242
Uma deciso judicial estabelece um marco na disputa entre a
afrmao dos direitos dos dois lados da controvrsia. Entretanto,
qualquer diferenciao que uma deciso judicial estabelea en-
tre a concretizao do direito de uma parte ou da outra requer
sua justifcao (DWORKIN, 2003). Ladele e McFarlane reque-
rem um tratamento igualitrio, pois afrmam que no podem ter
seu direito liberdade religiosa sobrepujado pela proteo das
liberdades de terceiros. Para Ladele e McFarlane, suas respecti-
vas demisses baseadas na preservao dos direitos dos casais
homoafetivos no resultariam numa justa diferenciao entre o
mbito de incidncia da soberania do Estado britnico e a esfera
de proteo da liberdade de religio (CEDH, 2010).
Dworkin (2010b) defende que a resposta judicial, ou melhor,
o entendimento de qualquer rgo jurdico no pode se adiantar
ocorrncia da situao concreta, j que assim a deciso tornar-
-se-ia casustica, lotada de intenso subjetivismo e pautando-se
em uma viso abstrata do que seria igualdade. A querela entre
Ladele e McFarlane e o Reino Unido o ponto de partida para a
estipulao daquilo que consistiria a aplicao ao prprio caso
do conceito de igualdade. No entanto, a igualdade no o nico
parmetro norteador do que Dworkin (2000) chamaria leitura
exigente do direito, em verdade, quando se procura a soluo de
um caso, almeja-se resolver uma tenso entre igualdade e liber-
dade. As partes de uma disputa reivindicam tratamento igualit-
rio no que se refere s suas aspiraes afrmao de um direito,
contudo, o atendimento pretenso de um dos lados implica,
inevitavelmente, a restrio liberdade do exerccio de uma prer-
rogativa pela outra parte (DOWRKIN, 2010b).
Nessa direo, frente ao caso em apreo, h, de um lado,
a reivindicao de tratamento igualitrio feita por Ladele e
McFarlane, pois elas afrmam que deveriam ter sua liberdade
de religio respeitada da mesma forma como os direitos atribu-
dos aos casais homoafetivos tm sido resguardados pelo Reino
Unido (CEDH, 2010). De outro lado, h a alegao do governo
britnico no sentido de que s haveria tratamento igualitrio se
os aplicantes cumprissem suas atribuies assim como os ou-
tros responsveis pelos mesmos servios pblicos. Para o Reino
Unido, uma vez alados condio de funcionrios pblicos,
os aplicantes no poderiam contrariar a legislao estatal que
oferecia aos casais homoafetivos a possibilidade de registrarem
atos de unio civil e realizarem sesses de aconselhamento afe-
tivo (CEDH, 2010).
4.3. O direito diante de seu papel integrativo
A complexidade da disputa apresentada pelo caso Ladele & McFar-
lane v. O Reino Unido aprimorada no momento em que nos situ-
amos como parte de uma sociedade ps-tradicional, o que, como
lembrado por Dworkin (2006), alude inexistncia de um funda-
mento obrigatrio como fator integrativo. Conforme as palavras de
David Gauntlett (2002), quando prevalece o domnio da tradio,
as aes dos indivduos no so analisadas ou refetidas a fundo,
uma vez que as escolhas possveis j estariam prescritas pelas tra-
dies e pelos costumes. Em contraposio, o conceito de socie-
dade ps-tradicional no recorre evocao de um fundamento
obrigatrio para as respostas aos questionamentos que assolam os
indivduos, como podemos verifcar pelo trecho abaixo:
Em um perodo ps-tradicional, no h uma grande preocupao
sobre as experincias vividas pelas geraes anteriores, pois as op-
es estariam verdadeiramente abertas s escolhas dos indivduos.
Todas as indagaes acerca do comportamento em sociedade tor-
nam-se questes que devem ser consideradas a fm de possibilitar
a tomada de decises sobre essas dvidas. A sociedade torna-se
extremamente refexiva e consciente da precariedade caracterstica
da sua estrutura atual (GAUNTLETT, 2002, traduo nossa).
Nessa direo, nas sociedades ps-tradicionais, o direito pre-
tende ocupar essa lacuna, exercendo essa funo integrativa, j
que no se permite a evocao de um fundamento obrigatrio;
assim, o papel do direito consistiria em estruturar as relaes
interpessoais por meio daquilo que, em uma sociedade ps-tra-
dicional, poderia representar a nica vinculao possvel entre
os indivduos: os direitos fundamentais (DWORKIN, 2006). O
caso em apreo reacende essa discusso acerca desse papel do
direito, a partir do momento em que traz consigo o embate entre
direitos fundamentais o confito entre o respeito liberdade
de religio e a garantia de tratamento igualitrio perante o Es-
tado. Dessa forma, segundo Dworkin (2006), estaramos diante
de uma coliso entre o campo de liberdades fundamentais das
partes envolvidas e a percepo de violncia entre os integran-
tes dessa relao. A disputa apresentada ao Tribunal envolveria
a violao por um lado das garantias individuais atribudas ao
outro. E, caso o direito pretenda conservar seu papel integrativo,
a deciso judicial deve se pretender como um instrumento de
coibio dessa violncia, dessa violao de direitos fundamen-
tais (DWORKIN, 2006).
245 244
Nessa direo, podem-se visualizar com maior clareza as li-
mitaes ao exerccio da liberdade de religio impostas pela pr-
pria Conveno e tambm pelo Pacto Internacional sobre Direito
Civis e Polticos. Dworkin (2003) afrma que a religiosidade no
um argumento que possa ser compartilhado por todos os in-
tegrantes de uma sociedade ps-tradicional, pois no possui um
vis de obrigatoriedade. No momento que as tradies religio-
sas no mais condicionam as repostas aos questionamentos dos
indivduos acerca de seu comportamento em sociedade, esses
costumes perdem a aptido de serem oponveis a todos; as tra-
dies religiosas tornam-se vises de mundo dentre outras poss-
veis, professadas apenas por aqueles que a elas prestarem adeso
(DWORKIN, 2003). Portanto, permitido indagar se o atendi-
mento s reivindicaes de Ladele e McFarlane demonstraria o
respeito s suas liberdades fundamentais ou se isso, em verdade,
representaria a imposio de uma determinada viso de mundo
como escusa para uma injusta discriminao entre os cidados
que eles atendiam e os que se recusavam a atender.
Uma vez distante da posio de fundamento obrigatrio, as
tradies religiosas so responsveis pela existncia do que seria
um vnculo afetivo, uma ligao entre os indivduos que se ba-
seia na compatibilidade do credo que comungam e que necessita
dessa compatibilidade para existir (DWORKIN, 2003). O vnculo
que o direito estabelece por meio da proteo das liberdades fun-
damentais ultrapassa os limites das relaes de afetividade, pois
os direitos individuais no podem vivenciar regras baseadas em
uma associao afetiva, porque perderiam seu papel de fator in-
tegrativo (DWORKIN, 2010a).
Submeter os direitos individuais proximidade afetiva en-
tre os indivduos signifca subverter seu campo de interveno
afeio entre as partes de uma relao. A oposio realiza-
o das tarefas delegadas a Ladele e McFarlane no pode ter a
inexistncia de associao afetiva entre eles e casais do mesmo
sexo como fundamento, mas sim a violao efetiva de suas liber-
dades individuais. O direito moderno exige uma relao de igual
considerao e respeito entre os indivduos, portanto, diferenas
suportadas por afetividade no encontram justifcativa quando
enfrentadas pela tenso entre igualdade e liberdade acima apre-
sentada (DWORKIN, 2005).
Ladele e McFarlane aduzem que eles prprios no foram tra-
tados com igual considerao e respeito e que, assim, o Estado, ao
obrig-los a prosseguir com suas atividades, estaria concretizan-
do uma situao de violncia, de restrio ilegtima de direitos
(CEDH, 2010). Evidentemente, por um lado, o Tribunal no pode
perpetuar tal situao caso entenda que se trata de violao da
liberdade de religio. Por outro lado, se o entendimento for de
que a recusa pauta-se na ausncia de afetividade entre os polos, a
manuteno dos aplicantes como funcionrios do Estado pode-
ria constituir verdadeira da restrio da liberdade daqueles casais.
A liberdade de religio possui, claro, espao como integran-
te do rol de direitos fundamentais, conforme a viso de Dworkin
(2006). Afnal, este alega serem os direitos fundamentais a ni-
ca vinculao possvel em uma sociedade ps-tradicional. Alis,
professar um credo religioso direito vastamente amparado pelo
prprio Reino Unido como se percebe pelas inmeras disposi-
es legais de que o pas signatrio e que protegem o exerccio
da liberdade de religio como, por exemplo, a Conveno Euro-
peia dos Direitos do Homem e o Pacto Internacional sobre Direi-
to Civis e Polticos (FCO, [s.d.]). Entretanto, conforme elucidado
por Dworkin (2010a), a religiosidade no constitui fundamento
compartilhvel por todos para que se permita a formao de um
vnculo entre os indivduos, portanto, a sustentao para o argu-
mento dos aplicantes tambm no pode ser a religiosidade, pois
esta se volta para a necessidade de existncia de afeto e no para
a exigncia de respeito.
5. JURISPRUDNCIA RELEVANTE
5.1 O Tribunal e sua jurisprudncia relativa ao tema
Primeiramente, cabe ressaltar a importncia da jurisprudncia, em
outras palavras, o conjunto de decises anteriores tomadas acerca
de determinado tema, que acabam por formar Standards, ou seja,
padres interpretativos (FERRAZ JR., 1994). Por meio da anlise
dos julgados anteriores da Corte Europeia de Direitos Humanos
possvel identifcar uma srie de padres que, eventualmente, po-
dem se mostrar teis para o debate, sempre sob uma tica crtica.
A questo aqui tratada relativamente nova na jurisprudn-
cia internacional, qual seja, o direito objeo religiosa em
ingls, religious objection. Um marco jurisprudencial acerca do
tema veio em 1993 com o caso Kokkinakis v. Grcia
9
. Desde ento,
a matria tem sido abordada com maior frequncia (MARTINEZ-
-TORRN, 2012).
Quanto matria tratada, qual seja, a problemtica envol-
vendo a objeo religiosa, a compreenso de dois artigos da
Conveno Europeia dos Direitos do Homem imprescindvel.
Tratam-se dos artigos 9 e 10:
247 246
Artigo 9
Liberdade de pensamento, de conscincia e de religio
1. Qualquer pessoa tem direito liberdade de pensamento, de cons-
cincia e de religio; este direito implica a liberdade de mudar de
religio ou de crena, assim como a liberdade de manifestar a sua
religio ou a sua crena, individual ou coletivamente, em pblico e
em privado, por meio do culto, do ensino, de prticas e da celebra-
o de ritos.
2. A liberdade de manifestar a sua religio ou convices, individual
ou coletivamente, no pode ser objeto de outras restries seno
as que, previstas na lei, constiturem disposies necessrias, numa
sociedade democrtica, segurana pblica, proteo da ordem,
da sade e moral pblicas, ou proteo dos direitos e liberdades
de outrem.
Artigo 10
Liberdade de expresso
1. Qualquer pessoa tem direito liberdade de expresso. Este di-
reito compreende a liberdade de opinio e a liberdade de receber
ou de transmitir informaes ou ideias sem que possa haver inge-
rncia de quaisquer autoridades pblicas e sem consideraes de
fronteiras. O presente artigo no impede que os Estados submetam
as empresas de radiodifuso, de cinematografa ou de televiso a
um regime de autorizao prvia.
2. O exerccio destas liberdades, porquanto implica deveres e res-
ponsabilidades, pode ser submetido a certas formalidades, con-
dies, restries ou sanes, previstas pela lei, que constituam
providncias necessrias, numa sociedade democrtica, para a se-
gurana nacional, a integridade territorial ou a segurana pblica,
a defesa da ordem e a preveno do crime, a proteo da sade ou
da moral, a proteo da honra ou dos direitos de outrem, para im-
pedir a divulgao de informaes confdenciais, ou para garantir a
autoridade e a imparcialidade do poder judicial (CEDH, 1950, p. 11,
traduo nossa).
Ao longo do tempo, alguns princpios e distines restaram con-
solidados na jurisprudncia da Corte (MARTINEZ-TORRN,
2012). Um ponto importante reside na interpretao dada aos
dispositivos dos artigos 9 e 10. Enquanto o primeiro se refere
exclusivamente liberdade de prticas religiosas, includo a o di-
reito ao proselitismo religioso, o segundo se refere proibio de
impor ou de ser submetido a alguma forma de doutrinao moral
religiosa. A CEDH tambm entende o direito liberdade religio-
sa em duas dimenses: a interna, que diz respeito liberdade de
crena, e a externa, que diz respeito liberdade de manifestao
religiosa (MARTINEZ-TORRN, 2012).
A CEDH tem estabelecido tambm que, para que um ato do
Estado seja considerado violador do disposto no artigo 9, teria
que haver um ataque direto ao direito do indivduo de expressar
sua religio. Dessa forma, para que se confgure tal violao,
necessrio que o Estado no haja de forma neutra e que a mani-
festao religiosa reprimida seja intrnseca e essencial ao pleno
exerccio da f ou das convices do indivduo.
O caso chave para essa diferenciao foi o Arrowsmith v. Rei-
no Unido, que trata de uma cidad britnica, pacifsta convicta,
presa por distribuir panfetos a favor da desero do servio mili-
tar. Distinguiu-se, nesse caso, que uma ao meramente motiva-
da por uma crena, religiosa ou mesmo ideolgica, no , per se,
o sufciente para ser protegida pelo artigo 9. A CEDH decidiu por
no atender a requerente, arguindo que o ato de distribuir pan-
fetos no seria central sua ideologia. Portanto, estabeleceu-se
que a manifestao deve ser essencial crena, no meramente
inspirada por ela (MURDOCH, 2007).
Uma exceo ao disposto no artigo 9 diz respeito questo
do interesse pblico e democrtico. Trata-se de uma exceo j
disposta no prprio texto legal, prevendo que determinadas su-
presses ao direito liberdade religiosa podem ser permitidas,
desde que se tenha em vista o interesse coletivo (MARTINEZ-
-TORRN, 2012).
A compreenso de que o interesse pblico elemento ines-
capvel das polticas de um Estado laico fundamental para en-
tender o modo como se operam as tenses entre o secularismo e
a liberdade religiosa. Os casos mais recorrentes dizem respeito
questo do alistamento militar obrigatrio e de diversos proble-
mas relacionados a polticas de educao pblica. Quanto aos
primeiros, os casos de Tlimmenos v. Grcia e Bayatyan v. Arm-
nia surgem como precedentes importantes. Em ambos os casos,
9
Trata-se de caso em que Minos Kokkinakis, uma Testemunha de Jeov, foi proces-
sado pelo crime de proselitismo religioso pelo Estado grego ao tentar converter outra
pessoa. Kokkinakis foi condenado em todas as instncias inferiores, restando ento o
apelo CEDH. A CEDH julgou a favor de Kokkinakis, apontando que o Estado grego
foi incapaz de comprovar que a condenao do requerente tinha um interesse p-
blico legtimo, reconhecendo que o direito ao proselitismo religioso o ato de tentar
converter outras pessoas uma extenso natural e intrnseca prpria liberdade
religiosa, protegida pela Conveno Europeia dos Direitos do Homem.
249 248
trata-se de religiosos que, por suas crenas, se recusaram a se
alistar. A CEDH decidiu favoravelmente a ambos, verifcando que
os Estados recorridos haviam indiretamente atacado a liberdade
religiosa dos recorrentes (MARTINEZ-TORRN, 2012).
Quanto aos segundos, o entendimento da CEDH se aproxima
bastante daquele adotado pela jurisprudncia norte-americana.
Desse modo, at como modo de enriquecer o estudo proposto,
ser feita uma anlise mais detalhada da rica construo juris-
prudencial da Suprema Corte dos Estados Unidos.
5.2 A Jurisprudncia Norte-Americana
Analisar a jurisprudncia da Suprema Corte dos Estados Unidos
importante para entender o modo como foi se formando alguns
entendimentos acerca da formao do Estado laico no consti-
tucionalismo moderno. Outro motivo para que seja reservada
ateno especial para a corte constitucional em questo a se-
melhana entre as concluses alcanadas principalmente ps
o caso Lemon v. Kurtzman e a posio atual da CEDH acerca do
que seriam atos tpicos de um Estado neutro.
O ponto de partida para toda discusso que envolva a sepa-
rao entre Estado e Religio no contexto constitucional norte-
-americano tem de ser, antes de qualquer exame jurisprudencial,
a prpria Primeira Emenda do Bill of Rights
10
, que dispe acerca
da liberdade de expresso e liberdade religiosa como um todo
11
.
No texto, podem ser encontrados dois trechos que dispem mais
explicitamente sobre a questo religiosa. So a Establishment
Clause O Congresso no far lei em que disponha sobre o esta-
belecimento de religio e a Free Exercise Clause O Congresso
no far lei [...] que proba o livre exerccio de cultos religiosos.
A interpretao acerca da Establishment Clause sempre ha-
via sido limitada por dois pontos bsicos: tal clusula teria como
funo evitar a vinculao do Estado a qualquer religio e evitar o
favorecimento de determinados cultos religiosos em detrimento
de outros sob os olhos do Estado. Trata-se, claramente, de uma
leitura busca colocar o Estado em uma posio neutra. Aqui vale
a pena mencionar outro conceito importante ao tratar do assunto:
a Wall of Separation de Tomas Jeferson
12
. Nos termos do prprio,

Levando em considerao que religio um assunto diz respeito
somente ao indivduo e seu Deus, que no deve prestar contas a
ningum por sua f ou crena, que o poder legislativo do Estado
trabalha apenas com aes, e no opinies, eu contemplo com re-
verncia o ato do povo Americano que declarou que seu rgo le-
gislativo no dever fazer nenhuma lei que imponha uma religio
ou que proba o livre de exerccio de qualquer outra, erguendo, por-
tanto, um muro de separao entre Estado e religio (JEFFERSON,
1861, apud McCollum v. Board of Education, 1948).
Pode-se tomar como ponto de partida o ano de 1948, em que che-
gou at a Suprema Corte um dos casos mais importantes e para-
digmticos acerca da interpretao acerca da separao Estado-
-Religio: o caso McCollum v. Board of Education.
Trata-se da ao movida por Vashti McCollum, me de crian-
as que estudavam no distrito de Champaign, no estado de Illi-
nois. Nesse estado vigorava uma lei que, com algumas excees,
obrigava os pais de crianas entre os sete e os dezesseis anos a
mant-los em instituies pblicas de ensino, sob pena de multa.
Grupos religiosos locais tomaram a iniciativa e chegaram a
acordos com as autoridades locais de modo que aulas de ensino
religioso fossem ministradas durante trinta a quarenta minutos
durante um dia na semana, utilizando as instalaes dos prdios
das escolas. Os alunos que no participassem de alguma dessas
atividades seriam remanejados e passariam esse tempo estudan-
do (McCollum v. Board of Education, 1948).
O caso em questo se mostra paradigmtico e de fundamen-
tal importncia na histria constitucional dos Estados Unidos.
Primeiramente, trata-se da interveno da Suprema Corte em
atos que violam diretamente a Establishment Clause de forma
substancial, e no necessariamente atravs de alguma atividade
legislativa. Compreendeu-se, portanto, que o alcance do Muro
de Separao vai alm das aes do poder legislativo, sendo
necessria a observaes dos limites da tenso entre Estado
laico e religio em vrias esferas diferentes. Nos termos do Juiz
10
Primeiras dez emendas da Constituio dos Estados Unidos, que tratam basica-
mente de estabelecer liberdades e direitos fundamentais dos cidados do pas.
11
Texto original: Congress shall make no law respecting an establishment of religion,
or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the
press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Govern-
ment for a redress of grievances.
12
Do original: Believing with you that religion is a matter which lies solely between
man and his God, that he owes account to none other for his faith or his worship, that
the legislative powers of government reach actions only, and not opinions, I contem-
plate with sovereign reverence that act of the whole American people which declared
that their legislature should make no law respecting an establishment of religion,
or prohibiting the free exercise thereof, thus building a wall of separation between
church and State.
251 250
Frankfurter, que concordara com a inconstitucionalidade de tais
aulas de ensino religioso,
Todos ns concordamos que a Primeira e a Dcima-Quarta emen-
das tem um alcance secular muito mais penetrante na conduta do
governo do que meramente proibir um Igreja ofcial. Entretanto,
concordar, em abstrato, que a Primeira Emenda fora concebida
para erguer um muro de separao entre Estado e Igreja no es-
gota toda a discusso acerca dos limites estabelecidos pelo muro
(McCollum v. Board of Education, 1948, p. 214)
13
.
Assim, com essa incerteza acerca do que deve ser separado pela
Wall of Separation, Frankfurter prossegue mais frente disser-
tando acerca da realidade ftica da situao, em que a obrigato-
riedade de freqentar a instituio de ensino e o risco de segre-
gao devido no-participao nas aulas de ensino religioso se
confguram como elementos que transformam a liberdade de
escolha em excluso:
Embora seja dada criana a alternativa, ela no elimina a operao
da infuncia da escola acerca de assuntos relativos conscincia e
que tomam lugar fora dos domnios escolares. O normal que as
crianas passem a imitar umas as outras, visto que o inconformis-
mo no uma das caractersticas mais proeminentes delas. O resul-
tado uma bvia presso aos pequenos para que freqentem as au-
las. [...] As crianas pertencentes a esses grupos no-participantes
tero que conviver com um sentimento de separatismo, quando a
escola deveria ser o local de treino para hbitos de comunidade, ou
tero que lidar com uma instruo religiosa de uma f que no a
de seus pais (McCollum v. Board of Education, 1948, p. 227)
14
.
O voto vencido, do Juiz Reed, reafrma como contraponto o novo
posicionamento adotado pela Corte, justamente ao questionar a
expanso da interpretao acerca da Primeira Emenda. Segundo
o Juiz, a vontade original do legislador se limitaria a evitar que
uma religio em especfco fosse vinculada ao Estado evitando
a criao de uma hipottica Igreja Estatal
15
.
Assim, a Corte reafrma sua interpretao acerca da Primeira
Emenda
16
, em conjunto com o disposto na Dcima Quarta Emen-
da
17
. Tambm sedimenta o entendimento de que, antes de ter como
funo a no criao de uma religio ofcial ou o no favorecimen-
to de determinados credos, a Primeira Emenda possui como fun-
o reforar a separao entre as funes do Estado e da Religio.
A importncia do julgado em McCollum v. Board of Educa-
tion se estende por mais alguns casos de grande repercusso na
Suprema Corte. Dois deles merecem ateno especial: Abington
School District v. Schempp e Epperson v. Arkansas.
No primeiro caso, de 1963, trata-se de uma ao movida pela
famlia Schempp, de crena universalista, mas que se opunha ao
ensino religioso em escolas pblicas, que dizia ter seus direitos
garantidos pela dcima quarta emenda violados. Na escola em
que seus flhos estudavam, era obrigatria a leitura de determi-
nados trechos da Bblia. Havia, entretanto, a possibilidade de que
os pais, que discordavam dessa imposio, entrassem com um re-
querimento para que seus flhos no realizassem tal prtica. O en-
tendimento majoritrio da Corte seguiu o defnido em McCollum
v. Board of Education, julgando inconstitucional o regulamento
que permitia o ocorrido.
O caso Epperson v. Arkansas, de 1968, por sua vez, trata da
proibio existente no estado do Arkansas de que se fosse ensina-
da a teoria evolucionista, sendo privilegiada a teoria criacionista.
A argumentao que se seguiu nesse debate levou em considera-
o a liberdade de expresso da professora Susan Epperson e a
clara violao Primeira Emenda, no sentido de que um sistema
13
No original: Tat a child is ofered that the First and the Fourteenth Amendments
have a secular reach far more penetrating in the conduct of Government than merely
to forbid an established church. But agreement, in the abstract, that the First Amen-
dment was designed to erect a wall of separation between Church and State, does not
preclude a clash of views as to what the wall separates.
14
No original: Tat a child is ofered an alternative may reduce the constraint; it does
not eliminate the operation of infuence by the school in matters sacred to conscience
and outside the schools domain. Te law of imitation operates, and nonconformity is
not an outstanding characteristic of children. Te result is an obvious pressure upon
children to attend. [] Te children belonging to these non-participating sects will
thus have inculcated in them a feeling of separatism when the school should be the
training ground for habits of community, or they will have religious instruction in a
faith which is not that of their parents
15
State Church, em traduo livre.
16
1 Emenda: O Congresso no far lei que diga respeito ao estabelecimento de qual-
quer religio ou proibindo o livre exerccio de quaisquer crenas; ou que tenha por
objetivo cercear a liberdade de expresso ou o direito de, pacifcamente, convocar
assemblias ou de peticionar ao governo.
17
14 Emenda, Primeira seo: Todas as pessoas nascidas ou naturalizadas nos Esta-
dos Unidos, e sujeitas sua jurisdio, so cidados dos Estados Unidos e do estado
onde residem. Nenhum estado far lei que gere privilgios ou imunidades a cidados
dos Estados Unidos; nenhum estado privar qualquer pessoa de sua vida, liberdade
ou propriedade sem o devido processo legal, tampouco negar a qualquer pessoa
dentro de sua jurisdio igual proteo legal (traduo nossa).
253 252
educacional que privilegie a teoria criacionista adota explicita-
mente uma doutrinao religiosa.
Talvez o julgado mais importante da jurisprudncia norte-
-americana, nesse sentido, seja o Lemon v. Kurtzman, de 1971.
Trata-se do caso paradigmtico que estabeleceu em sua sentena
os trs requisitos bsicos para que uma poltica pblica seja con-
siderada constitucional e no atinja a Primeira Emenda:
Primeiramente, o estatuto legal deve ter um propsito secular
18
. Em
segundo lugar, seu efeito primrio no deve incentivar ou inibir mani-
festaes religiosas. Por ltimo, o estatuto no deve forar uma exces-
siva ligao entre Estado e religio (Lemon v. Kurtzman, 1971, p. 613)
19
.
Basicamente, sintetizado na deciso acima mencionada tudo
que fora construdo na jurisprudncia norte-americana no sen-
tido de delimitar o que seria um ato de um Estado neutro, ou seja,
que no atente contra a liberdade de religio. Esses trs requisi-
tos passaram a ser conhecidos como o Lemon Test, pois seria o
teste ao qual todo ato governamental teria que ser submetido
para que fosse verifcada sua compatibilidade com o disposto na
Primeira Emenda. Alm disso, essa deciso representa um passo
importante no sentido de manter a distncia entre polticas p-
blicas e suas ligaes com entes religiosos
20
.
Nota-se, ento, uma clara semelhana entre o estabelecido
pela CEDH e a Suprema Corte dos Estados Unidos no que diz
respeito esfera de ao do Estado, explicitando a necessidade
do estabelecimento de fns seculares para as aes do Estado. Al-
guns dos conceitos e explicaes apresentados surgem como fun-
damentais ao entendimento do caso Ladele e McFarlane v. Reino
Unido, visto que o ncleo da questo a mesma tenso entre um
ato estatal e supostamente neutro e a esfera de liberdade reli-
giosa de indivduos. Dessa forma, mesmo no abordando direta-
mente a questo da objeo religiosa, possvel adquirir impor-
tante ferramental terico para o assunto em pauta ao se analisar a
jurisprudncia apresentada.
6. CONCLUSO
O caso Ladele and McFarlane v. Te United Kingdom retrata um
dos momentos de maior incerteza que assolam um aplicador
do direito: a concretizao de direitos fundamentais. As indaga-
es em torno de como identifcar uma violao desses direitos
ou, ainda, de como delimitar seu campo de incidncia revelam o
quo perturbador pode ser estar situado em uma sociedade ps-
-tradicional, um lugar onde os conceitos possuem defnies in-
constantes e assim devam permanecer.
Dworkin (2010a) aponta para a importncia de que o direi-
to esteja voltado para as possibilidades futuras, ou seja, de que
o contedo que envolve o conceito de um direito fundamental
no esteja previamente determinado. O contedo expresso pelas
liberdades fundamentais apresenta-se em constante construo,
sendo a todo tempo redefnido, pois a prpria linguagem assim
o . A linguagem possui como seu principal aspecto a inabalvel
mutao de suas defnies; a linguagem refuta veementemente
a constncia, projeta-se para os tempos vindouros e permite que
alcancemos novos patamares, novas conquistas.
Talvez o termo conquista seja, ao longo da histria, uma ex-
presso deveras inapropriada. No entanto, ainda que tenhamos
presenciado experincias como a explorao da mo de obra es-
crava de afrodescendentes, o extermnio de cidados judeus du-
rante a Segunda Guerra Mundial ou a represso contra cidados
homossexuais pelo governo americano durante a segunda meta-
de do sculo XX, a possibilidade de ressignifcao da linguagem,
daquilo que, por exemplo, signifca discriminao permite a rea-
o contra tais circunstncias.
Os dois lados do embate judicial aqui apresentado pleiteiam
ter reconhecida pela Corte a signifcao que cada um acredita
possuir o conceito de liberdade religiosa. Essa disputa perpassa a
discusso em torno das fronteiras da prpria linguagem e reacen-
de o debate sobre as nuances da compreenso de Estado laico e
sua interrelao com a conquista do direito a no discriminao,
seja por cor, gnero, religio ou, ainda, orientao sexual. O Reino
Unido est inserido em um contexto de legitimao dos direitos
de casais homoafetivos e, diante desse percurso rduo, qualquer
posicionamento adotado pela Corte Europeia de Direitos Huma-
nos no pode pretender tolher a busca por novas perspectivas.
18
Secular, aqui, possui o mesmo sentido de Laico.
19
Do original: Te statute must have a secular legislative purpose; second, its princi-
pal or primary efect must be one that neither advances nor inhibits religion. Finally,
the statute must not foster an excessive government entanglement with religion.
20
O caso Lemon v. Kurtzman no esgota a jurisprudncia norte-americana sobre o
assunto, mas representa o atual marco terico adotado pela Suprema Corte dos Es-
tados Unidos acerca dos limites constitucionais entre as polticas pblicas e o direito
liberdade de religio.
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259 A CULTURA DO ESPETCULO
O papel da grande mdia na representao e
construo das identidades sexuais
Diego Bielinski
Gabriela Andrea Hermosilla
Joaquim Otvio Melo Lima
Sarah Frz
1
8
Toda orientao pressupe uma desorientao.
Hans Magnus Enzensberger
2
1. INTRODUO
A mdia, enquanto divulgadora e representante das problemticas
de uma sociedade, e as identidades sexuais, enquanto primeiro
passo para o reconhecimento do indivduo e de sua funcionalida-
de no organismo social, so elementos fortemente presentes nas
discusses contemporneas centradas na pessoa humana. Assim,
a refexo sobre o relacionamento entre estes elementos neces-
sria para a melhor compreenso das dinmicas que permeiam o
ser humano enquanto ser intrinsecamente social.
O momento vivenciado de exposio intensa das identi-
dades sociais
3
pelos meios de comunicao em massa. Esses, ao
representarem as identidades, tambm agem em direo cons-
truo das mesmas, seja por meio da perpetuao de arqutipos
4
,
1
Os autores gostariam de agradecer ao amigo Andr Maia, por seu auxlio e comen-
trios ao texto.
2
ENZENBERGER, H. Topological Studies in Modern Literature. Revista Sur, Buenos
Aires, maio-junho de 1966.
3
Tajfel (1983, p. 290) conceitua identidade social como aquela parcela do auto-con-
ceito dum indivduo que deriva do seu conhecimento, da sua pertena a um grupo
(ou grupos) social, juntamente com o signifcado emocional e de valor associado
quela pertena. O autor afrma tambm que no processo de comparao social exis-
te uma tendncia a atribuir valorao negativa ao outgroup (grupo de fora) e positiva
ao ingroup (grupo do qual pertencente), o que no signifca que um indivduo no
possa ter uma identifcao problemtica com o prprio grupo (TAJFEL, 1983).
4
Arqutipo o termo utilizado por C. J. Jung (2000) para se referir aos modelos inatos
presentes no inconsciente coletivo que servem de base para o desenvolvimento da
psique humana, que nascem sociamente, da constante repetio de certa experincia,
sendo naturalizados e inerentes na transio entre geraes e culturas (JUNG, 2000).
261 260
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 A Cultura do Espetculo
seja atravs da desconstruo de imagens conservadoras que di-
tam padres para o corpo e a sexualidade (LYSARDO-DIAS, 2007).
A mdia, por vezes reducionista, por vezes revolucionria com re-
lao s desigualdades de gnero, est em constante mutao em
relao representao de valores, pois representa uma socieda-
de em busca do autoconhecimento que se transforma acelerada-
mente (BONIN, 2005).
O objetivo do presente artigo consiste em analisar como
essas transformaes da mdia abarcam as identidades sexuais,
de forma a constru-las e represent-las. A partir destes estudos,
pretende-se demonstrar como a mdia impacta nas concepes
de mundo a respeito das identidades sexuais de forma a no se
constituir apenas como reprodutora destas, mas como embuti-
da em um processo concomitante de representao e construo,
co-constituindo as relaes sociais como tal
5
.
A temtica acerca do impacto exercido pela mdia sobre as
identidades sexuais, ainda que presente maciamente em todas
as esferas de convvio social do ambiente privado ao nacional e
ao internacional , tem a sua percepo reduzida pela internaliza-
o de valores e prticas consolidados, estando a mdia em uma
posio de infuncia to abundante sobre os indivduos que se
torna tcita (VESTENA, 2008). Esta infuncia pode ser, portanto,
positiva ou negativa na direo da formao de uma sociedade
mais tolerante e inclusiva (KUNSCH; FISCHMANN, 2002).
A mdia, em suas confguraes mais variadas televisiva,
impressa, via rdio, online pode ao mesmo tempo transmi-
tir valores discriminatrios com relao s identidades sexuais,
construindo posies discriminatrias como a homofobia; como
pode ser um dos instrumentos mais efcazes para a mudana
social devido ao seu carter amplamente difusor (CARACRISTI,
2005). E neste sentido que a mdia ser aqui analisada em seu
relacionamento para com as identidades sexuais.
2. A GRANDE MDIA E OS REFLEXOS DA COMUNICAO
Segundo Shils e Janowitz (1948) apud Wolf (1987), a efccia dos
mass media
6
aqui entendidos como a mdia de ampla difuso
social, acessvel a setores representativos da sociedade em pro-
mover aquilo a que sua reproduo se prope s suscetvel de
ser analisada no contexto social em que funcionam. Mais que do
contedo que difundem, sua infuncia depende das caractersti-
cas do sistema social que os rodeia. Para estes autores, existe uma
interseco entre as dinmicas sociais e os processos comunica-
tivos que delimita como ocorrer a infuncia da mdia sobre as
relaes sociais e vice-versa (WOLF, 1987).
Sendo assim, a mdia se torna um meio de formao de iden-
tidades sociais que infuencia no posicionamento do indivduo
entre os grupos de referncia dos quais pertencente (famlia,
amigos, religio, poltica, sexualidade etc.). Isso ocorre porque a
mdia se constitui como uma grande rede de interao entre os in-
divduos que assume um carter global(HJARVARD, 2008). Essas
interaes, no entanto, podem no ser simtricas e a relao entre
aquele que profere um discurso miditico e o destinatrio, caso
no sejam conferidos instrumentos de rplica a este, pode assumir
um carter hegemnico
7
, de dominao (HJARVARD, 2008).
Trazendo para a anlise a perspectiva de Pierre Bourdieu
(1989), pelo carter difuso da mdia em comparao s relaes
pessoais cara-a-cara, esta passa a exercer uma dominao suave,
uma forma de poder aparentemente mais amena sobre os indivdu-
os. Esta forma mais amena de poder , ao mesmo tempo, mais pre-
sente e controladora das prticas sociais por revelar-se como um
dever-ser no explcito. Isto se torna evidente, por exemplo, se con-
siderarmos os padres ditados pela mdia para o comportamento
social. Ela no expressa diretamente que as pessoas ajam, pensem
ou sejam como tal, porm evidencia modelos ideais que, compar-
tilhados e internalizados pela sociedade, tornam-se um dever-ser,
que se mostra mais resistente e persuasivo (BOURDIEU, 1989).
Assim, como demonstra Giroux (1995), observa-se uma retif-
cao da cultura hegemnica por meio de diversos modos simb-
licos de produo, textos e discursos que compem a construo
de signifcados e refetem o contexto social. A mdia representaria
um destes modos simblicos de produo, reproduzindo e cons-
truindo os valores de grupos dominantes na sociedade, por exem-
plo, ao privilegiar o comportamento heteronormativo, como se
analisar em sees posteriores (GIROUX, 1995).Para alm desta
5
A mdia constitui as relaes sociais assim como as relaes sociais constituem a m-
dia (co-constituio). Tal processo ser mais bem analisado ao longo do presente artigo.
6
A evoluo tecnolgica deu espao para o surgimento da expresso mdia de mas-
sa, que foi defnida por Silveira dos Santos como meios cuja fnalidade habitual no
reside na comunicao interpessoal, mas na transmisso de uma mensagem de um
centro emissor para uma pluralidade de indivduos receptores (SANTOS, 1999, p. 10).
7
Em seu sentido etimolgico, hegemonia signifca simplesmente liderana. Nesta
acepo, hegemonia diz respeito a uma forma particular de dominao, que se pauta
no consenso, sendo exercida, sobretudo por uma classe social ou nao sobre seus
pares (GRAMSCI, 2000). Quanto mais difundida a ideologia, tanto mais slida a hege-
monia e tanto menos necessrio o uso da violncia explcita (GRAMSCI, 2000).
263 262
viso, a mdia tambm pode ser entendida como um espao para a
incluso de grupos minoritrios
8
e para a mudana social. Dado o
carter quase onipresente da mdia nos mbitos de convivncia so-
cial, uma reestruturao dos valores e conceitos (incluindo os pre-
conceitos) compartilhados em uma sociedade no pode,nem deve,
ocorrer sem o auxlio da mdia. Como refexo da comunicao de-
corrente do campo miditico, os discursos de determinados grupos
sociais, antes invisibilizados pelo discurso dominante, podem se fa-
zer ouvidos e, devido ao grande alcance dos meios de comunicao,
polticas pblicas podem ser adotadas no sentido da fexibilizao
social
9
(PAIVA, 2005). Exemplo deste auxlio que a mdia presta s
polticas de incluso social e vice-versa, tornando tanto o ambiente
miditico quanto a sociedade mais tolerantes, o estabelecimento
de cotas para afrodescendentes em propagandas televisivas.
importante notar que a refexo acerca da mdia parte, aqui,
de um contexto democrtico, no qual os meios de comunicao
dispem de certa liberdade regulamentada por leis para o exerc-
cio de propagao de informaes e no qual as minorias podem ser
representadas na tomada de deciso. Afnal, como afrma Muniz
Sodr (2005, p. 11), a democracia um regime de minorias, por-
que s por meio do processo democrtico a minoria pode se fazer
ouvir. Essas minorias, que no esto categorizadas em uma base
quantitativa, mas sim, qualitativa de desigualdade simblica, se
manifestam de forma a contrabalancear as estruturas hegemni-
cas econmicas, polticas e de gnero, entre outras (LOURO, 2008;
ABROMOVAY, 2004).
Assim sendo, a mdia pode atuar como promotora de mudan-
a social ao trabalhar a multiplicidade e o convvio entre os grupos
sociais, levantando a importncia de conceitos como os de aceita-
o, tolerncia, igualdade/diferena e pertencimento por meio do
dilogo e da comunicao (SULLIVAN, 1996). A mdia, portanto,
infuencia as opinies e identidades dos indivduos em sociedade,
como defendido no artigo, e esta infuncia tende a ser negativa
se no for seguida de esforos em direo incluso e igualdade
social. Para o melhor entendimento dos refexos, positivos ou ne-
gativos, da mdia na atualidade, um breve histrico a seu respeito
se faz necessrio, bem como a anlise de seu enfoque global e di-
namismo, como trataro as subsees a seguir.
2.1. A gnese e evoluo miditica
Briggs e Burke (2006) afrmam que a preocupao com os meios
de comunicao bem antiga: a retrica, enquanto comunicao
oral e escrita era percebida em Roma e na Grcia Antiga, tendo
sido estudada, tambm, na Idade Mdia e, especialmente, no Re-
nascimento. Com a ascenso da burguesia na Baixa Idade Mdia,
ocorre uma grande mudana,com uma maior aglomerao nos
centros urbanos, como exorta Berredo Martins,
[t]oda a experincia de mundo antes relegada esfera ntima da
famlia, dimenso individual passa a ser mediada pelos meios
de comunicao; as representaes passam a substituir a prpria
realidade. Isso porque a aglomerao nos centros urbanos no per-
mite ao indivduo exercer um controle direto sobre o que acontece
(MARTINS, 2007, p. 12).
De tal forma, os meios de comunicao cresceram em importn-
cia, conforme se processou a urbanizao; a mdia passou a orien-
tar o ser urbanizado, passando-se de uma cultura homogeneiza-
da das pequenas comunidades rurais para uma heterogeneidade
da comunicao e da cultura nas cidades (MARTINS, 2007).
A percepo do papel social ocupado pela mdia como for-
madora de opinies pblicas comeou a confgurar-se a partir da
institucionalizao da imprensa moderna no sculo XVII, quan-
do ocorre o aparecimento do termo opinio pblica
10
; enquanto
que, apenas no sculo XIX surge a preocupao com as massas
11

e o poder de infuenci-las. Isso pode ser observado com o papel
de destaque que a propaganda, especialmente, recebeu aps as
Guerras Mundiais
12
(MARTINS, 2007; PAIVA, 2005).
8
Segundo Guacira Louro (2008), a expresso minoritria no possui pretenso de
aludir a quantidade numrica, entretanto, refere-se a uma atribuio valorativa que
imputada a um determinado grupo a partir da tica dominante. Assim, as minorias
nunca poderiam se traduzir como uma inferioridade numrica, mas podem ser com-
preendidas como maiorias silenciosas ou silenciadas.
9
Flexibilizao social est aqui relacionada aos esforos no sentido de maior abertu-
ra (poltica, econmica, cultural e social) a grupos vulnerveis, visando o respeito, os
princpios de igualdade e a tolerncia.
10
A opinio corresponde sempre a um juzo formulado a respeito de qualquer fato e a
sua dimenso pblica surge quando essa opinio partilhada com um vasto nmero
de indivduos a tal ponto que, a observao emitida poderia ser de qualquer um deles
(SENA, 2007).
11
O conceito de massa diz respeito atomizao sofrida pelos indivduos que vivem em
sociedade, de forma que eles passam a ter opinies e gostos quase iguais, tornando-os
primitivos e inexpressivos individualmente (HORKHEIMER, ADORNO, 1986 [1947]).
12
Aps a Segunda Guerra Mundial, a partir das lies aprendidas pelo efeito impac-
tante da propaganda na Alemanha de Hitler, cientistas sociais se deram conta da male-
abilidade e da infuncia massiva que tal meio pode ter sobre as massas, tornando-as
manipulveis, vulnerveis e diminudas a um reduzido senso comum cultural e po-
ltico (WELCH, 1999).
265 264
A partir da segunda metade do sculo XX, j comea a se de-
linear o formato de como a mdia se apresenta nos dias de hoje,
especialmente devido melhora gradual da tecnologia, que teve
como grande expoente o aparecimento da televiso na dcada de
60. Segundo Dal Forno,
a Televiso, com suas caractersticas de rapidez, constncia, indi-
ferenciao qualitativa
13
, massifcao e de signifcativa penetra-
o no cotidiano da sociedade, utilizando-se do efeito imagem, e
sempre ser preponderante e contundente na forma de ver, pensar
e representar o real (DAL FORNO, 2011, p.1).
Assim, a evoluo tecnolgica deu espao para o surgimento da
expresso mdia de massa
14
. Estudiosos de teorias que discursa-
vam principalmente sobre tal conceito, Adorno e Horkheimer
(1986 [1947]) argumentaram que a mdia comercial produzida
nas estruturas da indstria que por tais autores chamado de
indstria cultural contribuiu para a falncia cultural e artstica
da sociedade norte-americana. O exemplo mximo de tal faln-
cia estaria na indstria de cinema de Hollywood, que produzin-
do materiais superfciais para as massas, desviaria a ateno da
populao para problemas polticos existentes no capitalismo
nota-se que, alm da televiso, o cinema tambm classifcado
como meio de massa (SANTOS, 1999).
J a denominao indstria cultural se refere a um caminho
unidirecional de comunicao, no qual uma indstria central en-
caminha a uma audincia passiva todo o contedo que deseja
(ADORNO; HORKEHEIRMER, 1986 [1947]). Essa caracterstica
atribui uma grande quantidade de poder mdia, juntamente com
o fato de que h poucos interesses e esforos insufcientes que so
direcionados ao pblico que est fora da massa. Para a indstria,
segundo os autores, seria mais conveniente produzir materiais
que visem s massas do que a esses espectadores individualiza-
dos. A mdia de massa pode, portanto, objetivar uma alienao
dos espectadores, poltica ou cultural, dependendo da forma com
que deseja orientar o pblico. Tais meios podem infuenciar e ser
utilizados para controlar toda uma sociedade, desde sua forma de
comportamento at as informaes a que tem acesso.
Outro conceito-chave que permite compreender tais mudan-
as o da midiatizao, que explica a importncia da mdia na
cultura e na sociedade. Autores como Mazzoleni e Schulz defni-
ram tal conceito como as problemticas coincidncias ou conse-
quncias do desenvolvimento dos meios de comunicao de mas-
sa modernos (MAZZOLENI & SCHULZ, 1999 apud HJARVARD,
2008). Algumas dessas problemticas seriam sentidas, segundo
a literatura, em campos como: a poltica, exemplifcada pelo
caso brasileiro das eleies para presidente em 1989 no Brasil
15
;
a pesquisa, a partir da interferncia exercida sobre a divulgao
e interpretao de conhecimentos cientfcos
16
; e a religio, no
apenas por sua difuso e produo, mas tambm devido a novas
possibilidades permitidas, j que os meios de comunicao in-
terativa permitem, por exemplo, novas formas de engajamento,
adorao e prticas sociais (HJARVARD, 2008). Exemplifcaes
de tais formas seriam a criao de religies que adorem fguras
antes inimaginadas, ou que as adoraes ocorram em espaos
como a internet, sem haver a necessidade da presena fsica.
Os conceitos supracitados permitem compreender outra
denominao atribuda mdia devido a esse papel nas socieda-
des contemporneas: a de Quarto Poder
17
. Tal conceito teria sido
criado pelo ingls Lord Macaulay em 1828, quando afrmou que
a imprensa exerceria um papel dual. Primeiramente seria uma
guardi dos cidados, e posteriormente, um veculo de infor-
mao e da expresso dos cidados no exerccio de seus direitos..
Deve-se ao reconhecimento de sua considervel autonomia e
importncia, tal como teriam os demais Poderes existentes nas
sociedades democrticas liberais: Judicirio, Legislativo e Execu-
tivo (WOLF, 1987).
Desta forma, a partir do panorama histrico e dos conceitos
apresentados sobre a mdia, podem-se compreender melhor al-
guns dos refexos que esta vem trazer para a contemporaneidade
em diversos campos. importante notar, contudo, como lembra
13
Indiferenciao qualitativa refere-se ao fato de no existir muita preocupao, tan-
to por parte dos produtores quanto dos receptores, com a qualidade da programao
televisiva (DAL FORNO, 2011).
14
Conceito supracitado e explicitado na subseo 2.
15
O episdio das eleies de 1989 no Brasil tornou-se polmico devido grande ma-
nipulao que amdia exerceu sobre seu resultado- com Fernando Collor eleito pre-
sidente (SEREZA, H., 2009). Para maiores informaes, consultar o vdeo disponvel
em: <http://www.youtube.com/watch?v=VrpurEkmJkU>.
16
A pesquisa sofre manipulao da mdia devido sua determinao do que pode ser
divulgado e de acordo com o enfoque dado a cada descoberta feita (HJARVARD, 2008).
17
O Quarto Poder surge como uma espcie de contrapeso aos trs poderes dos Es-
tados liberais, o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. A ideia de Quarto Poder vem
tona como a de um poder fscalizador dos outros trs poderes e, ao mesmo tempo,
como um poder que infuencia os demais poderes, de modo a veicular aspiraes da
sociedade civil (IANONI, 2003).
267 266
Peter Burke (SIMOES, 2010), que a mdia mero refexo da socie-
dade, e tem muito poder para mudar a prpria sociedade. uma
relao dialtica.Ou seja, a sociedade tambm infuencia sobre-
maneira a forma atuante da mdia, como ser visto na prxima
subseo. No entanto, Hernes (1978) nos exorta:
[...] necessrio perguntar quais consequncias a mdia tem para as
instituies e para os indivduos: as formas como a administrao
pblica, as organizaes, os partidos [...] e os negcios funcionam
e como eles se relacionam entre si. [...] do ponto de vista institucio-
nal, a questo-chave : como a mdia altera tanto o funcionamento
interno de outras entidades sociais quanto suas relaes mtuas
(HERNES, 1978, p. 181 apud HJARVARD, 2008, p. 56).
2.2. Enfoque global e dinamismo
A indstria miditica pode ser compreendida enquanto a coleo
de negcios que permitem o compartilhamento de informaes,
estando subdividida emcategorias, como a mdia impressa ou a
mdia audiovisual (HALL, 2001). Tal coleo de negcios envolve
conglomerados empresariais ao redor do mundo, formados por
emissoras de televiso, rdio, jornais ou at agncias de publici-
dade, exercendo, portanto, grande poder econmico e poltico.
De acordo com Holt e Perren (2009), as primeiras teorias
abarcando o tema da indstria miditica comearam a aparecer
por volta dos anos 1920 a 1950. Uma dessas teorias foi a do modelo
de transmisso (SHANNON; WEAVER, 1949), na qual o poder e a
infuncia permanecem majoritariamente com o responsvel pe-
las informaes geralmente a indstria ou o governo tendo o
receptor dessas pouca autoridade. A partir da percepo da fora
e importncia que uma mensagem transmitida no exemplo des-
se modelo pode alcanar, a indstria tinha como objetivo vender
bens de consumo atravs das propagandas de massa, enquanto o
governo objetivava aumentar a participao dos cidados na dis-
cusso pblica. Estes dois objetivos guiaram os primeiros traba-
lhos da indstria miditica, que focavam, primordialmente, em
propaganda, notcias ou informaes programadas.
Contudo, a mdia e sua indstria tambm so infuenciadas
pela sociedade, tendo que se adaptar s suas recorrentes mudan-
as. A sociedade global pode ser atualmente caracterizada pela
presena de identidades fuidas, relaes efmeras e uma cultura
cultivadora do individualismo e da valorizao da superfcialida-
de (SILVA, 2012).As caractersticas supracitadas de fuidez e efe-
meridade levam a mdia a passar atualmente por um processo de
ajuste, observado com o aparecimento de novas plataformas de
comunicao como as redes sociais.
Apesar de as mdias sociais j terem sido projetadas por volta
dos anos 90, foi apenas nos ltimos anos que essas novas ferra-
mentas ganharam importncia (NASSIF, 2011). O grande dife-
rencial trazido aos usurios dessas foi a possibilidade de deixar
de se ter um papel to passivo frente aos materiais e contedos
veiculados; a internet, atravs da sua interatividade, permitiu que
o espectador pudesse ser mais crtico e seletivo quanto aos ma-
teriais apresentados pela mdia podendo interferir e ser visto
com sua opinio, devido ao espao que a internet permite para
tal. A partir de tais ideias que surge o termo da mdia alternativa:
cada vez mais o meio e a mensagem se confundem, defnindo no-
vas tcnicas que vm competir com o estilo publicitrio da mdia
clssica. Essas novas abordagens constituem o universo da Mdia
Alternativa (DORDOR, 2007, p. 24).
So, portanto, todos os meios ou canais de comunicao que
no sejam os tradicionais, como a exemplo das plataformas so-
ciais existentes na internet.Alm disso, essas novas ferramentas
permitiram mudanas substanciais que puderam ser percebidas
nos campos econmico, ao se juntar consumidores com hbitos
comuns, poltico, atravs do ativismo percebido em eleies ou
na derrubada de regimes autoritrios, e social, no qual a opinio
pblica passa a se tornar pea-chave; j havendo, inclusive, auto-
res, como Nassif, que afrmam que o chamado Quarto Poder pas-
sa a ser a mdia de opinio pblica (NASSIF, 2011).
Desta forma, a indstria miditica portadora de diversos
papis na sociedade. Um deles o de educao dos espectado-
res; sua aplicao observada nas restries que a mdia possui
a certos artefatos que podem ser danosos sade ou inapropria-
dos a certas faixas etrias, como o caso de programas televisi-
vos que possuem horrios especfcos para serem expostos, ou
ainda,como o caso das limitaes que as propagandas de cigar-
ros e bebidas alcolicas contm. Uma pesquisa realizada pela Uni-
versidade Federal de So Paulo em 2007, com o professor Elisaldo
Carlini, comprovou que aps a restrio ou at proibio da pu-
blicidade de produtos derivados do tabaco no Brasil, consentido
pela Lei n. 10.167/2000, o nmero de fumantes no pas diminuiu,
segundo afrma Carlini, asseverando o papel educador da mdia:
o primeiro estudo que fzemos em 1987 com estudantes, mas em 27
capitais, mostrava que 22,4% haviam experimentado tabaco, nme-
ro esse que subiu para 32,7% dez anos depois, num aumento de 50%
269 268
(...). O dado de 2005, de 21,7%, menor do que o de quase 20 anos
atrs (CARLINI, 2007).
Ao se analisar a mdia como agente promotor de novos com-
portamentos, Taberner foi responsvel por uma pesquisa feita em
2006 que comprovou tal caracterstica. Aps a morte por infarto
de um importante personagem da mdia brasileira (o humorista
Bussunda, aos 43 anos) ter sido amplamente divulgada na im-
prensa, o nmero de pacientes que foram ao maior pronto-so-
corro cardiolgico do pas por apresentarem sintomas cardiolgi-
cos aumentou, sem haver o aumento paralelo de internaes ou
diagnsticos de infarto. Tambm foi observada uma diminuio
na faixa etria dos pacientes, causada provavelmente por infun-
cia do personagem (TABERNER, 2006).
Portanto, notvel que a indstria miditica atua como
grande modeladora de opinies em nossa sociedade, o que lhe
confere tarefas que extrapolam a simples ideia de transmitir in-
formaes (FONSECA, 2010), como ser mais bem explorado na
seo subsequente.
3. A CONSTRUO DAS IDENTIDADES SEXUAIS
Numa sociedade em que a sexualidade possui papel primordial,
e na qual se convive com a multiplicidade da orientao sexu-
al, o indivduo passa a sofrer confitos de identidade, em face da
diversidade de caminhos que por ele podem ser trilhados (DA-
VIDOFF, 2001). Assim, a identidade passa a se modelar, majorita-
riamente, sob determinados contextos e expectativas exteriores
ao indivduo.
Tal identidade percebida antes da modernidade, como una
e estvel, sofreu fragmentaes, agora se compondo de diversas
identidades; essas, muitas vezes, mal resolvidas ou at contradi-
trias. Tal cenrio pode acabar gerando uma crise identitria, so-
bre a qual Stuart Hall afrma:
vista como parte de um processo mais amplo de mudana, que
est deslocando as estruturas e processos centrais das sociedades
modernas e abalando os quadros de referncia que davam aos indi-
vduos uma ancoragem estvel no mundo social (HALL, 2001, p.7).
Desta forma, frente s diferentes identidades sexuais, a sociedade
enfrenta uma falta de estabilidade ao se deparar com tais para-
digmas novos, cabendo-lhe o dever de garantir o acesso aos di-
reitos de igualdade e de expresso aos indivduos, algo que nem
sempre se observa na prtica (COMAN, 2003).
Exemplos notveis de desrespeito construo das diferentes
identidades sexuais podem ser diariamente percebidos sob a forma
de preconceito, homofobia ou discriminao (SULLIVAN, 1996). O
preconceito pode ser entendido como fazer um julgamento pre-
maturo, inadequado sobre a coisa em questo, de acordo com Ro-
bert (1991). A partir de tal conceito, pode-se haver espao para o
aparecimento da discriminao e at de atitudes violentas, visto
que o preconceito pode ser gerador daqueles (DEMILIO, 1983).
A discriminao caracteriza-se pela forma arbitrria tanto
de pensar quanto de agir, servindo para manter as distncias e
diferenas sociais entre um indivduo e outro (DAVIDOFF, 2001;
SULLIVAN, 1996). Uma forma conhecida de aplicao discrimi-
natria a homofobia, na qual negada a possibilidade do outro
ser diferente; o indivduo discriminador baseia-se em estigmas
preconceituosos, estando, de tal forma, inabilitado para uma acei-
tao social completa (JUNQUEIRA, 2009).
Mais especifcamente, a homofobia a forma de preconceito
e discriminao destinada contra os homossexuais (JUNQUEIRA,
2009). Essa pode ser expressapor meio de atos violentos fsicos
que atingem a integridade corporal do indivduo, ou por atos no
violentos, mas injuriosos, ferindo a isonomia
18
de direitos e a in-
terao social dos atingidos (JUNQUEIRA, 2009).
Com o objetivo de refrear atos discriminatrios, proteger as
variadas identidades sexuais e promover uma maior coeso so-
cial, existem diversos documentos internacionais tratando dos
temas supracitados (COMAN, 2003), tanto de instrumentos re-
gionais como de internacionais. Na resoluo 2.653 de 7 de ju-
lho 2012 daOrganizao dos Estados Americanos, na Conveno
Europeia dos Direitos Humanos de 1950 do Conselho da Europa
e no Tratado de Amsterdam de 1999 da Unio Europeia h claro
tratamento da matria. Os documentos supracitados exortama
necessidade proteo e o combate discriminao com base
em orientao sexual ou identidade de gnero (BIELINSKI et al.,
2012, p. 215). Assim, tais passos representaram uma grande evo-
luo, no mbito internacional (BIELINSKI et al., 2012; COMAN,
2003), pois simbolizam o crescente apoio sdiversasidentidades
sexuais e a busca pelo fm dos preconceitos e pela igualdade en-
tre os indivduos (COMAN, 2003).
18
Princpio segundo o qual todos so iguais perante a lei, no podendo haver nenhu-
ma distino em relao a pessoas que estejam na mesma situao (HOLANDA, 1996).
271 270
3.1. Orientao Sexual e Identidade de Gnero
Os estudos a respeito das orientaes sexuais, ou seja, expresses
da sexualidade
19
, s comearam a aparecer nos meios acadmicos
a partir da entrada do sculo XX (AMERICAN PSYCHOLOGICAL
ASSOCIATION, 2009). A pluralidade sexual ainda era um tabu
muito forte na sociedade, e esses estudos iniciais foram realizados
por alguns autores como August Forel (1874), Iwan Bloch (1922),
Havelock Ellis (1905) e Sigmund Freud (1905).
Ainda que de signifcativa importncia, essas primeiras ob-
servaes no ganharam muita repercusso devido ao conser-
vadorismo nos meios tradicionais. No entanto, eventos como
a homossexualidade podem ser observados ao longo de toda a
histria, tanto em seres humanos quanto nos outros membros do
reino animal (DAVIDOFF, 2001). Nos ltimos 30 anos, a literatura
a esse respeito cresceu consideravelmente e diversos estudos fo-
ram realizados sob diferentes pontos de vista: biolgico, mdico,
poltico, econmico, cultural etc. (DAVIDOFF, 2001).A desmisti-
fcao desse assunto permitiu uma maior compreenso sobre
ele e em relao aos indivduos que se expressam sexualmente
de forma no tradicional (o padro heteronormativo
20
), ainda
que tal assunto seja controverso at os dias atuais (LOURO, 2004;
JUNQUEIRA, 2009).
O conceito estabelecido pelo indivduo para defnir a si pr-
prio como pertencente ao gnero masculino ou feminino cha-
mado de identidade de gnero (ABROMOVAY, 2004; DEMILIO,
1983). Essa identidade defnida a partir de uma combinao de
diversos fatores intrnsecos e extrnsecos ao indivduo. Tais fato-
res abrangem as esferas histricas, polticas, religiosas, sociais
etc. Os indivduos absorvem as foras normativas exprimidas por
essas condies e as desenvolvem internamente de acordo com
suas prprias interpretaes do que pertencer a cada um desses
gneros, ou ao menos, do que desempenhar o papel construdo
ao longo dos anos atribudo a esse gnero (BIELINSKI et al., 2012).
As caractersticas comportamentais e sociais atribudas aos
indivduos pertencentes a cada gnero no so fxas, e ganham
interpretao distintas de acordo com a sociedade e o perodo
histrico em que vivem (KIMMEL; PLANTE, 2004). No Japo feu-
dal, por exemplo, eram aceitas relaes sexuais entre os homens
samurais. A identidade de gnero extrapola a identidade sexual
do indivduo. Esta defnida a partir da formao biolgica do ser
humano, ou seja, se a pessoa possui o aparelho reprodutor mas-
culino ou feminino (KIMMEL; PLANTE, 2004).
A identidade de gnero abrange as dimenses sociais e psi-
colgicas, o que implica que o indivduo pode se identifcar ou
no com o gnero correspondente ao rgo sexual que possui
(BIELINSKI et al., 2012). Existem casos, ainda que mais raros,
onde o indivduo se identifca com ambos os gneros, ou at mes-
mo nenhum (DAVIDOFF, 2001).
De acordo com W. Yule (2000), a identidade de gnero do
indivduo comea a se manifestar nos primeiros anos de sua in-
fncia e geralmente se consolida a partir do terceiro ano de idade.
Outro conceito comumente utilizado nos estudos de sexualidade
o de Gender Role (Papel de gnero). Esse conceito se refere ca-
pacidade do indivduo de externalizar no ambiente em que vive o
comportamento e os maneirismos atribudos tradicionalmente a
cada gnero (YULE, 2000).
Em outras palavras, o sujeito que pertence ao sexo mascu-
lino (defnido pelo rgo reprodutor que possui) e se identifca
com o gnero feminino pode expressar ou no essa identidade, se
comportando na sociedade de acordo com os padres estabele-
cidos por ela(ABROMOVAY, 2004; SULLIVAN, 1996). A expresso
dessa identidade no meio social o que chamamos de papel de
gnero(DAVIDOFF, 2001).
importante notar que identidade de gnero
21
e orientao
sexual so conceitos independentes e distintos (GHOSH, 2009).
Um indivduo que nasceu com o rgo sexual masculino e se
identifca com o gnero feminino, ao se relacionar sexualmen-
te com membros do sexo masculino, no pode ser classifcado
como homossexual. Uma vez que ele (o indivduo) se enxerga
como uma mulher, sua atrao sexual por homens representa um
comportamento heterossexual (SULLIVAN, 1996; AMERICAN
18
A orientao sexual pode ser entendida como a identidade atribuda a um indiv-
duo em funo de seu desejo e conduta sexuais (RIOS, 2001, p. 388).
20
A heteronormatividade visa regular e normatizar modos de ser e de viver os desejos
corporais e a sexualidade. De acordo com o que est socialmente estabelecido para
as pessoas, numa perspectiva biologicista e determinista, h duas e apenas duas
possibilidades de locao das pessoas quanto anatomia sexual humana, ou seja,
feminino/fmea ou masculino/macho (MEYER; PETRY, 2011, p. 155).
21
Shuvo Ghosh (2009) tem uma viso interessante acerca da defnio de identidade
de gnero. Consoante a suas ideias, no universo cientfco importante diferenciar os
termos sexo e gnero. Gnero entendido como infuenciado pelas interaes
sociais, pela histria de vida de cada indivduo e por sua prpria identifcao como
homem, mulher ou intersexo. Sexo, por sua vez, vem de sexus, latim para gnadas (as
quais so interpretadas pela aparncia genital externa). Assim, haveria uma discrepn-
cia entre os dois, e, de um modo bem simplifcado, identidade sexual relacionar-se-ia
com a genitlia e identidade de gnero com o crebro (BIELINSKI et al., 2012).
273 272
PSYCHOLOGICAL ASSOCIATION, 2009).Da mesma forma, inde-
pendente de sua atrao por membros do mesmo sexo, uma mu-
lher homossexual se aceita e se reconhece em seu corpo feminino.
A orientao sexual do indivduo tambm outro conceito
complexo e abrangente. Ainda que as classifcaes de sexuali-
dade tenham valor acadmico tais rtulos so muito reduzidos e
no conseguem capturar completamente as peculiaridades que
envolvem os anseios sexuais dos seres humanos (OFLAHERTY;
FISHER, 2011).
At recentemente no havia uma classifcao, ou um nome
cientfco para o sujeito que se atrasse sexualmente por pessoas
do mesmo sexo. As sociedades ocidentais modernas trabalhavam
somente com a ideia de sodomia
22
, ligada apenas com a prtica
sexual homossexual masculina (COMAN, 2003). Esse fenme-
no era, geralmente, criminalizado. Atualmente a grande maioria
das pessoas se identifca como heterossexual (quando se sentem
atradas por indivduos do sexo oposto), ou homossexual (caso
se sintam atradas por pessoas do mesmo sexo). Outros tambm
se dizem bissexuais, ou seja, sentem-se atrados por pessoas de
ambos os sexos (RIOS, 2001).Vale notar que, em se tratando de
orientao sexual, existem ainda casos de indivduos que no se
atraem por nenhum gnero, ainda que esse grupo seja minorit-
rio (PRETES; VIANNA, 2007).
Essa classifcao, como citado, no abrange todos os fen-
menos da sexualidade humana. Existem casos de pessoas que se
assumem heterossexuais, mas expressam, em algum momento,
comportamentos homossexuais
23
. Tal fenmeno geralmente
nominado de homossexualidade episdica (GIDDENS, 1993).
importante tambm ressaltar que o comportamento afetivo pode
ser classifcado de forma diferente quando em se tratando de pa-
res de homens ou mulheres (RIOS, 2001, p. 384; e ABROMOVAY;
CASTRO; SILVA, 2004, p. 278).
Algumas caractersticas e elementos so atribudos s pesso-
as gays e lsbicas, mas classifc-las um fenmeno muito com-
plexo que implica cair nos riscos de reducionismo e estereotipa-
o desses indivduos, como denotado no documento Avoiding
heterossexual bias in language
24
, daAssociao Americana de Psi-
cologia. Entre preferncias de atuao sexual, quantidade de par-
ceiros em uma relao, relacionamentos exclusivos ou no, entre
outros pontos, possvel dizer que a sexualidade humana to
complexa quanto natureza humana em si, e se altera a cada dia.
A classifcao desse tipo de comportamento parte da noo,
tambm construda, de que existe uma normatividade sexual, ou
seja, existe um padro matriz de expresso sexual, que conside-
raria desvio tudo que o extrapolasse (SULLIVAN, 1996). Esse pa-
dro seria o dos indivduos heterossexuais que se envolvem em
relaes exclusivas com um s parceiro, no qual o homem geral-
mente assume um papel principal e cabe a mulher um papel se-
cundrio (LOURO, 2004; DAVIDOFF, 2001).
As teorias feministas desempenharam um papel fundamen-
tal no sculo XX, que ps em xeque o papel construdo e delimi-
tado para as mulheres. Questionar at que ponto existem carac-
tersticas especfcas intrnsecas aos homens e s mulheres e em
que medida elas so construdas e herdadas ao longo das gera-
es fundamental para enfraquecer as relaes de poder que se
escondem por trs delas (LOURO, 2004; DAVIDOFF, 2001).
O espao conquistado pelas mulheres nas sociedades oci-
dentais contemporneas muito se deve a esses mesmos questio-
namentos e s lutas que partiram deles (NOLASCO-SILVA; 2012).
Da mesma forma, a anlise sistmica dos fenmenos da sexuali-
dade humana igualmente importante para desmarginalizar as
identidades sexuais que fogem ao mainstream, e os indivduos
que as expressam (NOLASCO-SILVA; 2012).
3.2. Relaes de gnero
As identidades sexuais e de gnero, para alm de uma referncia
biolgica, cristalizam-se por meio do enquadramento em prti-
cas histrico-sociais inteligveis como masculinas ou femininas,
determinando papis sociais a partir de crenas e expectativas
compartilhadas entre o indivduo e a sociedade a qual integra. As
22
A expresso latina sodomia possivelmente o termo mais antigo utilizado para de-
signar as relaes sexuais entre pessoas do mesmo sexo, e tem sua origem nos textos
do Livro do Gnesis, no Antigo Testamento, em razo do relato da destruio da ci-
dade de Sodoma. A interpretao da teologia moral crist defniu o termo sodomita
como aquele que, semelhantemente aos habitantes de Sodoma, prtica atos sexuais
com pessoas do mesmo sexo (SPENCER, 1995, p.59-63; TREVISAN, 2000, p.63-73;
VAINFAS, 1989, p.144-180 apud PRETES; VIANNA, p. 322).
23
Alfred Kinsey e seus colaboradores demonstraram que tendncias homo e heteros-
sexuais existem em quase todos os seres humanos e que suas propores se inserem
em uma escala que vai de homossexualidade exclusiva (grau 6 da Escala Kinsey) at
heterossexualidade exclusiva (grau 0). Cada grau intermedirio representaria uma
proporo mais ou menos forte de inclinao homo ou heterossexual. Por exemplo,
o grau 3 corresponderia a um equilbrio absoluto entre as duas tendncias, isto , a
bissexualidade. Um dos maiores mritos dessa escala est em evitar o maniquesmo
de muitos que se prope estudar a homossexualidade (DANIEL; BAUDRY, 1973, p. 50
apud BIELINSKI et al., 2012).
24
Evitando preconceitos heterossexuais na linguagem (traduo nossa).
275 274
identidades sexuais agem como dispositivos que categorizam os
indivduos e, simultaneamente, lhes concebem funes especf-
cas na convivncia com os demais (NOLASCO-SILVA; SILVA, 2012).
Grande parte dos problemas sociais perceptveis hoje com
relao a gneros e sexualidades tem como raiz a relao corpo-
-sexo-gnero (BUTLER, 1993).Para ilustrar a normatizao a partir
desta relao, visualiza-se o seguinte caso: uma pessoa possui um
fentipo que a caracteriza como um homem, logo possui afeio
por mulheres e deve assumir uma postura em sociedade que o as-
socie ao masculino, por meio das atitudes, dos discursos, da forma
como se veste, entre outros. Judith Butler(1993) elucida a questo
por meio da formulao dos conceitos de metafsica da substn-
cia e de identidade performativamente constituda. Butler (1993)
busca reconstruir o conceito de gnero, que, para a teoria feminis-
ta, seria entendido como algo socialmente construdo
25
, em opo-
sio ao conceito de sexo, tido como natural. Para tanto, a autora
tenta apartar a ideia de gnero de uma metafsica da substncia.
O sexo seria tradicionalmente entendido como substncia,
aquilo que idntico a si e no pode ser extrado da pessoa sem
que a essncia desta seja perdida, enquanto o gnero seria ob-
servado como um atributo de pessoa, aquilo que se une subs-
tncia na formao do ser. Para a autora, o gnero no denotaria
uma substncia. Ele seria contextual, fuido e constitudo pela
convergncia entre conjuntos especfcos de relao cultural e
historicamente convergentes (BUTLER, 1993, p. 35).
Butler (1993) analisa a questo das identidades de gnero
de uma forma bem particular, enxergando as categorias de ho-
mem e mulher no como identidades, mas como estilos, que
estariam relacionados a uma performance das prticas sociais
internalizadas como sendo masculinas ou femininas. Esta
nova catalogao proposta pela autora seria mais efcaz para
lidar com as demandas emergentes na sociedade atual, em que
um sujeito pode possuir atributos fsicos reconhecidos como
masculinos e caractersticas no campo performtico-semntico
que o direcione categoria de mulher. o caso de homossexuais
e transgneros
26
, por exemplo.
A inteligibilidade do gnero, ou seja, a identifcao de um
sujeito por meio das categorias de gnero entendidas como nor-
mais (homens e mulheres), neste caso, fca comprometida.E
esta difculdade em delimitar um sujeito por trs do ato, nos ter-
mos da Butler (1993), que provoca comportamentos ou reaes
inesperadas por quem observa esses sujeitos no normativamen-
te categorizveis, gerando atos de preconceito discriminao,
como visto anteriormente, e difcultando a insero do sujeito na
estrutura que separa e determina os indivduos binariamente
27
.
Todas as concepes vistas at aqui identidades, ordem, g-
nero fazem parte da vida de qualquer indivduo, que, desde a
mais tenra idade, se encontra em posies de determinao de seu
papel social por meio das instituies das quais faz parte (FOU-
CAULT, 1999) e dos smbolos que permeiam a realidade existente
(BOURDIEU, 1989). So as instituies sociais escola, religio, fa-
mlia, mdia que conduzem o sujeito na identifcao e produo
de sua funo social, disciplinando-o por meio dos costumes e da
cultura identitria:
numa sociedade hierarquizada e normativa como a nossa, ter um
sexo signifca, antes de qualquer coisa, ser capaz de atender a uma
srie de exigncias que se faz necessria para a insero de um deter-
minado indivduo nos moldes de um papel pr-concebido (NOLAS-
CO-SILVA; SILVA, 2012, p.4).
Estes papis socialmente institucionalizados e legitimados
so generalizantes e no consideram a particularidade de cada
indivduo(NOLASCO-SILVA; SILVA, 2012). A normatizao das
identidades sexuais no apenas desconsideraria a complexidade
existente dos seres humanos, mas ainda os aprisionaria nas prprias
categorias por estes legitimadas. Exemplo deste aprisionamento
so os jogos de virilidade apontados por Pierre Bourdieu (2002).
25
O Construtivismo Social confgura-se como um corpo terico originado na Psico-
logia e na Sociologia, que se expandiu para diversas outras reas do conhecimento.
Para seus seguidores, o indivduo entendido como agente que transforma constan-
temente a estrutura social na qual est envolto, assim como moldado por esta es-
trutura. Portanto, assim organizado, este indivduo constri o mundo ao descrev-lo
(GRANDESSO, 1999). Os construtivistas assumem, ainda, que o signifcado das coisas
e os smbolos so socialmente construdos a partir da interao em sociedade, no
so caractersticas inatas da mente ou propriedade inerente dos objetos ou eventos
do mundo (MASCOLO; POLLACK, 1997).
26
Segundo Vencato (2003, p. 194), nos ltimos anos, principalmente no fnal da d-
cada de1990, o termo transgender tem surgido, para designar algumas das pessoas
que praticam crossdressing. De acordo com Jayme (apud VENCATO, 2003, p. 195), o
termo transgender era utilizado em textos internacionais para defnir, de modo geral,
travestis, transexuais, transformistas, drags e andrginos, levando em conta que h
particularidades entre esses sujeitos.
27
A ordem binria diz respeito ao pensamento dicotmico no qual os signifcados
conhecidos e compartilhados entre os sujeitos esto imersos. Exemplos destes bina-
rismos so os pares homem/mulher, eu/outro, natureza/cultura, mente/corpo, cheio/
vazio, entre outros.
277 276
Segundo este, os homens, para manter a ordem em que so
dominantes, necessitam constantemente provar a sua virilida-
de por meio de aes e discursos dirios de legitimao de sua
heteronormatividade. Assim, tornam-se prisioneiros destas aes
e discursos a ponto de no poderem se expressar livremente, mas
de terem que atuar performaticamente de acordo com as conven-
es sociais vigentes (BOURDIEU, 2002).
Assim, analisou-se, na presente seo, o impacto social exer-
cido pelas identidades sexuais e de gnero, identifcando-se din-
micas e dispositivos de poder fundantes e legitimadores da ordem
social. Esta ordem, pautada no binarismo e que torna equnime
concepes como as de corpo, sexo e gnero, deixa margem para
comportamentos discriminatrios em relao a aes e identida-
des dadas como anomalias sociais.
Pode-se dizer que a sociedade ocidental, em determinadas
circunstncias, tem caminhado no sentido de maior desprendi-
mento destas hierarquias de gnero (NOLASCO-SILVA; SILVA,
2012). No entanto, como afrma Mark Twain apud Jablonski (1995,
p. 159) no nos libertamos de um hbito atirando-o pela jane-
la: preciso faz-lo descer a escada degrau por degrau, de forma
que prticas construdas durante milnios no sero dissolvidas
to facilmente do imaginrio social. A reconstruo se faz atravs
de um trabalho contnuo e persistente.
4. A CULTURA DO ESPETCULO: A RELAO ENTRE
A MDIA E REPRESENTAES SEXUAIS
As expresses de sexualidade do ser humano so construdas so-
cialmente (LOURO, 2008), sendo produto das condies histricas,
culturais e polticas que constituem uma sociedade. Dessa forma,a
sexualidade,longe de ser um domnio da natureza(FOUCAULT,
1987) considerada aqui como um fato social
28
enquanto con-
dutas, como fundadora da identidade e como domnio a ser explo-
radocientifcamente (BOZON e GIAMI, 1999 apud ANJOS, 2000).
Destarte, somada a essa caracterstica social da sexualidade,
existe o papel poderoso da grande mdia, que infuencia o pro-
cesso de construo e representao das identidades sexuais na
sociedade (HJARVARD, 2008).
Assim, pode-se observar que os distintoscanaisde mdia, que
alcanam atualmente grande parte da populao mundial, servem
como transmissores de informaes, conceitos, tradies, costu-
mes e so formadores de opinio (HJARVARD, 2008). Alm disso, a
mass media corrobora para o fenmeno complexo que pode exer-
cer um papel infuenciadorna construo, representao e aceita-
o da identidade sexual do indivduo. Cabe ressaltar, assim, que
a mdia um refexo da sociedade que retrata e reproduz em si as
relaes de poder presentes em nosso cotidiano (LOURO, 2004).
So veiculados, ento, por meio da grande mdia, os padres
hegemnicos da sociedade, perpetuando e reforando o compor-
tamento normativo-social. Como foi visto nas sees anteriores
do artigo, quando foi tratado sobre a questo das minorias como
um todo e o seu papel na sociedade, a padronizao do compor-
tamento constrange o diferente, que por essncia teria um papel
secundrio, tanto na mdia quanto na sociedade (LOURO, 2004;
HJARVARD, 2008).
Como formadora de opinio, portanto, a mdia modela as
identidades culturais e sexuais a partir dessa hegemonia, e de for-
ma geral, problematiza o que foge ao senso determinado como
comum. No campo da sexualidade,o poder de normatizao
abrangente: a mdia reproduz os padres heteronormativos pr-
-estabelecidos (JUNQUEIRA, 2009) e apresenta as diferentes re-
presentaes deorientao sexual e identidade de gnero. Assim,
d-se origem a transmisso de esteretipos para representar os
grupos minoritrios, o que leva a classifcaes nas quais o indiv-
duo deve necessariamente se deixar representar, constrangendo
sua individualidade (MAIA, 2009).
No obstante, a fora miditica na atualidade ambgua, pois
da mesma forma que serve como reprodutora de padres com-
portamentais, ela pode servir como ferramenta de combate into-
lerncia e de incluso social (LOURO, 2004). A recente democrati-
zao relativa das ferramentas de comunicaoexplicada na seo
2.2, especialmente o uso da internet e das redes sociais, criou um
espao que permite o dilogo e a discusso por parte das pessoas
pertencentes s diversas formas de identidade sexual, o que sera-
presentado melhor na subseo 4.2 (SOARES, 2011).Assim, esse
acesso permite aos grupos minoritrios uma maior visibilidade e
um espao tolerante e abrangente no qual os indivduos possam
interagir ecomunicar suas difculdades (SODR, 2005).
Percebe-se, ento, que a mdia em si um refexo da socieda-
de com a qual dialoga (WOLF, 1987; SODR; 2005; ABROMOVAY,
2004), pois se molda s realidades sociais instauradas, obtendo
28
mile Durkheim (1984), defne: um fato social toda a maneira de fazer, fxada
ou no, suscetvel de exercer sobre o indivduo uma coao exterior; ou ainda, que
geral no conjunto de uma dada sociedade tendo, ao mesmo tempo, uma existncia
prpria, independente das suas manifestaes individuais (1984, p. 92).
279 278
uma relao recproca de transformao e adaptao com a so-
ciedade. Assim, sociedade e mdia se aproveitam dos fatores ne-
gativos e positivos de sua relao.
Desta forma, a cultura do espetculo aqui denominada are-
laoentre mdia e sociedade,um como produtor e o outro como
ator, desenhando suas infuncias recprocas na criao e repro-
duo dos diferentes juzos de valor relativos forma de lidar
com os grupos LGBTTT e as relaes de gnero homem e mulher
(PAIVA, 2005, p. 10; JABLONSKI, 1995).Assim,
[o] espetculo, que a afrmao da aparncia e a afrmao de
toda a vida humana isto , social. (...) sob todas as suas formas
particulares informao ou propaganda, publicidade ou consumo
direto de divertimentos constitui o modelo atual da vida domi-
nante na sociedade (DEBORD, 1997, p. 16).
Nesta pea, ento, a direo conjunta e o cenrio global, mas
a cena muda de acordo com o tempo. Por isso, faz-se necessria
a anlise da evoluo histrica dessa relao e do poder da mdia
nos dias atuais, a ser realizado a seguir.
4.1. O surgimento e amadurecimento dos atores LGBTTT
29
Dada importncia dos elementos sociais e histricos na cons-
truo e representao das identidades sexuais, nesta subseo
analisar-se-o papel da grande mdia no contexto de representa-
o dos grupos LGBTTT e das relaes de gnero, as quais veem
se modifcando ao longo do tempo.
A gnese da relao entre a representao das identidades se-
xuais e a infuncia da grande mdia difcil de ser datada. Contu-
do, ela pode ser associada ao surgimento do movimento em bus-
ca dos direitos e liberdades da comunidade LGBTTT na dcada
de 1970, pois foi durante esse perodo que as minorias sexuais co-
mearam a ser retratadas com mais frequncia nos canais de tele-
viso e na rdio, especialmente nos Estados Unidos(SILVA, 2005).
poca, o grande marco do movimento LGBTTT foi a Re-
belio de Stonewall, datada de 28 de junho de 1969. O episdio
ocorreu no bar Stonewall Inn, na cidade de Nova York, no qual
foi alvo de uma da frequentes investidas da polcia estadunidense
contra estabelecimentos frequentados pela comunidade LGBT-
TT (BIELINSKI et al., 2012).Assim, a ocorrncia foi um marco pela
resistncia dos cidados que se rebelaram contra os policiais e re-
sistiram s sumrias prises (BIELINSKI et al., 2012). Silva (2005)
denota que o evento levou a uma maior visibilidade para a comu-
nidade homossexual, inaugurando novos estilos de vida, era a
nova tradio do confronto em vez da fuga (SILVA, 2005, p. 234).
O acontecido na cidade de Nova Iorque foi interpretado como
o incio da luta pelos direitos LGBTTT. Foi a primeira vez que um
grande pblico mostrou capacidade de organizao e de vontade
na luta contra medidas discriminatriasbaseadas em orientao
sexual, tornando a data da Rebelio o dia internacional do Orgu-
lho Gay e Lsbico (COMAN, 2003).
A partir disso, a comunidade LGBTTT passou a ganhar es-
pao na mdia. Outras manifestaes ganharam notoriedade e
foram retratadas em noticirios, o que permitiu sua exposio
nos meios de comunicao. Na dcada de 1980, foi a experincia
do combate AIDS quepermitiuao movimento desenvolver suas
capacidades organizativas, como em campanhas de massa, per-
mitindo a criao de diversas associaes LGBTTT(BIELINSKI et
al., 2012, p. 16).
Com isso, a visibilidade dos grupos LGBTTT alcanou nveis
mais sensveis. O surto da doena foi tema de diversos progra-
mas e reportagens jornalsticas, com uma abordagem inicial por
vezes preconceituosa(PAIVA; 2005; SODR, 2005). Assim, o cres-
cimento dos ndices da AIDS era por vezes relacionado com o
comportamento sexual dos homens gays, tido como promscuo e
perigoso. Dentro da mdia, a homossexualidade masculina esta-
va diretamente atrelada com o chamado cncer gay e o espao
adquirido pela busca por direitos por esse grupo se reduziu a essa
relao sexualidade-doena(PAIVA; 2005; SODR, 2005).
No entanto,aps o avano de meios preventivos e a adoo
de polticas pblicas, alm da quebra do paradigma entre a AIDS
e os homossexuais, a abordagem da comunidade LGBTTT na m-
dia mudou completamente. Nos ltimos 20 anosa mdia passou a
ter uma abordagem mais pluralista e a incluso de personagens
LGBTTT em seriados, flmes, novelas, programas de entrevista e
etc. aumentou exponencialmente (PAIVA, 2005).
4.2. O poder da mdiasobre a construo das identidades sexuais
O amplo alcance conquistado pela televiso, em parceria com
um crescente nmero de horas que os telespectadores passam
em frente s telas, concede a esse meio de comunicao uma
funo educativa (SPOSITO, 2001). Os espectadores absorvem
as diversas informaes e conceitos transmitidos pela televiso
29
Lsbicas, Gays, Bissexuais, Transexuais, Transgneros e Travestis.
281 280
para somar aos seus conhecimentos. Tal fenmeno cria uma rela-
o de ampla infuncia cultural por parte desse tipo de mdia na
construo da identidade da audincia (SPOSITO, 2001).
A televiso no s retrata a sociedade como tambm dita nor-
mas de identidade e comportamento aos seus espectadores. Des-
sa forma, tal infuncia pode ser controversa ao tratar de assuntos
complexos como a sexualidade. A mdia televisiva, dessa forma,
peca por utilizar reducionismos e conceitos equivocados ao
tratar de forma superfcial as minorias sexuais. Os homens gays,
por exemplo, so comumente retratados de forma afeminada e
caricata. Esse tipo de abordagem cria obstculos paraa assimila-
o posterior da complexa questo que a sexualidade humana
(SPOSITO, 2001; WOLF, 1987).
Tais mensagens so por vezes absorvidas pelo telespectador
como verdade. Bourdieu (1989) afrma que, para a construo
da identidade de indivduos e grupos, so criadas normatiza-
es e padronizaes visando manuteno de um perfl que
facilite o exerccio do poder simblico hegemnico da sociedade
(BOURDIEU, 1989).
Logo, os dolos caucasianos e heterossexuais so geralmen-
te vistos como a norma (tipo ideal dos heris ou dos gals, por
exemplo), enquanto os personagens homossexuais geralmen-
te assumem papis secundrios. Cabe ressaltar, contudo, que a
popularizao da televiso nos anos recentes contribuiu para a
criao de segmentos televisivos mais variados, que exploram
assuntos diversos buscando alcanar audincia na maioria dos
setores da sociedade. Essa amplitude gerou mensagens mais plu-
rais a respeito das minorias sexuais.
A partir dos anos 90, personagens homossexuais passam a ser
inseridos de forma mais natural em diversas situaes no neces-
sariamente confituosas (MAIA, 2009; SODR, 2005). Esse tipo de
fenmeno forte principalmente no mundo ocidental onde os
seriados importados (principalmente estadunidenses, que geral-
mente abordam a questo de forma mais diversa) passaram a ser
transmitidos atravs das companhias de TV (ALONGE, 2012).
Programas que abordam a questo LGBTTT so cada vez
mais comuns, e dessa forma a fgura homossexual passa a ser vis-
ta de forma menos marginal nesse tipo de mdia. No obstante,
a tendncia homogeneizante da mdia se recria na abordagem
do homossexual (ALONGE, 2012). Isso ocorre, por exemplo, ao
se criar esteretipos do comportamento homossexual, que so
absorvidos pelos prprios homossexuais, igualmente sujeitos s
infuncias da mdia.
estabelecido um sentimento de pertencimento a uma cate-
goria construda com certos padres estereotipados de compor-
tamento. Lugares comuns e reducionismos so utilizados para
representar o comportamento homossexual (ALONGE, 2012).
Isso cria por parte da mdia um modelo de interpretao das
identidades desse grupo que , por vezes, externo a ele. Tal inter-
pretao gera um padro de infuncia grande na construo da
sexualidade dos indivduos e constrange sua liberdade individual
(SOARES, 2011).
importante notar que a diviso do espao ao retratar as mi-
norias sexuais nos veculos miditicos varia consideravelmente
tambm dentro desse grupo. Uma pesquisa realizada em 2010,
(SOARES, 2011), mostra que, em relao ao discurso sobre as
minorias sexuais nos meios de comunicao, menos de um tero
dos textos diziam respeito a travestis e transexuais. Quando estas
travestis eram retratadas, falava-se necessariamente da violncia
em torno delas ou de escndalos sexuais. (SOARES, 2011). Os ho-
mens gays, por exemplo, tm uma representao muito maior e
mais plural do que as mulheres gays, e principalmente, do que os
transexuais (SOARES, 2011). Tal diferena na frequncia e no tipo
de abordagem dada aos distintos grupos se relaciona, uma vez
mais, com as relaes de poder dentro da sociedade.
A infuncia do capitalismo e do livre comrcio dentro da
mdia gerou um espao maior para os grupos homossexuais,
uma vez que esses geralmente representam umaporcentagem
importante dos consumidores. Atualmente, nos Estados Unidos,
15 milhes de pessoas assumem serem gays. Isso corresponde a
um gasto anual na faixa entre US$ 250 bilhes e US$ 350 bilhes
(ALONGE, 2012). Tal poder de mercado impulsionou a criao de
segmentos miditicos que dialoguem respeitosamente com esse
tipo de grupo a fm de obter vantagens na busca mercadolgica
pelo grupo. Dessa forma, o interesse comercial em programas e
publicidade voltados para os grupos homossexuais auxilia a sua
insero dentro da mdia e possibilita uma maior assimilao so-
cial por parte dos grupos no gays (ALONGE, 2012).
O advento da tecnologia da internet e a incluso digital que
democratizou tal ferramenta nos ltimos anos permitiu uma in-
sero miditica muito importante por parte dos integrantes dos
grupos LGBTTT (MAIA, 2009). A internet criou mecanismos que
facilitam enormemente o acesso, dilogo e interao com grupos
de apoio e ONGs que lutam pela causa LGBTTT (MAIA, 2009).
Espaos de denncia e refexo sobre a pluralidade sexual fo-
ram criados na rede.Atualmente, a internet pode ser vista como o
283 282
maior espao de homossociabilidade, que permite aos seus usu-
rios compartilharem experincias, problemas etc. Do ponto de
vista poltico, a internet facilita a organizao de movimentos que
lutam pelas liberdades individuais, pela conquista de direitos das
minorias e pela luta contra a constante violncia sofrida pelos in-
divduos desses grupos (SODR, 2005). Os indivduos encontram,
na internet,em funo de sua caracterstica democrtica, um
ambiente permissivo para a expresso de suas identidades ainda
marginalizadas nos espaos tradicionais da sociedade. Atravs
de web blogs, chats e comunidades online as minorias sexuais
podem afrmar e construrem juntas suas identidades (SODR,
2005). Tais identidades ganham voz, o que permite a esses grupos
extrapolarem os esteretipos criados para classifcar suas sexua-
lidades (PAIVA, 2005; HJARVARD, 2008).
Em relao s mdias impressas, a forma de retratar a diver-
sidade sexual se d segundo as peculiaridades desse prprio tipo
de meio de comunicao (PAIVA, 1995). As revistas, por exemplo,
se pautam por uma estrutura mais especifca ligada aos interesses
do leitor. Elas so divididas em revistas cientfcas, humorsticas,
esportivas etc. Nesse tipo de diviso existe uma normatizao de
gnero ao criar uma seco entre revistas masculinas e femininas,
pautadas numa viso tradicional de um comportamento que se-
ria especfco de cada gnero. Tal dualismo refete os esteretipos
onde os assuntos caros s mulheres so aqueles que se referem
criao dos flhos, tarefas domsticas, beleza e comportamento
feminino (FELIPE, 2012), e aos homens cabem o papel de prove-
dor de famlia, assuntos automobilsticos e esportivos.
Obviamente, tais mdias se adaptaram, ao longo dos anos, a
partir da maior insero das mulheres no mercado de trabalho e
na conquista de um espao social mais amplo pelos movimen-
tos feministas (FELIPE, 2012). Em relao s minorias sexuais, a
mdia impressa tambm segue essa setorizao de assuntos. En-
contra-se no mercado revistas voltadas ao pblico LGBTTT que
seguem o padro da mdia televisiva: a maior parte dos segmen-
tos impressos voltada para o pblico gay masculino (SODR,
2005). Tais revistas tratam de comportamento, moda e afrmao
social. Esse tipo de revista mais comum na Europa e nas Am-
ricas, onde a liberdade sexual geralmente maiorem virtude de
governos democrticose liberais, que tendem a respeitar as liber-
dades das minorias.
De forma geral, podemos dizer que a mdia acompanha a
transformao da sociedade em sentido amplo. Seu vis capita-
lista garante que ela ter uma abordagem que siga os padres de
consumo dos diversos setores sociais. Destarte, a conquista de
liberdades e direitos s minorias sexuais no plano social refe-
tida, tambm, na visibilidade mais plural de tais grupos no plano
miditico (ABROMOVAY, 2004).
A maior aceitao social dos grupos LGBTTT, assim como a
assimilao pela grande maioria do pluralismo sexual nas socie-
dades em que vivem, vem acompanhada de uma transformao
da maneira de abordar esse tipo de assunto tambm nos meios
de comunicao, uma vez que os veculos miditicos procuram
dialogar com a sociedade que representam (MAIA, 2009; SODR,
2005). A democratizao da mdiae a visibilidade conquistada
pelos movimentos sociais que militam pela causa LGBTT garan-
tiram uma pluralidade maior na abordagem das minorias sexuais
(PAIVA, 2005).
A infuncia cultural dos meios de comunicao ainda cons-
trange a construo individual da identidade sexual e de gnero.
Esteretipos ainda so perpetuados na retratao de personagens
homossexuais, constantemente vistos como seres afeminados e
frgeis (RIOS, 2008). A visibilidade dos grupos transexuais, por
exemplo, ainda quase nula. Tal marginalizao dessas minorias
na mdia contribui para sua marginalizao na sociedade, o que
estimula atos de intolerncia e homofobia (JUNQUEIRA, 2009).
Uma mudana sempre deixa o caminho aberto para outras.
Nicolau Maquiavel
30
Em suma, a grande mdia, pelo seu elemento de acessibilidade e
ampla difuso, infuencia e modela a formao de opinies, tanto
na construo de conceitos e identidades quanto em sua repre-
sentao. Contudo, levando em considerao a relao histrica
entre mdia e sociedade, observa-se que a interveno dos meios
de comunicao sob os assuntos relacionados s identidades se-
xuais gera prerrogativas negativas e positivas.
A identidade sexual pode ser considerada o primeiro passo
para o reconhecimento de um indivduo e sua funcionalidade no
organismo social (NOLASCO-SILVA; SILVA, 2012).Desta forma, de-
vido caracterstica de fato social atribuda sexualidade huma-
30
MAQUIAVEL, N. O Prncipe. Coleo Os pensadores. Nova Cultural: So Paulo, 1999,
cap. 2.
285 284
na (FOUCAULT, 2000), ao lidar com questes de orientao sexual,
identidade de gnero e relaes de gnero, as principais reaes
negativas so o preconceito e a intolerncia. Assim, originam-se
novos paradigmas sociais: como o machismo, a homofobia e trans-
fobia (LOURO, 2004). Sob a tica, enfm, das reaes positivas, a
evoluo da mdia ao incorporar personagens homoafetivos e gru-
pos minoritrios pode resultar em uma verdadeira incluso social
destes indivduos, que antes eram marginalizados pela sociedade.
Existe, ento, uma evoluo ntida da grande mdia quanto
naturalidade da abordagem da temtica das representaes das
identidades sexuais. No obstante, ainda h muito para se cami-
nhar. A mudana social em relao aos preconceitos ensejados
pelas diferenas identitrias sexuais requer a transformao no
imaginrio social. A mdia, se utilizada em sua matriz educadora
de princpios e valores mais igualitrios, deve ser vista como fer-
ramenta efcaz para tais fns.
Esta aplicao, para que no seja desvirtuada em sua mensa-
gem para o receptor da mdia, deve ser antecedida pela discusso
e reformulao das estruturas miditicas, na tentativa de frear
certo empoderamento exaustivo no qual se sustentam os gigan-
tes da comunicao. Assim, a democratizao dos e nos meios
de comunicao se fazem fundamentais para uma abordagem
mais plural das minorias sexuais e para o fortalecimento das li-
berdades individuais.
A cultura do espetculo, que tem a mdia como produtora e a
sociedade como ator, em direo conjunta, s poder avanar para
alm de seus horizontes atuais com o reconhecimento da neces-
sidade de mudana. Nesta relao entre sociedade e mdia, por-
tanto, polticas governamentais, regionais e internacionais podem
agir para combater e eliminar o preconceito, alm de promover a
incluso e proteo de qualquer identidade sexual ou de gnero.
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291 PROGRAMAS DE
TRANSFERNCIA DE RENDA
Um paradigma em proteo
social e combate pobreza
Flvia Neme
Henrique Fialho Barbosa
Joo Pedro Lang
Raphaella Gurgel Pinheiro
1
9
Porque o necessitado no ser esquecido
para sempre, nem a expectao dos
pobres perecer perpetuamente.
Salmos 9:18
1. INTRODUO
Entre os anos de 2005 e 2008, em todo o mundo emergente, houve
queda na porcentagem de pessoas vivendo em extrema pobreza
2
.
Esta a primeira reduo em um perodo de trs anos de mo-
nitoramento desde que o Banco Mundial comeou a publicar o
ndice. Os dados, porm, ainda preocupam: em 2008, em torno
de 1,29 bilhes de pessoas ainda vivia com menos de US$ 1,25 por
dia. Alm disso, os cerca de 660 milhes que superaram a linha da
pobreza extrema ainda so pobres para os padres de pases de
maior desenvolvimento(BANCO MUNDIAL, [s.d.]b).
com o objetivo de promover igualdade de oportunidades e
desenvolvimento econmico e social que surgem os programas
de transferncia de renda (TR). Iniciativas tomadas por governos
de pases em desenvolvimento, esses programas hoje so imple-
mentados em conjunto com diversas organizaes internacio-
nais, at mesmo por pases desenvolvidos, e tm alcanado gran-
de sucesso em meio s redes de proteo social.
Este artigo tem por objetivo demonstrar a capacidade dos
programas de TR de atuar na reduo da pobreza e no combate
desigualdade social. Primeiramente, sero expostos conceitos
de pobreza e desigualdade. Depois, sero abordadas as caracte-
1
Os autores agradecem Professora Doutora Geovana Lorena Bertussi, do Departa-
mento de Economia da Universidade de Braslia, e a Corina Nassif Avelar pelo inesti-
mvel auxlio na reviso deste artigo.

2
Para o Banco Mundial, extrema pobreza caracterizada pelo consumo dirio mdio
de US$1,25 ou menos por pessoa, e corresponde a viver no limite da subsistncia
(BANCO MUNDIAL, [s.d.]a).
293 292
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Programas de Transferncia de Renda
rsticas fundamentais dos programas de TR, bem como sua estru-
turao e implementao. Outro ponto importante diz respeito
aos resultados por eles alcanados, tanto em aspectos econmicos
quanto sociais. Porm, no estaro ausentes crticas a erros de pla-
nejamento e a m execuo dos programas. Ser destacado tam-
bm o papel de agentes externos no sistema de proteo social, e
por fm, sero apresentados dois estudos de caso.
2. CONCEITOS INICIAIS
Esta seo pretende introduzir conceitos e defnies necessrias ao
artigo. Primeiramente, sero apresentados conceitos de pobreza e
desigualdade social. Segue-se uma explicao sobre a evoluo his-
trica e as particularidades dos sistemas de proteo social. Dentro
desse quadro, destacaremos os programas de transferncia de ren-
da e a diferena entre seus modelos condicional e no condicional.
2.1. Pobreza
O termo pobreza frequentemente associado carncia ou
falta de acesso, por longos perodos, a recursos, bens e servios
essenciais qualidade de vida (MARTINS, 2008). H, porm, diver-
sas perspectivas sobre esse fenmeno. Conforme a perspectiva da
renda, a pobreza defnida como a simples falta de acesso renda
para consumo; os pobres seriam aqueles com renda insufciente
para satisfazer necessidades bsicas defnidas pela sociedade
(KAKWANI, 2006, [s.p.], traduo nossa).
H, todavia, outros direitos e necessidades bsicas que no
dependem necessariamente da renda como o acesso alimenta-
o e gua, sade, educao, ao transporte, ao saneamento,
informao e cidadania (MARTINS, 2008). Surgiu, ento, uma se-
gunda perspectiva, que predomina na literatura especializada atu-
al e ser adotada no presente artigo. Em vez de conceituar pobreza
como a falta de meios para atingir padres bsicos de bem-estar
3
,
ela simplesmente defnida como o no acesso a esses padres
(KAKWANI, 2006). Os pobres seriam aqueles que usufruem de um
nvel de vida, em termos de acesso ao consumo e a servios, abaixo
dos padres de uma dada sociedade, o que no depende somente
da renda de que dispem
4
(NARAYAN, 1999).
A pobreza , assim, multidimensional. De fato, ela no ape-
nas uma questo econmica, ligada renda; h tambm a exclu-
so social, o no acesso cultura e cincia, a impotncia poltica
e econmica, a privao e a vulnerabilidade (exposio ao risco)
(NARAYAN, 1999). Ainda assim, a carncia de renda permanece
sendo forte indcio da pobreza (KAKWANI, 2006). Segundo def-
nio do Conselho Econmico e Social da Assembleia Geral das
Naes Unidas (ECOSOC, 1998, [s.p.]):
[...] a pobreza uma negao de escolhas e oportunidades, uma vio-
lao da dignidade humana. Signifca a falta da capacidade bsica
de participar efetivamente da sociedade. [...] Signifca insegurana,
falta de poder e excluso de indivduos, famlias e comunidades.
A partir da ampliao do conceito de Direitos Humanos no mbi-
to das Naes Unidas, em 1976, para incluir direitos econmicos,
sociais e culturais, a pobreza passou a ser encarada como uma
violao dos direitos e da dignidade humana. Desde ento, os
pobres so amplamente reconhecidos como titulares de direitos
sociais, podendo, portanto, reivindicar o acesso a bens e servios
essenciais. O Estado teria, assim, a obrigao de garantir tal aces-
so (CECCHINI et al., 2009).
Nesse cenrio de ateno pobreza mundial, so importantes
os instrumentos utilizados em seu monitoramento. A base dessa
vigilncia o conceito de linha da pobreza, defnido como a renda
mnima necessria para se ter acesso a recursos bsicos, isto , o
custo monetrio [...] de um nvel de bem-estar de referncia (RA-
VALLION, 1998, p. 3). Essa renda mnima assume diferentes def-
nies e valores de acordo com a instituio ou pas que a defne
para o Banco Mundial, corresponde a um consumo de 1,25 dla-
res dirio por pessoa. J para o governo brasileiro, esse valor igual
renda familiar per capita de 70 reais mensais (BRASIL, [2011]).
J o ciclo de reproduo intergeracional da pobreza (ciclo da
pobreza) um conceito que descreve sua propagao por gera-
es em famlias e comunidades. causado, de modo abrangente,
pela falta de oportunidades de ascenso social, como a falta de
acesso educao e a discriminao (SANTANNA, 2009).
2.2. Desigualdade social
Outro problema relativo negao de oportunidades a desi-
gualdade social. A exemplo da pobreza, ela no se resume ape-
nas desigualdade de renda, estendendo-se s desigualdades na
3
Bem-estar no abrange apenas o bem-estar fsico, mas tambm o psicolgico. Fe-
nmenos como tra-tamento desumano, humilhao e preconceito tambm afetam,
portanto, o bem-estar (NARAYAN, 1999).
4
A pobreza tambm caracterizada pela no disponibilidade de bens de consumo e
servios necessrios ao bem-estar. Isto , a ausncia de infraestrutura tambm fator
gerador de pobreza.
295 294
educao, de poder poltico e de acesso a bens e servios. De fato,
todas essas facetas esto relacionadas (MARTINS, 2008). Ambas,
pobreza e desigualdade, levam excluso social, privao de di-
reitos e ao no acesso a bens e servios fundamentais (NARAYAN,
1999). Diversos obstculos se colocam contra a reduo desses fa-
tores, como diferenas regionais, o preconceito e a falta de opor-
tunidades ascenso social (SANTANNA, 2009).
No sculo XX, a pobreza e a desigualdade comearam a ser
amplamente discutidas como problemas a ser solucionados. For-
mularam-se uma srie de polticas pblicas para reduzi-las, como
parte dos sistemas de proteo social que surgiam (KAKWANI,
2006). Logo depois, a discusso alcanou o plano internacional,
sendo a pobreza inserida na agenda de rgos internacionais.
Agncias tambm foram criadas especifcamente para combat-
-las, como o caso do Banco Mundial (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
A desigualdade de renda , numericamente, a distncia (isto
, a diferena em termos de renda) entre as pores mais ricas e as
mais pobres de uma sociedade. O coefciente de Gini um indica-
dor muito usado na medio da desigualdade de um pas. Ele varia
de 0 a 1, de modo que 0 a perfeita igualdade de renda (distribui-
o ideal) e 1 a total desigualdade (VERSIANI; CARVALHO, 2012).
2.3 Sistemas de proteo social
Proteo social um termo amplo que designa toda espcie de
transferncia de renda, auxlio, servio e garantia que vise proteger
a populao pobre, necessitada ou em situao de risco. Sistemas
de proteo social podem, tambm, ser levados a cabo por outros
agentes que no governos. A proteo social se popularizou no s-
culo XX, em meio ao modelo do Estado de bem-estar social (welfare
state), inicialmente na forma de servios pblicos e seguridade so-
cial (STANDING, 2007). No fnal do sculo, ela passou a ser vista
tambm como forma de incluso social (CECCHINI et al., 2009).
Bem como todo o modelo do bem-estar social, a proteo
social governamental comeou a ser duramente criticada nas lti-
mas dcadas do sculo XX, em meio doutrina libertria ou ne-
oliberal. Autores como Friedrich Hayek e Milton Friedman defen-
diam que os sistemas de proteo social deveriam ser de iniciativa
privada, e que a caridade e a doao voluntria deveriam ser reva-
lorizadas (VAN DIJK, 1998). De acordo com esses autores, a prote-
o social gastava inefcientemente o dinheiro dos impostos e teria
levado derrocada do modelo do welfare state (STANDING, 2007).
Seguindo essa doutrina, instituies fnanceiras internacio-
nais, como o Banco Mundial, apoiaram a privatizao de progra-
mas de proteo social nos pases em desenvolvimento (STAN-
DING, 2007). Em contraste, simultaneamente diversos pases, em
especial na Amrica Latina, comeavam a implantar programas
mais amplos de assistncia social, particularmente de transfern-
cia de renda (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
H diversos programas de proteo social, havendo tambm
objetivos variados. O foco dos programas de assistncia social
reduzir os efeitos da pobreza e da desigualdade, gerar oportuni-
dades de ascenso aos pobres e, em longo prazo, promover inclu-
so, rompendo o ciclo da pobreza (SANTANNA, 2009).
Cada programa de proteo social se adqua a determinado
contexto, objetivo e localidade. Para emergncias alimentares, h
programas de distribuio de alimento e gua (seguro social
5
); onde
h epidemias, adquam-se mutires de sade e preveno (FISZ-
BEIN; SCHADY, 2009). Para reduzir a desigualdade de oportunida-
des, podem-se implantar medidas afrmativas
6
, como a reserva de
vagas no acesso universidade e ao servio pblico (SANTANNA,
2009). Para mitigar a pobreza e a desigualdade, uma opo so pro-
gramas de transferncia de renda (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
2.4. Programas de transferncia de renda
Transferncia, em Economia, denota uma movimentao fnancei-
ra de mo nica, na qual um agente fornece (mercadorias, servios,
renda) e outro recebe, sem haver contrapartida material isto , o be-
nefcirio no tem a obrigao de compensar, na forma de bens ou
de servios, o montante transferido
7
. As transferncias podem ser
privadas, como doaes caridade e remessas de dinheiro a paren-
tes, ou governamentais, que so geralmente utilizadas como parte
de sistemas de proteo social, como as penses estatais (auxlio-
-maternidade) e a transferncia de renda (PAULANI; BRAGA, 2007).
Programas de transferncia de renda so sistemas de proteo
e assistncia social que envolvem repasse de recursos monetrios
a famlias, indivduos ou comunidades de recursos escassos, na
forma de transferncias governamentais (CECCHINI et al., 2009).
Adotamos neste artigo a defnio stricto sensu, delimitando
nosso objeto de estudo para programas que transferem dinheiro
5
Segundo Mankiw (2012), seguro social so polticas governamentais voltadas
para a proteo de indivduos contra o risco de adversidades.
6
Medidas afrmativas so aquelas que visam superao de discriminaes
(CECCHINI et al., 2009).
7
Uma transferncia, no entanto, pode exigir outro tipo de contrapartida que no
seja material. Isso, como ser visto adiante, comum no caso das dos programas de
transferncia de renda.
297 296
diretamente e tm origem em Estados nacionais (governos). No
sero analisados, portanto, outros tipos de transferncia, como
doaes de agentes privados, tampouco outros sistemas de pro-
teo social, como a sade pblica e a reserva de vagas em uni-
versidades, muito embora esses programas possam levar redis-
tribuio de renda como um efeito indireto (SOARES, 2004).
apropriado comentar sobre trs caractersticas fundamen-
tais da transferncia de renda. Em primeiro lugar, os benefci-
rios so, na maioria dos casos, famlias, tanto pela facilidade em
averiguar a renda familiar (em oposio renda individual ou co-
munitria) quanto pelo papel fundamental da dinmica familiar
na formao de capacidades (CECCHINI et al., 2009). Em segun-
do lugar, a TR uma poltica de curto e longo prazo; o efeito de
curto prazo a suplementao da renda e reduo imediata da
pobreza (SOARES, 2004). No longo prazo, pretende-se mitigar a
pobreza, auxiliar a gerao de independncia fnanceira na for-
ma de renda permanente, fomentar o capital humano e romper o
ciclo da pobreza (CECCHINI et al., 2009). Em terceiro lugar, trata-
-se de uma poltica essencialmente complementar renda dos
mais pobres (MANKIW, 2012).
Os programas de TR podem, ainda, ser considerados siste-
mas de seguro social, pois, apesar da estratgia de longo prazo,
podem conter riscos em eventuais adversidades. A transferncia
de renda seria, assim, um seguro feito pelos indivduos de uma
sociedade para a eventualidade de se tornarem pobres (MANKIW,
2012). Um dos principais desafos dos programas de TR a sua in-
tegrao com outros projetos de proteo social, a fm de garantir
uma rede integrada de seguridade (SANTANNA, 2009).
Nas dcadas de 1990 e 2000, viu-se uma expanso global da
transferncia de renda, devido experincia de sucesso do Bra-
sil e do Mxico. Se em 1997 havia apenas trs programas de TR
de abrangncia nacional, atualmente eles existem em grande
parte dos pases em desenvolvimento no Sul Asitico, na frica
Subsaariana e, principalmente, na Amrica Latina e no Caribe
(FISZBEIN; SCHADY, 2009).
Existem dois tipos gerais de programa de transferncia de
renda. A TR condicional, modalidade mais amplamente adotada,
transfere renda sob a condio do cumprimento, por parte dos
benefcirios, de contrapartidas, tambm chamadas de corres-
ponsabilidades e condicionalidades
8
. De modo geral, elas ocor-
rem na forma de investimentos em capital humano
9
, ou seja, o
cumprimento perceptvel de metas em educao, sade e nutri-
o; um exemplo a exigncia de matrcula em uma escola. Ela
tambm , de modo geral, restritiva: quando deixa de ser cum-
prida, a transferncia suspensa ou encerrada, usualmente aps
certo prazo de adequao (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
A transferncia de renda no condicional, por sua vez, dis-
pensa a existncia de uma contrapartida. Seus defensores argu-
mentam que as corresponsabilidades no seriam necessrias,
pois o mecanismo de transferncia de renda levaria, por si s,
melhoria dos nveis de capital humano (SOARES, 2004).
As contrapartidas tambm poderiam ser consideradas arbi-
trrias, pois os pobres deveriam ter autonomia para seguir seus
interesses (DE BRAUW; HODDINOTT, 2008). Contudo, a princi-
pal razo para adotar modelos no condicionais a impossibili-
dade de se exigir contrapartidas, devido a defcincias em infra-
estrutura, como a inexistncia de sistemas pblicos abrangentes
de educao e sade (CECCHINI, 2009).
Assim, no h, na literatura econmica, uma modalidade
ideal de transferncia de renda se com ou sem condicionalida-
des. relativo consenso que cada tipo se adqua melhor a deter-
minado contexto social (CECCHINI, 2009).
3. ESTRUTURAO E IMPLEMENTAO
O processo de estruturao e implementao de programas de
TR exige cautela. Para a estruturao, deve-se ter em mente o ob-
jetivo do programa para defnir as demais confguraes, como,
por exemplo, a adoo de corresponsabilidades, se ele tem prazo
de trmino ou deve se estender at o fndar da situao que pro-
piciou sua instaurao. Para a implementao, importante pos-
suir mecanismos de acompanhamento, como coleta de dados, e,
assim, readequar o programa conforme necessidades.
3.1.Estruturao
Como dito anteriormente, os programas de TR podem ser atre-
lados ou no a corresponsabilidades. Elas tm o potencial de au-
mentar os efeitos produzidos, mas o contexto regional prevalece
8
Como se trata de uma transferncia, essa contrapartida no diz respeito a bens e
servios. O termo corresponsabilidade denota que existe dupla responsabilidade:
do Estado, em prover a transferncia de renda; e dos benefcirios, em obedecer s
condies do programa (PAULANI; BRAGA, 2007).
9
Em Economia, capital humano o acmulo de investimentos feitos sobre as pesso-
as. Geralmente, repre-senta o conjunto educao, sade e nutrio. Talvez a nutrio
seja a mais bsica, pois a desnutrio in-fantil alimenta um ciclo vicioso, tendo im-
pactos negativos nos outros fatores (MANKIW, 2012).
299 298
na deciso de exigi-las ou no. Um exemplo disso o caso de pa-
ses da frica Subsaariana, onde os nveis de educao so infe-
riores ao restante do mundo e, por esse motivo, o programa de
TR condicional pode ter sua efccia reduzida. Assim, refora-se a
necessidade de avaliar o real valor de aplicao de corresponsa-
bilidades em cada regio (GARCIA; MOORE, 2012).
O sucesso do programa mexicano Oportunidades
10
favore-
ceu a propagao de programas condicionais a maioria deles
tendo como metas reduzir a pobreza e estimular investimentos
em capital humano mas, ainda assim, no representam um mo-
delo nico a ser seguido (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Ao defnir
as confguraes do programa, devem-se analisar certos fatores,
alguns deles presentes no seguinte fuxograma:
REDISTRIBUIR OU NO?
SUBINVESTIMENTO EM
CAPITAL HUMANO?
SIM
NO
SIM
SIM
NO
ECONOMIA POLTICA ANTIPOBREZA?
NO CONDICIONAL
CONDICIONAL
CONSIDERAR TRADE-OFFS
F
o
n
t
e
1
1

:

F
I
S
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B
E
I
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;

S
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,

2
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p
.
1
2
,

t
r
a
d
u
o

n
o
s
s
a
.
Aps a defnio sobre corresponsabilidades, a escolha do pbli-
co-alvo a prxima considerao a ser feita. Esse um ponto cha-
ve da estruturao, pois essencial para a defnio das demais
confguraes do programa, bem como para garantir sua efcin-
cia. Nessa fase, deve-se defnir sua abrangncia geogrfca (todo
o territrio nacional ou apenas parte dele), o mtodo de identi-
fcao e registro dos benefcirios de transferncia e de moni-
toramento do projeto (INTERNATIONAL FEDERATION OF RED
CROSS, 2007). Esse um ponto crtico, j que requer intensa
interao entre assistentes sociais
12
e as famlias, no apenas na
fase de diagnstico, mas tambm em termos de monitoramento
(FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 173, traduo nossa).
Nesse sentido, o caso do Chile
13
(Chile Solidario) deve ser-
vir de modelo para outros pases de renda mdia, mas pode no
ser acessvel para muitos pases emergentes (FISZBEIN; SCHA-
DY, 2009, p. 173, traduo nossa). Ainda assim, se o subsdio for
demandado em situao emergencial (como em casos de guer-
ra), os mtodos mais complexos e demorados para defnio de
pblico-alvo devem ser ignorados para que haja uma resposta
rpida e refnados ao estabilizar da situao (IFRC, 2007).
A escolha das corresponsabilidades est atrelada disponibi-
lidade de infraestrutura encontrada na regio de ao do progra-
ma, como escolas e um sistema bsico de sade acessvel, bem
como na possibilidade de monitorar o cumprimento das condi-
es aplicadas. No caso do programa Bolsa Famlia
14
exige-se va-
cinao, acompanhamento mdico regular, participao da me
em seminrios sobre sade e nutrio e matrcula e frequncia
em escolas de flhos dos seis aos dezessete anos, com o mnimo
de assiduidade de 85%. Entretanto, tais condies no poderiam
ser exigidas em alguns pases africanos e sul-asiticos por no
possurem a estrutura mnima de forma a garantir acesso a esses
servios (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
10
O programa mexicano ser analisado na subseo 7.2.
11
Externalidades so o impacto das aes de uma pessoa sobre o bem-estar de
outras que no tomam parte da ao (MANKIW, 2012, p. 11).
12
Em programas de TR, assistentes sociais prestam assistncia s famlias que se
aplicam para o pro-grama, alm de apoio psicossocial(GARCIA; MOORE, 2012, p.
287, traduo nossa).
13
O programa chileno serve de exemplo por apresentar um pblico alvo estreito e
pela efcincia admi-nistrativa (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
14
Bolsa Famlia um programa brasileiro de TR condicional. Foi criado para unifcar
os ento quatro programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e
Auxlio Gs e tem como objetivo ultimatar a pobreza extrema no pas (BRASIL, 2012).
301 300
A seleo de nveis de pagamento depende, principalmente,
dos objetivos do programa, seja alimentao, seja recuperao
dos meios de subsistncia, por exemplo. Tambm se deve levar
em conta se os benefcirios j recebem outro auxlio e se os pre-
os dos itens que sero adquiridos tendem a aumentar durante a
durao do programa (IFRC, 2007). Alguns fatores importantes a
observar so a transferncia para se atingir os objetivos do pro-
grama, seu oramento e o perodo de reajuste de valores. Nessa
deciso, h importantes trade-ofs
15
:
O primeiro deles que quanto mais os implementadores do pro-
grama gastarem expandindo o pblico-alvo, menor ser o valor
disponvel para transferir a cada benefcirio; o segundo que, em
contraste, a introduo por autodeclarao mais fcil e barata de
se administrar
16
, porm suas oportunidades so limitadas e no caso
da transferncia de renda, e quando os nveis de pobreza so altos,
raramente efetiva (SLATER; FARRINGTON, 2009, p. 2).
Alm disso, h a escolha em relao ao gnero do chefe da famlia
ao qual ser repassado o benefcio. Como ser visto na seo 4, h
respaldo na literatura para que seja repassado s mulheres.
importante, tambm, considerar as condies regionais, pois
essas podem ser um fator limitante efetividade de programas
condicionais (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 187, traduo nossa).
Assim, deve-se moldar cada projeto de acordo com a circunstn-
cia e necessidades locais, uma vez que certas demandas surgem
fundamentadas no cenrio nacional, no sendo proveitoso utili-
zar mtodos aplicados em outros pases. So exemplos os casos
de programas como o alemo implantado em 2002 e o brasileiro
Bolsa Escola: o primeiro tinha como objetivo auxiliar as pessoas
mais afetadas a suprirem suas necessidades quanto recuperao
e reconstruo emergenciais aps fortes chuvas e alagamentos
(IFRC, 2007), enquanto o segundo tem o objetivo de aumentar o
nvel de escolaridade e reduzir o ndice de trabalho infantil no pas
(GLEWWE; KASSOUF, 2011). Ressalta-se, portanto, que, ainda que
alguns programas apresentem certas similaridades, cada um deles
criado para um cenrio especfco, caracterstico de cada pas.
3.2. Implementao
Ainda que sejam efcazes, os programas de transferncia condi-
cional de renda no solucionam todos os problemas relacionados
pobreza. Por privilegiarem o investimento em capital humano,
funcionam como um foco de mudana a fm de se reduzir a po-
breza extrema. Nesse sentido,
alcanar as metas [de capital humano nos programas de transfe-
rncia condicional de renda] exigir adaptao do suprimento de
servios. Em alguns pases, essa adaptao pode necessitar que os
governos ou outros agentes providenciem servios onde nada exis-
tia antes (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 24, traduo nossa).
Segundo Fiszbein e Schady (2009), por esse motivo, na maioria das
vezes diferentes programas de TR condicionais de um mesmo pas
associam-se, complementando-se e agregando caractersticas di-
ferentes. Mais ainda, importante ter em mente que os programas
de TR no so sufcientes para resolver a pobreza ou solucionar
emergncias. Eles podem agir como complemento de outras for-
mas de assistncia, mas no substitu-las (IFRC, 2007, p. 16).
Outro ponto essencial para o bom desempenho dos programas
o monitoramento, que visa assegurar seu funcionamento (IFRC,
2007). Para isso, podem ser usados sistemas de dados que permi-
tem a elaborao de relatrios regulares de custos, atividades, re-
sultado se benefcirios, que, por sua vez, possibilitam o aumento
de cobertura, a melhoria de qualidade dos servios envolvendo
eventuais corresponsabilidades e a adequao ao cenrio estabe-
lecido. Esse processo, se feito continuadamente, permite o aperfei-
oamento e a efetividade do programa (GARCIA; MOORE, 2012).
Aos casos em que se aplica, a verifcao de cumprimento de
condicionalidades varia bastante h casos de conferncia men-
sal (Turquia Social Risk Mitigation Project) at e anual (Camboja
Female Secondary School Assistance Program). Enquanto para
alguns programas o no cumprimento pode ser justifcado por
motivo de doena, por exemplo , para outros pode implicar em
reduo no valor do subsdio ou at a sua suspenso j na primei-
ra ocorrncia (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
4. IMPACTOS DOS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA
Um aspecto fundamental no que diz respeito a programas de TR
at que ponto estes so teis em fazer aquilo a que se propem:
aliviar a pobreza e serem instrumentos de desenvolvimento eco-
nmico e reduo das desigualdades sociais. A efcincia dos
15
Trade-of uma expresso que defne uma situao de escolha confitante, isto ,
quando uma ao econmica que visa resoluo de determinado problema acarre-
ta, inevitavelmente, outros. (MANKIW, 2012, p.4)
16
Quando as prprias famlias ou indivduos optam por participar do programa. Nes-
se caso, os custos com levantamento de dados para defnir o pblico alvo, bem como
o nmero de participantes tendem a ser menores.
303 302
programas, o montante de dinheiro envolvido e efeitos adversos
no mercado de trabalho so exemplos de questionamentos que
podem ser feitos ao se discutir sua existncia.
Esta seo se prope a apresentar a ampla gama de evidn-
cias empricas j produzidas pelos diversos programas ao redor
do mundo, como o Bolsa Famlia, no Brasil, e o Oportunidades,
no Mxico. Em primeiro lugar discutem-se os benefcios eco-
nmicos gerados por programas de transferncia de renda. Em
segundo lugar discutem-se alguns dos principais efeitos sociais
observados pelos estudiosos do tema.
4.1. Impactos econmicos dos programas de transferncia de renda
O principal objetivo dos programas de TR a diminuio da po-
breza nos grupos envolvidos, principalmente em termos de con-
sumo mnimo. Por isso, desde o incio de sua aplicao tm-se
preocupado em medir se, de fato, a diminuio da pobreza um
efeito que pode ser observado e atribudo a eles.
Programas de transferncia de renda condicional e no con-
dicional tm especifcidades e diferenas, mas ambos apresen-
tam fortes evidncias de sucesso. O relatrio do Banco Mundial
sobre transferncias condicionais, escrito por Fiszbein e Schady
(2009), traz a avaliao de vrios programas para demonstrar que
existem indcios empricos para a sustentao do sucesso desses
programas em geral.
Utilizando um indicador chamado ndice de Profundidade
da Pobreza ao Quadrado (BANCO MUNDIAL, [s.d.]c), que mede
a severidade da pobreza, e tem em conta as desigualdades entre
os pobres (VIEIRA, 2005, p.13), o Banco Mundial calculou que o
programa mexicano Oportunidades foi causa de reduo de 29%
nesse ndice, o que signifca um efeito bastante positivo. OPATH,
da Jamaica, reduziu-o em 13% e o Bolsa Famlia, em 15% (FISZ-
BEIN; SCHADY, 2009). Isso signifca que h evidncias de que tais
programas obtiveram sucesso em melhorar a vida dos mais pobres.
Ravaillon (2006) afrma que uma questo importante na ado-
o de programas de transferncia condicional de renda garan-
tir que os benefcios de tais programas sejam realmente acessa-
dos por pessoas pobres. A leitura de Soares et al. (2006) responde
a esse questionamento para o caso do Brasil e corrobora os resul-
tados encontrados pelo Banco Mundial. Segundo os autores, 80%
dos benefcios do Bolsa Famlia eram destinados a pessoas abaixo
da linha de pobreza. Alm disso, o artigo afrma que o programa
foi responsvel por 21% na queda do ndice de Gini, entre 1995 e
2004. Behrman e Skoufas (2006), avaliando o programa Progresa
(antecessor do programa Oportunidades), tambm apresentam a
comprovao de resultados positivos, benefciando-se da grande
nfase colocada na avaliao de resultados.
possvel ento afrmar que h provas robustas de que pro-
gramas de TR condicional podem funcionar o que no signifca
que funcionem sempre. Mas a literatura econmica no se atm
somente aos programas de transferncia condicional. Existem
tambm evidncias da efccia de diversos programas de trans-
ferncia no condicional.
Um dos maiores programas de transferncia no condicio-
nal na frica o sul-africano Child Support Grant, que oferece
R280, cerca de US$ 32, (FRICA DO SUL, [s.d.]) com o objetivo de
melhorar as condies de criao de crianas em situao de po-
breza. Tanto Agero, Carter e Woolard (2007) como um relatrio
interagencial de avaliao (DSD, SASSA e UNICEF, 2012) chegam
concluso de que o programa fonte de resultados expressivos,
principalmente em termos de nutrio infantil.
Por ltimo, deve ser considerada a questo da relao custo-
-benefcio no que diz respeito a programas de TR. Ainda que estes
apresentem resultados positivos, um custo desproporcional signif-
caria trade-ofs importantes em relao a outras polticas pblicas. A
evidncia, no entanto, aponta que tais programas geram excelentes
resultados para o montante investido. Behrman e Skoufas (2006),
tambm apontam para uma boa relao custo-benefcio, ainda que
reconheam as difculdades inerentes valorao econmica dos
benefcios gerados, como melhor educao, nutrio, entre outros.
4.2. Impactos sociais dos programas de transferncia de renda
Programas de TR tm, principalmente no que diz respeito apli-
cao de condicionalidades, outros objetivos alm do alvio ime-
diato da pobreza econmica. Ademais existe, como em toda po-
ltica pblica, consequncias que no estavam entre os objetivos
dos formuladores da poltica, mas que devem ser avaliadas. Este
artigo foca em questes sociais especfcas para tentar avaliar os
impactos dos programas: mercado de trabalho; educao e traba-
lho infantil; nutrio infantil e empoderamento feminino.
4.2.1. Mercado de trabalho
Uma das preocupaes correntes no que diz respeito a programas
de transferncia de renda um possvel efeito de desincentivo
participao no mercado de trabalho. Ou seja, que as pessoas ten-
dam a trabalhar menos ou tolerar mais facilmente o desemprego
por conta da renda suplementar obtida por meio da transferncia.
305 304
H uma quantidade signifcativa de literatura acadmica so-
bre o tema. Talvez por ser uma das crticas mais facilmente feitas
a programas de TR, foram feitos considerveis esforos para veri-
fcar se esse efeito pode ser observado. Fiszbein e Schady (2009)
analisam algumas pesquisas feitas nos programas do Mxico,
Equador e Camboja e em nenhum dos casos pode ser observado
o desincentivo ao trabalho. Behrman e Skoufas (2006) tambm
no observam esse efeito ao estudarem o Oportunidades.
Apenas no caso da Nicargua (MALLUCCIO; FLORES, 2005)
pde-se observar uma reduo do nmero de horas trabalhadas
por homens adultos, mas no por mulheres adultas. Isso mostra
que possvel organizar um programa de TR que no signifque
um desincentivo participao no mercado de trabalho, mas
tambm que esta uma questo que no pode ser ignorada pelos
formuladores de polticas pblicas.
4.2.2. Educao e trabalho infantil
Muitos programas de transferncia de renda condicional, como o
Bolsa Famlia, estabelecem como um dos requisitos para o rece-
bimento que as crianas e adolescentes da famlia estejam matri-
culados e frequentando a escola. O objetivo utilizar incentivos
econmicos para garantir o desenvolvimento de capital humano
entre os mais pobres.
Os estudos mostram que a estratgia funciona: na Nicargua,
o programa Red de Proteccin Social (RPS) foi responsvel por um
aumento de 72% para 92,7% de matrcula escolar para crianas
de 7 a 13 anos, em apenas dois anos (MALLUCIO; FLORES, 2005).
Apesar disso, preciso garantir presena na sala de aula. Os auto-
res calculam que, no RPS, o efeito na presena foi ainda maior do
que o efeito na matrcula.
Filmer e Schady (2006) avaliaram um programa de TR condi-
cional cujo objetivo especfco era aumentar a escolaridade entre
meninas no Camboja. Segundo o censo de 2000, 78% das meni-
nas em reas rurais daquele pas havia completado a primeira
srie, mas apenas 17% havia completado a stima. Os impactos
do programa foram maiores do que o objetivado inicialmente:
estima-se um impacto positivo de 30% na matrcula e 43,6% na
presena. Ainda que, como os prprios autores admitem, tais es-
timativas estejam sujeitas a um erro padro considervel, ainda
assim so resultados relevantes.
A utilizao de programas de TR para aumentar a escolari-
dade entre crianas e adolescentes tem ainda outro efeito igual-
mente importante: a diminuio da incidncia de trabalho in-
fantil. Esse efeito se d por dois caminhos. O primeiro , como
mencionado, a aposio de condicionalidades: a necessidade
de comparecer escola para garantir o benefcio faz com que a
criana tenha menos tempo disponvel para trabalhar. O segundo
um efeito-renda: com a renda auxiliar advinda dos programas
de transferncia, as famlias tornam-se menos dependentes da
renda que os flhos costumavam auferir por meio do seu trabalho.
O relatrio do Banco Mundial sobre transferncias condicionais
de renda afrma que muitos programas tiveram sucesso em dimi-
nuir o trabalho infantil, como o do Camboja, que reduziu o tra-
balho infantil em 11%, alm dos programas do Mxico, Equador,
entre outros (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
4.2.3. Nutrio infantil
A desnutrio infantil um dos mais preocupantes problemas de
sade pblica em pases em desenvolvimento, principalmente
porque o fator que mais contribui para a mortalidade infantil.
Analisando o programa de transferncia no condicional Child
Support Grant, da frica do Sul, Agero, Carter e Woolard (2006)
concluram que a renda suplementar decorrente do programa in-
fuenciou positivamente os nveis de nutrio infantil, medidos
por meio da relao altura/idade em crianas.
Behrman e Hoddinott (2005) afrmam encontrar uma corre-
lao positiva e substancial entre os programas de TR e a suple-
mentao nutricional de crianas entre 12 e 36 meses de idade.
Apesar disso, em alguns programas, como em Honduras, a cor-
relao mencionada no foi observada, e o conjunto das obser-
vaes em todos os programas apresenta um resultado misto em
vez de uma resposta clara. Mesmo assim existem outras corre-
laes, como por exemplo as que dizem respeito aos impactos
de um programa de TR condicional na incidncia de anemia
4.2.4. Empoderamento feminino
A questo do efeito das transferncias de renda para o empode-
ramento feminino menos conspcua do que as tratadas acima.
Apesar disso, alguns trabalhos sublinham a sua importncia nes-
sa questo. Essa infuncia pode se dar tanto diretamente, como
no caso do Camboja, onde um programa de transferncia de ren-
da voltado para a escolaridade feminina foi capaz de impactar o
cenrio local, ou indiretamente, por meio de um maior poder de
deciso nos gastos familiares (FILMER; SCHADY, 2006).
307 306
Muitos programas de TR escolhem as mulheres como reci-
pientes. Existem evidncias de que elas tendem a alocar os recur-
sos dos programas de modo mais favorvel em relao nutrio
de crianas ou segurana alimentar, por exemplo. Apontam-se
trs motivos pelos quais transferncias de renda destinadas s
mulheres aumentam o status da mulher e seu poder de deciso:
por meio do questionamento de preconceitos sobre o trabalho
feminino, demonstrando que este pode ser to valioso quanto o
trabalho masculino; aumentando o status da mulher perante a
sociedade e tambm aumentando a prpria autoestima de mu-
lheres em situao de pobreza(KHOGALI; TAKHAR, 2001).
A partir dos estudos empricos sobre os efeitos dos programas
de transferncia de renda condicional e no condicional, poss-
vel concluir que existem muitos benefcios proporcionados por es-
ses programas, principalmente para os mais pobres. No signifca
que todos os programas sejam efcientes ou que exista algum livre
de falhas. preciso expandir as pesquisas sobre os resultados e
construir modelos ainda mais efcientes, delimitando quais estra-
tgias do certo e quais precisam ser reformuladas ou descartadas.
5. DESAFIOS E PERSPECTIVAS DE APRIMORAMENTO
Como visto anteriormente, os programas de TR tm obtido suces-
so considervel em muitas reas. Apesar disso, veremos que so
muitos os entraves ao seu desenvolvimento, bem como as medi-
das tomadas para superar esses problemas.
5.1. Desafios em pases de baixo rendimento
Para pases de baixo rendimento e com instituies
17
fracas, os de-
safos so ainda maiores, pois possuem recursos limitados para o
investimento nos programas. Honduras, por exemplo, investe ape-
nas 0,02% de seu PIB, enquanto o Mxico, um pas de mdio ren-
dimento, investe 0,44% (CECCHINI et al., 2009). H tambm um
alcance muito menor; como na Nicargua, cujo programa alcana
apenas 7,8% da populao em extrema pobreza, em comparao
com o Brasil e com o Mxico, que tm um nmero de benefcirios
maior at do que o nmero de pessoas vivendo em extrema pobre-
za. Quando h poucos recursos fnanceiros, tanto a variedade de
aes que o programa pode realizar quanto seu alcance so meno-
res. Assim, o programa tem efeito reduzido em comparao a ou-
tros planejados e executados com mais recursos (CECCHINI, 2009).
Alm disso, a ausncia de instituies fortes um entrave,
principalmente em relao aos programas de transferncia con-
dicional, j que estes possuem uma abordagem multidimensio-
nal para a reduo da pobreza. Essa abordagem requer coorde-
nao entre diferentes setores, como os de educao e de sade,
e unidades territoriais, como estados e municpios, o que difcil
quando as instituies so frgeis (CECCHINI, 2009).
Tambm so necessrios sistemas de gerenciamento de
informaes para registrar benefcirios e sistemas bancrios
consolidados para a realizao dos pagamentos. Pases de baixo
rendimento, porm, geralmente tm fraca capacidade estatstica
e frgeis sistemas bancrios. A Guatemala, que hoje realiza paga-
mentos atravs de um banco estatal, no passado careceu de am-
bos: os pagamentos eram feitos em espcie em eventos de massa.
Na Nicargua, a renda era transferida por empresas de segurana
contratadas para esse propsito (CECCHINI, 2009).
5.2. Durao
Outro desafo a quebra do ciclo de pobreza, evitando uma de-
pendncia da renda transferida. Para isso, necessrio que as
crianas benefciadas recebam suporte contnuo durante todo o
seu ciclo educacional. Em contraste a essa necessidade, progra-
mas como o paraguaio Tekopor so criados com o objetivo de
retirar famlias da pobreza no curto prazo (no caso mencionado,
trs anos) (SOARES; BRITTO, 2007).
J o programa Chile Solidario tido por analistas como mo-
delo na abordagem desse problema, apesar de ter durao de
dois anos para cada famlia. Isso porque durante esse perodo,
alm da transferncia de renda, provido intenso apoio psicos-
social (SOARES; BRITTO, 2007). Esse suporte se d por meio de
um trabalho domiciliar realizado por assistentes sociais, voltado
ao desenvolvimento das capacidades das famlias, de modo que
superem a extrema pobreza (DRAIBE, 2007). Ademais, aps seu
trmino as famlias ainda podem candidatar-se a participar de
outros programas de TR do pas (SOARES; BRITTO, 2007).
Por outro lado, o fato de muitos programas serem curtos de-
mais no se deve apenas a uma estruturao inadequada, mas,
principalmente, j mencionada escassez de suporte fnanceiro
e institucional. Esse tambm o motivo pelo qual tem havido, no
Tekopor, mudana do foco em melhorias em capital humano
para a execuo de atividades complementares, como a agricultu-
17
Tidas, aqui, como regras formais: leis, procedimentos e organizao das entidades
pblicas, alm das prprias entidades (NORTH, 1991)
309 308
ra (MOTA; AMARAL; PERUZZO, 2010). Essas poderiam alavancar
as capacidades produtivas das famlias, para que elas superassem
a pobreza no perodo de trs anos sem os altos gastos necessrios
ao investimento em capital humano (SOARES; BRITTO, 2007).
5.3. Clientelismo
Como j dito, programas de TR so instrumentos importantes na
reduo da pobreza. Porm, sua implementao implica o risco
do clientelismo poltico troca de votos por favores. A fm de con-
seguir participao no programa e receber ajuda fnanceira, fam-
lias confam em autoridades encarregadas do registro de bene-
fcirios e da verifcao das condicionalidades. Como resultado,
os governantes gozam de uma posio privilegiada em nvel local,
podendo pedir apoio poltico em troca (HEVIA, 2010).
No Brasil, o programa Bolsa Famlia desenvolveu procedi-
mentos preventivos para reduzir esses riscos: os critrios de ele-
gibilidade para benefcirios so claros, seus dados so pblicos,
os benefcios so pagos por meio de instituies bancrias e h
accountability
18
no monitoramento das autoridades responsveis.
Alm disso, o programa fortaleceu relaes diretas entre o gover-
no e a populao, e inibiu a mediao de lderes e organizaes, a
fm de evitar o clientelismo em nvel local. Por isso, informaes
a respeito do registro no programa foram divulgadas na televiso,
no rdio e em escolas, e a comunicao com as famlias benef-
ciadas foi estabelecida por meio de cartas e escritrios de servio
assistencial (HEVIA, 2010).
Apesar disso, frequente no pas o pensamento de que o
programa teria como grande motivao angariar votos para seus
realizadores. Acredita-se que ainda exista infuncia do progra-
ma nas votaes, porm a tendncia que isso diminua medida
que a populao entenda o programa como algo natural. Nesse
momento, sua importncia diminuir na escolha de candidatos
polticos (O GLOBO, 2012).
Ainda nesse sentido, h o risco de que programas de suces-
so sejam interrompidos quando um novo governo eleito. im-
portante que iniciativas positivas sejam tratadas como polticas
de Estado, no de partidos, a serem mudadas a cada nova admi-
nistrao para que esta possa lograr infuncia junto aos pobres
(CECCHINI, 2009).

5.4. Corrupo
Alm do clientelismo, outra crtica aos programas de TR que
em determinados pases so muito passveis corrupo. Tendo
como exemplo ainda o caso brasileiro, inmeras foram as des-
cobertas de desvio de verbas destinadas ao Bolsa Famlia, como
pessoas recebendo o benefcio mesmo tendo renda muito su-
perior estabelecida para a elegibilidade ao programa e ainda
interrupes inexplicadas na sua distribuio (O GLOBO, 2012).
Para o combate corrupo, o primeiro passo efetuar um bom
planejamento e uma execuo efciente do programa. Os respon-
sveis pela seleo dos benefcirios devem ser extremamente
cuidadosos, buscando comprovaes de adequao das famlias
ao pblico-alvo. Instituies fortes tambm diminuem o risco de
corrupo, j que tornam o processo regulamentado e assim me-
nos suscetvel a brechas para a incluso de parentes ou amigos de
autoridades responsveis pelo programa. Sistemas de informa-
o transparentes e de fcil acesso ao pblico tambm so armas
no combate corrupo (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
necessrio o aprimoramento do sistema anticorrupo,
para que esta no reduza os recursos destinados ao programa
nem mine a sua credibilidade, principalmente no cenrio nacio-
nal. Conforme veremos na subseo seguinte, o apoio interno
fator determinante sustentabilidade de programas de proteo
social como os de TR, que necessitam de um considervel inves-
timento de dinheiro pblico.
5.5.Apoio interno
O programa condicional da Nicargua, Red de Proteccin Social
(RPS), foi aclamado internacionalmente por seus resultados. N-
meros positivos em indicadores de educao, sade e empodera-
mento feminino transformaram-no em uma espcie de modelo.
Porm, para a surpresa da comunidade internacional, o governo
nicaraguense voluntariamente o encerrou (MOORE, 2009).
A queda do RPS no se deu por falta de resultados, mas em
parte por sua falha em estabelecer uma imagem positiva dentro
do pas. Havia uma forte crena entre a populao de que o RPS
estava perpetuando a pobreza ao dar dinheiro aos mais pobres.
Contribuiu para isso o fato de os componentes educacionais do
programa no serem muito conhecidos ou entendidos pelos cr-
ticos nacionais (MOORE, 2009).
18
Accountability a capacidade da instituio em ser responsvel com seus cidados,
abdicando de suas preferncias de modo a aumentar a participao poltica destes e
reconhecendo as normas e costumes sociais da sociedade que est inserida, inclusi-
ve prestando-lhe contas (BANCO MUNDIAL, 2011).
311 310
Outra crena equivocada era a de que o programa era ine-
fciente e caro. O RPS poderia ter recebido mais apoio se os im-
pactos do programa houvessem sido frequentemente divulgados.
Em vez de responder s acusaes, os responsveis estavam mais
preocupados em refutar crticas externas, como forma de evitar
o corte de fundos providos por credores internacionais. Por mais
que haja certa razo nessa ao, ela negligencia a importncia da
aprovao domstica (MOORE, 2009).
5.6. Integrao e troca de know-how entre pases
Para que erros como os j citados no se repitam e os programas
possam ser aprimorados, importante que haja troca de experi-
ncias. Para isso, necessrio que os pases construam um amplo
sistema de informao, para que dados sejam coletados e isso
possibilite tanto a avaliao interna de resultados quanto a troca
de know-how com outros pases (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
Nesse quesito, temos como exemplos o Oportunidades, no
Mxico, e o Bolsa Famlia, no Brasil. Ambos realizaram grandes
coletas de informaes, o que facilita o intercmbio (FISZBEIN;
SCHADY, 2009). As experincias do Bolsa Famlia, por exemplo,
j foram levadas para Angola e Moambique (FERNANDES JR,
2012). A partir dessas trocas, possvel discutir e pensar novas
solues para problemas comuns.
6. O PAPEL DOS AGENTES EXTERNOS
Esta seo tem por objetivo discutir de que modo os organismos
internacionais e outros agentes externos aos governos nacionais
podem impactar a formulao ou implementao de programas
de TR de modo positivo. O primeiro ponto a ser levado em consi-
derao que esses programas so polticas de responsabilidade
primariamente de Estados. Apesar disso, organismos internacio-
nais podem ter um papel importante em garantir a efetividade e
continuidade de tais programas, por duas vias principais: a pri-
meira a doao direta de dinheiro. A segunda, possivelmente
ainda mais relevante, o fornecimento de assistncia tcnica s
diversas fases de formulao do programa.
No primeiro caso, agncias internacionais como o Banco
Mundial podem ajudar por meio da doao de dinheiro. Em
2009, por exemplo, o Banco Mundial disponibilizou cerca de
US$ 2,4 bilhes para o incio ou expanso de programas de
transferncia condicional de renda em pases como Bangladesh,
Colmbia, Qunia, Macednia, Paquisto e Filipinas (FISZBEIN;
SCHADY, 2009).
O segundo caso importante porque a maioria das aes de
apoio de rgos externos se d por meio de prestao de assis-
tncia tcnica ao projeto. Mesmo em casos onde a doao ocorre,
ela vem acompanhada de assistncia para garantir o uso timo
dos recursos. O apoio fnanceiro provido pelo Banco Mundial a
operaes de TR atinge agora 13 pases, com suporte tcnico tan-
to aos governos nacionais quanto aos doadores [pases e outras
organizaes] (FISZBEIN; SCHADY, 2009, traduo nossa).
Essa assistncia tcnica muito importante pelo fato de o
Banco Mundial ser um centro de referncia em expertise tcnica
relacionada a programas de desenvolvimento. O extenso know-
-how em projetos acumulado pelo Banco permite que governos
possam gerir seus programas com menos erros e mais acertos,
economizando dinheiro e tempo.
No somente o Banco Mundial tem a capacidade de prover su-
porte tcnico a programas de transferncia de renda em pases em
desenvolvimento. rgos como o DFID, Departamento de Desen-
volvimento Internacional do governo do Reino Unido, tambm atu-
am nessa rea, muitas vezes trabalhando em conjunto. Um exem-
plo disso pode ser visto no programa de TR condicional do governo
das Filipinas, Pantawid Pamilya. O Banco Mundial, junto Agn-
cia de Desenvolvimento Internacional da Austrlia (AusAID), aju-
dou o programa a incorporar mais elementos anticorrupo e de
governana. A UNICEF tambm atua no programa Pantawid Pa-
milya, auxiliando o governo local a completar um sistema de mo-
nitoramento comunitrio e um mapeamento da pobreza na regio
para identifcar onde estariam os mais necessitados (DSWD, 2012).
Muitos outros exemplos podem ser mencionados, como a
pesquisa apoiada pelo DFID no Egito, a qual foi o ponto de par-
tida para a criao de um programa de transferncia condicional
de renda voltado ao empoderamento feminino (DFID, 2010), ou
o relatrio de avaliao do programa Bolsa Famlia, feito por uma
empresa privada em parceria com o Programa das Naes Uni-
das para o Desenvolvimento (PNUD, 2012).
7. ESTUDOS DE CASO
Nesta seo, sero feitos dois estudos referentes implementa-
o, aos resultados e aos impactos da transferncia de renda. Em
primeiro lugar, ser analisado o projeto guatemalteco Mi Familia
Progresa, que recente e enfrenta, ainda, vrios desafos (CEC-
313 312
CHINI et al., 2009). A seguir, ser analisado o mexicano Oportuni-
dades, uma das primeiras experincias de TR em escala nacional
Escolheu-se abordar dois pases de grande proximidade geo-
grfca para excluir fatores regionais e de distribuio tnica; pelo
mesmo motivo, ambos os programas so de TR condicional. Ex-
cludas essas variveis, a diversidade de resultados entre os pro-
jetos pode ser atribuda sua implementao. Assim, defendere-
mos o argumento de que o sucesso ou o fracasso desses projetos
se deve, a princpio, sua adequao ao contexto social em que
atuam e meticulosidade no planejamento e na execuo.
7.1. O caso Guatemala Projeto Mi Familia Progresa
7.1.1. Contextualizao
A Guatemala est entre os pases mais pobres e mais desiguais
da Amrica Latina. A proporo da populao abaixo da linha da
pobreza de 51%. H, em relao desigualdade, um forte com-
ponente tnico: os grupos indgenas, cerca de 40% da populao,
tambm so a parcela mais pobre do pas (CECCHINI et al., 2009).
O IDH do pas de 0,574, considerado como de mdio a baixo
desenvolvimento (PNUD, 2012).
No capital humano, a situao tambm preocupante (FISZ-
BEIN; SCHADY, 2009). Segundo a Agncia Central de Inteligncia
norte-americana, a CIA, (2012), apenas 37,3% das crianas se-
guem para o ensino secundrio e o analfabetismo atinge 31% da
populao. As taxas de mortalidade e trabalho infantil, de desnu-
trio e de incidncia de enfermidades como AIDS e tuberculose
esto entre as mais altas da Amrica Latina.
A proporo de trabalho informal tambm muito elevada
dois teros dos trabalhadores tm baixa remunerao e alta ins-
tabilidade no emprego (CECCHINI et al., 2009). Como consequ-
ncia, a renda familiar pequena e o PIB per capita, um dos mais
baixos do mundo, contribuindo, assim, para a intensifcao da
pobreza (CIA, 2012).
Os problemas sociais do pas so, ainda, agravados pela ine-
fccia do Estado e pela fragilidade da democracia. O acesso j
escassa proteo social tambm baixo, devido concentrao
da populao no meio rural. Assim, apesar de haver altos ndices
de pobreza e desigualdade, pouco se investe para resolv-los, e os
frutos dos investimentos no esto disponveis maior parte da
populao (CECCHINI et al., 2009).
7.1.2. Implementao e impacto
O programa guatemalteco Mi Familia Progresa (MFP) foi implan-
tado em 2008 e, embora seja recente, relativamente efcaz em
termos de cobertura, alcanando 47% das famlias em extrema
pobreza no pas. No entanto, ainda no sufciente para uma re-
duo da pobreza em larga escala (CECCHINI et al., 2009).
O MFP faz parte de uma srie de iniciativas implantadas aps
uma sucesso de guerras civis que levou misria boa parte dos
guatemaltecos; conseguiu-se, desde ento, reduzir a pobreza em
20%. Ainda assim, h graves quadros de desnutrio, evaso es-
colar e mortalidade infantil no pas (CECCHINI et al., 2009). Para
combater esses fenmenos, o MFP tem como pblico-alvo fam-
lias de baixa renda com crianas at 15 anos de idade (FISZBEIN;
SCHADY, 2009). Visando diminuir a desigualdade tnica e regio-
nal, as primeiras localidades cobertas foram, em geral, munic-
pios pobres e/ou de maioria indgena (CECCHINI et al., 2009).
Os pagamentos so realizados bimensalmente e somam 600
quetzals (moeda local), o correspondente a cerca de 40 dlares
americanos (FISZBEIN; SCHADY, 2009). O montante conside-
rado signifcativo para o nvel de renda do pas, mas no suf-
ciente para a mitigao, em larga escala, da pobreza. Na famlia, a
recipiente da transferncia a me, como estratgia de empode-
ramento feminino (CECCHINI et al., 2009).
O benefcio ocorre na forma de dois subsdios, voltados para
a educao e a sade. Recebem o subsdio educacional as fam-
lias com crianas de 6 a 15 anos de idade, e recebem o subsdio
de sade famlias com gestantes ou crianas com menos de 6
anos. As contrapartidas envolvem, no campo da sade, controles
de crescimento e consultas mdicas regulares das crianas e ges-
tantes. No plano educacional, requer-se ao menos 90% de com-
parecimento escolar (FISZBEIN; SCHADY, 2009). A transferncia
pode ser suspensa se as contrapartidas forem descumpridas por
trs vezes; a sua verifcao, contudo, ainda no foi totalmente
estabelecida (CECCHINI et al., 2009).
7.1.3. Anlise de resultados
Na Guatemala, a ideia de um programa nacional de TR surgiu da
vontade poltica de se fazer aes concretas contra a pobreza, base-
ando-se na experincia do Mxico. Porm, no houve preparao
razovel de concepo nem de estrutura. A exigncia de condi-
cionalidades ocorreu sem mecanismos de fscalizao, nem infra-
estrutura para atender o aumento da demanda por esses servios;
a seleo de benefcirios tambm no , ainda, sistematizada. Em
315 314
resumo, a grande presso poltica para a criao do projeto fez com
que fosse instalado um programa inacabado (CECCHINI, 2009).
Havendo-se percebido essa fragilidade institucional, desde
o advento do MFP tm sido elaborados programas para ampliar
a infraestrutura do pas. O Mi Escuela Progresa, por exemplo, foi
concebido para trabalhar em conjunto com o MFP nas comuni-
dades indgenas. Essas medidas so importantes, e tm mostra-
do algum resultado, mas a infraestrutura ainda no sufciente
(CECCHINI, 2009).
Outra fraqueza do MFP a sua inadequao sociedade
multitnica da Guatemala: as corresponsabilidades no levam
em conta as tradies locais. A desnutrio tambm foi pouco
considerada, de forma que o programa no combateu efciente-
mente um dos principais problemas enfrentados pelas crianas
do pas (CECCHINI, 2009).
No se pode afrmar que o MFP, ainda no comeo de seu ci-
clo de vida, tenha sido um fracasso. Porm, percebe-se que o pro-
grama poderia ter atingido melhores resultados caso no houves-
se contrapartidas ou caso elas fossem mais fexveis. De fato, a
literatura econmica aponta que o modelo mais adequado a pa-
ses de baixa renda a TR no condicional. Assim, o programa, em
sua concepo, ignorou as particularidades locais, no tendo se
adequado efcientemente ao contexto do pas (CECCHINI, 2009).
Um dos pontos fortes do programa, apesar das suas debili-
dades, o seu carter de prioridade poltica as medidas e os re-
cursos fnanceiros contra a pobreza so questes discutidas am-
plamente; a coordenao estratgica entre os setores do governo
tambm um ponto positivo. Sem essa caracterstica, torna-se
muito difcil levar a cabo programas de alto impacto (CECCHINI
et al., 2009, p. 44, traduo nossa).
7.2. O caso Mxico Projeto Oportunidades
7.2.1. Contextualizao
Iniciado em 1997, o Progresa (nome inicial do projeto) foi criado
para diminuir a pobreza e a desigualdade no Mxico entre fam-
lias habitantes de zona rural. De acordo com um levantamento
realizado em 1996 pelo Banco Mundial, aproximadamente 29%
da populao daquele pas estava abaixo da linha da pobreza
equivalentes a 4,8 milhes de famlias, sendo quase 60% morado-
res da zona rural. Ainda segundo essa pesquisa, descobriu-se que
a maior parte eram crianas (RODRIGUEZ, 2007).
O governo tentou amenizar essas defcincias por meio de
programas isolados que no atingiram suas metas por problemas
como operaes descoordenadas e desequilbrio entre as reas
urbana e rural. Percebeu-se, ento, a necessidade da integra-
o entre eles. Em 2002, o Progresa teve seu nome mudado para
Oportunidades e integrou os programas anteriormente isolados e
de impacto limitado (RODRIGUEZ, 2007).
O Oportunidades mostrava-se uma nova iniciativa por diversas
razes. Entre elas, pode-se citar a transferncia de benefcios em
dinheiro e direta aos benefcirios, o investimento em capital
humano (nutrio, sade e educao), a seleo minuciosa do
pblico-alvo e a adaptao do enfoque de forma a evitar a depen-
dncia de assistncia social em longo prazo (LEVY, 2006). Mais
ainda, o Oportunidades substituiu diversos programas que se
mostravam inefcazes e tinha:
a necessidade de superar o problema do pare-siga que havia sitia-
do no passado muitas campanhas de combate a pobreza e que con-
sistia na interrupo do programa ao comeo do governo seguinte
sem que houvesse tido tempo de alcanar os objetivos previstos
(LEVY, 2006, p. 21, traduo nossa).
7.2.2. Implementao e impacto
O Oportunidades assiste cerca de cinco milhes de famlias 25%
da populao mexicana. Suas corresponsabilidades envolvem sa-
de, educao e nutrio. No que tange primeira, exige-se a ob-
servncia por todos os membros da famlia ao nmero requerido
de visitas ao centro de sade e a presena materna em palestras de
sade e nutrio (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p.37). Nota-se, por-
tanto, que sua nfase est na preveno (BANCO MUNDIAL, 2004).
Atrelada a ela est a questo nutritiva, que inclui uma taxa
repassada mensalmente, direcionada a crianas entre dois e qua-
tro anos e mulheres grvidas e lactantes para que melhorem sua
alimentao. J na questo escolar, subsdios so fornecidos para
mes cujos flhos esto matriculados na escola (do ensino prim-
rio ao mdio) e tenham presena em no mnimo 85% das aulas.
Para meninas, o benefcio fnanceiro maior a partir do ensino
fundamental, pois tendem a abandonar a escola mais frequente-
mente que meninos nessa faixa etria (BANCO MUNDIAL, 2004).
A escolha das famlias benefciadas feita com base em pes-
quisas e o repasse feito em dinheiro para a mulher chefe de
famlia em pontos especfcos de pagamento, j que, de acordo
com a literatura internacional, as mulheres empregam melhor
os recursos fnanceiros que lhes so disponibilizados (BANCO
MUNDIAL, 2004). A aplicao de corresponsabilidades rigorosa
317 316
e h reduo do benefcio j na primeira incidncia de descum-
primento (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
Por esse conjunto de fatores, o programa tem mostrado im-
pactos relevantes como aumento no nvel de consumo, no poder
de barganha feminino e demais resultados nitidamente compro-
vados (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
7.2.3. Anlise de resultados
Como dito no item anterior, o programa Oportunidades gerou um
avano importante na questo de gnero no Mxico. Os resulta-
dos da avaliao feita pelo International Food Policy Research
Institute (IFPRI) mostram que com pouco tempo em operao o
programa j mostrava resultados positivos, pois:
(...) depois de apenas trs anos, as crianas pobres mexicanas que
habitam reas rurais onde o Oportunidades opera j tinham aumen-
tado seu nvel de escolarizao, apresentavam dietas mais balance-
adas, recebiam mais ateno mdica e estavam aprendendo que o
futuro pode ser bem diferente do passado (BANCO MUNDIAL, 2004).
Notou-se, portanto, uma melhora nos trs nveis nos quais o pro-
grama se prope a agir, em apenas trs anos de operao. Segun-
do Levy (2006), com nove anos em operao, o programa assistiu
um nmero superior de famlias que aquelas em extrema pobre-
za. Segundo o mesmo autor, o projeto pode ser dividido em duas
fases: a primeira, de concepo, cujo objetivo era o de mostrar
que um programa desse tipo de fato funcional; e a segunda, ain-
da mais importante, deveria expandir o projeto de forma a provar
que supera todos aqueles aos quais substituiu.
Em sntese, atribui-se o sucesso do programa ao seu proces-
so de monitoramento e gesto, que dividido em trs partes
19
; e
ao fato de suas informaes estarem na internet, de livre acesso
ao pblico. Apesar de todo o aparato tecnolgico necessrio, 98%
dos pagamentos so feitos em tempo regular (CASTAEDA, 2006,
apud FISZBEIN; SCHADY, 2009) e os custos de transio de pa-
gamentos so responsveis por apenas 3% do custo total do pro-
grama (GOMEZ-HERMOSILLO, 2006, apud FISZBEIN; SCHADY,
2009). Mais ainda, o Oportunidades promoveu maior igualdade
de acesso a servios pblicos, aperfeioou o funcionamento da
democracia, aumentou a igualdade de oportunidades para grupos
excludos, encorajou a participao de cidados e promoveu maior
participao das mulheres na sociedade (HOLMES; SLATER, 2007).
Aps a exposio de fatos e anlises sobre programas de trans-
ferncia de renda ao longo do artigo, fca clara sua efcincia na
reduo da pobreza e da desigualdade. Seus resultados, compro-
vados por ndices e pesquisas, vo alm do j importante comba-
te fome e misria: atacam a pobreza em suas mais variadas di-
menses, trazendo melhorias em ndices educacionais, de sade,
consumo e renda, entre outros.
No se pode esquecer, porm, de um ponto fundamental ao
entendimento das discusses sobre o sucesso ou insucesso des-
sas polticas: muitos projetos ainda carecem de melhor estrutu-
rao, pesquisas e melhorias na implementao. O que no sig-
nifca, contudo, que sejam inefcazes. Estes constituem polticas
recentes de proteo social, e como tais necessitam de aprimo-
ramento e ganho de experincia para alcanar resultados ainda
mais satisfatrios. Condies prejudiciais ao crescimento desses
programas, como corrupo, clientelismo e rejeio por parte de
no benefcirios pouco a pouco so confrontadas por aes de
governos e agentes externos.
Nesse sentido, de suma importncia a cooperao entre
pases que desenvolvem programas do tipo, por meio da troca
de informaes e experincias. A ateno dada nos ltimos anos
a polticas de proteo social deve-se ao entendimento geral de
que aliviar a pobreza e a desigualdade tambm propiciar dig-
nidade aos mais pobres, oferecendo oportunidades para que es-
tes possam no mais ser expostos vulnerabilidade da pobreza,
e, em um futuro prximo, possam buscar seus interesses mesmo
sem a ajuda de programas de proteo social.
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19
O Oportunidades criou trs estruturas para monitorar as operaes e resultados
do programa desde os seus primeiros estgios de desenvolvimento. A primeira de-
las, em funcionamento desde 1998, gera indicadores de monitoramento e gesto a
cada dois meses; a segunda, implementada em 2000, produzinformaes sobre a
qualidade do servio semestralmente e a terceira, peritos externos usam dados de
monitoramento e gesto para fazer avaliaes peridicas das operaes do programa
(BANCO MUNDIAL, 2009).
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323 ECONOMIA INFORMAL
Desafos ao estabelecimento de
padres de trabalho decente
Andressa de S Paschoal
Alyne Cristina Lumikoski
Brbara Sabadin Bueno
Carolina Thaines M. de Souza
1
10
1. INTRODUO
A partir da dcada de 90, mudanas econmicas e no mercado
de trabalho, infuenciadas pelo avano da globalizao, fzeram
com que a discusso sobre a economia informal ganhasse novos
contornos a nvel mundial. O surgimento de novas expresses
desse fenmeno foi responsvel por alargar ainda mais o nicho
das atividades informais, possibilitando que o trabalho de est-
gio e o comrcio ambulante fossem incorporados gama hete-
rognea das atividades informais (KREIN; PRONI, 2010). Frente
pluralidade deste fenmeno, o debate deixa de girar em torno
da condenao ou aprovao da informalidade, passando, ento,
a priorizar a relao entre a economia informal e o trabalho de-
cente (KREIN; PRONI, 2010) conceito criado pela Organizao
Internacional do Trabalho, em 2002 (OIT, 2002).
O trabalho decente defnido como aquele que seja pro-
dutivo e de qualidade, garantindo ao trabalhador condies de
liberdade, equidade, segurana e dignidade (OIT, 2006). Desta
forma, o trabalho decente, que promova a dignidade humana
dos trabalhadores, deve ser assegurado, a despeito da existncia
da economia informal. Logo, o presente artigo no se incumbir
de condenar ou aprovar a informalidade, mas sim de traar rela-
es entre este fenmeno e a garantia de condies de trabalho
1
As autoras do artigo agradecem a colaborao de Roberto Goulart Menezes, Doutor
em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo e professor de Relaes Interna-
cionais na Universidade de Braslia. Seus comentrios e sugestes foram imprescin-
dveis para a confeco deste trabalho.
325 324
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Economia informal
decente. Alm disso, o enfoque do presente estudo recai sob o
trabalhador, incluindo sua dignidade e suas condies de traba-
lho, sem focar nas atividades econmicas informais per se. Com
efeito, para que a discusso em torno da informalidade se concre-
tize, ser preciso analisar a economia informal em sua totalida-
de, levando em consideraes as suas defnies, causas, efeitos,
contextos, assim como o prprio processo de transio da infor-
malidade formalidade.
Nesse sentido, o artigo estrutura-se em cinco partes princi-
pais. Em um primeiro momento, ser discutida a conceitualiza-
o da economia informal, diferenciando-a do setor informal.
Ainda, ser delimitado o lugar e a importncia da informalidade
na cronologia da economia internacional, por meio de uma breve
contextualizao histrica, que toma como ponto de referncia
o processo de globalizao. Posteriormente, os posicionamentos
de diversas organizaes internacionais em relao economia
informal sero abordados, sendo que o enfoque maior recair so-
bre a atuao da Organizao Internacional do Trabalho na pro-
blemtica da informalidade e do trabalho decente.
Na terceira parte, analisam-se diversas causas e efeitos da
economia informal, relacionando-os com o intervencionismo
estatal e a garantia do trabalho decente. Em seguida, haver dois
estudos de casos que iro prover um panorama geral da econo-
mia informal na ndia e na Espanha, pases que apresentam altos
ndices de informalidade por causas distintas. E em um ltimo
momento, ser analisado, ainda, o processo de transio da in-
formalidade para a formalidade, ressaltando as suas difculdades,
a fm de que se possa pensar em solues efcientes para a pro-
moo do trabalho decente e para a prpria questo da econo-
mia informal. Feitas tais anlises, espera-se defnir qual o tipo de
correlao que pode ser estabelecida entre a economia informal
e o trabalho decente, e quais as maneiras mais efcientes de pro-
mover condies dignas para os trabalhadores de todo o mundo.
2. ECONOMIA INFORMAL: ASPECTOS HISTRICOS E CONCEITUAIS
A informalidade e as nuances de sua defnio devem ser enten-
didas nos tempos de globalizao, a partir da dinmica da econo-
mia global. nesse contexto que as relaes de trabalho dentro
e fora da formalidade mudam, e os desafos da globalizao exi-
gem da Organizao Internacional do Trabalho uma resposta que
garanta, acima de tudo, condies decentes de trabalho.
2.1.Do setor informal economia informal, uma mudana no conceito
A informalidade pode ser encontrada nas ruas indianas, local de
trabalho de um ambulante que vende sapatos; em um mercado
na Arbia Saudita, onde um pai conta com a ajuda de seus flhos
nas tarefas; em um lar brasileiro, que depende dos servios de
uma diarista. Defnir tal fenmeno signifca encontrar, em uma
imensa pluralidade de manifestaes laborais, o seguinte fator
comum: a falta de reconhecimento ou proteo frente aos enqua-
dramentos trabalhistas legais e regulatrios (OIT, 2002). Em ou-
tras palavras, o trabalhador informal reconhecido por no con-
tar com uma legislao trabalhista
2
que garanta o cumprimento
de seus direitos mais fundamentais
3
. Para se chegar a esta defni-
o, contudo, necessrio compreender o processo histrico do
conceito, partindo do chamado setor informal.
A expresso setor informal foi adotada e popularizada na
dcada de 70, pela OIT
4
, em estudos sobre a situao econmica
do Qunia (OIT, 1972). Na poca, defnir o setor informal signif-
cou confront-lo com a formalidade, a partir de sete fatores:
(1) pequena escala produtiva; (2) propriedade familiar; (3) depen-
dncia de recursos locais; (4) atividade intensiva do trabalho com
tecnologia adaptada s condies locais; (5) habilidades adquiri-
das fora do sistema escolar formal; (6) facilidade de ingresso ati-
vidade e (7) operao em mercados no regulados e competitivos
(SWAMINATHAN, 1991, p.9, traduo nossa).
Estes itens indicavam como as atividades informais eram reali-
zadas, ou seja, como a produo era organizada dentro do setor
informal (BARBOSA, 2009). Essa defnio baseava-se nas previ-
2
Estipula as normas que regulam as relaes individuais e coletivas de trabalho. Em
outras palavras, a legislao trabalhista consiste num conjunto sistemtico de regras
sobre condies gerais de trabalho (PORTELA, 2009).
3
Esses direitos variam de acordo com a legislao trabalhista de cada pas. Contudo,
de acordo com a recomendao da OIT, os direitos do trabalhador devem ser base-
ados em quatro Princpios Fundamentais: a liberdade sindical e o reconhecimento
efetivo do direito de negociao coletiva; a eliminao de todas as formas de trabalho
forado ou obrigatrio; a abolio efetiva do trabalho infantil; e a eliminao da dis-
criminao em matria de emprego e ocupao (OIT, 2007a).
4
OIT, a Organizao Internacional do Trabalho (em ingls ILO InternationalLabou-
rOrganization), a agncia da Organizao das Naes Unidas (ONU) que tem por
misso promover oportunidades para que homens e mulheres possam ter acesso a
um trabalho decente e produtivo, em condies de liberdade, equidade, segurana
e dignidade (OIT, [s.d.]). Para mais informaes, consulte o website do Escritrio da
OIT no Brasil: <www.oit.org.br>.
327 326
ses otimistas da OIT, que acreditava que intervenes estatais
nessas atividades como treinamento de trabalhadores e faci-
lidade de acesso a crdito conteriam a expanso do setor in-
formal (SWAMINATHAN, 1991). Entretanto, ao tornar-se uma
manifestao cada vez mais heterognea e complexa
5
, a informa-
lidade contrariou essas previses otimistas da OIT, e careceu, as-
sim, de recomendaes mais complexas aliadas a uma expanso
conceitual. Afnal, o termo setor, conforme os setes itens acima,
no especifcava quais atividades deveriam ou no ser engloba-
das ao conceito (KREIN; PRONI, 2010). Na 90 Conferncia Inter-
nacional do Trabalho em 2002, a OIT fnalmente reconheceu os
entraves da expresso setor, passando a recomendar o uso do
termo economia informal (OIT, 2002).
De fato, a denominao setor indicaria apenas atividades
econmicas ou grupos industriais muito especfcos, caracteri-
zados pelos sete itens apontados pela OIT em 1972. Conceituar o
setor informal como um domnio especfco colocava a informa-
lidade parte, como se separada dos setores primrio, secundrio
e tercirio da economia
6
. Em contraposio, o conceito de econo-
mia informal englobava o diverso e crescente grupo de trabalha-
dores informais atuantes em diferentes reas econmicas, urbanas
ou rurais; e no primeiro, segundo ou terceiro setores da economia
(OIT, 2002). Essa nova defnio excluiu o dualismo tpico, setor
formal/setor informal, para constituir uma nova dicotomia: a dos
protegidos ou no pela lei trabalhista (BARBOSA, 2009).
A supracitada resoluo da 90 Conferncia Internacional do
Trabalho de 2002 considera ento que economia informal
[r]efere-se a todas as atividades econmicas de trabalhadores e
unidades econmicas que no so abrangidas, em virtude da legis-
lao ou da prtica, por disposies formais. Estas atividades no
entram no mbito de aplicao da legislao, o que signifca que
estes trabalhadores e unidades operam margem da lei; ou ento
no so abrangidos na prtica, o que signifca que a legislao no
lhes aplicada, embora operem no mbito da lei; ou, ainda, a legis-
lao no respeitada por ser inadequada, gravosa ou por impor
encargos excessivos (OIT, 2006, p.9).
Alm disso, a presente anlise est restrita s atividades legais, ou
seja, economia informal que tem como resultado produtos e
servios legais, no abarcando atividades ilegais
7
como o trfco
de drogas, por exemplo. Nesse sentido, ainda que a economia in-
formal no esteja em conformidade com os procedimentos legais
como, por exemplo, os requisitos de registro, ela no s pode ter
como resultado produtos e servios legais, como, de fato, o tem
na maioria dos casos, de acordo com a OIT (2002).
H a preocupao em delimitar o que se entende aqui por
economia informal, visto que at mesmo o nmero de traba-
lhadores abarcados pela informalidade muda conforme as nu-
ances de sua defnio. Fica evidente, portanto, que o conceito
tornou-se mais plural conforme a informalidade em si ganhou
complexidade. Para entender essa transformao, contudo,
necessrio analisar a economia informal a partir do processo de
globalizao (OIT, 2008).
2.2. A economia informal em tempos de globalizao
A economia internacional teve sua dinmica intensifcada pelo
processo de globalizao, o que infuenciou tambm as relaes
de trabalho. Essa mudana teve impactos negativos e positivos na
economia informal e na promoo do trabalho decente
8
(CAC-
CIAMALI, 2000), efeitos estes que sero analisados nesta subseo.
A OIT entende a globalizao como:
[a] difuso de novas tecnologias, a circulao das ideias, o intercm-
bio de bens e servios, o crescimento da movimentao de capital
e fuxos fnanceiros, a internacionalizao do mundo dos negcios
e seus processos, do dilogo bem como da circulao de pessoas,
especialmente trabalhadoras e trabalhadores (OIT, 2008, p.1).
Partindo dessa defnio, possvel compreender que, no con-
texto de aumento da interdependncia da produo e da fora
de trabalho em escala global, as relaes de trabalho sofreram
5
Esse aumento da complexidade teve grandes relaes com a globalizao (OIT,
2008), como ser visto na prxima subseo.
6
O setor primrio rene as atividades agropecurias e extrativas (vegetais e minerais).
O setor secundrio engloba a produo de bens fsicos por meio da transformao de
matrias-primas, realizada pelo trabalho humano com o auxlio de mquinas e ferra-
mentas: inclui toda a produo fabril, construo civil e a gerao de energia. O setor
tercirio abrange os servios em geral: comrcio, armazenagem, transportes, sistema
bancrio, sade, educao, telecomunicaes, fornecimento de energia eltrica, ser-
vios de gua e esgoto e administrao pblica (SANDRONI, 2004).
7
A economia informal que resulta em produtos ou servios ilegais pode ser chamada
de economia ilcita (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
8
Trabalho decente a expresso usada pelo Escritrio da OIT (OIT, 2006) no Brasil,
como traduo da expresso decentwork, enquanto em Portugal se usa trabalho dig-
no (OIT, 2007b). Ambas as expresses so usadas aqui como equivalentes. A questo
do trabalho decente ser abordada com maior profundidade na prxima subseo.
329 328
mudanas (COSTA, 2005). Essas mudanas ocorreram de forma
fagrante quando as empresas buscaram reduzir ao mximo os
custos de produo (CASTELLS; PORTES, 1989), por meio de me-
didas como a reduo do quadro funcional, o uso de mo de obra
temporria ou de meio-expediente, a compra de produtos oriun-
dos da economia informal ou at mesmo a coero de seus traba-
lhadores a condies mais rgidas de trabalho (CASTELLS, 1999).
Dessa forma, quando as empresas buscam se adequar nova
circulao a nvel global de tecnologias, ideias, bens e trabalha-
dores, o relacionamento entre empregado e empregador tambm
tende a se elevar a um patamar supranacional (CASTELLS, 1999).
Essa tarefa de ditar as regras, tradicionalmente do Estado, passa
a ser fexibilizada e negociada entre empresas e trabalhadores,
muitas vezes sem a interferncia estatal, o que aumenta ainda
mais o poder do setor privado nessa negociao(COSTA, 2005).
Quando as empresas possuem maior infuncia e liberdade para
cortar os benefcios do trabalhador, suas decises podem incidir
no apenas no fomento da informalidade, como tambm na no
promoo do trabalho decente (CASTELLS; PORTES, 1989).
Contudo, afrmar que a diminuio da rigidez das relaes de
trabalho pode ter um impacto de aumento da informalidade no
signifca que se trata necessariamente de um aspecto negativo da
globalizao. Quando novas formas de contratao surgem, pela
fexibilizao das relaes entre empregado e empregador, sur-
gem tambm novas estratgias de sobrevivncia com aspectos
positivos s condies de trabalho (KREIN; PRONI, 2010).
De acordo com a OIT, o dinamismo da economia internacio-
nal aumenta a capacidade produtiva e pode resultar em progres-
sos sem precedentes, gerando trabalhos mais produtivos nas ati-
vidades formal e informal (OIT, 2005), por meio da busca intensa
pela otimizao dos meios de produo. Um trabalho, mesmo
que informal, aumenta tambm a rede de informaes e contatos
do trabalhador, o que pode trazer melhores oportunidades; per-
mite o fornecimento de bens de maneira mais rpida e barata aos
que mais necessitam; atua como uma escola de empreendedo-
rismo para aqueles que tm a oportunidade de gerir um negcio;
e ainda reduz a possibilidade de indivduos em extrema pobreza
recorrem criminalidade (EVANS; SYRRET; WILLIAMS, 2006).
Nesse sentido, perceptvel que o trabalho decente pode ser pro-
movido satisfatoriamente tambm pelas atividades informais.
Dessa forma, apontar os impactos negativos e positivos dos
tempos de globalizao nas relaes de trabalho no signifca
condenar nem estimular a economia informal (OIT, 2005). Da
mesma maneira que a formalidade no necessariamente vai ga-
rantir aos trabalhadores uma condio digna de trabalho, a in-
formalidade no apresentar sempre condies diferentes da do
trabalho decente.
2.3. A correlao entre trabalho informal e trabalho decente
Nem a economia informal nem a formal garantem um trabalho
decente per se, por isso, a busca pela sua garantia deve estar aci-
ma dessas defnies. Garantir o trabalho decente o objetivo
mximo da Organizao Internacional do Trabalho, defnido
por esta como aquele trabalho que seja produtivo e de qualidade,
garantindo ao trabalhador condies de liberdade, equidade, se-
gurana e dignidade (OIT, 2006). A garantia do trabalho decente,
como objetivo da OIT, considerada uma resposta efciente aos
desafos da globalizao (OIT, 2008).
Nas condies de trabalho decente, garantir a liberdade signi-
fca dar ao trabalhador a oportunidade de exprimir suas preocupa-
es, formular as decises que iro infuenciar as suas vidas e de-
liberar essas mesmas decises. A equidade garante a igualdade de
oportunidades e de tratamento para todos, independentemente
de particularidades, como a questo de gnero. Nesse sentido, tan-
to mulheres como homens devem dispor de oportunidades igua-
litrias, por exemplo. A garantia de segurana envolve no apenas
a segurana no local de trabalho, mas tambm a proteo social
para os trabalhadores e as suas famlias (SSSEKIND, 1998). Por
fm, a dignidade se d com oportunidades para realizar um traba-
lho produtivo com uma remunerao justa e com boas perspecti-
vas de desenvolvimento pessoal e de integrao social (OIT, 2007b).
importante ressaltar ainda que o conceito de trabalho de-
cente da OIT no deve ser comparado a trabalho reconhecido,
protegido, seguro, formal (OIT, 2002, p.5, traduo nossa, grifo
nosso). As qualidades de informal e de decente no so excluden-
tes, ainda que seja indispensvel eliminar da informalidade seus
aspectos que atentem contra as condies decentes de trabalho
(OIT, 2006). Tirar um trabalhador de um emprego informal, con-
tudo, pode signifcar no apenas priv-lo de sua nica fonte de
sobrevivncia, como, em alguns casos, afast-lo de um trabalho
que sim produtivo e de qualidade. Nesse sentido, o objetivo a
ser seguido progressivamente a garantia do trabalho decente
(OIT, 2002) e no necessariamente a busca pela formalidade.
A garantia de recursos, informao, mercados, tecnologia,
infraestrutura pblica e servios sociais so aspectos essenciais
para prover ao trabalhador condies dignas de trabalho (OIT,
331 330
2002). Essas condies podem ou no estar presentes nos tra-
balhos formais e informais e, por isso, o essencial assegurar as
condies de liberdade, equidade, segurana e dignidade acima
de qualquer circunstncia.
3. AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS E A ECONOMIA INFORMAL
A questo da informalidade deve ser tratada como um fenmeno
internacional, na medida em que atinge praticamente todos os
pases, alm do fato de que suas causas so, muitas vezes, resul-
tados de situaes internacionais, como crises econmicas. Des-
sa maneira, diversas organizaes internacionais tem procurado
compreender o fenmeno e buscado solues efcientes para a
garantia do trabalho decente.
3.1. Organizao Internacional do Trabalho
A OIT tem se preocupado, desde seus primrdios, com a garantia
de um trabalho que no viole os direitos fundamentais dos indi-
vduos. Nesse sentido, em sua Constituio de 1919 j estavam
contidas importantes colocaes acerca do assunto, como o prin-
cpio de que o trabalho no deve ser comparado a uma mercado-
ria (OIT, 2002). Assim, desde sua fundao, a preocupao com a
garantia dos direitos dos trabalhadores informais acompanha a
Organizao, sendo um exemplo desse fato a utilizao de termos
como trabalhadores ao invs de empregados
9
(OIT, 2002).
O assunto passa a ser mais bem delineado em 1972, quan-
do realizada uma conferncia sobre o setor informal do Qunia
(CARNEIRO, 1994). Cabe ressaltar outra vez que, apesar da deno-
minao setor informal passar a fgurar nos documentos apenas
aps 1972, preocupaes tangentes informalidade j eram con-
sideradas, estando presentes inclusive nas Oito Principais Con-
venes
10
, como, por exemplo, na Conferncia sobre Trabalho
Forado de 1930 (OIT, 2002).
Posteriormente, foram feitas diversas Convenes e Decla-
raes especfcas acerca do assunto
11
. Duas das principais so a
Resoluo da 15 Conferncia Internacional das Estatsticas do
Trabalho, de 1993 (OIT, 1993) e a Resoluo da 90 Conferncia In-
ternacional do Trabalho, de 2002 (OIT, 2002). Alm dessas, h a De-
clarao da OIT sobre a Justia social para uma Globalizao Eqi-
tativa, feita em 2008 (OIT, 2008) e a Declarao sobre os princpios
e direitos fundamentais no trabalho, de 1998 (SSSEKIND, 1998).
Dentre todas as Resolues e Declaraes feitas pela OIT so-
bre o assunto, a mais elucidativa foi a de 2002. Afnal, a resoluo
traz diversas assertivas que procuram fazer com que haja uma
descaracterizao da economia informal como um fenmeno
sempre negativo. A principal constatao o fato de que a eco-
nomia informal absorve trabalhadores que de outra maneira no
encontrariam um trabalho, principalmente em pases em que h
uma rpida expanso da mo de obra, mas no o crescimento
acelerado dos empregos (OIT, 2002). Assim, de acordo com a OIT,
Nomeadamente em situaes de forte desemprego, de sub-em-
prego e de pobreza, a economia informal uma fonte potencial de
criao de empregos e de rendimentos, pelo facto de ter um acesso
relativamente fcil, mesmo sem muita instruo ou qualifcaes,
nem grandes meios tcnicos ou fnanceiros (OIT, 2006, p. 8).
Nesse sentido, a resoluo de 2002 tem como preocupao prin-
cipal a garantia da dignidade dos trabalhadores informais. Para
que isso ocorra, esta resoluo apresenta diversas medidas que
devem ser implementadas no intuito de garantir os direitos des-
ses trabalhadores (OIT, 2002).
Uma dessas medidas a modifcao dos quadros legais dos
pases, j que signifcativa parte deles no possui qualquer legis-
lao referente ao trabalho informal e, naqueles que a possuem,
esta se apresenta insufciente caso de pases como o Mxico,
que classifca trabalhadores autnomos como informais (POR-
TES; CASTELLS; BENTON, 1989). Portanto, uma das primeiras
medidas deve ser o estabelecimento de um quadro jurdico que
trate, de maneira efciente, das questes ligadas informalidade.
9
A diferenciao entre trabalhadores e empregados importante porque o ltimo
envolve uma relao empregador e empregado, portanto, caracteriza somente traba-
lhos que possuam vnculos empregatcios, os quais por vezes so caractersticos da
economia informal (OIT, 2002).
10
A OIT possui oito Conferncias que devem ser assinadas a partir do momento em
que um pas se torna membro da Organizao, sendo elas: Conveno n 29 sobre o
Trabalho Forado (1930); Conveno n 87 sobre a Liberdade Sindical e a Proteo do
Direito Sindical (1948), Conveno n 98 do Direito de Sindicalizao e Negociao
Coletiva (1948); Conveno n 100 Sobre a Igualdade de Remunerao para a mo-
-de-obra masculina e mo de obra feminina por um Trabalho de Igual valor (1951);
Conveno n 105 relativa Abolio do Trabalho Forado (1957); Conveno n 111
Concernente a Discriminao em matria de Emprego e Profsso (1958); Conveno
n 138 Sobre a Idade Mnima de Admisso a Emprego (1973); Conveno n 182 Sobre
Proibio das Piores Formas de Trabalho Infantil e a Ao Imediata para sua Elimi-
nao (1999). (OIT, 2002).
11
As principais Conferencias e Declaraes da OIT acerca do assunto podem ser en-
contradas no seguinte endereo eletrnico: <http://www.oit.org.br/search/apache-
solr_search/conven%C3%A7%C3%B5es%20trabalho%20decente?flters=type%3Aco
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333 332
Outro ponto que requer ateno a situao econmica, social e
poltica do pas, j que a economia informal advm, muitas vezes,
de questes concernentes a esses dois ltimos aspectos do que
propriamente de problemas econmicos (OIT, 2006).
Por fm, outro fator importante para a caracterizao do
trabalho informal como um trabalho decente a garantia de res-
ponsividade
12
e representao que deve ser concedida aos traba-
lhadores informais, por meio da liberdade sindical e do reconhe-
cimento efetivo do direito de negociao coletiva (OIT, 2002). A
garantia do trabalho decente deve passar pelo estabelecimento
da liberdade de expresso e reivindicao, j que apenas quando
os trabalhadores podem exprimir suas necessidades abertamen-
te que existe a possibilidade de uma completa garantia de suas
reivindicaes e de seus direitos (OIT, 2002).
A fm de que tais recomendaes feitas pelas convenes se-
jam implantadas nos pases preciso que haja uma negociao,
em nvel nacional, entre todas as partes envolvidas, procurando
evitar qualquer tipo de imposio. Dessa forma, a OIT se funda-
menta em um sistema tripartite, ou seja, baseando-se na atuao
conjunta de governos, sindicatos e empresas. Para a Organiza-
o, a presena desses trs setores crucial, uma vez que cada
uma das partes representa um diferente grupo de interesses (OIT,
2006). Nesse sentido, a OIT tem se empenhado em desenvolver
programas nacionais que visem promoo do trabalho decen-
te
13
, priorizando a criao de polticas pblicas que assegurem
uma maior proteo social para os trabalhadores e a garantia de
seus direitos de acordo com o contexto poltico, econmico, cul-
tural e social de cada pas (OIT, 2011).
Assim, a OIT tem problematizado a questo da informalidade
nas ltimas dcadas de maneira a trazer a ateno dos governos e
trabalhadores (por meio da representao sindical) para o assun-
to, a fm de que se possa garantir a tais trabalhadores a dignidade
necessria. Tal preocupao da OIT fez com que a questo reper-
cutisse, passando a ser tratada em mbitos internacionais diversos.
3.2. Outras organizaes
As consequncias da economia informal, por vezes, atingem tam-
bm questes relacionadas ao indivduo, ao meio ambiente e ao
desenvolvimento econmico, devido sua complexidade. Nesse
sentido, o assunto passou a ser tratado em diversas outras orga-
nizaes internacionais, como o Banco Mundial, o qual tem reali-
zado estudos para medir o impacto da economia informal em di-
versos pases
14
. Alm disso, o Conselho de Direitos Humanos das
Naes Unidas (CDH) uma das agncias da Organizao das Na-
es Unidas (ONU) que mais tem debatido o assunto (CDH, 2010).
Dentre as diversas implicaes relacionadas aos direitos hu-
manos que o trabalho informal pode gerar, o CDH tem se focado
em duas questes: o alto envolvimento de minorias em empregos
informais (CDH, 2010) e a maneira como as crianas so afeta-
das por tais atividades (CDH, 2012). Assim, o CDH vem buscando
acabar com a discriminao contra minorias, assim como com-
bater o trabalho infantil (CDH, 2010).
Alm das agncias da ONU e de outras organizaes inter-
nacionais (OIs), h tambm de se considerar o importante papel
que a sociedade civil tem tido em relao questo. O Estado atu-
al tem deixado um espao maior para a atuao da sociedade civil
em questes que antigamente caberiam apenas a ele dessa for-
ma, essas aes acabam sendo realizadas por organizaes no
governamentais (ONGs) e empresas. Sendo assim, ONGs passam
a estabelecer programas de apoio aos trabalhadores da economia
informal e a fscalizar grandes empresas. Algumas empresas, por
sua vez, passaram a ter conscincia de sua prpria infuncia na
gerao de empregos informais, principalmente devido ao fen-
meno da economia de cascata
15
(VIEIRA, 2006), e tem procurado
facilitar o fuxo de informaes confveis acerca de questes de
mercado e desenvolverem um lobby para as necessidades das
empresas informais (OIT, 2002).
A partir disso, possvel perceber que a discusso sobre a
informalidade densa nos organismos internacionais. Tais orga-
nismos tomam por base as causas e efeitos da informalidade para
12
Responsividade pode ser defnida como a atitude de garantir uma resposta queles
interessados (OIT, 2002).
13
Do ingls, Decent Work Country Programmes (DWCP). Programa criado pela Or-
ganizao Internacional do Trabalho em 2004 para ser um instrumento de promoo
de dilogo e cooperao entre instituies nacionais e internacionais no intuito de
elaborar, executar e monitorar as medidas tomadas em prol da garantia do trabalho
decente como chave da estratgia de desenvolvimento. Mais de 85 pases j desenvol-
veram os seus programas, os quais podem ter durao entre quatro a seis anos, sendo
que a maioria deles j se encontra na segunda gerao (OIT, 2011).
14
O Banco Mundial (BM) realiza pesquisas acerca de fatores que infuenciam a econo-
mia informal, como a burocracia e a corrupo. A organizao realiza diversas pesqui-
sas em pases especfcos, tendo feito um guia detalhado sobre os efeitos da corrupo
e as possibilidades de mudanas institucionais em 1999 (BANCO MUNDIAL, 1999).
15
A economia de cascata, pensada em relao economia informal, se d da seguinte
maneira: uma empresa multinacional, por exemplo, no emprega qualquer trabalha-
dor informal. Tal empresa, contudo, compra de uma empresa menor e esta se utiliza
da economia informal. Assim, a grande empresa est incentivando a economia infor-
mal indiretamente (VIEIRA, 2006).
335 334
traar possveis metas de resoluo dos problemas relacionados
informalidade. Nesse sentido, nota-se a relevncia da anlise
das principais causas e efeitos que incidem no alargamento da
economia informal ao redor do mundo.
4. CAUSAS E EFEITOS DA INFORMALIDADE
Para que se possa compreender o fenmeno da informalidade
preciso recorrer a uma anlise de suas causas e de seus efeitos.
Nesse sentido, esta seo se encarrega de avaliar as principais cau-
sas da informalidade e os seus respectivos efeitos, elegendo aque-
les que podem ser percebidos nos variados contextos poltico, eco-
nmico e social ao redor do mundo. Ao fnal, espera-se construir
um panorama geral da informalidade capaz de interligar a ques-
to da economia informal com a promoo do trabalho decente.

4.1. Sobre as causas
Apontar as causas que levam ao avano da economia informal em
determinado pas ou contexto envolve no s a anlise de aspec-
tos econmicos, como tambm de fatores sociais e polticos. Nesse
sentido, a constante verifcao de algumas variveis (SOTO, 1989;
ENSTE; SCHNEIDER, 2004; TANZI, 2002; RIBEIRO, 2000) tornou
possvel eleger cinco principais causas como sendo aquelas que
mais infuenciam no alargamento do nicho informal. A primeira,
considerada a de maior importncia, o crescimento da carga
tributria, sendo que esta se conecta diretamente com a segunda:
a problemtica das transferncias sociais. Em seguida, lista-se a
rigidez trabalhista, a taxmorale
16
e a questo da empregabilidade.
Por mais que esses fatores no sejam necessariamente con-
comitantes, se aproximam por estarem ligados ao intervencio-
nismo estatal
17
(ENSTE; SCHNEIDER, 2004). De fato, a regulao
do Estado na economia e na esfera social, necessria e um
importante pilar da social economia de mercado (ENSTE; SCH-
NEIDER, 2004, p. 102, traduo nossa). Nesse sentido, o interven-
cionismo estatal tem o intuito de promover uma redistribuio
mais igualitria entre as partes e corrigir as falhas de mercado
18
.
Portanto, a criao de taxas, transferncias sociais e regulamen-
taes trabalhistas so exemplos de aes que visam a promover
a equalizao social e a distribuio justa.
No entanto, a existncia e o crescimento da economia infor-
mal demonstram que certas intervenes so falhas, tanto nas
suas constituies j que muitas vezes so implementadas con-
tra a vontade da maioria da populao como nas suas regulaes,
devido s falcias institucionais. Nesse contexto, cabe analisar as
cinco principais causas do avano da economia informal para
que, ao fnal, seja possvel elucidar a infuncia das intervenes
estatais neste crescimento e na promoo do trabalho decente.
A carga tributria considerada por muitos economistas
como sendo a principal razo do deslocamento dos trabalha-
dores para a informalidade (SOTO, 1989; ENSTE; SCHNEIDER,
2004; TANZI, 2002). Essa relao parte do pressuposto de que
quanto maior for a carga tributria que o trabalhador deve pa-
gar na economia formal, maior ser o incentivo para que este ci-
dado migre para a informalidade, fugindo, assim, dos tributos.
Com efeito, quanto maior a diferena entre a remunerao bruta
dos trabalhadores na economia ofcial e o obtido depois de retira-
do os tributos, ou seja, o rendimento lquido, maior ser o incen-
tivo para evitar essa diferena (RIBEIRO, 2000, p. 8).
Estimativas afrmam que um aumento de 10% na carga tribu-
tria leva a um crescimento maior que 3% na economia informal
(ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Essa correlao pode ser notada em
pases como a Noruega, que possui uma alta carga tributria su-
perior a 40% do PIB
19
do pas e, consequentemente, um consi-
dervel ndice de informalidade 19,1% do PIB sendo maior do
que a taxa de pases subdesenvolvidos como o Vietn 15,6% do
PIB entre o perodo de 2003 a 2006 (SCHNEIDER, 2006).
Em relao aos sistemas de transferncias sociais
20
, estes
implicam a existncia de um forte incentivo migrao para a
economia informal quando, mesmo atuando na informalidade, o
trabalhador continua a receber os benefcios sociais sem ter que
contribuir por meio de tributos (RIBEIRO, 2000). Nesse sentido,
16
Uma possvel traduo usada para taxmorale moral tributria (TIPKE, 2002).
17
O intervencionismo estatal refere-se interferncia do Estado na atividade eco-
nmica do pas por meio da regulao e da formulao de regras para o mercado,
visando a promover efcincia e equidade (MANKIW, 2001).
18
Estas falhas ocorrem quando os mecanismos de mercado sem regulao estatal so
deixados livremente ao seu prprio funcionamento, originando resultados econmi-
cos inefcientes ou indesejveis do ponto de vista social (MANKIW, 2001).
19
O Produto Interno Bruto (PIB) o valor de mercado de todos os bens e servios fnais
produzidos em um pas em dado perodo. O PIB soma vrios tipos diferentes de bens
em uma nica medida do valor da atividade econmica e inclui todos os itens produzi-
dos na economia e vendidos legalmente nos mercados. Nesse sentido, os valores gera-
dos pelas atividades informais equivalem a uma porcentagem do PIB (MANKIW, 2001).
20
O Sistema de transferncias sociais um instrumento do Estado para prover pro-
teo social populao por meio da assistncia social prestada pelas instituies
pblicas,pelas quais o governo benefcia gratuitamente a populao com dinheiro,
comida, bens e servios. A Bolsa Famlia no Brasil um programa de transferncia
social (COHN, 2004).
337 336
esta causa exemplifca o problema dos caronas, abordado pela
teoria microeconmica, em que uma pessoa benefcia-se de um
bem, sem ter que pagar por ele (MANKIW, 2001).
A questo da rigidez trabalhista refete-se na intensidade da
regulao na economia formal. De fato, se percebe que h um
grande nmero de regulamentaes legais no mercado de traba-
lho, como por exemplo, as condies de trabalho recomendadas
pela OIT (OIT, 2007a). Por mais que essas regulamentaes sejam
essenciais para a promoo do trabalho decente, algumas podem
ser consideradas, por vezes, como barreiras burocrticas ao in-
gresso do indivduo no mercado de trabalho. Enste e Schneider
(2004) afrmam que o objetivo do aumento dessas regulamen-
taes atender somente aos que j esto inseridos no merca-
do de trabalho, e no aqueles que buscam o ingresso. As vrias
barreiras que impedem estrangeiros de atuarem no mercado de
trabalho formal de alguns pases, por exemplo, levam muitos a
optarem pela informalidade (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Ainda nesse contexto, a infexibilidade das horas de trabalho
pode ser vista como entrave ao exerccio pleno das atividades de
trabalho dos indivduos em alguns casos. A carga horria, por ve-
zes, no representa as necessidades dos trabalhadores, os quais
acabam por preencher o seu tempo livre com atividades infor-
mais (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Estima-se que o aumento de
uma unidade no ndice de regulao
21
est diretamente relacio-
nado com um acrscimo de 10% na economia informal de 67 pa-
ses desenvolvidos e em desenvolvimento (SOTO, 1989).
A taxmorale , tambm, uma das causas que levam os tra-
balhadores a ingressar no mercado de trabalho informal, e diz
respeito atitude pblica em relao ao Estado: se os cidados
percebem que seus interesses so devidamente representados e
supridos com servios e bens pblicos, eles no desejaro traba-
lhar informalmente (ENSTE; SCHNEIDER, 2004, p. 151, traduo
nossa). Caso a situao contrria seja observada, ou seja, se Estado
falha em prover bens e servios pblicos de qualidade, isto incidi-
r na queda do incentivo por parte dos trabalhadores de pagar os
tributos, e, portanto, poder estimular uma migrao informali-
dade. Nesse sentido, o no provimento tambm pode incidir ne-
gativamente na qualidade das instituies pblicas, fazendo como
que cidados creditem pouca confana nas autoridades e tenham
um baixo incentivo para cooperar (TORGLER; SCHNEIDER, 2007).
Desta forma, a corrupo surge como uma das causas dos
baixos nveis da taxmorale em determinado contexto, visto que
as instituies falhas e pouco reguladas abrem brecha para que o
trabalhador informal suborne o fscal tributrio por uma quantia
menor que a correspondente aos tributos na economia formal,
contribuindo assim, para a manuteno da atividade informal
(DREHER; SCHNEIDER, 2006).
Por fm, a ltima das causas listadas a empregabilidade. Este
conceito aqui defnido como a capacidade dos trabalhadores de
se manterem empregados ou de encontrarem novos empregos
quando demitidos (FREY; WECK, 1983). Com efeito, uma baixa na
taxa de participao dos trabalhadores na economia formal indica
que estes tm a possibilidade de ingressar na economia informal.
Nesse caso, a economia informal surge como uma alternativa ao de-
semprego (FREY; WECK, 1983). No contexto da crise americana de
2008
22
e da atual crise da Zona do Euro
23
, possvel perceber como o
desemprego, juntamente com o aumento das cargas tributrias, foi
responsvel por elevar os ndices da economia informal, at mes-
mo em pases da Unio Europeia como Grcia, Itlia e Espanha.
A economia informal atingiu na Grcia valores equivalen-
tes a 25,2% do PIB do pas em 2010 e 22,2% do PIB italiano neste
mesmo ano (SCHNEIDER, 2011). Este desemprego conjuntural
24

afetou principalmente os jovens e as mulheres grupos mais
passveis de ingresso na economia informal (LEONE, 2010). Em
um estudo feito sobre o perfl dos trabalhadores informais, Leo-
ne (2010) argumenta que, historicamente, as mulheres so mais
suscetveis a adentrar na economia informal, assim como os jo-
vens aqueles compreendidos entre 18 e 25 anos (LEONE, 2010).
Nesse sentido, a diviso sexual do trabalho, a falta de experincia
e at mesmo aspectos conjunturais
25
fazem com que mulheres e
jovens adentrem a economia informal (LEONE, 2010).
21
Este ndice de regulao possui uma escala de 1 a 5 e responsvel por ponderar so-
bre a regularidade dos preos e das produes e as suas relaes com o Estado, as em-
presas, os trabalhadores, os credores, os fornecedores e os consumidores (SOTO, 1989).
22
A crise fnanceira americana de 2008 provocada pela falncia em massa de grandes
instituies fnanceiras teve um grande impacto nos ndices mundiais de desempre-
go e no crescimento da economia informal (MELLO; SPOLADOR, 2007).
23
Infuenciados pela crise americana, pases da zona do euro chegaram a dfcits as-
sombrosos causados pelas suas grandes dvidas pblicas, incidindo nas taxas de desem-
prego, principalmente, nos PIGs (Portugal, Itlia e Grcia) (MELLO; SPOLADOR, 2007).
24
O desemprego conjuntural ou cclico ocorre por um fator anormal em determina-
do momento, como por exemplo, crises recessivas econmicas ou desastres naturais.
Desta forma, quando cessada a anormalidade, os nveis de emprego voltam a se ele-
var (MANKIW, 2001).
25
De acordo com a revista britnica Te Economist o ndice do desemprego conjuntu-
ral atingiu em 2011 quase 50% da populao jovem em alguns pases europeus como
na Espanha e na Grcia (EUROPEAN..., 2012).
339 338
Analisadas todas essas causas, fca claro que o Estado, por
meio da tributao, da regulao e do provimento de bens p-
blicos, tem um papel preponderante na induo ou mitigao da
informalidade (RIBEIRO, 2000). Quando as intervenes estatais
so abusivas, elas acabam por corroborar o desenvolvimento da
economia informal. Contudo, quando so comedidas e reguladas
tornam-se essenciais na promoo do trabalho decente e no bom
funcionamento da economia do pas.
4.2. Sobre os efeitos
Aps analisar a extenso da economia informal e de suas causas,
o foco volta-se para as consequncias econmicas, polticas e so-
ciais de seu desenvolvimento. Entretanto, essa tarefa mostra-se
desafadora justamente por no haver um consenso sobre a ava-
liao dos efeitos da informalidade. Para alguns ela vista como
uma das atividades econmicas mais efcientes (FRIEDMAN et
al., 1989; ENSTE; SCHNEIDER, 2004), enquanto para outros
considerada uma ameaa autoridade do Estado (TANZI, 2002).
Uma das hipteses que encaram a informalidade de forma
negativa relaciona-se diretamente com a primeira causa aponta-
da na subseo anterior. Se menos pessoas passem a pagar im-
postos, inevitavelmente, a receita tributria ir sofrer reduo.
Com uma menor arrecadao, a quantidade e a qualidade dos
bens e dos servios pblicos sero afetadas, prejudicando, prin-
cipalmente, aqueles que usufruem desses recursos, ou seja, a pr-
pria populao (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Ademais, a desconsiderao das atividades informais na
contabilizao do PIB e nas estatsticas sobre a empregabilidade
acarreta uma subavaliao da situao econmica do pas, visto
que apesar de no serem consideradas, as atividades informais
geram renda (FREY; WECK, 1983). O fato de esta fonte de renda
ser ignorada induz os governos a formularem polticas econmi-
cas e sociais inadequadas justamente por estarem pautadas ape-
nas no crescimento econmico observvel aquele que conta-
bilizado, proveniente do setor formal excluindo a renda gerada
na informalidade (RIBEIRO, 2000). Esta situao foi observada
por Fichtenbaum (1989) nos Estados Unidos entre 1970 e 1989. O
economista argumenta que a queda da produtividade econmica,
naquele perodo, foi superestimada por no se considerar o cres-
cimento da economia informal no pas (FICHTENBAUM, 1989).
Nesse sentido, contraditoriamente, desenvolve-se uma pro-
posio positiva sobre a informalidade. Se as atividades infor-
mais fossem contabilizadas, seria possvel identifcar nveis de
produtividade econmica maiores que os anteriormente regis-
trados (RIBEIRO, 2000). Ainda em relao a esta produtividade,
muitos economistas acreditam que a informalidade no causa
efeitos negativos per se. Enste e Schneider (2004) demonstram,
por meio de estudos, que mais de 66% da renda gerada na econo-
mia informal gasta no setor formal, originando efeitos positivos
para o crescimento da economia geral e para a arrecadao da
receita. Afnal, quando estes trabalhadores informais compram
bens e servios formais, contribuem por meio dos impostos indi-
retos (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Em contrapartida, a expanso da economia informal pode ge-
rar, ainda, outros efeitos considerados negativos no funcionamen-
to do mercado. A questo da competio injusta tanto em mbito
nacional como internacional vista como uma dessas hipteses.
Aqueles que vendem produtos e servios no mercado formal, cum-
prindo com seu papel tributrio e com as regulamentaes traba-
lhistas competem, diretamente, com os que operam na informali-
dade e no tem o compromisso fscal e regulatrio. Sendo assim,
os produtos e os servios dos primeiros acabam sendo mais caros
que aqueles fornecidos pelos ltimos, os quais no arcam com tri-
butos ou regulamentaes (TANZI, 2002). Esta situao gera uma
competio injusta que favorece os trabalhadores atuantes na eco-
nomia informal, mas que prejudica os empreendimentos formais.
Entretanto, outros autores, acreditam que o fator competio
fortemente incrementado com o crescimento da economia in-
formal, produzindo benefcios at mesmo no setor formal. Enste
e Schneider (2004) argumentam, que sob a tica do consumidor
26
,
a competio provoca muito mais efeitos positivos que distores
econmicas, visto que a competio injusta s ocorre em casos
extremos quando os bens e servios fornecidos pela economia in-
formal substituem aqueles produzidos no setor formal, situao
que raramente ocorre (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Ainda possvel relacionar os efeitos do crescimento da eco-
nomia informal com outra causa listada anteriormente. Apesar
de possibilitar uma fexibilizao da atividade econmica, a fuga
das regulamentaes trabalhistas pode se refetir em perdas sig-
nifcativas na proteo social dos trabalhadores, como por exem-
plo, a falta de representao sindical (TANZI, 2002). De fato, esta
26
A tica do consumidor pode ser defnida como a maneira como o consumidor per-
cebe o mercado, sendo que os consumidores tomam decises comparando custos e
benefcios, e seu comportamento pode mudar quando os custos ou os benefcios se
alteram. Isto , eles respondem a incentivos (MANKIW, 2001).
341 340
falta de proteo difculta o acesso destes trabalhadores a con-
dies de trabalho dignas (OIT, 2002). Sendo assim, nesse caso,
percebe-se uma correlao negativa entre a informalidade e a
promoo do trabalho decente.
No entanto, as atividades informais no englobam, necessa-
riamente, condies de trabalho precrias visto que, se assim fos-
se, muitos trabalhadores no escolheriam trabalhar informalmen-
te. As estatsticas demonstram que a maioria dos trabalhadores
informais no atua na informalidade porque so forados a isso,
mas sim por encontrar nessas atividades oportunidades de cres-
cimento e fexibilizao inexistente no setor formal (ENSTE; SCH-
NEIDER, 2004). Maloney (1999), ao pesquisar o comportamento
dos trabalhadores na Amrica Latina e nos pases da Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
27
, com-
provou que cerca de 70% desses trabalhadores ento na informa-
lidade por razes de independncia ou por rendimentos mais al-
tos (MALONEY, 1999). Enfm, percebe-se que o trabalho informal
e o trabalho decente, no so, portanto, variveis excludentes.
Tanto em relao s causas, como aos efeitos, verifcou-se ser
possvel traar uma relao entre a informalidade e a promoo
do trabalho decente. Nesse sentido, essencial frisar que nem
sempre essa relao rigidamente negativa ou positiva. Diversas
hipteses podem ser levantadas e as explicaes tendem para
ambos os lados. Sendo assim, essencial perceber que o trabalho
decente deve ser garantido, independentemente dos efeitos posi-
tivos ou negativos da informalidade.
5. ESTUDOS DE CASO
Os dois pases escolhidos para os estudos de caso ndia e Espa-
nha so exemplos de pases com altos ndices de informalidade,
porm com causas para que esta ocorra extremamente diferentes.
Alm disso, a escolha de um pas em desenvolvimento e outro de-
senvolvido serve para demonstrar que a informalidade no um
fenmeno restrito ao primeiro grupo, como antes se acreditava.
5.1. ndia
O aumento da economia informal na ndia ocorreu a partir de
1991, quando o governo indiano realizou reformas neoliberais,
abrindo as fronteiras do pas a diversas empresas multinacionais
(AGARWALA, 2007). O aumento de empregos gerado por tais em-
presas leva a um deslocamento para as cidades um xodo rural
de grandes propores. Como consequncia do rpido processo
migratrio, a criao de novos empregos formais para todos os ci-
dados tornou-se praticamente impossvel, levando uma massa de
trabalhadores a ingressar na economia informal. Hoje, a informa-
lidade laboral no pas alcana nveis generalizados e, segundo o
NationalSampleSurvey de 2006/2007, feito pelo prprio governo
indiano, a porcentagem de trabalhadores informais chega a 93%
(GURTOO; WILLIAMS, 2009). Tal perpetuao da economia infor-
mal no pas, entretanto, est mais ligada a questes socioculturais
que a questes econmicas, sendo as duas principais o papel da
mulher na famlia e a infuncia da religio na economia do pas.
O primeiro desses fatores a situao da mulher na socieda-
de indiana pode ser resumido da seguinte maneira: a mulher
raramente est inserida no mercado de trabalho remunerado,
seja rica ou pobre. s mulheres ricas concedido o direito de
fcar em casa na verdade, a tais mulheres raramente oferecida
a escolha de trabalho (HARRIS-WHITE, 2003). J as mulheres de
baixa renda acabam por realizar servios domsticos, em situa-
es urbanas, ou por tomar parte nos negcios agrrios da famlia,
em contextos rurais (OLSEN; MEHTA, 2006). Assim, as mulheres
compem grande parte da fora trabalhadora indiana, mas gran-
de parte delas insere-se na categoria de trabalhadores informais.
J a questo da religio, embora no parea ter qualquer
conexo com a economia em um primeiro momento, de sig-
nifcativa importncia para analisar a situao no pas. O Estado
indiano laico, ou seja, h uma separao legal entre Estado e
religio; porm, apesar disso, o hindusmo, principal crena do
pas, continua a infuenciar nas questes da vida pblica. Dessa
maneira, embora tenha havido uma diminuio da importncia
da religio, tais mudanas no foram to fortes no campo econ-
mico, onde ainda as castas religiosas so consideradas relevantes
para seu papel econmico na sociedade, tendo as castas mais ele-
vadas maiores privilgios econmicos (HARRIS-WHITE, 2003).
Alm dos dois fatores acima apresentados, tem-se a atitude
do governo como um fator agravante. A superpopulao no pas
leva existncia de uma grande fora de trabalho, difcultando a
criao de empregos para todo o contingente trabalhador. Assim,
o governo indiano apresenta uma atitude condescendente em
relao ao assunto, realizando apenas medidas paliativas para
27
A Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) uma or-
ganizao internacional e intergovernamental que agrupa os pases mais industria-
lizados da economia do mercado como Chile, Estados Unidos, Itlia, Grcia, Reino
Unido, Alemanha e Espanha (OCDE, [s.d.]).
343 342
tratar da informalidade (GURTOO, WILLIAMS, 2009). Um exem-
plo de tais medidas so os direitos que os trabalhadores informais
tm na ndia: esta categoria, ao se unir, consegue que o governo
lhes garanta determinados direitos no relacionados a garantias
trabalhistas, como bolsas de estudos para os flhos e assistncia
de sade (GURTOO, WILLIAMS, 2009).
A mudana do eixo de garantia de direitos saindo do tra-
balhista e passando ao social ocorre devido necessidade de
adaptao situao da economia informal no pas. Tal mudana
possui caractersticas positivas, por conceder alguns direitos que
os trabalhadores consideram importantes; mas tambm possui
efeitos negativos, j que a falta de acesso aos direitos trabalhistas
apresenta, sim, impactos negativos aos trabalhadores informais,
como a no garantia de frias e de um salrio mnimo (GURTOO,
WILLIAMS, 2009).
As particularidades da economia indiana com relao ao pa-
pel da mulher e as medidas tomadas pelo Estado tambm podem
ser percebidas em diversos outros pases em desenvolvimento
(SETHURAMAN, 1998). A situao no pas demonstra como a
economia informal dependente de fatores nacionais, como o
ritmo de desenvolvimento, o ndice de natalidade e os aspectos
socioculturais. Dessa forma, encontrar solues efcientes para o
problema difcil, j que este, muitas vezes, se pauta em fatores
mais estruturais que apenas os econmicos, alm de demonstrar
como apenas a condenao da economia informal no pode ser
vista como uma soluo plausvel (KREIN; PRONI, 2010).
5.2. Espanha
A situao da economia informal na Espanha relevante para
a compreenso de que o fenmeno no est vinculado apenas
a pases em desenvolvimento, como se tende a acreditar. O es-
tudo da economia informal em pases desenvolvidos menos
aprofundado, por se acreditar at recentemente que tais pases
praticamente no possuam informalidade. Todavia, alguns auto-
res como Friedrich Schneider (2006) tm procurado as causas
da informalidade em pases desenvolvidos. Uma das explicaes
que tem sido considerada como mais relevante a considerao
de que, nesses pases, tende a haver uma predominncia das cau-
sas externas (PORTES; SASSEN-KOOB, 1987). Sendo assim, acon-
tecimentos como crises fnanceiras seriam de extrema relevncia
para a compreenso da questo.
O caso da Espanha torna clara a correlao entre crises f-
nanceiras e o aumento da economia informal. Analisando-se as
duas crises mais severas depois da Segunda Guerra Mundial a
da dcada de 70, devido aos choques do petrleo, e a de 2008 ,
percebe-se a mudana econmica ocorrida no pas aps ambos
os fenmenos. Nos anos 70, as consequncias da crise nos pa-
ses desenvolvidos geraram a percepo de que grandes empre-
sas no geram necessariamente segurana, j que tais empresas
tambm sofreram com os impactos da crise. Isso levou a uma
fexibilizao das prprias empresas, diminuindo o nmero de
contrataes formais, por exemplo (VERICK, 2009).
Em ambas as crises, fca evidente que a parcela da popula-
o mais afetada nesse tipo de situao a jovem (de 18-25). Isso
ocorre, segundo a OIT, porque os jovens so os que tm menos
experincia, menos habilidades e menos recursos fnanceiros
para procurarem emprego. Assim, nas duas crises, a porcenta-
gem de jovens desempregados na Espanha chegou a atingir 50%.
Esta correlao ocorre porque as difculdades ingresso na econo-
mia formal aumentam, intensifcada no caso dos jovens, impul-
sionando a entrada destes na economia informal (VERICK, 2009).
A necessidade de procurar uma fonte de renda na economia
informal afeta no somente aos jovens, mas tambm populao
em geral. Assim, no contexto da grande escassez de empregos na
Espanha atual, a economia informal uma maneira de garantir
aos cidados afetados pela crise uma fonte de renda (BM, 2011)
e, consequentemente, uma garantia de dignidade humana. O tra-
balho informal, na conjuntura espanhola atual, se aproxima do
conceito de trabalho decente assim como na ndia.
O que se pode perceber, a partir da comparao entre os dois
casos, que a economia informal na ndia j perdura a dcadas,
sendo gerada principalmente por fatores internos e no sendo
tratada pelo governo como uma situao que tem de acabar ime-
diatamente. J a maneira como o governo espanhol lida com a
situao completamente oposta procura-se uma maneira de
gerar empregos formais novamente para que a informalidade
seja diminuda ao mximo, alm de ser causada essencialmente
por fatores externos.
6. DA INFORMALIDADE FORMALIDADE
O processo de formalizao da economia um dos elementos
que compem a problemtica da informalidade. Nesse sentido,
esta seo preocupa-se em analisar como ocorre esta transio e
em que contextos ela se torna vivel. Tal refexo imprescind-
vel para que sejam apresentadas solues em prol da promoo
345 344
do trabalho decente, as quais so esboadas na sequncia. Desta
forma, espera-se delinear possveis caminhos para a questo da
informalidade e da garantia do trabalho decente.
6.1. O processo de transio da informalidade para a formalidade
A economia informal se manifesta de forma plural a depender
das particularidades de contexto poltico, econmico e social de
cada pas. Nesse sentido, o processo de transio da informalida-
de para a formalidade (leia-se, formalizao das atividades eco-
nmicas) pode apresentar variadas expresses, infuenciando
tanto positivamente como negativamente na promoo do traba-
lho decente e na garantia da dignidade dos trabalhadores (MEL;
MCKENZIE; WOODRUFF, 2012).
O processo de transio da informalidade para a formalida-
de deve ocorrer nos casos em que h perspectiva de melhora das
condies trabalhistas, sociais e econmicas dos trabalhadores,
das empresas e do prprio pas (KREIN; SANTOS, 2012). Apesar
da pluralidade desses processos, existem alguns pontos que so
comuns maioria, sendo que o principal deles so os mltiplos
nveis de regulamentao, ou seja, as etapas de formalizao das
atividades informais, como a efetuao do registro legal das em-
presas junto aos rgos pblicos responsveis, e, em relao aos
trabalhadores, a emisso da carteira de trabalho (MEL; MCKEN-
ZIE; WOODRUFF, 2012).
Nesse sentido, para que determinada empresa ou trabalha-
dor sejam incorporados economia formal preciso que estes es-
tejam de acordo com a legislao tributria
28
e trabalhista do pas.
Em outras palavras, necessrio que, entre outras medidas, ar-
quem com as taxas tributrias, cumpram os direitos trabalhistas
e efetuem todos os procedimentos burocrticos de regulamenta-
o de suas atividades (KREIN; SANTOS, 2012).
Dentro desse contexto de transio, o papel do Estado no
processo de formalizao da economia imprescindvel. Cabe a
ele a criao de solues que promovam o trabalho decente e o
desenvolvimento econmico do pas (OIT, 2002). Nesse sentido,
alguns instrumentos do governo para lidar com a questo da in-
formalidade so as polticas pblicas
29
, os incentivos fscais para
a que o individuo migre para a formalidade
30
e os ajustes econ-
micos em prol da formalizao (KREIN; SANTOS, 2012). Tais me-
didas causam mudanas no quadro econmico do pas, as quais
implicariam em uma maior abrangncia de trabalhadores na
economia formal, diminuindo assim os ndices de informalidade
(MCKINSEY, 2004).
O caso brasileiro exemplifca a importncia da atuao do
Estado na formalizao da economia. Durante o perodo entre
2004 e 2009, o pas promoveu uma reduo de 6,2% da taxa de
informalidade, por meio da implantao de polticas pblicas
bem sucedidas (KREIN; SANTOS, 2012). Dentre elas, destacam-
-se a elevao real do salrio mnimo, a melhoria dos benefcios
trabalhistas, a criao de programas de transferncia social como
o Bolsa Famlia e a implementao de polticas que ampliaram o
acesso ao crdito (KREIN; SANTOS, 2012).
Por mais que o processo de formalizao possa apresentar
resultados positivos para o pas, nem sempre possvel imple-
ment-lo (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Tal impossibilidade pode
se dar pela existncia de difculdades econmicas, polticas e so-
ciais, as quais se tornam empecilhos no processo de formalizao
(BECKER, 2004). Os limites ao fnanciamento
31
e ao crdito para
as atividades informais so difculdades econmicas com que as
empresas e os trabalhadores deparam-se durante o processo de
formalizao de suas atividades (BECKER, 2004).
Quando a empresa no regulamentada, esta perde a opor-
tunidade de participar legalmente do mercado fnanceiro
32
, por
meio da venda de suas aes
33
as quais so importantes para
a expanso e a formalizao de seus negcios, alm de prove-
rem mais fnanciamentos e investimentos (ENSTE; SCHNEIDER,
2004). De forma anloga, ao ser privado do sistema de crditos, o
trabalhador pode no ter o acesso a emprstimos no intuito de
incrementar as suas atividades, impossibilitando que este traba-
lhador migre para a formalidade (BECKER, 2004).
Ademais, a falta de preparo do trabalhador uma difculda-
de social defnida pela falta de acesso dos indivduos a um ensino
28
Consiste no conjunto de leis referentes aos tributos, incluindo, a atribuio de res-
ponsabilidade tributria e a cobrana de tributos (TORRES, 2004)
29
Polticas pblicas so um conjunto de aes e decises do governo, a fm de solu-
cionar os problemas da sociedade (SEBRAE, 2008).
30
Os incentivos fscais so uma forma de intervencionismo estatal na economia que
consiste na iseno fscal de bens ou pessoas em prol do interesse pblico (TORRES,
2004).
31
O fnanciamento uma modalidade de operao fnanceira em que uma institui-
o, seja ela fnanceira ou no, fornece recursos para uma pessoa fsica ou jurdica,
com uma fnalidade especfca de adquirir um bem (MANKIW, 2001).
32
O mercado fnanceiro so instituies fnanceiras atravs das quais os poupadores
podem prover diretamente fundos aos tomadores de emprstimos (MANKIW, 2001).
33
As aes representam o direito propriedade parcial de uma empresa (MANKIW,
2001).
347 346
bsico, a cursos de especializao e treinamento ou pela precarie-
dade desses sistemas de ensino (BECKER, 2004). Essa realidade
pode infuenciar no ingresso dos trabalhadores na informalidade,
alm de difcultar a migrao dos mesmos para a economia for-
mal. Isso acontece porque grande parte dos empregos regulamen-
tados exige um grau mnimo de preparao (MCKINSEY, 2004).
Alm disso, existem outros trs fatores, de ordem poltica e so-
cial, que infuenciam na questo da formalizao, sendo eles a re-
gulamentao trabalhista excessiva, a alta taxa de regulamentao
fscal e a ausncia de representao sindical das empresas e dos
trabalhadores informais (BECKER, 2004). A falta de sindicalizao
a maior difculdade social e poltica encontrada no processo de
garantia do trabalho decente (OIT, 2002), tanto na informalidade
quanto na formalidade. Afnal, por meio da representao sindi-
cal que os trabalhadores reivindicam os seus direitos trabalhistas
fundamentais, articulando essas reivindicaes de acordo com as
suas demandas salrio insufcientes, condies precrias de tra-
balho, falta de seguridade social
34
, entre outras (OIT, 2002).
A despeito de todas essas difculdades, o processo de forma-
lizao deve ser buscando quando, de fato, promove o trabalho
decente (OIT, 2002). Nesse sentido, os benefcios provenientes
da transio so inmeros, tanto para os trabalhadores que iro
ganhar com a regularizao dos seus direitos trabalhistas; quanto
para as empresas que podero expandir as suas produes, e tam-
bm para o Estado que passar a arrecadar mais impostos poden-
do prover desenvolvimento econmico e trabalho decente para os
seus cidados. Sendo assim, deve-se analisar cada caso e cada pro-
cesso de formalizao para que, s assim, se esboce uma relao,
positiva ou negativa, entre a formalizao e o trabalho decente.
6.2. A implementao de solues eficientes em prol do trabalho decente
Tanto no processo de transio da informalidade para a formali-
dade como na implementao de solues efcientes em relao
economia informal, a preocupao central recai sobre a garan-
tia do trabalho decente (OIT, 2002) preciso, ento, que sejam
criadas medidas que promovam o trabalho decente e a dignidade
humana, estando o trabalhador em atividades regulamentadas
ou informais (OIT, 2002). Dentro desse contexto, deve-se pensar
no papel das empresas, do Estado e dos sindicatos, na promoo
do trabalho decente e da dignidade humana, seja na informalida-
de ou na formalidade.
A partir da preocupao com a dignidade humana, as empre-
sas podem contribuir para a promoo do trabalho decente (OIT,
2002). Este esforo pode se dar por meio do reconhecimento sin-
dical dos trabalhadores, da garantia dos direitos trabalhistas, da
oferta de cursos de capacitao, e da no contratao de trabalha-
dores informais (OIT, 2002). Os trs primeiros pontos tratam da
relao entre empresas e trabalhadores, sendo que as primeiras
devem tomar conscincia de que seus trabalhadores precisam de
seus direitos fundamentais garantidos para que o trabalho de-
cente seja plenamente implementado (OIT, 2002).
Para que o ltimo ponto a no contratao de trabalhado-
res informais seja garantido, preciso que as empresas tenham
plena conscincia de todo o seu processo produtivo
35
(BECKER,
2004). Para a produo de qualquer bem fnal
36
, imprescindvel
a utilizao de bens primrios e intermedirios
37
provenientes de
atividades que tenham sido exercidas por meio do trabalho decen-
te (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Uma empresa no pode se dizer
socialmente consciente se em alguma etapa de seu processo pro-
dutivo h desrespeito aos direitos fundamentais dos trabalhadores.
Outra pea essencial na aplicao de solues efcientes em
prol do trabalho decente o Estado. Este responsvel pela for-
mulao de polticas pblicas que impliquem diretamente na me-
lhoria das condies de trabalho e que, consequentemente, pro-
movam o trabalho decente (OIT, 2002). Nesse sentido, algumas
possveis solues so a reforma tributria, a fexibilizao da re-
gulamentao trabalhista e a capacitao do trabalhador por meio
da garantia de acesso a uma educao bsica de qualidade (ENS-
TE; SCHNEIDER, 2004). Alm disso, faz-se necessria a criao de
cursos tcnicos de especializao e, ainda, a garantia da liberdade
de associao e reivindicao dos trabalhadores (OIT, 2002).
A reforma tributria pode acontecer por meio da simplifca-
o, transparncia e efetividade do sistema tributrio (ENSTE;
SCHNEIDER, 2004). Nesse sentido, os objetivos de um reforma
tributria, dentre do contexto da economia informal, devem ser
aprimorar as condies do trabalho formal, aliviar os contribuin-
34
Seguridade social a proteo que a sociedade proporciona a seus membros me-
diante uma srie de medidas pblicas contra as privaes econmicas e sociais em
casos de enfermidade, acidente de trabalho ou enfermidade profssional, desempre-
go, invalidez, velhice e morte, e tambm, proteo em forma de assistncia mdica
e de ajuda s famlias com flhos (SSSEKIND, 1998).
35
O processo produtivo o processo de fabricao de um determinado tipo de bem
(MANKIW, 2001).
36
Bens que no sofreram mais nenhum processo de transformao ou de agregao
de valor (MANKIW, 2001).
37
Bens que iro compor ou se transformar em outros bens (MANKIW, 2001).
349 348
tes da alta carga tributria, promover uma maior justia tributria
e criar um sistema tributrio mais transparente e simplifcado
(ENSTE; SCHNEIDER, 2004, p. 112, traduo nossa). Nesse senti-
do, todas essas medidas proporcionariam um incentivo para que
os trabalhadores informais migrassem para a economia informal.
Em relao segunda medida apontada como sendo uma
das solues efcientes em prol do trabalho decente, a fexibiliza-
o da regulamentao trabalhista pode se dar por meio de altera-
es na legislao trabalhista de um pas visando a proporcionar
aos trabalhadores maior liberdade de ao sem que os mesmos
tenham que migrar para a informalidade (ENSTE; SCHNEIDER,
2004). Em outras palavras, signifca garantir direitos trabalhistas
adicionais, que no confitem com aqueles j existentes, e que
promovam o trabalho decente.
Algumas medidas que podem ser adotas pelo Estado so a
fexibilizao da carga horria de trabalho e a diminuio de bar-
reiras trabalhistas para estrangeiros (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Os benefcios da primeira medida so muitos, j que as empresas
so capazes de aumentar a produtividade, e consequentemente,
a competitividade de seus produtos, alm de diminurem os seus
custos (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Diminuir as barreiras traba-
lhistas para os estrangeiros signifca abarcar mais trabalhadores,
que podem estar na informalidade justamente pela ausncia de
regulaes trabalhistas, trazendo-os para a formalidade, gerando
mais renda para a economia do pas e provendo condies de tra-
balho decente (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Outra questo em relao ao trabalho decente que depen-
dente das questes governamentais a relao economia-capa-
citao capacitaes de baixa qualidade tendem a aumentar o
nmero de trabalhadores na economia informal, alm de tam-
bm representar um empecilho ao trabalho decente (HUMAN
RIGHTS DEVELOPMENT RESOURCES [HRDR], 2008). Dessa
maneira, reformas educacionais, que incrementem o ensino b-
sico, cursos tcnicos ou at mesmo cursos superiores, so uma
importante medida para a garantia de trabalho decente. A partir
de tal reforma, os trabalhadores passam a ter melhores condies
de ingresso em um mercado de trabalho competitivo e, alm dis-
so, tornam-se conscientes de seus direitos, promovendo uma me-
lhoria nas condies trabalhistas (HRDR, 2008)
Por fm, necessria tambm uma mudana nas instituies
sindicais, para que estas passem a abarcar tambm os trabalhado-
res informais. Essa necessidade de que os trabalhadores informais
se associem em sindicatos prprios, a fm de que possam ter seus
direitos reivindicados, tem sido uma das principais preocupaes
da OIT (OIT, 2002). Para que os trabalhadores informais tenham
representao sindical preciso mais que apenas a garantia de
livre associao pelo Estado, j que comprovado que mesmo
quando existe tal garantia, difcilmente trabalhadores informais
formam associaes. Um dos principais fatores que explicam essa
baixa representao sindical a pluralidade de interesses da clas-
se dos trabalhadores informais. Dessa maneira, preciso que haja
um forte incentivo formao de sindicatos, incentivo este que
deve vir de governos e empresas, alm da necessidade de que os
trabalhadores saibam que organizaes sindicais so a maneira
mais efcaz para a representao de seus interesses (OIT, 2002).
possvel perceber, ento, que a pluralidade da economia
informal implica em diversas maneiras de se procurar resolver a
situao de ms condies trabalhistas, sendo a procura simples-
mente por formalizao muitas vezes insufciente para a garantia
de trabalho decente. Aqui foram apresentadas algumas das solu-
es para a tentativa de promoo da dignidade humana no traba-
lho, sendo cada uma mais efciente para determinado contexto. A
questo mais importante que se buscou tratar aqui que, apesar
das medidas apresentadas serem de difcil implementao, elas
tendem a ser cruciais para a consolidao do trabalho decente.
7. CONCLUSO
O presente artigo procurou apresentar as diversas maneiras nas
quais a economia informal se confgura, sendo esta um fenme-
no que apresenta facetas distintas conforme as causas que levam
ao seu surgimento e at mesmo o modo como os governos rea-
gem situao. Assim, com o decorrer dos argumentos, poss-
vel delinear a caracterstica mais importante da informalidade: o
pluralismo. Devido a essa caracterstica, de crucial importncia
buscar compreender todas as consequncias do fenmeno po-
sitivas e negativas para que no se incorra em julgamento preci-
pitado que acabe por ignorar fatores importantes.
Apenas aps a anlise das diversas colocaes sobre o assunto
possvel traar algumas afrmaes acerca da questo. A primeira
delas o fato de que a economia informal no um fenmeno po-
sitivo ou negativo por si s preciso estudar fatores atrelados ao
fenmeno, como suas causas sociais e polticas, antes de ser pos-
svel afrmar os efeitos da informalidade para determinado Estado.
Interligada com a concluso acima, est o fato de que apenas
condenar a economia informal no traz benefcios populao.
351 350
Deve-se compreender a informalidade como sendo, muitas vezes,
uma maneira que a populao encontra para garantir o trabalho
decente. Assim, tal fenmeno vem a ser crucial para determina-
dos pases em determinados contextos histricos.
Por fm, outra concluso importante que, ainda que mui-
tos cidados escolham ir para a economia informal, importante
que um pas oferea a eles a alternativa de possuir um emprego
formal. Em outras palavras, um ser humano no ter opes traba-
lhistas e ser forado a adentrar a economia informal no uma
situao favorvel populao do pas ou ao Estado preciso
que os cidados tenham a opo da escolha. Devido a esse fato,
importante que os governos procurem criar medidas para fa-
cilitar o processo de formalizao, quando o mesmo promover o
trabalho decente.
Este artigo pretendeu, assim, mostrar um breve histrico da
informalidade e a maneira como o fenmeno se apresenta atu-
almente a fm de que seja possvel criar uma refexo acerca do
assunto, fazendo com que a economia informal seja repensada.
Afnal, apenas por meio do debate acerca do assunto possvel
buscar maneiras de que todos os trabalhadores tenham seus di-
reitos garantidos e que o trabalho decente prevalea.
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357 CYBER WARFARE
Establishing instruments to deal
with a new world threat
Andresa da Mota Silveira Rodrigues
Carolina Carvalho Tavares
Henrique Mendona Torres Sottovia
Mrcio Nascimento Costa Carvalho
1
11
1. INTRODUCTION
Te progress of information technology provided the world with
benefts for humankind during decades. However, while this de-
velopment of cyberspace is achieved, the rise of a series of threats
for international stability can also be observed.
Tis article analyses the emergence of a new arena in inter-
state and intrastate war: cyber warfare. It is necessary that the
impacts of such ofensive tactics on the functioning of institu-
tions and on the lives of citizens be defned and recognized. By
acknowledging existing challenges, it is possible to outline instru-
ments and solutions to minimize cyber-threats around the globe.
Te frst section of this work discusses the progress of cyber-
space by exposing trends that have led to changes in human so-
cial patterns up to the foundation of a society that is centered
in the virtual environment. Moreover, the need for international
actors to monitor the growth of the virtual space is highlighted.
Te second topic aims to explain what cyber warfare is and how it
can be employed, in contrast with conventional conficts.
Regarding the third section, it portrays the global challeng-
es that international society faces on the matter of cyber warfare,
namely the absence of a system that efectively regulates such
activities, the problem in identifying ofenders in the legal frame-
work and the means to provide quick answers to possible acts of
1
We thank Dr. Daniel Oppermann, from the International Relations Institute of the
University of Brasilia (UnB), for his assistance in reviewing this article.
359 358
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Cyber Warfare
violation. Te fourth chapter explores the notion of the free access
of Internet as a human right and the consequences of this per-
spective on the use of cyber space. Tis attempt tries to analyze
the border between the protection of human rights against cyber
warfare and the suppression of those rights under the pretext of
combating illegal activities in the digital medium.
Overall, this articles proposal is to enhance internation-
al cooperation on the matter of cyber warfare, while taking into
account the need to maintain human dignity in cyberspace. Te
following analysis lays bases for assessment of the contemporary
issues concerning the use of cyberwarfare and establishes starting
points for regulation and cooperation of these practices, under the
overarching need for protection of human rights in cyberspace.
2. THE DEVELOPMENT OF CYBERSPACE: A BRIEF HISTORY
Before the emergence of the information technology era, in the
70s
2
, the world was guided by several driving forces, such as: fam-
ily, religion, schools, politics and printed communication. Local
territories were places where man felt inserted spatially, spiritual-
ly and professionally, in a familiar context. Before the rise of infor-
mation technology, individuals knew their place well, since they
were confned to defned spaces (RIBEIRO, 2012).
With the rise of industrial age, in the nineteenth century,
global patterns changed. A scientifc rationality took place. How-
ever, it was in the twentieth century, that this idea was comple-
mented with another mentality: people from diferent places on
Earth observed the replacement of heavy structures by light-
weight, portable and agile technology able to reduce time and
distance through instantaneous commands (VIEIRA, 2006, p.1,
our translation).
Consequently, the world starred the insertion of electron-
ic impulses, codes and symbols in computer systems, allowing
for physical and virtual coexistence in cybernetic confguration,
whose coded commands produce immaterial waves (VIEIRA,
2006). Tis interaction between the physical and virtual was
projected to cyber space: an artifcial environment that is non-
physical, translating into a virtual perspective that represents in-
formation in varying degrees of accessibility linked to various
persons and organizations that can be experienced daily by its
users (ADAMS, 1997).
Cyberspace is the Matrix, an abstract invisible region that permits
the fow of information in the form of images, sounds, texts etc.
Tis virtual space is in the process of globalization and is already
a global social space of symbolic exchanges between people of the
most diverse places on planet (DA SILVA; TANCMAN, 1999, p.58,
our translation).
Once the global population embraced the introduction of cy-
ber space in modern society, two types of processes began. Te
frst one has been called as dematerialization of social networks:
what was concrete and material acquired an intangible dimen-
sion in the form of electronic impulses (DA SILVA; TANCMAN,
1999). While surfng in the virtual space, the user experiences a
boundless feeling of transnational territory, in which references
of places and paths that he travels can be changed substantially
(DA SILVA; TANCMAN, 1999).
Tis modernization of social media resulted in the second
phenomenon: deterritorialization. Relations became borderless
due to the constant modernization of communication technology
and, consequently, the form of interaction between individuals is
no longer restricted to the national scene. In this context, world
commerce became the instance, in which information circulated
faster than years of history prior to capitalism (BERGMANN, 2007).
Simultaneously, these two processes gave power to global-
ization
3
. Tis phenomenon was responsible for fexibilization
of the current geopolitical and commercial order, based on the
concepts of state and nation (RIBEIRO, 2012). It must be said that
these concepts were searching for new global connections, rein-
forcing the idea of deterritoralization: there is no longer a point
of reference for the myriad of products that are manufactured
by multinational companies, who share production with several
countries (BERGMANN, 2007).
2
Te core of technological revolution era was during the World War II and in the
period following this confict. Te major technological discoveries in electronics were
the frst programmable computer and a transistor and eletronical component. How-
ever, it was only in the 70s that the new information technologies have spread widely,
accelerating their synergistical development as well as the emergence of a new para-
digm (BENCIO; PAIVA, 1999).
3
Globalization can be defned as the process of world shrinkage, of distances getting
shorter, things moving closer. It pertains to the increasing ease with which somebody
on one side of the world can interact, to mutual beneft, with somebody on the other
side of the world (LARSON, 2001)
361 360
Te change of social standards in global dynamics can be
corroborated by taking a closer look into specifc decades such as
the 80s and 90s. Back in the 1980s, fnancial system migrated onto
communication networks, satellite and cable links that expanded
the possibilities of globally transmitting data and voice (WOOLEY,
1993). Te 1990s, on their turn, were guided by the idea of global
village. For Mark Poster (1990, p. 2), this thought made it possible
for information to be instantly available for all over the planet and
to be stored and retrieved as long as electricity is available.
For this reason, time and space, thenceforward, no longer re-
stricted the exchange of information: places, regardless of their
spatial distance, cease to be signifcant factors to settle the dimen-
sion of cyberspace-time (VIEIRA, 2006, p. 2, our translation). Be-
sides, live contact has lost its space to the virtual environment. Tere
isnt enough time to invest in future relations, people nowadays are
more dedicated to invest their time on Internet (WOOLEY, 1993).
Te greatest contribution of cyberspace lies on its capacity to
establish an agile communication that contributes to a democra-
tization of the media. In this sense, citizens could transmit their
problems in a collective way, encouraging debate and participa-
tion in decision-making (BERGMANN, 2007) reinforcing, at the
same time, the idea of non homogenization of the mass. For this
reason, cyberspace goes beyond technical aspects, reaching polit-
ical, social and economic spheres.
Terefore, one may state that a new culture sustained by tech-
nology took place: the world was for the frst time able to integrate
diferent areas of knowledge, arts, music and politics. It is, in fact,
a closer relationship between technology and cultural manifesta-
tions in which the development of the cultural front, infuenced
by cyber advances, was shaped by concepts of time-space created
in the physics feld over decades. In that way, the confguration
of this time-space nexus transposes itself to the phenomenon of
life and evolution of the organizations and society (VIEIRA, 2006).
In addition, the development of cyberspace led global pop-
ulation to a progress era. A revolution in information technology
was observed, but not only knowledge was the center of attention,
others socio-political drivers like human rights, democratization,
internationalization and movements of goods and services could
not be ignored (BALOCH; KARREM, 2008), since they have also
motivated this turn. By the end of the World War II, the third wave
of civilization began to send its frst signs, marked by a higher and
more organized provision of information by the virtual environ-
ment
4
(TOFFLER, 1980).
Nevertheless, cyberspace is also subjected to many vulnera-
bilities and challenges, especially in terms of international secu-
rity, since networks can be exploited to perform illegal acts (AD-
AMS, 2001).
Around the world, information technology increasingly pervades
weapons systems, defense infrastructures, and national economies.
As a result, cyberspace has become a new international battlefeld.
Whereas military victories used to be won through physical con-
frontations of weapons and soldiers, the information warfare being
waged today involves computer sabotage by hackers acting on be-
half of private interests or governments (ADAMS, 2001, p.98).
One of these recent threats to the global scenario was the appear-
ance of new characters in virtual confguration: hackers, crackers
5
,
practices such as virtual pedophilia, terrorism and cybercrime
(BERGMANN, 2007). Under these circumstances, another change
in global dynamics took place, but this phenomenon did not cause
an abrupt change of social patterns, as was seen in the transition
from pre-modern age to industrial society.
Terefore, it is then suitable to say that the rapid growth of cy-
berspace as a medium for global communications and commerce
brings the need to review the interaction of conficting demands
coming from emerging actors and priorities that appear in this elec-
tronic feld (AKDENIZ, 2002). In a modern world guided by tech-
nology, choices made by rulers can have efects on how Internet
operates as well as on how people live since individuals inserted
in international community reconnect through virtual channels.
Tus, such choices demonstrate the existence of an implicit deci-
sion-making power regarding technical rules as well as and the in-
terest of diferent actors have in sharing this power (LUCERO, 2001).
4
Te third wave of civilization can be understood as an evolution of the frst and sec-
ond ones. Te frst wave of societies (survived until 1650-1750) drew their energy
from living batteries human and animal muscle power or from sun, wind or water
(TOFFLER, 1980, p.41). In other words, this wave was based on agrarian economy,
where individuals made their own products for their own consumption. As for the
second, commenced in 18th century, the machine was considered the driving force
of Industrial Revolution. Furthermore, the process of urbanization was another phe-
nomenon that could be observed in this period, indicating the transition from a no-
madic wandering society to clustering of villages (BALOCH; KAREEM, 2008).
5
Hacker is a term used for those who break into someone elses computer system or
data without permission. Crackers are those who get their thrills by cracking software,
creating viruses and destroying virtual systems (MCCARTHY, 2010).
363 362
2.1. Internet and the global architecture:
the revolution of information technology era
According to Bencio and Paiva (2004), technology does not
determine society, nor society writes the course of technology
change, but rather, technology incorporates society. By acting
that way, society ends up using technology, since many factors,
such as creativity, intervene in the process of scientifc discovery.
One of these elements that can exemplify this interactive com-
plex is the Internet.
Te emergence of Internet dates to the Cold War, specifcally
to the reaction of the United States government to the launch of
Sputnik Project of the Former Soviet Union (URSS), in 1957. As a
response to this, the US conducted a military research program,
coined as Advanced Research Projects Agency (ARPA), that led to
the beginning of the Internet Engineering. Te main idea of the
project was to connect the most important university centers to
the Pentagon not only to allow a faster and a more protected fow
of information, but also to equip the country with a technology
capacity that would be able to survive in the case of a nuclear war
(OLIVEIRA, 2007).
It was essential that the architecture of this new system had
to be diferent from the aspects presented by the telephone net-
work of the US: where participants were not connected hierarchi-
cally. Te network disposition was capable to forecast if the Net
would be attacked, not permitting the threat of the heads pro-
gram (ABREU, 2009). Along with this, a claim for redefnition of
Internet extension was observed in universities. Professors and
students alleged that this technology had to be expanded to dem-
ocratic spaces, in which the network would be synonymous of
dissemination and sharing information (ABREU, 2009).
For this reason, the limitations of this program were reviewed,
and email became the frst Internet usage in higher educational
institutions (HEIS), allowing an easily accessible communication
between professors within universities. However, in the 80s Inter-
net adopted a commercial application with its frst service pro-
vider (ISP International Service Provider), enabling the average
user to be connected to the World Wide Web (WWW), from inside
his home (OLIVEIRA, 2007).
Terefore, by realizing the cyberspace as an environment for
business opportunities, a new phase was opened to the Net when
it started to attract commercial interests (ABREU, 2009). Tis could
be observed when the domestic as well as the international con-
jecture were analyzed, and was concluded that society could stife
its development through the state. Breaking this traditional rela-
tion means that the society had entered an accelerated process of
technological modernization, being able to change the course of
economies, military power and welfare in years (BENCIO; PAIVA,
2004) once technology was incorporated in society.
Tis shift of economic dynamic refects the changes seen
in global architecture, caused, in part, by the Internet since
it conducted the revolution of information technology era. As
Bencio and Paiva (2004) afrm, the difusion of technology
process is expanded at the moment that a new user is in contact
with it and takes control of individual operations commanded
by himself. Because of this, for the frst time in history, the hu-
man mind was a direct force of production, not just a decisive
element in the production system (BENCIO; PAIVA, 2004, p.10,
our translation), denunciating the fact that the state no longer
suppressed citizens need.
3. WEAPON OF GOVERNMENTS, HACKERS
AND TERRORISTS: WHAT IS CYBER WARFARE?
To understand the concept of cyber warfare, it is necessary to
comprehend the diference between war and warfare. Warfare is
now an interlocking system of actions political, economic, psy-
chological and military that aims at the overthrow of an armed
enemy in a confict, i.e., the tactical, operational and strategic lev-
els of war (SMITH, 2002). Nevertheless, it is also considerable that
warfare can be used in other armed conficts, such as civil wars,
terrorist attacks, national security and defense plans, etc. Ten, it
is essential to distinguish cyber warfare from conventional war-
fare and cyber war from conventional war.
Te main diference between cyber warfare and convention-
al warfare is that while the second has land, air, sea or space as
battlefeld, the frst is used within the virtual space with all its
advantages, such as anonymity, diversity of actors and low cost
when the actors involved have computing knowledge (NYE, 2010;
LUPOVICI, 2001).
Conventional war is an armed confict in which there is the
use of force by a state against the sovereignty, territorial integrity
or political independence of another state in a determined bat-
tlefeld (UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY [1974], 1974).
Cyber war, then, is what Mark Milone, quoting John Arquilla and
David Ronfeldt, also categorizes as net war, which means
365 364
[a]n emerging mode of confict at societal levels, short of tradition-
al military warfare, in which the protagonists use network forms
of organization and related doctrines, strategies, and technologies
attuned to the information age (ARQUILLA; RONDFELT, 2001,p. 6
apud MILONE, 2002).
In Mederos (2010) words, cyber war is an asymmetrical war
6
, in
which a computer would be the weapon, the network would be
the battlefeld and information would be the bullet. But is cyber
war just a confict based on the use of power? Does it only occur
between states? What interests is it able to serve? Does cyber war
have a determined battlefeld (MEDERO, 2010; COHEN, 2007;
ARQUILLA; RONDFELDT, 2001)?
Both in conventional and cyber wars, the belligerents are sov-
ereign states, the only actors capable of ofcially declaring such
confict. A diference, however, lies in the outcome possibilities
of these kinds of war. In conventional wars, the winner is almost
always the state with the most well-prepared and equipped army,
an excellent defense strategy and the most efcient weapons. In
cyber war the winner is also a state, in defense of his own inter-
est. However, it is not always certain that massive physical force
will prevail in conficts developed within cyberspace (ARQUILLA;
RONDFELDT, 2001).
3.1. The problem with concise definitions
Although this study considers the development of the cyber war-
fare concept, there is no consensus among international society
about its defnition, for, at least, three reasons: the small amount
of sources and studies about cyber warfare itself and its terminol-
ogy; the non existence of a Treaty or Convention defning what
methods could be included in an internationally well-accept-
ed defnition of cyber warfare; and the few cases of cyber war
(CORNISH et. al., 2011).
It is also considerable that in cyber warfare is extremely difcult to
direct precise and proportionate force; the target could be military,
industrial or civilian or it could be a server room that hosts a wide
variety of clients, with only one among them the intended target
(CORNISH et al., 2011).
Some of the few existing and relevant to understand cyber war-
fare conception examples of the usage of cyber warfare are: the
case of Estonia in 2007, the Georgian event (2008) and the Re-
public of Korea episode (2009)
7
. Refecting on all these cases, it
is possible to notice something in common: these cyber-attacks
happened closely tied to real conficts between states, seeking
for the control of the other sides electronic resources, including
weaponry. Terefore, cyber wars are mainly linked to real-world
conficts (BILLO; CHANG, 2004).
Trough time, some authors considered that the concept of
cyber warfare should involve other ideas already existent, like in-
formation warfare, electronic warfare, cyberterrorism which will
be presented and discussed at the end of this section , etc.
8
Ten,
the most adequate defnition of cyber warfare would be:
Cyber warfare involves units organized along nation-state boundar-
ies, in ofensive and defensive operations, using computers to attack
other computers or networks through electronic means. Hackers and
other individuals trained in software programming and exploiting
the intricacies of computer networks are the primary executors of
these attacks. Tese individuals often operate under the auspices and
possibly the support of nation-state actors (BILLO; CHANG, 2004)
As cyber warfare is, essentially, a form of knowledge, state and non-
state actors can make use of it to manifest their claims. If there is a
state actor involved, it could possibly be employed through cyber
war or state cyber espionage. If the main actor is a non-state one,
and if there are political reasons to back such actions, cyber war-
fare could be used through cyber-terrorism or hacktivism.
3.2. Firepower for governments
In spite of all the freedom and anonymity Internet ofers, it is
mostly still attached to real borders, inside of which a government
exercises its sovereignty and protects its essential structures. Tis
condition can be attested by the use of a country code top-level
domain (ccTLD) an acronym used in internet addresses, denot-
6
A confict in which the belligerents powers have a signifcant gap, including non-
state actors (SHARP, 1999).
7
Tese episodes will be further explained in the fourth session of this article.
8
Information warfare (or just information operation) can be defned as action tak-
en during times of crisis or confict to afect adversary information, while defending
ones own information systems, to achieve or promote specifc objectives (WILSON,
2007, p. 5). Electronic warfare is defned as any military action involving the direc-
tion or control of electromagnetic spectrum energy to deceive or attack the enemy
(WILSON, 2007, p. 9). Wilson says both concepts can be included in the defnition of
cyber warfare, but they cannot be used as synonyms.
367 366
ing an idea of state jurisdiction over cyberspace (INTERNATION-
AL ASSIGNED NUMBERS AUTHORITY [IANA], 1994).
Governmental networks are usually a target to claiming groups,
whether their intention is to make their demands heard by their
government; or, in the case of terrorist organizations, because they
intend to spread chaos for political motivations in the largest area
possible, choosing a state as target (NYE, 2010; DENNING, 1999).
On the other hand, states also face cyber war as a way to deal
with interstate conficts. By the time many nations have become
capable of holding international connections and interactions
both ofensive and defensive , it is expected that interests get in
confict between two or more nations. At this point, according to
the moment of historical context that is analyzed, it is possible to
say both conventional weapons and cyber weapons are consid-
ered destructive ways of achieving an objective (BILLO; CHANG,
2004; DENNING, 1999).
Countries like China, South Korea and United States have
already created a plan of cyber defense against hacktivists, cyber
terrorists and other foreign state-sponsored, armies of hackers.
Japan, for example, is working on the development of a virus that
prevents computers from getting infected by other viruses. Te
United States are constantly testing their servers with simulated
attacks. Tese examples illustrate defense strategies states use in
cyberspace (BILLO; CHANG, 2004).
Ofensive measures may be seen, for instance, in the sugges-
tions to form groups of net warriors, hackers supported by gov-
ernmental interest and protection. Tis group could be formed by
recruiting civilian experts or just by training civilians for this spe-
cifc purpose. Also, the development of software, viruses, and oth-
er methods to attack various computer networks are considered
forms of cyber attack, governmental or not (BILLO; CHANG, 2004).
3.3. The voice of hacktivism
Te number of people with access to Internet increases everyday
around the world. According to the statistics of Internet World
Stats, in December 31, 2000 the number of internet users around
the world was 360,985,492; and data from June 30, 2012, indicates
a number of 2,405,518,376 internet users (INTERNET WORLD
STATS, 2012). Tis growth stimulates activists
9
to use Internet
to make their claims heard, by becoming part of activist groups
(DENNING, 1999; ARQUILLA; RONDFELDT, 2001).
However, there are diferences between online activists and
hacktivists. An online activist would be part of an activist group
that uses Internet to communicate with other members of the
group, organize activities and conduct online campaigns through
social networks and websites, exposing their statements to a large
amount of people (DENNING, 1999). Hacktivists, on the other
hand, would be individuals or groups using specialized comput-
ing knowledge to make their claims heard and known (MILONE,
2002). According to Denning (1999):
Hacktivism is the convergence of hacking with activism, where
hacking is used here to refer to operations that exploit computers
in ways that are unusual and often illegal, typically with the help
of special software (hacking tools). Hacktivism includes electronic
civil disobedience, which brings methods of civil disobedience to
cyberspace (DENNING, 1999, p.25)
Both groups use Internet to target a large number of people,
but the frst group uses Internet for administrative afairs and
matters of idea spreading, while the second, does so through of-
fensive computing techniques such as web sit-ins and virtual
blockades, automated email bombs, web hacks, computer break-
ins, computer viruses and worms to make their statements
(DENNING, 1999).
Denning (1999) can defne all those enumerated ofensive
computing techniques in the following words:
1. Web sit-in and virtual blockade: A virtual sit-in or blockade is
the cyberspace version of a physical sit-in or blockade. With
a sit-in, thousands of activists simultaneously visit a web site
and attempt to generate so much trafc against the site that
other users cannot reach it (DENNING, 1999, p.26);
2. Automated email bombs: () to bombard them with thou-
sands of messages at once, distributed with the aid of auto-
mated tools. Te efect can be to completely jam a recipients
incoming email box, making it impossible for legitimate
email to get through. Tus, an email bomb is also a form of
virtual blockade (DENNING, 1999, p. 30-31);
3. Web hack and Computer Break-in: () when hackers gain-
ing access to web sites and replacing some of the content
with their own. Another way in which hacktivists alter what
9
Activism (through internet) refers to normal, non-disruptive use of the Internet in
support of an agenda or cause (DENNING, 1999).
369 368
viewers see when they go to a web site is by tampering with
the Domain Name Service so that the sites domain name
resolves to the Internet protocol address of some other site.
When users point their browsers to the target site, they are
redirected to the alternative site (DENNING, 1999, p. 34-35);
4. Viruses and Worms: Both are forms of malicious code that
infect computers and propagate over computer networks.
Te diference is that a worm is an autonomous piece of soft-
ware that spreads on its own, whereas a virus attaches itself
to other fles and code segments and spreads through those
elements, usually in response to actions taken by users, such
as opening an email attachment (DENNING, 1999, p.40)
As main consequences of hacktivism, we have: the possibility to
attribute hacking acts to a foreign government and cause harm
between states relations; disturbing the economy, intercepting
crucial information that is interesting to other nations, among
other potential threats (DENNING, 1999).
When the hacktivists employ the use of cyber knowledge
to make their political claims be heard, but with civilian targets
in order to cause harm consequences in real world (or just the
threaten to do it), it would not be hacktivism anymore, and would
turn into cyberterrorism (DENNING, 1999).
3.4. The terrorist menace
In order to understand what cyber terrorism is we should frst con-
sider the concept of conventional terrorism. Terrorism can be de-
fned as the [i]ntention or threat to use violence against civil popu-
lation or civil targets, with political objectives (GANOR, 2002, p.6).
Adjusting the concept of terrorism to the virtual space, cy-
ber terrorism could be defned as the premeditated, politically
motivated attack against information, computer systems, com-
puter programs, and data which result in violence against non-
combatant targets by sub-national groups or clandestine agents
(POLLITT, 1997, p. 285). Cyber terrorism also covers politically
motivated hacking operations intended to cause serious harm
such as loss of life or severe economic damage (MEDERO, 2010;
POLLITT, 1997; DENNING, 1999).
As the number of internet users increases, terrorists targets
are increasingly more controlled and/or protected by computer
systems, and it refects on the motivation terrorists have to make
their attacks through cyberspace. Another reason can be the se-
ries of advantages cyberterrorism has over conventional meth-
ods, like: low cost when compared to conventional terrorism, an-
onymity and the possibility of extensive media reporting of the
case (DENNING, 1999).
At the international level, several countries have been addressing
such issues as mutual legal assistance treaties, extradition, the shar-
ing of intelligence, and the need for uniform computer crime laws
[regarding the threat of cyberterrorism] so that cybercriminals [i.e.
cyberterrorists] can be successfully investigated and prosecuted
even when their crimes cross international borders, as they so often
do (DENNING, 1999, p. 46).
Governments also may try to protect their essential information
through an intranet
10
system, with no connection to Internet and
no possibility to introduce external media. Tis scenario is quite
hard to imagine, yet it is real: for example Iran is developing a com-
pletely separated Internet within their own country, in other words,
a national Internet, with its content and ideas carefully fltered to
what complies with the Iranian national interest (IRAN, 2012).
All previous categories of use of cyber warfare by nation-
al states, by hacktivists and by terrorists have been seen as ob-
stacles to establish a safer, more equal and more interconnected
internet. Te proposals to make it through laws and cooperative
regulation, in addition to other instruments, will be discussed in
the next session.
4. GLOBAL CHALLENGES OF CYBER WARFARE
Te term cyber is acquiring utmost importance in the current
debates concerning international security and law. Te discus-
sions on the law governing the usage of computers have been
taking place for several decades. In 2007, considering the de-
velopments and the speed in which they were made, specialists
in the international law on use of force have pushed the term
cyber and its meanings to a top position on their agendas
(OCONNELL, 2012, p. 187-188). Todays globalized world has
become reliant on Internet in order to manage political, econom-
ic and social issues. Furthermore, there is an interest in ofering
people the possibility of accessing Internet and not having its
10
Intranet can defned as a restricted space through which a determined public can
share restricted information (ASSIS, 2009).
371 370
privacy or rights harmed by it. In this sense, there are plenty of
obstacles that need to be overcome, in order to achieve security
in cyber-space. (OCONNELL, 2012).
4.1. Persistent obstacles: strategy, regulation and understanding
According to Susan Collins (2010), if someone with governmen-
tal bounds bombed the electric grid in any country and people
saw the bomber coming in; it would clearly be an act of war, con-
sidering this act as a threat to others security in the real domain.
Besides, if a state used sophisticated computers to knock out any
other electricity grid than its own, defnitely the world would
also tend to consider it as an act of war, adding a new dimen-
sion to the concept. Tis example gives a wide perspective on the
current struggle to defne diferent types of confict considering
and analyzing the cases of cyber warfare occurred in the past few
years (COLLINS, 2010).
To develop the idea mentioned above, Libicki defends the idea
that cyberspace is a medium with its own rules (LIBICKI, 2009).
Cyber-attacks have the particular ethos of not requiring the use of
coercion to strike the enemy, since they exploit its vulnerabilities,
such as a fragile defense system or a momentary circumstance
that may favor the attack, released from anywhere. In addition, the
efects of a cyber-attack are usually short-termed and permanent
damages are hard to achieve (LIBICKI, 2009). One peculiarity that
is not so problematic in conventional attacks must be emphasized,
which is the difculty to identify actors and their reasons for com-
mitting such actions in cyberspace (LIBICKI, 2009).
In the international and national felds, the number of ef-
cient advancements in the regulation of cyber warfare is low. Te
main obstacle to create and implement such legal mechanisms
derives from the lack of an international consensus on the def-
nition of a cyber-attack and on how it fts in the meaning of acts
of war (LIBICKI, 2009). Moreover, specialists in law claim that the
dynamics of cyberspace are too suitable for espionage, criminal
activity and asymmetrical warfare, a confict in which the bellig-
erents powers have a signifcant gap. Hackers, terrorists and or-
ganized crime have the power to acquire almost all kinds of on-
line information (SHARP, 1999).
According to specialized lawyers, information and technol-
ogy are both changing the scenario of national security and the
manners of causing physical damage to other territories. Te
subversion of political, economic, and non-military information
bearing on a nations capabilities may well constitute an unlaw-
ful use of force in cyberspace under traditional international law
principles (SHARP, 1999, p.492).
One need not be clairvoyant to predict that a facility of Internet that
connects over 1.5 billion Internet users on this globe engaged in
intense communications may not ft easily into the traditional le-
gal approach on the assertion of jurisdiction as applied in the real
and compartmented world of more or less static sovereign States
(KASPERSEN, 2009, p.5).
Some of the difculties of combating such actions involve the
identifcation of actors, their origin and motivations. Tese as-
pects are often inferred considering the targets, the aimed efects
and circumstantial evidence, like the manner in which the attack
was produced. Besides, the capability of acting from anywhere
virtually makes the tracking of the actors really difcult it is eas-
ier to make use of information and communication technologies
(ICTs) for actions of disruption. Moreover, international commu-
nity has witnessed an increasing number of states which devel-
oped ICTs as mechanisms of warfare and intelligence, mainly for
political goals, but it also intensifes the difculty of identifying
actors (UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY [UNGA], 2010).
4.2. Law, cooperation and international politics
Policies and legal mechanisms to deal with cyber warfare are
clearly out of date, and exclusively military technical improve-
ments walk on a faster pace. Te gaps in philosophical (precise
defnitions), political (discussions about law, policies, improve-
ments and defnition) and legal (applicable laws and procedures)
matters must be closed, in order to efciently execute national ob-
jectives and provide further security. Even though these legal and
technical mechanisms need several improvements, it is visible that
strategies do exist to combat cyber-attacks (ALEXANDER, 2010).
Te United Nations have brought several important ques-
tions for discussion in the matter of cyber security, such as law,
defnition, policies, and procedures. For this reason, the organi-
zation gathered a group of specialists and diplomats in the feld.
Tis group of cyber security specialists and diplomats has agreed
on a set of recommendations to the United Nations Secretary
General for negotiations on an international computer security
report in 2010. Recommendations were to study areas of poten-
tial threats and improve the feld of information and communica-
tion (MARKOFF, 2010).
373 372
Te groups report (2010) highlights problems that interna-
tional community is having in fghting and acting against threats
to information security. First, states that are increasing use of ICTs
are responsible for the creation of new vulnerabilities and oppor-
tunities for acts of disruption. In addition, it is important to high-
light the difculty of localizing actors in this matter, which will be
discussed in the next section (UNGA, 2010).
Te report was important not only for international actors,
but also for the private sector and for civil society cooperation,
since it urges for improvements on this matter of civil and private
cooperation. In order to achieve efective measures on combating
these acts and to improve information security, it is necessary to
promote international cooperation. In addition, the report calls
upon signifcant attention to non-criminal areas of transnation-
al concern such as the risk of misperception, which is the wrong
assimilation of information that will not conduct the investiga-
tion to the real actor. Tis is a result from a lack of shared under-
standing regarding international norms pertaining to state use of
ICTs, which could afect crisis management in the event of major
incidents, like disabling the electric grid of an entire city. Such
incidents would be possible since the use of ICTs improves the
defensive system and it is also an additional tool for actors in a
cyber-attack (UNGA, 2010).
Another important measure is to share experience and mech-
anisms, supporting the management of incidents, building con-
fdence to face such situations and enhancing transparency and
stability. Tey also consider that cyber threats are growing more
complex and dangerous, to a point where states may become
unable to combat these attacks alone. In this sense, they urge for
further information exchanges on national legislation, communi-
cation technology security strategies, best practices and improve-
ments on helping less-developed countries. Moreover, lawyers
and experts on the matter have given suggestions such as includ-
ing recent cases of groups who practice acts of cyber warfare as
terrorists, causing pressure in the international community to
reach consensus on the defnition of such warfare, cooperation in
these situations and combating it (UNGA, 2010).
4.3. Previous events
In order to efciently discuss, create and execute the mechanisms
and measures mentioned above, it is crucial to understand the
recent cases of cyber warfare usage, their implications on the na-
tional and global level and their reasons. In this sense, three recent
cases will be analyzed: Estonia, Georgia and the Republic of Korea.
First of all, the case of Estonia in 2007 was an example in which cy-
ber-attackers threatened and attacked government servers, news
portals and, more heavily, the two biggest banks of the country,
striking down their systems in order to acquire information and
also with political interests (AAVIKSOO, 2010).
Tis was a peculiar case, considering the size of Estonian in-
frastructure and ethos of the attacks: It was a well-coordinated cy-
ber-attack that threatened the state, since it required resources that
are unavailable to civil population and the actors were anonymous.
Tis episode demonstrates previous afrmations, such as the dif-
culty to track down the actors and the short termed efects or the
difculties to make bank communication or transactions in this
country approximately 98% of them are made online. Te attacks
did not have any long-term consequences (AAVIKSOO, 2010).
Te case of Georgia is another great parameter for identifying,
analyzing, using the mechanism of law and classifying acts of cy-
ber warfare and the combat against it
11
. According to the authors
(TIKK et al., 2008), the principles of Law of Armed Conficts need
improvements in order to deal with cyber warfare. Tey also state
that although the Geneva Conventions did not include cyber-at-
tacks in the defnition of armed confict, using the interpretation
of the Conventions which made those attacks ft into their defni-
tions and mechanisms would make their combat more efcient
(TIKK, et al., 2008).
Te episode in Georgia was evidently relevant for future stud-
ies on cyber-attacks and was deeply analyzed by specialists such
as the Chief Technical Ofcer of the US Cyber-consequences
Unit, Jon Bumgarner (2009). He noticed that a great part of the
cyber-strikes on governmental websites and ICT networks from
Russia occurred close in time to the military operations
12
, which
implies that there was cooperation between the Russian military
and cyber-attackers. Te cyber-attacks were really fast and ef-
cient, striking directly the main websites and information that
were necessary to the state (BUMGARNER, 2009).
11
Te work Cyber Attacks against Georgia: Legal Lessons Identifed (TIKK et al., 2008)
makes a series of recommendations in the feld of legal and strategic mechanisms
to strike cyber warfare acts based on the earlier cyber-attacks of Estonia (2007) and
Lithuania (2008).
12
Te cyber-attacks occurred on 7 August 2008, same day that Georgia started its mili-
tary operations in South Ossetia (TIKK et al., 2008). Also, the military strikes from Russia
happened in a very precise timing with the civilian cyber-attacks (BUMGARNER, 2009).
375 374
Te organizers of the cyber-attacks were aware of Russian
military intentions, and they were tipped of about the timing of
the Russian military operations while these operations were be-
ing carried out (US CYBER-CONSEQUENCES UNIT, 2008). Te
Russians had already witnessed the psychological and economic
disruptions in a country
13
, and it almost didnt cause any interna-
tional repercussion. He also states that the case produced little in-
ternational response. Te episodes of Lithuania and Kazakhstan in
January 2009 reinforced the experiences of causing considerably
little international response or pressure (BUMGARNER, 2009).
Te campaign against Georgia took place under diferent condi-
tions, because Russia was engaged in overt military action against
the country, but the cyber component was still carried out by civil-
ians, and there was no international response. Given this history, it
would be very surprising if most future disputes and conficts in-
volving Russia and its former possessions or satellites werent ac-
companied by cyber campaigns (BUMGARNER, 2009, p.9).
Additionally, the case of the Republic of Korea (2009) was
also an example in the attempts of identifying the actors of cyber
warfare. Tis episode demonstrates that the mechanisms to iden-
tify the responsibility for cyber-attacks need intense development
(RSA CONFERENCE, 2010). In this event, South Korea frst at-
tributed the origin of the cyber-attacks to North Korea, then to the
United Kingdom and later to the United States of America, hence
specialists divided the analysis in three stages of identifcation of
the source of the attacks (RSA CONFERENCE, 2010).
In the frst stage, initial reports tended to suspect of North
Korea, and during the following weeks, the suspect locations
were UK, Miami and also South Korea itself. In this period, the
government of South Korea took several countermeasures, such
as blocking the exploited server from disseminating malicious
code that destructed the hard drive, seized and delivered sam-
ples of the malicious code to an anti-virus and issued an ofcial
announcement about the situation (CHANG-WON, 2009; YOUM,
2010). Te following stages were the analysis of the case and the
information that was received daily. It was only on July 15, 2009
that the Korea Communications Commission (KCC) and the Viet-
namese security company Bach Khoa identifed the master server
that was located in UK (BBC MONITORING SERVICE, 2009).
In the situation, South Korea was part of a support team,
which was the Asia Pacifc Computer Emergency Response Team,
composed by 16 countries, including Vietnam; they were analyz-
ing the cyber-attacks and the virus samples used. In the end, there
have been no announced arrests or prosecutions of military or
any identifed measures in response to the attack, showing the ne-
cessity of improving mechanisms for attributing the origin of the
attacks and their authors (BBC MONITORING SERVICE, 2009).
In this sense, the work done so far has taken some steps to-
wards development, but it is not enough to fll the gaps in the le-
gal feld, ftting laws in the current situation and coming up with
mechanisms to monitor their own network, cyber law and, fnally,
formulating treaties. Given the confused legal regime, the best
way to ensure a comprehensive regime is through a new interna-
tional accord dealing exclusively with cyber security and its status
in international law (SHACKELFORD, 2009, pp. 7).
5. HUMAN RIGHTS IN CYBERSPACE:
HOW TO PROTECT WITHOUT RESTRAINING
Te importance of cyberspace in providing individuals with infor-
mation sources and communication channels has been increas-
ingly noticed by governments and organizations for at least the
past twenty years. Te very notion of cyberspace as a medium
that is completely separate from the concrete instances of every-
day life has sufered adaptations by scholars that regard the virtu-
al world as an extension and an evolution of the real one. Such a
position that brings out the deep infuence of cyberspace in phys-
ical environments helps building a stance that also takes into ac-
count the magnitude of the efects cyberspace phenomena may
have in individual lives (COHEN, 2007).
Such trend has not escaped the United Nations awareness,
and features many of contemporary discussions held within UN
bodies. Perhaps the most remarkable example of how cyberspace
has occupied an important place in multilateral issues is the 2012
Resolution approved by the United Nations Human Rights Coun-
cil on the promotion, protection and enjoyment of human rights
on the internet. Tis document considers that the exercise of hu-
man rights especially freedom of expression should be protect-
ed online like they are ofine (HUMAN RIGHTS COUNCIL, 2012).
Tis discussion may be easily transposed to the domain of
cyber warfare. Real-world wars present clear risks to the overall
13
Studying the case of Estonia in 2007, even though not being involved (BUMGARNER,
2009).
377 376
integrity of individual rights, so it is easy to imagine that virtual
war can also promote rights violations. Such reasoning is backed
by accounts of the noxious consequences of a cyber-attack in so-
cial, economic and political spheres, on which the full exercise of
human dignity greatly depends (BRENNER, 2007).
Tere are, notwithstanding, interpretations of humanitar-
ian law which advocate for broader use of cyber warfare, at the
expense of traditional war methods. Te point is that the less
physically-oriented and the more structurally-aimed character of
cyber-attacks would cause considerably less damage to real in-
frastructure or humanitarian catastrophes. International human-
itarian law would have the duty of guiding states towards rational
use of cyber warfare tactics (KELSEY, 2008).
Even though there is some truth to this assumption, it also
has signifcant intrinsic faws. Stimulating the use of cyber-weap-
ons as a less direct means of combat distorts the incentives states
have to wage war, making it more likely that ofensive action be
taken in the digital realm (KELSEY, 2008). While state regulation
by international law might work and should be encouraged, the
non-compliance of groups such as hacktivists or terrorists per-
sists as something yet to be addressed, giving leeway for the pro-
liferation of these practices. Ultimately, the immediate efects in-
ficted on people by cyber warfare tactics are not as innocuous as
pictured by this approach and can present serious problems to
individual safety and social stability (BRENNER, 2007).
Destructive cyber warfare may pose immediate threats to
human lives and is the most direct kind of cyber-attack. Tis va-
riety of warfare is mostly associated with more intense scenarios
of open confict, occurring also beyond virtual borders. Trigger-
ing the remote deactivation of nuclear safety equipment or the
breakdown of a countrys defense system to cause physical harm
are examples of situations in which cyber warfare places the most
basic human right of life in jeopardy (BRENNER, 2007).
Weapons of distraction and disruptive tactics are similar in
that both aim at undermining citizens trust in the reliability of es-
sential systems of goods and services provision. Both essentially
produce psychological efects on people regarding the reputation
of the government or of private enterprises, though distractive
attacks are merely temporary or utterly fake, while disruption
wreaks real havoc by permanently destroying information or cut-
ting the supply of determined sorts of goods and services. Among
this kind of tactics, one may mention forgery of news through
hacking of governmental networks in order to spread public un-
settlement (BRENNER, 2007).
As discussed in the last session of this work and attested by
the aforementioned ways in which cyber warfare may afect indi-
viduals, there is imperative need for swift response and interna-
tional coordination on the matter, so as to safeguard vulnerable
citizens from the harmful efects of war conducted through digi-
tal means. Nevertheless, the idea of governmental interference in
private use of the internet under the goal of securing detection
and punishment for violators raises a series of questions on how
to protect individuals from cyber-threats without smothering the
very rights that are sought to be defended (AKDENIZ, 2002).
Te needs of individuals in cyberspace often overlooked
by the general policy-making process may be subsumed to two
intertwined concepts that lay the bases for the free exercise of
human rights on the internet: free speech and anonymity. Tese
traits contribute for the making of a network that is open to indi-
viduals but simultaneously possess intrinsic dichotomies, which
make them harder to address when the threat of cyber warfare is
taken into account (AKDENIZ, 2002).
5.1. The boundaries of free speech in cyberspace
Te internet is widely referred to as a realm of free expression. A
relatively easy means for information sharing as it is, cyberspace
is commonly viewed as the home of unimpeded speech and dem-
ocratic coexistence. Even though there are cases of state author-
itarianism and repression on the internet, the overall scenario is
that of a medium where civil liberties are generally observed and
upheld (WIMMER, 2006).
Tese civil liberties are clearly not limited to the personal use
of online resources. Te internet has turned into a socially and
politically drenched communication channel, home for a great
number of organized groups that make use of the online platform
as a broadcaster of points of view and ideologies. Moreover, it has
become a haven for the oppressed in what concerns the freedoms
of protest and assembly (WARF; GRIMES, 1997).
Tereby, the outgrowth of civil activism and its various
branches within cyberspace is not an unexpected phenomenon.
By structuring and coordinating lines of action on the broad user
base of the internet, online activists have been able to promote
dialogue on key social issues and establish strong lobby on pol-
icy-makers, a strategy that has proven itself an ingenious use of
free speech to divulge political claims (DENNING, 2001).
379 378
A problem with the prompt availability of free expression on
the web arises when individuals or activist groups trespass these
limits of mere information spreading and adopt disruptive or dis-
tractive tactics of cyber warfare so as to make themselves heard.
Hacktivists, as aforementioned, usually act inside a blurred zone
between legality and unlawfulness, thus constituting a delicate
issue to be addressed by enforcement measures on the feld of
cyber warfare (KRAPP, 2005).
On the one hand, there is the threat that hacktivist groups
may engage in serious cyber-attacks against economic or political
institutions (public or private) that produce disruptive efects on
citizens, undermining confdence in national security or in insti-
tutional reliability. Te possibility of destructive action is also not
discarded, as irresponsible use of hacking tactics may also pose
risks to human life (DENNING, 2001).
Even under these circumstances, an efort to curb the spread
of unlawful hacktivism through access restrictions to the internet
cannot help but stumble upon the concurrent need to safeguard
the right of innocent civilians to freely beneft from online resourc-
es. Te challenge set is the one of providing selective control of
internet usage that can both protect individuals and detect ofens-
es, a task that is further aggravated by the existence of the second
fundamental trait of cyberspace: anonymity (BRENNER, 2007).
5.2. Benefits and drawbacks of online anonymity
One of the main characteristics of the online realm is the ability
of agents to behave anonymously when inside it. Anonymity may
be provided by means of data encryption, remote access or by the
use of diferent equipment for logging in, attesting the fair ease
with which individuals may conceal their identity while in cyber-
space (PALME; BERGLUNG, 2004).
Te importance of anonymity is evident in common instanc-
es of internet usage, such as e-commerce and private messaging.
In cases when the physical integrity of users is in jeopardy by
external coercion such as in situations of political persecution
anonymity presents itself as a major protector of human rights.
Free speech itself benefts from anonymity, for individuals whose
identities are successfully veiled do not sufer the constraints of
imminent threats (AKDENIZ, 2002).
Nevertheless, safeguarding anonymity in cyberspace also
raises dilemmas similar to those posed by free speech. Te un-
conditional protection of identities gives leeway for the subterfuge
of potential wrongdoers, who may wage attacks with impunity or
even misplace the blame for acts of cyber war (AKDENIZ, 2002).
Once more, any attempts on cyberspace regulation aimed at
controlling the use of cyber warfare must take into consideration
the issue of anonymity. Te reductionist undermining of this in-
herent characteristic of the internet is bound to overlook basic in-
dividual necessities and menaces the fulfllment of human rights
(AKDENIZ, 2002).
On top of the aforementioned implications brought by the
consideration of free speech and anonymity as traits to be safe-
guarded in cyberspace, the power asymmetries existent in this
medium make for another point of debate on the theme of cyber
warfare. Tere is no such thing as sheer power inequality in the
playing ground of virtual battlefelds, but the real picture is cer-
tainly not one of equalities as well (NYE, 2010).
While legally recognized institutions such as governments
and businesses possess more visible means of ofense or defense
within legality, they are more easily held responsible for such acts
and are vulnerable to system disruption and reputation loss. Like
private enterprise, loosely organized groups and individuals can
be subject to legal and illegal coercion by the government and oth-
er institutions, but they also beneft from lower fnancial costs and
anonymity to secure their cyber power (NYE, 2010).
Te problem here lies in the fact that the risks run by legally
institutionalized actors when engaged in cyber war are more easily
externalized and dispersed to a given collectivity, while the con-
sequences of virtual exposure to attacks on individuals are more
vicious and afect the very exercise of fundamental rights. As a con-
sequence, human dignity easily becomes a fragile principle to be
pursued and shielded from the threats of cyber warfare (NYE, 2010).
Te nexus between cyber warfare and human rights is an ur-
gent need to be addressed by the political agenda, so as to aid the
enforcement of law in cyberspace without overlooking its most di-
rectly vulnerable actors: people. Tus, the values of free speech and
anonymity should be carefully weighed regarding this situation, in
order to provide human beings with the dignity they deserve to ex-
ercise in all instances of their lives (AKDENIZ, 2002; NYE, 2010).
6. FINAL REMARKS
Te contemporary human society lives with increasing depen-
dence on digital means to carry out many of its vital activities.
Economy, politics and social life are currently more bound to cy-
381 380
berspace than ever before, thus confguring an entire new envi-
ronment for human relations to develop (VIEIRA, 2006).
Tough much welcomed for its dynamizing character, the
emergence and consolidation of this environment brings about the
inherent problem of vulnerability, along with the possibility of us-
ing digital resources to wage ofensive activity against states, com-
panies and individuals. Te deployment of cyber warfare by nation-
al and subnational entities for the achievement of political goals
is an activity of very few precedents that still lacks the necessary
mechanisms for internal and international control (ADAMS, 2001).
Te urgent need for stronger cooperation among states for
proper regulation of cyber warfare tactics outlines some key areas
for action, among which the update of legislation and the foster-
ing of political interest on the issue may be listed as examples. By
intensifying coordinated action on the matter of cyber warfare, the
international community can build upon its existent mechanisms
and tackle the nocuous consequences of irresponsible use of digi-
tal ofensive tactics (ALEXANDER, 2010).
Furthermore, the question of safeguarding human rights in
cyberspace also rises as a major demand to be addressed by pol-
icy-makers in order to avoid both the harsh efects of cyberwar-
fare and of overly reductionist regulatory provisions on the much
unprotected individual users of the internet (AKDENIZ, 2002). By
protecting individual liberties and upholding human dignity as
a banner for the conduction of policies, it is possible to build a
more humane and safe cyberspace, but also one that is inviting
for responsible, peaceful uses.
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387 CASO WIKILEAKS
A questo da tica e
infuncias no Jornalismo e
nas Relaes Internacionais
Asaph Correa e Teles
Brbara Cruz de Almeida Lima
Caio Eduardo Fonseca da Silva
Eurides Viana de Brito
Juliana Akemi Ide
Luiza Facchina Macedo Bessa
12
1. INTRODUO
As tecnologias de comunicao de massa so ferramentas utiliza-
das para facilitar a vivncia do homem, e, em seu avano, trouxe-
ram velocidade ao processo de troca de informaes. Uma conse-
quncia disso a chamada globalizao, visto que a informao se
tornou menos dependente do fator distncia, como se nota com
a rapidez do telgrafo, no sculo XIX, na transmisso de infor-
maes (TRAQUINA, 2005) e a ferrovia, transportando produtos,
pessoas e, consequentemente, informao (SILVERSTONE, 2005).
No possvel falar de globalizao sem fazer referncia in-
ternet. Quando comparada aos meios de comunicao tradicio-
nais, marcados pelo controle de matrias e a deciso de relevncia
por parte de um editor, a internet se mostra mais dinmica por
permitir modos novos e mais interativos de se comunicar. A di-
fuso de informao pode se dar de um para um, via email, um
para muitos (num site pessoal, num blog ou mesmo numa conta
Twitter), de muitos para um (como a Wikipdia), e de muitos para
muitos (nas mais recentes e inovadoras redes sociais) (OLIVEIRA,
2012, p.43). Isso signifca que, na internet, os usurios se comuni-
cam e transmitem informao de forma contributiva, horizontal.
em um ambiente como esse que a organizao chamada Wi-
kiLeaks encontrou espao para protagonizar o caso do Cablegate.
Este caso envolveu polmicas diplomticas e abriu portas para de-
bates relacionados liberdade de imprensa e ao papel do jornalis-
mo na sociedade. Incitar estas discusses o objetivo deste artigo,
que ser organizado de modo que inicialmente o jornalismo, bem
como sua deontologia, seja introduzido. Depois, ser apresenta-
389 388
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Caso Wikileaks
do um breve histrico da organizao, seguido de uma anlise da
legalidade de suas aes. Enfm, sero analisados os possveis im-
pactos que possam ter ocorrido, partindo dos pontos de vista das
Relaes Internacionais, assim como do prprio Jornalismo.
2. TICA JORNALSTICA
Segundo Stephen Ward (2004), a mdia, em sua melhor face,
ferramenta importante de um regime democrtico. por meio
dela que a sociedade se comunica consigo mesma. Alm disso, o
conhecimento difundido por ela possibilita o debate consciente
entre os cidados, fornecendo, assim, medidas necessrias ao
autogoverno popular.
O pblico absorve uma bagagem diria de novas imagens que ao
longo do tempo ajudam a defnir seu senso de lugar na sociedade e
dentro de uma comunidade global [...] Cidados, seguindo as prin-
cipais questes na imprensa, tornam-se consciente tanto de seus
valores comuns, como concorrentes. Atravs do jornalismo, a so-
ciedade debate sobre como reformar suas instituies e enfrentar o
futuro. (WARD, 2004, p.9, 10)
Por outro lado, a mdia pode ser ferramenta de manipulao e
afrmao das instituies estatais e daquelas mantenedoras do
status quo. Nesse caso, ela falha em sua funo social de promo-
o da democracia e formao de conscincia pblica, compro-
metendo, assim, a aplicabilidade do direito liberdade de pensa-
mento e livre escolha da sociedade por informaes incompletas
ou distorcidas (WARD, 2004). Portanto, a tica nas mdias sociais
no se refere somente a um profssionalismo presente e necess-
rio a todas as prticas competentes, ou seja, no visa distanciar a
prtica profssional do cliente a quem ela serve, ou limitar seus
termos a reas especfcas. Pelo contrrio, diz respeito s relaes
prximas da mdia com a sociedade em geral, incluso todos os
assuntos que dizem respeito a esta; e, ainda, posio da mdia
dentro da dinmica de poder desta sociedade.
O zelo pela atividade consciente das mdias no assunto
atual. Desde 1920, quando a mdia comeava a ser analisada com
maior objetividade, estudiosos e profssionais da rea j levanta-
vam a temtica da tica jornalstica. Era predominante a ideia de
que a objetividade (a mdia como um espelho da natureza) ga-
rantiria a apresentao factual e justa dos acontecimentos.

Este suposto dever, de imparcialidade e objetividade, surge da con-
cepo dos meios de comunicao como um quarto estado no-
-ofcial. Uma das funes que a mdia deve cumprir apresentar
e avaliar, corretamente, os eventos que afetam nossas vidas como
membros de uma sociedade. Assim, por exemplo, a mdia deve in-
formar-nos sobre importantes questes polticas, o processo penal,
assuntos sociais, corrupo e hipocrisias viciosas. Portanto, na co-
bertura apropriada de tais assuntos, parece seguir que a mdia deve
ser imparcial na sua abordagem, a fm de chegar e comunicar sobre
o que , de fato, o caso. (KIERAN, 1998, p.23)
Porm, vrios jornalistas se mostravam cticos quanto a tal linha
de conduta, por alegarem ser impossvel completa neutralidade
na atividade jornalstica. Segundo o colunista americano Walter
Lippmann (1920), a mdia era uma das nicas instituies com
poder de gerao de conhecimento reconhecido como conf-
vel que no possua um mtodo rgido de verifcao dos fatos.
O fundador da revista Time, Henry Luce, tambm argumentava
sobre a insufcincia da objetividade como garantia de uma ati-
vidade em prol da democracia e da sociedade. Segundo Lucy, a
apresentao dos fatos como so era impossvel; estes necessi-
tavam de interpretao e explicao (WARD, 2004)
Paralelamente ao desenvolvimento da prtica jornalstica,
estava o desenvolvimento dos estudos acadmicos sobre a mdia.
De acordo com o trabalho de Cliford G. Christians, por volta de
1930, 56 universidades e faculdades ofereciam o curso de gra-
duao em Jornalismo. Na poca, a rea da comunicao social
buscava se estabelecer como campo cientfco respeitvel. Para
tanto, fazia-se necessrio traar as linhas estruturais e funcionais
que as mdias seguiriam (CHRISTIANS, 1977). Conforme mdia
era atribudo valor acadmico, surgiam maiores preocupaes
epistemolgicas. Como desenvolver suas atividades de forma a
fazer jus a sua funo na sociedade? Que teorias estariam a am-
parar suas prticas? Logo, a tica na mdia se tornou um ramo de
estudos de grande importncia dentro das instituies de ensino.
Nelas, a tica no era pensada como atividade prtica, mas reme-
tia tica flosfca, como assunto acadmico que precisava ser
cuidadosamente articulado, pensado e examinado pela tica abs-
trata dos princpios e valores morais (CHRISTIANS, 1977). Des-
tarte, a noo de certo e errado, de responsabilidade de um (a
mdia) perante o outro (a sociedade, as empresas, as instituies
governamentais) foi enfatizada. A compreenso da tica passou a
391 390
ser a compreenso dos relacionamentos sociais em que reinava
a honestidade, a confana, a decncia e o bem-estar. Esses pri-
meiros pensadores se baseavam nas relaes sociais j institudas
para a constituio de um cdigo de conduta tica especfco ao
jornalismo (CHRISTIANS, 1977).
Aps 1932, entretanto, ainda que houvesse esforos em apro-
fundar os estudos sobre tica nas mdias, a temtica se ausentou
dos livros jornalsticos por quase 40 anos. Durante esse perodo,
a ideia de tica se aproximou do compromisso com a verdade
caracterstico das cincias exatas. A difuso imparcial da maior
quantidade de fatos em menor intervalo de tempo era tomada
como objetivo das mdias. Acreditava-se que os fatos falavam por
si mesmos, que o empirismo sozinho j implicava o comporta-
mento neutro (CHRISTIANS, 1977).
A cobertura das guerras e confitos, especialmente da Guerra
do Golfo e da Segunda Guerra Mundial, transformou drastica-
mente a posio da mdia na sociedade. Os meios de comunica-
o buscavam a interpretao, a explicao e a contextualizao
dos acontecimentos, em vez de se reduzir efcincia quantitati-
va, uma vez que o pblico necessitava de posicionamentos sub-
jetivos por parte dos meios de comunicao (CHRISTIANS, 1977).
A prtica parecia estar se unindo com a ideologia criada nos anos
30. O ento jornalista da BBC, Martin Bell, argumenta que a te-
leviso como meio de comunicao no moralmente neutra,
como um espelho seria. O jornalismo tem o poder de infuenciar
eventos, e, portanto, h uma obrigao moral por parte do jor-
nalismo de nem sempre ser objetivo, j que esta postura poderia
demonstrar indiferena (HACKLEY, 1999).
No lugar das prticas desapaixonados do passado, agora eu acredi-
to no que eu chamo de jornalismo de apego. Por esse termo, eu que-
ro dizer um jornalismo que se preocupa, bem como sabe; que tem
conscincia das suas responsabilidades; e que no vai fcar neutro
entre o bem e o mal, o certo e o errado, a vtima e o opressor. Isto
no para virar as costas a um lado ou faco ou pessoas. para
afrmar a posio de que ns da imprensa, e especialmente na tele-
viso, que a sua diviso mais poderosa, no nos desvinculamos do
mundo. Mas somos uma parte dele. (BELL, 1998, p.16)
De acordo com James W. Carey (1969), dado que a objetividade
fora desenhada para uma sociedade homognea - na qual uma cul-
tura comum leva a interpretaes comuns, esta dita objetividade
no mais servia para a sociedade da Segunda Grande Guerra. Esta
j se caracterizava por grandes cises ideolgicas. A maior relativi-
dade poltica e social gerava interpretaes nem sempre precisas
de um fato individual, por isso a necessidade dos jornais contextu-
alizarem e se posicionarem diante dos acontecimentos reportados.
Contudo, nos anos mais recentes, o debate tornou-se mais
relativista, ao levar em conta os diversos contextos e situaes. O
crescimento da mdia como indstria criava um grande impas-
se na mdia publicitria e na mdia como meio de informao
(BELSEY, 1998). Era difcil desenvolver um nico cdigo de tica
que cobriria todo o ramo do jornalismo. Alm do mais, pensava-
-se que a mdia tinha atingido o prestgio na poca justamente
por sua objetividade, agora contestada (CHRISTIANS, 1977). A
sociedade confava na mdia como meio de aquisio de conhe-
cimento no enviesado. Os jornalistas e pensadores da rea se de-
paravam com uma atividade bem desenvolvida na prtica, porm
sem o desenvolvimento paralelo da noo de tica (tanto dentro
do ramo em particular, quanto dentro da sociedade em geral). A
prpria demanda para se ter um jornalismo crtico, posicionado
social, poltica e economicamente, poderia levar a um jornalis-
mo enviesado, e portanto, passvel de manipulao pelas classes
dominantes. Ainda, as implicaes prticas de se colocar a tica
como um fm eram vagas e parciais (CHRISTIANS, 1977).
Finalmente, em 1954, durante o Congresso Mundial da Fe-
derao Internacional de Jornalistas (em ingls, IFJ), um cdigo
de tica jornalstica foi sistematizado, a Declarao de Princpios
sobre a Conduta do Jornalista. O cdigo defne os valores centrais
do jornalismo: a independncia, a verdade e a necessidade de se
reduzir danos. Alm disso, o cdigo afrma ser essencial o direito
ao comentrio e crtica, bem como a utilizao de mtodos jus-
tos. Ainda, o jornalismo tico deve reconhecer sua responsabili-
dade para com a democracia, proteger suas fontes e se posicionar
contra qualquer tipo de preconceito, seja de raa, sexo, naciona-
lidade (WHITE, 2008).
O processo de estruturao e desenvolvimento da tica na m-
dia parecia tomar seu rumo, e a comunicao se mesclava a outras
reas de estudo e da sociedade, como a Filosofa, a Poltica, e, ento,
o Direito. A tica nas mdias passou a se relacionar com a legalida-
de das prticas jornalsticas, tanto em termos de obedincia legis-
lao, quanto em termos de proteo pela mesma pois se entende
que a mdia no pode operar de forma tica se no so garantidos
certos direitos aos profssionais da rea. verdade, porm, que
393 392
apenas o Direito no garante a moralidade dessa atividade. Alm
de que a prpria relao da mdia com este ramo se mostra sinuosa,
e alvo de confitos, como ser exemplifcado na quarta seo.
Embora os fns da tica paream claros, os meios a serem uti-
lizados so to vagos quanto os discursos polticos. Por esse en-
volvimento em mltiplas faces da sociedade (poltica, econmi-
ca, social, legal), cada qual regida por regras especfcas, a mdia
tem grande difculdade em assumir uma posio frente ao tema
(PLAISENCE, 2005).
Conforme os tempos avanam, mesmo com esforos e com
o desenvolvimento da rea, a complexidade dos acontecimentos
e maiores divergncias presente na sociedade parecem tornar o
prprio conceito de tica jornalstica e suas implicaes mais di-
fusas. At os dias atuais a mdia esfora-se para realizar sua fun-
o social de forma tica, e ainda, independente (BELSEY, 1998).
3. WIKILEAKS: UMA BREVE HISTRIA
Fundado em 1999 pelo jornalista e ciberativista
1
Julian Assange,
a organizao transnacional sem fns lucrativos conhecida como
WikiLeaks marcou um importante captulo da histria da internet
e do princpio de crowdsourcing (OLIVEIRA, 2011).
Criado em 2006 por Jef Howe e Mark Robinson, o crowdsourcing
consiste em um novo modelo de negcio virtual (BRABHAM,
2008). Tal modelo fundamentado na produo de conhecimen-
to coletivo pela livre disponibilizao de contedos e informaes,
visando elaborao de solues e tecnologias que trabalhem
para o bem coletivo na resoluo de toda a sorte de problemas
e situaes (OLIVEIRA, 2011). Trata-se de mo-de-obra barata e
efciente, sendo que qualquer pessoa pode contribuir com esta
ferramenta, seja adicionando novos objetos de conhecimento ou
corrigindo erros de outros integrantes desta vasta rede colabora-
tiva que gera e compartilha informaes
2
(BRABHAM, 2008).
atravs deste vasto e complexo princpio que funciona o
WikiLeaks. A organizao WikiLeaks combina jornalismo com
ferramentas altamente tecnolgicas(WIKILEAKS, s.d.). O Wiki-
Leaks recolhe informaes de fontes annimas de trs maneiras
distintas: envio postal, pessoalmente e, principalmente, por meio
do compartilhamento em pastas online protegidas por um me-
canismo criptogrfco que a mantm annima, assim como suas
fontes (WIKILEAKS, s.d.). Quando a informao recolhida, uma
equipe jornalstica analisa o material, verifca sua veracidade e
redige uma espcie de resumo do mesmo, explicitando neste a
importncia de tal assunto para a sociedade (WIKILEAKS, s.d.).
Passado este processo, o WikiLeaks divulga a matria redigida
juntamente com a informao recebida na ntegra, sem censuras
(exceto detalhes que comprometam a identidade de potenciais
envolvidos) (WIKILEAKS, s.d.). O WikiLeaks tambm opera com
um grupo de juristas espalhados pelo mundo que visam garan-
tia de uma ao moldada dentro dos padres legais, resguardan-
do assim a organizao de maiores problemas com a justia.
graas ao referido princpio de crowdsourcing, combinado
ao uso do software livre TOR, que o WikiLeaks conseguiu man-
ter-se oculto, assim como suas fontes, na grande rede de compu-
tadores (OLIVEIRA, 2011). O software TOR remove informa-
es dos chamados pacotes de dados de navegao da internet
que fazem da internet um meio rastrevel - e as envia para um
caminho alternativo e de difcil rastreamento (FARIA, 2005). O
TOR foi muito utilizado pelo governo norte-americano em me-
ados dos anos 90 com o objetivo de esconder informaes gover-
namentais sigilosas (OLIVEIRA, 2011). Assim, o domnio virtual
3

do WikiLeaks j na sua fundao, em 1999, indicava estar sediado
na Sucia, enquanto sua sede operacional na realidade encontra-
va-se na Inglaterra (OLIVEIRA, 2011).
As primeiras aes da organizao WikiLeaks remontam ao
ano de 1995, quando o domnio do site ainda estava registrado
como leaks.com (DOMINGOS; COUTO, 2011). Nesta poca, os
esforos de Julian Assange se concentravam no recrutamento de
pessoal e na coleta de informaes confdenciais para o banco de
dados da organizao (OLIVEIRA, 2011).
O WikiLeaks, enquanto domnio virtual, s veio a tornar-se
mundialmente conhecido em 2009 ao divulgar uma grande lista
de 210 pginas, relativas a emprstimos operados pelo falido ban-
co islands Kaupthing (OLIVEIRA, 2011). Tal banco, sob o contro-
le do governo de seu pas, operou emprstimos entre 45 milhes
1
O ciberativismo (ciber + ativismo) um movimento ativista pela busca da plena
liberdade dentro da internet, enquanto meio democrtico de livre circulao de in-
formaes (MEIRELES, 2010)
2
No modelo Crowdsourcing, o potencial interessado anuncia seu problema e deter-
mina um preo (ou no), atraindo um grupo de candidatos resoluo do mesmo
(crowd). Neste grupo, ele analisa as propostas e escolhe a que melhor lhe convm
(RIBEIRO, 2009). Alm do WikiLeaks, outras instituies como a Mozilla Founda-
tion e a Wikipedia, alm de sites como Stockphoto e Treadless.com utilizam-
-se do modelo virtual de crowdsourcing, que j cooperou para o desenvolvimento de
produtos famosos como o sistema operacional Linux, e o navegador para internet
Mozilla Firefox (HOWE, 2006).
3
O mesmo que website (MAZIERO, 2009).
395 394
e 1,25 trilho de euros para seus maiores acionistas e empresas
do setor fnanceiro do pas, como o grupo de consultoria em f-
nanas e investimentos Exista e suas fliais, que possuem 23% do
capital acionista tocante ao referido banco. Tal ao consistiu em
prtica ilegal, uma vez que se utilizou de dinheiro pblico de for-
ma indiscriminada (ALMEIDA, F., 2011). Agiu-se em benefcio de
um seleto grupo de investidores que j eram detentores de gran-
de parte do capital do banco, o que, tempos depois, culminou em
sua falncia (BOWERS, 2009). A revelao contribuiu para que
o ideal de promoo da liberdade de imprensa fosse crescente-
mente difundido pelo mundo.
Desde seu comeo, as atividades do WikiLeaks se direcio-
naram, principalmente, investigao da poltica externa norte-
-americana (OLIVEIRA, 2011). Uma rpida mensurao estatsti-
ca demonstra que o nmero de documentos vazados referentes
ao governo norte-americano expressivamente maior que aque-
les referentes aos demais pases (OLIVEIRA, 2011). O padro
encontrado nos materiais vazados pela organizao incitou um
questionamento ideolgico inevitvel: seria o WikiLeaks uma or-
ganizao anti-EUA ou esta simplesmente adota um padro tpi-
co dos anarquistas?
4
(DOMINGOS; COUTO, 2011). Autores como
Wallerstein (2005) acreditam ser o mundo dominado por pases
hegemnicos que impem seus princpios polticos, sociais e
econmicos sobre os demais. Seria ento o WikiLeaks, ao focar-se
em publicaes contra os EUA, motivado no sentido de romper
com tal dominao? (DOMINGOS; COUTO, 2011)
Se no totalmente contrrio aos Estados Unidos, o Wiki-
Leaks, certamente, como j exposto por Assange em entrevista
revista Time em novembro de 2010 (TIME, s.d.), tem o compro-
misso ou busca ter de tornar o Departamento de Estado deste
pas responsvel por suas prprias aes (LAFER, 2011). Julian
Assange e a organizao WikiLeaks negam qualquer tipo de moti-
vao anti-americana direta, e afrmam possurem, na realidade,
uma orientao voltada para a conquista de um mundo onde o
acesso informao livre e equilibrado (OLIVEIRA, 2011).
Episdios como o da divulgao do vdeo que mostra um he-
licptero do exrcito americano disparando aleatoriamente em
civis iraquianos em 2007, somado ao vazamento, em outubro de
2010, de 391 mil documentos secretos referentes guerra do Ira-
que, e outros 77 mil relacionados ao norte-americana no Afe-
ganisto, alcanaram grande repercusso (OLIVEIRA, 2011). A tais
materiais se somaria o vazamento de 251.287 telegramas diplom-
ticos norte-americanos. Estes foram trocados com embaixadas de
aproximadamente 180 pases, e disponibilizados na grande rede
no dia 29 de novembro de 2010 (OLIVEIRA, 2011). O referido fato
contribuiu diretamente para uma projeo ainda maior do site e
da organizao WikiLeaks, gerando um descontentamento geral
por parte dos pases e indivduos afetados (OLIVEIRA, 2011).
Em linhas gerais, o WikiLeaks se benefciou, de fato, da difu-
so do poder com o advento da livre informao para se projetar
no cenrio poltico internacional, vazando documentos sigilosos e
espalhando informao para a sociedade como um todo; criando
assim, uma nova noo de poder da informao (OLIVEIRA, 2011).
4. WIKILEAKS E OS ENQUADRAMENTOS JURDICOS NACIONAIS
Essa quarta sesso do artigo tem por objetivo analisar se, e como,
as aes dessa organizao se relacionam com legislaes de di-
versos pases e com o processo jurdico de um modo geral. Para
isso, crucial que se exponha tambm o tratamento reservado ao
principal representante da organizao, Julian Assange.
4.1. Julian Assange: aes individuais e reaes internacionais
A relao entre o principal representante do WikiLeaks e a lei
sempre foi de certo modo conturbada. A organizao no foi a
primeira experincia de Julian Assange em compartilhamento de
arquivos secretos. Ainda na adolescncia, aos 16 anos, o jovem
australiano formou, com outros dois amigos, uma organizao
chamada Subversivos Internacionais. O objetivo desse grupo era
invadir computadores alheios e divulgar o contedo que encon-
travam sem, contudo, danifcar o computador-alvo. Com isso, a
atividade do grupo se enquadrava como criminosa e, por isso, ao
serem identifcados, foram processados judicialmente. O proces-
so que comeou a ser desenvolvido em 1991 foi concludo em
1992. Assange foi preso e posteriormente conseguiu o direito
liberdade por boa conduta mediante pagamento de fana de
R$ 3.501,67 (DOMINGOS; COUTO, 2011).
Em 2010, enquanto Julian Assange passava pela Sucia para
uma srie de palestras sobre a questo da localizao dos servido-
res do WikiLeaks, a Justia sueca o chamou para que respondes-
se por duas acusaes de crimes sexuais. Segundo a Promotoria
sueca, durante uma relao sexual o preservativo de Assange teria
se rompido e depois sido retirado; o que se enquadra como estu-
4
Em linhas gerais, anarquia o mesmo que a ausncia de um governo central
(PROUDHON, 1979).
397 396
pro pela legislao local (DOMINGOS; COUTO, 2011). Assange
respondeu s acusaes afrmando que estas fazem parte de uma
campanha pela difamao de seu nome. Soube-se depois que uma
das mulheres que o acusavam, Ana Ardin, era uma cubana, aver-
sa poltica de Fidel Castro, que tinha trabalhado para ONGs f-
nanciadas pela CIA. Esse fato serviu como forma de corroborar as
afrmaes de inocncia de Assange (DOMINGOS; COUTO, 2011).
Em outubro de 2010, pouco depois de ter sido iniciada a acu-
sao, o processo foi fechado sem muitas explicaes. Contudo, foi
reaberto no ms seguinte e, como Assange no se encontrava mais
em territrio sueco, a Sucia pediu Interpol que o australiano
fosse preso. Uma semana aps o requerimento, Julian Assange se
apresentou Polcia Metropolitana de Londres. Nas duas primeiras
instncias a Sucia teve o pedido de extradio negado, contudo,
na terceira ele foi aprovado. Quando da escrita deste artigo, o fun-
dador do WikiLeaks se encontrava na embaixada do Equador em
Londres por conta de uma permisso de asilo poltico (BBC, 2012).
Um fato curioso a posio da poltica australiana diante dos
acontecimentos. natural, nos casos de nacionais respondendo
juridicamente no exterior, que o pas natal do ru acompanhe o
processo para garantir a integridade de todos os requisitos jurdi-
cos bsicos. Contudo, a Austrlia no se manifestou em nenhum
momento, nem condenando nem inocentando Assange. Mesmo
na ocasio em que a Promotoria da Sucia pediu a priso do aus-
traliano Interpol com medidas fortes de restrio de liberdade,
como a proibio de visitas, para um caso no qual tais prticas
no so comuns , a Austrlia se manteve neutra durante todo o
processo (DOMINGOS; COUTO, 2011).
Por outro lado, a posio dos Estados Unidos durante os
acontecimentos relacionados ao WikiLeaks foi mais incisiva. Tan-
to que a Justia militar norte-americana condenou Bradley Man-
ning, um militar que disponibilizou algumas informaes secre-
tas do Exrcito para oWikiLeaks. Alm de conden-lo, o governo
dos Estados Unidos realizaram uma campanha para tentar ligar a
imagem de Manning a Assange para que este tambm fosse indi-
ciado juridicamente com o primeiro. Contudo, as tentativas no
foram totalmente bem sucedidas; apenas chamaram a ateno
da opinio pblica norte-americana para uma possvel relao
entre os dois (DOMINGOS; COUTO, 2011).
4.2. A organizao: difuso de informaes e posicionamentos nacionais
Desde o seu incio, o WikiLeaks no era bem visto pelos Estados
Unidos. Como forma de represlia, este pas pressionou as em-
presas norteamericanas que hospedavam o servio de endereo
eletrnico do grupo at que elas tirassem o site do ar. Com isso,
os servidores foram transferidos para diversos pases, principal-
mente a Sucia, onde a legislao protege fortemente a liberdade
de imprensa (DOMINGOS; COUTO, 2011).
Uma das fontes de manuteno do WikiLeaks o recebimen-
to de documentos que possam contribuir com o objetivo da or-
ganizao. Contudo, a proteo das fontes de informao algo
essencial. Percebendo isso, o principal modo de promoo da en-
trega de documentos foi via Internet fato que se mantm ainda
hoje. Isso se deve ao fato de que a maioria dos pases impe pou-
cas restries jurdicas ao uso do ciberespao exceto por poucos
pases, como a China e o Ir. Alm disso, um processo de cripto-
grafa foi implantado para que a origem do remetente no fosse
descoberta. Com isso, foi criada uma blindagem ao anonimato de
quem contribusse ao projeto (DOMINGOS; COUTO, 2011).
A integridade fsica das pessoas que fornecem as informaes
ao WikiLeaks tambm foi defendida internacionalmente pelo
Relator Especial das Naes Unidas para a Proteo e Promoo
do Direito e da Liberdade de Opinio e de Expresso, Frank La-
Rue, e pela Relatora Especial para a Liberdade de Expresso da
Comisso Interamericana de Direitos Humanos, Catalina Bote-
ro. No documento, so condenadas as prticas de interferncia
estatal na Internet e discutida a questo da confdencialidade
das informaes. Segundo a carta aberta, devem existir critrios
claros expressos em lei para que um documento seja protegido
do alcance pblico, sendo que a nica justifcativa para a conf-
dencialidade de um documento a manuteno da segurana
nacional e/ou de pessoas fsicas. Desse modo, o prprio gover-
no seria responsvel em manter secretos tais documentos. Caso
uma pessoa no-autorizada tenha acesso a eles, ela no pode ser
condenada judicialmente a no ser que ela tenha se utilizado
de meios ilcitos para se chegar a essas informaes. Contudo,
as cartas e declaraes da Organizao das Naes Unidas no
possuem carter jurdico obrigatrio para os pases que a inte-
gram. Esses documentos se manifestam apenas como diretrizes
comportamentais desejveis, cabendo a cada Estado a deciso de
acat-las (DOMINGOS; COUTO, 2011).
Utilizando um dos termos de justifcao da carta
supracitada, o legislador republicano Peter King pediu, em
2010, ao Departamento do Tesouro dos Estados Unidos para que
Julian Assange fosse includo no grupo de pessoas aptas a serem
punidas pelo rgo, o qual responsvel pelo controle dos bens
399 398
que estrangeiros possuam em territrio americano. A razo para
tal requerimento foi a suposio de as informaes liberadas pelo
WikiLeaks ameaarem a segurana nacional dos Estados Unidos.
Porm, as diretrizes de ao do Departamento do Tesouro so
defnidas pelo Congresso americano e se aplicam principalmente
sobre narcotrafcantes e pessoas ou entidades que apoiam o
terrorismo. Desse modo, pouco provvel que Assange seja
condenado nessa seara (TIME MAGAZINE, 2010).
Contudo, as investidas do governo norte-americano contra
o WikiLeaks no se esgotaram por a. Nos Estados Unidos exis-
te uma lei chamada SHIELD que, em portugus, signifca algo
como Protegendo a Inteligncia Humana e Cumprimento Legal
de Divulgao (DOMINGOS; COUTO, 2011, p. 89). Esta lei alte-
rou uma pequena parte da Lei de Espionagem, que regulamenta
como crime a divulgao de criptografas de informaes sigi-
losas dos Estados Unidos. Por mais que a Lei de Espionagem te-
nha sido elaborada em 1917, aplic-la num caso atual no repre-
senta um problema para o Judicirio porque, por interpretao
da prpria lei, os casos pelos quais o WikiLeaks est sendo jul-
gado podem ser contemplados pela respectiva norma jurdica
(DOMINGOS; COUTO, 2011).
No obstante, a SHIELD tambm criminaliza a exposio de
documentos relativos identidade de algum membro da inteli-
gncia americana ou que represente os Estados Unidos no exte-
rior. Ou seja, publicar informaes relativas s atividades secretas
do governo americano, ofcialmente, tornou-se crime com o in-
cio da aplicao dessa lei. O primeiro efeito da SHIELD foi que a
Amazon, empresa que hospedava o site do WikiLeaks nos Estados
Unidos, em 2010, foi obrigada a cancelar o contrato com a res-
pectiva organizao porque, segundo a lei, ela estaria colaboran-
do com a divulgao de dados referentes a pessoas do governo
norte-americano (DOMINGOS; COUTO, 2011).
Outro caso de condenao a um colaborador do WikiLeaks
foi na Sua. Rudolf Elmer, um banqueiro, liberou primeiro para
a polcia, depois para o WikiLeaks as informaes de transaes
bancrias de grandes empresas e de pessoas ricas que sonega-
vam impostos. Mesmo tendo liberado as informaes polcia
em primeiro lugar, Elmer foi obrigado pela justia a pagar uma
multa pela quebra de sigilo bancrio de quem teve as informa-
es privadas liberadas ao pblico (DOMINGOS; COUTO, 2011).
Por conseguinte, fca claro que existe um descontentamento
com o WikiLeaks. Desse modo, a tendncia que a organizao
fque cada vez mais em evidncia ao pblico por conta das acu-
saes de ilegalidade que os seus lderes e a prpria fundao so-
frem. O difcil afrmar por quanto tempo o WikiLeaks continua-
r atuando e se permanecer nos moldes de funcionamento que
conhecemos atualmente (DOMINGOS; COUTO, 2011).
Por fm, o provvel modo de restrio da atuao do WikiLe-
aks ser a proibio da divulgao de informaes de integran-
tes do governo. Vendo a efccia que a SHIELD teve em territrio
americano, pode ser que outros pases tambm adotem modelos
semelhantes com o objetivo de limitar cada vez mais o trabalho
do WikiLeaks e, indiretamente, a possvel liberao de seus pr-
prios documentos confdenciais.
5. IMPACTOS DO WIKILEAKS
Por trabalhar com documentos e informaes que dizem respei-
to a questes diversas envolvendo inmeros pases, o WikiLeaks
causou desentendimentos e incitou discusses em diversas reas
do conhecimento. Neste quinto tpico, buscaremos mostrar que
esta organizao exerceu de certa maneira uma infuncia sobre
as relaes internacionais e sobre a Comunicao especialmen-
te no Jornalismo na contemporaneidade. Ao mostrar os diferen-
tes argumentos defendidos por tericos dessas reas, queremos
elucidar como se deu essa infuncia e no que ela acarretou.
5.1. As relaes interestatais ps-WikiLeaks
Um dos grandes legados do WikiLeaks, sem sombra de dvidas,
que esta organizao representou uma inovao no uso da infor-
mao enquanto arma poltica capaz de promover transforma-
es (OLIVEIRA, 2011).
O WikiLeaks evidenciou o grau de despreparao da legisla-
o de muitos pases com relao ao advento da informatizao
do conhecimento na poltica internacional. At o advento do Wi-
kiLeaks, as legislaes da grande maioria dos pases do mundo
eram limitadas ao lidar com a produo de conhecimento livre
por meio de atividades cibernticas, o que foi modifcando-se
com o tempo (OLIVEIRA, 2011). As aes do WikiLeaks, vincu-
ladas ao despreparo de tais legislaes, exigiram e continuaro
exigindo dos governos potencialmente atingidos uma espcie de
autocensura, aumentando o grau de silncio no tocante s infor-
maes confdenciais e elevando o tom de obscuridade das aes
diplomticas (SPEKTOR, 2011).
Um exemplo foi dado pelo governo norte-americano, que
optou por reformar todo o sistema de acesso a seus arquivos con-
401 400
fdenciais, criando para isso auditorias eletrnicas diversas, com
o intuito de evitar vazamentos e identifcar seus autores (KELLER,
2012). Tal sistema de auditoria eletrnica consiste no registro,
certifcao e digitalizao de arquivos passveis de rastreamento,
o que aumenta o grau de segurana no fuxo de informaes di-
versas (DUARTE, 2010).
O WikiLeaks tornou evidente o grau de vulnerabilidade digi-
tal dos rgos diplomticos norte-americanos, assim como os de
outros pases (LAFER, 2011).
Os Estados Unidos condenam veementemente a descarga ilegal de
informao confdencial [...]. A descarga no apenas um ataque
aos interesses da poltica externa americana. um ataque comu-
nidade internacional [...]. No h nada louvvel em colocar em pe-
rigo pessoas inocentes, e [...] as relaes pacfcas entre naes, das
quais a nossa segurana comum depende. (CLINTON, 2010, apud
OLIVEIRA, 2011, p. 56)
A ao repentina do WikiLeaks em vazar documentos sigilosos
do governo norte-americano provocou grande constrangimento
para a diplomacia deste pas (OLIVEIRA, 2011). Sendo assim, foi
quase imediato o posicionamento de contrariedade dos EUA em
relao aos princpios desta organizao. Polticos como Sarah
Palin sugeriram uma perseguio ferrenha a Julian Assange e a
todo o WikiLeaks, primando por enquadrar o mesmo na catego-
ria de terrorismo digital, valendo-se, para isso, da argumentao
de que o WikiLeaks invadira territrio (digital) alheio sem per-
misso (OLIVEIRA, 2011). No entanto, a tentativa de perseguio
judicial por parte dos EUA a Assange e ao WikiLeaks tem esbarra-
do no fato de Assange no possuir cidadania norte-americana e
nos entraves determinados pela primeira emenda constitucional
dos Estados Unidos (SPEKTOR, 2011), que prev a garantia da li-
berdade de imprensa e de expresso a todos (EUA, 1789).
Alm do que j foi citado acima, a tradio da mdia norte-
-americana de utilizar-se de material confdencial vazado para
propagar escndalos tem contribudo para um enfraquecimento
ainda maior da presso feita em torno do WikiLeaks (SPEKTOR,
2011). Mesmo as tentativas do governo para que servios como
o Paypal e empresas como Visa e Mastercard neguem toda
e quaisquer formas de prestao de servios para a organizao
WikiLeaks tm falhado, uma vez que legalmente no existem mo-
tivos para tal (OLIVEIRA, 2011).
Tericos e especialistas de vrios pases divergem sobre a real
signifcao das aes do WikiLeaks para o mundo e, principal-
mente, para a poltica externa norte-americana (SPEKTOR, 2011).
Um grupo adepto da viso de que embora a interferncia causa-
da pelos vazamentos como um todo tenha sido importante para o
Sistema Internacional, no constituiu um marco a ser delongado
na estrutura das Relaes Internacionais (SPEKTOR, 2011). Ou
seja, no teria deixado marcas profundas o sufciente para alterar
o modo pelo qual se relacionam os Estados (OLIVEIRA, 2011).
Na opinio de Matias Spektor (2011), tal abalo est longe
de ter magnitude ssmica, visto que as relaes entre os Estados
mantiveram-se regidas sob os mesmos padres, estando acima
de um simples constrangimento miditico ou algo do gnero. No
caso americano, Spektor (2011) conclui que a reao dos EUA
contra o WikiLeaks consistiu em exagero, visto a pouca contribui-
o do mesmo para alteraes nas relaes diplomticas norte-
-americanas com os demais pases do mundo.
Jos Domingos e Srgio Couto (2011) defendem que a con-
tribuio do WikiLeaks foi signifcativa no que concerne de-
monstrao do verdadeiro papel da livre informao e do im-
pacto poltico que o conhecimento detm. O WikiLeaks teria
reforado o direito do cidado de saber o que se passa no plano
poltico e econmico de seu pas, fortalecendo o conceito de
transparncia (DOMINGOS; COUTO, 2011)
Um dos grandes fatores a se ressaltar justamente o aspec-
to dual da diplomacia norte-americana exposto pelo WikiLe-
aks (OLIVEIRA, 2011). Washington, ento, caiu em contradio
quando, ao defender ou ao menos primar pela imagem de defen-
sora da liberdade de expresso e do livre acesso internet e seu
domnio, viu-se, repentinamente, traindo tal conceito ao lutar
pelo fm do WikiLeaks (OLIVEIRA, 2011).
O fato que o WikiLeaks contribuiu para a modifcao dos
procedimentos e da preocupao com o sigilo da comunicao di-
plomtica em diversos pases, ao passo que gerou cidados mais
conscientes e interessados na realidade poltica de seus Estados
e respectivos desdobramentos (OLIVEIRA, 2011). Debates como
governana global
5
, importncia das organizaes internacionais
e a difuso do poder no mundo atual tornaram-se cada vez mais
5
A ONU defne como governana global a soma das diferentes maneiras com as quais
os indivduos e instituies pblicas e privadas podem administrar seus assuntos co-
muns (ABREU, 2004)
403 402
comuns, devido, em alguma medida, ao WikiLeaks (SPEKTOR,
2011). Este serviu ainda para a projeo de um cenrio internacio-
nal onde instrumentos e organizaes no-estatais, como o prin-
cpio de Crowdsourcing e o prprio WikiLeaks tiveram seu papel
consideravelmente expandido, rompendo-se com o monoplio
das informaes acerca das aes dos Estados, antes quase que to-
talmente retido nas mos dos prprios Estados (SPEKTOR, 2011).
Gerou-se, desde ento, um grande debate relativo liberaliza-
o ou no de informaes sigilosas tocantes poltica internacio-
nal dos Estados nacionais (OLIVEIRA, 2011). Abaixo sero identi-
fcados dois grupos: de um lado aquele que defende o sigilo como
pea fundamental para o sucesso diplomtico e do outro, que
acredita que o melhor caminho para a construo de relaes sus-
tentveis situa-se na informao sem fronteiras (SPEKTOR, 2011).
Paulo Roberto de Almeida (2011) atenta para o fato de que
a ousadia wikilikeana pode difcultar ainda mais o acesso a
informaes ao invs de contribuir para com o mesmo, sendo o
defagrador potencial de um processo de centralizao informa-
tiva nunca antes visto por parte dos governos nacionais. J Sny-
der (2010) e Danin (2010) acreditam que o processo diplomtico
global ser afetado. Telegramas diplomticos passaro a ser des-
nudados de qualquer assunto controverso (DANIN, 2010), e ser
difcultado o trabalho dos profssionais das relaes exteriores,
sobretudo norte-americanas (SNYDER, 2010). Campbell (2010),
por sua vez, atenta para a quebra da confana diplomtica m-
tua, causada pelo WikiLeaks, que teria contribudo para o impe-
dimento de um fuxo dinmico de informaes entre diferentes
organismos diplomticos.
Gates (2010) e Spektor (2011) so defensores da viso de
que o WikiLeaks pouco contribuiu para a desestabilizao das
relaes diplomticas globais. Para Spektor (2011), os governos
nacionais em pleno sculo XXI deveriam abandonar a postura
conservadora de oposio a vazamentos online, e ao invs disso,
adaptar suas legislaes de modo a estabelecer melhores prticas
relativas a este tipo de situao, ao invs de frmarem-se na iluso
de que o sigilo diplomtico pode ser impenetrvel. Outros auto-
res como Jos Domingos e Srgio Couto (2011), acreditam na im-
portncia de ferramentas como o WikiLeaks para o estmulo a um
mundo onde a informao livre e de fcil acesso, onde governos
tenham que responder verdadeiramente por suas aes polticas
e por suas responsabilidades.
5.2. A Comunicao e o WikiLeaks
O WikiLeaks, diferentemente do que se faz no jornalismo tradi-
cional, coloca disposio do pblico suas fontes com a fnali-
dade de possibilitar ao indivduo checar por si s os fatos. Isso
teve como resultado uma alterao no modo como se relacionam
jornalistas e suas fontes, pois tornou-se muito tnue a sua discri-
minao (CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011). O WikiLeaks
seria um novo tipo de jornalismo, de carter mais cientfco, o
qual permite ao pblico ler as notcias e comprov-las com docu-
mentos originais a distncia de um clique (ASSANGE, 2010 apud
CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011, p. 234).
No caso do Cablegate, que deu a Assange e ao WikiLeaks o
destaque que tm hoje, houve uma articulao entre a organiza-
o e cinco veculos impressos para que os dados fossem divulga-
dos ao maior pblico possvel, bem como confrmassem a legiti-
midade da informao publicada na internet (CHRISTOFOLETTI;
OLIVEIRA, 2011). Portanto,
A nova mdia precisou que a velha desse autenticidade ao seu pro-
duto; o site de vazamentos precisou da confabilidade e das creden-
ciais acumuladas dos velhos jornais para que alcanasse o impacto
esperado (CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011, p. 237).
Este episdio pode servir como ponto de partida para que um novo
modo de se fazer jornalismo seja posto em prtica. Existe a chance
de que o nmero de sites que publicam informaes da prpria fon-
te cresa de forma considervel nos prximos anos, como j poss-
vel identifcar com a existncia do OpenLeaks, criado por dissiden-
tes do prprio WikiLeaks (CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011).
Alm disso, tal proliferao de sistemas de recepo de da-
dos brutos tendo como fnalidade a denncia e a transparncia
e o interesse dos meios de comunicao tradicionais em utilizar
esses dados convergiro em um grupo colaborativo, como o que
foi visto no prprio Cablegate. Autores afrmam que o que acon-
teceu nesse episdio teve tamanha repercusso principalmente
por a notcia ter sido divulgada simultaneamente em quatro jor-
nais e uma revista (CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011).
Para eles, a colaborao entre esses dois meios de comunica-
o, imprensa tradicional e internet, muito bem exemplifcada
nesse caso, sendo que os mtodos jornalsticos foram imprescin-
dveis para que a grande quantidade de informao fosse sele-
cionada e organizada, de forma a garantir a devida qualidade e
contextualizao. Como escreve Bucci (2000, p. 127), [a] internet,
405 404
portanto, embora traga novas aberturas tecnolgicas que encur-
tam caminhos, no aposenta os preceitos do bom jornalismo.
Mais que isso, acreditam Christofoletti e Oliveira (2011, p. 239)
que a cultura colaborativa possui uma fora incomensurvel
para favorecer a democratizao das comunicaes.
Compreendendo a funo do jornalismo em uma sociedade
democrtica, Oliveira (2012) concorda que a liberdade de im-
prensa foi essencial para que o WikiLeaks conseguisse divulgar
as informaes confdenciais vazadas no Cablegate devido sua
garantia constitucional. Sobre isso, ela comenta que a caada
ao WikiLeaks, que surgiu depois da publicao dos documentos,
mais ameaadora para a democracia do que qualquer informa-
o secreta que ela possa ter revelado (OLIVEIRA, 2012, p.60).
Para ela, a importncia da organizao est em trazer ao p-
blico o que somente os Estados sabiam, ou seja, dar maior trans-
parncia s negociaes que eram feitas. Sobre isso, afrma:
A WikiLeaks no s ps em causa o papel do Estado nos pases de-
mocrticos como fez ascender a primeiro plano a relevncia dos
cidados e o direito que eles prprios tm de acesso aos assuntos
polticos, numa ordem em que os Governos assumem constante-
mente uma funo cada vez menos importante, por culpa das exi-
gncias da informao e da participao (OLIVEIRA, 2012, p. 64).
6. CONCLUSO
Aps contextualizar a organizao, seu surgimento e suas aes,
analisar questes importantes como, por exemplo, a tica no
jornalismo, legislaes sobre informao privada e o vazamento
de tais informaes e a viso de tericos dos campos da Comu-
nicao e das Relaes Internacionais sobre o assunto, podemos,
ento, fnalmente responder pergunta: o WikiLeaks age dentro
da legalidade e, ainda mais importante, dentro da tica?
Ao falarmos sobre legislao, fca claro que a legislao de
diversos pases pode impactar, de forma positiva ou negativa,
o trabalho de organizaes como o WikiLeaks. Isso visto, por
exemplo, com referncia localizao dos servidores do website,
estabelecidos em pases cujas legislaes nacionais defendem
a liberdade de imprensa e a liberdade de informao. Para uma
organizao como o WikiLeaks odiada por muitos agir den-
tro da legalidade uma questo de sobrevivncia e uma ttica
de defesa. Nos momentos em que h algum tipo de descumpri-
mento de leis, o grupo se torna alvo daqueles cujos interesses
foram agitados por alguma ao do WikiLeaks.
Isso demonstra que nem sempre h uma compatibilidade
entre a legislao vigente e a promoo da funo social da m-
dia. Afnal, no momento em que o grupo que compe o WikiLe-
aks se prope a fazer um novo jornalismo, ele se conecta, cons-
cientemente ou no, tica jornalstica de revelar a verdade,
cumprindo assim seu papel social. Nesse sentido, o WikiLeaks,
em seu trabalho de revelar sociedade verdades antes acess-
veis apenas a uma pequena parte da populao, alm de promo-
ver um debate melhor embasado sobre questes internacionais
relevantes, tem o potencial de exercer papel crucial na susten-
tao da democracia. Permanece, contudo, o questionamento
referente relao entre a democratizao da mdia e a proteo
da segurana nacional e das relaes diplomticas pacfcas.
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Valores comunitrios: a dimenso
social da dignidade humana
SEO 3
411 410 Ao pensar-se a dignidade humana, no h como desconsiderar o
papel da sociedade na defnio dos limites autonomia do in-
divduo. A ideia de valores comunitrios consiste, aqui, em dois
elementos principais: as crenas, compromissos e interesses com-
partilhados por uma sociedade; e as normas impostas pelo Estado
(BARROSO, 2011). Afnal, homem algum independente das rela-
es que estabelece com seus pares. Dessa forma, natural que as
relaes interpessoais mais amplas se apresentem como contor-
nos ou limites mais ou menos legtimos autonomia individual.
Muitas vezes, portanto, tais constrangimentos autonomia
individual se expressam na fgura do Estado e de suas polticas.
Compreende-se, afnal, que este tem o papel de promover valo-
res e objetivos coletivos, acerca dos quais exista um grau elevado
de consenso na sociedade. Isto , em favor de um entendimento
compartilhado acerca do que so condies de vida consideradas
boas, o Estado pode, legitimamente, restringir as escolhas do in-
divduo (BARROSO, 2011). o caso, por exemplo, do combate
criminalidade pelo Estado. Entretanto, quando tal imposio da
vontade realizada de forma tirnica seja pelo Estado ou por
outros grupos da sociedade faz-se necessrio por em questo
a legitimidade de tais aes. Esses dilemas se faro presentes ao
longo dos prximos captulos deste livro.
No captulo Apatridia e cidadania: protegendo cidados le-
galmente invisveis
1
, fca especialmente clara a forma como valo-
res e interesses compartilhados delineiam o espao da autonomia
individual. O texto aborda o fenmeno da apatridia, isto , a reali-
dade de indivduos que no so reconhecidos como cidados de
Estado algum, ou que no podem desfrutar da proteo do Estado
1
Escrito por Deborah Cristina Rodrigues Ribeiro, Isabela Ottoni Penna do Nascimen-
to, Luiz Artur Costa do Valle Junior e Victor de S Neves.
2
Escrito por Ana Clara de Freitas Ferreira, Kaiutan Venerando Ruiz da Silveira, Maya-
ra Nascimento Cunha e Ricardo Prata Filho.
3
Escrito por Dbora Antnia Lobato Cndido, Christiane Souza Viana Najar e Juliana
Andreia Grangeiro Ferreira.
4
Escrito por Jaqueline Azevedo de Amorim Rego, Joo Paulo Melo Nacarate, Lusa
Noleto Perna e Tarcsio Barbosa Pinhate.
em que nasceram. Por um lado, o captulo demonstra a relevn-
cia do pertencimento a um grupo no apenas para a promoo
de interesses coletivos, mas tambm individuais como se veri-
fca pelas pssimas condies atravessadas por inmeros grupos
aptridas ao redor do mundo. Por outro lado, so latentes tambm
os riscos que a promoo de valores sociais pode impor sobre a
realidade de minorias. Afnal, como exemplifcado no artigo, fre-
quente que a privao do acesso cidadania refita preconceitos
enraizados na sociedade, que privilegiam aqueles que partilham
de sua mesma identidade cultural em detrimento de outros.
J no captulo Estratgias para a Consolidao da Demo-
cracia na Libria e Guin-Bissau
2
, sero discutidas as medidas
associadas construo da paz (em ingls, peacebuilding), em
pases que tenham atravessado confitos violentos. Assim sendo,
a discusso aqui consiste na anlise de formas para a constituio
de Estados capazes de promover os valores e interesses da socie-
dade, limitando as atividades de grupos que desejam fazer uso da
violncia para a promoo de interesses particulares.
No captulo Combatendo o terror atravs de seu nexo com
o crime organizado: uma estratgia efciente e responsvel
3
, por
sua vez, a discusso recai sobre a adequao de formas de com-
bate a atividades terroristas. A supresso da criminalidade con-
siste em mais um claro exemplo da necessidade da limitao
autonomia individual quando esta pe em risco o bem coletivo;
tambm esse o caso do combate ao terrorismo, medida de inte-
resse pblico que deve ser levada a cabo com o menor dano pos-
svel ao bem-estar de terceiros.
J no captulo Cidades Sustentveis: lidando com a urbani-
zao de forma ambiental, social e economicamente sustent-
vel
4
, a discusso recai sobre as maneiras de promover a susten-
tabilidade em mbito urbano. A discusso sobre a limitao da
autonomia individual neste caso d um passo alm, na medida
em que pretende proteger no somente os interesses atualmente
compartilhados pela sociedade, mas tambm a possibilidade de
bem-estar das geraes futuras.
412
No penltimo captulo desta seo, Estabilidade fnanceira e
resposta multilateral na crise do euro
5
, o papel do Estado espe-
cialmente explicitado, na medida em que se enfatiza o papel das
polticas macroeconmicas e da cooperao interestatal no comba-
te atual crise na zona do euro. Afnal, fca claro que a ao estatal
na economia impacta outros agentes econmicos, como os bancos,
as empresas e os indivduos, podendo atuar de forma positiva ou
negativa com relao a interesses compartilhados por esses agen-
tes, de uma maneira que estes no poderiam fazer individualmente.
Por fm, no captulo Movimento dos No Alinhados: Desar-
mamento e autodeterminao nacional no contexto da Guerra
Fria
6
, possvel perceber a forma como a atuao internacional
dos Estados em prol de valores como a paz e o desarmamento
so cruciais para a promoo de valores compartilhados pela so-
ciedade a nvel domstico, como a prpria segurana. Ao mes-
mo tempo, pode-se analisar o no alinhamento no contexto da
Guerra Fria como uma tentativa de garantir que os interesses de
uma sociedade sejam promovidos pelo Estado que a representa,
preservando tais interesses da ingerncia de atores externos.
BARROSO, L. R. Here, Tere and Everywhere: Human Dignity in Contemporary Law
and in the Transnational Discourse. Boston College International and Comparative
Law Review, v. 35, n. 2. 2011.
5
Escrito por Henrique Felix de Souza Machado, tria Aguiar Tonon e Teresa de Ange-
lis de Sousa Cavalcanti.
6
Escrito por Andr Rothfeld, Felipe Oliveira Dias, Larissa Presotto Bertolo e Pedro
de Souza Melo.
415 APATRIDIA E CIDADANIA
Protegendo indivduos
legalmente invisveis
Deborah Cristina Rodrigues Ribeiro
Isabela Ottoni Penna do Nascimento
Luiz Artur Costa do Valle Junior
Victor de S Neves
1
14
Nobody had been aware that mankind, for so
long a time considered under the image of a
family of nations, had reached the stage where
whoever was thrown out of one of these tightly
organized closed communities found himself
thrown out of the family of nations altogether
2
Hannah Arendt
1. INTRODUO
De acordo com as estimativas do Alto Comissariado das Naes
Unidas para Refugiados (ACNUR, 2012), existem cerca de 12 mi-
lhes de aptridas localizados em diversos continentes, como
frica, Amrica, sia e Europa. Entretanto, a evidncia numri-
ca insufciente at para demonstrar a dimenso do problema,
visto que so poucos os pases que monitoram a frequncia de
aptridas em seus territrios, e mesmo aqueles que monitoram, o
fazem sem critrios claros para a verifcao do fenmeno.
Como ser analisado ao longo deste artigo, a apatridia impli-
ca um status de invisibilidade frente aos corpos jurdicos, o que
torna os aptridas indivduos completamente desprovidos de
direitos junto aos Estados. Apesar de tentativas de estender tais
direitos
3
, existe uma lacuna na aplicao do Direito Internacional
1
Agradecemos enormemente pelas contribuies e pela boa vontade do Professor
Doutor Antnio Augusto Canado Trindade, Doutor em Direito Internacional pela
Universidade de Cambridge, Professor Emrito da Universidade de Braslia e Juiz
do Tribunal Internacional de Justia, em Haia. Agradecemos tambm ao Ofcial de
Proteo do ACNUR no Brasil, Gabriel Godoy, pelas recomendaes e elogios. Final-
mente, lembramos tambm o papel do graduando em Relaes Internacionais pela
Universidade de Braslia, Caio Paes Leme Lorecchio, pelas contribuies e comen-
trios. Reconhecemos a difculdade da tarefa de encontrar espao na agenda de to
ilustres revisores, de forma que reforamos nossos mais sinceros agradecimentos e
ressaltamos que o presente artigo no teria sido possvel sem sua contribuio.
2
Ningum percebera que a humanidade, durante tanto tempo considerada ima-
gem de uma famlia de naes, havia chegado a um estgio em que quem quer que
fosse expulso de uma destas comunidades rigidamente organizadas ver-se-ia expul-
so da prpria famlia de naes, traduo nossa.
3
Tais como a Conveno de 1954 sobre o Estatuto dos Aptridas (ASSEMBLEIA GE-
RAL DAS NAES UNIDAS [AGNU], 1954) e a Conveno de 1961 para a Reduo dos
Casos de Apatridia (AGNU, 1961)
417 416
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Apatridia e cidadania
nesse ponto. Isso, porque, por mais que haja legislao internacio-
nal relativamente ampla sobre o assunto, no tm sido realizados
esforos sufcientes por parte da maioria
4
dos Estados para reduzir
esse interstcio e amenizar a propagao e perpetuao de casos
de apatridia. Evidncia disso o fato de que as duas convenes
supracitadas tm um nmero relativamente baixo de signatrios
5
,
sendo que vrios dentre os principais pases que tm relao direta
com o problema no assinaram
6
.
Alm disso, ser avanado o argumento de que, para alm de
um problema jurdico na aplicao das leis, existe tambm um
impasse com relao ao reconhecimento dos aptridas na esfera
social (STAPLES, 2012). Ademais, no deve ser dispensada a preo-
cupao acerca das formas como esse respeito ser suscitado, uma
vez que, sem ele, o vcuo existente entre as normas
7
e a realidade
continuar vigente por muito tempo.
Por fm, demonstrar-se- como esse litgio se manifesta em ca-
sos prticos, por meio da anlise da situao dos Palestinos e do povo
Roma. Tais sees tm como intuito mostrar como os casos se desen-
volveram historicamente, respaldando o argumento de que atribuir
somente aos Estados a jurisdio
8
sobre a escolha dos seus cidados
uma evidncia de que o fenmeno pode continuar acontecendo
indefnidamente (ARENDT, 1962 [1951]; BATCHELOR, 1995).
2. O PAPEL DA CIDADANIA NA MODERNIDADE
A privao do acesso cidadania est intimamente ligada ques-
to dos aptridas no mundo moderno. A partir da noo de que
a cidadania garantida por um Estado que engloba uma nao
9
,
cria-se um lao coletivo ao redor dessa comunidade, que pode ge-
rar tendncias particularistas caso se considere a diferena entre
um cidado completamente integrado e um no cidado renegado
por essa coletividade.
Assim, por mais que se tente desnacionalizar a proteo aos
direitos humanos (WAAS, 2009), sua implementao continua
bastante vinculada autonomia estatal. Portanto, torna-se mis-
ter para o estudo da apatridia que se analise a concesso destes
direitos fundamentais que tanto importa na ocorrncia do fen-
meno dos aptridas.
Nesta seo ser introduzido o conceito da cidadania por meio
de uma abordagem histrica, enfatizando a evoluo obtida desde
a antiguidade clssica at os tempos modernos. Posteriormente,
ser adicionado o tema do nacionalismo e a maneira ntima com a
qual ele se relaciona com a cidadania.
Por fm, ser abordada a forma como a cidadania contribui
para a difuso dos direitos humanos e em que grau a privao
dos direitos ligados a ela infuenciam na situao dos aptridas.
A partir da anlise dessa questo, aplicar-se- a teoria do reco-
nhecimento ao caso dos aptridas, buscando responder por que
o fenmeno da apatridia continua to frequente mesmo com
uma legislao sufciente e razoavelmente extensa (WAAS, 2008),
e como amenizar o problema.
2.1. A evoluo do conceito: da antiguidade clssica modernidade
O conceito de cidadania surge primeiramente na Grcia antiga
a partir de uma diferenciao entre helenos e brbaros. Nesses
termos, o cidado majoritariamente, aquele que nascia em ter-
ritrio grego flho de pais gregos era a minoria da populao
da cidade-Estado que desfrutava de um status social elevado. En-
quanto isso, os brbaros seriam os estrangeiros que, apesar de
conseguirem residir em um territrio estranho a eles, eram cons-
tantemente submetidos a trabalhos desvalorizados e escravido
e no tinham direito de participar dos assuntos relacionados
plis (MARKUS, 1988).
Depois, tal qual expressa Donnelly (2009), preciso ter em
mente o fato de que a cidadania grega estava muito pautada na
capacidade de autogoverno, em oposio aos governos monr-
quicos e tirnicos dos brbaros. Por isso, somente eles poderiam
aplicar os princpios fundamentais da isonomia (igual aplicao
da lei para todos os cidados) e isogonia (igual direito de partici-
pao nas assembleias pblicas).
Entretanto, preciso deixar claro que h uma forte distin-
o entre a concepo grega e a moderna de cidadania, princi-
palmente no que diz respeito noo de inclusividade gerada
nessas sociedades (DONNELLY, 2009). Nesse sentido, os laos de
4
Uma das poucas excees o caso do governo de Bangladesh, que nos ltimos anos
tem se esforado para reverter a situao de apatridia dos mais de 160 mil Biharis que
vivem em seu territrio (HUSSAIN, 2009)
5
So 76 para a Conveno de 1954 e 48 para a Conveno de 1961 em um universo de
193 Estados reconhecidos pela ONU atualmente.
6
Dentre eles, Qunia, Bangladesh, Mianmar, Nepal, Rssia, EUA, entre outros, como
Nova Zelndia e Canad que no ratifcaram a de 1954.
7
Normas so as prescries que esto no campo do dever ser.
8
Jurisdio pode ser defnida como poder atribudo a uma autoridade para fazer cum-
prir certas leis e punir quem as infrinja em determinada rea (FERREIRA, 2005, p. 500)
9
Aqui, para fns analticos, foi considerado que cada Estado engloba uma nao. Po-
rm, sabido que, na realidade, h uma pluralidade muito maior de casos de Estados
multinacionais (NIELSEN, 1996-1997; LICHTENBERG, 1996-1997).
419 418
pertencimento coletividade ateniense, por exemplo, no eram
amplos o sufciente para que se possa tratar de uma nao
10
, tal
qual entendida nos termos modernos. Ainda, de acordo com Be-
nedict Anderson (2008), s possvel falar do surgimento de uma
comunidade imaginada de cunho nacional a partir do momento
em que se criam condies materiais sufcientes
11
para que os in-
divduos possam se enxergar enquanto partes pertencentes a um
todo, ainda que separados espacialmente.
Para expressar melhor a diferena entre as concepes cls-
sica e moderna, pode-se aplicar o modelo piramidal de T. H. Mar-
shall (2009 [1950]) para o processo de aquisio dos direitos fun-
damentais de uma sociedade moderna. De acordo com o autor,
esses direitos estariam divididos em trs eixos principais, a saber:
direitos civis, polticos e sociais. Primeiro, surgiram os direitos ci-
vis (liberdade de expresso, de propriedade, de frmar contratos,
de receber julgamento justo) para a populao, a base da pir-
mide. A partir deles e da ascenso da burguesia enquanto classe
economicamente dominante, tornam-se imperativos o sufrgio e
a liberdade de associao, em funo da vontade de traduzir o
seu poder econmico em direitos polticos. Por ltimo, a garantia
de direitos polticos tem por consequncia a expanso da repre-
sentao que possibilitou que grupos antes marginalizados tives-
sem voz e reivindicassem os seus direitos sociais.
Nesse sentido, a defnio que melhor sintetiza a ideia apre-
sentada por Marshall a de Goldston (2006, p. 321, traduo nos-
sa), segundo a qual cidadania um status legal que serve, na
prtica, como uma precondio para o usufruto de vrios direitos,
incluindo o voto, propriedade privada, assistncia mdica, edu-
cao e viagem para fora do seu prprio pas. A partir disso, pode-
-se projetar a situao precria na qual uma pessoa vive caso no
seja cidad de nenhum Estado.
A importncia que essa noo traz para a anlise da apatridia
reside no fato de que a cidadania [...] , por defnio, nacional
(MARSHALL, 2009 [1950], p. 149, traduo nossa), j que o senso
de identidade que a nao requer essencial para a defnio de
quem ser cidado. Alm disso, possvel pensar que sem uma
identidade legal, uma pessoa no pode reivindicar direitos civis
e polticos, como o direito ao voto e candidatura em eleies
(SOUTHWICK; LYNCH, 2009, p. 3, traduo nossa).
2.2. Cidadania e nacionalidade
A partir da evoluo histrica do conceito de cidadania, entende-
-se por que a noo de pertencimento a um Estado nacional tem
sido, desde a Revoluo Inglesa (GREENFELD, 1992), to impe-
rativa para que um indivduo possa desfrutar dos direitos bsicos
da sociedade. A afrmao de Arendt (1962 [1951]) de que a cida-
dania seria o direito de ter direitos tem ainda muita fora. Seria
possvel argumentar, contrariamente flsofa, que a cidadania,
entendida estreitamente como o vnculo legal entre o indivduo e
o Estado, estaria cedendo lugar a uma nova concepo. Segundo
esta, o pertencimento a uma sociedade civil internacional, hu-
manidade, precederia a nacionalidade, ou o vnculo entre o indi-
vduo e seu Estado (FROST, 2009; 2008; WAAS, 2009).
No entanto, os Estados manipulam frequentemente o concei-
to de cidadania de forma a criar excees pretensa universalida-
de dos direitos humanos (GOLDSTON, 2006). Por consequncia,
deixar que Estados soberanos tenham autonomia para escolher
quais sero os seus cidados protegidos e quais sero aliengenas
abre espao para a formao de lacunas na proteo dos direitos
humanos, j que grupos podem no ser reconhecidos por Estado
algum (ARENDT, 1962 [1951]; BATCHELOR, 1995).
Nesse sentido, vlido dizer que o regime de proteo inter-
nacional que tem sido adotado at agora ainda muito limitado.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos (ASSEMBLEIA GE-
RAL DAS NAES UNIDAS [AGNU], 1948) j afrmava que o di-
reito nacionalidade universal. Porm, como j foi dito, no tm
sido tomadas muitas medidas para efetivar tal universalidade. Essa
evidncia deixa ainda mais claras as duas dimenses do poder do
Estado perante os indivduos: por um lado, tem um carter inclu-
sivo, ao garantir a cidadania a todos a que reconhece; por outro, um
carter excludente, que se mostra na arbitrariedade dos critrios
utilizados no reconhecimento dos cidados (STAPLES, 2012).
Para fns analticos, dividir-se- o conceito de nacionalidade
em dois eixos bsicos fundamentais para o seu entendimento
(WAAS, 2008, p. 219). O primeiro deles diz respeito ao direito de
ir e vir no territrio do seu Estado. O segundo se aplica ao direito
de participar dos processos decisrios e integrar os quadros do
10
Aqui, entendemos nao como os laos de pertencimento a uma comunidade que
esto ligados por meio de concepes compartilhadas de passado histrico, mitos,
origem territorial e lngua. Comunidades nacionais so especiais na medida em que
fornecem a seus membros ferramentas que permitem e condicionam sua interpreta-
o da realidade. Esta defnio inspirada na obra de Will Kymlicka (1995).
11
No caso, o capitalismo de imprensa. Podemos citar como exemplos a difuso de
livros e documentos ofciais em lnguas vernculas, alm de jornais com certa abran-
gncia regional que noticiavam fatos que ocorriam em locais diferentes ao mesmo
tempo (ANDERSON, 2008).
421 420
Estado. Dessa forma, entende-se por que algumas das garantias
que o Estado prov so bsicas e, por isso, no estar vinculado ju-
ridicamente a nenhum deles se torna uma situao preocupante.
Assim, podemos entender a relao que existe entre o per-
tencimento a uma nao e a cidadania. Kymlicka (1995) ressalta,
ainda, o fato de que importante que as naes minoritrias se-
jam valorizadas, pois os seus laos identitrios no apenas do
sentido s escolhas dos indivduos pertencentes a esses grupos,
mas tambm proveem a liberdade necessria para viver de acor-
do com os seus valores individuais. Por fm, Margalit e Raz (1990,
p. 449) afrmam que as culturas
12
precisam ser valorizadas para
que o respeito e a dignidade dos seus integrantes no sejam ame-
aados. A partir dessa constatao, ser avanado o argumento
de que para alm de uma busca por normas jurdicas nesta rea,
preciso, tambm, que se busque respeito e reconhecimento.
2.3. A teoria do reconhecimento
Nesse ponto, importante considerar as ideias que Hannah Aren-
dt (1962 [1951]) apresenta sobre a apatridia. A autora tem uma vi-
so claramente pessimista acerca do assunto (STAPLES, 2012), j
que acredita que o fato de no pertencer a um Estado talvez seja
uma das piores situaes que um ser humano pode viver pior
at do que situaes de escravido, por exemplo. Isso, porque ela
partilha da opinio de alguns autores supracitados (GOLDSTON,
2006; BATCHELOR, 1995) de que somente o Estado capaz de
garantir direitos bsicos a uma populao e de que, sem ele, por-
tanto, fca-se em uma situao de expulso da humanidade
(ARENDT, 1962 [1951], p. 297).
A necessidade de se analisar o assunto sob a tica do reco-
nhecimento decorre do fato de que a excluso qual os aptridas
esto submetidos transcende o aspecto jurdico e est intrinse-
camente relacionada a questes sociais. Portanto, mais do que
leis que os segregam, existem regimes societrios
13
que no os in-
cluem simplesmente por no os reconhecerem. Assim, caso no
haja respeito por um grupo, toda uma srie de relaes fca preju-
dicada, chegando ao ponto em que determinados indivduos no
conseguem trabalhar, residir, ou mesmo circular em lugar algum.
Mais do que isso, sem pertencer a uma comunidade reconhecida,
no h status poltico (ARENDT, 1962 [1951]).
Entretanto, falta na autora uma orientao para mudana.
Ela se restringe a verifcar o problema e descrev-lo conforme o
seu ponto de vista, mas no traa medidas plausveis para ameni-
zar a situao. Nesse sentido, Axel Honneth (2003), fundamenta
a sua teoria do reconhecimento em aspectos morais que se ligam
aos jurdicos como forma de buscar uma sada para a excluso
inevitvel a que Arendt est vinculada.
Em termos prticos, Honneth (2003) defende que as relaes
entre determinados grupos culturais devem ser pautadas no res-
peito recproco entre eles. De acordo com o autor, assim como
para Kymlicka (1995), o reconhecimento fundamental para que
a pessoa goze de autonomia na vida pblica a fm de usufruir das
suas capacidades pessoais enquanto um membro completo da
comunidade nacional. Honneth (2003) adiciona ainda o fato de
que h uma relao muito prxima entre o respeito e os direitos.
Isso signifca que, em sua teoria, direitos so o nico meio pelo
qual o respeito pode ser expresso. De fato, reconhecimento legal
usado [por Honneth] em seu trabalho como sinnimo para res-
peito (THOMPSON, 2006, p. 59, traduo nossa).
Em contraposio, Jrgen Habermas (1997) inverte a ordem
estabelecida por Honneth com relao aquisio do reconhe-
cimento. De acordo com o flsofo alemo, de nada adianta uma
situao em que os indivduos so dotados de direito, mas conti-
nuam sendo discriminados na sociedade
14
. Ademais, Habermas
(1997) argumenta que a melhor maneira de equilibrar esse im-
passe a ao comunicativa
15
na sociedade para se defnir os limi-
tes do que justo e as condies mnimas para que todas as pes-
soas sejam cidads, em detrimento de aes estatais reguladoras.
Por fm, Kelly Staples (2012), em consonncia com o que
Habermas (1997) enuncia, diz que perigoso assumir um posi-
cionamento acerca de como o Estado deveria ser, uma vez que
isso no leva em considerao que a luta pelo reconhecimento
muito mais do que prover direitos; pressupe tambm respeito
na esfera social. Assim, para ela, superar essa concepo de Esta-
12
Cultura, nesse caso, usada em um sentido mais amplo para indicar um grupo
societrio que tem origem territorial e lngua comum (KYMLICKA, 1995).
13
Regimes societrios so um conjunto de dispositivos culturais que do sentido s
aes dos indivduos em determinada sociedade (KYMLICKA, 1995). Nesse contexto,
existem laos culturais que so excludentes na medida em que no reconhecem de-
terminados grupos como dignos de respeito.
14
O autor chega a citar o exemplo da obteno do direito licena maternidade e
proteo da gestao. Entretanto, ele percebe que os prprios direitos conquistados
produziram efeitos contrrios, j que o mercado de trabalho passou a rejeitar as mu-
lheres em funo desses novos direitos (HABERMAS, 1997).
15
Habermas (1997, p. 186) elabora o conceito de ao discursiva como o ato de discu-
tir na esfera pblica questes controversas at que os indivduos formem opinies e
vontades consensuais para lev-las em forma de demandas para as esferas decisrias
(assembleias legislativas, por exemplo).
423 422
do como nico provedor de direitos legais o primeiro passo para
que sejam deixadas de lado vises particularistas e excludentes
que geram o desrespeito (STAPLES, 2012).
3. O FENMENO DA APATRIDIA
3.1. Como definir a apatridia?
Segundo o Artigo 1 da Conveno de 1954 sobre o Estatuto dos
Aptridas, aptrida toda a pessoa que no seja considerada
por qualquer Estado, segundo a sua legislao, como seu nacio-
nal (AGNU, 1954). Assim sendo, fca claro que esta defnio se
refere a um vnculo jurdico formal entre o indivduo e o Estado
que se deve encarregar de sua segurana. A uma primeira anli-
se, o conceito pode parecer satisfatrio para o funcionamento do
regime de proteo que nele se baseia. No entanto, necessrio
diferenciar a apatridia de jure, conforme defnida na Conveno
de 1954, da apatridia de facto, entendida como a condio de que
padecem indivduos que, possuindo de jure uma nacionalidade
qualquer, por algum motivo so excludos do usufruto dos bene-
fcios associados a ela.
Aptridas de facto, nesse sentido, no gozariam da proteo
do Estado junto ao qual possuem cidadania, por exemplo, por re-
sidirem no territrio de outro Estado e estarem privados dos meios
de provar sua nacionalidade frente s autoridades deste ltimo,
ou por seu pas originrio estar em estado de guerra, ou por re-
sidirem em um Estado que no mantenha relaes diplomticas
com aquele de sua nacionalidade (MASSEY, 2010). Grande parte
da discusso sobre a proteo aos aptridas tem se concentrado
na questo conceitual suscitada pela defnio da Conveno de
1954, que negligenciaria a frequente ocorrncia da apatridia de
facto. O debate sobre esse conceito, contudo, no indica um con-
senso aceitvel entre os acadmicos engajados. Uma defnio
concisa, ainda que algo conservadora, pode ser emprestada de
Hugh Massey (2010, p. 61, traduo nossa), que recomenda que o
termo aptrida de facto remeta a indivduos que se encontram
fora do pas de sua nacionalidade, e que no podem ou, por ra-
zes vlidas, no querem valer-se da proteo de tal pas.
No obstante, possvel que a omisso dos redatores da
Conveno tenha sido intencional (BATCHELOR, 1998). Sob a
suposio de que um aptrida de facto no residiria no Estado
junto ao qual possui cidadania, esperava-se simplesmente que
tais indivduos se enquadrassem na defnio de refugiados, tal
como apresentada na Conveno de 1951 relativa ao Estatuto dos
Refugiados (AGNU, 1951, Artigo 2), em que refugiado defnido
como toda pessoa que
(...) temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, naciona-
lidade, grupo social ou opinies polticas, se encontra fora do pas
de sua nacionalidade e que no pode ou, em virtude desse temor,
no quer valer-se da proteo desse pas, ou que, se no tem nacio-
nalidade e se encontra fora do pas no qual tinha sua residncia ha-
bitual, no pode ou, devido ao referido temor, no quer voltar a ele
16
.

Assim sendo, o debate intenso acerca da defnio do termo es-
taria simplesmente obscurecendo o real problema do sistema de
proteo dos aptridas (WAAS, 2008). Este problema ser sinali-
zado na subseo seguinte.
3.2. O Direito Internacional
Dois dispositivos foram produzidos com o intuito explcito de li-
dar com o problema da apatridia: a Conveno de 1954 sobre o
Estatuto dos Aptridas, e a Conveno de 1961 para a Reduo
dos Casos de Apatridia. A Conveno de 1954 estabelece o con-
ceito legal de aptrida, e serve fnalidade de prover proteo
temporria aos indivduos que nele se enquadrarem. Por sua vez,
a Conveno de 1961 visa ao estabelecimento de medidas que re-
duzam a incidncia de apatridia (ACNUR, 2010a; 2010b). Alm
disso, diversos outros dispositivos de Direitos Humanos podem
ser invocados em prol da proteo dos aptridas.
A Conveno de 1954 tem por base o princpio simples de
que um aptrida deve receber tratamento ao menos to favorvel
como aquele dispensado a um estrangeiro possuidor de (alguma)
nacionalidade. Contudo, a situao especial de vulnerabilidade
de que padecem os aptridas justifca direitos especiais, nomea-
damente assistncia administrativa (Artigo 25) e a documentos
de identidade e viagem (Artigos 27 e 28). Alm disso, o docu-
mento estipula que um tratamento ao menos to favorvel como
o acordado aos nacionais deve ser dado aos aptridas com relao
liberdade religiosa (Artigo 4) e educao pblica (Artigo 22).
A Conveno de 1961 visa diminuio da incidncia de
apatridia. Nesse sentido, suas provises so aplicveis a casos em
que o indivduo seria, de outra forma, privado de sua naciona-
16
Cabe ressaltar que o Protocolo de 1967 relativo ao Estatuto dos Refugiados (AGNU,
1967) removeu as restries espaciais e temporais contidas na defnio original da
Conveno de 1951.
425 424
lidade (ACNUR, 2010a). O documento dispe em quatro frentes,
quais sejam, i) a preveno da apatridia entre crianas, ii) em vir-
tude de perda ou renncia de nacionalidade, iii) por revogao
de nacionalidade e iv) por sucesso estatal. Os quatro primeiros
Artigos prescrevem aos Estados Contratantes a concesso de na-
cionalidade a toda criana (que, de outra forma, seria aptrida)
nascida em seu territrio ou que tenha algum elo de parentesco
com um nacional. Crianas abandonadas no territrio devem au-
tomaticamente ser reconhecidas como nacionais (Artigo 2).
Os Artigos 5 a 7 dispem sobre a reduo da apatridia em
estgios posteriores da vida, proibindo a renncia nacionali-
dade sem que se haja adquirido uma segunda. A revogao da
nacionalidade vedada a todos os Estados Contratantes, exceto
sob condies especfcas dispostas no Artigo 8, sendo proibida
sua revogao arbitrria sob pretextos raciais, tnicos, religiosos
ou polticos (Artigo 9). Finalmente, dispe-se que, em casos de
transferncia de territrio de um Estado a outro, as partes envol-
vidas devem tomar os procedimentos cabveis para que os trata-
dos frmados entre si no resultem em apatridia. Na ausncia de
tais tratados, prescreve-se a concesso de cidadania a todos os
residentes do territrio em questo (Artigo 10) (ACNUR, 2010a).
Tambm outros dispositivos de Direitos Humanos integram
o regime de proteo aos aptridas; de fato, o direito naciona-
lidade estendido a todos os indivduos no corpo da Declarao
Universal dos Direitos Humanos (AGNU, 1948, Artigo 15), no
mesmo artigo que probe a revogao arbitrria de nacionalida-
de. O Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos (AGNU,
1966) declara que toda criana, independente de raa, cor, sexo,
lngua, religio, origem nacional ou social, propriedade ou nas-
cimento tem o direito nacionalidade, devendo ser registrada
imediatamente aps o nascimento (Artigo 24); alm disso, dis-
pe que no-cidados s podem ser extraditados em observn-
cia lei, tornando indispensvel a prerrogativa de contestao
da deciso junto a uma autoridade competente (Artigo 13). A
Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas
de Discriminao Racial (AGNU, 1965), consoante Declarao
Universal, proclama a inalienabilidade do direito nacionalida-
de, independente de qualquer forma de discriminao (Artigo 5).
Muitos outros direitos relevantes poderiam ser destacados, no
sendo a lista acima exaustiva.
Tomados em conjunto, ento, as Convenes de 1954 e de
1961 e o regime de Direitos Humanos fornecem um framework
relativamente satisfatrio e abrangente para a proteo dos direi-
tos dos aptridas (WAAS, 2008), dentro dos limites evidenciados
pela discusso empreendida na segunda seo deste artigo. Que
a questo da apatridia no tenha sido sanada, ento, sugere que o
problema estaria na aplicao dessas normas.
3.3. A ocorrncia do fenmeno
Sob a luz do que j foi exposto, faz-se necessrio elucidar a im-
portante questo sobre como um indivduo pode perder sua na-
cionalidade, ou mesmo no chegar sequer a adquirir uma. Nesse
ponto, importante distinguir causas tcnicas das demais possi-
bilidades de carter mais claramente poltico. Causas tcnicas
recebem este nome por decorrerem, via de regra, do procedimen-
to padro prescrito pela legislao de nacionalidade de um deter-
minado Estado, ou da interao entre as normas de dois ou mais
Estados (WAAS, 2008).
Uma causa tcnica de apatridia derivada do confito ne-
gativo entre concepes de cidadania pautadas em jus soli e em
jus sanguinis (WAAS, 2008). A primeira dessas duas categorias
prescreve que a nacionalidade seja concedida a todos aqueles
que nasam no territrio de um determinado Estado; assim, por
exemplo, todo o indivduo que nasce em solo brasileiro automa-
ticamente elegvel cidadania brasileira
17
(BRASIL, 1988). Pelo
contrrio, segundo o jus sanguinis, o pertencimento comuni-
dade determinado por laos de parentesco; dessa forma, para
adquirir cidadania italiana, deve-se apresentar parentesco mais
ou menos prximo a um nacional italiano (ITLIA, 1992). Dito
isso, o problema se torna eminentemente simples: se cidados
de um Estado que privilegia o jus soli tm flhos no territrio de
um pas que opta pelo jus sanguinis, as crianas so, a princpio,
aptridas (WAAS, 2008).
Outras causas tcnicas de apatridia, relacionadas ao jus san-
guinis, podem ser condicionadas por legislao sensvel ao gne-
ro casos frequentes no norte africano, no Oriente Mdio e na
sia , por exemplo, quando a nacionalidade s pode ser trans-
mitida do pai ao flho, ou quando a nacionalidade da mulher que
se casa com um estrangeiro revogada em favor da do marido
(BLITZ, 2009). O nus tambm pode recair sobre bebs cuja as-
cendncia paterna no possa ser determinada, condio que
17
A Constituio brasileira prev a concesso de nacionalidade tanto pelo jus soli
como pelo jus sanguinis. Tanto flhos de brasileiros no exterior como crianas nasci-
das em territrio brasileiro podem adquirir a nacionalidade.
427 426
tambm pode ser estendida a crianas abandonadas, cuja situa-
o ainda mais vulnervel. Mais ainda, a aplicao do princpio
do jus sanguinis pode tornar a apatridia uma condio herdada,
passada adiante at que a aquisio posterior de cidadania seja
possvel (WAAS, 2008).
No se deve subestimar a infuncia das causas tcnicas com
relao ao surgimento da apatridia. Contudo, h formas mui-
to mais confituosas para a manifestao desse fenmeno, tais
como a revogao arbitrria
18
de nacionalidade, e situaes de
transio estatal. Confitos relativos nacionalidade, nesses ca-
sos, podem estar inseridos em quadros polticos muito instveis.
Um exemplo o caso dos anos subsequentes dissoluo da
URSS, que mergulharam o leste europeu em confitos tnico-na-
cionalistas, em que a atribuio de cidadania teve um papel de
relevo (BLITZ; LYNCH, 2009). Assim tambm sucedeu na Alema-
nha nazista, que se valeu de legislao discriminatria de forma a
revogar a cidadania da populao judaica (BLITZ; LYNCH, 2009).
Nesse sentido, critrios indevidos podem ser empregados
para a atribuio de nacionalidade, resultando na recusa da cida-
dania a alguns grupos, notadamente raciais
19
, em desacordo com
padres internacionais. Estados tm amplos poderes no tocante
determinao dos critrios segundo os quais se decide quem
deve ou no integr-los; de fato, qualquer comunidade deve ter
fronteiras sufcientemente claras entre membros e no-membros.
No entanto, so necessrios limites razoveis segundo os quais se
possa defnir se uma prtica de diferenciao chega a confgurar
discriminao, haja vista o fato de que a proibio de discrimi-
nao racial j encarada como jus cogens
20
. Nesse ponto, contu-
do, diferentes respostas poderiam ser obtidas, no havendo um
consenso claramente discernvel sobre o que inequivocamente
confgura discriminao
21
(WAAS, 2008).
Situaes de transio estatal quando um Estado deixa de
existir, sendo substitudo por outro, ou dando origem a mltiplos
outros Estados, tendo seu territrio anexado por outro, etc. tam-
bm so potenciais causadoras de perda massiva de nacionalida-
de. Muito do que j foi dito se aplica tambm aqui. Contudo, certos
elementos so nicos a tais eventos, considerando-se a situao
geralmente conturbada que os acompanha. Quando do nasci-
mento de um novo Estado, deve-se conferir cidadania de alguma
forma, geralmente escolhidas dentre trs opes: nacionalidade
prvia, jurisdio territorial e etnicidade (WAAS, 2008). evidente
que cada uma delas tem seus prprios problemas; por exemplo,
em casos em que h mais de um Estado sucessor, no imediata-
mente claro qual dos dois novos Estados deve se responsabilizar
por determinada parte dos cidados do Estado predecessor. Mais
ainda, a prpria validade de tratados assinados pelos Estados
predecessores pode ser controversa, afnal, estritamente falando,
Estados sucessores no assinaram quaisquer dispositivos interna-
cionais que possam constranger sua conduta (WAAS, 2008).
Finalmente, possvel identifcar crescente debate e nfase
em formas novas de apatridia, em especial derivadas da preca-
riedade da documentao de grupos fragilizados. Nesse sentido,
o registro insatisfatrio de nascimentos e casamentos vem sendo
identifcado como um potencial vetor de apatridia (BLITZ, 2009).
Alm disso, questes relativas migrao tm tambm vindo a
foro, em especial no tocante imigrao ilegal. O recrudesci-
mento das difculdades associadas aquisio de cidadania para
migrantes, associado aos crescentes fuxos migratrios legais e
ilegais apresenta srios problemas para a poltica de nacionalida-
de dos pases receptores (INTERNATIONAL MIGRATION INSTI-
TUTE, 2006). Questes como a do trfco de pessoas e situaes
envolvendo grandes nmeros de refugiados e sua correlao
com a apatridia tambm vm sendo exploradas na literatura e
na redao de novos dispositivos legais (WAAS, 2008).
3.4. A realidade da proteo aos aptridas
Os obstculos aplicao plena do regime de proteo dos aptri-
das comeam na baixa ratifcao das Convenes de 1954 e 1961.
Como referido acima, apenas 76 pases ratifcaram a primeira, e
18
Para a considerao deste conceito sob a ptica aqui empregada, necessrio divi-
di-lo em duas dimenses: com relao atribuio ou revogao de nacionalidade,
arbitrrio todo o ato, perpetrado por um Estado, que contrarie o funcionamento or-
dinrio de sua lei, e tambm todo o ato justifcado em termos ilegitimamente discri-
minatrios (WAAS, 2008). Deve-se ressaltar que, sob determinadas condies como,
por exemplo, por motivos de segurana nacional uma ao que, de outra forma, se-
ria arbitrria, pode ser considerada legtima.
19
O termo racial entendido, aqui, conforme o signifcado apresentado pela Con-
veno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial,
de 1965, segundo a qual o termo se aplica a raa, cor, descendncia ou origem nacio-
nal ou tnica (AGNU, 1965, Art. 1).
20
Jus cogens, no direito internacional, so normas reconhecidas pela comunidade in-
ternacional como peremptrias, das quais nenhuma derrogao permitida (ONU,
1969, Artigo 53).
21
Uma opinio pode ser buscada no veredito da Corte Interamericana de Direitos
Humanos no caso Yean e Bosico vs. Repblica Dominicana (CORTE INTERAMERICA-
NA DE DIREITOS HUMANOS [CIDH], 2005), em que o juiz Canado Trindade, em
opinio separada, argumenta que decises dos Estados em matria de nacionalidade
devem ser reguladas por padres internacionais, para os quais o regime dos Direitos
Humanos muito tem contribudo.
429 428
48 a segunda. Alm disso, como se pode constatar pela exposio
anterior, a legislao pertinente bastante dispersa, sendo neces-
srio o recurso a uma srie de documentos para se ter uma viso
mais ou menos clara dos direitos que devem ser estendidos aos
aptridas (tomando em conjunto os dois dispositivos que versam
diretamente sobre os aptridas e o regime de Direitos Humanos
compreendido em sua totalidade). Como caracterstico dos Di-
reitos Humanos, grande parte das regras enunciada de forma
ampla, do que decorre tambm a necessidade de buscar inter-
pretaes aos rgos supervisores da aplicao dos tratados per-
tinentes, o que torna claro que os aptridas tm um grande pro-
blema no fato de que as Convenes de 1954 e 1961 no dispem
de um corpo supervisor (BLITZ; LYNCH, 2009)
O ACNUR tem mandato universal sobre questes relativas
apatridia, mas, se a agncia no dispe da capacidade operacio-
nal para se envolver sempre que necessrio (LOESCHER, 2001),
tampouco tem um processo formalizado para a superviso e apli-
cao plena da Conveno de 1954 (BLITZ; LYNCH, 2009). Ade-
mais, essa instituio tem se desenvolvido no sentido de suprir a
necessidade de um mecanismo de resposta imediata e localizada
a crises humanitrias, principalmente provendo auxlio mate-
rial aos afetados (LOESCHER, 2001). A evidncia, ento, sugere
que o curso que a agncia tem seguido no aponta no sentido de
uma melhora no regime de proteo aos aptridas, que acaba por
ceder espao aos mais politicamente urgentes refugiados; evi-
dncia para tal argumento o pequeno nmero de funcionrios
dedicados apatridia no mbito do ACNUR, alm do baixo f-
nanciamento em comparao s outras atividades da instituio
(SOUTHWICK; LYNCH, 2009).
Mesmo que se ignorem os obstculos enumerados acima, ain-
da seria necessrio reconhecer que o processo segundo o qual se
determina a validade do pedido de proteo de um suposto ap-
trida intrinsecamente complexo. O ACNUR (2005) prescreve que,
de forma a determinar que um indivduo aptrida, os Estados
envolvidos se consultem com vistas a obter evidncia documental
de que o indivduo em questo de fato no possua nacionalida-
de ou uma pretenso vlida a nacionalidade sob a legislao de
algum dos pases com que possua vnculos anteriormente. Na
ausncia de tal evidncia, a agncia recomenda que a indisposi-
o do Estado questionado em fornecer documentao seja vista
como evidncia porm no conclusiva em si de apatridia.
A prtica, contudo, sugere que a aplicao das recomendaes
do ACNUR no to simples. Dolidze (2011), por exemplo, comen-
tando sobre decises da Corte Europeia de Direitos Humanos, reco-
nhece trs grandes problemas na abordagem do tribunal em casos
que envolvem o problema da apatridia. O primeiro deles a falta de
princpios claros e explcitos para o reconhecimento do fenmeno;
a corte no teria desenvolvido um critrio consistente segundo o
qual identifc-lo, por vezes mesmo sendo forada, por isso, a igno-
rar evidncia factual importante. Segundo, os aptridas tm desvan-
tagens no tocante possibilidade de interveno de uma terceira
parte, prtica utilizada por Estados para auxiliar indiretamente nos
litgios de seus cidados. Finalmente, h problemas com relao ao
tempo e aos custos dos litgios, o que pode ser particularmente im-
peditivo para os aptridas, cuja condio socioeconmica , geral-
mente, desprivilegiada. Muito do que dito sobre a Corte Europeia
pode ser estendido a instituies anlogas, integrando a j extensa
lista de problemas enfrentados pelos aptridas.
4. ESTUDOS DE CASO
A presente seo abordar dois estudos de caso, quais sejam, a
situao dos Palestinos no Oriente Mdio e a dos Roma no mbito
europeu. O status dos palestinos particularmente complexo. Sua
disperso pelo Oriente Mdio aps a criao do Estado de Israel
leva a que suas situaes adquiram caractersticas diferentes de
acordo com sua localizao. O mandato para a proteo dos refu-
giados palestinos foi concedido Agncia das Naes Unidas de
Assistncia aos Refugiados da Palestina no Oriente Prximo (UN-
RWA), e os indivduos sob a proteo desta agncia se tornaram
uma categoria jurdica distinta (SOUTHWYCK; LYNCH, 2009).
Assim, cr-se que os palestinos apresentem um caso de ampla re-
vogao de nacionalidade, tanto por transio estatal como por
subsequente discriminao na concesso de cidadania israelense.
A escolha dos Roma, por sua vez, pareceu natural, visto que
eles constituem o maior grupo de aptridas dentre os estimados
679.000 presentes na Europa (SOUTHWYCK; LYNCH, 2009). Seus
problemas so agravados tanto por fatores estruturais, como por
fatores polticos. Sobre os primeiros, muitos pases europeus apre-
sentam tendncias xenofbicas contra o povo cigano, contribuindo
para sua marginalizao socioeconmica e obstando ao usufruto
de seus direitos. Quanto aos segundos, a desintegrao de Estados
como a Tchecoslovquia parece ter vedado o acesso cidadania a
grande nmero de ciganos (SOUTHWYCK; LYNCH, 2009).
Com isso em vista, os estudos de caso se propem, ademais, a
esclarecer questes relativas apatridia sob uma tica mais objetiva.
431 430
4.1. O caso dos Palestinos
4.1.1. O histrico da regio
A questo palestina perdura desde meados do sculo XX, chegan-
do ao sculo XXI sem solues efetivas. Suas origens associam-se
inerentemente s identidades fundadas sobre as religies judaica
e islmica. A confgurao atual foi dada aps a Segunda Guerra
Mundial e os problemas abordados esto intrinsecamente ligados
criao do Estado de Israel em 1948 (SAHD, 2012). poca do
fm do confito mundial, grande parte dos judeus europeus eram
aptridas (MASHBERG, 1977), e a criao do Estado de Israel foi a
forma encontrada para solucionar tal situao. Todavia, a medida
resultou em uma nova categoria de refugiados: os palestinos que vi-
viam naquelas terras, somando cerca de 800 mil pessoas ao nmero
dos que j no possuam Estado ou direitos (ARENDT, 1962[1951]).
As tentativas de criao do Estado palestino vm, desde ento,
gerando problemas com a progressiva ocupao de territrios pa-
lestinos como Cisjordnia e Faixa de Gaza
22
. Em 1994, foi assinado
entre a OLP e o Estado de Israel o Acordo de Oslo I, o primeiro do
que viria a ser um plano de paz em etapas que visava criao de
um Estado palestino autnomo, com governo tambm prprio. O
plano de paz, contudo, desmoronou com o assassinato do primei-
ro-ministro israelense em 1994 (DEMANT, 2002).
O confito vem sendo perpetuado por geraes e se relaciona
intrinsecamente questo do nacionalismo. Os palestinos tm
seus laos nacionais ligados a um passado comum e sua terra
de origem (KHALIL, 2007). A retirada de seu vnculo legal a sua
terra evoca a identidade e a luta comum por sua retomada. Na-
bulsi (2003) assevera que a nao palestina mais que uma rela-
o cultural, lingustica, histrica e tnica. A luta empreendida em
torno da questo territorial e a subsequente condio de apatridia
faz com que os palestinos que se tornaram refugiados aps 1948
unam-se no desejo comum de poderem retornar terra que tm
como sua e onde so enraizados historicamente.
Os palestinos aptridas vivem em condio degradante em di-
versos mbitos, desde a ausncia de documentos at as condies
precrias dos campos de refugiados. Tais condies alimentam o
ciclo de violncia e dio, que tem como exemplo a ao de grupos
terroristas. Um caso de expresso internacional o Hamas
23
que,
desde seu estabelecimento, tem associado suas aes histria,
smbolos e mitos da luta nacional palestina (MISHAL; SELA, 2006,
apud ABURAYA, 2009, p.63).
Os palestinos tornaram-se no somente aptridas, como tam-
bm refugiados. O refugiado palestino caracterizado pela UN-
RWA como o indivduo (e tambm seus descendentes) que habi-
tava a Palestina entre junho de 1946 e maio de 1948 e perdeu sua
residncia devido ao confito de 1948, sendo compulsoriamente
removido de suas terras (UNRWA, 2012). J o status de aptri-
da foi atribudo comunidade palestina, pois, segundo Shiblak
(2006, p. 8, traduo nossa), em desafo ao direito internacional,
Israel considerou os palestinos habitantes de seu territrio como
no-cidados/estrangeiros, assim como o fez aos que estavam
fora, e que no puderam regressar.
Os palestinos refugiaram-se, ento, em campos pela Faixa
de Gaza e por diversos pases, como Jordnia, Lbano e Sria. So,
hoje em dia, aproximadamente 7,5 milhes de palestinos espa-
lhados pelo mundo (UNRWA, 2012). Passaram a viver sob a juris-
dio de diversos Estados, no sendo, na maioria dos casos, equi-
parados aos nativos do pas que os recebe ou seja, no possuem
os direitos bsicos dados aos cidados nacionais.
Segundo Al Russeini e Bocco (2010) a questo do direito de
retorno vem sendo trabalhada, fazendo com que a maioria dos
pases do Oriente Mdio conceda documentos de viagem aos pa-
lestinos que vivem sob suas leis para que possam se locomover
entre pases e/ou retornar aos territrios palestinos. Alm da
questo da mobilidade, a grande polmica em torno do citado di-
reito evoca a discusso acerca da criao de um Estado palestino
e da partilha de terras com Israel (DEMANT, 2002).
Nas localidades em que se encontram, visivelmente discre-
pante a situao dos palestinos em relao aos cidados nacio-
nais, especialmente no que tange a direitos como emprego, ha-
bitao e educao. Algumas melhoras vm ocorrendo, uma vez
que, em pases como o Lbano, os palestinos chegam a ser 10%
da populao total e j h algo como a concesso de cidadania
temporria o que, ainda assim, no garante uma equiparao
de direitos bsicos. clara a discriminao socioeconmica aos
palestinos, uma vez que estes sequer podem participar efetiva-
mente da vida poltica dos locais nos quais vivem. Os problemas
mais citados pelos refugiados incluem a situao de pobreza (que
chega a ser apontada como maior problema por 22% da popula-
22
Desde 1923 a regio da palestina estava sob o mandato britnico. Os mandatos
eram uma estratgia poltica da poca que buscava auxiliar a transio das colnias
independncia (GOMES, 2001).
23
Hamas: organizao de origem palestina. um misto de partido poltico, grupo ar-
mado e entidade de flantropia. Sua ideologia se apropria de elementos histricos da
identidade nacional palestina, associando religio e nacionalismo no curso de suas
aes (MISHAL, SELA, 2006).
433 432
o palestina na Cisjordnia), desemprego (33% no Lbano) e dis-
criminao social (mencionada por 28% dos que se encontram
na Cisjordnia) (AL RUSSEINI; BOCCO, 2010).
Em contextos, como mostrado acima, em que h uma neces-
sidade de proteo e afrmao de direitos, atua a UNRWA cria-
da em 1950. Seus objetivos incluem a promoo da assistncia,
proteo e advocacia para aproximadamente cinco milhes de
palestinos espalhados pela Jordnia, Lbano, Sria, Faixa de Gaza
e no prprio territrio palestino. A agncia prov assistncia aos
refugiados, resguardando direitos fundamentais como a alimen-
tao e trabalhando aspectos pontuais como a criao de postos
de trabalho, assistncia fnanceira e reconstruo de moradias
(UNRWA, 2012). Alm disso, tambm fornece aos palestinos car-
tes de registro o nico documento ofcial que evidencia seu
status de refugiados e aptridas. A UNRWA tambm tem prioriza-
do a promoo da educao e fomentado projetos de melhoria da
agricultura, benefciando diversos segmentos das comunidades
de palestinos (ROSENFELD, 2009).
4.1.2. A institucionalizao da apatridia
A situao dos palestinos juridicamente complexa, haja vista que,
nos pases onde se refugiam, vivem sob limbos legais. No haven-
do uma jurisdio prpria, esto entre as leis locais e a sua prpria
situao de refugiados. Essa lacuna no tratamento dos aptridas
reduz ainda mais sua condio, j que, na prtica, se encontram
desprotegidos at mesmo pelo Direito Internacional. Este fato de-
corre de uma difculdade inerente de classifcao legal e de sua
condio jurdica pouco discutida no cenrio internacional.
necessrio que essas lacunas legislativas sejam identifcadas para
que seu combate seja mais efetivo e funcional (WAAS, 2010).
Um novo fator que vem sendo posto em pauta sobre a condi-
o do aptrida palestino est relacionado postura do Estado de
Israel, que parece tentar institucionalizar tal condio. Esta insti-
tucionalizao consiste na implementao de leis que tendem
marginalizao legal do palestino. Isto refetido em casos como
a revogao do direito de residncia em Jerusalm. Como Jeferis
(2012) afrma, frequentemente a residncia permanente em Isra-
el a nica ligao legal entre os moradores palestinos do leste de
Jerusalm e o Estado. Um exemplo dessa revogao que reverbe-
rou na comunidade internacional foi a expulso, em 2009, de 50
palestinos de suas casas para que fossem ocupadas por judeus
que chegavam ao Estado de Israel (PALESTINOS..., 2009).
Quando suas moradias so revogadas, os palestinos so for-
ados a viver como aptridas em reas onde existem campos de
refugiados como Cisjordnia e Gaza, dado que seu nico vnculo
legal com o Estado de Israel revogado. Os indicadores sociais
globais, como o IDH, refetem a marginalizao, como visto no
fato de Israel apresentar o dcimo stimo melhor IDH no mundo
(0,939), contra o centsimo dcimo quarto da Palestina (0,750)
(PNUD, 2011), demonstrando a disparidade entre os dois. Assim,
j em condio socioeconmica inferior, a situao palestina re-
forada com a prtica dos tribunais israelenses de expuls-los do
Estado (JEFFERIS, 2012).
4.1.3. Benefcios recentes perante a comunidade internacional
Em 30 de novembro de 2012 a Palestina foi reconhecida pela
ONU como Estado no membro observador. Seu status anterior
era de entidade no membro observador (ARIOSTO; PEARSON,
2012). Mesmo sem poder de voto, os palestinos agora tm maior
chance de integrar agncias da ONU, e acesso ao Tribunal Penal
Internacional junto ao qual poderiam demandar uma investiga-
o processual sobre a ocupao israelense, que levou ao xodo
do povo palestino h mais de 60 anos (Q&A..., 2012).
Mesmo com toda a tenso gerada na comunidade internacio-
nal, em especial pelo posicionamento no favorvel dos Estados
Unidos e de Israel, o novo status traz uma perspectiva otimista
aos palestinos. Os passos at o seu reconhecimento esto sendo
dados, mesmo que o confito israelo-palestino esteja longe do fm
(DEMANT, 2002), e isso pode se refetir em melhoras na vida da
populao aptrida especialmente os que vivem em campos de
refugiados , uma vez que a possvel criao de um Estado reco-
nhecido e legtimo permitiria aos palestinos o usufruto dos bene-
fcios da cidadania.
Ainda assim, pode-se concluir que a conjuntura palestina
adensada com o passar dos anos e, vista a atual no vinculao a
um Estado, o status de aptridas do povo palestino dever perma-
necer pelas novas geraes. A renovada abertura que a comuni-
dade internacional tem mostrado com relao ao assunto apon-
ta para melhorias, mas a continuidade do processo pressupe o
prolongado dilogo entre as partes envolvidas.
4.2. O caso dos ciganos na Europa
4.2.1. Abordagem histrica
A dissoluo do Imprio Otomano em 1923 (MILLS; REILLY;
PHILLIOU, 2011) culminou em centenas de milhares de novos
aptridas na Europa, por difculdades dos novos Estados na realo-
435 434
cao e reconhecimento das minorias. Dentre os povos subordi-
nados ao Imprio Otomano na Europa ocidental, havia minorias
que desfrutavam de direitos civis sob status semelhante ao de ou-
tros povos desde o sculo XV, como os ciganos (MARUSHIAKO-
VA; VESSELIN, 2004). A posterior sucesso estatal agravou dras-
ticamente a apatridia na regio, legando a milhes de europeus a
ausncia de cidadania e a invisibilidade perante a lei dos novos
pases (DEDIC, 2007).
A quantidade de pessoas nascidas na Europa que sofrem
com tal fenmeno da apatridia cresceu novamente e de forma
signifcativa aps o fm da Unio Sovitica (URSS) e a posterior
constituio de novos Estados. A desintegrao da Tchecoslov-
quia e da Iugoslvia, por exemplo, difcultou o acesso cidadania
para aqueles que fcaram do lado errado de uma nova fronteira
(GOLDSTON, 2006, p. 326, traduo nossa). Os indivduos afeta-
dos pela apatridia o so principalmente devido a leis que versam
sobre o direito nacionalidade a partir de princpios restritivos
de pertencimento nacional, como ocorre pelo jus sanguinis. Des-
ta forma, estariam sendo ignorados possveis laos efetivos de
alguns residentes com o Estado tais como a residncia continu-
ada (DEDIC, 2007).
Um dos grupos que em parte permanece sem haver logra-
do reconhecimento nacional no continente europeu o povo
Roma
24
, cuja origem na Europa estimada por volta de 1100 d.C
(LIGEOIS, 2007). Este povo formado por uma srie de etnias
com seus prprios rituais e caractersticas lingusticas, religio-
sas, fenotpicas e culturais semelhantes. Constituem um grupo
bastante diverso, disperso ao redor do mundo e na Europa (MA-
RUSHIAKOVA; VESSELIN, 2004, p. 81), adepto do comrcio e do
trabalho autnomo (CAHN; SKENDEROVSKA, 2008, p. 9).
Indivduos Roma j obtiveram cidadania em diversos Esta-
dos europeus. Contudo, no possuem local fxo no continente,
em parte por muitos deles serem nmades. Unindo este fator a
outros como a resistncia das pessoas em se autoclassifcarem
como Roma, s existem estatsticas aproximadas com relao ao
povo romani europeu (RINGOLD; ORENSTEIN; WILKENS, 2005;
TANNER, 2005). Estima-se que constituam populao de cerca
de sete a nove milhes na Europa, encontrando-se majoritaria-
mente nos pases do leste europeu (BREARLEY, 2001)
25
. Cr-se
em um possvel aumento nas porcentagens, devido maior taxa
de natalidade observada entre os ciganos (RINGOLD; ORENS-
TEIN; WILKENS, 2005).
As legislaes nacionais podem desempenhar um papel fun-
damental na propagao de casos de apatridia. Em Estados como
Itlia e Alemanha, por exemplo, assim como em pases forma-
dos aps o fm da Guerra Fria, como a Crocia, o direito regente
o jus sanguinis, de forma que os Roma, apesar de nascidos no
pas, no podem obter cidadania seno por meio da naturaliza-
o (DEDIC, 2007). Em outras palavras, difcultada a defnio
da nacionalidade que uma criana Roma nascida nesses pases
pode reivindicar. Muitos Roma estabelecidos na Alemanha h
bastante tempo, alm da condio de aptridas, permanecem
com status equivalente a tolerados (duldung), precisando reno-
var permisso de permanncia no pas com frequncia (CAHN;
SKENDEROVSKA, 2008).
4.2.2. Iniciativas de incluso social e reduo de ndices de apatridia
importante enfatizar a situao na qual se encontram os ciga-
nos europeus, pois apesar de deverem estar sob a proteo da
Unio Europeia (UE), sofrem acentuada negligncia (BREARLEY,
2001). A realidade dos Roma caracterizada pela signifcativa
fragilidade legal qual esto submetidos. Eles so tambm alvo
de estigmas e preconceito em virtude da crena de habitantes
de muitos pases de que eles constituem um povo delinquente,
iletrado e mentalmente inferior. Isto culmina em ndices socio-
econmicos consistentemente baixos em relao s populaes
nativas (BREARLEY, 2001; LIGEOIS, 2007).
Elucidar as razes pelas quais muitos Roma so aptridas
uma tarefa complexa por estar condicionada por fatores socioe-
conmicos. Por exemplo, a ausncia de recursos para tratamento
mdico resulta em partos realizados em casa, sem certido de
nascimento (JANIASHVILI et al., 2003) em virtude da burocra-
cia e das taxas para se registrar uma criana. Tambm complica
o quadro a possibilidade de seus ascendentes serem aptridas,
sem documentao (CONSELHO EUROPEU, 2012). Esta situao
torna crianas e adultos ciganos mais suscetveis de se tornarem
24
A prpria defnio Roma dotada de variantes, pois h cerca de trs categorias
de ciganos, a saber: os Roma, subdivididos em Kalderash, Matchuaia, Lovara e Cura-
ra, dentre outros; os Sinti, e os Caln (MAIA, 2009). Dentre as muitas nomenclaturas,
costumam ser genericamente classifcados como Roma, ou ciganos, termo este que
signifcava intocveis (LIGEOIS, 2007, p.17-18).
25
Estima-se a existncia de um a dois milhes de ciganos na Romnia, e de 400.000 a
um milho na Hungria, Srvia, Montenegro, Turquia, Eslovquia e Bulgria. Na Eu-
ropa ocidental, a maior quantidade de ciganos se encontra na Espanha (aproxima-
damente 630 mil), Frana (310 mil), Itlia (130 mil) e Alemanha (70 mil) (RINGOLD;
ORENSTEIN; WILKENS, 2005).
437 436
vtimas do trfco de pessoas e de violaes polticas e civis (JA-
NIASHVILI et al., 2003, p. 10, traduo nossa).
Barany (2002) menciona os Roma como tendo sido mar-
ginalizados em seus direitos civis, polticos e sociais desde sua
chegada Europa, a despeito do tipo de regime poltico. Muitos
Roma, por no possurem documentos de identifcao, so fre-
quentemente alvo de violaes de direitos humanos perpetradas
por pases com o intuito de impeli-los a sarem voluntariamen-
te do territrio. Cahn e Guild (2010) mencionam o engajamento
de autoridades italianas em evacuaes foradas de indivduos
Roma de seus lares, em contraveno com a lei internacional,
bem como envolvendo destruio de propriedade. Em alguns ca-
sos, assentamentos inteiros foram destrudos, e seus habitantes
deixados na rua (CAHN; GUILD, 2010, p.7, traduo nossa).
Tentativas de governos de repatriao dos ciganos agravam
sua condio e os tornam tambm refugiados, alm da apatridia
que j os priva da garantia de seus direitos cidadania (CON-
SELHO EUROPEU, 2012). O Comissrio para Direitos Humanos
do Conselho Europeu sugeriu que os recursos utilizados pelos
membros da UE para repatriar os Roma que so cidados da UE
seriam mais bem gastos facilitando sua incluso social (CONSE-
LHO EUROPEU, 2012, p.26, traduo nossa).
Cr-se que a mais promissora das iniciativas seja a Dcada
da Incluso Roma, lanada em 2005 por diversas instituies
26
,
bem como governos de doze pases
27
. Visa reduo da pobreza,
implementao de leis antidiscriminatrias, integrao esco-
lar e a melhorias na qualidade de vida dos Roma. Conforme re-
latrio divulgado em 2009, o maior avano da Dcada dos Roma
at hoje a empreitada de criar uma European Roma Policy, uma
tentativa de elaborao de uma abordagem comum europeia no
combate excluso romani (DECADE WATCH, 2010).
Ademais, o mandato do ACNUR abrange a categoria dos ap-
tridas e diversas iniciativas tm sido tomadas a fm de promover
maior incluso e dignidade aos ciganos. Uma das principais aes
da agncia o dilogo com Estados em que h indivduos sem
documentao e sem reconhecimento. Tal atuao mediadora do
ACNUR pode ser exemplifcada por um caso na Bsnia e Herze-
govina, no qual um indivduo Roma aptrida pde, por causa de
propriedade que possua, residir no pas legalmente, pleiteando
residncia temporria anualmente, at que aps trs anos pudes-
se requerer cidadania bsnia (ANSBRO; HODZA, 2011).
Hammarberg (2009), ademais, ressalta que a Conveno Eu-
ropeia sobre a Nacionalidade (CONSELHO EUROPEU, 1997) e a
Conveno sobre a Preveno da Apatridia Relacionada com a
Sucesso de Estados do Conselho Europeu (2006) traam impor-
tantes medidas aos Estados, como a obrigao de evitar a apa-
tridia no contexto de sucesso estatal e a obrigao de fornecer
nacionalidade a crianas nascidas em seus territrios e que no
tenham outra nacionalidade ao nascer.
4.2.3. Impasses ao reconhecimento legal
Cr-se que o discurso xenfobo e de dio contra os Roma , em
parte, originado pelas ideias nacionalistas, intensifcadas por di-
fculdades econmicas (BREARLEY, 2001). Os Roma, facilmente
passveis de serem distinguidos por suas caractersticas peculia-
res em relao a demais europeus, sofrem com o forte estigma
e sentimento de repdio por parte dos no Roma. Tal situao
se torna mais alarmante com o agravamento da marginalizao
e pobreza extrema dos ciganos desde que a crise econmica de
2008 afetou a Europa, o que possivelmente resultou em maior re-
sistncia por parte desses pases concesso de cidadania a gru-
pos minoritrios (CONSELHO EUROPEU, 2012).
Mesmo assim, na Romnia, assim como em cinco outros pa-
ses da Unio Europeia (Alemanha, Reino Unido, Hungria, Polnia
e Eslovquia), o povo romani j foi reconhecido legalmente como
uma minoria tnica distinta (BARTLETT; BENINI; GORDON,
2011). Ainda assim, no Estado romeno, os Roma so trs vezes
mais pobres que os demais habitantes, tm baixa expectativa de
vida e, em algumas reas do pas, nveis de desemprego de 100%
(MILJANIC; ZARETSKY, 2010). relevante, tambm, a Diretiva
da Unio Europeia em Igualdade Racial (CONSELHO EUROPEU,
2000), que considerada como uma das normas regionais mais
avanadas e detalhadas no combate discriminao.
Contudo, a corrente predominante em polticas europeias
como uma espcie de pr-requisito para concesso de cidadania
a tentativa de assimilao cultura da maioria, que frequente-
mente resulta em excluso e negao de servios aos Roma (RIN-
GOLD; ORENSTEIN; WILKENS, 2005), marginalizando-os ainda
mais (LIGEOIS, 2007). Torna-se perceptvel, ento, a importn-
cia de se considerarem fatores sociais na luta contra a apatridia,
uma vez que direitos reconhecidos legalmente no implicam
26
Dentre elas o Open Society Foundation (OSF), o Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD), o Banco Mundial e a Unio Europeia.
27
A saber: Albnia, Bsnia e Herzegovina, Bulgria, Crocia, Repblica Checa, Hun-
gria, Macednia, Montenegro, Romnia, Srvia, Eslovquia e Espanha.
439 438
necessariamente em direitos respeitados, por ser crucial o reco-
nhecimento social por parte da populao, tal como exposto na
segunda seo deste texto.
Em suma, almeja-se a integrao holstica dos Roma por
meio do combate ao discurso de dio da sociedade (BREARLEY,
2001). Transformaes na esfera social e educacional a partir da
quebra de preconceitos consistiriam em um marco no combate
apatridia do povo romani; o reconhecimento social atuaria como
propulsor da garantia da aplicabilidade dos instrumentos legais.
5. CONCLUSO
O ttulo do presente trabalho, luz do que foi exposto, no po-
deria ser mais adequado. Um aptrida, desprovido de qualquer
forma de reconhecimento legal junto a uma comunidade poltica,
essencialmente invisvel. Muitas vezes, ele ser privado de direi-
tos to elementares na sociedade contempornea como o direito
propriedade, o direito de ir e vir, e o direito participao pol-
tica, alm de no poder usufruir de servios providos pelo Esta-
do, como a educao pblica (BLITZ; LYNCH, 2009). Todas essas
privaes obstam conduo de uma vida digna; como se pode
depreender da segunda seo deste texto, a dignidade, tal como o
termo entendido hoje, pressupe largamente a cidadania.
A premissa dos direitos humanos a de que todo ser huma-
no, por s-lo, digno de respeito. Isso aponta para uma potencial
desnacionalizao dos direitos, afnal, Direitos Humanos devem
ser estendidos a todo o indivduo, independente de este possuir
ou no documentos que atestem o nascimento no territrio de
determinado Estado, ou a fliao a pais pertencentes a uma de-
terminada etnia (GOLDSTON, 2006). O presente trabalho sugere
que essa ideia ainda est longe de ser concretizada.
A trajetria histrica do Ocidente, estendida ao mbito glo-
bal no decorrer das eras moderna e contempornea (BULL, 2002
[1977]), obsta aplicao genuinamente universal dos Direitos
Humanos, pois, ao mesmo tempo em que concebeu a doutrina
do Direito Natural, que possibilitaria conceitualmente os Direi-
tos (universais) do Homem, f-la indissocivel, na prtica, da ins-
tituio do Estado (ARENDT, 1962 [1951]). Este, por sua vez, se
acoplaria mais e mais ideia de nao que, ao menos a partir do
sculo XVIII, tem caracterizado a vida poltica de parcelas cada
vez maiores da humanidade, mesmo que estas no faam recurso
doutrina liberal que, originalmente, estava associada ao concei-
to nao (GREENFELD, 1992).
Assim que, ao mesmo tempo em que o direito nacionali-
dade proclamado em numerosos documentos sendo estes ra-
tifcados por numerosos Estados , comunidades inteiras podem
ser privadas dele, como foi o caso dos palestinos. Assim que, em
virtude da cor da pele, da lngua materna, da religio, podem-se
constatar diversas comunidades historicamente privadas dos di-
reitos mais elementares (SOUTHWYCK; LYNCH, 2009); e assim
que, ainda hoje, sob a legislao de diversos Estados, uma me
no pode passar adiante sua nacionalidade a um flho legtimo
simplesmente pelo fato de ela ser uma mulher e que essa crian-
a pode se tornar aptrida simplesmente por no ter um pai, ou
por seus pais no estarem devidamente registrados como um ca-
sal (BLITZ; LYNCH, 2009).
O abismo entre a legislao cabvel e sua aplicao , aqui,
especialmente grande. Como ressaltado na terceira seo, as-
sim como nos dois estudos de caso, no so poucos os proble-
mas enfrentados pelos aptridas, no s no seu dia-a-dia, como
tambm em seu pleito por fazer valer os direitos garantidos pelos
vrios documentos que declaram ou pressupem o direito
nacionalidade. Despesas impraticveis, ausncia de padres pro-
cedimentais, irrisria ratifcao das Convenes de 1954 e 1961
e mesmo a desobedincia proibio consuetudinria da discri-
minao so fatores que impedem o bom funcionamento do regi-
me de proteo aos aptridas. Em ltima instncia, chega mesmo
a ser surpreendente o fato de que tudo o que impede o reconheci-
mento verdadeiro desses indivduos como os seres humanos que
so um pedao de papel, uma assinatura e um carimbo ofcial.
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447 ESTRATGIAS PARA A
CONSOLIDAO DA DEMOCRACIA
NA LIBRIA E GUIN-BISSAU
Ana Clara de Freitas Ferreira
Kaiutan Venerando Ruiz da Silveira
Mayara Nascimento Cunha
Ricardo Prata Filho
1
14
1. INTRODUO
Criada em 2005, em uma resoluo conjunta do Conselho de Se-
gurana das Naes Unidas (CSNU, 2005) e da Assembleia Geral
das Naes Unidas (AGNU, 2005), a Comisso para Construo
da Paz (CCP) um novo e importante desenvolvimento institu-
cional. Ela , em parte, fruto do aprendizado individual e institu-
cional dentro das Naes Unidas, das suas experincias advindas
dos desafos complexos e inter-relacionados das resolues de
confitos, pacifcao e manuteno da paz ps-confito, reconci-
liao e desenvolvimento (BIERSTEKER, 2007).
Esta Comisso acolhida como o primeiro corpo intergo-
vernamental focado em aes de longo prazo que promovam a
paz sustentvel em pases que se encontram em situao de ps-
-confito. Ela tem como funo preencher um vcuo no sistema
da Organizaes das Naes Unidas (ONU) e se tornar seu ponto
focal nos assuntos relacionados construo da paz dentro deste
sistema (HEEMSKERK, 2007). As linhas gerais de atuao da CCP
so: propor estratgias integradas para construo da paz ps-
-confito e reconstruo; ajudar a garantir fnanciamento para ati-
vidades de reconstruo imediatas e investimentos sustentveis
a mdio prazo de modo que a comunidade internacional dedi-
que-se mais reconstruo ps-confito; e desenvolver melhores
1
Os autores agradecem a colaborao de Pio Penna Filho Doutor em Histria Rela-
es Internacionais pela Universidade de Braslia e atual professor da mesma. Seus
comentrios e sugestes foram de grande ajuda confeco deste trabalho.
449 448
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Estratgias para a consolidao da democracia na Libria e Guin-Bissau
prticas sobre questes que exigem extensa colaborao entre
agentes polticos, militares, humanitrios e de desenvolvimento
(AGNU, 2005; CSNU, 2005).
O objetivo deste artigo , portanto, apresentar as operaes
da CCP por meio da democracia como instrumento efetivo para
garantir a consolidao da paz em pases que passaram por con-
fitos armados. Por conseguinte, defende-se o potencial de tais
operaes para garantir a qualidade de vida dos habitantes que
sofrem devido aos estragos causados durante e aps o confito
em questo. Esta meta fm, isto , a garantia da dignidade huma-
na, encontra-se disposta neste livro: Trilhando caminhos para
dignidade humana.
Neste artigo, buscar-se-, ento, demonstrar que a CCP, ain-
da que muito recente, resultado de lies aprendidas. Para tal,
ser demonstrado, na seo 2, o surgimento e desenvolvimento
do conceito de peacebuilding, doravante construo da paz, cul-
minando na criao da CCP (BIERSTEKER, 2007). E mais, ser
analisada a forma como ele se atrela ao conceito de democracia
para que, como ser demonstrado na seo 3, sejam concebidas
estratgias democrticas para a construo da paz.
Na quarta seo sero abordados os casos que intitulam este
artigo. Em primeiro lugar, ser abordado o caso da Libria, con-
siderado um dos sucessos de atuao da Comisso (SECURITY
COUNCIL REPORT, 2008). O segundo caso abordado, a Guin
Bissau, um narcoestado
2
imerso em uma instabilidade pol-
tica crescente, resultando em inmeros golpes de Estado (RIZZI,
2010). O que torna necessria a maior ateno no s da CCP,
mas tambm da comunidade internacional de forma geral.
Por fm a quinta seo abordar os desafos e as crticas que
tm sido destinadas nos ltimos anos construo da paz, al-
guns deles mencionados nas sees anteriores. Sero apresen-
tadas, tambm, novas propostas para aprimorar o processo de
construo, que no esto necessariamente s sob o escopo das
estratgias democrticas, mas que em todo caso assegurem uma
construo da paz efetiva.
2. EXPLORANDO A LIGAO ENTRE DEMOCRACIA E A CONSTRUO DA PAZ
Dentre os muitos departamentos, comisses e secretarias que a
ONU possui, a Comisso de Construo da Paz um dos mais
recentes, criado em 2005. Mas a anlise da CCP como entidade
das Naes Unidas precisa ser iniciada pelas origens tericas da
construo da paz.
Em A Paz Perptua de 1795, Kant constri importantes ba-
ses do pensamento voltado para a construo da paz. Nessa obra,
o autor elenca aes que os Estados deveriam promover para que
se estabelecesse uma paz contnua, perptua, entre as naes.
Kant estabelece noes como o cosmopolitismo
3
e considera a ra-
zo humana o meio pelo qual seria possvel se alcanar essa paz
perptua (KANT, 2008 [1795]). A herana de Kant permaneceu ao
longo dos sculos, infuenciando diversos acadmicos, tericos
e at polticos como Kof Annan, Woodrow Wilson, Hegel, entre
outros. Muito se estudou sobre a paz e como alcan-la e, no s-
culo XX, deve-se destacar a fgura de Johan Galtung (1976). Ele
o primeiro, em 1976, a caracterizar e diferenciar trs diferentes
nveis de ao que devem ser realizados em situao de confito:
peacemaking (impedimento imediato das hostilidades manten-
do as partes beligerantes separadas), peacekeeping (manuteno
da situao de paz atravs da desarticulao da corrida arma-
mentista e da estrutura de guerra, por exemplo) e peacebuilding
(construo da paz). O nvel de construo da paz um nvel de
aproximao associativa, isto , de construo de estruturas que
promovam a paz, associando os diversos grupos sociais e no ape-
nas separando as partes beligerantes (CAVALCANTE, 2010, p. 5-6).
Nessa fase, estruturas que removam as causas das guerras e que
ofeream alternativas para a guerra quando esta pode ocorrer, de-
vem ser encontradas. (GALTUNG,1976, p. 298 traduo nossa).
Galtung (GALTUNG,1976 apud CAVALCANTE, 2010, p.13)
apresenta a ideia de paz negativa ausncia de violncia pesso-
al ou direta e a paz positiva ausncia de violncia de forma
estrutural, isto , ausncia das causas estruturais dos confitos
que existem na sociedade. Seguindo essa lgica, Estados recm-
-sados de situaes de confito deveriam caminhar em direo
construo de uma paz positiva, isto , uma paz sustentvel, fun-
damentada em bases slidas, que impossibilitem novas guerras e
disputas armadas (CAVALCANTE, 2010).
O processo de amadurecimento da noo de construo da
paz dentro da ONU est relacionado com o avano das operaes
2
O termo narcoestado ou narco-Estado um neologismo que se aplica a pases cujas
instituies polticas so signifcativamente infuenciadas pelo comrcio de drogas, e
cujos lderes desempenham, simultaneamente, posies como funcionrios do go-
verno e membros das redes de entorpecentes ilegais.
3
Cosmopolitismo seria uma hospitalidade universal que proporcionaria um rela-
cionamento amistoso entre povos do mundo, considerada pea importante para se
alcanar a paz (Kant, 2008[1795])
451 450
de paz que a organizao realizou durante a dcada de 1990 prin-
cipalmente. Essa dcada foi marcada por um grande nmero de
operaes de paz, algumas com bons resultados como o caso do
Kosovo, outras sem o sucesso desejado, como o caso ruands de
1994 (OTTAWAY; MAIR, 2004). Dentre essas operaes pode-se
destacar as aes em Angola (1989), El Salvador (1991), Camboja
(1991), antiga Iugoslvia (1992), Somlia (1992), Ruanda (1993),
Libria (1993)
4
, Haiti (1993), Serra Leoa (1999). Cavalcante (2010)
mostra que o fm da Guerra Fria e a expanso da globalizao
foram os principais fatores para a maior ao da ONU no cam-
po das operaes de paz. A bipolaridade da Guerra Fria deixou
de determinar as decises tomadas na ONU, principalmente no
CSNU, e a disseminao de valores ocidentais passou a legitimar
suas aes (CAVALCANTE, 2010). Dessa maneira, uma srie de
relatrios foram publicados durante a dcada de 90, buscando
aprimorar a ideia de construo da paz ps-confito.
O termo construo da paz foi usado primeiramente pela
ONU em 1992, no relatrio do ento Secretrio Geral das Naes
Unidas, Boutros Boutros-Ghali, intitulado, Agenda para Paz
(BOUTROS-GHALI, 1992). No texto, Boutros-Ghali afrma que
adiciona um novo conceito (construo da paz) que far com que
as aes da ONU em situaes de paz tornem-se mais efcientes.
O ex-Secretrio Geral relaciona quatro tipos de aes que deve-
riam ser usadas em situaes de confito: diplomacia preventiva,
peacemaking, peacekeeping e construo de paz ps-confito (tra-
duo de post confict peacebuilding) (BOUTROS-GHALI,1992).
Boutros Ghali diz ainda: a diplomacia preventiva tenta evitar as
crises; a construo da paz ps-confito tenta evitar que elas res-
surjam. (BOUTROS-GHALI, 1992, p.16 traduo nossa).
Ainda, importante destacar o Suplemento da Agenda para
Paz no qual o termo construo da paz mais bem analisa-
do e a relao entre construo da paz e as fases anteriores de
peacemaking e peacekeeping so mais valorizadas. O texto mostra,
portanto, que a construo da paz realizada de maneira mais
efetiva quando os trabalhos de peacemaking e peacekeeping so
executados com sucesso (BOUTROS-GHALI, 1995).
Outro importante documento para a formao do que viria
ser a CCP o Relatrio Brahimi. Fruto do Painel sobre as Ope-
raes de Paz da ONU de 2000, o relatrio foi encabeado pelo
diplomata e ex-primeiro-ministro argelino Lakhdar Brahimi, a
pedido do ento Secretrio Geral das Naes Unidas, Kof Annan
(CSNU, 2000). A principal funo do relatrio foi oferecer reco-
mendaes ONU para que suas operaes de paz se tornassem
mais efcientes (VAZ, 2006). O texto evidencia a importncia dos
projetos de construo da paz, mostrando que at aquele mo-
mento, as aes nesse sentido no estavam atingindo seus ob-
jetivos. Foi sugerido que a ONU desenvolvesse estratgias e im-
plementasse programas que atendessem s necessidades dessas
reas (desarmamento, estruturao do Estado, reintegrao dos
combatentes sociedade, eleies, entre outras que sero melhor
explicitadas nas sees seguintes) e que tornassem mais efcien-
tes as aes de construo da paz ps confito (CSNU, 2000). As-
sim, ao fm de todo esse processo de formao terica e aplica-
es prticas do conceito de construo da paz, temos em 2005 a
formao da Comisso de Construo da Paz.
2.1. Democracia em zonas ps-conflito
Os chamados Estados falidos
5
, assim como os Estados em risco
possuem defcincias semelhantes quando analisamos suas ins-
tituies (OTTAWAY; MAIR, 2004). Esses Estados so caracteriza-
dos por possurem instituies fracas que no conseguem lidar
com grupos armados ou at mesmo com a ao de outros Estados,
com a falta de servios bsicos populao, falta de leis centrais e
com a insegurana nas fronteiras. Tal situao poltica pode oca-
sionar problemas internacionais, regionais e internos. Internacio-
nalmente, a fragilidade desses Estados os torna regies propcias
para ao de terroristas, trfco de drogas e armas e disseminao
de doenas. No mbito regional, pode haver transbordamento
dos confitos internos. Por fm, h o problema domstico, pois o
Estado no consegue prover segurana ou servios bsicos para
sua populao (OTTAWAY; MAIR, 2004, p.1).
Cavalcante (2010) relaciona essa nova percepo de Esta-
dos Falidos com a mudana de atitude da prpria ONU sobre o
tema das operaes de paz. Para solucionar a situao em que se
encontram esses pases, as aes da CCP tendem para aspectos
democrticos, principalmente por conta da infuncia das foras
ocidentais do ps Guerra Fria (CAVALCANTE, 2010). A democra-
cia, vista como um valor universal baseado na livre expresso
da vontade das pessoas em determinar seus sistemas polticos,
econmicos, sociais e culturais e sua completa participao em
todos os aspectos de sua vida (AGNU, 2005, p.30, traduo nos-
sa), considerada um importante modo para se garantir a paz.
4
O caso liberiano ser desenvolvido na seo 4.
5
O conceito de Estados falidos ser explicitado na prxima seo.
453 452
Vale ressaltar que as polticas de consolidao democrtica co-
mumente implementadas pelas Naes Unidas, visam a estabe-
lecer estruturas polticas e judiciais concretas, eleies e sistemas
nacionais de implementao de direitos humanos (ONU, s.d.).
Entretanto atribuir democracia o poder de limitar a ocor-
rncia de guerras em regies de ps-confito no algo totalmen-
te claro e aceito. Oliver Richmond (2010), afrma que as misses
de paz das Naes Unidas tentam transpor um modelo de demo-
cracia liberal, vista pelo ocidente como ideal, em pases recm-
-sados de situao de confito. O transplante desse modelo de
paz liberal muitas vezes no leva em considerao as caracters-
ticas prprias do pas como cultura, histria, costumes; gerando
muitas vezes o fracasso das aes (RICHMOND, 2010). Portan-
to, abordagens kantianas para a paz exigem um foco no apenas
na democracia e no comrcio, como tambm nas causas pro-
fundas mais amplas do confito, incluindo bem-estar e cultura
(MACMILLAN, 2006, p. 71, apud RICHMOND, 2010).
Mas tambm existem tericos que defendem a democracia
como forma de se evitar a guerra. Kant, em sua obra A Paz Per-
ptua (2008[1795]), mostra que uma constituio republicana
que fosse baseada nos princpios da liberdade, na submisso a
uma legislao e na igualdade entre os cidados seria a maneira
pela qual alcanaramos a paz perptua (KANT, 2008 [1795]). Kof
Annan (2002) demonstra que, essa viso de repblica kantiana
representada atualmente pelas formas de democracia liberal
e pluralista
6
, o que signifca que, ao utilizar a democracia como
forma de governo, os Estados estariam utilizando a melhor forma
de se alcanar a paz. Annan defende que as democracias liberais
geralmente encontram formas pacfcas para solucionar seus
problemas; isso no signifca que ao longo das dcadas nenhuma
democracia tenha participado de guerras (ANNAN, 2002).
Kof Annan diz que: Governantes democrticos no podem
mobilizar seus pases para uma guerra sem convencer a maioria
dos cidados de que a guerra ao mesmo tempo justa e neces-
sria. (ANNAN, 2002, p.136, traduo nossa). Segundo o autor,
quanto mais aberto for o sistema de governo dos pases, melhor
ser a relao entre eles e menor a probabilidade de confitos,
uma vez que as populaes sabem o que ocorre nos outros Esta-
dos, diferentemente do que ocorreria se um dos Estados fosse po-
liticamente fechado. Annan ainda argumenta que, em situaes
de guerra civil, a implementao de formas democrticas de ao
poltica necessria para que as disputas internas ocorram de
forma pacfca. No entanto, essa implementao deve assegurar
o direito das minorias, alm de respeitar os direitos e pontos de
vista da populao (ANNAN, 2002).
Desse modo, a democracia vista como uma forma de ofe-
recer populao o poder de decidir sobre seu prprio futuro e
de seu prprio pas, incluindo, assim, questes de guerra e paz. A
racionalidade humana que Kant diz ser a responsvel pela busca
da paz, juntamente com a noo de repblica (KANT, 2008 [1795]),
evidencia que a democracia um dos modelos mais indicados para
a construo da paz em situao de ps-confito (ANNAN, 2002).
2.2. Comisso para Construo da Paz: esforo internacional coordenado
A criao da CCP atende necessidade de uma instituio dedi-
cada ao tema especfco da construo da paz, que assuma esse
tema de forma coordenada, coerente e integrada (CSNU, 2005).
Como lembra Vaz (2006, p.3): (...) as prprias Naes Unidas re-
gistram que, em cerca de 50% das situaes em que as operaes
de paz tiveram xito, houve retrocesso e a reinstaurao de confi-
tos em menos de cinco anos. Isso mostra a necessidade de aes
especfcas em zonas de ps-confito.
A CCP surge, dessa maneira, baseada em trs grandes metas.
Primeiro, agrupar todos os agentes interessados para reunir recur-
sos, propor estratgias integradas de consolidao da paz e recupe-
rao aps os confitos e assessorar essas estratgias. Em segundo,
centrar as atenes nas tarefas de reconstruo e consolidao
das instituies necessrias para a recuperao aps os confitos
e apoiar a elaborao de estratgias integradas para formar as ba-
ses do desenvolvimento sustentvel. Por fm, formular recomen-
daes e proporcionar informaes para melhorar a coordenao
de todos os agentes pertinentes tanto das Naes Unidas quanto
alheios a Organizao desenvolver boas prticas, ajudar e asse-
gurar um fnanciamento previsvel para as atividades iniciais de
recuperao e ampliar o perodo em que a comunidade interna-
cional prende sua ateno na recuperao dos pases aps os con-
fitos (CSNU, 2005). Com a criao da CCP, a questo da constru-
o da paz passou a estar centralizada em uma nica instituio
(CAVALCANTE, 2010), que segue as metas acima explicitadas.
Portanto, a juno da teoria com a necessidade prtica culmi-
nou na criao da Comisso de Construo da Paz em 2005. A CCP
surge com a funo de ajudar Estados em situao de ps-confito
a se estruturarem, baseados sempre nas premissas democrticas,
6
Democracia liberal-pluralista consiste na vigncia de um conjunto de liberdades cida-
ds, competio eleitoral livre e multiplicidade de grupos de presso. (MIGUEL,2005)
455 454
para que os choques que por sua vez vierem a surgir sejam resolvi-
dos de forma pacfca (CSNU, 2005). A maneira utilizada pela CCP
para realizar essa estruturao o tema do prximo tpico.
3. DO ESTADO FALIDO AO STATE-BUILDING
7
:
ESTRATGIAS PARA A CONSTRUO DEMOCRTICA DA PAZ
Essa seo tem por intuito ilustrar algumas estratgias democr-
ticas que visam a contribuir para a reconstruo de Estado falidos.
Sero abordados modelos ideais e exemplos de casos muitas ve-
zes orientados pela CCP com auxlio de outras entidades da ONU
e agncias parceiras, bem como agentes fnanceiros internacio-
nais e organizaes regionais.
3.1. Conceito de Democracia utilizado pela ONU
Democracia um modelo poltico ideal de difcil execuo e al-
tamente visado, em particular, no Ocidente, por apresentar-se ao
governado como uma forma de participao poltica efetiva. A
partir de adaptaes, inmeros pases puderam, ento, agreg-
-lo aos prprios regimes. Surgem, assim, democracias adjetiva-
das
8
e sistemas alegadamente em processo de democratizao
(MIGUEL, 2005).
Tendo em vista essa ampla variao, o sistema ONU busca,
em suas operaes, propagar um ideal democrtico em que se
garanta segurana e paz. Para tanto, investe-se no apenas em se-
gurana ou desenvolvimento econmico e social como tambm
na manuteno de direitos humanos de modo a respeitar os prin-
cipais pilares sustentadores dessa organizao, como ser abor-
dado mais a frente (SGNU, 2007).
A viso da ONU acerca da construo da democracia uma
perspectiva holstica a qual engloba desde o aparelho burocrtico
at a sociedade civil. Nesse panorama, o Estado, legitimado pela
ferramenta democrtica, deve realizar polticas sociais e econ-
micas que atendam a demandas da populao. Espera-se que
as medidas tomadas pelo governo propiciem desenvolvimento
socioeconmico, integrando maiorias e minorias, prezando pela
pluralidade tnica e cultural (SGNU, 2007).
As divergncias e similaridades entre os pases impactam o
processo pelo qual a sociedade civil legitima um sistema polti-
co democrtico. Variaes em fatores como histria, economia,
cultura, poltica e etnia bastam para que se modifque o mto-
do operacional do sistema democrtico mais adequado ao pas
(SGNU, 2007).
Dessa forma, cabe observar a implementao da democracia
de forma crtica, dadas as difculdades de adaptao de um mo-
delo ideal s particularidades de cada nao. Isso se aplica espe-
cialmente a pases recm-sados de confitos armados, que sero
estudados na prxima seo.
3.2. Estratgias para a construo democrtica da paz em um Estado falido
9
Os modos de reconstruo do Estado de forma a manter a paz
recm-adquirida variam de acordo com as especifcidades de
cada pas, implicando uma diversidade de mtodos j delineada
no relatrio Uma Agenda Para a Paz (BOUTROS-GHALI, 1992).
Nela, o Secretrio Geral da ONU lanou as bases para o funciona-
mento da CCP atravs da descrio de mecanismos de assistncia
tcnica ao fortalecimento e transformao de estruturas nacio-
nais, bem como frmao de instituies democrticas como
elementos efcazes contra a reincidncia de confitos. Esses ele-
mentos e alguns outros, derivados de casos de operaes de paz
bem-sucedidas, so fundamentais realizao do State-Building
e sero vistos nesta seo.
Os primeiros passos para o esboo de um plano de ao de-
vem consistir na pesquisa e estabelecimento de estratgias que se-
jam coerentes com as necessidades especfcas de cada pas no pe-
rodo ps-confito. Uma vez estabelecidas prioridades essenciais
consolidao de um Estado soberano, parte-se de um estudo de
risco para traar metas a curto, mdio e longo prazo que no in-
terfram negativamente entre si. Esse tipo de projeto facilita a apli-
cao dos investimentos de agentes internacionais
10
e parceiros
nacionais, os quais so cruciais reconstruo local (IDEA, 2005).
Objetivos de curto prazo iniciam-se imediatamente aps o ces-
sar fogo visando restaurao da paz e instaurao de segurana
pblica. Consistem, portanto, em medidas de desarmamento, des-
7
State-Building a construo de instituies polticas ou aquelas designadas a pro-
mover desenvolvimento econmico (GOMES, 2008).
8
No texto Os impasses da Accountability, Luiz Felipe Miguel exemplifca as demo-
cracias adjetivadas como: as democracias populares do Leste europeu, e a de-
mocracia islmica da Lbia e do Ir (MIGUEL, 2005).
9
Estados Falidos so ditos aqueles em que a estrutura, a autoridade (poder legtimo),
a lei e a ordem foram destrudos e precisam ser reconstrudos de alguma forma.
um Estado cujo centro de tomada de decises est inoperante, o smbolo identit-
rio nacional no mais sustentado, a segurana no mais assegurada e o sistema
econmico tem seu funcionamento completamente comprometido (GOMES, 2008).
10
So exemplos de investidores internacionais: o Banco Mundial, o Fundo Monetrio
Internacional e o Fundo Europeu de Desenvolvimento.
457 456
mobilizao e reintegrao de ex-combatentes (DDR)
11
, e refor-
mas no setor de segurana (SSR)
12
. So medidas tomadas buscan-
do o retorno progressivo normalidade, para que civis sintam-se
seguros e refugiados retornem a seus lares (MESSARI, 2004).
Para tanto necessrio que haja negociao com os grupos
confitantes e a desmobilizao de civis armados seguida do de-
sarmamento dos mesmos. Alm disso, necessria a reintegra-
o de ex-combatentes sociedade atravs de benefcios socioe-
conmicos que freiem o retorno ao confito (MATIJASCIC, 2011).
A consolidao de um Estado de Direito
13
confgura a princi-
pal prioridade estratgica para que se possa cumprir as funes
identifcadas como necessrias para uma paz estvel e sustent-
vel ps-interveno. Dentre essas funes encaixam-se o resguar-
do fronteira estatal e a manuteno do monoplio da fora, es-
senciais legitimao do poder do Estado (WEBER, 2011[1919]).
Busca-se, assim, o fortalecimento institucional, visando a garan-
tir a manuteno de segurana interna e da administrao pbli-
ca efetiva, em mbitos econmico, social e poltico (HERMAN;
MARTIM-ORTEGA; SRIRAM, 2009).
O monitoramento e a organizao de eleies representam
estratgias ideais no mdio prazo, pois viabilizam a instituio de
um governo legtimo. A legitimidade do governo eleito facilita sua
cooperao com as operaes da paz da ONU no estabelecimen-
to das metas de longo prazo, incluindo a reconstruo do Estado
e o desenvolvimento da infraestrutura de base, bem como a pro-
fssionalizao das foras armadas e treinamento e capacitao
da fora policial (MATIJASCIC, 2011).
Destaca-se a participao do Departamento de Assuntos Po-
lticos, e mais especifcamente da Diviso para Assistncia Eleito-
ral, entidades do sistema ONU que colaboram para o sistema de
transio governamental ps-confito. Para tal, buscam garantir
um processo eleitoral justo e peridico, que represente a opinio
do povo e, assim, legitime o governo que vir. A assistncia tcni-
ca e logstica desse departamento j contribuiu para a realizao
de eleies em pases como Libria, Afeganisto, Burundi, Rep-
blica Democrtica do Congo, Iraque (ONU, 2010).
Vale ressaltar que a efccia dos meios de governana pro-
porcional aos esforos contra a corrupo e a favor da participa-
o poltica com liberdade de expresso. O uso da democracia
para engajar a populao, principalmente os jovens, e incuti-los
no senso de identidade nacional contribui como meta a longo
prazo. medida que so oferecidas opes de participao po-
ltica sociedade, a alternativa da luta armada parecer menos
interessante, diminuindo o risco de reincidncia de confito vio-
lento (IDEA, 2005).
Todavia, importante ressaltar que o engajamento poltico
da sociedade resulta do restabelecimento de servios bsicos e
infraestrutura, fundamentais ao funcionamento da economia e
retomada das atividades cotidianas do cidado. A construo ou
restaurao de vias de transporte, comunicao e energia, alm
da prestao de servios de educao e sade, so peas chave na
promoo do desenvolvimento econmico e social (FURTADO
et al, 2009).
Esses elementos tornam o Estado mais atraente aos investi-
dores internacionais, j que o nvel de crescimento econmico de
um pas varia na razo inversa da probabilidade que este possui
para ecloso de confitos (BRITO, 2008). Logo, reformas institu-
cionais nos setores judiciais e de segurana municipal instauram
um ambiente em que, segura, a sociedade civil v-se estimulada a
participar da elaborao de projetos que reabilitem as economias
locais (HERMAN; MARTIM-ORTEGA; SRIRAM, 2009).
Ao passo que se promove o bem-estar social, observa-se a
queda do desemprego e da violncia, o que impulsiona a eco-
nomia e os investimentos, oferecendo ao governo a oportuni-
dade de prosseguir com medidas de promoo da prosperidade.
Logo, como em um sistema cclico, sugere-se que quanto mais
economicamente desenvolvido o Estado, melhor ser seu funcio-
namento coerente com a viso holstica de democracia citada
anteriormente (BOUTROS-GHALI, 1992).
Um desafo interessante ao State-Building a combinao da
aplicao de medidas descritas nos nveis local e nacional. Pois,
ainda que a abordagem do Estado no mbito municipal seja mais
imediata na produo de resultados sociedade civil, ela depen-
de da coordenao por uma cpula central legtima qual todos
os ncleos internos ao pas respondam (IDEA, 2005).
11
DDR desarmamento, desmobilizao e reintegrao.
12
SSR a sigla em ingls para: security sector reform.
13
O Estado de Direito um Estado ou uma forma de organizao poltico-estatal
cuja atividade determinada e limitada pelo direito. Transporta princpios e valores
materiais razoveis para uma ordem humana de justia e paz. So eles: liberdade do
indivduo, segurana individual e coletiva, a responsabilidade e responsabilizao
dos titulares do poder, a igualdade de todos os cidados e a proibio de discrimina-
o de indivduos e de grupos. Considerando essencial que os direitos humanos se-
jam protegidos pelo Estado de Direito, para que o homem no seja compelido, como
ltimo recurso, rebelio contra tirania e a opresso. (CANOTILHO, 1999).
459 458
No caso da recuperao de pases com confitos predominan-
temente tnicos, a confgurao poltica ponto de partida, com
nfase em medidas descentralizadoras e a adoo, por exemplo,
do federalismo
14
. Isso implica na priorizao de medidas no de
integrao, mas de coexistncia atravs de acordos e moderao,
que mantenham a equidade entre os grupos e a conveniente re-
distribuio de recursos que atendam s necessidades simblico-
-culturais e materiais de cada um deles. fundamental, para a
preservao da autonomia, que as polticas implementadas no
resultem em privilgios a determinadas regies. Etipia e Uganda
so exemplos de pases que adotam esse sistema em situaes
ps-guerra (IDEA, 2005).
No tocante justia de transio ideal a implementao
de um sistema judicirio estatal forte e independente. Almeja-se,
atravs disso, reforar o cumprimento das leis e, atravs de trans-
parncia, monitoramento e investigao, evitar a reincidncia
de abusos degradantes
15
. Um sistema de transio efcaz capaz
de garantir ao Estado maior confabilidade frente comunidade
internacional. Muitas instituies internacionais doadoras, ban-
cos e agncias de cooperao optam por investir em Estados de
Direito fortes em que legislao e fscalizao sejam respeitadas,
graas a um sistema judicirio estabelecido (GOMES, 2008).
O principal objetivo do processo de State-Building tornar
um Estado apto a gerir-se de modo satisfatrio aps a retirada da
assistncia externa. nesse contexto que se confgura o massivo
investimento em educao e infraestrutura que concedam co-
munidade local as condies necessrias para assumir o controle
sobre o pas, mantendo o crescimento econmico e o funciona-
mento de instituies polticas atravs de ferramentas democrti-
cas de responsividade e accountability
16
.
A justia de transio utiliza-se de vias judiciais e no judi-
ciais que garantam a accountability, a legalidade e a reconciliao.
Incluindo vrias ferramentas especfcas
17
, o sistema de transio
deve ser adaptado realidade de cada pas (HERMAN, MARTIM-
-ORTEGA, SRIRAM, 2009). O caso da Libria, estudado na pr-
xima seo, constitui um exemplo interessante, pois contempla
um tipo de justia costumeiro e outro formal que, unidos em uma
forma hbrida, serviriam melhor s exigncias locais, ao invs de
atuarem separadamente (SCHIA; CARVALHO, 2010).
Financeiramente, a CCP apresenta um fundo para assistncia
monetria a Estados falidos em reconstruo democrtica. Entre-
tanto, a Comisso no atua sozinha, j que o prprio Secretariado
da ONU, em parceria com outras agncias e rgos do sistema
homnimo, contribui direta e indiretamente com os projetos de
construo e manuteno da paz (ONU, 2010).
Observando o panorama global nota-se a recorrncia de em-
prstimos realizados pelo Fundo Monetrio Internacional em
casos visados pelo Departamento de Operaes de Paz da ONU.
Alm disso, observam-se tambm tendncias regionais como
a cooperao junto ECOWAS (Economic Community of West
African States) em que Estados da frica Ocidental oferecem su-
porte econmico que implique retorno fnanceiro futuro advindo
da prosperidade regional. De modo geral, o processo de constru-
o da paz conta com inmeros fnanciadores por dois motivos:
o grande potencial de rentabilidade em investimentos realizados
em pases em reconstruo, devido s aceleradas taxas de cresci-
mento econmico e ao fato de que o colapso completo desses Es-
tados reverbera negativamente na economia global (AJAYI, 2008).
Por englobar contextos regionais e temporais especfcos, as
parcerias
18
com ONGs e OIs variam de acordo com as peculiari-
dades inerentes a cada Estado, a exemplo das estratgias demo-
crticas utilizadas para reconstru-los. Contudo, na prxima se-
14
Dahl (1986) defne o federalismo como um sistema em que algumas matrias so de
exclusiva competncia de determinadas unidades locais: cantes, estados, provncias
e que esto constitucionalmente alm do mbito de autoridade da Unio, enquanto
outras esto fora da esfera de competncia das unidades menores. Trata-se de um
sistema adequado a sociedades multinacionais democrticas, desde que haja um
equilbrio entre a atuao do Poder Legislativo em mbitos local e estatal. Riker (1975)
sustenta que esse sistema protege os direitos do indivduo contra um poder central
excessivamente forte ou mesmo contra a tirania da maioria (STEPAN, 1999).
15
Fala-se em violaes aos direitos humanos que podem ser fruto de confitos ou
governos autoritrios e incluem por exemplo: torturas, execues extrajudiciais, se-
questros, crimes de guerra, crimes contra a humanidade, trabalho forado, escravi-
do e estupro.
16
A accountability diz respeito capacidade que os constituintes tm de impor
sanes aos governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se de-
sincumbem bem de sua misso e destituindo os que possuem desempenho insatis-
fatrio. (MIGUEL, 2005)
17
So ferramentas utilizadas pela justia de transio: comisso da verdade, reforma
institucional, anistia, procuradoria geral, etc.
18
Apesar de as parcerias com ONGs e OIs serem fuidas, h membros fxos na Comis-
so para Construo da Paz de acordo com a resoluo A/RES/60/1, esto entre eles:
os membros do CSNU, inclusive os permanentes; membros do Conselho Econmico
e Social (ECOSOC); o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional, Fundo Eu-
ropeu de Desenvolvimento; os Estados-membros que mais enviam militares e poli-
ciais em operaes de manuteno de paz; destaca-se que, entre os principais rgos
da ONU envolvidos esto: o Departamento de Assuntos Polticos, o Departamento de
Operaes de Manuteno de Paz, Department of Peacekeeping Operations (DPKO) e
o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
461 460
o ser possvel observar atravs de estudos de caso, a aplicao
de estratgias especfcas dentre as ilustradas acima.
4. ESTUDOS DE CASO
Nesta seo, sero apresentados dois estudos de caso: um sobre a
Libria e outro sobre Guin-Bissau. O primeiro se deve atuao
considerada de sucesso implementada no pas. O estabelecimen-
to de aes assertivas para os principais problemas liberianos, na
tentativa de suprir as maiores necessidades da populao e do
Estado em si, infundem as bases para outros possveis casos de
atuao e desenvolvimento dos desafos mais relevantes. A Gui-
n-Bissau, por sua vez, como Estado falido envolvido com o nar-
cotrfco principalmente, um desses desafos. E, por isso, dada
a urgncia do contexto guineense, que se d a importncia de
seu estudo tambm. Sero esboados planos que foram e vm se
constituindo ao longo dos anos para esses casos, seguindo estra-
tgias e modelos apresentados na seo 3.
4.1. O caso liberiano
A Libria um pas africano situado na costa oeste do continente.
Apesar de sua autonomia ainda no sculo XIX, dcadas antes de
muitos outros territrios coloniais da frica, o pas esteve marca-
do por problemas socioeconmicos e polticos de ordem seme-
lhante aos de seus vizinhos, sendo eles os principais fatores para
a ocorrncia das duas Guerras Civis (1989-1996 e 1999-2003) que
assolaram o pas. A criao artifcial de uma nao que receberia
ex-escravos americanos nunca deu certo
19
, uma vez que as nu-
merosas etnias originais (95% da populao) estiveram em atrito
umas com as outras, alm de que apenas americanos-liberianos
(3% da populao) (BRASIL ESCOLA, [s.d.]) tinham participao
na vida poltica e econmica do pas de fato (BALLAH, 2003). O
golpe militar de 1980 e as eleies parlamentares e presidenciais
bastante duvidosas
20
de 1985 foram acontecimentos importantes
para que a insatisfao e o regime de terror fossem permanentes
na Libria at meados de 2003 (TOURE, 2002).
O regime militar do Sargento Samuel Doe (1980-1990) falhou
na abordagem de problemticas econmicas e polticas. Nesse
sentido, o regime de Doe se caracterizou pela brutalidade e o medo
constante, aliados a um forte declnio econmico e grande corrup-
o
21
. A legitimao do regime de Doe em torno da etnia Krahn
(5% da populao) foi um fator contribuinte para um processo de
represso e aculturao. As aproximadamente dezesseis etnias in-
dgenas que residem em territrios liberianos foram restringidas e
isoladas em seus respectivos espaos mais uma vez, j que gover-
nos anteriores privilegiavam fortemente os americanos-liberianos
(BALLAH, 2003). As tentativas de derrubada do governo levaram
primeira Guerra Civil da Libria de 1989 at 1996. Nesse contexto,
tanto as organizaes da sociedade civil, como os grupos estudan-
tis ajudaram a mostrar que a paz, por meio de eleies transparen-
tes e do desarmamento, era essencial (TOURE, 2002).
Cerca de 150.000 pessoas foram mortas pela guerra e muitos
fcaram desalojados, gerando 850.000 refugiados em todo o ter-
ritrio (UNITED NATIONS MISSION IN LIBERIA, 2012). O con-
fito principal entre as foras do governo e o National Patriotic
Front of Liberia (NPFL), comandado pelo ofcial Charles Taylor,
fez com que a j citada ECOWAS, juntamente com o Conselho
de Segurana da ONU, implementasse um embargo de armas
Libria e criassem, em 1993, a UNOMIL
22
(Misso de Observao
das Naes Unidas na Libria). Por meio de acordos de paz e um
posterior cessar fogo, a UNOMIL conseguiu conduzir uma elei-
o multipartidria de sucesso em 1997, atingindo o seu principal
objetivo (UNMIL, 2012).
Contudo, a inabilidade do governo e da oposio partidria
em chegar a um consenso sobre questes importantes na Libria,
alm de abusos dos direitos humanos no pas, execuo e perse-
guio de opositores e ausncia de reformas no setor de seguran-
a levaram ressurgncia da Guerra Civil em 1999. Os esforos
da ONU para reforar e ajudar o Governo Nacional de Transio
e apoiar e treinar as autoridades policiais na promoo de recon-
ciliao, mobilizao internacional e de programas de assistncia
dentro do contexto de construo da paz ps-confito ainda no
19
Com a abolio da escravido e o medo do crescimento da populao de ex-escra-
vos nos EUA, a criao artifcial da Libria foi pensada como forma de reenviar essa
populao para frica (BALLAH, 2003).
20
As eleies ocorreram por presses internas e externas e foram extremamente ten-
denciosas a favor de Samuel Doe (TOURE, 2002).
21
Relaes desiguais entre Libria e Estados Unidos se davam em mbito econmico
e militar, expressando uma grande fora americana sobre o primeiro. No contexto de
Guerra Fria, a Libria recebeu aproximadamente 500 milhes de dlares por parte
dos EUA para a sustentao do regime de Doe. Os EUA fcaram conhecidos como pas
me da Libria por essa poca principalmente (TOURE, 2002).
22
A UNOMIL atuou de setembro de 1993 a setembro de 1997, juntamente com a
ECOWAS e o governo de transio da Libria para a implementao da paz, inves-
tigando violaes e promovendo ajuda humanitria e de reconstruo (UNITED
NATIONS, UNOMIL).
463 462
haviam sido sufcientes. Assim, com a implementao de foras
de estabilizao da ONU na Libria, na nsia por um contexto de
transio, os partidos liberianos assinaram um acordo s vspe-
ras da passagem de poder pacfca do presidente Charles Taylor
ao vice-presidente Moses Blah no pas em 2003 (UNMIL, 2012).
No mesmo ano, o Conselho de Segurana criou outra misso
para a manuteno da paz na Libria, a UNMIL
23
(Misso das Na-
es Unidas na Libria em portugus), baseada numa forte tropa
de observadores, militares, policiais e representantes civis. Esta
misso tinha como arcabouo uma atuao multidimensional,
tratando de assuntos de gnero, proteo de crianas, preserva-
o dos direitos humanos, construo de foras polticas, poli-
ciais e da justia, reintegrao, desarmamento e de processos de
coordenao das eleies. Desse modo, a assistncia humanit-
ria contemplava desde processos de fornecimento de alimentos
at campanhas de preveno do HIV, o que junto ao apoio em
infraestrutura foram grandes aliados no processo de manuteno
da paz e reconstruo (UNMIL, 2012).
As estratgias estabelecidas vinham ao encontro das ne-
cessidades locais, estabelecendo governos que tivessem fora e
iniciativa para mitigar implicaes dos quatorze anos de confi-
to. Por isso, aes que deem suporte a desalojados e refugiados,
integrando-os s respectivas comunidades, assim como no caso
de ex-combatentes, so bastante importantes. O fornecimento
de energia e gua corrente na tentativa de barrar surtos de clera,
alm de sade e educao, so bases para que o processo eleitoral
possa ser efciente, uma vez que a populao tem condies para
o exerccio da democracia, mesmo que rudimentar, contornando
o estresse do confito na vida cotidiana (SISK; RISLEY, 2005).
Nesse sentido, o suporte dado Libria por organizaes
internacionais em questes de educao, sade e alimenta-
o, como a ajuda dos Mdicos sem Fronteira
24
, World Food
Program
25
e da prpria ONU foram e ainda so essenciais. Ana-
logamente, o foco no governo central, com a regularizao e de-
terminao do mandato e poder das autoridades tradicionais
estruturadas no consenso e na consulta servem de base para a
democracia a nvel nacional. Tais contextos envolvem a liberda-
de de imprensa, a reforma do Judicirio e tambm do Estado de
Direito
26
. A reconciliao e a transparncia na luta contra a im-
punidade e o domnio de antigas elites so importantes, dando
maior voz aos indivduos e mdia, assim como na discusso de
questes polticas e no respeito variedade de dialetos e etnias
(SISK; RISLEY, 2005).
A renovao do Legislativo a partir do dilogo entre os gru-
pos polticos e a populao essencial para que leis nacionais se-
jam reformadas e o treinamento de pessoas, alm do aumento de
oramento para os setores judicirios sejam efcazes. O reforo a
recursos humanos e a capacitao, na tentativa de evitar o pr-
-julgamento nos casos de deteno, criando espao para o exerc-
cio jurdico um dos resultados de mecanismos para uma justia
independente e clara na prestao de contas sociedade (CCP,
2012). Ademais, o suporte a estratgias de defesa, na reconstru-
o das Foras Armadas, da polcia e na criao de escritrios de
imigrao o meio para a melhor estruturao da segurana p-
blica, visando proteo e reintegrao (CCP, 2012).
A operacionalizao coerente do suporte construo da
paz com a coordenao da ONU, ONGs e outras organizaes
internacionais relevante, no sentido em que abre espao para
a preparao de uma Libria mais ativa, mas que respeite as prio-
ridades da populao. Ainda assim, o estabelecimento de um
trabalho coletivo e regional, da ECOWAS principalmente, para
que a paz seja duradoura, encorajando o pas a participar de or-
ganizaes e fruns internacionais, mobilizando recursos e ge-
rando uma ateno sustentada no empreendimento de medidas
de reconstruo o instrumento para que a paz tambm esteja
em convergncia com o desenvolvimento do pas (SECURITY
COUNCIL REPORT, 2008). .
Os esforos no estabelecimento de uma tranquilidade pbli-
ca foram relativamente satisfatrios desde 2003. O fm das guer-
ras civis liberianas e a transio de poder dentro do governo na
mesma poca foram feitas com sucesso. A mitigao de algumas
defcincias as quais envolviam a Libria por meio da participa-
o de organizaes internacionais de distintas naturezas e tam-
23
A UNMIL foi criada para conduzir o cessar-fogo na Libria e ajudar na construo e
manuteno da paz. Ela acompanha a reforma de segurana no pas, reestruturao
da fora militar e d suporte aos civis na garantia dos direitos humanos (UNITED
NATIONS, UNMIL, s.d).
24
A Mdicos Sem Fronteiras(MSF) uma organizao internacional humanitria
independente. Foi criada em 1971 na Frana, e atua promovendo socorro mdico e
testemunho sobre populaes que vivem em situao de risco (MSF, [s.d.])
25
O WFP uma agncia parte do sistema ONU fnanciada independentemente. Cria-
da em 1961, promove a assistncia alimentar a populaes pobres e em zonas de
risco (WFP, [s.d.]).
26
Essas reformas buscam maior transparncia dos setores pblicos, alm de funcio-
narem como barreira impunidade e a aes corruptoras, garantindo igualdade de
direitos e autonomia dos poderes e cidados (SISK; RISLEY, 2005).
465 464
bm do apoio importante da ECOWAS na problemtica em ques-
to foram decisivas para o ajustamento da situao do pas como
ainda ser apresentado (SECURITY COUNCIL REPORT, 2008).
Entretanto, a estagnao econmica, a intolerncia religiosa en-
tre cristos (40%), islmicos (16%) e os que professam religies
tradicionais (42,2%), a reintegrao da populao e a proteo
s mulheres e crianas ainda so problemas que necessitam de
maiores cuidados (TOURE, 2002; BRASIL ESCOLA, [s.d.]).
Casos de estupro e violncia contra mulheres e crianas
desde o fm do confito ainda so constantes. Muito dessa pro-
blemtica se encontra na desconexo entre as decises tomadas
em nvel internacional e as medidas realmente implementadas
em nvel local. As mudanas na Libria, assim como em muitos
outros casos, foram dadas sem se respeitar as prticas prprias do
pas. No caso liberiano, existem dois sistemas de justia: o formal
e o costumeiro; sendo o primeiro legalmente reconhecido e o se-
gundo feito a partir das autoridades locais e sociedades secretas.
Num cenrio ideal, a integrao desses dois modelos ajudaria a
cobrir os vazios do sistema judicirio contra os problemas enfren-
tados pelas mulheres e crianas (SCHIA; CARVALHO, 2010).
A estigmatizao das vtimas de abuso, alm dos problemas
logsticos da polcia, que muitas das vezes nem mesmo pode to-
mar alguma iniciativa, so fatores bastante graves. Os problemas
com a corrupo e tambm com a discriminao contra essas
mulheres, tomadas como inferiores, levam impunidade. Ou-
trossim, as defcincias com a legislao em casos de estupro
tambm so marcantes, sendo a mudana dessa impedida pela
falta de conhecimento acerca do sistema tradicional de justia, o
qual a principal fonte de barreiras para identifcao das dispo-
sies jurdicas do pas por parte da ONU e demais organizaes
internacionais (SCHIA; CARVALHO, 2010).
A compreenso do sistema preexistente pela comunidade in-
ternacional, juntamente com o treinamento adequado de pessoas
necessrio. A insatisfao por parte da populao liberiana com
o modelo de justia implantado, que agrava adversidades ao invs
de reconciliar, remete necessidade de uma reformulao do Es-
tado de Direito de maneira mais condizente com a cultura do pas.
A simples construo de cortes e aumento de oramentos no
preenchem lacunas deixadas por solues genricas que excluem
caractersticas prprias do local (SCHIA; CARVALHO, 2010).
O entendimento das confguraes e padres sociais que
caracterizam cada sociedade um importante aspecto para se
construir a paz e implantar a democracia em Estados com gran-
des falhas estruturais. A identifcao de prioridades a partir de
situaes anteriores outro pilar dessa ao, na medida em que
se consegue dinamizar as solues apresentadas e condicionar
frentes de atuao em seu devido tempo para um empreendi-
mento multidimensional. A Libria, como caso discutido, um
exemplo para muitas outras situaes de consolidao demo-
crtica, ao mesmo tempo em que lana desafos para possveis
intervenes, criao de estratgias duradouras e fortalecimento
institucional principalmente.
4.2. O caso guineense
A Guin-Bissau outro pas da costa ocidental do continente afri-
cano. Foi colonizada por Portugal e se tornou independente na
dcada de 1970 quando o PAIGC (Partido Africano para a Inde-
pendncia da Guin-Bissau e Cabo Verde) lutou pela libertao
de Guin-Bissau e Cabo Verde para um projeto binacional sob a
liderana de Amlcar Cabral at 1973. A independncia reconhe-
cida pelo governo portugus foi efetivada em 1974 para o primei-
ro e em 1975 para o segundo (SEMEDO, 2010).
Entretanto, depois da morte de Cabral em 1973, a entrada de
seu irmo Lus Cabral na liderana do PAIGC criou desconfanas.
Mesmo preocupado com a situao da populao mais pobre na
educao e com a reconstruo do pas, as instabilidades eram
constantes na Guin-Bissau e no partido principalmente (RIZZI,
2010). Ademais, com a independncia devidamente reconhecida
a partir de 1974, os problemas com a formao do Estado foram
marcantes. Portugal se retirou sem dar chance para a formao
estvel de um pas independente. A escassez de pessoas capaci-
tadas para fazer funcionar a mquina pblica era um problema
notvel (SEMEDO, 2010).
O inchao do espao burocrtico no Estado em construo,
assim como a substituio da violncia colonial pela violncia do
prprio governo nacional afrmaram com mais fora a hierarquia
social na Guin-Bissau, na qual a elite historicamente consolida-
da ainda era o centro do pas. A liberdade e a igualdade de direi-
tos que essa mesma elite havia lutado para tornar realidade no
veio a acontecer, e o projeto binacional de Guin-Bissau e Cabo
Verde com a formao de uma unidade a partir das duas naes
livres acabou sendo fnalizado com a fragmentao entre suas
respectivas elites (SEMEDO, 2010).
Apesar de ligados historicamente pela colonizao portugue-
sa e pela proximidade territorial, os dois pases acabaram se dis-
tanciando principalmente por iniciativa guineense, uma vez que
467 466
Cabo Verde, por ser apenas um conjunto de ilhas, estaria usando
a Guin-Bissau como palco fsico de luta para que o projeto bina-
cional se constitusse (SEMEDO, 2010). Ademais, pela maior inte-
lectualidade da elite cabo-verdiana, muitos guineenses alegaram
que tal projeto se constituiria em um neocolonialismo cabo-ver-
diano, no qual a Guin-Bissau seria subjugada pelo outro Estado.
Assim, apesar do sucesso militar na constituio da unidade bi-
nacional, os erros polticos foram muitos (SEMEDO, 2010).
A falta de uma elite que garantisse de fato as imaginadas li-
berdade e igualdade Guin-Bissau, alm da negligncia a dife-
renas tnicas
27
e brigas entre oposies levaram a uma tal insta-
bilidade que culminou no golpe de 1980 depois da aprovao de
uma constituio (SEMEDO, 2010). Nesse contexto, Nino Vieira
do PAIGC, Primeiro-Ministro do presidente Cabral, instaurou um
governo militar, quebrando todas as restantes ligaes com Cabo
Verde. Nino suspendeu a Constituio em 1980 e outorgou outra
em 1984. Em 1985, outra tentativa de golpe, agora pela oposio,
fez com que o governo do pas se afastasse do socialismo e se
aproximasse do Ocidente como forma de garantir maior apoio
ditadura. Nino venceu as eleies presidenciais e parlamentares
em 1989 e, apesar dos investimentos em sade e agricultura de
seu governo, o pas continuava pobre e as execues de oposi-
tores pela administrao poltica eram cotidianas (RIZZI, 2010).
Em 1991, a Guin-Bissau tornou-se uma democracia multi-
partidria de fato devido a presses internas e externas desde a
ltima votao para presidente. Nino Vieira venceu mais uma vez
as eleies, agora contra Kumba Ial do Partido Renovador Social
(PRS). Um novo golpe de Estado ocorreu em 1998 sob o comando
do General Ansumane Man, ex-guerrilheiro do PAIGC descon-
tente com a situao poltica, levando Nino Vieira ao exlio em
Portugal e ecloso da guerra civil no pas. As rivalidades den-
tro das Foras Armadas foram motivos de golpes e confitos de
interesse. A guerra civil, no por menos, encontrou suas causas
nesse choque entre opostos, fazendo com que muitos fugissem
entre 1998 e 1999, quando Man entregou o poder ao ento lder
do PAIGC, Malam Bacai Sanha (RIZZI, 2010).
Nessa poca, muitos jovens descontentes com a situao
catica no pas, caracterizada, por exemplo, pelo alto nvel de
desemprego, ingressaram em milcias para lutar na Guerra da
Guin-Bissau. Grande parte deles morreu na tentativa de cons-
tituir uma vida adequada a si prprios e a suas famlias, ganhan-
do pequenas quantias de dinheiro pelos combates (VIGH, 2006).
Segundo Vigh (2006), muitos desses jovens aceitaram participar
de tais milcias para tentar forjar um futuro em um espao de
querelas polticas e confitos (VIGH, 2006, p. 4).
Com o poder nas mos de Sanha, ele convoca eleies ge-
rais em 2000 e Kumba Ial do PRS eleito contra o primeiro
28
. Po-
rm, aps um golpe de Estado em 2003, o retorno de Nino Vieira
e as eleies de 2004 e 2005, o poder nacional volta s mos do
PAIGC
29
(RIZZI, 2010). Num quadro de total instabilidade, em
2009, o presidente Nino e um general foram mortos, sem explica-
o aparente. As inmeras clivagens dentro das Foras Armadas
foram motivos para protestos por parte dos prprios militares
nesse contexto. Em 2010, em um novo golpe por dissidentes mi-
litares, o Primeiro-Ministro Carlos Gomes e o General do Estado-
-Maior foram presos. E mesmo com a declarao pelo ento pre-
sidente Sanha de que o golpe tinha sido apenas dentro do corpo
militar, organizaes internacionais expressaram receio em rela-
o situao da Guin-Bissau como um todo (RIZZI, 2010).
Em 2011, ocorreu mais uma tentativa de golpe sem sucesso.
No incio de 2012, o presidente Sanha morreu em Paris, de causas
naturais aparentemente. Em maro do mesmo ano, Carlos Go-
mes ganhou o primeiro turno das eleies contra Kumba Ial e
este se recusou a participar do segundo turno. Novo golpe mili-
tar foi orquestrado e Carlos Gomes e o presidente interino foram
presos e liberados apenas em abril. Nesse intervalo (2011-2012),
o alvoroo causado pela forte instabilidade poltica dos ltimos
anos fez com que movimentaes internacionais surgissem de
vrios setores como da Comunidade de Pases de Lngua Portu-
guesa (CPLP), da ECOWAS e do Conselho de Segurana da ONU,
que promoveram sanes ao pas, e de Angola, com a criao da
MISSANG, misso angolana para apoio da reforma de segurana
no pas. Os interesses angolanos em reservas guineenses de bau-
xita reforavam a necessidade de estabilizao poltica de Guin-
-Bissau, entretanto a falta de transparncia da misso e a agitao
27
Com a forte instabilidade, o sentimento tnico (so dez grandes etnias no pas, cons-
tituindo 94,7% da populao) vem crescendo entre a populao na Guin-Bissau des-
de essa poca, abrindo espao para o acirramento de questes nesse sentido e para
um abalo na unidade nacional (SEMEDO, 2010).
28
No mesmo ano, Ansuname Man morto em outra tentativa de golpe (RIZZI, 2010).
29
Em 2003, um novo golpe dado sob o comando do General Verssimo Correia Sea-
bra, prendendo Kumba Ial e colocando Henrique Rosa como presidente provisrio. O
PAIGC, assim, vence as eleies parlamentares com Carlos Gomes Jnior em 2004 e ele
se torna Primeiro-Ministro. Em 2005, Nino Vieira volta do exlio e o PAIGC apoia Sanha
para a presidncia. Nino vence e coloca seu aliado Aristides Gomes como Primeiro-Mi-
nistro, destituindo Carlos Gomes do PAIGC com maioria no Parlamento (RIZZI, 2010).
469 468
causada pela mesma no pas culminaram para a retirada das suas
tropas em junho de 2012 (PET-REL UNB, 2012; RIZZI, 2010).
Em uma anlise de riquezas naturais, Guin-Bissau possui
grande biodiversidade e paisagens tursticas que lhe proporcio-
nariam um crescimento rpido e controlado. Contudo, a massa
de gastos pblicos consumida em 75% pelo custeio da mquina
burocrtica estatal, tornando o pas extremamente dependente
de investimentos internacionais. Ainda assim, um grande pro-
blema de Guin-Bissau o seu ttulo de narcoestado, uma vez
que faces militares e milcias trabalham a servio do trfco de
drogas internacional, fazendo com que o pas seja uma das prin-
cipais rotas desse trfco (RIZZI, 2010).
A grande corrupo do Judicirio, da administrao civil e
das Foras Armadas, principalmente, facilita a entrada de drogas
no territrio guineense so 40 tonelada/ano de cocana. Isso
leva a uma maior instabilidade poltica, j que muitas autorida-
des ganham com a negociao de narcticos e a interferncia em
seu comrcio fator determinante para confitos e golpes de Es-
tado. A preocupao da comunidade internacional est voltada,
desse modo, para a reforma no sistema de segurana do pas, na
promoo de total restaurao de sua estrutura, instaurao de
mecanismos para a capacitao dos militares em tempos de paz
(treinamento para misses humanitrias), reduo do efetivo mi-
litar e equilbrio tnico nas Foras Armadas (RIZZI, 2010).
Alm disso, a fundao da Escola Nacional da Polcia, do
servio militar obrigatrio, o recenseamento dos combatentes
de libertao e a modernizao do Judicirio so importantes
questes dentro das mudanas institucionais. Entretanto, apesar
de muitas das reformas poltico-militares serem de extrema rele-
vncia para o desenvolvimento socioeconmico da Guin-Bissau,
elas ainda encontram barreiras dentro do prprio governo, o qual
se faz ligado ao trfco de drogas e a crimes internacionais como
j citado anteriormente (RIZZI, 2010).
A apreenso do Conselho de Segurana da ONU, assim como
da Comisso de Construo da Paz j no seu segundo ano de
funcionamento (2006) sobre o caso da Guin-Bissau traz tona
estudos e relatrios sobre os desafos de uma atuao no pas e as
prioridades do Estado e sua populao. As reformas no setor de
segurana, administrao pblica e a consolidao do Estado de
Direito so grandes necessidades, acompanhadas do combate ao
trfco e crime organizado que tomam o pas (SECURITY COUN-
CIL REPORT, 2008).
No obstante, carncias da sociedade civil tambm so rela-
tadas. A promoo de apoio profssional para jovens e desempre-
gados, no esforo de reinseri-los na economia ativa essencial.
Muitos deles foram recrutados durante a Guerra Civil devido s
pssimas condies de vida e altos nveis de desemprego como j
colocado anteriormente. Ademais, a total estagnao econmica
e caos poltico com as constantes disputas entre opositores em-
perram o avano do Estado guineense. Avaliar as carncias dos
grupos vulnerveis, reativar a economia e reabilitar a infraestru-
tura (do setor energtico principalmente), so esforos para a ge-
rao de riquezas bastante vlidos no contexto em que a Guin-
-Bissau se insere (SECURITY COUNCIL REPORT, 2008).
Dessa maneira, a construo da paz envolveria a populao
guineense, o governo e os lderes partidrios, aliados comuni-
dade internacional para o estabelecimento de suas prioridades e
desafos. A Resoluo 2048 do Conselho de Segurana da ONU
de 2012 refora a urgncia de uma atuao mais incisiva e afrma
uma posio mais forte sobre o contexto explicitado, estabelecen-
do estratgias semelhantes s supracitadas nesta seo (CSNU,
2012). Estas envolvem a criao e confgurao de um comit
nacional de construo da paz, sob as frentes de reforma e mo-
dernizao dos setores pblicos e produo de receita desvincu-
lada ao trfco. O fortalecimento institucional e a democracia so,
mais uma vez, ferramentas bastante teis para as compreenses
de paz e estabilidade na Guin-Bissau de modo efetivo e bem es-
truturado, em um exerccio que encontre apoio local, regional e
internacional (SECURITY COUNCIL REPORT, 2008).
5. OS DESAFIOS DA CONSTRUO DA PAZ
Essa seo visa a fazer uma refexo crtica sobre o papel da de-
mocracia na consolidao da paz, e, apontar tambm, quais so
os maiores desafos que se impem CCP atualmente, tanto em
termos tericos como prticos. Por fm, deseja-se demonstrar
quais pontos podem e devem ser trabalhados para que a Comis-
so para a Construo da Paz seja uma instituio de sucesso.
5.1. Desafios gerais: Crticas conceituais e limitaes prticas
Um dos maiores desafos da CCP talvez seja lidar com as altas ex-
pectativas que a envolvem. De todas as organizaes da ONU, a
CCP uma das poucas que ainda conserva a promessa de operar
da maneira na qual foi concebida. Ainda que por repetidas ve-
zes seja um problema lidar com altas expectativas, j que sempre
471 470
h o risco de nunca atingi-las, elas tambm podem ser benfcas,
pois, mantm o alto padro das operaes realizadas. Mesmo
que o procedimento realizado em uma operao seja de repro-
duo limitada, se ela for bem sucedida, tal procedimento servir
para fortalecer a reputao da CCP (BIERSTEKER, 2007).
Outro desafo para construo da paz refere-se ao conceito de
paz liberal ou paz atravs da democracia, que ambicionado pela
CCP. Tal conceito, apesar de ser resultante de uma evoluo com-
plexa dentro de um contexto poltico, econmico, social, concei-
tual e metodolgico especfco, possui ambies universais. Mais
especifcamente, foi consequncia do desenvolvimento que se
deu no seio dos pases ocidentais e colonizadores (FRANKS; RI-
CHMOND, 2009), que so suma da confgurao democrtica oci-
dental (BARNET, 2007). O que levanta o questionamento: ainda
que as estruturas institucionais dos Estados falidos sejam recons-
trudas, estariam elas prontas para lidar com as demandas de uma
democracia to avanada como a que se deseja implementar?
Segundo Sisk (2006), os construtores da paz enfrentam quatro
tipos de dilemas: horizontais, verticais, sistmicos e temporais. Os
dilemas horizontais ocasionam as decises sobre quem includo
e quem excludo do processo de construo da paz (SISK, 2006).
Richmond (2010) apresenta estes dilemas como os problemas que
a insero democrtica pode causar organizao social dos pa-
ses que vo receb-la. Amide, esse movimento democratizante
na realidade feito de maneira unilateral, por seus implementa-
dores, e, por conseguinte, presta pouca ou nenhuma ateno s
dinmicas locais, propriedade e disseminao dos benefcios
por todas as camadas da sociedade (RICHMOND, 2010).
Os atores internacionais tendem a ignorar fatores socioeco-
nmicos essenciais nos meandros do processo de construo da
paz, sobretudo para a frica; o que refora as disparidades que
impedem a unio poltica e perpetuam a diviso social. Chandler
(2010) alega que ao importar esse modelo pr-defnido, estes ato-
res internacionais tentam regular o mundo ps-colonial, buscan-
do instituir padres globais s estruturas de poder da sociedade
civil, minando assim todos os outros modos culturais (CHAND-
LER, 2010). E, portanto esto falhando em criar um sistema que
se adapte completamente a seu contexto.
Alm de ser um desafo, este o principal constrangimento
da Comisso de Construo da Paz, devido prpria natureza
das Naes Unidas, como uma organizao profundamente cen-
trada no Estado. Os Estados so os membros e os governantes da
ONU, e como tal, tm prioridade em todas as suas deliberaes.
Portanto, qualquer processo de construo da paz realizado
sob o escopo das Naes Unidas ter o Estado como prioridade.
Embora as resolues da ONU que originaram a Comisso cha-
mem ao os atores da sociedade civil e instituies fnanceiras,
estes podem ser marginalizados. Portanto, este um processo
que, invariavelmente, dar mais ateno para as prioridades
identifcadas pelos Estados-Membros, que no necessariamente
sero as mesmas prioridades identifcadas pela sociedade civil
(BIERSTEKER, 2007).
Ao invs de criar novos padres polticos, o processo de cons-
truo da paz poderia recriar a fgura do Grande Homem o
lder que governa atravs de patrocnio e poder personalizado,
mesmo ao falar a linguagem da liberalizao (SALIH, 2009, p.
169). Isso evidenciaria que a viso ocidentalizada e colonizado-
ra ainda muito presente tanto na teoria como nas prticas de
construo da paz, que no est totalmente despida da velha di-
cotomia metrpole/colnia.
O segundo tipo de problema, do tipo vertical, requer deci-
ses acerca de quem fala na frente do pblico, isto , se seriam
as eleies sufcientes para expressar a vontade poltica de toda a
populao (SISK, 2006). O dilema sistmico refere-se aos papis
da Comisso da Construo da Paz e das agncias que a represen-
tam, pois o reconhecimento externo de um determinado grupo
ou individuo seria infuenciado pela CCP. Questiona-se em que
medida esse envolvimento deslegitima o governo local e a titula-
ridade do processo de construo da paz (NEWMAN et al, 2009).
Tais apontamentos levam a uma crtica comum feita aos constru-
tores da paz
30
, a dos interesses que estariam implcitos nas suas
aes. Pois, a implantao desse modelo democrtico, bem como
a prpria classifcao dos Estados que esto recebendo ajuda
poderiam ser consideradas como novas formas de dominao.
Por fm, os dilemas temporais sero tratados na prxima sub-
seo, e surgem na medida em que a construo da paz vai avan-
ando. So dilemas que remetem aos desafos e s difculdades
inerentes a qualquer processo de construo da paz.
5.2. Aprimorando a construo da paz: engajamento da sociedade civil
Na seo 3 foram apresentadas as estratgias democrticas para
construo da paz. Contudo, somente a sua aplicao no su-
fciente para garantir que o processo de construo da paz seja
completo. preciso assegurar que o modelo democrtico im-
30
Peacebuilders em ingls
473 472
plantado, para que no haja descentralizao poltica e fragmen-
tao, que podem originar um novo confito (IDEA, 2005).
Nas palavras de Brinkerhof: [..] a incapacidade (dos Esta-
dos) em integrar regies e minorias nas polticas mais amplas
a principal fonte da fragilidade estatal ao redor do mundo
(BRINKERHOFF, 2009 apud BANCO MUNDIAL; PNUD, 2009
P.11). A integrao tambm impede que pessoas ou grupos que
tm interesse no confito, os chamados spoilers, anulem todos os
esforos feitos, tornando as consequncias da paz muito piores
do que as consequncias da guerra(STEDMAN, 1997).
Um dos maiores problemas das estratgias de construo da
paz no est no seu contedo, mas sim na sua execuo. O papel
da Comisso preencher esse hiato, mas isso no signifca que
ela vai operar sozinha. A CCP deve se integrar aos atores nacio-
nais e coorden-los com os demais atores internacionais, para ga-
rantir que todos os agentes trabalhem em conjunto e que operem
segundo o mesmo quadro estratgico para se atingir um plano
realista de implementao. Plano esse que trabalhe concomitan-
temente as relaes polticas, a segurana, o desenvolvimento, e
que seja uma referncia para uma transio clara, preenchendo
a lacuna entre a dependncia e a emancipao da ajuda interna-
cional (BIERSTEKER, 2007).
Sendo assim, a consolidao democrtica deve ser capaz de
garantir tambm a segurana pblica, assegurando que as auto-
ridades locais sejam legtimas, capazes e autnomas. As comuni-
dades precisam de capacidades internamente sustentveis para
o monitoramento e conteno da violncia, implicando um foco
especial na questo da segurana, policiamento e monitoramento,
proteo da segurana pessoal e direitos humanos. Em uma situa-
o de ps-confito imediata, possvel que no haja autoridades
locais capazes de garantir a segurana da populao; porm, ainda
assim, estabelecer o mnimo de segurana vital para as manobras
de construo da paz que viro a seguir (NEWMAN et al, 2009).
Outro ponto que ainda precisa ser reforado pela CCP a
disseminao dos benefcios em toda a sociedade. Ou seja, im-
perativo que se d mais ateno ao bem estar social e, assim, se
diminuam as desigualdades sociais que limitam a participao
poltica (HEEMSKERK, 2007). Na esteira deste pensamento, vem
ajuda humanitria e o auxlio ao desenvolvimento
31
, pois po-
dem introduzir a concorrncia e, ao invs de amenizar o confito,
estimular novas disputas. Esses dois tipos de assistncia podem
gerar confitos de ordem econmica, como por exemplo: dispu-
tas por emprego, fontes regulares de rendas, habitao, transpor-
te, e especialmente controle dos oramentos pblicos, que
so disponibilizados pela ajuda humanitria. Nesse contexto, as
organizaes internacionais responsveis por este tipo de servio
precisam ser imparciais diante de tais cenrios polticos contur-
bados (BIERSTEKER, 2007).
A ajuda humanitria, sempre que possvel, deve ser entregue
com o auxlio dos benefcirios locais, autoridades nacionais e
sociedade civil, alm de ser disposta de forma a no prejudicar
a subsistncia existente atravs de distores de mercado no in-
tencionais. As organizaes responsveis pela ajuda humanitria
tm a obrigao de assegurar que estes atores locais com os quais
ela trabalha estejam envolvidos em tarefas que concernem ao
seu trabalho como a avaliao das necessidades, o fornecimento
e distribuio de ajuda. Assim, os princpios democrticos essen-
ciais como direitos humanos, transparncia, responsabilidade e
imparcialidade so diretrizes essenciais para a entrega de ajuda
humanitria (IDEA, 2005).
Em todos os exemplos apresentados possvel notar que eles
caminham para mesma direo: o engajamento da sociedade civil.
Para que as estratgias de construo da paz e sua implementao
sejam bem sucedidas, preciso que seja resultado de todos os ato-
res envolvidos. O no envolvimento da sociedade civil abre prece-
dentes para crticas, enquanto o seu envolvimento traz autonomia,
transparncia e efcincia ao processo de construo da paz.
6. CONCLUSO
A CCP comea a se defnir como frum de articulao de com-
promissos mtuos e de monitoramento de progresso dos pases
em sua agenda. Esta se liga com os esforos globais para promo-
ver um esprito de parceria entre os doadores e pases parceiros
para produzir melhores resultados de desenvolvimento. Embora
os desafos sejam muitos, e as restries assustadoras, h uma
possibilidade muito real de que a Comisso para Construo da
Paz e a experincia institucional que ela representa sejam bem
sucedidas (BIERSTEKER, 2007).
31
Ajuda humanitria presta assistncia material ou logstica para fns humanitrios,
geralmente prestada em resposta a crises humanitrias. Estas crises podem ser de
ordem natural ou provocadas pelo homem. Tem como fnalidade principal salvar vi-
das, aliviar o sofrimento e manter a dignidade humana. O auxilio ao desenvolvimen-
to, por sua vez, foca-se nos fatores socioeconmicos que poderiam ter levado a essa
crise humanitria (MINEAR, 2002).
475 474
A democratizao do Estado liberiano mostrou que este pro-
cesso fundamental para atingir a paz sustentvel. Como pode
ser observada nos estudos de caso, a atuao da ONU na Libria
signifcativa, e, mesmo aps o sucesso da atuao da CCP, esta
continua o seu acompanhamento dos esforos de reconciliao. E
tambm, para compartilhar as experincias bem sucedidas com os
demais pases que integram a sua agenda, assim como se espera
que venha a ser feito com a Guin Bissau. Ademais, preciso ainda
investir mais no ativismo dos grupos sociais, cujas atividades res-
soam com a populao para assim melhorar a participao poltica
e a total participao dos cidados na vida pblica (CCP, 2012).
Devido aos inmeros golpes de Estado, a Guin-Bissau o
pas cuja situao amais delicada. Apesar de j estar no segundo
ano de funcionamento, o seu projeto na CCP ainda d seus pri-
meiros passos. Mas, sob os auspcios da ONU, delineiam-se os
primeiros passos para a formao de uma misso que congregue
e harmonize os diferentes atores, rumo consolidao da cons-
truo democrtica efetiva neste pas (CSNU, 2012).
Em uma ltima anlise, o sucesso ou o fracasso da CCP est
alm do seu controle efetivo. O sucesso de suas operaes de cons-
truo de paz depender da vontade poltica dos principais agen-
tes interventores no confito. Espera-se que, com o apoio poltico e
o estmulo de outros Estados-Membros da ONU, os agentes-chaves
possam ser incentivados. Esforo tal para melhorar os processos de
contratao e fornecimento de recursos para projetos de transio,
criando condies para a construo da paz (BIERSTEKER, 2007).
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479 ESTABILIDADE FINANCEIRA E RESPOSTA
MULTILATERAL NA CRISE DO EURO
Henrique Felix de Souza Machado
tria Aguiar Tonon
Teresa de Angelis de Sousa Cavalcanti
1
16
Money, as a physical medium of exchange, made
a diversifed civilization possible, [] And yet
it is money, in its mechanical more than in its
spiritual efects, which may well, having brought
us to the present level, actually destroy society.
2

Sir Josiah Stamp, apud Fisher (1932, p. vi)
1. INTRODUO
Aps um perodo de bonana na primeira metade dos anos 2000,
o mundo experimentou um grande abalo que passou a fgurar no
centro das atenes de polticos, estudiosos e formadores de opi-
nio: a crise fnanceira de 2007-08 e a consequente recesso global.
Portugal (2012) afrma que a recuperao da economia mundial
ainda vacila, em meio a dvidas a respeito do prximo modelo de
crescimento a ser adotado. Segundo Lane (2012), uma das maio-
res fontes de preocupao acerca da retomada do crescimento a
atual crise da zona do euro, regio econmica do bloco europeu
formada ofcialmente em 1999 e detentora de aproximadamente
18% de toda a produo material de riqueza do globo (FMI, 2011).
Na procura por variadas formas de lidar com o urgente e
complexo problema, o FMI foi chamado a ajudar, desempenhan-
do um papel de importncia bem mais expressiva que o realizado
nas ltimas crises econmicas. Indita, essa guinada na sua atu-
ao est despertando novos horizontes de atuao multilateral
em situaes de crise econmica (GRABEL, 2011). No presente
artigo, pretende-se estudar como a crise chegou a acontecer na
1
Os autores agradecem a colaborao de Jos Roberto Novaes de Almeida, Ph. D. e M.
Phil. em economia pela George Washington University, Washington, D.C. e professor
do departamento de economia da UnB; e Maria de Lourdes Rollemberg Mollo, dou-
tora em economia pela Universit de Paris X (Paris-Nanterre), Frana e professora do
departamento de economia da UnB. Seus comentrios foram essenciais tanto para a
compreenso do tema deste artigo, quanto para a sua confeco.
2
Traduo livre: O dinheiro, como meio fsico de troca, fez possvel uma civilizao
diversifcada, [...] Mas ainda assim o dinheiro, em seus efeitos mais mecnicos que es-
pirituais, que bem pode, tendo nos trazido ao nvel atual, de fato destruir a sociedade.
481 480
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Estabilidade financeira e resposta multilateral na crise do euro
zona do euro, quais medidas j foram tomadas para atac-la e
quais outras solues esto sendo debatidas tanto no mbito eu-
ropeu quanto no do FMI para dar uma resposta ao impasse.
A seo 2 revisar os conceitos mais importantes para a
compreenso bsica do tema, nas reas de macroeconomia (es-
pecialmente, economia monetria) e de histria da integrao
europeia. A seo 3 estudar tudo o que j aconteceu, desde as
origens da crise, passando por sua evoluo e desenvolvimento,
at as medidas que j foram tentadas para contorn-la. A seo
4, por sua vez, expor as principais alternativas que ainda no fo-
ram tentadas, e depois analisar o papel do FMI. Por fm, a seo
5 trar as concluses do estudo.
2. CONCEITOS E NOES FUNDAMENTAIS
3
Esta seo apresenta o conhecimento bsico necessrio para a
compreenso de uma crise econmica, especialmente de car-
ter fnanceiro (conceito a ser compreendido na subseo 3.1). A
primeira subseo delineia os conceitos econmicos mais funda-
mentais para a compreenso do tema; o subtpico seguinte des-
creve o sistema fnanceiro, seus principais agentes e seu funcio-
namento; a terceira subseo elucida a relao entre o governo
e o sistema fnanceiro; e a ltima detalha os principais atores da
crise atual: a Unio Europeia e o FMI.
2.1. As bases da economia monetria: moeda e inflao
Uma das caractersticas da organizao em sociedade a diviso
social do trabalho. Atravs dela, cada indivduo fca responsvel
por uma determinada tarefa, uma etapa do processo produtivo,
de modo que todos juntos produzem o necessrio para a sobre-
vivncia coletiva. Como ningum consegue produzir tudo o que
necessita, os indivduos operam trocas. A maneira mais rudimen-
tar de realizar trocas o escambo, em que se pagam bens e servi-
os diretamente com outros bens e servios. Trocar l de ovelha
por lenha, por exemplo, uma forma de escambo. Entretanto, por
ser esse um mecanismo trabalhoso, as sociedades frequentemen-
te facilitam as trocas adotando um bem especial aceito por todos
para intermedi-las: a moeda
4
. Atualmente, a maioria das socie-
dades usa o dinheiro como moeda.
Pode-se perguntar, ento: por que no simplesmente impri-
mir dinheiro para resolver os problemas do mundo? Podemos
resumir a resposta a essa pergunta em uma palavra: infao. A
infao um fenmeno que corri as caractersticas da moeda
at, em casos extremos, inutiliz-la completamente. De modo ge-
ral, seguindo a lei da oferta e da demanda
5
, se muita moeda pos-
ta em circulao numa economia, isto , se sua oferta aumenta
muito mais rpido que sua demanda, seu valor perante os demais
produtos ir cair, sendo necessria mais moeda para trocar pelo
mesmo produto ou seja, ela perde poder de compra e, portanto,
os preos dos produtos sobem
6
.
Quando essa situao se mantm durante algum tempo, diz-
-se que h infao. De maneira simples, pode-se defnir infao
como o aumento generalizado em todos os preos da economia
(i.e., em seu nvel de preos). No caso contrrio, quando a oferta
de moeda fca abaixo da sua demanda, ocorre a defao (fen-
meno atualmente observado nas economias europeias afetadas
pela crise). Nesse artigo, no entraremos no mrito do clssico
debate sobre os benefcios (e malefcios) que um aumento de in-
fao pode causar
7
, pois o conceito no essencial para a com-
preenso da crise corrente.
3
As explicaes dessa seo derivam da base da teoria econmica e foram simplifca-
das a partir de Carvalho et al. (2010) e Sachs e Larrain (2000).
4
Alm de intermediar trocas, a moeda exerce duas outras funes: a) unidade de
conta, atravs da qual estabelece valores referncia para as trocas se operarem (e.g. o
salrio das pessoas pago utilizando-se da moeda, e esta mesma moeda utilizada
para adquirir bens assim, os indivduos conseguem mensurar o valor de seu traba-
lho, dos bens que deseja consumir etc. pela quantia em moeda que cada um deles
corresponde) e b) reserva de valor: enquanto alguns bens perdem muito valor com
o decorrer do tempo, como carros, celulares e comida, a moeda retm o seu durante
perodos maiores (se no houver infao muito alta, um dlar hoje continua valendo
aproximadamente o mesmo daqui a um ano, por exemplo).
5
A lei da oferta e da demanda afrma que, em mercados competitivos, se existe muita
demanda por algum produto e esse produto est em falta (pouca oferta), seu preo
tende a subir, porque as pessoas (demanda) estaro dispostas a pagar mais para obt-
-lo. Em contrapartida, se a oferta de um bem ou servio aumenta muito mais rpido
que a sua demanda, o preo tende a baixar, pois cada vendedor, competindo com
os outros, colocar um preo mais baixo de forma a conseguir vender seu produto.
6
fcil entender a lei da oferta e da demanda observando o nosso cotidiano. Quando,
por exemplo, um artista internacional de destaque realiza um show em determina-
do pas, os ingressos tendem a ter um preo elevado, pois seus shows acontecem no
mximo uma vez por ano (o que caracteriza uma baixa oferta) e o nmero de pessoas
que deseja assisti-lo alto (o que caracteriza uma alta demanda). J um artisca local,
cuja frequncia de shows bem maior (alta oferta), costuma cobrar ingressos mais
baratos, pois os indivduos podem deixar de ir a um show, sabendo que em pouco
tempo haver outro, (caracterizando uma menor demanda).
7
Os economistas clssicos defendem um baixo nvel de infao, como forma de ga-
rantir o crescimento econmico. Os economistas heterodoxos, por sua vez, enten-
dem que um certo nvel de infao essencial para o crescimento econmico. Para
mais detalhes, consultar Mollo (2004).
483 482
2.2. Bancos centrais e o sistema financeiro
Para proteger o dinheiro da infao (ou defao) e dar-lhe con-
fabilidade, os pases atribuem ao governo o monoplio sobre a
sua emisso (i.e., impresso). Dessa forma, possvel tentar do-
sar a quantidade exata de moeda que deve ser criada (aumento
da sua oferta) para acompanhar o crescimento da economia (i.e.,
da demanda por moeda) sem, no entanto, permitir o avano da
infao (ou seja, sem criar dinheiro demais). A entidade gover-
namental responsvel por essa tarefa o banco central, que cos-
tuma gozar de certa independncia com relao ao Poder Execu-
tivo. Controlar a emisso de moeda, no entanto, apenas um dos
atributos de um banco central. Para esclarecer melhor seu papel,
preciso antes entender mais sobre o sistema fnanceiro.
Assim como a moeda representa um avano em relao ao
escambo, melhorando a coordenao dos agentes econmicos
(pessoas, empresas, governos etc.), o uso do dinheiro atravs do
sistema fnanceiro tambm constitui um avano em relao ao
seu uso sem essa intermediao. Isso acontece porque, numa
economia, nem sempre os indivduos utilizaro seu dinheiro de
forma imediata para consumir ou investir diretamente; muitas
vezes elas iro poup-lo para gastar no futuro. Tem-se, portanto,
uma quantidade enorme de dinheiro parado que poderia estar
sendo usado para fazer a economia crescer.
De outro lado, h agentes econmicos que no dispem de
recursos necessrios, mas esto dispostos a pagar para pegar di-
nheiro emprestado (crdito) para investir (como abrir uma em-
presa) ou consumir (como comprar um imvel). O sistema fnan-
ceiro justamente o responsvel por promover o encontro entre
a oferta e a demanda de poupana, impedindo o dinheiro de fcar
parado de forma improdutiva. Ele desempenha dessa forma um
papel crucial em qualquer economia contempornea.
H uma srie de instituies que compem o sistema fnan-
ceiro: alm do banco central, entre as principais esto os bancos,
as companhias de seguros, os investidores institucionais e as so-
ciedades de crdito, de fnanciamento e de investimento. O prin-
cipal instrumento de atuao dessas instituies o emprstimo,
que sempre concedido condicionado cobrana de um valor
adicional, chamado juros, cuja funo compensar o credor (isto
, aquele que empresta) pelo risco e pela durao do emprstimo
8
.
Sem os juros, haveria pouco incentivo para os agentes empresta-
rem dinheiro. Haveria, portanto, muito menos crescimento
9
.
Como o sistema fnanceiro intermedia os emprstimos, suas
instituies (sobretudo os bancos) frequentemente no so do-
nas dos recursos emprestados. Um banco comercial, por exem-
plo, recebe o depsito dos que poupam dinheiro e empresta parte
desse dinheiro a juros para aqueles que querem consumir ou in-
vestir, mas que no tm dinheiro prprio para faz-lo.
O banco central no desenvolve as funes tradicionais de um
banco comercial: no recebe depsitos de pessoas/empresas no
fnanceiras, nem empresta a elas dinheiro. Alm de monopolizar a
emisso de moeda, o banco central empresta dinheiro aos outros
bancos: ele o emprestador de ltima instncia do sistema fnan-
ceiro, ajudando os bancos quando precisarem de emprstimos
mais seguros e favorveis. Ainda, ele regula o sistema monetrio e
fnanceiro e o responsvel por monitorar a atividade bancria e
ter certeza de que os bancos no estejam tomando riscos demais.
2.3. O governo, seu financiamento e sua interao com o sistema financeiro
Um dos mais importantes agentes de uma economia o governo.
Pelo seu tamanho e importncia como principal comprador da
economia, o governo tem o poder de infuenciar preos de pro-
dutos. A ttulo de exemplo, se um governo resolve criar uma nova
poltica de sade atravs da compra e distribuio gratuita de cer-
tos medicamentos para a populao, ele ter de comprar muitas
unidades desses medicamentos, o que equivale a dizer que a de-
manda total pelos medicamentos crescer bastante de maneira
muito rpida. Isso, por sua vez, causar um aumento temporrio
no seu preo, estimulando o aumento da produo por parte dos
agentes privados (e, portanto, investimento em novas fbricas,
criao de novos postos de trabalho etc.).
8
O risco de um emprstimo consiste na possibilidade de o devedor no honrar seu
compromisso de pagar de volta todo o valor do emprstimo. Assim, caso o devedor
no pague, o credor parcialmente compensado com os juros pagos durante o per-
odo do contrato. J a durao consiste no custo de oportunidade do emprstimo, isto
, o rendimento de outros investimentos que o credor poderia estar fazendo com a
utilizao daquilo que foi emprestado durante todo o tempo do emprstimo.
9
Considera-se que o emprstimo um meio de fomentar o investimento, pois aque-
les dispostos a investir, mas que no possuem capital prprio no momento, podem
tomar emprestado, realizar seu investimento e pagar o emprstimo com o lucro dele
obtido. Como investimentos geram frutos no futuro, produzindo riqueza, um incenti-
vo ao investimento tambm um estmulo ao crescimento econmico. Quando alguma
quantidade de dinheiro entra no sistema fnanceiro (e.g. um depsito numa conta
pessoal), alguma parte dela ser utilizada para emprestar a agentes que vo inves-
tir. Esse mecanismo uma forma de investimento indireto. Portanto, ao remunerar
aqueles que emprestam seu dinheiro, os juros atuam como um grande incentivo ao
investimento indireto (o investimento realizado pelo prprio detentor do dinheiro
denomina-se investimento direto), o que por sua vez faz a economia crescer.
485 484
Mas o governo no consegue fazer isso sem que haja algum
custo. Como visto no tpico 2.1, se ele simplesmente imprimir
moeda, haver muita infao. Portanto, para fnanciar todas
essas atividades, preciso tirar recursos de algum lugar, o que
tradicionalmente feito atravs da arrecadao fscal (tributos) ou
do endividamento. Portanto, ao se endividarem, os governos uti-
lizam o sistema fnanceiro para obter recursos por meio de em-
prstimos, assim como os demais agentes econmicos.
O principal mecanismo atravs do qual o governo capta re-
cursos por meio de endividamento a venda de ttulos. Com esse
mtodo, emite-se um documento em formato especfco chamado
ttulo da dvida soberana ou ttulo pblico, que atribui ao seu porta-
dor um crdito perante o governo. Depois de criados, os ttulos so
vendidos, permitindo ao governo arrecadar dinheiro. Cada tipo de
ttulo tem um perodo de vencimento, e, quando o ttulo vence, o
governo restitui ao proprietrio do ttulo o valor inicial mais os ju-
ros. Assim, o proprietrio de um ttulo pblico credor do governo.
Assim como no exemplo dos medicamentos, o governo tem a
capacidade de infuenciar os preos no mercado de emprstimos.
Como o preo de um emprstimo o valor de seus juros, o gover-
no d um preo base para todos os emprstimos da economia ao
estipular taxas de juros aos seus ttulos. nesse preo, chamado
de taxa bsica de juros ou simplesmente taxa de juros , que os
credores se basearo ao fazer emprstimos, atravs de compara-
es com preos de outros emprstimos/investimentos.
Conforme exposto, os juros compensam o risco do emprsti-
mo. Os emprstimos tomados por um governo so em geral tidos
como um dos investimentos mais seguros, pela extrema difcul-
dade de o governo deixar de pagar o que deve. Mas ainda assim
h pocas em que o mercado (i.e., seus agentes) passa a duvidar
da capacidade do governo de honrar seus compromissos credit-
cios. Isso acontece quando o governo chega a uma situao muito
prxima da insolvncia, fenmeno que toma lugar quando a d-
vida total de um governo, denominada dvida soberana, adquire
magnitude tal que o governo no consegue mais pag-la por in-
teiro. A sada tradicional desse quadro o default
10
.
Em uma situao como essa, quando percebe tal fragilidade,
o mercado passa a exigir do governo taxas de juros mais altas para
compensar o risco adicional, j que o risco de emprestar ao gover-
no aumenta drasticamente em situaes prximas insolvncia.
Assim, para continuar conseguindo fnanciamento no mercado
de crdito (ou seja, de emprstimos), o governo forado a pagar
taxas de juros mais altas. A taxa bsica de juros, portanto, refete a
solidez das contas de um governo
11
. Vrias situaes podem levar
um governo beira da insolvncia. No presente artigo, duas delas
so mais importantes: o excesso de gastos e a crise bancria.
O excesso de gastos consiste simplesmente em gastar de ma-
neira insustentvel, dispendendo muito mais dinheiro do que
se arrecada durante um longo perodo de tempo, isto , susten-
tando dfcits de forma prolongada. Dfcit a situao em que
um governo se encontra quando gasta mais do que arrecada em
certo perodo (geralmente um ano). Mas como ele consegue gas-
tar mais do que ganha? Pegando dinheiro emprestado atravs de
ttulos. Assim, o governo fnancia seus dfcits aumentando sua
dvida total. Ao sustentar dfcits por muito tempo numa postura
fscal irresponsvel, a dvida do governo pode crescer de maneira
tal que ele fque prximo insolvncia.
J a crise bancria opera um mecanismo mais sutil: o que
faz o risco dos ttulos pblicos subir a importncia do sistema
bancrio na economia. Um banco sempre tem uma quantidade
de capital (dinheiro) prprio investido nas suas operaes. Mas,
conforme j colocado, bancos intermediam emprstimos, de for-
ma a emprestar tambm capital que no seu (ex.: depsitos de
pessoas/empresas, cadernetas de poupana etc.). Portanto, se
um banco vai falncia, o prejuzo recai tambm sobre todos
aqueles que deixaram seu dinheiro em poder desse banco. Se v-
rios bancos tm problemas, de modo que o sistema bancrio est
em crise, toda a economia fca refm do seu futuro. Para no dei-
xar a economia vulnervel, o governo gasta dinheiro para salvar
esses bancos, s vezes assumindo as suas dvidas com todos os
riscos a elas associados. Desse modo, num quadro de crise ban-
cria, o risco que antes era puramente bancrio se transforma
em um risco fscal: ao gastar tanto para ajudar os bancos e para
estimular a economia, a dvida do governo pode crescer demais,
colocando-o prximo da insolvncia.
10
Default caracteriza-se pelo descumprimento de qualquer clusula importante de
um contrato que vincula devedor e credor, tornando o primeiro inadimplente. O
default integral, isto , de toda a dvida assumida, equivale a um calote. No caso de
uma nao, quando esta suspende o pagamento dos juros da sua dvida externa, tem-
-se a declarao de moratria. Embora viole o contrato na sua dimenso temporal,
a moratria serve para o devedor ganhar tempo e conseguir pagar a quantia total
posteriormente.
11
Como o governo tem um poder de mercado sobre o preo dos emprstimos, ele
frequentemente sobe ou desce os juros de maneira unilateral como forma de poltica
econmica. Porm, isso no diz nada a respeito da sua solidez fscal. A ttulo de exem-
plo, o governo pode subir os juros para conter a infao, assim como pode baix-los
em pocas de baixo crescimento para estimular os investimentos na economia. Essas
situaes no so to importantes para o presente artigo.
487 486
2.4. A Unio Europeia e o FMI
Foi descrito acima o funcionamento bsico do sistema fnanceiro e
monetrio das economias nacionais. Porm, assim como cada pas
possui seu prprio sistema fnanceiro, h um sistema fnanceiro in-
ternacional, que coordena a oferta e a demanda de poupana entre
os pases. Para auxiliar essa complexa interao, existem regras e
instituies especfcas. Nesse tpico, ser introduzida a estrutura
fundamental do bloco europeu, que traz algumas mudanas na es-
trutura macroeconmica bsica apresentada at aqui, bem como
uma descrio sucinta do Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Aps a Segunda Guerra Mundial, buscando pr um fm no
seu histrico de confitos, as principais potncias europeias pas-
saram a aumentar a cooperao e a integrao entre si. Desse
esforo resultou um processo de unio econmica e poltica que
culminou na formao da atual Unio Europeia (UE), com 27 Es-
tados-membros. A UE consiste em um bloco econmico dotado
de um mercado comum, livre movimento de pessoas, bens, ser-
vios e capital, e legislao e polticas comuns em variadas reas
(e.g.: segurana, justia, agricultura, pesca, comrcio exterior, po-
ltica externa, desenvolvimento regional). Ainda, visando a apro-
fundar a integrao econmica, 17 membros
12
da UE se reuniram
para formar uma unio monetria, abrindo mo do poder de seus
respectivos governos de emitir uma moeda nacional prpria e
adotando uma moeda comum, o euro. O conjunto desses pases
constitui a zona do euro (UE, 2007).
Para garantir seu funcionamento, a UE dispe de institui-
es supranacionais e intergovernamentais em favor das quais
os membros aceitaram transferir uma quantidade de soberania.
Embora esteja longe de ter todos os poderes de um Estado sobe-
rano, a UE possui uma confgurao que lembra um governo com
separao de poderes: h um Executivo (a Comisso Europeia),
um Judicirio (o Tribunal de Justia), um Legislativo (Parlamento
Europeu e Conselho de Ministros) e um Tribunal de Contas. Alm
disso, como maior tomador de decises polticas, h o Conselho
Europeu e, como autoridade monetria do euro, o Banco Central
Europeu (BCE) (UE, 2007). A Comisso, o Conselho Europeu e o
BCE so os mais importantes para o presente artigo.
O Conselho Europeu d as diretrizes para a atividade legis-
lativa e executiva da UE, sendo capaz de defnir os rumos e de
propor mudanas radicais na confgurao do bloco europeu.
Por sua vez, a Comisso detm a responsabilidade fscal pelos
gastos da Unio, dispondo de oramento prprio para oferecer,
embora com grandes limitaes, ajuda direta aos pases com dif-
culdades. J o BCE detm o monoplio da emisso do euro e atua
de maneira bastante independente com quase todos os poderes
de um banco central nacional (UE, 2007). Sua atuao ser mais
discutida nas sees seguintes.
Com relao zona do euro, importante notar que a unio
monetria no foi acompanhada de grau signifcativo de unio
bancria nem de unio fscal. Isso signifca, respectivamente,
que as regulaes e a superviso do sistema bancrio continu-
am nas mos de cada pas individualmente e que o oramento
fscal da UE pequeno demais para ter a infuncia signifcativa
na economia da zona do euro
13
. Essa caracterstica, muitas ve-
zes referida como uma falha no desenho institucional do euro
(BLUNDELL-WIGNALL, 2012; LANE, 2012), foi muito importan-
te para a formao da atual crise do euro e ser analisada com
maior profundidade na seo seguinte.
Por sua vez, o FMI uma instituio fnanceira global que
tem entre seus objetivos manter a estabilidade do sistema fnan-
ceiro internacional, socorrendo os pases em caso de crises e pro-
blemas com suas contas pblicas. Uma de suas funes conce-
der emprstimos condicionados aos pases que lhe solicitam ajuda.
A seo 4.2 explicar como funciona esse tipo de emprstimo. O
FMI tambm um importante foro de discusso da regulao do
sistema fnanceiro internacional (FMI, 2012c). Seu papel atual-
mente vem sendo rediscutido no mbito mundial, devido s ex-
perincias em crises recentes. Com a entrada de pases europeus
na posio de endividados, o FMI tem negociado as condies
para fornecer ajuda aos pases necessitados, no estabelecendo
uma cobrana to rigorosa de medidas em alguns dos casos (STI-
GLITZ, 2000). Uma possvel mudana na postura do FMI um
debate a ser abordado com maior profundidade no tpico 4.2.
3. AS ORIGENS, O DESENVOLVIMENTO E A SITUAO ATUAL DA CRISE DO EURO
Aps a Segunda Guerra Mundial, a globalizao tornava-se uma
ideia cada vez mais popular, pois signifcava a facilidade de aces-
so internacional atravs do desaparecimento de barreiras ao co-
12
Os pases so: Alemanha, ustria, Blgica, Chipre, Eslovquia, Eslovnia, Espa-
nha, Estnia, Finlndia, Frana, Grcia, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Malta, Pases
Baixos e Portugal.
13
O oramento da Comisso Europeia representa apenas 1% de todo o oramento fs-
cal da UE. Os outros 99% continuam nas mos de cada Estado-membro (COMISSO
EUROPEIA, 2012b).
489 488
mrcio e aos investimentos, e o aumento do fuxo internacional
de bens e servios (GEISST, 2009). O livre comrcio e os mercados
comuns serviriam para facilitar essa ideia.
A reduo e eliminao das barreiras comerciais e fnancei-
ras advieram da liberalizao de seus mercados. Segundo Mollo
(2011), o termo liberalizao pode ser entendido como um des-
vencilhamento das normas estatais de regulao da economia.
Esse processo, inclusive, acabou levando a uma desregulamen-
tao dos mercados, ou seja, o papel do Estado reduziu-se, e os
mercados tornaram-se mais livres para funcionar de acordo com
a sua prpria dinmica e auto-regulamentao.
Nesse sentido, a liberalizao do comrcio, especialmente
em pases em desenvolvimento, apresentou benefcios modestos,
enquanto simultaneamente a liberalizao do mercado cambial
e de capitais associou-se a altas taxas de cmbio e de juros, dif-
cultando o crescimento da produtividade, a distribuio de renda
e o desenvolvimento (SUNS, 1998). A liberalizao fnanceira em-
basou-se na reduo do controle estatal do mercado fnanceiro,
o qual, globalizado, apresentava capitais movimentando-se fora
do mbito de seu pas de origem, por exemplo (...) [atravs do]
mercado de dlares fora do controle americano e aplicaes eu-
ropeias em dlar, cuja gesto est fora da alada dos vrios pases
europeus (MOLLO, 2011, p. 460).
Nesse cenrio insere-se a atual crise, que pode ser conside-
rada a mais grave enfrentada pela Europa desde a crise decorren-
te da Segunda Guerra (FREITAS, 2011). Seu incio aconteceu em
maio de 2010, a partir das crescentes difculdades de fnancia-
mento
14
apresentadas pela Grcia, um dos pases economicamen-
te mais fracos da zona do euro. Atualmente, a crise j se espalhou
pela regio, tendo atingindo principalmente os chamados pases
perifricos, que so: Grcia, Irlanda, Portugal, Espanha e Itlia
15
.
Entretanto, a crise corrente desenvolveu-se em muito alm
dos pases da zona do euro e expandiu-se para o mundo como
um todo. Como a crise surgiu? O que determinou o seu contgio
pelas economias da zona do euro? Quais os efeitos nessas eco-
nomias? Tais perguntas sero abordadas nas prximas subsees.
A primeira subseo compreende as condies da economia eu-
ropeia e mundial que serviram de plano de fundo para a crise. A
subseo seguinte aborda como a crise se espalhou para os de-
mais pases da zona do euro. A terceira subseo mapear seus
efeitos sobre os pases (em especial, os perifricos), as medidas
adotadas para cont-la e quais seus resultados e consequncias
at o presente momento.
3.1. Origens
Antes de entender a crise, preciso compreender em qual con-
texto ela foi inserida. Nesta subseo, sero tratados dois fatores
que criaram condies propcias para o deslanchar da crise atual:
a confgurao do sistema fnanceiro internacional e o desenho
institucional europeu.
3.1.1. A configurao do sistema financeiro internacional
A viso de Minsky (1982) acerca da origem e da intensifcao das
crises fnanceiras considera que o surgimento das crises relacio-
na-se com a composio dos ativos e passivos das instituies
fnanceiras. Os ativos constituem as aplicaes realizadas pelas
instituies fnanceiras, enquanto que os passivos indicam suas
fontes de captao de recursos. Segundo Muniz (2010), at 1960,
as instituies fnanceiras s aumentavam seus ativos (como os
emprstimos) se houvesse uma contrapartida no aumento dos
passivos (como um aumento no nmero de depsitos).
A partir da Segunda Guerra Mundial, o mundo passou por um
perodo de grande expanso econmica, liderada pelos EUA. Entre-
tanto, aps os anos 60, determinadas condies da economia ame-
ricana - como o aumento da infao aliado aos gastos realizados
na guerra com o Vietnam (CARVALHO, 2000, p.341), deterioraram
o Balano de Pagamentos (BP)
16
norte-americano (MUNIZ, 2010).
Esse desequilbrio gerou graves consequncias para o mundo, pois
este dependia da dinmica da economia americana em garantir
a paridade dlar-ouro
17
, institucionalizada em Bretton Woods
18
.
14
Conceito que se refere perda da capacidade do governo de obter receitas para
saldar suas dvidas.
15
Os pases perifricos so tambm conhecidos pelo termo PIIGS (Portugal, Ireland,
Italy, Greece and Spain; em portugus: Portugal, Irlanda, Itlia, Grcia e Espanha).
16
No BP so registradas todas as transaes entre residentes e no-residentes de um
pas. As transaes comerciais (exportaes e importaes) so registradas na conta
corrente e as transaes fnanceiras na conta de capitais do balano de pagamentos.
17
O padro dlar-ouro garantia que cada 35 dlares valeriam uma ona troy (31,1g)
de ouro. Ou seja, era garantido a qualquer indivduo, instituio fnanceira, empre-
sa ou banco, que o governo dos Estados Unidos forneceriam tal quantidade de ouro
caso fosse apresentada a citada quantidade de dlares. Para essa situacao se manter,
os EUA no podiam desvalorizar sua moeda (barate-la em relao a outras moedas),
de modo que uma mesma quantidade de dlares valesse menos ouro. Assim, quando
os EUA precisou desvalorizar sua moeda, encerrou-se a padro dlar-ouro.
18
O Acordo de Bretton Woods foi estabelecido em 1944 no qual o presidente dos EUA
Franklin D. Roosevelt e do primeiro ministro ingls Winston Churchill desejavam garan-
tir a prosperidade ps-guera atravs da cooperao econmica. Seus principais objeti-
vos consistiam em estabelecer um sistema de taxas de cmbio (o qual levou ao padro
dlar-ouro) e reconstruo dos pases prejudicados pela Segunda Guerra Mundial.
491 490
Consequentemente, ocorreu a extino do modelo de taxas fxas
de cmbio atravs do abandono da paridade dlar-ouro.
Como explica Carvalho (2000, p. 341): Criou-se, assim, um
ambiente de extrema incerteza para a operao dos mercados
fnanceiros dos principais pases desenvolvidos. E justamen-
te neste ambiente que inicia-se uma operao de fexibilizao
dos passivos do sistema fnanceiro, ou seja, da captao de re-
cursos. Essa fexibilizao dos passivos deu-se pelo advento de
inovaes fnanceiras
19
. De acordo com Muniz (2012), os novos
instrumentos fnanceiros destacaram-se pela forma de captao
de curto prazo
20
destinados atividades de ativos de longo prazo,
ou seja, os recursos eram captados atravs de contratos de curto
prazo, enquanto os emprstimos eram concedidos por contratos
de longo prazo. Logo, antes que o banco recebesse o montante
emprestado, teria que pagar pelos recursos captados.
Ainda segundo Muniz (2012), entre 1970 e 1980, juntamente
com todo esse processo de liberalizao, intensifcava-se o pro-
cesso de internacionalizao, ou seja, o processo da facilitao
em atuar em outros pases. O Euromercado surgiu nessa poca,
permitindo aos bancos europeus captarem recursos de bancos
estrangeiros, diversifcando ainda mais sua carteira de passivos
(captao de recursos). Os bancos americanos aproveitaram essa
demanda por capital externo e iniciaram um processo de inter-
nacionalizao fnanceira, abrindo fliais de seus bancos em di-
versos pases.
Na dcada de 80, o processo de criao de novos instrumen-
tos fnanceiros apresentou um forte dinamismo, especialmente
atravs da criao de inovaes rumo prtica de hedging fnance
(CORRA, 1995, p. 58). O hedging fnance amplia a segurana na
realizao de um determinado investimento, fator crucial visto
o ambiente de grande incerteza que prevalecia na poca. Muniz
(2010) destaca que nesse perodo ocorreu uma maior presso das
autoridades reguladoras para que as instituies bancrias ele-
vassem suas reservas de capital prprio, o que levou prtica de
operaes no registradas em balano, tais como i) as operaes
de securitizao e ii) derivativos, gerando um efeito perverso.
Essas operaes permitiram aos bancos captarem recursos
sem, no entanto, registrar em seus balanos, camufando os ris-
cos envolvidos em suas operaes. Alm disso, passam a ter im-
portncia os chamados investidores institucionais que, segundo
Carvalho (2000), abarcam os fundos de penso, fundos de inves-
timentos e os fundos desenvolvidos pelas companhias segurado-
ras. Conforme aponta este autor, os investidores institucionais
so investidores que esto atrs de retornos elevados para seus
capitais e, portanto, sujeitos a correrem maiores riscos.
Todas estas inovaes ao longo das ltimas dcadas permi-
tiram, segundo Muniz (2010), que todo tipo de agente tivesse
a possibilidade de captar recursos, inclusive aqueles com con-
dies precrias de pagamento ou de se auto fnanciar. Desta
forma, as inovaes fnanceiras, especialmente aquelas que sur-
giram aps a dcada de 80, tem a caracterstica de tornarem o
sistema muito mais instvel. Este processo de criao de instru-
mentos fnanceiros e fexibilizao nas formas de captao dos
bancos criaram, conforme mesmo autor, um ambiente que dif-
cultou cada vez mais a atuao dos Bancos Centrais em controlar
a atuao bancria e a oferta de moeda.
E foi nesse ambiente que observou-se, especialmente na pri-
meira dcada do sculo 21, um considervel aumento do fuxo de
capital externo. O fuxo que era entre 2 a 6% do PIB mundial entre
1980-95, subiu para 15% do PIB desde ento; em 2006, esse fuxo
correspondia a $7.2 trilhes (PRIMORAC, 2012).
O grande problema desse aumento exarcebado do fuxo de
capitais em to curto tempo residiu na ausncia de uma regu-
lamentao efcaz, capaz de garantir o pleno funcionamento do
mercado de capitais. Nesse ambiente, iniciou-se a crise econmi-
ca global em 2007, por meio do colapso do sistema de hipotcas
dos EUA. Intrinsecamente ligado ao sistema fnanceiro, o merca-
do imobilirio sofria com a falta de uma regulamentao efcien-
te. Aliada a isso, ainda presenciava-se incapacidade de Federal
Reserve (Fed), banco central americano, em controlar as opera-
es fnanceiras da economia americana (MENDELSON, 2010).
A crise espalhou-se pelo mundo em 2008, na forma de dese-
quilbrios no fuxo de capitais externos, atravs da brusca redu-
o da quantidade de dlares disponveis. Em sntese, a desregu-
lamentacao do mercado fnanceiro difcultou o reconhecimento
dos riscos embutidos nas operaes fnanceiras. O conjunto dos
agentes fnanceiros tornou-se extremamente complexo e no
transparente. Dado que os mercados dependem de informaes
para funcionar, essa falta de transparncia levou ao desconheci-
19
Carvalho (2000, p. 338) defne uma inovao fnanceira como (...) a produo
de novos tipos de servios fnanceiros ou a novas formas de produo de servios
fnanceiros j conhecidos. As inovaes fnanceiras constituiram-se dos Fundos
de Reserva Federal (FRFs), dos Certifcados de Depsitos Bancrios (CDBs) e dos
Commercial Papers (CPs).
20
Na economia, operaes de curto prazo tm durao de at um ano.
493 492
mento de quem tinha o qu ou qual o seu valor no mercado f-
nanceiro internacional, fator crucial para a viabilidade da crise de
crdito atual (MENDELSON, 2010).
3.1.2. O desenho institucional europeu
Nesse mbito de sofsticao do sistema fnanceiro internacional
(tanto pela globalizao quanto pelo processo constante de cria-
o de novos mecanismos fnanceiros), a Unio Europeia (UE)
passava por transformaes semelhantes. Segundo Sapir (2011),
a concluso do mercado nico europeu
21
com a adoo do euro
em 1999 foi, ento, acompanhada pela completa liberalizao do
mercado de capitais europeu. Entretanto, essa liberalizao no
foi seguida de uma regulamentao comum para todos os Esta-
dos membros da zona do euro.
Simultaneamente, esses avanos obtidos em mbito mone-
trio no foram observados em mbito fscal ou bancrio, pois a
regulamentao desses setores foi deixada a nvel nacional. Aqui
temos o seguinte cenrio: i) ocorreu uma unio monetria, dada
a adoo do euro por 17 pases membros da Unio Europeia e
de um banco central comum; ii) os segmentos fscais e bancrios
no foram contemplados com nenhuma integrao formal, de
modo que os problemas gerados por cada pas seriam resolvidos
em mbito domstico, sem haver nenhuma entidade supranacio-
nal (como o BCE, no caso do sistema monetrio) capaz de tomar
decises concernentes zona do euro como um todo.
O Tratado de Maastrich, que entrou em vigor em 1993, de-
fniu as direes a serem tomadas pela Unio Europeia em dire-
o a uma unio econmica e monetria (ainda em estgio de
mercado comum). Ao defnir que a poltica monetria seria de
competncia da UE
22
e que a poltica econmica seria deixada
jurisdio de seus Estados membros
23
, criou-se um desequilbrio
estrutural no funcionamento da unio econmica e monetria da
UE. Por isso, entende-se que o Banco Central Europeu foi institu-
do de completa independncia para decidir a direo da politica
monetria da UE sem, entretanto, contar com uma entidade po-
ltica forte que pudesse defnir as linhas de ao econmica que
dariam suporte politica econmica monetria adotada.
Tentou-se corrigir esse problema atravs do Tratado de Ams-
terd que entrou em vigor em 1999 e estabeleceu regras fscais
24

para os pases da UE. Em sntese, institua-se um controle centra-
lizado da poltica fscal da zona do euro, atravs de um conjunto
de mecanismos que monitorariam e sancionariam os pases da
zona do euro que possussem considerveis dfcits pblicos
(esse conceito ser abordado na subseo seguinte). Entretanto,
em 2003, a Frana e a Alemanha estavam em situao de dfcit
excessivo, mas o Conselho Europeu no sancionou os dois pases,
conforme previsto no Tratado de Amsterd (BBC, 2012). Ou seja,
houve um afrouxamento das regras, alm de um distanciamento
perante a integrao no mbito fscal da UE.
O entendimento da confgurao do sistema fnanceiro inter-
nacional e do desenho institucional europeu fornece a base para
a compreenso da crise europeia. Esses dois aspectos descritos fo-
ram de extrema importncia para que ocorresse a liberalizao do
mercado de capitais na zona do euro sem simultaneamente ocor-
rer uma regulamentao adequada que, como sabemos por an-
lise posteriori, foi o gatilho para o deslanchar da crise corrente.
Na subseo seguinte, sero discutidos o incio da crise e seu de-
senvolvimento, atravs do detalhamento das entrelinhas polticas
e econmicas pertinentes ao processo de liberalizao de capitais.
3.2. A crise europeia
Como foi visto na subseo anterior, a liberalizao do mercado
de capitais europeu (i.e, extino de quaisquer restries de seu
fuxo) permitiu que instituies fnanceiras pudessem operar por
meio de fliais espalhadas pelos pases da zona do euro
25
, reali-
21
H 6 estgios de integrao econmica:
1) Zona de preferenciais tarifrias: dois ou mais pases adotam uma reduo ta-
rifria parcial;
2) Zona de livre comrcio: dois ou mais pases optam por promover uma alquota
tarifria de importao igual a zero, ex: NAFTA;
3) Unio aduaneira: dois ou mais pases aprovam, alm dos benefcios da rea de
livre comrcio, a criao de uma tarifa externa comum (TEC), ex: Mercosul;
4) Mercado comum: dois ou mais pases que j faziam parte de uma unio adua-
neira decidem liberar o fuxo de mo-de-obra e capital;
5) Unio econmica e monetria: dois ou mais pases pertencentes a um mercado
comum decidem-se pela criao de uma moeda comum, unifcando as polticas
externa e de defesa, ex: Unio Europia;
6) Integrao Econmica Total: estgio mais completo de integrao, quando se
adotam polticas monetrias, fscais e sociais comuns, estabelecendo-se uma auto-
ridade supranacional, encarregada da elaborao e aplicao dessas polticas.
22
De acordo com o Artigo 3 do Tratado de Funcionamento da UE (2010).

23
De acordo com o Artigo 5(5) do Tratado da Unio Europeia (2007).
24
Essas regras compunham o Tratado de Estabilidade e Crescimento da UE (2012).
25
Alm de Islndia, Listenstaine e Noruega, que no adotam o euro mas fazem
parte da UE.
495 494
zando operaes cross-border
26
sem responder a nenhuma auto-
ridade supranacional (SAPIR, 2011), mas apenas ao seu pas de
origem. Essa no coordenao entre polticas fnanceiras e fscais
foi fragilizando a UE, especialmente pela difculdade em regular
o cumprimento das normas
27
estabelecidas pelo Tratado de Ma-
astricht em suas polticas fscais (KIRKEGAARD, 2011).
Nesse mbito, no qual o sistema fnanceiro e a unio monetria
contriburam para o aumento do fuxo de capitais externos, o gover-
no se insere como um dos agentes a fazer uso desses capitais. Da
mesma maneira que as empresas e as famlias, o governo precisa de
uma fonte de renda para cobrir suas despesas. Essa fonte de renda
obtida atravs da arrecadao de impostos. Entretanto, quando os
impostos no so sufcientes para cumprir com suas obrigaes, o
governo precisa tomar emprestado. E para este sentido o governo
passou a aproveitar o aumento do fuxo de capitais externos.
Dependendo de como o governo aloque os recursos obtidos,
os emprstimos obtidos atravs da venda de ttulos da dvida p-
blica pode auxiliar o pas a reduzir seus dfcits fscais e promover
o crescimento, gerando condies para o pas se recuperar. Vuko-
vic (2012) aponta duas fnalidades para as quais o dinheiro obtido
com a dvida pblica pode ser utilizado: a) fnanciar investimen-
tos (manufaturas, tecnologia etc.), o que positivo para o pas,
pois promove a produo e gera crescimento ou b) fnanciar o
consumo e os gastos do governo em setores no produtivos, o que
negativo para o pas, pois este capital no vai gerar renda adicio-
nal (essa renda no pode ser obtida, por exemplo, quando o gover-
no utiliza dinheiro dos cofres pblicos para fnanciar campanhas
eleitorais). Conforme mesmo autor, Irlanda e Espanha encaixam-
-se no caso (a), enquanto Grcia, Itlia e Portugal, no caso (b).
Aps a adoo do euro, dados do FMI (2011) apontam que
todos os pases da zona do euro aumentaram seu dfcit, exce-
o da Alemanha. Segundo Vukovic (2012), isso ocorreu porque
a Alemanha adotou uma srie de reformas no seu mercado de
trabalho e no seu sistema de penses, gerando aumento em seus
nveis de produtividade e reduo nos gastos do governo ao enxu-
gar o valor das penses (KIRKEGAARD, 2011).
Tradicionalmente o pas mais competitivo
28
da Europa, essas
medidas s distanciaram os demais pases dos nveis da Alema-
nha, o que pode ser observado no aumento das exportaes des-
ta e no aumento das importaes dos demais pases (VUKOVIC,
2012). Com o tempo, as empresas menos competitivas decretam
falncia, o que traz claros impactos arrecadao de impostos. E
quanto menor a arrecadao, menos recursos o governo dispe
para pagar o seu dfcit. A continuidade desse ciclo pode levar a
uma recesso da economia (no ocorre crescimento; pelo contr-
rio, a economia produz menos), e, na pior das hipteses, a uma
depresso (estado agravado da recesso, consistindo em longos
perodos de falncias de empresas, desemprego em massa etc.).
Nesse sentido, como os pases esto vinculados por uma
unio monetria, no podem utilizar a ferramenta de desva-
lorizao de sua moeda para reduzir esse desequilbrios fscais
(LANE, 2012), ao baratear suas exportaes (o que aumentaria
sua arrecadao), e diminuir o valor de suas dvidas (j que com
a moeda desvalorizada, eles precisam de mais moeda nacional
para pagar a moeda estrangeira, e a dvida fxa na moeda do-
mstica tornando-se, portanto, mais barata).
Outro aspecto da unio monetria concerne os agentes do sis-
tema fnanceiro. Estes desenvolveram a impresso errada de que os
riscos dos ttulos das dvidas pblicas de cada pas da zona do euro
poderiam ser lidos de maneira conjunta, ou seja, como todos eram
cotados em euro, deu-se a impresso que no importava qual ttulo
comprar, pois todos apresentavam o mesmo nvel de segurana
afnal, valiam euros. Antes disso, quando cada pas tinha sua pr-
pria moeda, havia uma disparidade maior entre as taxas de juros de
cada nao, refetindo a solidez do setor privado e dos compromis-
sos frmados pelos governos (ttulos pblicos). Pases como Portu-
gal e Grcia tinham juros maiores, enquanto pases como a Alema-
nha e a Frana remuneravam menos os seus credores (LANE, 2012).
Com a unio, essa disparidade sumiu, dando lugar a uma con-
vergncia para baixo: as taxas de juros que antes eram mais altas
nas economias hoje mais perifricas do euro baixaram at haver
uma semelhana muito grande de valores entre todos os pases do
euro (LANE, 2012). Essa queda na taxa de juros fez com que pases
que antes da convergncia dos juros sofriam com a falta de deman-
da interna para seu excesso de crdito, como Alemanha e Frana,
passassem a investir nos pases perifricos (VUKOVIC, 2012).
Quando a crise americana espalhou-se pela Europa em 2008,
diversos investidores e instituies europeus possuam capital in-
vestido na economia dos EUA. Os investidores procederam com
26
Entre fronteiras, em traduo livre.
27
As normas consistem em os pases obedecerem ao limite de 3% do PIB para dfcit
pblico e 60% do PIB para dvida pblica.
28
Segundo Salvatore (2000), entende-se por competitividade a capacidade de um
pas em produzir e vender mais barato que os outros pases.
497 496
a realocao de seus investimentos em ativos dos pases perif-
ricos para ativos de menor risco, como os ttulos da dvida ale-
m, para evitar maiores perdas (KOURETAS; VLAMIS, 2010). As
instituies fnanceiras reduziram a concesso de emprstimos,
devido s perdas que sofreram com a queda do valor de seus ttu-
los da dvida soberana dos EUA. Assim, o realocamento do capi-
tal dos investidores simultaneamente reduo da concesso de
emprstimos pelas instituies fnanceiras levou a uma reduo
da oferta de crdito nos pases perifricos (REINHART; ROGOFF,
2009). Restaram como nicas fontes de crdito para esses pases a
Alemanha (economia mais forte da UE), o Banco Central Europeu
e o FMI (VUKOVIC, 2012).
Como, ento, a crise europeia que era aparentemente uma
crise fnanceira (gerada como consequncia da crise americana)
se transformou em uma crise da dvida soberana? As difculdades
foram inicialmente observadas na Grcia. Os ttulos da dvida p-
blica grega passaram a ser reconhecidos como ativos de baixo ris-
co e, com isso, criou-se demanda artifcial para esses ttulos. Essa
demanda facilitou a tomada de emprstimos pelos governantes
gregos, que, entretanto, utilizaram-nos para fnanciar seus gas-
tos (inclusive, consumindo os produtos alemes), mas no para
melhorar as condies de competitividade de seu pas e, assim,
reduzir seus elevados dfcits fscais. E isso, consequentemente,
tornou os ttulos gregos bem mais arriscados, devido possibili-
dade de insolvncia por parte do governo (LANE, 2012) quanto
maior o dfcit, maior a quantidade de obrigaes no cumpridas
pelo governo por falta de dinheiro.
No caso da Espanha e da Irlanda, a crise dos EUA levou de-
teriorao do preo do setor imobilirio, levando a uma reduo
da arrecadao de impostos do governo e a uma reduo do n-
mero de pessoas empregadas no setor de construo, pois esse
setor representava um grande peso tanto na produo quanto na
gerao de empregos de suas economias. Ainda, como o desem-
prego aumentou, assim tambm aumentaram os custos do gover-
no perante esses novos desempregados. Essa situao levou tanto
a Irlanda como a Espanha a irem de um supervit para um estado
de enorme dfcit, obrigando seus governos a emitirem ttulos
pblicos de forma a arrecadarem o dinheiro necessrio para que
os setores mais afetados fossem socorridos (KRUGMAN, 2011).
Com a solvncia desses pases tambm em questo, a confan-
a dos investidores se deteriorou ainda mais, intensifcando a ven-
da de seus ttulos pblicos oriundos de pases perifricos em troca
dos ttulos alemes considerados de baixo risco em um curto
perodo de tempo (KRUGMAN, 2011). E foi atravs da tentativa
de venda desesperada dos ttulos dos pases perifricos gerando
uma queda de seus preos e, consequentemente, um aumento de
sua taxa de juros (para compensar o risco) que a crise fnanceira
europeia transformou-se em uma crise da dvida soberana.
3.3. Medidas
Diante da defagrao da crise da dvida soberana, a UE e o FMI
lanaram mo de medidas conjuntas de ajuda aos pases perif-
ricos do euro. Assim, esta subseo analisa os efeitos gerados na
economia desses pases atravs da adoo desses planos, e por
quais razes fez-se necessria a interveno nesses pases para
evitar o contgio da crise pelos demais membros da zona do euro
e do resto do mundo.
O FMI e a UE criaram, primeiramente, um fundo de estabi-
lidade fnanceira temporrio (European Financial Stability Faci-
lity EFSF) para oferecer pacotes de ajuda fnanceira aos pases
afetados, que em seguida tornou-se o European Stability Mecha-
nism (ESM), em carter permanente (FMI, 2012a). A liberao do
capital oferecido por esses pacotes estava sujeita adoo de me-
didas de austeridade, como corte de gastos do governo, salrios
e benefcios, aumento dos impostos e demisso de funcionrios,
como ocorreu na Grcia, Espanha, Portugal e na Irlanda (VUKO-
VIC, 2012). Na Itlia, a qual at a escrita deste artigo ainda no
solicitou ajuda, tambm foram introduzidas medidas de austeri-
dade, porm por iniciativa governamental (FMI, 2012a).
Entretanto, a adoo de medidas de austeridade como carac-
terstica comum a ser adotada por todos os pases afetados no
considerou as diferenas econmicas existentes entre esses pa-
ses. Nos pargrafos abaixo, essas diferenas sero abordadas.
Grcia e Portugal apresentavam uma elevada dvida pblica
desde antes de aderirem ao euro (VUKOVIC, 2012). Esta dvida
agravou-se diante dos problemas de competitividade enfrenta-
dos aps a adoo do euro, pois agora competiam com produtos
oriundos da Alemanha, Frana e pases escandinavos. Como vis-
to nas sees anteriores, a adoo do euro implica na perda de
uma moeda nacional em prol de uma moeda em comum. Ante-
riormente, estes pases desvalorizavam suas moedas nacionais (o
dracma e o escudo portugus, respectivamente) como forma de
baratear suas exportaes (LANE, 2012). Agora, essa possibilida-
de no existe mais. Ento, a perda de competitividade e a impos-
sibilidade de desvalorizao de suas moedas piorou a situao de
dfcit na conta corrente (ver nota de rodap 12) dos dois pases.
499 498
Nesse sentido, as medidas de austeridade tm se mostrado
inefcientes, pois inibem o crescimento da economia desses pa-
ses, especialmente devido ao corte de salrios, os quais desesti-
mulam o consumo da populao (KRUGMAN, 2012a). A reduo
do consumo implica numa queda na arrecadao do governo,
deteriorando ainda mais sua j debilitada capacidade de paga-
mento, a qual refetida em um aumento de seus dfcits pbli-
cos e uma nova necessidade de emprstimos. Tem-se, assim, uma
inefcincia nos planos de ajuda oferecidos.
A Irlanda e a Espanha tiveram causas distintas das explicadas
anteriormente, tendo seu centro no estouro da bolha imobiliria,
cujo crescimento foi pautado no fnanciamento externo.
Quando a crise estadunidense foi defagrada, os bancos ir-
landeses e espanhis sofreram com a especulao e perderam
muitos de seus recursos (DRUDY; COLLINS, 2011). As medidas
de austeridade na Espanha tiveram claros impactos negativos
na economia, pois observou-se um aumento do desemprego de
23% para 26%, um aumento da dvida pblica de 69% para 91%
e esperado uma reduo do PIB em 3%; apenas o dfcit ora-
mentrio apresentou resultados positivos ao reduzir em 2% do
PIB (THE ECONOMIST, 2012d).
Em situao mais animadora, mais de dois anos depois de ter
pedido um resgate, a Irlanda comea a regressar ao mercado, mas
a retomada econmica do pas frgil, apesar da recente queda do
desemprego e do crescimento no setor dos servios (EURONEWS,
2012). Segundo Ribeiro (2012), o FMI prope ao governo irlands
no apresentar mais medidas de austeridade at 2015, mesmo que
isso signifque falhar as metas de crescimento econmico em 2013.
At o momento em que apenas a Irlanda, a Grcia e Portugal
haviam solicitado ajuda ao FMI, as preocupaes no eram to
grandes, dado que as trs juntas representam uma percentagem
pouco signifcativa da economia da zona do euro. Entretanto, quan-
do Espanha e Itlia comearam a dar sinais de problemas, a crise
da zona do euro adquiriu propores preocupantes, pois estes pa-
ses esto entre as quatro maiores economias europeias, o que os
torna too big to bailout, ou seja, ser necessrio um pacote de aju-
da muito elevado para auxiliar esses pases dado que so grandes
economias. Haja vista que a Itlia e a Espanha representam 28,5%
do PIB da zona do euro (EUROSTAT, 2012), uma possvel recesso
pode gerar grandes estragos em uma escala mundial, o que refora
a necessidade da conteno da crise nesses pases (FMI, 2012a).
Kirkergaard prope que pases como a Espanha e a Itlia aju-
dem a si mesmos durante um longo perodo de consolidao fs-
cal porque seriam benefcirios de grande peso em relao aos
outros (KIRKEGAARD, 2011, p. 6). No caso da Itlia, o governo j
vem implementando medidas h alguns meses e sua situao
mais moderada que dos outros pases da zona do euro. impor-
tante ressaltar que a maior contribuio para o EFSF/ESM foi da
Unio Europeia, tendo em menor grau a contribuio fnanceira
do FMI (LANE, 2012). No obstante, como ser abordado na se-
o seguinte, o FMI desempenha papel muito preponderante na
formao das polticas de ajuda.
Analistas fnanceiros comentam que os emprstimos e me-
didas de austeridade no sero sufcientes para alcanar as metas
propostas pelo FMI (THE ECONOMIST, 2012b). Contudo, primor-
dial a ajuda s economias afetadas para impedir danos ainda maio-
res ao euro como um todo, especialmente porque existem muitos
investimentos de fortes economias europeias como da Alemanha
nesses pases, e da Frana, em menor grau. Outro argumento que
uma parte signifcativa do supervit da balana comercial da Ale-
manha e da Frana relacionada s exportaes para os pases pe-
rifricos, o que acarretam consequncias para suas economias de
um modo global, pois infuencia nos investimentos externos e na
sua receita da balana comercial (COMISSO EUROPEIA, 2012a).
4. OS CAMINHOS PARA O FUTURO: O BLOCO EUROPEU E O FMI
As causas e consequncias de uma crise econmica requerem um
aprecivel perodo de tempo para serem amplamente compre-
endidas. Considerando que a crise europeia ainda no apresen-
ta sinais de trmino, no h um consenso perante a efccia das
medidas j tomadas para solucion-la. Assim, as difculdades em
compreend-la com preciso e a urgncia que permeia as toma-
das de decises em prol de resolv-la esto gerando um amplo de-
bate sobre quais rumos devero ser seguidos. Esta seo pretende,
ento, descrever as principais alternativas que ainda no foram
utilizadas e, em seguida, analisar o papel do FMI em sua resoluo.
4.1. Perspectivas na Unio Europeia
Nas sees anteriores, abordou-se o complexo problema dos pa-
ses do euro de possuir uma unio monetria sem um grau sig-
nifcativo de unio fscal, bancria e poltica. De incio, portanto,
a sada mais imediata para estabilizar a zona do euro parece ser
a sua fragmentao, ou seja, a retirada de um ou mais pases da
unio monetria ou at mesmo a extino por completo dessa
unio. Isso poderia ocorrer tanto pela expulso de um ou mais
501 500
membros perifricos a comear pela Grcia, onde a situao
mais calamitosa quanto pela sada unilateral de pases centrais.
Com isso, o pas que sai do euro retoma a confgurao ma-
croeconmica tradicional, controlando a emisso de sua prpria
moeda e ganhando a capacidade de monetizar a sua dvida, o que
consiste num procedimento de duas etapas: primeiro, o governo
(Poder Executivo) emite muitos ttulos para arrecadar dinheiro;
segundo, o banco central emite moeda para pagar por esses ttu-
los (MISHKIN, 2012). H duas vantagens atraentes nesse mtodo.
Em primeiro lugar, ele transforma o risco creditcio (de default)
em risco de infao (porque aumenta a oferta de moeda muito
mais rpido que sua demanda ver seo 2.1). Em segundo, per-
mite aos pases com problemas de competitividade desvalorizar
sua prpria moeda. Assim, tem-se uma possvel estratgia de reto-
mada de crescimento: apesar de infao alta ser ruim, mais fcil
de lidar, por atrapalhar menos a retomada do crescimento do que
atual risco creditcio; por outro lado, uma moeda desvalorizada
deixa os produtos do pas mais baratos no mercado internacional,
aumentando a competitividade (BLUNDELL-WIGNALL, 2012).
Apesar de ser o remdio mais simples, a fragmentao do euro
tambm o caminho menos desejado, por impor custos enormes
oriundos de quatro principais frentes: (i) a possibilidade de, uma
vez retirado um pas, outros o seguirem, num efeito domin; (ii)
um grande aumento da insegurana jurdica sobre os contratos
expressos em euro, piorando o quadro de crise; (iii) um retroces-
so no projeto de integrao europeia; (iv) o enfraquecimento do
euro como moeda global e alternativa ao dlar no comrcio exte-
rior (KIRKEGAARD, 2011; BLUNDELL-WIGNALL, 2012). Como o
euro e a economia europeia so muito importantes na economia
mundial, essas consequncias seriam ruins tanto para a Europa
quanto para o resto do mundo.
Assim, vrias medidas so estudadas para manter a coeso da
zona do euro. Algumas so de curto prazo, visando a conter a situ-
ao de crise e manter uma via de crescimento; outras so de lon-
go prazo, fazendo ajustes de competitividade dentro dos pases e
revendo a organizao supranacional da UE e do euro (GRAUWE,
2010). Como a crise do euro envolve uma crise bancria e outra
de dvida soberana (ver seo 3), as medidas devem ser pensadas
em conjunto, pois no possvel sair da situao atual sem que
ambas as crises sejam resolvidas (BLUNDELL-WIGNALL, 2012).
Em oposio ruptura do euro, h um grupo enorme de
propostas que vislumbra uma maior integrao europeia para
promover a estabilidade fnanceira e fscal na unio monetria.
O presente artigo no pretende se aprofundar nesse debate, mas
antes fazer um breve mapeamento das principais propostas nes-
se sentido. A seo anterior mostrou que a crise do euro nasceu
de uma interao entre a dvida pblica e um sistema bancrio
fraco, instvel e endividado. Para promover maior estabilidade,
as dvidas bancrias devem ser mais solidamente garantidas. Um
dos maiores problemas da unio monetria europeia que ela
deixa os custos de lidar com um sistema fnanceiro em crise intei-
ramente nas mos dos governos nacionais. Assim, tem-se como
caminho inicial mais bvio as unies fscal e bancria na zona do
euro ou na UE, o que retira dos governos a pesada tarefa individu-
al de garantir a solidez de um sistema bancrio muito endividado
e transfere essa responsabilidade a um sistema centralizado
29
.
A primeira consiste em centralizar poderes fscais, repassan-
do um oramento bem maior dos membros para a Comisso Eu-
ropeia. Grauwe (2010) considera essa transferncia de soberania
muito improvvel no atual momento, por ausncia de vontade
poltica, mas h outras medidas que no transferem soberania e,
ao mesmo tempo, podem assentar as bases para uma futura inte-
grao fscal. A principal dessas medidas a padronizao da po-
ltica fscal, segundo a qual cada membro concorda em arrecadar
e gastar seu oramento observando um mnimo de regras fscais
comuns
30
. J a segunda, que vem sendo em parte implementada,
consiste em unifcar a regulao bancria europeia e transferir dos
governos para o BCE algumas responsabilidades, principalmente:
(i) supervisionar a atividade bancria, avaliando sua sustentabili-
dade e impondo condies para que no se tomem riscos demais;
(ii) salvar o sistema bancrio da insolvncia; (iii) garantir os dep-
sitos efetuados nos bancos, caso eles no tenham capacidade para
isso (LANE, 2012; BLUNDELL-WIGNALL, 2012; SAPIR, 2011).
Enquanto as medidas que exigem acentuado grau de inte-
grao poltica no chegam, sobretudo na rea fscal, algumas
propostas mais factveis esto postas mesa. Entre elas, as prin-
cipais so a criao dos chamados eurobonds e o fortalecimento
29
Um dos problemas da confgurao da UE justamente a liderana difusa que ela
apresenta. A entidade que de fato tem poderes decisrios para conter crises e acalmar
o mercado o Conselho Europeu. Mas suas decises costumam necessitar de con-
senso entre os 27 membros da UE, dependendo de negociaes lentas entre os pases.
Com uma unio fscal centralizada na Comisso Europeia e uma unio bancria enca-
beada pelo BCE, vrias medidas necessrias no precisam mais passar pelo Conselho.
30
O Fiscal Compact j comea a enderear isso, estabelecendo diretrizes para a dis-
ciplina fscal no euro.
503 502
do European Stability Mechanism (ESM). Os eurobonds seriam
ttulos pblicos de todo o bloco europeu, emitidos e garantidos
pelos pases da UE enquanto bloco. O dinheiro arrecadado com
a venda desses ttulos seria repassado aos governos individuais
dos pases perifricos, permitindo uma transferncia indireta dos
pases centrais para os PIIGS (BRUNNERMEIER et at., 2011). J
o ESM o sucessor do EFSF (ver tpico 3.3), um fundo para res-
gatar pases e bancos europeus em difculdades. Os membros do
euro podem fortalec-lo atravs da ampliao do fundo e de suas
funes, permitindo-o emprestar aos bancos a critrios mais fa-
vorveis (BLUNDELL-WIGNALL, 2012).
Por fm, algumas propostas de curto prazo ilustram bem um
debate muito presente na atual crise do euro: o da austeridade
vs. estmulos governamentais. De modo geral, em pocas de crise
econmica, governos podem fazer ajustes estruturais, cortando
gastos e benefcios sociais para retomar o crescimento no longo
prazo, ou aumentar os gastos no curto prazo, no deixando que
a economia pare de crescer. Autores como Frankel (2011) acre-
ditam que certas medidas para ajudar os governos dos pases
perifricos podem de fato incentiv-los a continuar gastando de
forma insustentvel, deixando de fazer as reformas necessrias
a longo prazo s custas da ajuda dos pases centrais. Um modo
de tentar evitar esse comportamento atravs dos emprstimos
condicionados. Na seo anterior foi mostrado como a UE e o
FMI fzeram isso de forma conjunta na atual crise. No prximo
tpico, apresentaremos uma discusso a respeito do papel que o
FMI assume ao ter essa atuao.
4.2. Perspectivas de atuao multilateral no mbito do FMI
Antes da crise fnanceira de 2007-08, o FMI estava cada vez me-
nos infuente na esfera internacional. A decadncia ocorreu
aps um perodo de forte presena global da instituio durante
as crises de dvida soberana da dcada de 80 at a crise asitica
de 1997-98, num perodo em que o FMI atuou com uma lista
grande de pases por meio de seus emprstimos condicionados,
entre os principais o Brasil, a Argentina e a Ucrnia. A crise asi-
tica marcou o incio de uma fase de cada vez menos alcance
geopoltico da instituio, sobretudo com relao aos pases em
desenvolvimento (GRABEL, 2011).
Para entender porque isso aconteceu, preciso ter em mente
que as condies exigidas pelo FMI para emprestar seu dinheiro
eram bastante rgidas. Essa condicionalidade funciona da seguin-
te forma: um pas com difculdades de fnanciamento, geralmen-
te em crise, procura o FMI para obter fnanciamento especial em
troca de tomar determinadas medidas internas que, ao ver do
FMI, so benfcas para a sua economia e, ao melhorar as estru-
turas bsicas de sua economia, permitem um maior crescimen-
to e, consequentemente, melhores possibilidades de pagar sua
dvida para com o prprio FMI atravs de oramento fscal mais
equilibrado (FMI, 2012b).
Para essa atuao, o FMI dotado de um leque padro de me-
didas, que passam por liberalizao da economia, privatizaes
das empresas estatais e contrao dos gastos do governo. Essa lis-
ta, sobretudo o ltimo tpico, caracteriza uma postura bastante
acentuada do FMI em prol da austeridade, pregando uma redu-
o do papel do Estado na economia
31
(GRABEL, 2011). Mas como
qualquer deciso, o caminho da austeridade apresenta vantagens
e desvantagens. Nas sees anteriores, as mais tradicionais van-
tagens da disciplina fscal foram identifcadas, sobretudo a pos-
sibilidade de retomar um trajeto de ganhos de competitividade e
produtividade, melhor alocao dos recursos atravs de mercados
mais livres, gastos estatais mais efcientes etc., alm de possibilitar
supervits que, acumulados, diminuem a dvida soberana total.
Por outro lado, possvel tambm identifcar problemas com
a aplicao indevida de medidas de austeridade. Dois pontos so
mais relevantes. Em primeiro lugar, de um ponto de vista social,
crticos como Rckert e Labont (2012), Mohidra et al. (2011) e Van
Waeyenberge, Bargawi e McKinley (2011) apontam que a constri-
o de gastos governamentais imposta pelo FMI compromete pro-
gramas sociais importantssimos patrocinados pelo governo, em
reas como sade, educao e distribuio de renda. Nesse sentido,
as medidas de austeridade tomadas pelos pases da Europa foram
alvo de grandes mobilizaes sociais (PONTICELLI; VOTH, 2011).
Em segundo lugar, sob um ponto de vista econmico, a re-
duo dos gastos do governo pode causar um efeito depressor
da economia no curto prazo, pois, como visto na seo 2.3, ele
o principal agente de uma economia. Quando um governo para
de consumir certos bens ou de empregar certas pessoas, todos os
setores ligados aos gastos cortados sofrem e a economia cresce
menos. Isso, por sua vez, diminui a arrecadao do governo e faz
com que mais cortes de gastos sejam necessrios, o que diminui
31
Essa postura do FMI por vezes chamada de neoliberal / neoliberalismo. Nesse tex-
to, as expresses sero evitadas por uma forte conotao poltico-ideolgica. Nesse
sentido, ver Lima (2010).
505 504
ainda mais o estmulo governamental economia. Assim, numa
crise, posturas de extrema austeridade podem ocasionar um ciclo
vicioso de recesso econmica no curto prazo, difcultando subs-
tancialmente a retomada do crescimento independentemente
da necessidade de longo prazo de muitas reformas estruturais
envolvendo gastos pblicos (KRUGMAN, 2012b; KEYNES, 1996
[1936]; THE ECONOMIST, 2012a).
Na crise asitica de 1997-98, em que muitos pases em crise f-
nanceira na sia se socorreram do FMI, a faceta mais negativa da
cartilha do FMI se instalou com bastante intensidade, causando
uma piora substancial na situao econmica desses pases. Esse
fato, aliado experincia de outros pases-devedores nos anos
anteriores, fez com que cada vez mais as naes do Sul tentassem
escapar rbita de infuncia do FMI
32
(GRABEL, 2011). Com isso,
aps a crise asitica, o FMI foi gradualmente perdendo a enor-
me infuncia do perodo anterior. Em 2005, apenas seis pases
possuam acordos do tipo stand-by
33
com o FMI, menor nmero
desde 1975 (KAPUR; WEBB, 2006), sendo que de 2003 para 2007
houve reduo de um total de U$ 105 bilhes para menos de U$
10 bilhes abrangidos por todos programas do FMI (WEISBROT
et al., 2009). Aps o corpo tcnico da instituio ter sido reduzido
(KAPUR; WEBB, 2006) e grande parte das antigas dvidas pagas, a
lista de devedores do FMI passou a abranger alguns poucos pa-
ses extremamente pobres, que no tm alternativa seno buscar
ajuda de instituies internacionais (CHOREV; BABB, 2009).
Com a crise fnanceira de 2007-08, o FMI saiu de sua deca-
dncia e retomou sua posio de importante ator internacional
ao se frmar novamente como primeiro respondente a situaes
de crise fnanceira (VAN WAEYENBERGE; BARGAWI; MCKIN-
LEY, 2011). Entre os fatores que mais contriburam para essa rein-
sero esto as decises dos pases do G-20 durante a crise, que
aumentaram as reservas do FMI em 500 bilhes de dlares (dos
quais 90 bilhes vieram de Brasil, China, Rssia e Coreia do Sul)
e distriburam atravs dele 750 bilhes dos 1,1 trilhes de dlares
comprometidos para combater a crise (GRABEL, 2011).
Alm do G-20, a UE contribuiu de forma signifcativa para a
retomada de autoridade do FMI ao chamar a sua interveno nas
crises dos pases perifricos (LTZ; KRANKE, 2010). Esse fato
refete o confito austeridade vs. estmulos do governo, muitas
vezes encarnado na contraposio entre pases credores e pases
devedores, pois a atitude de incluir o FMI foi levada a cabo pe-
los primeiros, liderados pela Alemanha, para contrabalancear a
postura menos austera e mais conivente da Comisso Europeia.
Entretanto, acabou ocorrendo de o FMI ser incoerente com a sua
postura tradicional, especialmente no caso da Grcia, ao liberar
mais ajuda ao pas a despeito do descumprimento das condies
da ajuda (THE ECONOMIST, 2012c).
Essa atitude constitui justamente o foco fnal do presente
estudo. A atuao do FMI nessa crise vem sendo pautada por
atitudes incoerentes. Se, por um lado, a exigncia tradicional de
austeridade, privatizaes e fexibilizao da economia e dos di-
reitos trabalhistas continua a regra, algumas excees especfcas
mostram uma fexibilidade maior do FMI em estipular condies
diferenciadas e aceitar descumprimentos das condies negocia-
das inicialmente. Um dos exemplos o caso do Paquisto, em que
o FMI relaxou a meta acordada de dfcit de 3,8% para 4,6% (GRA-
BEL, 2011). Mas aqui o caso mais marcante e signifcativo o da
Grcia: no s o FMI fexibilizou o plano de austeridade traado
inicialmente, como desempenhou papel central no reconheci-
mento de que o passo da austeridade estava muito rpido e que
o pas no ir conseguir pagar suas dvidas sozinho, necessitando
reestrutur-las (o que implica um default, exatamente aquilo que
os credores, liderados pela Alemanha, queriam evitar ao chamar
a interveno do FMI) (THE ECONOMIST, 2012c).
Em face dessas atitudes pragmticas, que fexibilizam e, por
vezes, contradizem o prprio discurso do FMI, um novo debate
nasceu: seria essa uma guinada de rumo do FMI? A tradicional
postura de austeridade do FMI estaria abrindo lugar para uma
nova atitude? Para muitos, esse comportamento so apenas exce-
es transitrias; para outros, representa uma abertura que pode
ou no mudar o pensamento da instituio
34
.
O debate, claro, continua aberto. Pelo que se pode observar
dos fatos expostos, a principal motivao das atitudes diferen-
ciadas tomadas pelo FMI o fato de muitos dos pases credores
hoje dependerem muito mais dos pases devedores, ao contrrio
do que acontecia nas dcadas de 1980 (grande devedor: Amrica
Latina) e 1990 (pases asiticos e africanos). Como coloca Grabel
(2011), o FMI em grande parte liderado pela agenda dos EUA e
32
Sobretudo: enorme acumulao preventiva de dlares, atrao de capital estran-
geiro para investimentos e surgimento de centros alternativos de fnanciamento,
como a China e o Brasil (este ltimo pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Eco-
nmico e Social) (KAPUR, WEBB, 2006; GRABEL, 2011).
33
Principal forma de emprstimo condicionado concedido pelo FMI.
34
A ttulo de exemplo, representantes da primeira posio so Rckert e Labonte
(2011) e da segunda, Grabel (2011).
507 506
da Europa Ocidental, sobretudo Reino Unido. No s um dos
principais interesses dos EUA que a crise do euro cesse (KIRKE-
GAARD, 2011), como tambm o dos pases da prpria Europa.
At o prprio FMI chegou a reconhecer algumas mudanas, ain-
da que pequenas, nas diretrizes da defnio de condies nos
seus emprstimos. Dentre as mais relevantes, destaca-se uma
preocupao maior com a manuteno de benefcios e progra-
mas de ajuda aos mais pobres, o reconhecimento de que medidas
desenhadas especifcamente para cada caso so superiores s
medidas-padro e a capacidade de fazer ajustes no cumprimento
das condies depois de feito o emprstimo, conforme a situao
econmica do pas (FMI, 2012b).
A expertise do FMI em lidar com crises e a importncia mun-
dial do seu corpo de economistas na formao do pensamento
poltico-econmico so fatores que sempre contriburam para a
autoridade da instituio. Numa viso mais ampla, a reinsero
do FMI no centro do sistema fnanceiro global ser um fator signi-
fcativo para a evoluo da economia mundial dos prximos anos.
Nesse sentido, as perspectivas de abertura do FMI para uma even-
tual mudana de pensamento so potencializadas pela maior par-
ticipao de pases em desenvolvimento na sua composio, tan-
to em termos de poder de voto quanto de composio do capital
do FMI, o que contribui para dar mais legitimidade instituio
num mundo cada vez mais multipolar (GRABEL, 2011).
J numa viso mais focada na situao do euro, fca clara po-
sio de acentuada importncia que o FMI assumiu nos ltimos
anos. A Troika constitui hoje um grupo um tanto mais equilibrado
de instituies, com a Comisso Europeia pr-estmulos, o BCE
pr-austeridade e o FMI mais pragmtico entre os dois (LTZ;
KRANKE, 2010). Ao mostrar uma postura mais aberta com rela-
o Grcia, o FMI mostrou que, pelo menos no tocante crise
do euro, capaz de mover solues de forma mais verstil e ca-
susta. Resta ver se o FMI ir aproveitar essa posio para tentar
pautar propostas como as discutidas na subseo anterior que
surgem a cada dia e que esboam expectativas tanto para os cida-
dos do euro quanto para os do restante do mundo.
5. DESAFIOS E PERSPECTIVAS DE APRIMORAMENTO
A origem e propagao da crise europeia pode ser atribuda
confgurao do sistema fnanceiro internacional e ao desenho
institucional da zona do euro. Enquanto o ltimo no apresen-
ta nenhuma instituio central capaz de obrigar os seus pases
membros a agir em unssono, o primeiro gerou uma desregula-
mentao do mercado fnanceiro, o que difcultou aos pases fs-
calizarem as aplicaes fnanceiras realizadas em sua moeda ou
pelos agentes econmicos nacionais em moeda estrangeira num
perodo de crdito farto (BLUNDELL-WIGNALL, 2012).
Tendo em vista o elevado nvel das dvidas pblicas dos pa-
ses da zona do euro e a possibilidade de uma nova crise fscal,
as autoridades da UE propuseram a aplicao do Fiscal Compact
Treaty
35
em 2013, atualmente ratifcado por 12 membros da zona
do euro. Esse tratado requer que os novos princpios fscais sejam
embutidos na legislao nacional de cada pas (LANE, 2012).
Outro desafo que concerne aos lderes dos pases europeus
o reestabelecimento do nvel de competitividade de seus pases,
no apenas a nvel interno da UE (dado o alto nvel de competiti-
vidade da Alemanha, economia mais poderosa da regio), como
tambm contra a competio dos demais pases (especialmente
os asiticos). Para isso ocorrer, necessrio a imposio de re-
formas de carter estrutural na zona do euro e garantir um cres-
cimento econmico de mdio prazo (KIRKEGAARD, 2011), para
possibilitar a reduo de seus dfcits oramentrios.
Existe, ainda, uma possibilidade bastante comentada nos
meios de comunicao: a sada de alguns dos pases afetados da
zona do euro, em especial a Grcia, para que possa voltar a exer-
cer o controle sobre sua moeda nacional e utilizar possveis me-
canismos monetrios para auxiliar em seus desequilbrios fscais.
Kirkegaard (2011) aponta trs razoes para isso no ocorrer: a) o
custo para o pas que deixar a UE muito alto, independente de
este pas ser a Alemanha ou a Grcia; b) os anncios feitos pelos
lderes da UE so bastante claros quanto a no tolerncia da sada
de quaisquer um de seus estados membros e; c) no h nenhuma
defnio legal no tratado que rege a UE, sobre a sada de algum de
seus membros, de forma que presume-se ser impossvel ocorrer.
Qualquer uma dessas possibilidades exigem mudanas nos
tratados que governam a UE e implicam uma transformao no
nvel de integrao poltica da regio (LANE, 2012). Seja como for,
o ressurgimento do FMI como primeira entidade de resposta a
crises fnanceiras colocou o FMI numa situao capaz de mar-
car uma forte posio nesse processo, trazendo um maior equi-
lbrio ao conjunto de instituies responsveis pelo combate
crise (GRABEL, 2011). Esse novo status j foi utilizado para frear
35
Em traduo livre, Tratado de Compactao Fiscal.
509 508
o ritmo de austeridade tanto na Grcia quanto na Irlanda (THE
ECONOMIST, 2012c; RIBEIRO, 2012). Se esse o prenncio de
uma nova postura do FMI, no se sabe. Mas os ltimos aconteci-
mentos mostram que se abriu no FMI uma possibilidade indita
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513 COMBATENDO O TERROR ATRAVS DE SEU
NEXO COM O CRIME ORGANIZADO:
Uma estratgia efciente e responsvel
Dbora Antnia Lobato Cndido
Christiane Souza Viana Najar
Juliana Andreia Grangeiro Ferreira
1
17
1. INTRODUO
Objetiva-se, no presente artigo, discutir as diversas formas de
combate ao terrorismo e, posteriormente, sugerir que a estrat-
gia mais efcaz o combate a suas fontes de fnanciamento, ao in-
vs de tcnicas diretas de represso ao terror. Isso porque, em um
confronto direto, milhares de pessoas que no apoiam terroristas
acabam sofrendo os impactos desta ao (FITZPATRICK, 2003),
ao passo que verdadeiros apoiadores, como agentes envolvidos
com o crime organizado, nem sempre so atingidos (HUMAN RI-
GHTS WATCH [HRW], 2001) (HRW, 2004). Nesta situao, a de-
sarticulao das clulas terroristas torna-se complicada: o fnan-
ciamento a esta prtica criminal persiste, alm da lacuna legal
quanto ao terrorismo a qual identifca e pune apenas uma peque-
na parte de seus praticantes. Ademais, a estratgia de combate ao
fnanciamento no apenas mais efciente, mas tambm, mais
humanitariamente responsvel, pois so evitadas maiores causa-
lidades e porque envolve o combate do nexo entre crime organi-
zado que uma entre as principais fontes de fnanciamento do
terrorismo e terror, de modo que se contribui para a melhoria
do desenvolvimento e segurana humanos (LEWIS, 2012)
2
.
1
As autoras agradecem a colaborao de Ana Carolina Paranhos, graduada em Re-
laes Internacionais pela Universidade de Braslia. Seus comentrios e sugestes
foram de grande ajuda confeco deste trabalho.
2
Entende-se desenvolvimento humano como um processo de ampliao do rol de
escolhas dos indivduos (PNUD, 1990). Segurana humana, por sua vez, entendida
como a garantia de que os indivduos podero determinar a prpria vida de acordo
com suas escolhas sem o medo de que esta capacidade seja repentinamente destru-
da (PNUD, 1994).
515 514
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Combatendo o terror atravs de seu nexo com o crime organizado
Inicia-se o artigo com uma anlise sobre o crime organiza-
do transnacional, conceito basal para o argumento central, e que
deve, portanto, ser bem entendido. Busca-se, ainda no escopo
desta seo, averiguar as possveis formas de se identifcar as or-
ganizaes criminais e suas redes de atuao, com nfase para a
natureza transnacional destas e para as relaes que as distintas
atividades estabelecem entre si e com uma forma especfca de
crime organizado transnacional, que o terrorismo.
Segue-se para a terceira seo, na qual se prope discusso
sobre as formas de se entender o terrorismo, tendo em vista que
uma explanao no clara do fenmeno pode fragilizar o argu-
mento principal do artigo. Procura-se, nesta seo, observar as
duas formas de se entender o terrorismo: como ameaa real e
como construo social; bem como traar uma distino en-
tre atos terroristas e manifestaes legtimas dos indivduos, de
modo a se consolidar uma defnio de terrorismo.
Na quarta seo, apontam-se os nexos entre o terrorismo e o
crime organizado com vistas a corroborar a hiptese do presente
artigo, relativa possibilidade de enfraquecimento de atividades
terroristas pela obstruo de suas fontes de fnanciamento.
Na quinta seo, ento, ser abordado com maior profundi-
dade esta questo do combate ao fnanciamento do terrorismo.
Nesse sentido, sero analisados os tipos de fnanciamento lci-
tos e ilcitos , a questo de se securitizar a identifcao das fon-
tes de fnanciamento, e tambm as aes coletivas que podem ser
tomados visando ao cumprimento da estratgia proposta.
Na concluso, sintetizam-se os argumentos em favor da hi-
ptese, verifcando sua validade.
2. CRIME ORGANIZADO TRANSNACIONAL: UMA DAS BASES DE
SUSTENTAO DO TERRORISMO
Nesta seo, buscar-se- apresentar a defnio de crime organi-
zado transnacional que guiar a hiptese central do presente arti-
go, atentando-se para suas caractersticas especfcas, que o dife-
renciam de outros tipos de crimes. Alm disso, se discorrer sobre
possveis formas de identifcao das organizaes criminais e de
se suas redes de atuao, alm de serem exploradas as possveis
formas de combate ao crime organizado. Por fm, ser apresenta-
da a natureza complementar da relao entre terrorismo e crime
organizado, ressaltando-se que so atividades distintas.
3
2.1 O que se entende por crime organizado transnacional?
De acordo com o artigo dois da Conveno das Naes Unidas
contra o Crime Organizado Transnacional, conhecida como Con-
veno de Palermo (2000), um grupo de crime organizado
[u]m grupo estruturado de trs ou mais pessoas, existente por um
perodo de tempo e atuante em conjunto com o objetivo de cometer
um ou mais crimes e transgresses srias estabelecidas de acordo
com esta Conveno para obter, direta ou indiretamente, um be-
nefcio fnanceiro ou material (ORGANIZAO DAS NAES UNI-
DAS [ONU], 2000, p.2, traduo livre).
A conveno defne crimes e transgresses srias como aquelas
punveis por meio de privao mxima de liberdade por mais de
quatro anos ou por meio de penalidades mais rigorosas, ainda
que no estipuladas no texto da Conveno. Entende-se grupo
estruturado, por sua vez, aquele que no foi formado aleatoria-
mente para comisso imediata da transgresso. Este no precisa,
no entanto, ter uma estrutura funcional plenamente desenvolvi-
da (ONU, 2000).
O artigo terceiro da Conveno estabelece que o crime ou a
transgresso ser considerado transnacional nos seguintes casos:
i) se for cometida em mais de um Estado;
ii) se for cometida em apenas um Estado, mas tendo sido feita
uma parte substantiva de sua preparao, planejamento, di-
reo e controle em outro;
iii) se cometida em apenas um Estado, mas envolve uma or-
ganizao engajada em atividades criminais em mais de um
Estado; ou
iv) se for cometida em um Estado mas tiver efeitos substanti-
vos em outro Estado (ONU, 2000).
Ainda que se tenha optado pela defnio presente na citada
Conveno, importante ressaltar que h grande controvrsia
no meio acadmico a respeito da defnio de crime organizado
transnacional. Abadinsky, por exemplo, o defne atravs das se-
3
Apesar de se ter cincia de que o terrorismo um tipo de crime organizado trans-
nacional, para fns prticos, decidiu-se que, neste artigo, crime organizado transna-
cional seria utilizado para denominar apenas as atividades que visam fns materiais e
fnanceiros, de acordo com a defnio da ONU (2000).
517 516
guintes caractersticas: ausncia de objetivos polticos, hierarqui-
zao, fliao limitada ou exclusiva, constituinte de subcultura
nica, que se perpetua, disposio de uso ilegal da violncia, ca-
rter monopolstico e existncia de regras explcitas de coordena-
o interna (ABADINSKY, 2010)
4
.
Apesar da ausncia de consenso em relao ao conceito de
crime organizado transnacional, elegeu-se a referida defnio
para embasar as discusses realizadas no mbito desse artigo,
notadamente porque a Conveno de Palermo foi amplamente
aceita no seio das Naes Unidas, o que indica alto grau de acei-
tao internacional.
2.2 Identificao das redes de crime organizado e seu combate.
A identifcao das redes de crime organizado e, consequente-
mente, seu combate, so tarefas minuciosas e complexas. Pri-
meiramente porque no h consenso quanto defnio de cri-
me organizado e quais seriam suas singularidades, o que torna
a identifcao das redes uma tarefa muitas vezes subjetiva, a
despeito dos esforos das Naes Unidas, na Conveno contra
o Crime Transnacional Organizado, para estabelecer uma defni-
o nica (ONU, 2000).
Outro fator que difculta a identifcao destas redes o ca-
rter global das organizaes criminais. Estas se articulam em
vrios pases, adaptando-se a leis falhas e limitaes legislativas,
como a ausncia de regulao mais especfcas em temas como
proteo da criana, adolescente e mulher e leis a respeito da
lavagem de dinheiro e ocultao de bens.
importante observar que as atuaes dos criminosos as-
sim como as atividades em que se engajam variam de acordo
com a localidade, sendo evidentes ao se analisar as diferentes
origens do crime organizado ao redor do mundo: na Itlia com a
La Cosa Nostra
5
, no Japo com Yakuza
6
; dentre outros (MINGAR-
DI, 2007). Dessa forma, a caracterizao do crime organizado
ainda depende de diversas legislaes locais e as punies que
essas preveem tal prtica.
2.2.1 Identificao das redes
Devido necessidade de se erradicar o crime organizado, deter-
minados Estados e regies defniram as formas de identifcar e ca-
racterizar as redes de crime organizado em suas legislaes. Por
exemplo, a Unio Europeia, por meio da lei Enfopol 161-REV-3,
estabeleceu quatro caractersticas obrigatrias baseando-se nos
parmetros delimitados pela Conveno de Palermo
7
, a saber: a)
colaborao de duas ou mais pessoas; b) permanncia da organi-
zao; c) cometimento de delitos graves; e d) nimo de lucro. Alm
de outras adicionais como presso do poder pblico e atividade
com caractersticas internacionais (VALENTE, 2011), para se ca-
racterizar uma rede de crime organizado.
Especifcidades tambm surgiram em pases de acordo com ob-
servaes e necessidades locais, como na Espanha que acrescenta
aes como prostituio e trfco de armas, de espcies da fora e
fauna (biopirataria) e de materiais radioativos e terrorismo lista; na
Itlia a obstruo do livre exerccio do voto de direito, por exemplo;
e nos EUA por meio da Lei de Combate a Organizaes Corruptas e
Infuenciadas pelo Crime Organizado (VALENTE, 2011).
A partir de tantas defnies e formas de identifcao, poss-
vel destacar dois setores de atuao nas quais as redes de crime or-
ganizado se destacam atualmente e que sero brevemente aprofun-
dados: o trfco de seres humanos e o trfco de drogas, segundo o
Escritrio das Naes Unidas para Drogas e Crimes (UNODC, 2012).
O trfco de seres humanos, defnido pela ONU como o
recrutamento, transporte, transferncia, abrigo ou recebimento de
pessoas por meio de ameaa ou uso da fora ou outras formas de co-
ero, de rapto, de fraude, de engano, do abuso de poder ou de uma
posio de vulnerabilidade ou de dar ou receber pagamentos ou be-
nefcios para obter o consentimento para uma pessoa ter controle
sobre outra pessoa, para o propsito de explorao (BRASIL, 2004).
Atualmente movimenta cerca de U$32 milhes de dlares ao ano
e afeta cerca de 2,4 milhes de vtimas, segundo a UNODC (2012).
Entres os pases analisados pela UNODC, foi possvel especifcar o
tipo de explorao, constando que 79% das vtimas so vtimas da
explorao sexual outras formas, como o trfco de rgos e escra-
vido comercial, ainda recebem pouca ateno das organizaes
e estudos acadmicos (UNODC, 2009). Segundo o relatrio mais
4
Outras formas de se defnir crime organizado transnacional podem ser encontrados
no seguinte endereo: < http://www.organized-crime.de/OCDEF1.htm>.
5
Organizao criminosa formada nos Estados Unidos formada em 1920 por imigran-
tes italianos integrantes da mfa siciliana (FEDERAL BUREAU OF INVESTIGATION
[2012])
6
Mfa japonesa formada no sculo XVII e que conta, hoje, com mais de oitenta mil
membros. (JIMENEZ & SILVA)
7
Conveno de Palermo outro nome dado Conveno das Naes Unidas contra
o Crime Transnacional Organizado, ocorrida em Palermo de 12 a 15 de dezembro
de 2000.
519 518
recente da UNODC (2012), mais de 50% do trfco realizado in-
traregionalmente e atinge todas as regies do mundo.
Por sua vez, o trfco de drogas apresenta uma lucratividade
estimada de US$ 320 bilhes ao ano, sendo o negcio ilcito mais
lucrativo para os criminosos, e a vertente mais forte do crime or-
ganizado no Brasil, assim como no Mxico (FILHO, 2005).
Nessa seara, indiscutvel o papel que a lavagem de dinhei-
ro e corrupo exercem. Uma forma de reciclar bens, direitos e
valores oriundos (KRAWCTSCHUK, 2006) das mais diversas pr-
ticas ilcitas, a lavagem de dinheiro permite que as organizaes
criminais se perpetuem, alm de possibilitar o fnanciamento
de organizaes terroristas e est intimamente ligada corrup-
o, sendo capaz de contaminar e corromper as estruturas dos
governos, das atividades comerciais e fnanceiras legtimas e da
sociedade em geral (KRAWCTSCHUK, 2006).
2.2.2 Medidas de combate ao Crime Transnacional Organizado
Com a reduo de barreiras comerciais e o aumento de oportuni-
dades, as organizaes de Crime Organizado se expandiram con-
sideravelmente nas ltimas dcadas, alm de estarem presentes
em todos os pases do mundo segundo informe o UNODC (2012).
Como uma forma de chamar ateno da comunidade inter-
nacional e estabelecer regras de combate e punio a tais organi-
zaes, a Conveno de Palermo defne diversas medidas contra
o crime organizado transnacional, assim como estabelece pa-
dres a serem seguidos pelos Estados que ratifcam o documento.
Entre tais medidas menciona-se a defnio de crime grave de-
terminando uma srie de crimes (lavagem de dinheiro, corrup-
o, obstruo de justia, entre outros) que, se praticados, le-
vam seus criminosos a cumprir, ao menos, quatro anos de priso
em regime fechado ; a promoo da cooperao entre Estados
para julgar e denunciar crimes cometidos no exterior; o confsco
de bens dos praticantes; alm do estabelecimento dos protocolos
adicionais a respeito do trfco de seres humanos e a fabricao
e trfco de produtos blicos (ONU, 2000). Dessa forma, tem-se
criado a conscincia global de que a melhor forma para combater
o Crime Organizado transnacional atravs da unio de esforos
e do incremento da cooperao entre os pases (ONU, 2000).
Todavia, a cooperao e os rgos internacionais no conse-
guem extinguir os crimes sem cooperao multifacetada. Ainda
fundamental ressaltar quo importante as polticas nacionais de
combate s organizaes criminais so nesse contexto. Tais cri-
mes, apesar de serem transnacionais, acontecem internamente
em cada pas, assim, para combater os crimes em nvel global,
essencial descobrir sua origem e causas, alm de impedir que o
mesmo acontea no mbito nacional (UNODC, 2009).
Aps a Conveno de Palermo, diversos Estados passaram a
criar rgos e agncias que visam promover o cumprimento da
conveno assinada, estipulando novas regras e aumentando a fs-
calizao. Ainda iniciante nesse aspecto, grande parte dos pases
da Amrica do Sul no possui um rgo regulador, apesar de os
membros da UNASUL
8
j terem dado o primeiro passo na direo,
em junho de 2012, ao aprovar o funcionamento do Conselho de Se-
gurana, Justia e Luta contra o Crime Organizado Transnacional
em seu mbito, como noticiado pela Agence France-Presse (2012)
9
.
J os Estados Unidos da Amrica, por exemplo, possuem a
Lei de Combate a Organizaes Corruptas e Infuenciadas pelo
Crime Organizado (RICO), a qual busca evitar a prtica de se
obter recursos fnanceiros atravs da participao em qualquer
empreendimento que siga um padro correspondente a uma
atividade de enriquecimento ilcito (VALENTE, 2011). Em adi-
o estabeleceu o Treat Mitigation Working Group, um grupo
interinstitucional guiado por estratgias de combate ao Crime
Organizado. Tais estratgias visam proteo ao povo norte-
-americano, e a seus parceiros, contra violncia e a explorao
de redes de crimes transnacionais atravs da divulgao de no-
mes dos integrantes de tais organizaes, ataques infraestru-
tura de organizaes criminosas, exposio de suas atividades
ilegais escondidas em supostas fontes legtimas e promoo da
cooperao multilateral (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS
ESTADOS UNIDOS, 2011).
2.3 Terrorismo e o Crime Organizado: Atividades distintas, porm
complementares
Cada vez mais se reconhece a relao entre o terrorismo e o crime
organizado, sendo esta constatao importante para traar estra-
tgias efetivas de combate a cada um destes fenmenos.
Perri e Brody (2011) apontam trs formas de interao entre
terrorismo e crime organizado, nomeadamente: o compartilha-
8
Composta por Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Para-
guai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Alm de contar com Mxico e Panam
como observadores.
9
Agence France-Presse, Chanceleres da Unasul aprovam em Bogot conselhos de Segu-
rana e Eleitoral. Publicada dia 16 de fev. de 2012. Disponvel em: http://www.google.
com/hostednews/afp/article/ALeqM5giVWl7L9pCDpKpHY73wCf6oxtMlg?docId=C
NG.6420d522420839f133719a84257911db.261&index=0
521 520
mento de tticas e mtodos terroristas utilizando tcnicas tpi-
cas do crime organizado e vice versa; o processo de transforma-
o de um tipo de grupo no outro com o decorrer do tempo
10
; e a
prestao de servios de um grupo para o outro.
Os membros do crime organizado podem se benefciar da
prpria atuao dos terroristas, tendo em vista que os ataques
criam uma situao de pnico na sociedade, colocando em dvi-
da a capacidade de o Estado aplicar as leis e de proteger a popula-
o e, por conseguinte, enfraquecendo-o. Desta forma, se estabe-
lece um ambiente propcio a atividades ilcitas, pois a capacidade
do Estado de lidar efcientemente com os criminosos reduzida
face ao caos decorrente de ataques de organizaes terroristas
(PERRI et al., 2009)
11
.
A cooperao entre terroristas e membros do crime organiza-
do, no entanto, pode ser difcultada por vrios motivos. poss-
vel que grupos terroristas relutem em fazer alianas com o crime
organizado por temerem atrair maior ateno das autoridades
e, assim, comprometer sua segurana interna ou mesmo por re-
sistncia ideolgica dos membros prtica de atividades ilcitas
como trfco de drogas. Por outro lado, aqueles grupos ligados ao
crime organizado podem relutar em se aliar ao terrorismo pela
necessidade de discrio em suas atividades, enquanto os terro-
ristas, ainda que tenham uma rede de organizao oculta, visam
obter ateno da sociedade (PERRI; BRODY, 2011).
Shelley (2005) destaca o caso da rea de fronteira trplice do
Brasil, do Paraguai e da Argentina, na Ciudad del Este, para ilus-
trar a interao entre o crime organizado e o terrorismo. Em razo
do baixo controle do governo paraguaio sobre a cidade destacada
e das disparidades dos nveis de aplicao das leis, das regula-
es das importaes, das taxas cambiais e dos impostos entre
Paraguai e os pases vizinhos, se criou naquela fronteira condi-
o favorvel proliferao do contrabando (MENDEL, 2002). O
referido fato atraiu comunidades em dispora de regies como
Oriente Mdio, frica e Sudeste Asitico. Como resultado, a rea
de fronteira trplice se tornou um ponto de encontro de gangues
latino-americanas, de trades chinesas e de outras organizaes
criminais e tambm uma base de operaes de grupos terroris-
tas como Al-Qaeda, Hezbollah, Jihad Islmica, Gamaa Islamiya
e FARC, havendo interaes oportunas entre um tipo de grupo e
outro, destacando-se o fnanciamento dos terroristas atravs de
atividades do crime organizado (SHELLEY, 2005).
A forma de interao entre crime organizado e terrorismo
que ser mais detalhada ao longo deste artigo, entretanto, aque-
la que visa ao fnanciamento das atividades terroristas. Existem
extensas possibilidades de utilizao de atividades tpicas do cri-
me organizado para fnanciamento terrorista, incluindo-se, por
exemplo, o trfco de drogas, armas, materiais qumicos, nucela-
res e biolgicos, os sequestros internacionais, o contrabando de
migrantes e a lavagem de dinheiro (DANDURAND; CHIN, 2004).
Percebe-se, logo, que existem inmeras formas por meio das
quais o terrorismo e o crime organizado se relacionam. impor-
tante, no entanto, elucidar que estas duas atividades so distintas.
Fundamentalmente, o terrorismo se volta para fns ideolgicos
enquanto o crime organizado busca fns econmicos. H, porm,
ocasies em que esta distino se torna muito tnue e no se
consegue classifcar um dado grupo com preciso. Os principais
exemplos, atualmente, so grupos terroristas que passam pelo se-
gundo tipo de interao acima listado, quando auferir benefcios
econmicos e engajar em negcios criminais assume uma prio-
ridade maior do que os objetivos ideolgicos, transformando o
grupo em uma organizao de crime organizado, como o caso
de grupos terroristas colombianos envolvidos com o trfco de
drogas (DANDURAND; CHIN, 2004).
3. TERRORISMO: DEFINIES E CONTROVRSIAS
Uma das principais barreiras para se formular um conceito para
terrorismo consiste em seu carter subjetivo: sendo o terrorismo
tambm uma forma de violncia que se d no mbito psicol-
gico do indivduo, causando medo, torna-se desafador explicar
esse fenmeno de forma objetiva. Alm disso, a difculdade de se
identifcar o terrorista tambm atrapalha a adoo de um con-
ceito objetivo e nico (SAINT-PIERRE, 2009).
Segundo Molano-Rojas (2010), nem todo terror considera-
do terrorismo. Alguns fatores so essenciais na caracterizao dos
atos terroristas: motivao poltica, uso da violncia, um pblico-
-alvo, uma organizao terrorista, atores no estatais e o aumento
do poder dos grupos responsveis por tais atos (J. LUTZ; B. LUTZ,
2004). Dessa forma, fundamental analisar as diferentes formas
10
importante ressaltar que h maior evidncia, como ser posteriormente abor-
dado, da converso de grupos terroristas em grupos de crime organizado do que o
contrrio (PERRI; BRODY, 2011).
11
importante, no entanto, observar que as organizaes criminais se diferenciam
entre si, existindo aquelas que se benefciam de um Estado estvel porque auferem
seus lucros de contratos governamentais e de transaes s quais imprescindvel
estabilidade domstica (PERRI; BRODY, 2011).
523 522
de entender o fenmeno do terrorismo para, em seguida, lanar
hipteses sobre as melhores formas de erradic-lo.
3.1. Uma ameaa real ou construda?
Cada vez mais, surgem questionamentos acerca da construo con-
ceitual do terrorismo. No se deve negar a existncia de uma ame-
aa real, mas preciso entender at que ponto este perigo pode ser
construdo atravs de um discurso legitimador (CUNHA, 2009).
A existncia do terrorismo como uma ameaa real pode ser ob-
servada por meio dos nmeros. De acordo com o Relatrio Anual
de Terrorismo produzido pelo National Counterterroirism Center
(NCTC, 2012), durante o ano de 2011 ocorreram mais de 10 mil aten-
tados terroristas em 70 pases, fazendo aproximadamente 45 mil v-
timas e resultando em mais de 12.500 mortes (NCTC, 2012). Apesar
de 2011 ter apresentado uma reduo de 12% no nmero de ataques
em relao a 2010, tendncia que vem sendo seguida desde 2007, a
perda humana e o alcance do terrorismo fguram ainda como temas
centrais na agenda de segurana internacional (NCTC, 2012).
Atentados recentes de grande dimenso quanto destruio
e nmero de mortos e feridos reforam o carter objetivo e real do
fenmeno do terrorismo. exemplo de destaque o atentado de 11
de setembro de 2001 ao World Trade Center
12
em Nova York. Ou-
tros atentados tambm deixaram a comunidade internacional em
alerta, como os atentados sede da ONU em Bagd (2003)
13
, aos
trens de Madrid (2004)
14
, ao metr de Londres (2005)
15
e ao metr
de Moscou (2010)
16
(ONU, 2012).
No entanto, nem sempre o terrorismo uma ameaa real. Por
vezes se usa o termo ameaa terrorista para deslegitimar atos de
oposio ao regime estabelecido, criando uma imagem negativa
em torno daquele que considerado terrorista pelo discurso domi-
nante e tornando justifcvel qualquer ato de represso ao mesmo.
Enquanto isso, atos de violncia praticados por governos difcil-
mente so tratados da mesma maneira (SAINT-PIERRE, 2009).
Como J. Lutz e B. Lutz (2004) afrmam, frequente os gover-
nos defnirem o terrorismo de forma a atenderem melhor aos
seus prprios interesses. neste sentido que este artigo chama
a ateno para o terrorismo no apenas como uma ameaa real,
mas tambm como um conceito socialmente construdo. im-
portante ressaltar, no entanto, que este tipo de construo tem
sido combatido no cenrio internacional e que muitos governos
enfrentam ameaas reais, o que legitima seus esforos de comba-
te ao terrorismo.
3.2. Limites entre livre expresso e atos terroristas
Pode um ato terrorista ser justifcado pelo direito liberdade de
expresso? Segundo Meira (2011), o artigo 11 da Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado de 1789 determina que
a livre comunicao das ideias e das opinies um dos mais precio-
sos direitos do homem; todo cidado pode, portanto, falar, escrever,
imprimir livremente, respondendo todavia, pelos abusos dessa li-
berdade nos termos previstos na lei (MEIRA, 2011, p. 3) .
Conforme o trecho, sendo a liberdade de expresso um direito fun-
damental do homem, ela tambm deve ser limitada a fm de preser-
var os direitos fundamentais de todos considerados coletivamente
para a conservao da ordem pblica e das garantias de liberdade,
igualdade e dignidade humana universalmente. (MEIRA, 2011).
Esclarecedor quanto tenso entre limites e direito liber-
dade de expresso seria o caso de Bahrain. O pas passa por uma
situao de intensa represso na qual o governo chama de atos
terroristas os atos de protesto da populao contra o atual regime.
Por exemplo, atos de violncia contra policiais que fazem parte da
segurana nacional do Bahrain so divulgados pela mdia, contro-
lada pelo governo, como terrorismo. No entanto, talvez a popu-
lao esteja fazendo uso de violncia contra o Estado por no se
sentir livre para se expressar atravs da fala. Ou seja, podem ocor-
rer situaes em que determinados grupos sejam acusados de ter-
rorismo pelo discurso dominante a fm de serem deslegitimados,
voltando-se ao caso da construo conceitual do terrorismo.
Havendo essa tenso entre terrorismo e livre expresso, deve-
-se analisar cada caso a fm de no se enquadrar cidados como ter-
roristas e evitar que terroristas utilizem o discurso de luta por liber-
dade para legitimar seus atentados. Afnal, ainda que as diferenas
12
Atentado terrorista organizado pela Al-Qaeda aos Estados Unidos em 11 de setem-
bro de 2001, no qual quatro avies comerciais foram sequestrados e levados a atingir
as Torres Gmeas do World Trade Center, em Nova York , e o Pentgono, nos arredo-
res de Washington, D.C., matando 3278 pessoas.
13
O atentado sede da ONU em Bagd em 19 de agosto de 2003 deixou 22 mortos,
entre eles o alto representante da ONU, o brasileiro Srgio Vieira de Mello.
14
O atentado aos trens de Madri em 11 de maro de 2004 deixou mais de 190 mortos
e 1400 feridos.
15
Os atentados ao metr de Londres em 7 de julho de 2005 deixaram 56 mortos e mais
de 700 feridos.
16
O atentado ao metr de Moscou em 20 de maro de 2010 matou 39 pessoas.
525 524
entre um e outro sejam tnues, estas devem ser identifcadas a fm
de que o terrorismo seja combatido efetivamente e de forma justa.
3.3. Consolidando uma definio
Em vista das diferentes caractersticas do terrorismo, buscar-se-
- entend-lo segundo a defnio branda da Resoluo 1566, de
08 de outubro de 2004, do Conselho de Segurana da ONU, que
entende o terrorismo como a prtica de:
[...] atos criminosos, inclusive contra civis, cometidos com a inten-
o de causar a morte ou leses corporais graves ou de tomar refns
com o propsito de provocar um estado de terror na populao em
geral, em um grupo de pessoas ou em determinada pessoa, intimi-
dar uma populao ou obrigar a um governo ou a uma organizao
internacional a realizar um ato, ou se abster de realiz-lo (ORGANI-
ZAO DAS NAES UNIDAS. S/RES/1566, 7 out. 2004).
importante ressaltar que a defnio apresentada acima ser
usada para efeitos prticos, mas que, juntamente com ela, deve-se
manter em mente a problemtica da livre expresso, assim como
a construo social do terrorismo.
4.COMBATE AO TERRORISMO: BUSCANDO ESTRATGIAS EFICIENTES E
HUMANITARIAMENTE RESPONSVEIS
Existente desde o fnal da Segunda Guerra Mundial, em 1945, o
denominado terrorismo moderno (CHALIAND, BLIN, 2007) ga-
nhou uma nova dimenso e maior ateno aps os atentados de 11
de setembro. A partir de ento, principalmente devido Doutrina
Bush
17
, mtodo de combate ao terrorismo orientador da Invaso ao
Iraque, passou-se a conviver com a denominada guerra ao terror
em que medidas so adotadas para dissuadir ou retaliar as orga-
nizaes terroristas por meio de medidas ofensivas (COSTA, 2011).
Uma das principais maneiras de se interpretar a luta ao terro-
rismo, como defnido pela ONU, a inteno genuna de proteger
os direitos humanos universalmente, princpio norteador do di-
reito internacional (ONU, 2009), tambm consagrado no mbito
domstico pela Constituio Brasileira de 1988, na qual prevalece
a dignidade humana.
4.1 Possveis Estratgias
De acordo com Lum, Kennedy e Sherley (2006), possvel analisar
cinco principais formas de combate ao terrorismo, apresentadas
em ordem cronolgica: aumento de segurana em aeroportos;
aumento da segurana pessoal dos diplomatas e de embaixadas;
maior rigidez ao punir os culpados; resolues das Naes Uni-
das contra o terrorismo e intervenes e respostas militares.
Focados no aspecto mais objetivo e estatstico Lum, Kenne-
dy e Sherley (2006) defnem e estudam a efetividade das medidas
contra terroristas adotadas a partir de dados numricos de cada
quesito. Ao estudarem o aumento da segurana nos aeroportos,
os autores ressaltam principalmente o uso de detectores de me-
tais e rastreamentos de passageiros a partir dos anos 1970 e des-
tacam que, apesar de ser efetivo e diminuir o nmero de seques-
tros de voos, o modelo continua a apresentar falhas, tendo, ainda,
levado ao desenvolvimento de outros mtodos de ataques, como
uso de bombas e tomadas de refns.
Posteriormente, passou-se a adotar a medida de maior prote-
o a embaixadas e segurana pessoal dos diplomatas. Tal inicia-
tiva de complexa mensurao, j que apenas se sabe de falhas
a partir do momento em que embaixadas e ofciais so atacados
e, quando so, no se tem informao integral se os danos pro-
vocados poderiam ser maiores se no houvesse segurana (LUM,
KENNEDY, SHERLEY, 2006). Igualmente, os autores apontam que
o aumento da rigidez da punio no apresenta dados concretos
cerca de seu sucesso devido a poucas evidncias existentes.
Em oposio, as duas principais medidas adotadas em escala
global apresentam resultados signifcativos e, ao mesmo tempo,
opostos: as resolues das Organizaes das Naes Unidas con-
tra o terrorismo e a interveno militar nos pases sedes do terro-
rismo. A primeira medida, apesar da sua generalidade, colabora
consideravelmente ao estabelecer regras e normas internacionais
de fortalecimento de polticas nacionais contra o terrorismo. J
as retaliaes militares ou intervenes, apesar de combaterem
a raiz do terrorismo, provaram-se inefcientes ao incentivarem
a violncia e o desrespeito ao princpio da soberania dos pases
(LUM, KENNEDY, SHERLEY, 2006).
O lado prejudicial do intervencionismo pode ser visto quan-
do se observa o cenrio no Afeganisto: aps anos de confitos
e de intervenes estrangeiras, estima-se a ocorrncia de mais
de 12 mil mortes, sendo onze mil civis e mil soldados (Estado de
17
Princpios relacionados com a poltica externa do presidente George W. Bush, de-
clarada aps os atentados de 11 de setembro de 2001.
527 526
So Paulo, 2011)
18
. Por outro lado, o Estado Afego est em pro-
cesso de transio democrtica, no qual h fragilidades visveis,
a exemplo das denncias de fraudes nas eleies de 2009 e dos
nmeros alarmantes de violncia no mbito domstico. poss-
vel analisar tambm a Guerra do Iraque, invadido pelo exrcito
americano em maro de 2003 sob a denncia de produo de
armas de destruio em massa, defnida por Hobsbawm como
uma frivolidade do processo de tomada de decises dos Estados
Unidos (FOLHA DE SO PAULO, 2009).
Em oposio ao intervencionismo, tericos como Frank S.
Perri, Terrance G. Lichtewald e Paula M. Mackenzie (2009), des-
tacam a importncia de combate ao terrorismo atravs do com-
bate ao prprio crime organizado como fonte de fnanciamento
ao terrorismo. Para tais autores essencial combater o contra-
bando de produtos como narcticos, fortalecer as leis migratrias
e a garantia dos direitos fundamentais atravs de novos rgos,
integrando-os s autoridades de modo a ampliar a troca de infor-
maes e a cooperao.
Um dos principais adeptos poltica externa de Guerra ao
Terror, os Estados Unidos, tm como principal estratgia o com-
bate organizaes terroristas cuja atuao so de seu interesse,
como o Hamas, o Hezbollah e a Al-Qaeda (DEPARTAMENTO DOS
ESTADOS UNIDOS, 2002). Na sua mais recente Estratgia Nacional
Contra o Terrorismo
19
, lanado em junho de 2011, observa-se cla-
ramente a inteno do pas em proteger seu povo e seus interesses,
alm de promover a seu modelo de democracia. Sendo a Al-Qaeda
considerada uma ameaa constante, o objetivo fnal da estratgia
norte americana desestabilizar, desestruturar e, por fm, derro-
tar o grupo e seu ncleo de liderana, assim como seus afliados e
adeptos (DEPARTAMENTO DOS ESTADOS UNIDOS, 2011).
4.2 Guerra ao terror e preservao dos direitos individuais: um dilema?
Aps ser adotada durante os oitos anos do governo Bush e, atu-
almente, ser gradativamente atenuada por Barack Obama, a dou-
trina da Guerra ao Terror passou por fortes crticas durante sua
adoo, sendo acusada de transgredir os direitos individuais e
direitos humanos. Se, a priori, diz-se que o terrorismo ataca os
direitos de pessoas inocentes, o contraterrorismo pode tambm
resultar no ataque direto ou indireto aos direitos humanos dos
culpados e dos inocentes. Ao longo da invaso do Iraque e do
Afeganisto, vrias transgresses dos direitos humanos foram de-
nunciadas, deixando a dvida se tal forma de ao e o respeito
aos direitos individuais poderiam coexistir (SZURLEJ, 2011).
Apresenta-se que, com a forte investida do governo norte-
-americano em pases rabes aps os atentados, no somente
os povos que viviam nesses pases sofreram retaliaes e foram
prejudicados com a guerra, mas tambm cidados de origem mu-
ulmana que vivem ou viviam nos pases ocidentais (HRW, 2002).
O ndice de crimes de dio contra estrangeiros muulmanos
cresceu consideravelmente e ainda que Estados como os Estados
Unidos, afrmem serem contra tais absurdos, as agresses conti-
nuavam a ocorrer e s foram contidas a partir do momento em
que novas leis de proteo passaram a ser aplicadas (HRW, 2002).
Dessa forma, outro problema que surge com as medidas de
combate ao terrorismo em geral a utilizao de um discurso
antiterrorista para perseguir minorias, inimigos polticos e sepa-
ratistas que no so efetivamente terroristas. A China, por exem-
plo, aproveitou-se da comoo gerada pelos ataques de 11 de se-
tembro de 2001 para apresentar os separatistas da etnia Uighur
como terroristas e para acusar o lder religioso tibetano Tenzin
Delek por crimes de terror e de separatismo, sentenciando-o
morte (HRW, 2003). O Egito foi outro pas que utilizou o proble-
ma do terrorismo como justifcativa para criao de decretos e
leis emergenciais que violam os direitos individuais, tendo de-
cretado a priso de vrios membros da Irmandade Muulmana,
que uma organizao no violenta, no ps 11 de setembro, sob
acusaes de posse de literatura suspeita. H vrios outros casos
semelhantes, envolvendo a Gergia e sua populao chechena; a
ndia e muulmanos, Sikhs e Dalits; A Rssia e a Chechnia; e o
Uzbequisto e muulmanos (HRW, 2003).
Alm da utilizao de discursos antiterroristas para disfar-
ar ofensivas contra inimigos polticos, h, ainda outro aspecto
das medidas contra o terrorismo que deve ser analisado: a forma
de se lidar com os suspeitos de serem terroristas. Muitas vezes
no dado a estes o direito de julgamento ou mesmo de resposta.
Percebe-se como este tipo de abordagem pode ser problemtica
quando se observa, por exemplo, o caso do brasileiro Jean Char-
les de Menezes, morto por policiais ingleses em 22 de julho de
2005, ao ser confundido com um terrorista, ainda que este no
tenha apresentado comportamento suspeito ou mesmo resistido
18
Dados sobre a Guerra do Afeganisto. Publicada dia 06 de outubro de 2011. Dis-
ponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,dados-sobre-a-
-guerra-do-afeganistao,782171,0.htm>
19
Lanada em Junho de 2011, defniu as novas diretrizes norte-americanas na cam-
panha de combate ao terrorismo.
529 528
abordagem dos policiais. Mais do que um erro, essa situao
foi, como defendido por Vaughan-Williams (2007), um sintoma
de um contexto amplo de guerra ao terror, no qual se surge uma
crise autoimune, em que um mecanismo, que originalmente visa
proteger a vida, acaba se tornando uma ameaa a esta (VAU-
GHAN-WILLIAMS, 2007).
De semelhante forma, negado a vrios outros suspeitos de
serem terroristas o direito de defesa e a julgamento. So vrios
os casos em que estes suspeitos so mantidos sob custdia por
dias, sem acesso a advogados e sem que suas famlias sejam no-
tifcadas. Sabe-se, por exemplo, que os Estados Unidos confnam
vrios suspeitos de terrorismo na priso de Guantnamo, onde
tambm se sabe que as condies so avessas dignidade huma-
na (HRW, 2008). Nenhum dos presos mantidos em Guantnamo,
por exemplo, tem permisso para receber visita de familiares e
maioria nunca foi permitido fazer sequer uma ligao telefnica.
Os detentos tambm so confnados em suas celas 22 horas por
dia, no tendo praticamente nenhum acesso luz solar e ar fres-
co e fcando em completo isolamento. A situao se torna ainda
mais absurda quando se observa que nenhum dos detentos che-
gou a ser condenado, de modo que muitos podem ser eventual-
mente liberados, aps anos de sujeio a estas condies, e com
provveis danos psicolgicos (HRW, 2008).
Assim, a Guerra ao Terror acaba por transpor diversos di-
reitos fundamentais e, ainda que o terrorismo seja uma ameaa
real presente, seu combate no deve implicar na desconsidera-
o de obrigaes domsticas, regionais e internacionais de pro-
teo e preservao dos direitos humanos. As formas de combate
ao terrorismo devem afetar o mnimo possvel o motivo pelo qual
existem, ou seja, a tentativa de proteger e promover os direitos
humanos, alm de respeitar e impor as limitaes das excees
que possam vir a existir, garantindo a proteo dos direitos de to-
dos os cidados (HRW, 2002).
4.2 Combatendo o terrorismo atravs de suas fontes de financiamento:
uma estratgia humanitariamente responsvel e centrada no
desenvolvimento humano
Argumenta-se que o combate do terrorismo mediante o desman-
telamento e obstruo de suas fontes de fnanciamento seria o
mais efciente e humanitariamente responsvel, haja vista que
envolve, por consequncia, o combate ao crime organizado, uma
das principais fontes de fnanciamento, e que tambm confgura
como ameaa aos indivduos (LEWIS, 2012). O crime organiza-
do, assim como o terrorismo, ameaa a segurana humana na
medida em que leva morte de inmeros indivduos em razo
de confitos armados entre os criminosos ou entre estes e as au-
toridades, de problemas de sade relacionados ao consumo de
drogas ou mesmo das condies adversas impostas sobre as v-
timas de trfco humano. O crime organizado ainda se confgura
como ameaa segurana humana quando se observa as sete
dimenses propostas pelo PNUD (1994)
20
para o conceito, visto
que pode comprometer a parte legtima da economia e tambm
a governana poltica, por meio da corrupo das autoridades e
da compra de eleies (UNODC, 2012).
Com a fnalidade de se testar o referido argumento, primei-
ramente se abordar as estratgias militares de combate ao terro-
rismo, que so comumente adotadas. Nestas, procura-se precisar
a base de operaes do inimigo para, ento, enfrent-lo militar-
mente. Um dos motivos que tornam esta abordagem inefcaz
a difculdade de identifcar onde est o inimigo, tendo em vista
que as organizaes terroristas tem assumido, cada vez mais, um
carter transnacional, com bases de operao em diversos pases
(HEUPEL, 2007), o que tambm difculta a associao de um gru-
po terrorista a um determinado espao geogrfco.
Quando se consegue estabelecer um lcus de determinado
grupo terrorista, existe o problema de se separar os terroristas dos
civis na comunidade que se analisa. Considerando-se que seja
possvel fazer esta distino, surge, ainda, outro desafo: como
enfrentar militarmente tais terroristas de modo no atingir popu-
laes locais? E, ainda, como garantir que os grupos terroristas
no se reestruturaro novamente aps a destruio de algumas
de suas clulas e de alguns de seus agentes?
A questo de se impactar o mnimo possvel sobre popula-
es locais um ponto sensvel. Isso porque os grupos terroristas
costumam se instalar onde a cobertura de servios e de proteo
do Estado est ausente, como reas remotas e quase no habita-
das, ou como reas em que o prprio Estado falho e, em con-
sequncia, com uma populao que apresenta baixo ndice de
qualidade de vida
21
(PERRI et al., 2009). Mediante uma conjuntu-
20
So estas: segurana econmica, alimentar, da sade, ambiental, pessoal, comuni-
tria e poltica (PNUD, 1994).
21
Adota-se a defnio de qualidade de vida proposta pelo Grupo de Qualidade de
Vida (Grupo WHOQOL), constitudo pela Organizao Mundial da Sade (OMS), que
como o indivduo percebe sua posio no contexto cultural, social e ambiental em
que vive e tambm em relao aos seus objetivos, expectativas, padres e preocupa-
es ( FLECK, 2000).
531 530
ra em que esta populao j esteja sendo privada de servios bsi-
cos, importante que se realize a ao contra os terroristas tendo
conscincia da precariedade da regio como um todo, no des-
truindo os canais pelos quais a ajuda humanitria pode chegar,
como estradas e aeroportos, ainda que se constate que a destrui-
o destes proveria vantagem militar considervel (HRW, 2001).
Havendo difculdades e impactos relativos segurana hu-
mana ao se empreender aes militares, reitera-se o argumento
de que o combate s formas de fnanciamento do terrorismo
a melhor estratgia de combate a este fenmeno. Isso porque o
corte aos fundos dos grupos terroristas os enfraquece e diminui,
assim, suas capacidades de reestruturao. Alm disso, vrios
dos problemas listados de se construir um discurso de guerra
ao terror so tambm mitigados, posto que o combate s fontes
de fnanciamento envolve um trabalho tcnico e menos sujeito
a confgurar em discursos de dio. H que se considerar, no en-
tanto, que a estratgia de fnanciamento, assim como as demais,
pode resultar em restries dos direitos individuais, mediantes
processos de securitizao
22
. Ademais, como proposto pelo pre-
sidente da 66 sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas,
de maior importncia que o terrorismo no seja associado a um a
etnia ou religio especfca, de modo que os valores de tolerncia
e respeito diversidade sejam bases de toda forma de combate ao
terrorismo (ASSEMBLEIA GERAL DAS NAES UNIDAS, 2012).
O combate s fontes de fnanciamento se enquadra de forma sa-
tisfatria nestes parmetros visto que promove a cooperao e o
esprito de coabitao entre as comunidades.
H, por fm, outro fator importante para a adoo do comba-
te s fontes do fnanciamento do terrorismo como a melhor es-
tratgia. o fato de que signifcativa parte do fnanciamento dos
grupos terroristas advm de fontes ilcitas, com especial nfase
para o crime organizado, como lavagem de dinheiro e trfco de
drogas. Combatendo estas fontes ilcitas e o crime organizado,
se promove, por consequncia o desenvolvimento e segurana
humanos, tendo em vista que os recursos advindos destas ativi-
dades criminosas distorcem as economias e instituies locais,
alimentam confitos, ameaando o Estado de Direito e o desen-
volvimento, segurana, justia e direitos humanos (LEWIS, 2012).
5. COMBATE AO FINANCIAMENTO DO TERRORISMO
Em primeiro lugar, importante examinar as fontes de fnancia-
mento, diferenciando as lcitas daquelas que so o objeto deste
estudo: as fontes ilcitas e ligadas ao crime organizado. Tendo
sido feita esta distino, parte-se para as possveis estratgias de
combate ao fnanciamento ilcito e de desmantelamento do nexo
crime-terror. importante pontuar que o combate do terrorismo
atravs de suas fontes de fnanciamento, assim como as outras
estratgias, impe desafos, que sero elucidados.
5.1 Formas de Financiamento
O terrorismo sustenta-se por intermdio de distintas fontes de
fnanciamento, abrangendo fontes relacionadas ao crime orga-
nizado ou mesmo as provenientes de doaes individuais. Deste
modo, decidiu-se abordar essas fontes dentro de duas classifca-
es: as lcitas e as ilcitas.
5.1.1 Financiamento lcito
A princpio, pode parecer incoerente tratar de um fnanciamen-
to do terrorismo que seja lcito porque se est fnanciando uma
atividade ilegal. Contudo, quando se foca apenas na origem do
dinheiro que fnancia os terroristas, so observadas vrias fontes
legais, tendo sido seis formas destacadas por Alex Schmid (2007).
H, em primeiro lugar, o fnanciamento domstico que, por sua
vez, pode ser individual ou coletivo, e que envolve contribuio
voluntria. O segundo tipo tambm envolve contribuio vo-
luntria, mas neste caso estas partiriam de comunidades de mi-
grantes em dispora.
23
H, ainda, as contribuies e doaes de
pessoas com afnidade religiosa e tnica e as doaes pblicas e
privadas de fnanciadores individuais ou de organizaes sociais
e religiosas. O quinto tipo consiste no patrocnio de Estados a
grupos terroristas com os quais possuem inimigos ou ideologias
comuns. Por fm, os lucros oriundos de investimentos e negcios
legais tambm podem ser fonte de fnanciamento.
A importncia de se apresentar as fontes lcitas parte do fato
de que, na maior parte dos casos, os terroristas utilizam uma
como o indivduo percebe sua posio no contexto cultural, social e ambiental em
que vive e tambm em relao aos seus objetivos, expectativas, padres e preocupa-
es ( FLECK, 2000).
22
Securitizao o processo que transforma um assunto qualquer em uma questo
de segurana. Para que este processo seja realizado com sucesso, deve-se convencer
a audincia, atravs de atos de fala, de que o assunto confgura como ameaa real que
justifca a adoo de medidas extraordinrias (WILLIAMS, 2003).
23
interessante observar que, at 2001, um grupo terrorista chegou a coletar at 1
milho de dlares por ms atravs de extorso de comunidades em dispora no Ca-
nad, na Inglaterra, na Sua e na Austrlia, para que se perceba como este tipo de
fnanciamento pode alcanar altas magnitudes (CRONIN apud OECD, 2008).
533 532
combinao das duas formas de fnanciamento. A Al-Qaeda,
por exemplo, utiliza uma srie de negcios legtimos, como o
comrcio de mel no Imen, para se fnanciar. Alm disso, a or-
ganizao conta, tambm, com o apoio de simpatizantes que
voluntariamente destinam parte de suas rendas para fnanci-la
(GREENBERG;WECHSLER; WOLOSKY, 2002).
Ainda de acordo com Greenberg, Weshsler e Wolosky (2002),
o dinheiro utilizado pelos terroristas tambm pode ser movimen-
tado atravs de meios legais, sendo interessante destacar o sis-
tema hawala
24
. Esse sistema, o qual permite que o dinheiro seja
transmitido de modo a deixar os mnimos registros escritos e ele-
trnicos possveis, atinge grandes cidades, mas tambm chega a
pequenos vilarejos, e rpido, efciente, confvel e barato. Ainda
que no seja um sistema ilegal, que usado por pessoas cumpri-
doras das leis, este acaba servindo perfeitamente para organiza-
es terroristas, que no podem deixar rastros na movimentao
de seus fundos, havendo evidncias do uso do sistema hawala
por membros da Al-Qaeda (OECD, 2008).
Percebe-se, pelo exposto, a importncia das fontes lcitas
para o fnanciamento do terrorismo, embora o fnanciamento
no se esgote nessa fontes.
5.1.2 Financiamento ilcito e as relaes com o Crime Organizado
Dentre as oito possveis formas de fnanciamento destacadas por
Schmid (2007), duas podem ser classifcadas como ilcitas. H o
fnanciamento derivado de crimes comuns e do crime organiza-
do, por meio de fraude, produo e contrabando de drogas, fal-
sifcao de documentao, contrabando em geral, sequestro vi-
sando resgate, roubos, lavagem de dinheiro, extorso e trfco de
seres humanos. E h, tambm, o fnanciamento mediante organi-
zaes no governamentais e comunitrias: os terroristas estabe-
lecem organizaes de fachada
25
e recebem fundos de ONGs
irms de outros pases atravs daquelas ou se infltram em or-
ganizaes comunitrias para receber doaes (SCHMID, 2007).
Algumas clulas terroristas recorrem a crimes comuns
e que requerem baixo grau de organizao, como seques-
tros e roubos, porque so incentivadas a buscarem autono-
mia fnanceira da organizao terrorista da qual fazem parte
(GREENBERG;WECHSLER; WOLOSKY, 2002). No entanto, as
principais fontes ilcitas s quais os terroristas recorrem envol-
vem o crime organizado transnacional, em razo dos maiores
lucros que podem ser auferidos deste. Sabe-se, por exemplo, do
envolvimento do Hezbollah no trfco de cigarros, armas e narc-
ticos, e de terroristas chechenos na indstria do comrcio de sexo
na Rssia (PERRI; BRODY, 2011).
Os terroristas podem ainda utilizar diversos tipos de fraude
com vistas a fnanciar suas atividades. A fraude hipotecria, por
exemplo, permite o levantamento de altas quantias de dinheiro
em curto perodo de tempo, e com menores riscos, se compara-
do, por exemplo, ao trfco de drogas (PERRI; BRODY, 2011). Nos
ltimos anos, vrias fraudes hipotecrias foram relacionadas a in-
vestigaes federais sobre terrorismo, como no caso de Nemr Ali
Rahal
26
, que obteve mais de 500.000 dlares por meio de fraude
(POOLE apud PERRI; BRODY, 2011).
Outro tipo recorrente de fraude envolve instituies de flan-
trpicas
27
, que se tornam atraentes para os terroristas uma vez
que desfrutam de confana popular e atraem grandes somas
de dinheiro, alm de algumas destas possurem projeo global,
facilitando transaes a nvel nacional e internacional (PERRI;
BORDY, 2011). A ttulo de exemplo, duas organizaes de carida-
de fxadas em Illinois, Estados Unidos a Global Relief Founda-
tion, Inc. (GRF) e a Benevolence International Foundation (BIF)
foram acusadas de fnanciar a Al-Qaeda e o terrorismo interna-
cional (ROTH, GREENBURG; WILLE, 2004). possvel lembrar
outro exemplo notrio em virtude da efetiva atribuio de culpa
por fnanciamento a terrorismo, que o da fundao Holy Land
28
,
24
O sistema hawala funciona da seguinte forma: o cliente A inicia uma operao de
transferncia de dinheiro para o cliente B. Um hawaladar no pas de A recebe o di-
nheiro de A, dando a este cliente um cdigo para fns de autenticao. Este hawaladar
instrui o seu correspondente no pas de B a entregar um montante equivalente (na
moeda local) ao entregue por A para o cliente B, que precisa revelar o cdigo para
receber o dinheiro (FAITH, 2011).
25
Entende-se, por organizao de fachada, aquelas que falsifcam seus objetivos
para obter recursos.
26
Nemr Ali Rahal um libans que se declarou culpado por fraude hipotecria em
2006 com vistas a evitar a acusao adicional por atividades terroristas, tendo em vis-
ta que, no momento das investigaes sobre a fraude, foram encontrados em sua resi-
dncia livros, psteres e vdeos de recrutamento do Hezbollah (PERRI; BRODY, 2011).
27
importante destacar que o fnanciamento oriundo de instituies flantrpicas
frequentemente classifcado como fnanciamento lcito, como o feito pelo OECD
(2008). No entanto, esta fonte foi abordada neste artigo na seo de fnanciamentos
ilcitos por se est focando nas fraudes que so feitas para acessar os recursos deste
tipo de instituio.
28
A fundao Holy Land foi umas das maiores instituies de caridade islmica dos
Estados Unidos. Em 2001, o grupo e alguns de seus apoiadores foram indiciados por
apoio fnanceiro a organizaes terroristas do Oriente Mdio. A despeito dos vrios
esforos para conden-los, o primeiro julgamento, em 2007, acabou em anulao das
acusaes. No entanto, em novembro de 2008, um segundo julgamento acabou com
veredictos de culpa em todos os 108 pontos, incluindo terrorismo, lavagem de dinhei-
ro e fraude fscal (KOVACH, 2008).
535 534
que arrecadou milhes de dlares para o Hamas em um perodo
total de 13 anos (EMERSON apud PERRI; BRODY, 2011).
Fraudes em seguros, identidades e de imigrao tambm re-
querem ateno
29
. Estas duas ltimas, no entanto, nem sempre vi-
sam fnanciar a atividade terrorista em si, mas propiciar que esta
seja levada a efeito, possibilitando, por exemplo, a entrada dos
terroristas onde o alvo se situa (PERRI; BRODY, 2011).
Com o objetivo de exemplifcar a importncia dos fundos
ilcitos no fnanciamento do terrorismo, sero brevemente apre-
sentados os resultados do estudo de Roth e Sever (2007) sobre a
relao entre crime organizado e o PKK.
30
Vrias investigaes
apontam para o envolvimento do PKK no trfco e na produo
de drogas, tendo sido apontado pelo prprio lder da organizao
Abdullah Ocalan quando j havia sido preso, que o PKK depen-
dia fortemente do crime organizado transnacional. A organiza-
o se benefcia da posio geogrfca estratgica da Turquia, que
d fcil acesso Europa, sia, ao Norte da frica e ao Oriente
Mdio para o trfco de drogas e de pessoas (ROTH; SEVER, 2007).
Ainda no que diz respeito ao envolvimento de terroristas no
trfco de drogas, interessante citar a relao do Talib com tra-
fcantes de herona. Estes fnanciavam o Talib em troca da pro-
teo de suas culturas de pio, de seus laboratrios de herona,
das rotas de transporte da droga e a seus membros e associados
no Afeganisto. Sabe-se, tambm, de organizaes ligadas pro-
duo e ao trfco de cocana na Colmbia, que usam os proven-
tos deste para comprar armas e engajar em atividades terroristas
(OECD, 2008).
O PKK tambm atua por meio de extorso, coletando fun-
dos de habitantes do leste e sudeste da Turquia de origem curda
por meio de intimidao. O PKK ainda se relaciona lavagem de
dinheiro,como se descobriu atravs das duas Operaes Sputnik,
quando se identifcou empresas como a MedTV e a Kurdish Foun-
dation Trust, onde o dinheiro da organizao era lavado. Roth e
Sever (2007) encerram o estudo pontuando, ainda, a relao do
PKK com o trfco de cigarros e de sangue (ROTH; SEVER, 2007).
Percebe-se que o nexo crime-terror se expande considera-
velmente no aspecto fnanceiro, e que o crime organizado uma
fonte signifcante de obteno de recursos para as organizaes
terroristas.
5.2. Securitizao da identificao das formas de financiamento
Principalmente a partir dos atentados de 11 de setembro de 2001,
quando os EUA defagraram a Guerra ao Terror, aprofundou-se
ainda mais o processo de securitizao do terrorismo (MOTTA,
2012). A securitizao consiste na transferncia de uma questo
da esfera comum para a esfera de segurana e tal questo passa
a ser vista como uma ameaa real que exige medidas emergen-
ciais (MOTTA, 2012). Esse o processo que vem ocorrendo com
as fontes de fnanciamento do terrorismo, uma vez que o corte de
tais fontes tem mostrado ser a melhor forma de elimin-lo. At
mesmo antes dos atentados ao World Trade Center, o tema j co-
meava a ser securitizado. Em 1999, a ONU realizou a Conveno
Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo
com o objetivo de identifcar e impedir que organizaes terroris-
tas obtivessem recursos fnanceiros (ONU, 1999).
O processo de securitizao das fontes de fnanciamento
aos atos de terror importante, pois abre espao para que cer-
tas medidas sejam tomadas a fm de combat-los: a quebra do
sigilo bancrio e a superviso de contas suspeitas, assim como o
congelamento, a apreenso e a perda de bens (SHOTT, 2005). O
objetivo da superviso de contas obter informaes sobre quem
efetua e quem recebe transferncias e, assim, identifcar quando
estas tm fns ilegais. J a violao do direito sobre seus prprios
bens, que vai desde seu congelamento at sua perda total, impe-
de que a partir desses bens sejam fnanciadas atividades terroris-
tas. Tais medidas so previstas pelas Recomendaes Especiais
31

do Grupo de Ao Financeira sobre Branqueamento de Capitais
(GAFI)
32
e h um forte incentivo para que sejam seguidas por to-
dos os pases (SHOTT, 2005).
5.3. Aes coletivas para reduzir os fundos das organizaes terroristas
Nas ltimas quatro dcadas, o terrorismo se tornou parte da agen-
da de segurana internacional e cada vez mais se depara com es-
foros para combat-lo. Tornou-se conhecimento, tambm, que
29
As fraudes em seguros consistem em alegaes falsas com vistas a desfalcar com-
panhias de seguros. Esse tipo de fraude foi cometida por Koubriti e Hannon que visa-
vam desfalcar a companhia Titan. As fraudes de identidade envolvem, fundamental-
mente, roubos e falsifcaes de documentos de identidade. As fraudes de imigrao,
por fm, envolvem falsifcao de vistos, declaraes falsas com vistas obteno do
visto e o uso indevido dos vistos (PERRI; BRODY, 2011).
30
Por PKK, refere-se ao Partido dos Trabalhadores do Curdisto, que foi fundado por
Abdullah Ocalan, e que listado por diversos pases, incluindo os Estados Unidos,
como organizao terrorista (ROTH; SEVER, 2007).
31
Nove recomendaes de combate ao fnanciamento do terrorismo propostas aps
o 11 de setembro pelo GAFI.
32
Organismo internacional que tem o objetivo de promover estratgias de combate
ao branqueamento de capitais e ao fnanciamento do terrorismo.
537 536
por trs de todo ato terrorista existe uma rede de fnanciamento,
muitas vezes ligada ao crime organizado. Portanto, uma forma
efcaz de erradicao do fenmeno seria a identifcao e a re-
duo dos fundos que amparam as organizaes terroristas. No
entanto, a luta individual de governos no o bastante para res-
ponder s ameaas. necessrio que haja uma cooperao entre
eles, sendo de signifcativa importncia a ao das organizaes
internacionais (BESSA, 2006).
Neste sentido, importante ressaltar alguns importantes
atores internacionais que apresentam um plano de combate ao
fnanciamento do terrorismo, notadamente, a ONU, a Unio Eu-
ropeia, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), a
Organizao dos Estados Americanos (OEA) e o Grupo de Ao
Financeira sobre Branqueamento de Capitais
33
(GAFI).
A comear pela ONU, o terrorismo est em sua agenda h
muitos anos. Entre 1963 e 1999 foram realizadas 12 Convenes e
Protocolos visando supresso do mesmo, entre elas a Conven-
o para a Supresso do Financiamento do Terrorismo, adotada
em 1999, a qual determinou a criminalizao do terrorismo, das
organizaes terroristas e dos atos terroristas (UNODC, 1999). Por
meio do UNODC, a ONU combate o trfco de drogas e o crime
organizado, contribuindo, assim, para o combate ao prprio ter-
rorismo, uma vez que grande parte de seu fnanciamento provm
de tais atividades (ONU, 2012). Alm disso, a ONU tambm dirige
o Programa Global contra o Branqueamento de Capitais (GPML),
diretamente ligado ao combate s redes de fnanciamento do ter-
rorismo (SHOTT, 2005).
A Unio Europeia tem como importante elemento de sua
poltica externa a cooperao com outras organizaes interna-
cionais. Em conjunto com a ONU, no que se refere ao combate
ao terrorismo, desenvolve atividades no UNODC e na Comisso
para Preveno do Crime e Justia Criminal (CPCJC) (COMIS-
SO EUROPEIA, 2012). De acordo com a Reviso da Estratgia
contra o Financiamento do Terrorismo elaborado pelo conselho
da Unio Europeia (UE, 2008), fundamental que sejam manti-
dos os esforos para impedir o fnanciamento do terrorismo, as-
sim como controlar o que os suspeitos de terrorismo fazem com
seus recursos fnanceiros (UE, 2008).
Junto ao GAFI, a Unio Europeia desenvolveu uma legislao
antiterrorista, a qual deve seguir as seguintes aes: acompanhar
a aplicao da legislao por todos os Estados-Membros; avaliar
a ameaa representada pelo fnanciamento do terrorismo a fm
de defnir aes prioritrias em seu combate; desenvolver novos
instrumentos que visem eliminao do fnanciamento; refor-
ar as aes j existentes, como o congelamento de bens; assim
como promover a cooperao com o setor privado e com outros
governos ou organizaes internacionais na luta contra o fnan-
ciamento aos terroristas (UE, 2008).
Outra Organizao que tem entre seus objetivos a luta contra
os recursos fnanceiros do terrorismo a OTAN. De acordo com
Adrian Kendry (2007), a OTAN defende o fortalecimento e a inte-
grao entre os Estados, o setor privado e as organizaes inter-
nacionais a fm de combater o fnanciamento do terrorismo tanto
a nvel nacional, quanto internacional. A base das relaes entre
a OTAN e seus parceiros no combate ao terrorismo o Plano de
Ao da Parceria contra o Terrorismo (PAP-T). Tal plano de ao
estabelecido sobre o combate econmico e fnanceiro das orga-
nizaes terroristas e pode ser ainda mais efcaz atravs da maior
cooperao entre as organizaes internacionais. A OTAN tam-
bm tem realizado outras atividades, como um evento, em 2004,
que levou diversos setores a discutirem os aspectos econmicos
da luta contra o terrorismo (KENDRY, 2007).
Da mesma forma, a OEA encontra-se engajada no combate
ao terrorismo e s suas fontes de fnanciamento por meio da Con-
veno Interamericana contra o Terrorismo. Esta busca aumen-
tar a cooperao entre as autoridades policiais dos pases, assim
como combater s redes de fnanciamento ao terror (OEA, 2012).
Tambm criou a Comisso Interamericana para o Controle do
Abuso de Drogas (CICAD) que tem como um de seus objetivos o
combate ao branqueamento de capitais e, consequentemente, ao
terrorismo (SHOTT, 2005).
Outra Organizao que exerce papel fundamental o GAFI,
criado pelo G-7
34
com o intuito de combater o terrorismo atravs
do corte ao seu fnanciamento e do combate ao branqueamento de
capitais
35
. Nas Convenes de Viena
36
e Palermo
37
, o GAFI props
33
O branqueamento de capitais consiste na dissimulao da origem de produtos
ilcitos, ou seja, a ocultao da verdadeira natureza de bens provenientes do crime
(SHOTT, 2005).
34
Tambm conhecido como Grupo dos Sete, o G-7 formado pelos Estados Unidos,
Canad, Frana, Itlia, Reino Unido, Alemanha e Japo. Estes se renem com o obje-
tivo de coordenar suas polticas econmicas e monetrias (SHOTT, 2005).
35
O termo branqueamento usado para designar o processo pelo qual a origem
de produtos provenientes de fontes ilcitas dissimulada e legitimada (SHOTT, 2005).
36
Conveno das Naes Unidas contra o Trfco Ilcito de Estupefacientes e de Subs-
tncias Psicotrpicas (1988).
37
Conveno das Naes Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional
(2000).
539 538
40 Recomendaes para o combate ao branqueamento de capitais,
e aps o 11 de setembro, elaborou tambm suas nove Recomenda-
es Especiais sobre o Financiamento do Terrorismo. As formas de
branqueamento de capitais esto diretamente relacionadas ao f-
nanciamento do terrorismo na medida em que dissimular tais fon-
tes fnanceiras, lcitas ou ilcitas, essencial para a continuidade do
terrorismo. Assim, o GAFI determinou que suas 40 Recomendaes
acrescidas das Recomendaes Especiais so a base para a preven-
o, identifcao e eliminao do branqueamento de capitais e do
fnanciamento das organizaes terroristas (SHOTT, 2005).
Esses so alguns exemplos das aes coletivas desenvolvidas
pela comunidade internacional na luta contra o terrorismo e contra
suas redes de fnanciamento. Diante dessa crescente ameaa, tor-
nou-se cada vez mais necessrio uma coordenao transnacional en-
tre Governos e Organizaes Internacionais. Assim, apenas atravs
da rpida troca de informaes e da cooperao internacional que
ser possvel obter xito na eliminao do terrorismo (SHOTT, 2005).
6. CONCLUSO
Observa-se ntida relao entre crime organizado e terrorismo e
expressiva participao de atividades relacionadas ao crime or-
ganizado no fnanciamento dos grupos terroristas. Desta forma,
percebe-se a inviabilidade de buscar solues para estes dois pro-
blemas contemporneos em separado. Como destacado na tercei-
ra seo, estes dois tipos de crime interagem de mltiplas formas e,
por isso, devem ser considerados em conjunto, para que as medi-
das tomadas sejam efcazes e efcientes.
No que diz respeito s estratgias de combate ao terrorismo,
percebe-se, pelo exposto, que cada uma possui pontos fortes e fracos,
mas que, em um balano geral, o argumento central se sustenta: o
combate atravs do fnanciamento, ainda que igualmente difcil de
ser levado a efeito, gera as menores causalidades. Outro ponto que
torna a estratgia de combate ao fnanciamento uma melhor opo
a menor probabilidade de uso desta estratgia como justifcativa
para suprimir os direitos fundamentais de minorias e de opositores
polticos, tendo em vista que o combate ao fnanciamento uma ati-
vidade menos pblica do que as aes militares e, tambm, menos
sujeita a infamar o dio de um povo contra outro.
Alm disso a referida estratgia mais humanitariamente res-
ponsvel tambm porque promove o desenvolvimento humano e
incrementa a segurana humana, ao desarticular as redes de cri-
me organizado, que so responsveis por desarticular o Estado de
direito, incitando confitos e corrompendo as instituies locais
(LEWIS, 2012).
Deve-se considerar, entretanto, que esta estratgia por si s
no basta. Desarticular as fontes de fnanciamento dos grupos
terroristas uma das formas de enfraquecer estes grupos e de,
gradativamente, desarticul-los. necessrio, tambm, prosse-
guir tentando identifcar os membros deste tipo de grupo para,
ento, process-los, seguindo normas previamente estabelecidas
e mantendo-se um respeito mnimo pelos direitos humanos e to-
lerncia com respeito a diferenas culturais.
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545 CIDADES SUSTENTVEIS:
Lidando com a urbanizao de forma ambiental,
social e economicamente sustentvel
Jaqueline Azevedo de Amorim Rego
Joo Paulo Melo Nacarate
Lusa Noleto Perna
Tarcsio Barbosa Pinhate
1
17
1. INTRODUO
As cidades so consideradas centro da civilizao contempornea
e da sociedade civil e sempre foram vistas como o locus de inova-
o e cultura. Foi por meio das cidades e do processo de urbani-
zao que se tornou possvel a disseminao de novos ideais e o
nascimento de novas relaes sociais. (POLZE, 1998)
Pela primeira vez na histria, a maior parte da populao mun-
dial reside em reas urbanas, o que totaliza cerca de 3.3 bilhes de
pessoas. O crescimento populacional atual acompanhado pelo
aumento em nmero e em tamanho das aglomeraes urbanas.
At 2030, a populao urbana deve aumentar para cinco bilhes
de pessoas
2
, que se dispersaro por inmeras cidades e 26 megaci-
dades
3
(PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA ASSENTAMEN-
TOS HUMANOS ONU-HABITAT, 2008 apud SUSUKI, 2010).
Esse crescimento sem precedentes das cidades explicado
por suas capacidades de fornecer infraestruturas adequadas e
ambientes favorveis ao desenvolvimento comercial, assim como
identifcado pelo SUSUKI (2010). Esses fatores, quando presentes,
1
Os autores agradecem a colaborao de Flvio Eduardo Fonseca, Doutor em Rela-
es Internacionais pela Universidade de Braslia, e Carlos Leite, Doutor em Arqui-
tetura e Urbanismo pela Universidade de So Paulo. Seus comentrios e sugestes
foram de grande ajuda confeco deste trabalho.
2
O World Urbanization Prospects Database (s.d) afrmou que, em 2000, havia 120
cidades com populaes acima de um milho de habitantes e que esse nmero deve
crescer para 160 at 2015 (WORLD URBANIZATION PROSPECTS DATABASE, s.d.
apud SUSUKI, 2010).
3
Megacidades so cidades com populaes superiores a 10 milhes de habitantes.
547 546
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Cidades Sustentveis
contribuem para uma melhor qualidade de vida (por meio de um
ambiente limpo, acessvel e propcio vida humana) e para a atra-
o de capital humano
4
. Hoje, se reconhece que a cidade con-
dio indispensvel para o desenvolvimento econmico e para o
bom funcionamento da economia de mercado (POLZE, 1998).
Embora a urbanizao traga benefcios sociedade, h tam-
bm diversas e graves questes ambientais e sociais. O ONU-
-HABITAT, constatou que as cidades so responsveis por 75%
do consumo total de energia mundial e pela emisso de 80% dos
gases que causam o aquecimento global (ONU-HABITAT, s.d.
apud MITCHELL,CASALEGNO, 2008, p.viii, traduo nossa),
ocupando apenas cerca de 3% da superfcie terrestre total (PO-
REDOS, 2011,p. 26).
Apesar das cidades serem centros de inovao, crescimento
econmico, transformao social, sade e educao, seu cresci-
mento traz para discusso questes sobre aquecimento global,
administrao de recursos, economia baseada na baixa emisso
de carbono e desigualdade social. As cidades requerem solues
inovadoras em seu design, em sua governana e em sua infraes-
trutura de investimentos, para que possam responder essas ques-
tes de maneira apropriada (MITCHELL; CASALEGNO, 2008).
Assim torna-se relevante falar sobre sustentabilidade dentro
do contexto urbano. A sustentabilidade deriva da percepo de
que os recursos do planeta so fnitos e de que o uso inadequado
dos mesmos deve ser desencorajado (LEITE, 2012). Nesse sentido,
o desenvolvimento sustentvel se apresenta mais urgentemente
onde mora o problema: as cidades daro as respostas para um fu-
turo verde. Nelas se consomem os maiores recursos do planeta;
nelas se geram os maiores resduos. (LEITE, 2012, p. 14).
Este artigo foi dividido em cinco sees com o objetivo de
explicitar quais so as facetas e a importncia do desenvolvimen-
to urbano sustentvel e como implement-lo. Na primeira seo,
sero defnidos os conceitos de desenvolvimento sustentvel e de
cidade sustentvel. Em seguida, sero apresentadas as confern-
cias internacionais que tiveram em sua pauta a discusso sobre o
desenvolvimento urbano sustentvel. Na terceira seo, os princi-
pais desafos enfrentados pelas cidades sero explicitados. A quar-
ta seo apresentar propostas urbanas sustentveis e seus benef-
cios em vrias dimenses. Finalmente, a ltima seo introduzir
o conceito de governana como instrumento importante na pro-
moo e concretizao do desenvolvimento urbano sustentvel.
2. UM NOVO TIPO DE ESPAO URBANO:
O QUE SO AS CIDADES SUSTENTVEIS?
Nesta primeira seo sero apresentadas as principais defnies
de desenvolvimento sustentvel. Alm disso, ser esclarecida a
existncia de uma interdependncia entre o mbito ambiental, o
econmico e o social quando se trata da sustentabilidade. Em se-
guida, breve anlise das cidades com o aquecimento global ser
feita e, a partir disso, os conceitos de cidades sustentveis e seus
elementos formadores sero apresentados.
2.1. O Desenvolvimento Sustentvel
A defnio mais conhecida para desenvolvimento sustentvel
a formulada pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento das Naes Unidas, no documento Nosso Fu-
turo Comum
5
, segundo o qual, o desenvolvimento sustentvel
aquele capaz de suprir as necessidades da gerao atual, sem
comprometer as necessidades das geraes futuras (1987, s.d),
ou seja, um desenvolvimento consciente que no esgote os recur-
sos e nem prejudique os sistemas naturais que mantm a vida no
planeta. Essa defnio foi elaborada em uma tentativa de inte-
grar desenvolvimento econmico com preservao ambiental.
J de acordo com Ignacy Sachs (2008), desenvolvimento sus-
tentvel uma abordagem fundamentada na harmonizao de
objetos sociais, ambientais e econmicos. A partir disso se esta-
belece um aproveitamento racional
6
e ecologicamente sustent-
vel da natureza em benefcio das populaes locais, fazendo com
que a preocupao com a conservao do meio ambiente e da
biodiversidade estejam incorporadas aos interesses da prpria
populao (SACHS, 2008).
O desenvolvimento sustentvel contradiz o planejamento ur-
bano moderno pautado no crescimento econmico como princi-
pal objetivo (SACHS, 2008). Isso acontece porque esse conceito
parte do pressuposto de que o mundo possui recursos naturais
fnitos que esto sendo utilizados inadequadamente e, portanto,
4
Para Mankiw (2012), capital humano entendido como o conhecimento e as habi-
lidades adquiridas pelos trabalhadores atravs da educao, treinamento e experin-
cia (MANKIW, 2012, p. 835).
5
Documento tratado na seo 3.
6
Baseado no desenvolvimento sustentvel signifca balancear conservao do am-
biente e desenvolvimento econmico e fundamentar ecologicamente as decises
(ART. 66. , N. 2, CRP).
549 548
esse comportamento deve ser alterado (LEITE, 2012). A partir da
perspectiva da sustentabilidade, o crescimento econmico de
cada pas deve considerar os limites de consumo dos recursos
naturais disponveis (SACHS, 2008). A economia deveria seguir
princpios bsicos para que haja um desenvolvimento urbano
compatvel com a sustentabilidade (LEITE, 2012).
O conceito de desenvolvimento sustentvel acrescenta outra
dimenso da sustentabilidade social, aquela da sustentabilida-
de ambiental (SACHS, 2008). Ela se baseia na solidariedade para
com a gerao atual e para com as geraes futuras, buscando
solues que no recorrero s ferramentas da economia con-
vencional, mas sim s solues que no causaro externalidades
negativas nas dimenses social e ambiental (SACHS, 2008).
2.2. Cidades sustentveis, as cidades inteligentes
A cada dia a populao se concentra mais nas cidades e o mundo
se torna mais urbano, essas mesmas cidades consomem muita
energia e respondem cada vez mais pelas emisses de CO2.En-
to, para que se verifque uma reduo nas alteraes climticas,
deve-se promovermudanas nas cidades (LEITE, 2012). Portanto,
visando alterar das mudanas climticas necessria a adoo
de polticas que implementem cidades sustentveis que saibam
lidar adequadamente com a economia, a sociedade e o meio am-
biente (SACHS, 2008).
A cidade sustentvel, de acordo com Mark Roseland (1997),
o tipo mais durvel de assentamento que o ser humano capaz de
construir. a cidade capaz de propiciar um padro de vida aceit-
vel sem causar profundos prejuzos ao ecossistema ou aos ciclos
biogeoqumicos de que ela depende.
O modelo de urbanizao adotado h anos pelos pases,
com destaque para os desenvolvidos, considera diversos recur-
sos naturais como recursos inesgotveis e gratuitos. Esses pases
acreditam que o mais importante o seu crescimento econ-
mico, no levando em considerao os limites dos recursos. Por
isso, os maiores problemas enfrentados hoje esto relacionados
aos padres de consumo das cidades, assim como infraestrutura
inadequada, carncias no sistema de sade e crescimento popu-
lacional (LUNDQVIST, 2007). O conceito de cidades sustentveis
requer a criao de uma nova lgica de funcionamento, gesto e
crescimento em detrimento das que foram praticadas principal-
mente no sculo XX seguindo a ideia de expanso com esgota-
mento
7
(LEITE, 2012).
Toda cidade sustentvel se desenvolve a partir de uma ligao
adequada, respeitvel e ponderada entre o meio ambiente cons-
trudo e a geografa natural. Portanto, planejar todas as etapas da
urbanizao essencial para que a cidade possa ser bem cuidada
(LEITE, 2012). Sendo assim, so necessrios modelos contempo-
rneos adequados ao desenvolvimento sustentvel, reformula-
dos conjuntamente pela atuao pblica e privada (LEITE, 2012).
A adaptao de cidades para que fquem mais sustentveis
um processo de longo prazo que requer um esforo partindo
tambm da populao. Considerando que apopulao ao mesmo
tempo em que causadora de problemas que afetam as cidades,
tambm ela quem sofre as consequncias (LUNDQVIST, 2007).
Como ser visto na seo 5, as cidades sustentveis caracteri-
zam-se pela utilizao de formas alternativas de energia; priorizam
o transporte pblico, reciclam resduos e outros materiais; limitam
o desperdcio, previnem a poluio, maximizam a conservao e
promovem a efcincia. Integra-se planejamento e design para que
elas sejam possveis, visto que durante a fase de planejamento de
uma cidade sustentvel que os pontos que devem ser melhorados
so defnidos (PROGRAMA CIDADES SUSTENTVEIS, 2012).
Cidades sustentveis, portanto, buscam a conscientizao e
o auxlio dos seus habitantes por meio de programas que divul-
guem informaes sobre as mesmas, assim como por meio de
conferncias ambientais e por meio da mdia; para que se melho-
re o meio ambiente e a qualidade de vida, ao mesmo tempo em
que se desenvolve uma economia que sustente a prosperidade
dos sistemas humanos e dos ecossistemas (PROGRAMA CIDA-
DES SUSTENTVEIS, 2012).
3. O FUTURO QUE QUEREMOS: O ESFORO MUNDIAL
NA PROMOO DA CONSCINCIA AMBIENTAL
Esta seo apresentar um histrico das principais confern-
cias mundiais que trataram sobre desenvolvimento sustentvel
e cidades sustentveis. Pretende-se ilustrar e demonstrar como
surgiu a conexo entre sustentabilidade e urbanizao e como se
deu o seu desenvolvimento.
A primeira conferncia que de fato tratou os problemas pol-
ticos, sociais e econmicos do meio ambiente global, foi a Confe-
rncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano
8
, re-
alizada em Estocolmo, Sucia, em junho de 1972. A Conferncia
7
O conceito faz referncia no preocupao em se preservar os recursos, mas explo-
r-los a fm de se atingir os objetivos de crescimento econmico.
8
Resoluo 2398 da Assembleia Geral da ONU defniu a convocao da Conferncia.
551 550
se distinguiu das reunies j realizadas por discutir o conceito
de meio ambiente humano, o que signifcava entender que meio
ambiente no uma questo separada da humanidade, como se
acreditava; e por ter uma participao maior dos pases menos
desenvolvidos. Esta teve como resultado a Declarao de Estocol-
mo, uma lista de Princpios e um Plano de Ao (MCCORMICK,
1992). A Declarao no visava defnir clusulas de cumprimen-
to legalmente obrigatrio, mas deveria ser inspiracional [...] e
atuar como um prefcio para os princpios, delineando metas e
objetivos amplos (MCCORMICK, 1992, p.109).
Foram defnidos 26 Princpios que dissertavam sobre a pre-
servao dos recursos naturais, alinhamento entre desenvolvi-
mento e preservao ambiental, cooperao internacional vol-
tada para o melhoramento ambiental, diminuio da poluio e
utilizao da cincia, tecnologia e outros meios para a promoo
da proteo ambiental. Por fm, o Plano de Ao foi um conjunto
de atividades internacionalmente coordenadas que se dividia em
trs categorias: avaliao ambiental, administrao ambiental e
medidas de apoio (MCCORMICK, 1992).
A Conferncia deixou como legado a tendncia em direo
a uma nova nfase sobre o meio ambiente humano. Alm disso,
forou um compromisso entre diferentes vises sobre o meio
ambiente defendidas por pases desenvolvidos e em desenvol-
vimento. Ademais, as ONGs conquistaram espao e passaram a
trabalhar junto aos governos e s organizaes governamentais.
Finalmente, houve a criao do Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente PNUMA
9
(MCCORMICK, 1992).
J no ano de 1976, aconteceu em Vancouver, no Canad, a
primeira Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos
Humanos (Habitat I). Esta explicitou as consequncias de uma
urbanizao acelerada, tais como pobreza, carncia de condi-
es adequadas de saneamento bsico, sade, alimentao e de-
sigualdade social. A Declarao de Vancouver chamou a ateno
para o apoio aos esforos de formulao, design, implementao
e avaliao de projetos para a melhoria dos assentamentos hu-
manos (COMISSO ECONMICA E SOCIAL DAS NAES UNI-
DAS PARA A SIA E PACFICO, s.d), visto que estes largamente
determinam a qualidade de vida dos moradores e o seu melho-
ramento um pr-requisito para suprir as necessidades bsicas
de vida, como emprego, moradia, servios de sade, educao e
lazer (DECLARAO DE VANCOUVER, 1976).
Em 1987, criou-se a Comisso Mundial sobre o Meio Ambien-
te e Desenvolvimento, tambm conhecida como Comisso Brun-
dtland. No mesmo ano, foi publicado o relatrio Nosso Futuro
Comum
10
, que defnia recomendaes para o desenvolvimento
sustentvel, segurana alimentar, espcies e ecossistemas, alter-
nativas de energia, produo industrial com menos degradao
ambiental e colocou o assunto em pauta na agenda internacional
(ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS BRASIL, 2011).
No ano de 1992 ocorreu no Rio de Janeiro a Conferncia
das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimen-
to (RIO-92)
11
. Nela foi estabelecida a Agenda 21
12
, programa que
detalhava como se afastar do atual modelo de crescimento eco-
nmico caracterizado pela expanso com esgotamento (LEITE,
2012), como j explicitado, por meio de atividades que preservas-
sem e renovassem os recursos ambientais.
Durante a Conferncia, foi acordado por 172 pases um qua-
dro de aes para o desenvolvimento de assentamentos humanos
sustentveis (ONUBR, 2011). Este visava melhorias baseadas em
atividades de cooperao tcnica entre os setores pblico e priva-
do e na participao, no processo de tomada de decises, de gru-
pos da comunidade e de grupos com interesses especfcos, como
mulheres e populaes indgenas (AGENDA 21, 1992, p.72).
Em abril de 1996 em Istambul, na Turquia, aconteceu a se-
gunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos
Humanos (Habitat II)
13
, que tinha em sua pauta a questo da ha-
bitao adequada para todos, que consiste em cidades em que
os seres humanos vivam com dignidade, boa sade, segurana,
felicidade e esperana(DECLARAO DE ISTAMBUL, 1996, p.
2, traduo nossa); e o desenvolvimento de assentamentos hu-
manos sustentveis no mundo urbanizado, adotando a Agenda
Habitat. Este documento prev intensifcao nos esforos para
erradicar a pobreza e discriminao, promover os direitos huma-
nos e prover as necessidades bsicas de sobrevivncia. Preten-
9
O PNUMA tem entre os seus principais objetivos manter o estado do meio am-
biente global sob o contnuo monitoramento; alertar povos e naes sobre problemas
e ameaas ao meio ambiente e recomendar medidas para melhorar a qualidade de
vida da populao sem comprometer recursos e servios ambientais das geraes
futuras (ONUBR, 2012, s.d).
10
Documento que conceituou desenvolvimento sustentvel como o desenvolvimen-
to que encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras
geraes de atender suas prprias necessidades (ONUBR, 2011, s.d).
11
Conferncia estabelecida pela resoluo 44/228 da Assembleia Geral da ONU.
12
Conferncia estabelecida pela resoluo 38/161.
13
Conferncia estabelecida pela resoluo 47/180.
553 552
de-se fazer isso por meio de estratgias e princpios de parceria,
da maneira mais democrtica e efetiva, para a realizao do com-
promisso (ONU-HABITAT, 1996,p. 3, traduo nossa). Cada pas
ou cidade deveria seguir as recomendaes e adequ-las ao seu
contexto social (UNESCAP, n.d).
As Metas do Milnio
14
, que foram defnidas pela ONU em
2000, tambm se preocupam com a sustentabilidade sendo o s-
timo objetivo a qualidade de vida e respeito ao meio ambiente.
Este pretende integrar s polticas e aos programas dos pases o
princpio do desenvolvimento sustentvel para diminuir a perda
de recursos naturais; reduzir pela metade, at 2015, a proporo
da populao sem acesso sustentvel gua potvel; e at 2020,
alcanar uma melhora signifcativa da vida de pelo menos 100
milhes de moradores de favelas (UNDP, 2001).
No ano de 2002, aconteceu em Joanesburgo, na frica do Sul,
a Cpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvelcom o in-
tuito de avaliar as conquistas, as difculdades e questes que sur-
giram desde a RIO-92 (ONUBR, s.d). Apesar da criao da Agenda
21, ainda estava presente uma enorme disparidade econmica e
social entre os pases desenvolvidos e os em desenvolvimento, a
diminuio da biodiversidade continuava, as mudanas climti-
cas eram evidentes e a poluio da gua e do ar permaneciam
presentes; ou seja, os princpios acordados na RIO-92 no esta-
vam realmente sendo colocados em prtica (ONU, 2002).
A mais recente conferncia sobre o tema ambiental foi a Con-
ferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento Sustent-
vel (Rio +20)
15
em 2012. Vinte anos aps a RIO-92, ela objetivou
discutir o que foi feito em relao ao meio ambiente nas ltimas
dcadas, a importncia da economia verde
16
, maneiras de eli-
minar a pobreza, medidas que garantam a sustentabilidade no
mundo e a governana internacional no campo do desenvolvi-
mento sustentvel.
Por fm, a Conferncia foi encerrada com a publicao do do-
cumento O Futuro que Queremos, que reitera o compromisso
com o desenvolvimento sustentvel, com a erradicao urgente
da pobreza e da fome e com a implementao da economia verde
(ONUBR, 2012).
4. OS DESAFIOS DAS CIDADES CONTEMPORNEAS
Feita a apresentao de conferncias mundiais que abordaram
o desenvolvimento urbano sustentvel e temas relacionados,
necessrio identifcar quais so os maiores desafos e problemas
que as cidades contemporneas enfrentam, para que se possa
compreender a importncia da sustentabilidade nestas.
Em primeiro lugar, relevante mencionar que a prpria ideia
de desenvolvimento urbano sustentvel em si considerada um
grande desafo para a sociedade contempornea. Embora as ci-
dades sejam caracterizadas pelo desenvolvimento econmico
e por abrigarem servios pblicos como a educao, cuidados
mdicos e transporte, as mesmas no deixam de enfrentar pro-
blemas relacionados ao meio ambiente, moradia, mobilidade,
excluso social (taxa de pobreza), segurana, igualdade de opor-
tunidades e governana (OPEN INNOVATION SEMINAR, 2012).
Isso ocorre j que, na maioria das vezes, as cidades se desenvol-
vem baseadas em um modelo insustentvel e de uso inefciente
17

de recursos (LEITE, 2012).
Poleros (2011) ressalta que o uso exacerbado e inefciente
de recursos naturais signifca uma maior produo de resduos e
emisso de gases poluentes. Juntamente com essa questo, a po-
luio do ar e da gua seriam problemas ambientais nas cidades.
Alm desses problemas, os espaos urbanos ainda enfrentam ou-
tros como: a matriz energtica baseada em fontes no renovveis,
a reduo de espaos verdes, poluio sonora e problemas rela-
cionados ao trfego de automveis.
Logo, um dos primeiros desafos das cidades da atualidade
superar esse modelo insustentvel da utilizao de recursos.
Uma das solues para esse problema o incentivo a cidades
mais densas e compactas, o que se contrape ao modelo urba-
no de baixa densidade predominante, por exemplo, em cidades
14
Em setembro de 2000, 189 naes frmaram um compromisso para combater a ex-
trema pobreza e outros males da sociedade. Esta promessa acabou se concretizando
nos 8 Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) que devero ser alcanados
at 2015 (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO PNUD,
s.d). As Metas foram defnidas na Declarao do Milnio resoluo 55/2.
15
Resoluo 64/236 da Assembleia Geral da ONU estabeleceu a Conferncia.
16
Estrutura de tomada de decises para fomentar a considerao integrada dos
trs pilares de desenvolvimento sustentvel (econmico, social e ambiental) em to-
dos os domnios relevantes de tomada de decises pblica e privada (O FUTURO
QUE QUEREMOS, 2012, p.6). A economia verde vista como um meio de se obter
o desenvolvimento sustentvel e nesse contexto, deve proteger e melhorar a base de
recursos naturais, ampliar a efcincia dos recursos, promover padres de consumo
e produo sustentveis, e guiar o mundo em direo ao desenvolvimento com baixo
consumo de carbono (O FUTURO QUE QUEREMOS, 2012, p.6).
17
O conceito de efcincia pode ser defnido como a propriedade da sociedade em
retirar o mximo que pode de seus recursos escassos (MANKIW, 2012, p. 834, tra-
duo nossa).
555 554
norte-americanas. Essa soluo oferece uma otimizao da in-
fraestrutura urbana e maior qualidade de vida, o que explicado
principalmente pelo princpio da interao
18
(LEITE, 2012).
O incentivo a maiores densidades e diversidade dentro das
cidades se relaciona com o conceito de economias de aglome-
rao, assim como defnido por Polze (1998). A economia de
aglomerao defnida pelos ganhos de produtividade atribu-
veis aglomerao geogrfca das populaes ou das atividades
econmicas (POLZE, 1998, p. 77). Essas economias trazem
aumentos na produtividade e em maiores rendimentos para os
cidados, o que traz vantagens s empresas e populao. Nes-
sas economias, h um melhor acesso s infraestruturas urbanas
como sade, sistema de educao, redes de informao, comu-
nicao, redes de trocas e servios pblicos em geral, elementos
que no existem ou que no so bem desenvolvidos em ambien-
tes no urbanos. (POLZE, 1998).
Outro desafo a ser superado pelas cidades a grande desi-
gualdade socioeconmica e a consequente excluso social. Em
muitos casos, h uma expanso no controlada do espao urba-
no, verifcada especialmente nas ltimas dcadas
19
. Isso resulta
em uma difculdade de administrao e fscalizao do territrio
e acarreta na acelerada degradao de zonas preservadas, preca-
riedade na infraestrutura urbana, poluio e at mesmo em um
aumento da violncia (LEITE, 2012).
Alm disso, os indivduos que habitam favelas sofrem gra-
ves inadequaes nas mais bsicas necessidades humanas, tais
como: moradia, gua, eletricidade, saneamento bsico, coleta de
lixo, pavimentao e iluminao pblica (SUSUKI et al, 2010, p.
15). Isso acontece principalmente devido a pouca oferta de lotes
e habitaes a preos acessveis, o que acontece principalmente
como consequncia de uma administrao pblica inadequada.
As famlias com rendas mais baixas so, ento, foradas a viver
em zonas de risco (SUSUKI et al, 2010).
Ao mesmo tempo, algumas cidades sofrem com o gradativo
abandono e a consequente perda de potencial produtivo de suas
zonas centrais. Isso verifcado em antigas zonas industriais cen-
trais de cidades como San Francisco, Detroit e Barcelona. Esses
vazios urbanos
20
tornam-se cenrio de projetos e reformas, como
ser visto mais frente. Esses projetos, no entanto, so mais co-
muns em pases desenvolvidos, enquanto naqueles em desenvol-
vimento, a falta de recursos governamentais difculta a formula-
o dos mesmos (LEITE, 2012).
Essa ltima questo traz para discusso a escassez de recur-
sos fnanceiros como um dos maiores obstculos implementa-
o de polticas urbanas sustentveis. Especialmente em pases
em desenvolvimento, as cidades convivem com a falta de capaci-
dade administrativa e tcnica. Alm disso, a falta de informao
com a qual muitos governantes trabalham difculta ao bom fun-
cionamento dessas polticas (SUSUKI et al, 2010).
Outro problema enfrentado pelas cidades a falta de planeja-
mento estruturado de forma adequada. As cidades devem ser pla-
nejadas para o futuro, considerar os efeitos de longo-prazo e no
apenas os de curto. Do mesmo modo, deve haver uma reforma na
governana
21
local, garantindo uma maior efccia na administra-
o dos territrios. As eleies, por exemplo, devem ser transpa-
rentes e comprometidas com o accountability
22
(Te Economist,
2011). Muitas vezes, estruturas institucionais inadequadas atra-
palham a implementao de polticas que podem solucionar os
problemas mencionados (SUSUKI et al, 2010).
Agora que os desafos urbanos j foram apresentados, cabe
se questionar acerca do qu poderia solucionar essas questes. A
prxima sesso deste artigo explicitar como as facetas do concei-
to de desenvolvimento urbano sustentvel vm sendo aplicadas
mundialmente, como forma de resposta aos problemas da cidade.
18
Segundo Paul Krugman, esse princpio defnido pelo uso de recursos da forma
mais efciente possvel, o que acontece quando h maiores densidades e o consumo
per capita diminui (KRUGAMAN s.d. apud LEITE, 2012).
19
O UN-habitat (2008) constatou em 2005 que nos pases em desenvolvimento, cerca
de 810 milhes de pessoas ou um tero da populao urbana desses pases estavam
vivendo em favelas.
20
Tambm denominados como brownfelds ou wastelands (LEITE, 2012).
21
Segundo a ONU, uma boa governana promove a igualdade, a participao, o plu-
ralismo, a transparncia, a responsabilidade e o Estado de Direito, de forma efetiva,
efciente e duradoura. As maiores ameaas boa governana vm da corrupo, da
violncia e da pobreza, que prejudicam a transparncia, a segurana, a participao
da populao e suas liberdades fundamentais. A governana democrtica traz avan-
os ao desenvolvimento, ao juntar esforos para lidar com tarefas como a erradicao
da pobreza, a proteo ao meio ambiente, a garantia da igualdade de sexos, propor-
cionando meios sustentveis de subsistncia. Ela assegura que a sociedade civil de-
sempenhe um papel ativo no estabelecimento das prioridades e torne conhecidas as
necessidades das pessoas mais vulnerveis (ONUBR, s.d.).
22
O conceito de accountability no possui uma traduo consolidada para o portu-
gus. No entanto, o mesmo pode ser defnido como meios de garantir que servidores
no servio pblico (no sentido utilizado neste artigo), sejam responsveis pelas suas
aes de modo que haja uma forma, um esquema de reparao quando esses mes-
mos agentes no cumprem seus deveres (TRANSPARENCY AND ACCOUNTABILITY
INITIATIVE, s.d).
557 556
5. CONSOLIDANDO UMA CULTURA DE
DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL
Aps ter apresentado uma abordagem terica sobre cidades sus-
tentveis, ter mostrado os esforos feitos em mbito internacional
para a promoo das mesmas e ter reconhecido os maiores desa-
fos atualmente enfrentados pelas cidades, cabe agora fazer algu-
mas consideraes sobre a infraestrutura das cidades e apontar
medidas sustentveis que foram implementadas em determina-
dos contextos e que so consideradas boas prticas por acadmi-
cos e por programas da ONU. importante, tambm, fazer refe-
rncia aos benefcios de uma cidade sustentvel.
As boas prticas e recomendaes de agncias da ONU para
os setores de gua, transporte e energia constituiro parte da sub-
seo 5.1, que tambm incluir consideraes sobre caractersti-
cas de cidades que contribuem para a sustentabilidade, nomea-
damente a densidade urbana e o uso misto do solo. Em seguida,
na subseo 5.2, sero apresentados benefcios, sendo o foco os
benefcios sociais, econmicos e ambientais.
5.1. Repensando a infraestrutura das cidades
No existe uma frmula para a promoo da sustentabilidade
que seja aplicvel a todas as cidades. A preocupao em se consi-
derar as particularidades de cada cidade para a promoo de um
padro de sustentabilidade comum entre acadmicos (LEITE,
2012; SACHS, 2008), programas da ONU (PNUMA, 2012, ONU-
-HABITAT, 2012a) e aparece tambm em documentos como O
futuro que querermos (ONUBR, 2012). Aspectos fsicos, econ-
micos e culturais particulares de cada cidade infuenciam a forma
de urbanizao e qualquer plano para promoo da sustentabili-
dade deve lev-los em conta.
Nesta subseo, primeiramente, sero feitas consideraes
sobre dois fatores que concorrem para a sustentabilidade: a alta
densidade e uso misto do solo. Em seguida, sero abordados trs
setores considerados estratgicos pelo PNUMA (2012) para a
promoo das cidades sustentveis, so eles: gua, transporte e
energia. Sero apresentadas as prescries de programas da ONU,
boas prticas e, em alguns casos, os projetos existentes dentro do
sistema ONU para tratar do assunto. importante notar que o
PNUMA (2012) considera a integrao entre essas diferentes re-
as vital para que uma cidade seja sustentvel.
5.1.1 Alta densidade populacional: a cidade compacta
As cidades acomodam o crescimento populacional de trs for-
mas: expanso dos limites da cidade, criao de cidades satlites
ou aumento da densidade (ONU-HABITAT, 2012a). importante
ressaltar que no so formas mutuamente excludentes, uma ci-
dade pode, por exemplo, combinar o aumento de densidade nas
reas j ocupadas com expanso do permetro urbano caso haja
grande crescimento populacional.
A primeira alternativa, a expanso, avana sobre reas rurais
ou, em casos como o da cidade de So Paulo, sobre reservas am-
bientais (LEITE, 2012). A segunda alternativa consiste na criao
de cidades que, embora possam possuir relativa independncia
administrativa, econmica e social, se conectam a uma cidade
central de forma a aproveitar os benefcios de uma economia de
escala (UN-HABITAT, 2012a). No entanto, essa estratgia apre-
senta alguns problemas, como a necessidade de deslocamento
cotidiano de signifcativa parte da populao entre as cidades e
o fato da populao das cidades satlites no ter acesso aos mes-
mos servios que a populao da cidade central. A terceira alter-
nativa, o aumento da densidade, comumente indicada como o
padro mais sustentvel (LEITE, 2012; UN-HABITAT, 2012c).
A alta densidade uma das caractersticas de uma cidade que
contribui para a sustentabilidade. Carlos Leite, inclusive, defende
que cidades sustentveis so, necessariamente, compactas, den-
sas (2012, p. 13, grifo nosso). Isso ocorre porque o consumo per
capta de recursos diminui com o aumento da densidade (LEITE,
2012; ONU-HABITAT, 2012c).
H reduo de investimento e dos custos operacionais e de
manuteno do fornecimento de gua e de coleta de esgoto em
reas compactas (ONU-HABITAT, 2012a). Isso acontece porque,
assim como no caso da pavimentao, a quantidade de benefci-
rios para a infraestrutura provida em uma rea de alta densidade
relativamente maior do que para uma de baixa densidade. Se-
guindo a mesma lgica, servios como coleta de resduos slidos,
policiamento e bombeiros tambm apresentam custo per capta
menor em regies de alta densidade (UN-HABITAT, 2012a).
5.1.2 Uso misto do solo
Comumente associado s altas densidades, o uso misto do solo
outra caracterstica comum s cidades sustentveis. As altas den-
sidades no so sufcientes para promover o uso misto do solo,
mas constituem um fator facilitador. O uso misto consiste em
uma poltica de uso e ocupao do solo que privilegie o comparti-
559 558
lhamento dos usos comercial, residencial e de escritrios em uma
mesma rea (UN-HABITAT, 2012a). Nessa forma de ocupao, a
distncia entre a residncia e o trabalho menor. O que reduz a
intensidade dos deslocamentos, a dependncia e o uso do carro,
o que, por sua vez, reduz a demanda por infraestrutura de trans-
porte e por reas de estacionamento (UN-HABITAT, 2012a).
Segundo o ONU-HABITAT (2012a), o uso misto do solo pro-
move acesso a servios a um segmento mais amplo da populao,
aumenta as opes de moradias para diferentes tipos de morado-
res e, ainda, promove integrao social e percepo de segurana.
A sensao de maior segurana decorre do aumento do nmero
de pessoas circulando nas ruas. O programa ainda defende que
o uso misto associado alta densidade aumenta a viabilidade do
transporte pblico.
5.1.3. gua
O ONU-HABITAT (2012d) faz sugestes para a reduo no consu-
mo de gua em dois mbitos: o prprio uso da gua e a cobran-
a. A principal recomendao no que diz respeito ao uso da gua
pode ser expressa pelo princpio do uso dos recursos em cascata
ou uso sequencial dos recursos. De acordo com esse princpio, a
qualidade da gua deve ser determinada pelo uso que ser feito
dela (UN-HABITAT, 2012d). Isto , a gua potvel no deve ser
utilizada para todos os usos que se faz da gua, j que a usada
para lavar carros no precisa ter a mesma qualidade da usada
para beber ou preparar alimentos. A aplicao desse princpio
permite, por exemplo, aproveitar a gua usada no banho para a
descarga. Seguindo esse princpio, por um lado, reduz-se a de-
manda por gua potvel e, por outro, a de esgoto a ser tratado
(ONU-HABITAT, 2012d).
No mbito da cobrana, o UN-HABITAT (2012d) sugere a co-
brana baseada no volume consumido
23
, tendo como premissa
que a cobrana clara, regular e acurada til para chamar a aten-
o do morador para o padro de consumo que possui. O progra-
ma ainda sugere duas estratgias. A primeira delas a de blocos
de tarifas crescentes conforme o consumo, ou seja, em um inter-
valo de consumo, paga-se um determinado valor por unidade, no
intervalo seguinte, o valor pago por unidade maior. Essa forma
de cobrana incentiva reduo do consumo de gua j que o
valor cobrado aumenta mais que proporcionalmente em relao
quantidade consumida. A segunda estratgia a de tarifas sazo-
nais: as tarifas variam conforme a variao da oferta de gua no
decorrer do ano (UN-HABITAT, 2012d).
importante ressaltar que as sugestes de forma de cobran-
a estimulam o uso em cascata. Quanto maior o incentivo para
a reduo do consumo de gua, maior o incentivo para o rea-
proveitamento dela.
5.1.4. Transporte
O setor de transporte consome mais da metade dos combustveis
fsseis e responsvel por cerca de um quarto da emisso de
CO2 relacionada com energia, 80% da poluio do ar nos pases
em desenvolvimento, 1,27 milho de acidentes fatais por ano e
problemas crnicos de congestionamento (PNUMA, 2011). Essas
informaes apontam alguns efeitos de um padro de transporte
bastante comum: individual, motorizado, movido, principalmen-
te, por derivados de petrleo. O setor de transporte , portanto,
um elemento-chave para tornar uma cidade sustentvel. A im-
portncia do transporte tal que no documento fnal da Rio+20
consta que transporte e mobilidade so centrais para o desen-
volvimento sustentvel (ONUBR, 2012, p. 25).
Para transformar um sistema de transporte em um que seja
sustentvel, o PNUMA sugere trs estratgias: evitar ou reduzir
deslocamentos; adotar meios de transporte mais sustentveis;
e aumentar a efcincia de todos os meios de transporte (PNU-
MA, 2011). A primeira estratgia implementada por meio do
fomento compactao das cidades e do uso misto do solo, cujas
consequncias e lgica j foram apresentadas
24
. A segunda, por
sua vez, inclui tanto estmulo ao uso de meios sustentveis, como
transporte pblico e bicicletas, quanto ao desencorajamento do
uso do transporte individual e motorizado. A terceira consiste no
aprimoramento dos veculos e/ou dos combustveis com o intui-
to de reduzir o consumo de recursos naturais e evitar a poluio
e a emisso de gases que causam o efeito estufa (PNUMA, 2011).
H diversas formas de se desincentivar o uso do carro. Em
Londres, instituiu-se uma taxa de congestionamento para circu-
lar de carro na rea central da cidade de 7:00 s 18:00 nos dias de
semana, necessrio pagar uma taxa de 10 (TRANSPORT FOR
LONDON TFL, s.d.). Em So Paulo, criou-se um rodzio de car-
ros em um dia da semana, conforme o fnal da placa, o carro no
poder circular pela rea central da cidade das 7:00 s 10:00 e das
17:00 s 20:00 (COMPANHIA DE ENGENHARIA DE TRFEGO
23
A agncia sugere o abono da taxa para famlias de baixa renda.
24
Ver subsees 5.1.1 e 5.1.2
561 560
CET, s.d.). Outra forma de desencorajar o uso do carro por meio
do estacionamento pago, que, segundo o ONU-HABITAT (2012a),
embora seja barato e de fcil implementao, ainda subutilizado.
Comparando os dois tipos de transporte motorizados, o indi-
vidual e o pblico, nota-se que o consumo per capta de recursos
assim como a emisso de poluentes no ltimo tipo necessaria-
mente menor do que no primeiro; sendo, portanto, mais susten-
tvel. Conforme j foi dito, altas densidades e uso misto do solo
concorrem para a viabilidade do transporte pblico. Um servio
de nibus bsico, por exemplo, requer rea com densidade em
torno de 35-40 habitantes por hectare (hab/ha); um servio de
nibus intermedirio, 50 hab/ha; e Veculo Leves sobre Trilhos
(VLT), 90-120 hab/ha (ONU-HABITAT, 2012d). Alm da densida-
de, importante considerar o capital disponvel para investir no
sistema de transporte pblico. O custo de construo de metr
signifcativamente mais alto do que o de um Veculo Leve sobre
Trilhos VLT, cuja implementao, por sua vez, mais cara do
que a de linhas de nibus (ONU-HABITAT, 2012d).
Alm do transporte coletivo, h outros meios de transporte
que tambm so sustentveis. Trata-se dos meios no-motoriza-
dos, como caminhar e andar de bicicleta, os quais, muitas vezes
so complementares ao transporte coletivo.
A terceira estratgia, o aprimoramento de veculos e/ou dos
combustveis, se d de duas formas: aumentando-se a efcincia
energtica dos veculos e/ou dos combustveis ou substituindo-
-se os combustveis utilizados por opes mais sustentveis. A
substituio de carros convencionais por carros eltricos ou h-
bridos e o uso de combustveis como o bioetanol, o biodiesel e
o hidrognio so exemplos dessa ltima forma (PNUMA, 2012).
No Brasil, se desenvolveu uma tecnologia de carros bicombus-
tveis que operam tanto com gasolina quanto com lcool e cujo
preo no muito maior do que o de um carro movido apenas a
gasolina. A pequena diferena de preos permitiu que a tecnolo-
gia fosse disseminada, o que fez com que se obtivesse sucesso no
estabelecimento do etanol como alternativa gasolina. Os carros
movidos a hidrognio, pelo contrrio, ainda so muito caros, o
que limita a sua disseminao e a contribuio que poderiam dar
para um mundo mais sustentvel.
4.1.5 Energia
Como j foi dito anteriormente, as cidades so responsveis
por 75% do consumo total de energia (UN-HABITAT, s.d. apud
MITCHELL; CASALEGNO, 2008). Esse dado evidencia a impor-
tncia de se considerar o consumo de energia urbano. As reco-
mendaes para a reduo do consumo variam em um grande
espectro, apontaremos aqui as que dizem respeito cobrana do
consumo de energia eltrica e design dos prdios.
As sugestes acerca da cobrana de gua
25
se aplicam tam-
bm a energia. Alm dessas, h outra recomendao, especf-
ca para o setor energtico: tarifao conforme o perodo do dia.
Uma tarifa mais cara para o horrio de pico faz com que parte do
consumo seja desviado para outros horrios; abrandando, assim,
a necessidade de oferta adicional durante os horrios de pico
(ONU-HABITAT, 2012d).
Cerca de 60% da energia eltrica do mundo consumida em
construes residenciais ou comerciais (ONU-HABITAT, 2012d).
Como muitas das edifcaes usam a eletricidade para aquecer
ou resfriar ambientes, a adoo do princpio do design passivo
podem reduzir signifcativamente ou at mesmo eliminar es-
sas demandas por eletricidade (UN-HABITAT, 2012d). O design
passivo tem como objetivo promover um ambiente confortvel
por meio do aproveitamento das caractersticas do local, como
luz solar e correntes de ventos. O uso de materiais que retenham
temperatura ou, pelo contrrio, que contribuem para mant-la
baixa, reas de ventilao e instalao de brises
26
so exemplos de
estratgias de design passivo.
Um exemplo bem sucedido de incorporao desse princpio
o projeto que foi implementado em Sfa, Bulgria, aps o fm
do regime comunista. O Programa das Naes Unidas para o De-
senvolvimento (PNUD) em parceria com o Ministrio de Desen-
volvimento Regional e Servios Pblicos da Bulgria desenvolveu
o chamado Projeto de Demonstrao para a Renovao de Edif-
cios Multifamiliares (ONU-HABITAT, 2012d). A parceria entre o
programa da ONU e o ministrio da Bulgria subsidiava 50% do
programa, cabendo outra metade aos prprios moradores, que,
para poderem participar do projeto, formaram associaes for-
mais (ONU-HABITAT, 2012d).
Para a escolha dos prdios que fariam parte do programa, fo-
ram consideradas a estrutura, a idade e as caractersticas energ-
ticas dos edifcios. A troca de portas e janelas, a remodelao de
reas comuns visando efcincia energtica e segurana, a instala-
25
Ver tpico 5.1.3
26
Dispositivo que impede a incidncia de raios solares direta no edifcio, presente,
por exemplo, nos prdios da Esplanada dos Ministrios.
563 562
o de isolamento trmico e a troca de tubulao foram algumas
das medidas implementadas no projeto (ONU-HABITAT, 2012d).
Como consequncia houve melhoria nas condies de vida
e sade dos moradores, reduo do custo de vida, reduo das
emisses de gases estufa e fortalecimento da coeso social por
meio das associaes de moradores e da revitalizao dos espa-
os pblicos (ONU-HABITAT, 2012d). Em uma pesquisa de opi-
nio com 240 chefes de famlia que participaram do programa,
80% se disseram muito ou extremamente satisfeitos com o proje-
to e 99% relataram uma reduo de pelo menos 20% nos custos de
aquecimento e resfriamento (ONU-HABITAT, 2012d).
5.2. Benefcios das cidades ecologicamente inteligentes
Cada vez mais reconhecida a importncia da sustentabilida-
de e os efeitos positivos que esta gera para a sociedade e o meio
ambiente. Com isso, importante destacar tambm que o de-
senvolvimento sustentvel, aliado ao processo de urbanizao
das cidades, geram benefcios de diversos tipos para as pessoas.
A urbanizao sustentvel traz, portanto, vantagens de cunho
social, como a melhoria da qualidade de vida nas cidades; de
cunho econmico, refetindo-se na prosperidade da economia
local; e ambiental, contribuindo para a diminuio do problema
de aquecimento global; entre outros (PNUMA, 2011).
5.2.1. Sociais
No desenvolvimento de cidades, a conscientizao e os hbitos
da populao quanto s prticas sustentveis
27
produzem um
efeito positivo nas relaes sociais e mesmo na vivncia de seus
habitantes. Segundo o PNUMA (2011), inegvel a melhoria na
qualidade de vida da populao. A diminuio de poluio sono-
ra pode constituir um fator de grande relevncia para a satisfao
dos indivduos em uma cidade, por exemplo, sendo consequn-
cia do desenvolvimento de um transporte ecologicamente corre-
to e tambm da maior utilizao de bicicletas (PNUMA, 2011).
Da mesma forma, a urbanizao sustentvel estaria aliada
a benefcios sociais tais como a criao de empregos
28
em reas
como a agricultura verde urbana e periurbana
29
, o transporte p-
blico, a energia renovvel, a gesto de resduos e reciclagem, e a
construo verde
30
. A implementao de novas tecnologias e a
busca por um desenvolvimento sustentvel requerem o emprego
de profssionais com conhecimento nessas reas (PNUMA, 2011).
De acordo com o PNUMA (2011), as cidades sustentveis
podem trazer ainda certa reduo da pobreza e da desigualdade
social, uma vez que, incentivando o uso do transporte pblico e
proporcionando sua melhoria atravs do desenvolvimento de um
transporte sustentvel se diminuiria a desigualdade no acesso
aos servios pblicos. Seria possvel tambm, por meio de uma
urbanizao consciente, contornar, em parte, o problema de uma
crescente populao, que por falta de melhores condies fnan-
ceiras, habita zonas de risco e sem saneamento bsico (PNUMA,
2011). A soluo de tal situao seria a aplicao do design massi-
vo
31
no processo urbanizador, por exemplo (LEITE, 2012).
Outro aspecto, abordado por Maas et al (2006), a forte re-
lao existente entre a sade dos habitantes de uma cidade e a
quantidade de espaos verdes. Os autores argumentam esta ques-
to com a constatao de que lugares onde a populao apresenta
melhores nveis de sade so aqueles com maiores reas verdes.
Assim, uma das principais vantagens de uma urbanizao
ecologicamente consciente so suas consequncias para a sade
da populao. O uso de combustveis mais limpos para a gera-
o de energia, para o transporte e para cozinhar podem minimi-
zar a poluio local e reduzir desigualdade em sade (PNUMA,
2011, p. 467, traduo nossa). Isso se deve ao fato de que um
crescimento urbano pressiona a qualidade dos servios pblicos
locais, afetando, em sua maior parte, a populao mais pobre
(PNUMA, 2011). Desse modo, a reduo da poluio nas cida-
des, assim como o melhoramento dos sistemas de saneamento e
de fornecimento de gua potvel podem reduzir a incidncia de
problemas respiratrios e outras diversas doenas em seus habi-
tantes. Alm disso, o incentivo ao uso de bicicletas, por exemplo,
27
Pode-se entender como prtica sustentvel o comportamento que visa aliar o res-
peito e a preservao do meio ambiente com o desenvolvimento econmico e a pro-
moo do bem-estar e igualdade social (LEITE, 2012).
28
importante destacar que a criao de empregos no somente um benefcio social,
mas contribui tambm para o desenvolvimento econmico das cidades sustentveis.
29
As reas periurbanas seriamzonas de transio entre cidade e campo, onde se mes-
clam atividades rurais e urbanas nadisputa pelo uso do solo (DO VALE;GERARDI, s.d.).
30
Veja mais sobre o tema em Construo Verde: Desenvolvimento com Sustenta-
bilidade.
31
Carlos Leite introduz a ideia de design massivo a fm de solucionar a questo do
dfcit habitacional: Milhes de pessoas no planeta no possuem habitao ou a
possuem de modo extremamente precrio. Um design massivo estrategicamente
desenvolvido com a capacidade atual de conhecimento tcnico e de produo indus-
trial poderia rapidamente produzir milhes de habitaes pr-fabricadas, indus-
trializadas. O problema no de design. Ou, colocado de outro modo: no um pro-
blema de design individual (caro, elitista, fashion), mas de design massivo (coletivo,
inteligente, estratgico) (LEITE, 2012, p. 35).
565 564
poderia signifcar um cotidiano menos sedentrio da populao
de uma cidade sustentvel.
5.2.2. Econmicos
Ao se relacionar o processo de urbanizao com um desenvol-
vimento sustentvel, recorrente o pensamento da dicotomia
entre uma prosperidade econmica e a preservao ambiental
(HERCULANO, 1992). Tem-se em mente, muitas vezes, que certas
prticas e princpios sustentveis no apresentam nenhuma via-
bilidade econmica, ou no possuem vantagens se comparados a
outros meios de produo. Porm, importante ressaltar a impor-
tncia do processo de urbanizao sustentvel, uma vez que as ci-
dades so o principal locus de produo econmica (LEITE, 2012).
Como dito anteriormente, as cidades sustentveis so densas.
Isto implica em dizer que cidades com maiores densidades urba-
nas
32
apresentam menor consumo de energia per capita e maior
otimizao de sua infraestrutura. Tal aspecto ilustrado por meio
da questo de crescimento urbano, Leite (2012) argumenta que
uma forma de buscar a sustentabilidade urbana a reconstruo,
ou mesmo a reciclagem, dos espaos na cidade, e no sua expan-
so cada vez mais acentuada.
Uma urbanizao sustentvel, dessa forma, tem o papel fun-
damental de promover a efcincia produtiva por meio da diminui-
o dos gastos com transporte e ampliando as redes de comrcio,
por exemplo (PNUMA, 2011). O investimento em infraestrutura e
o uso de energias renovveis, assim, gerariam vantagens econ-
micas por meio de uma maior utilizao dos meios de transporte
coletivo e de bicicletas, j que expressiva a reduo dos gastos
em combustveis no renovveis. Alm disso, a promoo de pr-
ticas sustentveis est relacionada a uma diminuio substancial
dos custos para as cidades e para os prprios cidados, tendo em
vista o dispndio de tempo em congestionamentos e problemas
de sade decorrentes do convvio urbano (PNUMA, 2011).
5.2.3. Ambientais
Os benefcios ambientais advindos do processo de urbanizao
sustentvel so variados, infuenciando no apenas o prprio
ecossistema diretamente, mas tambm, como foi visto anterior-
mente, as populaes residentes das cidades.
A implementao de um sistema de mobilidade urbana ef-
ciente
33
e mesmo a criao de mais espaos verdes so responsveis
por uma reduo da poluio do ar (PNUMA, 2011). Nesse aspecto,
colabora contra os problemas de inverso trmica, ilhas de calor
34
e
aquecimento global, por exemplo. Outro fator de grande relevncia
a utilizao do solo, uma vez que uma urbanizao no planejada
e a consequente falta de impermeabilidade do solo causada propi-
ciam a essas reas desforestadas um risco maior de alagamentos e
desmoronamentos em caso de desastres naturais (PNUMA, 2011).
Assim, a restaurao de ecossistemas urbanos parte do esforo
de esverdear a cidade, o que pode reduzir o impacto de condies
anormais do tempo (PNUMA, 2011, p. 469, traduo nossa).
6. DO LOCAL AO GLOBAL: O PAPEL DA GOVERNANA
NA IMPLEMENTAO DO SUSTENTVEL
A implementao de cidades sustentveis pode ser realizada de
fato tendo em vista as diversas medidas passveis de serem ado-
tadas ao se repensar a infraestrutura urbana. Desse modo, ne-
cessrio pensar acerca da questo da governana, visto que esta
implica na relao de interdependncia entre o governo e outros
atores no-estatais (JENDAL E DELLNAS, 2011). Assim, a par-
tir de uma governana local, tem-se um importante componente
para a tentativa de se viabilizar polticas sustentveis dentro da
sociedade, com a implantao de um sistema de coleta seletiva
de lixo, por exemplo. No caso do processo de urbanizao susten-
tvel, importante destacar a conscincia e a poltica local como
ponto de partida para a realizao de um interesse internacional.
Segundo Carlos Leite (2012), cidades como Barcelona, Van-
couver, Nova Iorque, Bogot e Curitiba so exemplos de metr-
poles verdes que se reinventaram. Estas representam o desafo de
32
A densidade urbana se confgura como um importante componente no processo
urbanizador, como j exposto na seo anterior. Paul Krugman apud Te Economist
(2007, s.p.) argumenta que a concentrao geogrfca encoraja a inovao por-
que as ideias tm fuxo mais livre e podem ser postas em prtica mais rapidamente
quando os agentes inovadores, os implementadores e os apoios fnanceiros esto em
constante contato. Assim, percebe-se que a inovao um elemento essencial para
o desenvolvimento de cidades sustentveis.
33
Um sistema de mobilidade urbana efciente, segundo Leite (2012; p. 136), aque-
le que conecta os ncleos adensados em rede, promovendo maior efcincia nos
transportes pblicos e gerando um desenho urbano que encoraje a caminhada e
o ciclismo, alm de novos formatos de carros (compactos, urbanos e de uso como
servio avanado).
34
A inverso trmica ocorre principalmente nos grandes centros urbanos, regies
onde o nvel de poluio muito elevado, sendo resultado de uma mudana abrupta
de temperatura devido inverso das camadas de ar frias e quentes. J ilhas de
calor o nome que se d a um fenmeno climtico que ocorre principalmente nas
cidades com elevado grau de urbanizao. Nestas cidades, a temperatura mdia cos-
tuma ser mais elevada do que nas regies rurais prximas(PLANETA TERRA, 2009).
567 566
se implantar cidades sustentveis, incorporando tanto na esfera
pblica quanto na esfera privada os critrios de sustentabilida-
de. Tais cidades mostram que o sucesso atingido a nvel local em
alguns casos pode incentivar e ajudar na construo de cidades
sustentveis em vrios lugares no mundo.
6.1. Nvel Local
evidente a importncia do desenvolvimento sustentvel no pro-
cesso de urbanizao das cidades. Para isso, o papel da conscien-
tizao individual e da educao torna-se altamente necessrio:
Junto com motivaes espirituais positivas, a educao a nossa
melhor oportunidade de promover e enraizar os valores e compor-
tamentos que o desenvolvimento sustentvel exige. Como alguns
pensadores assinalaram, necessita-se uma educao transfor-
madora: uma educao que contribua a tornar realidade as mu-
danas fundamentais exigidas pelos desafos da sustentabilidade
(UNESCO, 2005, p. 43).
Juntamente a isso, Carlos Leite (2012) aponta para a relevncia de
se reconstruir e reestruturar as cidades e seus vazios urbanos, sen-
do preciso melhorar a constituio dos investimentos pblicos
35
.
Alm disso, deve-se verifcar a existncia de um comportamento
a nvel governamental, de organizaes do terceiro setor, da ini-
ciativa privada e sociedade civil, corroborando para a construo
de uma sociedade mais justa e inclusiva no uso do territrio ur-
bano e, portanto, mais sustentvel (LEITE, 2012). Assim, as aes
de responsabilidade social e ambiental confguram-se dentro de
uma relao de interdependncia entre esses atores, possibilitan-
do a realizao do desenvolvimento sustentvel (MOTA, s.d).
O governo, dessa forma, apresenta papel fundamental no in-
centivo tecnologia em busca do desenvolvimento sustentvel
das cidades. Assim, a formao de clusters permetros urbanos
onde h concentrao de empresas, universidades, centros de
treinamento e diferentes instituies envolvidas no processo de
pesquisa e de desenvolvimento do setor produtivo pode repre-
sentar um avano signifcativo nessa rea (LEITE, 2012).
Tal aspecto ilustra tambm certa consonncia necessria en-
tre o setor pblico e o privado, no somente ao que diz respeito aos
investimentos em tecnologia, mas de convergncia nos parme-
tros de sustentabilidade urbana da atuao pblica. O processo
de urbanizao sustentvel ento se torna possvel, e necessrio,
em setores como a construo e o desenvolvimento imobilirio
urbano, por meio da adoo de sistemas inteligentes de constru-
o habitacional industrializada, pr-moldada, com tecnologias
recentes e mo-de-obra qualifcada (LEITE, 2012, p. 148).
O autor ainda destaca a existncia de dois grupos na imple-
mentao de programas de sustentabilidade urbana. O primeiro
se caracteriza pela ateno aos aspectos sociais, a mudana de
comportamento da populao e o planejamento do uso do solo,
entre outros exemplos. Ele foca na construo de uma atitude co-
letiva e de perpetuao de prticas sustentveis por meio desta,
sendo que, em muitos casos, os altos custos da tecnologia susten-
tvel de alto desempenho constituem uma barreira a sua aplica-
o nas cidades. J o segundo grupo caracterizado por grandes
investimentos em tecnologia de ponta, sendo que o modelo de
sustentabilidade urbana buscado por meio de equipamentos e
sistemas modernos em diversos setores da sociedade, e no por
meio de uma conscientizao coletiva (LEITE, 2012).
Com isso, so diversos os exemplos de boas prticas de susten-
tabilidade urbana ao redor do mundo. Leite cita algumas cidades
americanas, como Portland e Seattle, de onde decorre uma srie de
prticas exemplares que se replicam e geram novas oportunidades
na atrao de capital e investimentos, alm da bvia melhoria na
qualidade de vida dos cidados (LEITE, 2012, p.139). Assim, pr-
ticas como o incentivo ao uso de bicicletas, a revitalizao dos cen-
tros urbanos, a integrao do movimento verde, o uso de energias
alternativas e renovveis, a arborizao das cidades e a reutilizao
da infraestrutura ferroviria constituem fatores cruciais da gover-
nana local no desenvolvimento urbano sustentvel (LEITE, 2012).
6.2. Nvel Internacional
Ao se promover o desenvolvimento sustentvel na urbanizao
das cidades, cabe questionar as difculdades de implementao
deste no mbito nacional e consequentemente quais seriam seus
efeitos para as polticas pblicas urbanas. Um aspecto a ser pen-
sado , sem dvida, a relao do desenvolvimento sustentvel e
a dicotomia entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvi-
mento. Essa ambiguidade refete a preocupao acerca de uma
explorao excessiva dos recursos naturais e como estes deve-
riam ser utilizados (PEREIRA, s.d.).
35
Nesse sentido, importante ressaltar dois conceitos no pensamento de Leite (2012): o
princpio da interao do economista Paul Krugman, j citado na seo 2; e a destruio
criativa de Joseph Schumpeter, provocando um processo de inovao por meio da des-
truio de produtos ou sistemas antigos e sua substituio por elementos inovadores.
569 568
A mudana para uma forma de desenvolvimento mais sus-
tentado exige responsabilidade, tica e compromisso. Apesar das
diferenas sociais, econmicas e ambientais variarem de pas
para pas, todos tm de seguir juntos em prol da mesma causa.
Cada nao ter de defnir a sua prpria estratgia de mudana;
no entanto, todas devero chegar a um consenso sobre o conceito
bsico de desenvolvimento sustentvel, j que este deve ser um
objetivo mundial, enfrentado em conjunto por todas as naes
(PEREIRA, s.d., pp.124-125).Como foi visto na seo 3, com a re-
alizao de vrias conferncias em meio ambiente e com o esta-
belecimento das Metas do Milnio no ano de 2000, pela ONU, o
tema do desenvolvimento sustentvel entrou na agenda interna-
cional de forma mais intensa. Como dito anteriormente, o stimo
objetivo visa a qualidade de vida e o respeito ao meio ambiente,
sendo considerado um dos objetivos mais complexos. Este tem
como metas principais, promover o desenvolvimento sustent-
vel, reduzir a perda de diversidade biolgica e reduzir pela meta-
de, at 2015, a proporo da populao sem acesso a gua potvel
e esgotamento sanitrio (PNUD, s.d.). Assim, a preocupao sus-
tentvel vista como um dos objetivos a serem perseguidos pelos
pases de forma conjunta refete a importncia de se repensar a
formao dos espaos urbanos.
Segundo Tarciso Jardim (2012), dentro do sistema ONU
possvel perceber trs principais instituies que propem so-
lues para a governana internacional no que diz respeito a
um desenvolvimento sustentvel: o Conselho Econmico e So-
cial ECOSOC, a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel e
o PNUMA. A escolha destes se justifca uma vez que mostram
exemplos de preocupao no plano internacional acerca do pro-
blema da governana, assim como pde ser visto recentemente
no caso da conferncia Rio+20, segundo o autor. O ECOSOC tem
por princpios gerais as vertentes social e econmica nos esfor-
os de realizao do desenvolvimento sustentvel, alm da am-
biental, embora esta no se apresente explicitamente no nome
do conselho. A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel foi res-
ponsvel pela implementao da Agenda 21 e da Declarao do
Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, possuindo ainda
um carter institucional (JARDIM, 2012).
Conclui-se que o papel da governana internacional tem se
mostrado cada vez mais signifcativo no processo de construo
das cidades. A evoluo no debate acerca de um desenvolvimento
sustentvel, a realizao de grandes conferncias e a produo de
acordos e documentos sobre o tema mostram o interesse comum
das naes no processo crescente de sustentabilidade. possvel
ver, portanto, para a concretizao de processos de urbanizao
sustentveis, a necessidade de uma atuao organizada e con-
junta entre os diversos nveis da sociedade, alm dos diferentes
atores presentes em cada um deles. Localmente, deve-se ressaltar
a importncia da ao coordenada entre governo, empresas e so-
ciedade civil, enfatizando a conscincia e iniciativas individuais.
7. CONCLUSO
O tema do desenvolvimento sustentvel foi gradativamente in-
cludo na agenda internacional a partir dos anos 70, com a Confe-
rncia de Estocolmo. Tinha-se em mente a reformulao da con-
cepo de desenvolvimento, que passou a incluir o uso adequado
e efciente de recursos naturais, visando preservao dos mes-
mos para as geraes futuras.
A melhor forma de lidar com a questo da poluio, da fal-
ta de infraestrutura adequada, do uso inefciente de recursos se
dar a partir do ser solucionada a partir do investimento em
polticas sustentveis. Estas incluem o incentivo a inovao, a
densidades mais altas, a meios alternativos de transporte e de
matrizes energticas.
Deve haver planejamento a partir de uma lgica que pense
na preservao dos recursos disponveis e leve em considerao
as futuras geraes. Alm disso, as cidades sustentveis traro be-
nefcios de ordem econmica, social e ambiental para suas popu-
laes, tais como: aumento da qualidade de vida e da prosperida-
de econmica, alm do alvio da questo do aquecimento global,
como j argumentado.
No entanto, os desafos que as cidades enfrentam ao lidar
com o crescimento e ao implementar o desenvolvimento urba-
no sustentvel tambm devem ser debatidos. Muitas vezes, a
escassez de recursos fnanceiros e a falta de planejamento gover-
namental e de vontade poltica, assim como a ausncia de capa-
cidades adequadas nas reas administrativa e tcnica barram os
investimentos e a implementao de polticas pblicas. nesse
ponto que a reforma da governana urbana se torna relevante.
A governana, da local a internacional, um instrumento
viabilizador de polticas sustentveis. Como foi argumentado, h
uma necessidade de atuao conjunta entre o pblico e o priva-
do que deve ser incentivada com vistas promoo de cidades
sustentveis, cidades que lidam com a urbanizao de forma am-
biental, social e economicamente responsvel.
571 570
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575 MOVIMENTO DOS NO ALINHADOS:
Desarmamento e autodeterminao
nacional no contexto da Guerra Fria
Andr Rothfeld
Felipe Oliveira Dias
Larissa Presotto Bertolo
Pedro de Souza Melo
1
18
1. INTRODUO
Em setembro de 1961, 28 pases
2
do chamado Terceiro Mundo
3

se reuniram em Belgrado, capital da ento Iugoslvia, para dis-
cutir temas como o desarmamento, a integridade nacional e a bi-
polaridade ideolgica do perodo (DECLARAO DE BELGRA-
DO, 1961). Os interesses discutidos estavam, dado a conjuntura
da Guerra Fria, totalmente permeados pelos ideais da busca de
uma autonomia nacional de forma pacfca e no alinhada. De tal
modo, o contexto de competio entre duas superpotncias he-
gemnicas Estados Unidos, capitalista e Unio Sovitica, socia-
lista ressaltava, sobretudo, a difculdade do Terceiro Mundo em
obter um desenvolvimento de modo neutro (VIGEVANI, 1990).
Outro obstculo para os objetivos destes Estados estava em
suprimir as consequncias de suas recm-inseres no sistema
das relaes internacionais, dado a formao tardia da maioria
destes pases. Como exemplo dessas implicaes, coloca-se o
1
Os autores agradecem a colaborao de Pio Penna Filho, Doutor em Histria das
Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia, a qual atualmente professor.
Seus auxlios por meio de comentrios e sugestes foram de essencial importncia
produo deste artigo.
2
Foram participantes desta: Afeganisto, Algria, Burma (Myanmar), Camboja, Cei-
lo, Congo, Cuba, Chipre, Etipia, Gana, Guin, ndia, Indonsia, Iraque, Lbano,
Mali, Marrocos, Nepal, Arbia Saudita, Somlia, Sudo, Tunsia, Repblica rabe
Unida (Atuais Egito e Sria), Imen e Iugoslvia; e observadores: Bolvia, Brasil e
Equador (DECLARAO DE BELGRADO, 1961).
3
Conceito criado no contexto de Guerra Fria para abarcar pases que estavam mar-
gem do sistema global.
577 576
Simulao das Naes Unidas para Secundaristas | 2013 Movimento dos No Alinhados
no reconhecimento desses pases at mesmo nas assembleias
da Organizao das Naes Unidas (ONU), onde deveriam pos-
suir maior voz (VIGEVANI, 1990). Deste modo, a consolidao
de parte do Terceiro Mundo no Movimento dos No Alinhados
(MNA) contribuiu signifcativamente na forma em que estes
passaram a ser reconhecidos pelas naes mais desenvolvidas,
aprimorando o reconhecimento de suas identidades nacionais e
de seus direitos como Estados perante todo o meio internacio-
nal (KEOHANE, 1969). Com isto, sero discutidas neste artigo as
principais questes que envolvem os pases os quais passaram a
compor o Movimento dos No Alinhados, assim como a impor-
tncia da consolidao destes em um bloco unifcado para a con-
quista de seus objetivos.
Essencial para a compreenso do movimento supracitado,
que teve sua origem bastante ligada ao amplo processo de des-
colonizao afro-asitica, est o funcionamento da ordem inter-
nacional ps-Segunda Guerra Mundial (1945), perodo o qual
vigorou a chamada Guerra Fria. De tal maneira, ser utilizada
uma primeira seo para contextualizar a conjuntura do sistema
internacional poca, sendo abordados temas como o mundo
ps-1945; a bipolarizao mundial entre os blocos socialista e ca-
pitalista; a apresentao dos blocos hegemnicos e o processo de
descolonizao supracitado.
Uma segunda seo ter ainda a funo de dar identidade
aos pases do Movimento dos No Alinhados, tendo em vista suas
grandes diversidades social, cultural, poltica, religiosa e eco-
nmica (MAGDOFF, 1978). Sero, sobretudo, analisadas neste
tpico as caractersticas em comum dos membros do bloco os
objetivos compartilhados por estes, os seus passados em comum,
entre outros fatos e o tipo de relao destes com as superpotn-
cias do perodo. Para tanto, ser considerada a conjuntura dos pa-
ses ps-formao nacional, seus lderes, sua economia e poltica
interna e suas aes em relao tanto s superpotncias como
aos demais pases do globo.
Outra grande importncia dos No Alinhados consistiu na
forte militncia do grupo contra a corrida armamentista promo-
vida pelos blocos socialista e capitalista, sendo criticada princi-
palmente a sua dimenso nuclear, iniciada com os bombardeios
atmicos estadunidenses no Japo (BEST et al. 2004). Desejando
aprofundar ainda mais neste tema e mostrar sua relao com o
movimento ser abordado em uma quarta seo os riscos dessa
nova tecnologia nuclear, o refexo dela na periferia do sistema in-
ternacional e o porqu da necessidade do desarmamento.
A quinta seo visar proporcionar um maior embasamento
terico a cerca dos ideais do Terceiro Mundo, como a neutrali-
dade, o reconhecimento e a formao do movimento. Nela, ser
aprofundada a importncia da independncia e do no alinha-
mento para os pases em questo, como a aliana em um bloco
unido se adequaria aos objetivos destes e como estes pases po-
deriam manter sua integridade nacional sem se alinhar a uma
superpotncia (VIGEVANI, 1990).
Por fm, reforando os argumentos aqui colocados, ser uti-
lizada uma sexta seo conclusiva, na qual sero relacionados os
temas e assuntos presentes no artigo para esclarecer a situao
dos pases poca. Tambm ser explicitada nesta seo a im-
portncia dos acontecimentos ocorridos na dcada de 1960 para
a formao do sistema internacional vigente.
2. CONTEXTUALIZAO HISTRICA
2.1. Ps-Segunda Guerra Mundial
A rendio incondicional do Japo, assinada a bordo do porta-
-avies USS Missouri punha fm Segunda Guerra Mundial
(1939-1945), encerrando um captulo do sculo XX cujas conse-
quncias seriam determinantes na confgurao da nova ordem
mundial e de seus mltiplos aspectos, sobretudo polticos, eco-
nmicos e ideolgicos (VIZENTINI, 2000).
Em meio s incertezas e desorganizaes causadas pela Se-
gunda Guerra Mundial, a nova ordem se ocuparia em resgatar,
na essncia da extinta Liga das Naes
4
, o ideal de organismos
supranacionais que articulassem os interesses entre os protago-
nistas mundiais. A criao das Naes Unidas, referendada na
Conferncia de So Francisco (1945), do Fundo Monetrio Inter-
nacional e do Banco Mundial em Bretton Woods so exemplos
do esforo poltico em institucionalizar os canais de negociao e
cooperao entre os pases, embora a atuao dos incipientes or-
ganismos internacionais no convergisse com interesses comuns
a todos os representados (LINHARES, 2000).
As condies do ps-Segunda Guerra Mundial ilustravam a
nova distribuio do poder nas relaes internacionais, em virtu-
4
Agremiao de pases estabelecida em 1919, no tratado de Versalhes, cuja principal
prerrogativa consistia em mediar disputas internacionais (OXFORD DICTIONARY,
2007). A ausncia de poder punitivo provaria a inefcincia da Liga frente s agres-
ses internacionais perpetradas por alemes, japoneses e italianos no entre guerras,
acarretando posteriormente a dissoluo deste organismo internacional.
579 578
de dos diferentes graus e formas de envolvimento dos protagonis-
tas naquele confito
5
. Estados Unidos e Unio Sovitica constitu-
am o primeiro escalo da nova ordem, ainda que a infraestrutura
e os profundos efeitos da guerra sobre a demografa e a economia
deste ltimo pas comprometessem o equilbrio frente ao rival es-
tadunidense (PAINTER, 1999). No mbito militar, os Estados Uni-
dos eram incontestes no aspecto estratgico (bases navais, areas
e terrestres), operacional (potencial de empreender ofensivas) e
tecnolgico, cuja posse de arsenal nuclear seria exclusiva deste
pas at agosto de 1949, quando os soviticos testariam, com su-
cesso, sua prpria bomba atmica (VIZENTINI, 2000).
Britnicos e franceses ainda mantinham parte de seus ex-
tensos imprios ultramarinos, herana do apogeu do imperia-
lismo europeu do sculo XIX, ainda que a nova distribuio de
poder privasse ambas as potncias de possu-los indefnidamen-
te ou assumir maior protagonismo mundial, como a retirada bri-
tnica na guerra civil grega
6
(VIZENTINI, 2000) revelaria. O des-
monte colonial, no longo prazo, seria inevitvel.
A Alemanha foi ocupada e fragmentada, a exemplo de sua
capital, Berlim, em quatro zonas, administradas por soviticos,
estadunidenses, franceses e ingleses, como previsto na Confern-
cia de Potsdam
7
. O Japo remanescia devastado pelo bombardeio
sistemtico das foras dos Estados Unidos, durante o confronto, e
por duas bombas nucleares, em Hiroshima e Nagasaki (PAINTER,
1999), alm de se submeter ocupao dos Estados Unidos e a uma
nova constituio, limitando seu potencial militar autodefesa.
No Terceiro Mundo, eclodiam movimentos de libertao na-
cional em consequncia de dcadas de colonizao e na emer-
gncia do confito ideolgico que marcaria a segunda metade do
sculo XX. O enfraquecimento das potncias europeias deixava
um vcuo de poder, e a perspectiva de alinhamento dos pases
recm-emancipados constitua riscos e oportunidades s super-
potncias e seus aliados (VIZENTINI, 2000).
2.1.1 A bipolarizao mundial
O fm da guerra marcava novos contornos para a relao entre as
superpotncias. A ameaa do Fascismo, regime poltico de extre-
ma-direita que se multiplicou, sobretudo, no continente europeu
durante o perodo do entreguerras, saa de cena e o atrito entre li-
berais e socialistas que se evidenciara anteriormente retornava
agenda dos dirigentes polticos (HOBSBAWM, 2008). A proposta
sovitica, cujo meio de superar o sistema de acumulao de capi-
tal pressupunha a derrubada dos governos no socialistas era, de
fato, irreconcilivel com o desenvolvimento de instituies que
preservassem o mesmo sistema (HOBSBAWM, 2008).
A instaurao da ditadura do proletariado por intermdio de
uma vanguarda partidria e a estatizao e planifcao econmica
na regio sovitica no seriam ideias facilmente aceitas pelo Oci-
dente, amparado em tradies representativas (ainda que apenas
tericas, em muitos casos), na livre iniciativa e no livre mercado.
Interesses diametralmente opostos e clculos incertos nor-
teariam os rumos da Guerra Fria. Amparada na desconfana
acerca das intenes do Ocidente e, sobretudo, na sbita incur-
so alem no territrio russo em 19418 a principal preocupao
de Stalin referia-se integridade territorial da Unio Sovitica,
como as zonas de infuncia delimitadas em Yalta
8
e a criao de
Estados-tampo no oriente europeu sugeriam. Para os socialistas
a revoluo mundial estava em segundo plano (KENNEDY, 1989).
A insurreio comunista na Grcia, as perspectivas de vitria
eleitoral do Partido Comunista na Itlia (HOBSBAWM, 2008) e o
triunfo de Mao Ts Tung e da guerrilha comunista sobre o Kuo-
mintang na China continental fortaleciam a convico estaduni-
dense de um plano sovitico com o propsito de desencadear a
revoluo mundial (KENNEDY, 1989). A ameaa comunista se
manifestava, sobretudo, na poltica interna dos pases. A partir do
corrente entendimento acerca das ambies estratgicas e ideo-
lgicas de Stalin, a gesto Truman
9
se engajaria em frme conten-
5
Embora as condies do ps-45 evidenciassem duas potncias emergentes no novo
panorama internacional, as assimetrias de poder, decorrentes do envolvimento na
Segunda Guerra Mundial, eram evidentes (PAINTER, 1999), estando de um lado os
Estados Unidos, com um rpido crescimento econmico, e de outro a Unio Soviti-
ca, com sua economia solapada pela guerra.
6
Com a expulso dos invasores alemes na Segunda Guerra Mundial, a Grcia pas-
sou por uma guerra civil entre conservadores e guerrilhas comunistas. Visando evitar
a expanso sovitica na regio houve aao direta dos Estados Unidos por meio da
chamada Doutrina Truman, que preconizava a conteno da Unio Sovitica a fm
de desestabiliz-la internamente (PAINTER, 1999).
7
Realizado em 1945 na cidade alem de Potsdam, o encontro entre representantes
dos Estados Unidos, Gr-Bretanha e Unio Sovitica estabeleceriam os princpios da
ocupao do territrio alemo aps a Segunda Guerra (OXFORD DICTIONARY, 2007).
8
Realizada em fevereiro de 1945, a conferncia de Yalta daria prosseguimento ao en-
tendimento entre os aliados em assuntos como a delimitao das fronteiras da Unio
Sovitica nos moldes de 1941 e o compromisso de Stalin com o estabelecimento de
governos democrticos na Europa Oriental, exposta na declarao conjunta dos lde-
res ento reunidos (KISSINGER, 1994).
9
Com a morte do presidente estadunidense Roosevelt, em abril de 1945, Truman as-
sumiria a Casa Branca. gesto Truman cabe uma nova postura adotada frente aos so-
viticos a clebre Doutrina da Conteno, descrita anteriormente (KISSINGER,1994).
581 580
o dos soviticos e da revoluo comunista nos pases fora da
rbita de Moscou, como a Guerra da Coreia, em 1950, mostra-
ria. Ilustrada pelo National Security Council Paper 68 (NSC-68),
assinado por Truman, a politica externa dos Estados Unidos se
empenharia em promover o crescimento econmico, poltico e
militar do mundo livre (NSC-58, 1950)
10
.
Fundamento da reconstruo da Europa, o programa de as-
sistncia econmica elaborado por Washington (Plano Marshall,
1947) visava reestruturao das endividadas economias capita-
listas europeias e a garantia do abastecimento de matrias primas
e combustveis, necessrios para a retomada do crescimento no
velho continente (VIZENTINI, 2000). O Plano Marshall teve sua
oferta estendida ao Oriente europeu, que, cedendo s presses
de Moscou, rejeitou a oferta e solidifcou a polarizao europeia
(PAINTER, 1999). Os temores de que a assistncia econmica
aproximasse os pases da Europa Oriental da infuncia estaduni-
dense implicariam o processo de Stalinizao da regio, disse-
minao de prescries adotadas na Unio Sovitica e expurgos
polticos, que seriam veementemente criticados pela indepen-
dente Iugoslvia socialista encabeada por Tito
11
(PAINTER, 1999).
As clivagens entre ocidente e oriente europeu ganhavam
dimenso militar em 1949 com a instituio da Organizao do
Tratado do Atlntico Norte (OTAN), constituindo uma aliana
dos pases do Atlntico norte, encabeada pelos Estados Unidos
em resposta a uma possvel invaso sovitica. O Pacto de Vars-
via, unindo a rbita de Moscou em assistncia mtua no caso de
invaso, s seria institudo em 1955 em resposta ao rearmamento
da Alemanha Ocidental e a posterior adeso desta OTAN. O pas-
sado belicista da Alemanha despertava inquietao nos vizinhos,
no obstante a diviso daquele pas (VIZENTINI, 2000).
A morte de Stlin, em 1953, e o incio da administrao de
Kruschev marcariam a transio da desconfana mtua para a
busca da coexistncia pacfca entre os dois sistemas distintos, em-
bora acontecimentos como a crise de Suez, que ser tratada adian-
te, e supresso da revoluo hngara
12
, em 1956, ameaassem a
estabilidade mundial (PAINTER, 1999). O embate poltico-ideol-
gico no continente europeu, que implicara planos de assistncia
econmica, pactos de defesa mtua e crises internacionais chega-
vam a um impasse, uma vez que quaisquer transgresses destes
entendimentos levariam guerra. Os anos seguintes transborda-
riam os confitos do continente europeu rumo periferia global,
o Terceiro Mundo, cujas ondas de descolonizao e tenses pol-
ticas dotavam de signifcncia global confitos locais ou regionais.
2.2 A descolonizao afro-asitica
O surto de independncias ocorrido no ps-guerra est intima-
mente ligado conjuntura internacional da Guerra Fria. O esfa-
celamento progressivo dos imprios neocoloniais inaugurava a
disputa entre as duas superpotncias por zonas de infuncia no
Terceiro Mundo. Se por um lado o prestgio dos soviticos e dos
tericos socialistas (anti-imperialistas) era um convite expan-
so da revoluo e da infuncia comunista, a posio dos Esta-
dos Unidos, manifestada na Carta do Atlntico
13
, defendia o di-
reito de todos os povos de escolher a forma de governo sob a qual
queiram viver (BICALHO, 1991, p.39), divergindo, portanto, do
status quo dos imprios neocoloniais.
A importncia da Segunda Guerra Mundial em si no deve
ser menosprezada para explicar essa onda de descolonizao.
As consecutivas derrotas britnicas e a capitulao franco-ho-
landesa nos anos 1939 e 1940, bem como a ofensiva japonesa
no Pacfco, contrariavam o mito da superioridade do homem
branco, ideia ento em voga na poca, e abriam espao para a
contestao da legitimidade racista das estruturas coloniais
(LINHARES, 2000). Ademais, a demanda de efetivo militar para
suprir os fronts da Segunda Guerra Mundial exigiu concesses
polticas s colnias e a seus habitantes, como a extenso da ci-
dadania francesa aos habitantes da Arglia ilustra (LINHARES,
2000). As ondas de libertao nacional na sia (1945-1954) e
posteriormente na frica ps-Conferncia de Bandung (1955),
compartilhavam forte vis nacionalista e se encontravam sujei-
tas ao mesmo contexto internacional. Devem ser devidamente
percebidas, entretanto, a forma de atuao das potncias coloni-
zadoras em cada caso, a importncia estratgica de cada colnia,
alm da composio poltica e a inspirao ideolgica de cada
10
Disponvel em: <http://history.state.gov/milestones/1945-1952/NSC68> ltimo
acesso em 23 de dezembro de 2012 s 21 horas.
11
Josip Broz Tito (1892-1980). Marechal e Estadista iugoslavo, foi uma importante fgu-
ra poltica da esquerda. Tito um dos expoentes do no alinhamento em razo de sua
poltica externa desvinculada das diretrizes de Moscou (OXFORD DICTIONARY, 2007).
12
Em 1956, o lder do Partido Comunista Hngaro Nagy anunciou a retirada da Hun-
gria do Pacto de Varsvia e a neutralidade daquele pas. Em resposta a este aconte-
cimento, a Unio Sovitica invadiu o pas, realinhando-o a rbita de Moscou e subs-
tituindo Nagy pelo comunista pr-Kremlin Kdr. A repercusso deste episdio seria
suavizada pela Crise de Suez, sua contempornea (PAINTER, 1999).
13
Declarao conjunta de Estados Unidos e Gr-Bretanha, afrmando o apoio destes
pases aos princpios que fundamentariam a Organizao das Naes Unidas. (Dis-
ponvel em: http://www.un.org/en/aboutun/history/atlantic_charter.shtml).
583 582
movimento, condicionadas por histricos socioculturais hetero-
gneos (BICALHO, 1991).
O incipiente nacionalismo indiano do Partido do Congresso,
mobilizado no sculo XIX por uma elite ocidentalizada educada
nas universidades londrinas, s seria massifcado nas dcadas
de 1920 e 1930 em decorrncia do agravamento da misria nas
cidades indianas, da crescente concentrao fundiria, endivida-
mento dos camponeses e da frustrao das elites com o no cum-
primento de promessas de maior autonomia colonial (BICALHO,
1991). Amparados na desobedincia civil e na no violncia, os
nacionalistas desestabilizariam o domnio colonial britnico. O
separatismo da Liga Muulmana, dentro do movimento indepen-
dentista, dividiria hindus e muulmanos, provocando confrontos
que causariam a morte de mais de 100.000 habitantes da ento
colnia (BICALHO, 1991) e a criao em 1947, mediante arbitra-
gem britnica, de ndia e Paquisto.
No sudeste asitico, a invaso japonesa, durante a Segunda
Guerra que se estendeu das ilhas Guam e Wake, no Pacifco,
Birmnia (atual Myanmar) no continente asitico (ameaando
inclusive a ndia), interrompera a administrao das potncias
coloniais. A tentativa francesa de retomar o controle da Indochi-
na entraria em confito com os interesses dos movimentos pr-in-
dependncia na regio. A derrota dos colonizadores seria selada
em maio de 1954 em Dien Bien Phu
14
, aps fracassada campanha
do exrcito francs contra uma guerrilha que, a exemplo dos co-
munistas chineses, dominava o meio rural (BICALHO,1991). O
processo de paz seria frmado no mesmo ano com acordos de
Genebra
15
. A regio passaria a ser vista por soviticos e america-
nos como importante campo de batalha ideolgica, como sugere
a famosa frase do efeito domin
16
, proferida pelo presidente esta-
dunidense Eisenhower nos anos 50 (PAINTER, 1999).
As ndias holandesas remanesceriam sob controle colonial
por menos tempo. O temor de uma vitria comunista em um
importante fornecedor de matrias primas (LINHARES, 2000)
motivaria os americanos a pressionar os Pases Baixos a conce-
derem independncia anunciada pelos insurgentes em 17 de
agosto de 1945 aos nacionalistas anticomunistas. Em 1949, a
Indonsia conquistava sua soberania. Na regio do Magreb, o Isl
e o conservadorismo social despenhariam papel importante na
luta pela independncia, onde os movimentos nacionais seriam
marcadamente anticomunistas (ZOUBIR, 1995). Apesar da des-
confana francesa acerca da infuncia americana na regio
17
,
as independncias dos protetorados do Marrocos e da Tunsia
seriam declaradas em maro de 1956. A Arglia s conquistaria
sua independncia, em 1962, aps longos confrontos entre a ad-
ministrao colonial e a guerrilha Front de Libration Nationale
(FLN)(ZOUBIR,1995).
As independncias na frica subsaariana compartilhariam
instabilidade e ausncia de coeso nacional, sobretudo em vir-
tude das delimitaes institudas pelas potncias europeias. O
caso nigeriano, que engloba em um mesmo territrio nove gru-
pos tnicos principais, 248 dialetos e trs religies predominantes,
ilustra este raciocnio (BICALHO, 1991). Inspirados na descolo-
nizao asitica, os movimentos se diferenciariam signifcativa-
mente. A Costa do Ouro (atual Gana) aplicaria o modelo indiano,
baseado na desobedincia civil e na no violncia, para comba-
ter o domnio britnico, obtendo independncia em maro de
1957. Angola e Moambique, por sua vez, entrariam na luta ar-
mada contra Lisboa (LINHARES, 2000). O Congo, aps sua inde-
pendncia, sofreria, a exemplo do Sudo, uma longa guerra civil,
disputada entre o centralizador Patrice Lumumba, apoiado pelos
soviticos e assassinado em 1961, e os separatistas (aliados dos
Estados Unidos) da provncia de Katanga (BICALHO, 1991).
A importncia das matrias primas do continente para o mer-
cado internacional (gneros agrcolas, petrleo, cobre, diamantes,
bauxita, mangans e borracha, entre outros) teria papel relevante
a ponto de condicionar ou inviabilizar o envolvimento de estadu-
nidenses e soviticos na regio.
Infuenciados pelas potncias europeias por meio do sistema
de mandatos e das fronteiras institudas mediante acordo
18
, pases
14
Vilarejo no noroeste do Vietn do Norte, onde seria consolidada a derrota defnitiva
das foras coloniais francesas na Indochina (KISSINGER, 1994).
15
A conferncia de Genebra estabeleceria, a partir do paralelo 17, a Repblica Demo-
crtica do Vietn (comunista) ao norte e a Repblica do Vietn ao sul, caracterizando
tal demarcao como um arranjo administrativo para facilitar o reagrupamento
de foras militares antes das eleies internacionalmente supervisionadas (KSSIN-
GER,1994), sendo os processos eleitorais ocorreriam dentro de dois anos.
16
A expresso efeito domin lidava com a perspectiva de vitria da guerrilha comu-
nista na Repblica do Vietn (do Sul) e o possvel efeito cascata deste acontecimento
nos pases do sudeste asitico (Laos, Camboja, Tailndia, Birmnia e Malsia) e at
mesmo no Japo (PAINTER, 1999).
17
A campanha dos Estados Unidos no norte da frica durante a Segunda Guerra e o
vis anticolonial deste pas motivavam suspeitas na Frana quanto convergncia de
interesses entre os dois pases no tocante ao Magreb (ZOUBIR, 1995).
18
O sistema de mandatos remonta o fm da Primeira Guerra Mundial, onde as provncias
do Imprio Otomano no Oriente Mdio foram divididas entre Frana e Gr-Bretanha.
585 584
como Sria, Jordnia, Iraque e Lbano compartilhariam as tenses
nacionalistas do mundo colonial. A instituio do Estado de Isra-
el em territrio palestino, em 1948, e a guerra de independncia
deste pas agravariam a instabilidade regional, reforando o ideal
da solidariedade rabe. O Egito, encabeado pelo pan-arabista
19
Gamal Abdel Nasser, atrairia a ateno dos Estados Unidos ao
comprar armamentos de origem tchecoslovaca e sovitica, com
vistas a contrabalancear Israel e iniciar uma crise de propores
globais em torno da nacionalizao do canal de Suez, em 1956
(PAINTER, 1999). O peso do respaldo poltico junto aos soviticos
provaria resistir operao conjunta de israelenses, franceses e
ingleses para derrub-lo. Explorar o jogo poltico internacional a
seu favor renderia a Nasser papel de destaque no Oriente Mdio e
no mundo subdesenvolvido, que lutava contra o domnio colonial.
As emancipaes das colnias, distintas entre si, no tarda-
riam a estabelecer vnculos. Realizado na capital do Ceilo (Sri
Lanka), Colombo, um encontro entre representantes de daquele
pas e de Birmnia, ndia, Indonsia e Paquisto seria o primeiro
passo para empreender uma reunio multilateral entre os pases
recm-independentes, a ser realizada em Bandung, na Indonsia
(MOSJOV, n.d.).
2.2.1 Conferncia de Bandung
A reunio de 29 pases
20
do Terceiro Mundo na cidade indonsia
de Bandung trouxe uma nova perspectiva para a bipolarizao
ideolgica mundial (MOSJOV, n.d.). Idealizada por eminentes f-
guras internacionais como o primeiro ministro indiano Jawahar-
lal Nehru, as linhas de Bandung, aludidas em seus 10 princpios
21
,
se manifestariam na cooperao econmica e estreitamento de
laos comerciais, mas, sobretudo na solidariedade conjunta aos
processos de independncia na sia e na frica e acerca do ideal
de neutralidade no cenrio mundial, marcado pelos polos socia-
lista e capitalista. De fato, a importncia fundamental de Ban-
dung reside na ideia comum a todos os pases reunidos, referente
liberdade de ao no mbito mundial, e no a uma aliana de
carter regional (MOSJOV, n.d.).
Embora as perspectivas mais ortodoxas dentro do Kremlin
condenassem a neutralidade de Bandung, a administrao Krus-
chev encarava os fatos apresentados como canais de atuao para
a diplomacia sovitica, de modo que a aquisio de importantes
aliados pr-Moscou seria uma questo de tempo (BROWN, 1966).
Observado com receio por Washington, o Esprito de Bandung se
pronunciaria a favor do socialismo, destacando sua neutralidade
frente s superpotncias (LINHARES, 2000). Preocupao seme-
lhante seria compartilhada pela Gr-Bretanha que, desde o fnal
da Segunda Guerra, trabalhava em conjunto com os aliados esta-
dunidenses o processo de transio para a independncia de suas
colnias, buscando afast-las da esfera socialista (TARLING, 1992).
Embora a institucionalizao do no alinhamento fosse se
consolidar apenas em Belgrado, a cooperao visando ao respeito
soberania e autodeterminao nacional frmaria a pretenso co-
mum s naes no alinhadas de constituir uma terceira via, no
entre dois polos, porm livre para atuar dentro de ambos, confor-
me suas necessidades e interesses nacionais (BROWN, 1966).
3. OS NO ALINHADOS
O grupo de pases reunido nos primeiros dias de setembro de
1961 possua caractersticas to heterogneas que, no fosse pela
conjuntura vigente, seria difcil cogitar qualquer interesse com-
partilhado entre estes (COHEN, 1973). Assim, torna-se vital para
a compreenso dos objetivos deste diversifcado Movimento o
conhecimento dos atores que o compe, assim como suas neces-
sidades e seu histrico.
Como caracterstica comum entre estes pases reside o fato de
todos terem lidado, mesmo que de modos diferentes, com o im-
perialismo e com constantes intervenes externas nocivas suas
autonomias (HOBSBAWM, 2008). A formao nacional dos no
alinhados foi igualmente confituosa, envolvendo majoritaria-
mente confitos armados principalmente no que tange aos seus
processos de independncia, refetindo assim o problemtico pro-
cesso de descolonizao que passaram (PRENSA LATINA, 1981).
A difculdade de se obter o reconhecimento de sua soberania pe-
19
A ideologia fundamentada na unio de todos os Estados rabes (OXFORD DIC-
TIONARY, 2007).
20
Estavam presentes em Bandung representantes de Ceilo (Sri Lanka), Birmnia
(Myanmar), ndia, Indonsia, Paquisto, Afeganisto, Camboja, Repblica Popular
da China, Egito, Etipia, Costa do Ouro (Gana), Ir, Iraque, Japo, Jordnia, Laos, L-
bano, Libria, Lbia, Nepal, Filipinas, Arbia Saudita, Sudo, Sria, Tailndia, Turquia,
Repblica Democrtica do Vietn (Vietn do Norte), Vietn (do Sul) e Imen (DE-
CLARAO DE BANDUNG,1955).
21
Dentre os 10 princpios, cabe aqui ressaltar os seguintes: 2) respeito soberania e
integridade territorial de todas as naes; 3) reconhecimento da qualidade de todas
as raas e naes, grandes ou pequenas; 7) constrangimento de atos e ameaas de
agresso a partir do uso da fora contra a integridade territorial ou a independncia
de um pas (MOSJOV, n.d.).
587 586
rante o sistema internacional tambm era grande por problemas
que envolviam tanto suas polticas internas bastante confituo-
sas devido a disputas pelo poder e desestruturao social quanto
s relaes destes com as grandes potncias (MAGDOFF, 1978).
Chesneaux, importante historiador francs, usa como expli-
cao para estas desigualdades a problemtica dos chamados
pontos de partida neste grupo de pases. Por terem suas estrutu-
ras sociais bastante alteradas devido ao sistema colonial o qual
substitua a economia original local por um sistema de produo
em massa de artigos muitas vezes estranhos sua cultura es-
ses pases possuam uma diviso desequilibrada tanto da terra
quanto de conhecimentos de produo (CHESNEAUX, 1976). A
problemtica se refetia tambm no modo em que a sociedade
era estruturada, visto que, para serem aceitos, os colonizadores
apoiavam um grupo em particular da regio em detrimento aos
demais, havendo assim um monoplio da riqueza e do poder por
parte de uma faco e a subjugao por parte de outras (CHES-
NEAUX, 1976). Este processo desestruturante gerou confitos
pelo poder com dimenses catastrfcas, como o ocorrido em
Ruanda
22
, pas palco de um dos maiores genocdio j vistos, pos-
suindo problemas sociais e polticos em decorrncia desta at a
atualidade (HUMAN RIGHTS WATCH, 2006).
A poltica imperialista serviu ento como obstculo para
diversos desses pontos por meio da explorao exaustiva dos
recursos naturais e da desestruturao socioeconmica desses
pases (CHESNEAUX, 1976, p. 114). Como consequncia, h nes-
sas regies um desenvolvimento socioeconmico aqum ao das
demais potncias, sendo uma grande parte do Terceiro Mundo
subjugado a dependncias e a crises sociais, polticas e econmi-
cas (VIGEVANI, 1990).
Assim, no importa o tipo de processo de independncia dos
pases seja ela obtida por meios diplomticos, como o caso da
Indonsia; conquistada pelo meio de confitos armados, como
Cuba; por revolues pacfcas, como a ndia, ou at mesmo o
caso da Iugoslvia, a qual no foi formalmente colonizada, mas
que buscava uma maior autonomia , a problemtica do imperia-
lismo permaneceu mesmo aps seu fm formal, perpetuando a
desigualdade e favorecendo as grandes potncias principalmen-
te na dimenso econmica (MAGDOFF, 1978). Esta relao en-
tre as superpotncias e o Terceiro Mundo observada no perodo,
tambm chamada de neocolonialismo, representou as maiores
denncias do Movimento dos Pases No Alinhados, que critica-
vam veemente a subordinao que os antigos Imprios queriam
continuar impondo a eles (VIGEVANI, 1990). ento de fcil en-
tendimento a necessidade de unio entre os subalternos, dado
aos problemas e necessidades em comum.
Deste modo, houve uma profunda mudana no comporta-
mento destes pases, que abandonaram sua atitude passiva para
reconquistar, sobretudo, sua autoconfana, denegrida por scu-
los de racismo e aculturao (MAGDOFF, 1978). Esta transfor-
mao se deu principalmente por meio da militncia ativa dos
chefes de Estado, que denunciavam o neocolonialismo e suas
implicaes. Lderes como Nehru, Sukarno, Nasser, Gandhi, Tito,
Mao Ts-tung
23
, entre outros, fcaram famosos por propiciar no-
vos rumos s polticas de seus pases. Entretanto, apesar de esta-
rem amplamente baseados no apoio popular, no se pode dizer
que estes governos eram sempre democrticos: muitos desses
24
,
para prosseguir com suas polticas, optavam por um regime auto-
ritrio, quase sempre de natureza militar (VIGEVANI, 1990).
Reconhecem-se assim muitas das caractersticas que uniam
esses pases, fazendo-os muitas vezes ignorar suas diferenas
culturais, polticas e religiosas em prol de um objetivo comum
(PRENSA LATINA, 1981). Assim, para concretizar os objetivos da
seo, urge a relao do Movimento, assim como de seus anseios
com a conjuntura de Guerra Fria, vital para o entendimento dos
escopos do MNA, dado ao processo posterior formao nacio-
nal desses Estados.
Para tanto, necessrio recordar dos constantes embates
entre os blocos socialista e capitalista e de que, para os pases
recm-independentes havia, em um primeiro momento, apenas
a escolha de se aliar a um dos blocos para receber deste ajuda
militar e fnanceira. No entanto, tal opo era amplamente inde-
sejada, visto que contrariaria profundamente a necessidade de
afrmao da independncia desses pases, a qual seria invalida-
da caso fosse concretizada qualquer aliana com algum dos blo-
cos (MAGDOFF, 1978).
A conquista de autonomia poltica seguida por uma subordi-
nao a qualquer um dos blocos seja ele capitalista ou socialista
no fazia sentido para os futuros No Alinhados, sendo ento na-
22
O genocdio, ocorrido em 1994, levou mais de 800.000 pessoas morte (HUMAN
RIGHTS WATCH, 2006).
23
ndia, Indonsia, Egito, ndia, Iugoslvia e China, respectivamente.
24
Egito, China, Iugoslvia, entre outros, tiveram governos autoritrios os quais, ape-
sar de incentivarem algumas polticas positivas, promoveram regimes de censura,
perseguio e tortura.
589 588
tural uma aliana para ajuda e reconhecimento mtuo. A evaso
de alianas com os blocos de poder no signifca, entretanto, que
estes Estados estavam vetados de qualquer relao com os Esta-
dos Unidos ou com a Unio Sovitica. Pelo contrrio, era deseja-
da, para a obteno de um desenvolvimento scio econmico, a
relao com ambas superpotncias, de modo neutro, a conquis-
tar sempre os objetivos desejados. O Egito ento pioneiro nesse
tipo de relao, que visava utilizar ambos os blocos complemen-
tarmente para obter um desenvolvimento mais efcaz, neutro e
no alinhado (VIGEVANI, 1990).
Para ilustrar esse tipo de poltica pode-se citar o controverso
caso da Questo de Suez, citada anteriormente. Mesmo que o Egi-
to tenha conquistado sua independncia da Inglaterra em 1922,
este pas remanesceu na esfera de infuncia da antiga metrpole
at meados do sculo XX, havendo uma relao de carcter quase
colonial entre os dois pases sendo o pice desta a ainda per-
manncia de tropas inglesas no Canal de Suez (VIGEVANI, 1990).
Foi apenas com uma crescente onda nacionalista e antibritnica
nos anos 50 que se tornou possvel o fm do regime monrquico
pr-ingleses para dar lugar a uma Repblica, em uma transio
marcada pela a ascenso de Nasser ao poder. Tal lder, em ao
conjunta com o Movimento dos Ofciais Livres
25
, foi responsvel
por uma maior consolidao da independncia de seu pas, a qual
teve como marca a nacionalizao do Canal supracitado, evacu-
ando as tropas inglesas do local. Visando ainda confrmar uma
poltica independente e de no alinhamento, foi tornada pblica
a compra de armamentos soviticos pelo Egito, causando, assim,
uma comoo nos pases do bloco capitalista (MAGDOFF, 1978).
Por parte dos Estados Unidos, houve como refexo uma re-
ao imparcial, dado ao medo de uma maior aproximao do
Egito tanto com outros pases rabes como com a prpria Unio
Sovitica (VIGEVANI, 1990). Entretanto, o comportamento de
seus aliados no foi o mesmo, j que, utilizando como justifcati-
va a invaso de Israel regio, houve uma interveno imediata
de tropas inglesas e francesas, as quais utilizavam o discurso de
proteo para a permanncia no local. O confito teve fm ape-
nas com um ultimato da ONU, o qual obteve apoio de diversas
naes inclusive a estadunidense, pelos motivos citados ante-
riormente e que previa a retirada dos invasores assim como a
constituio de uma fora internacional encarregada do cessar
fogo na regio (PRENSA LATINA, 1981).
Infuenciada por esta poltica, a ndia passou a adotar aes
semelhantes egpcia, prezando sempre pelo relacionamento
com ambos os blocos (SCHWEINITZ, 1983). Deste modo, aps
seu processo de independncia, o Estado indiano passou a ter
uma economia baseada em Planos Quinquenais
26
, no molde sovi-
tico. Entretanto, para assegurar a sua poltica de neutralidade, as
relaes com o bloco capitalista continuaram sendo mantidas, de
modo a incorporar elementos do capitalismo em uma economia
mista, havendo assim investimentos nos setores pblico e privado
(CHATTERJEE, 2004). Outra evidncia deste tipo de poltica pode
ser observada na agricultura do pas, na qual, para se evitar on-
das de fome como a ocorrida com a Crise de Bengala (1943)
27
,
o governo utilizou tanto organizaes privadas como cooperati-
vas pblicas para seu desenvolvimento (SCHWEINITZ, 1983).
A Iugoslvia praticou tambm polticas semelhantes de com-
plementaridade entre os blocos de poder e se destacou princi-
palmente por estar localizado no continente europeu, prximo
tanto ao polo socialista como o capitalista. Aps ter conquistado
sua reintegrao nacional, liderada principalmente pelo General
Tito, o Estado adotou uma economia socialista, porm no ne-
cessariamente pr-Unio Sovitica. Assim, a Iugoslvia alternou
sua poltica externa de modo sempre ter tanto seus interesses
como a sua identidade nacional prevalecida, tendo ora praticado
acordos com os Estados Unidos, ora se reaproximado de Moscou
(HOFFMAN et al., 1962). Como exemplo, pode-se citar o inicial
afastamento da Iugoslvia em relao Unio Sovitica devido ao
carcter exploratrio que a superpotncia socialista queria impor
ao regime de Tito. A fm de substituir este vcuo comercial, houve
ento uma aproximao iugoslava com os Estados Unidos, prin-
cipalmente na forma econmica. Assim, a reaproximao com a
Unio Sovitica s foi possvel a partir da aceitao desta da polti-
ca no alinhada da Iugoslvia, a qual deveria ser livre para estabe-
lecer acordos comerciais (HOFFMAN et al., 1962).
Para fnalizar, tem-se tambm o caso cubano, que contou com
um forte movimento de guerrilha para consolidar seus interesses
nacionais. Apesar de ter conquistado sua independncia ainda no
sculo XIX, o pas ainda era alvo de uma forte interveno externa,
principalmente ao se considerar o descaso do Governo com a po-
25
Organizao de carcter militar fundada por Nasser com o objetivo de derrubar o
regime monrquico do Egito.
26
Instrumento de planejamento econmico o qual se estabeleciam metas com o pra-
zo de cinco anos para o desenvolvimento da economia do pas.
27
Intempries climticas levaram a uma infao exorbitante dos preos do arroz, le-
vando morte mais de um milho de indianos (BHATIA, 1985).
591 590
pulao local em contraponto com a preocupao excessiva deste
com as empresas estrangeiras (HUBERMAN et al., 1960). Assim, vi-
sando fndar tal situao, revolucionrios como Che Guevara e Fi-
del Castro iniciaram um movimento armado que, em 1959, deps o
ditador pr-Estados Unidos Fulgncio Batista e iniciou um governo
planifcado, repleto de reformas sociais e nacionalizaes, privile-
giando sempre uma poltica ideologicamente neutra, nos moldes
do Egito e da Iugoslvia. Entretanto, a nacionalizao de diversas
empresas estadunidenses principalmente petrolferas e a recusa
de maiores negociaes causou um enorme descontentamento no
governo de Washington, que, como punio, promoveu um embar-
go econmico ilha. Esta passagem culminou em um rompimento
diplomtico forado de Cuba com o bloco capitalista, originando
assim o seu rumo socialista pr-URSS (HUBERNAN et al., 1960).
4. A AMEAA NUCLEAR: A DISPUTA PELO PODER
E O REFLEXO NA PERIFERIA
Com o fm da Segunda Guerra Mundial e a ascenso dos Estados
Unidos e da Unio Sovitica como potncias econmicas e mili-
tares, a humanidade se viu mergulhada em uma nova guerra. Pois,
como afrma o flsofo Tomas Hobbes, a guerra consiste no
s na batalha, ou no ato de lutar: mas num perodo de tempo em
que a vontade de disputar pela batalha sufcientemente conhe-
cida (HOBBES, 1651, apud HOBSBAWM, 2008, p. 224).
Ideologicamente opostos, EUA e URSS buscavam expandir
suas reas de infuncia sobre o resto do mundo, o qual estava
sob constante ameaa de um confito entre as potncias. Vrias
geraes viveram sombra de uma possvel guerra nuclear global,
que se acreditava poder iniciar a qualquer momento, uma vez
que Estados Unidos e Unio Sovitica seguiram a poltica arma-
mentista, investindo cada vez mais na produo de armamentos,
tanto convencionais como nucleares (HOBSBAWM, 2008).
4.1. O poder nuclear
O uso de armas nucleares foi observado pela primeira vez no fm
da Segunda Guerra Mundial, em 1945, no ataque contra as cida-
des japonesas de Hiroshima e Nagasaki. H controvrsias sobre o
primeiro uso da bomba, ao fm da Segunda Guerra, uma vez que
partindo de um argumento norte-americano, esse seria o nico
jeito de encerrar o confito, ao conter as foras japonesas; porm,
tambm possvel analisar pelo ponto de vista de que o uso da
bomba atmica serviu como um meio para os Estados Unidos se
proclamarem como maior potncia militar do planeta. A primei-
ra utilizao de armas nucleares pode ser considerada, alm de
ltimo ato militar da Segunda Guerra, a primeira grande opera-
o da Guerra Fria, que introduziu um elemento de risco nas re-
laes internacionais do ps-guerra (KARNAL et al, 2011).
A rivalidade americano-sovitica sobre a questo das armas
nucleares foi o que, acima de tudo, defniu a bipolaridade extre-
ma da Guerra Fria (BEST et al, 2004, p. 232, traduo nossa). No
incio da dcada de 1950, os poderes das duas potncias no es-
tavam em equilbrio, e a balana estava claramente a favor dos
Estados Unidos, uma vez que eles foram os pioneiros na produ-
o de tecnologia nuclear. Os EUA estavam um passo frente da
URSS em questes militares, devido ao fato de possurem tecno-
logia para construir bombas atmicas, e o presidente norte-ame-
ricano poca, Eisenhower (1953-1961), investiu fortemente em
armamentos nucleares e se baseou na noo de retaliao em
massa, ou seja, a ideia de que os Estados Unidos estariam pron-
tos para retaliar qualquer tipo de ataque sovitico com armas nu-
cleares (BEST et al., 2004).
O investimento em armas nucleares pelo lado ocidental ge-
rou o chamado dilema de segurana
28
de Herz. O termo se apli-
ca tambm corrida armamentista observada durante a Guerra
Fria, e, dessa forma, aps adquirir tecnologia nuclear, a Unio
Sovitica passou a se armar tambm, de modo que ambas as
potncias passaram a usar a ameaa nuclear como instrumento
poltico (HOBSBAWM, 2008).
O potencial de retaliao estadunidense s funcionou como
forma de ameaa Unio Sovitica enquanto os EUA apresenta-
vam superioridade blica, mas com a entrada da URSS na corrida
armamentista e o sucesso sovitico na corrida espacial, a ameaa
partia dos dois lados e o poder de destruio nuclear poderia le-
var a propores devastadoras (BEST et al., 2004).
4.2. Reflexos na periferia
Com os movimentos de descolonizao da frica e da sia e a
Conferncia de Bandung, as relaes internacionais foram mar-
cadas pela manifestao de um terceiro grupo de pases, alheio
aos dois blocos rivais durante a Guerra Fria. Os pases recm-in-
28
Este termo est ligado ao fato de que os grupos ou os indivduos, por estarem pre-
ocupados com sua segurana, esforam-se para buscar mais poder a fm de se defen-
der de possveis ameaas de outros, iniciando assim um crculo vicioso de acmulo
de poder (HERZ, 1950).
593 592
dependentes buscavam uma alternativa de insero internacio-
nal autnoma e independente (SARAIVA, 2001). Difcilmente os
pases descolonizados conseguiriam seguir os passos de desen-
volvimento de suas antigas metrpoles, porm esse no era o inte-
resse dos mesmos, e como afrma Frantz Fanon (1979, pp.26-27):
A descolonizao jamais passa despercebida porque atinge o ser,
modifca fundamentalmente o ser, transforma espectadores sobre-
carregados de inessencialidade em atores privilegiados, colhidos
de modo quase grandioso pela roda-viva da histria. Introduz no
ser um ritmo prprio, transmitido por homens novos, uma nova
linguagem, uma nova humanidade. A descolonizao , na verdade,
criao de homens novos. Mas esta criao no recebe sua legitimi-
dade de nenhum poder sobrenatural; a coisa colonizada se faz no
processo mesmo pelo qual se liberta.
O surgimento de novos Estados independentes era interes-
sante aos Estados Unidos e Unio Sovitica, uma vez que as
duas potncias poderiam aumentar suas respectivas reas de
infuncia ao estreitar relaes com os continentes africano e
asitico. Na dcada de 1950, EUA e URSS proporcionaram ajuda,
por meio de emprstimos e instalao de embaixadas e universi-
dades na frica. Tal ajuda, conciliada aos confitos internos e s
independncias recentes, tornaram o continente um novo palco
da Guerra Fria (SARAIVA, 2001).
Entretanto, muitos dos pases no continente africano e no
continente asitico haviam conquistado a independncia recen-
temente e no possuam interesse em se aliar a nenhuma das po-
tncias, j que buscavam meios prprios de desenvolvimento, por
meio de uma abordagem particular da poltica externa (ALLISON,
1988), j que se unir a um dos blocos predominantes poderia tra-
zer novamente a dependncia econmica em relao as grandes
potncias. E, embora o confronto entre as duas superpotncias
dominasse o cenrio internacional, nem todos os confitos rela-
cionados ao Terceiro Mundo no estavam essencialmente ligados
Guerra Fria, e os Estados no comunistas, e tambm alguns co-
munistas, do Terceiro Mundo no possuam qualquer inteno
de se envolverem em um confito global (HOBSBAWM, 2008).
Dessa forma, apesar das tentativas provenientes dos EUA
de globalizar a Guerra Fria e dos confitos internos do Terceiro
Mundo, as armas nucleares tinham pouca utilidade prtica para
exercer infuncia direta aos pases perifricos bipolarizao
mundial (BEST et al., 2004). O grupo dos No Alinhados possua
como objetivo promover um desenvolvimento estvel e eliminar
as fontes de confitos regionais e globais, alm de direcionar suas
energias s tentativas de diminuir as tenses entre as grandes po-
tncias (ALLISON, 1988).
4.3. O desarmamento como necessidade mundial
Alm da luta contra o imperialismo e o colonialismo e do desejo de
buscar um desenvolvimento autnomo e de se desvincular da in-
funcia dos EUA ou da URSS, o Movimento dos Pases No Alinha-
dos tem, tambm, como objetivo a paz e o desarmamento. Assim
como no era interessante participar de um confito global, tam-
bm era importante aos no alinhados que tal confito no aconte-
cesse, uma vez que uma guerra nuclear poderia causar propores
catastrfcas que comprometeriam todo o planeta (JUDT, 2007).
Os movimentos contra a corrida armamentista partiam no
somente dos pases no alinhados, mas surgiam igualmente den-
tro das sociedades civis de pases pertencentes aos blocos. Para
certos grupos, isso inspirava movimentos a favor de um desar-
mamento urgente. Na Inglaterra, em 1958, por exemplo, surgiu
a Campanha Pelo Desarmamento Nuclear, liderada por grupos
esquerdistas, a favor da no violncia e contra o uso de armas nu-
cleares. Tal campanha dirigia reivindicaes ao prprio governo
britnico (JUDT, 2007).
A ameaa nuclear e a possibilidade constante de incio de
uma guerra produziram movimentos internacionais pela paz,
dirigidos especifcamente contra as armas nucleares, os quais se
tornaram por vezes movimentos de massa pela Europa (HOBS-
BAWM, 2008), como o exemplo britnico citado.
Assim como era de interesse a diversos grupos, e havia ins-
pirado diversos movimentos a favor da paz, o desarmamento era
tambm de grande interesse aos no alinhados, uma vez que os
princpios de Bandung defendiam a luta pela paz por meio da
cooperao e da solidariedade internacional, alm da oposio
Guerra Fria (SANTOS et al, 2003).
Alm dos perigos presentes na corrida armamentista, o teste
de armamentos nucleares foi mais um episdio que aumentou a
ateno do Movimento dos No Alinhados em relao ao desar-
mamento. Particularmente testes nucleares no Pacfco e no Saa-
ra obtiveram uma publicidade negativa por parte dos pases que
no desejavam se alinha, uma vez que os testes revelavam uma
possibilidade de que as armas realmente fossem utilizadas, o que
tornou o desarmamento um assunto ainda mais pertinente a ser
tratado na conferncia de Belgrado (ALLISON, 1988).
595 594
5. IMPORTNCIA DA FORMAO DE UM BLOCO
necessrio concentrar agora todos os esforos pacfcos
e todas as foras do mundo (...) a fm de contribuir,
mediante aes enrgicas, ao triunfo da paz.
Josip Broz Tito
29
A conscincia de que os problemas em voga na poca da Guerra
Fria abalariam toda a humanidade levou os pases no alinhados
a se unirem em prol de objetivos comuns como a paz, o fm das
ameaas nucleares e o respeito dignidade humana. A repercus-
so necessria para temas to relevantes da agenda internacio-
nal demandava a formao de um bloco coeso e consciente. A
aliana do Terceiro Mundo
30
foi formada no contexto descrito em
sees anteriores (HOBSBAWM, 2008). Existem estudos recor-
rentes acerca da necessria formao de blocos, uma vez que as
relaes internacionais so permeadas por alianas, ou seja, por
ajustes instrumentais entre pases e transitrios s mudanas in-
ternacionais (STEIN, 1993).
5.1. Integridade nacional e o seu reconhecimento
A partir da dcada de 60, a comunidade internacional se deparou
com o desenvolvimento e a ascenso do Terceiro Mundo a pata-
mares regulares, mas expressivos. Os fruns de discusses e de to-
mada de deciso foram ampliados (...) o Terceiro Mundo no
apenas uma rea para ser estudada, mas um lugar a partir do qual
se fala (MIGNOLO, 1993, p. 123, traduo nossa). A Conferncia
de Belgrado foi um cenrio de coeso entre os pases em desen-
volvimento ps-Conferncia de Bandung e de ameaa de confito
entre as grandes potncias. A Conferncia consistiu no intercm-
bio de opinies de 25 pases do Terceiro Mundo sobre a situao
internacional, o no alinhamento e a coexistncia pacfca entre
os Estados apesar de suas diferenas polticas, econmicas, so-
ciais e culturais (SUARZ, 1975).
As relaes entre os Estados so permeadas ora por coopera-
o e solidariedade, ora por confito de interesses e disputas. Con-
tudo, todas as naes desejam alcanar objetivos e por meio de
blocos que os estados complementam suas capacidades, sejam
elas militares, fnanceiras ou polticas, alm de amplifcar os efei-
tos de suas aes (STEIN,1993). Isso porque, segundo Vigevani
(1990), a lgica da cooperao e da ajuda internacional so ques-
tes essenciais para o desenvolvimento do Terceiro Mundo. Por es-
ses motivos, a integrao por meio de alianas foi opo de tantos
Estados para a concretizao de interesses comuns (LISKA, 1968).
Conceitos importantes das relaes internacionais como auto-
determinao dos povos, no interveno, soberania, integridade
nacional e integrao constam nos ideais do Movimento dos No
Alinhados para questionar a polarizao da ordem internacional e
a poltica neocolonial das grandes potncias (SUARZ, 1975).
O princpio da autodeterminao defendido pela Carta das
Naes Unidas para o desenvolvimento de relaes amistosas en-
tre os Estados (ALEXANDER; FRIENDLANDER, 1980). O conceito
ainda permeado por critrios flosfcos e histricos do Direito
Internacional Pblico a Declarao Universal dos Direitos do
Homem, (...) vincula o princpio da autodeterminao dos povos
aos direitos humanos, subordinando a validade da soberania
vontade do povo (LITRENTO, 1964, p. 28).
Em linhas gerais, o fundamento central da autodeterminao
defender a dignidade e os direitos humanos no que tange a par-
ticipao livre e plena dos povos. A cada Estado reconhecido
o direito de decidir de forma autnoma na esfera interna, sem
infuncias estrangeiras, ou seja, o Estado soberano dentro de
seu territrio
31
A soberania nas Relaes Internacionais entre
os Estados signifca independncia. A independncia em relao
a uma parte do globo o direito de exercer as funes estatais
nessa regio, excluindo todos os demais Estados (HUBBER apud
VARELLA, 2012, p. 263).
Dentre os temas debatidos pela cpula de Belgrado, a integri-
dade nacional e os movimentos de independncia estiveram no
centro dos debates entre os pases em desenvolvimento. O con-
ceito de integridade nacional refere-se inviolabilidade territo-
rial, da populao e tambm a no ingerncia interveno nas
questes internas de um Estado soberano (KRASNER, 1999). O
respeito mtuo soberania, integridade nacional, no-agres-
so e no-interveno nos assuntos internos so princpios es-
senciais para a coexistncia pacfca almejada nos discursos dos
lderes presentes na Conferncia de Belgrado (SUREZ, 1975). A
Conferncia, portanto, sinalizou a instalao de uma nova ordem
29
Ex-Presidente da Iuguslvia em discurso na Conferncia de Belgrado, 1961.
30
O termo foi cunhado na dcada de 50 para classifcar pases capitalistas em de-
senvolvimento e que fossem no alinhados e neutros. Enquanto que por Primeiro
Mundo se compreendia os pases desenvolvidos capitalistas e por Segundo Mundo
os pases desenvolvidos socialistas.
31
O conceito de soberania foi relativizado pelos Direitos Humanos e deixou de ser
um (...) poder absoluto e incondicional (VARELLA, 2012, p. 265).
597 596
mundial, consciente e voltada para a prosperidade das naes
(DECLARAO DE BELGRADO, 1961). Os Chefes de Estado e
Governo dos pases No Alinhados desaprovavam as tendncias
de domnio e de ingerncia no desenvolvimento interno de ou-
tros Estados ou naes (VIGEVANI, 1990).
5.2. Neutralidade e no alinhamento
O Movimento dos No Alinhados optou pela neutralidade e por
aes coletivas que dessem fora voz terceiro-mundista. Os es-
tudos acerca do neutralismo poltico ganharam destaque no ps-
-Segunda Guerra, porm trata-se de um conceito fundamentado
na cultura europeia do sculo XVI (BEST et al., 2004). A neutrali-
dade tradicional de pases europeus
32
principalmente os nrdi-
cos representa o jogo poltico dos mesmos para defender seus
interesses e integridade nacional, enquanto que para pases da
sia, frica e Amrica Latina a neutralidade possui um signifcado
simblico de independncia e reduo das infuncias externas.
No contexto da Guerra Fria, a poltica de neutralidade fora
dos limites europeus tomou um rumo muito diferente. A ideia
no era de proporcionar uma poltica amigvel com as grandes
potncias a fm de garantir seus interesses e sua integridade na-
cional, e sim a iniciativa do no alinhamento e do questionamen-
to da antiga ordem internacional (BEST et al., 2004).
O conceito de no alinhamento consolidado a partir da
Conferncia de 1961 entre os Chefes de Estado e de Governo dos
Pases No-Alinhados devido ao aumento da fora poltica do
Terceiro Mundo (VIGEVANI, 1990). A conscientizao do Tercei-
ro Mundo acerca da realidade internacional e das consequncias
desastrosas da disputa ideolgica entre as grandes potncias foi
essencial para a realizao da Conferncia. A neutralidade e o
no alinhamento foram alternativas optadas pelos pases parti-
cipantes da conferncia em Belgrado para se oporem s polticas
neocoloniais e polarizao mundial, alm de almejarem calcar
forte participao internacional (VIGEVANI, 1990).
Segundo Vigevani (1990), o conceito de neutralidade no do-
mnio externo se expressa quando na existncia de um confito
no h a inteno de tomar qualquer uma das partes. Por um lado,
a neutralidade tradicional de pases como a Finlndia, que adotou
a prtica da poltica externa neutra e voltada para a preservao
da paz
33
. Por outro, nos pases da sia, Amrica Latina e frica, o
conceito de neutralidade adquiriu uma conotao mais expressi-
va: evitar uma nova forma de dependncia e ganhar espao para
atuar de modo ativo nas relaes internacionais (VIGEVANI, 1990).
Por sua vez, o conceito de no alinhamento foi utilizado no
contexto da Guerra Fria para classifcar os pases neutros e sem
fliao em relao ao grande paradigma do perodo a polariza-
o mundial entre blocos capitalista e socialista. Tais caractersti-
cas deram voz a pases recm-independentes, marginalizados e
em ascenso nas relaes internacionais.
Os Estados no alinhados, portanto, sentiram-se no dever de ex-
pressar as suas preocupaes em voz mais forte e coerente do que
nunca, em um esforo para mobilizar a opinio pblica mundial
contra a perpetuao do imperialismo e deixar claro que os novos
estados independentes tinham o direito de viver livres da interven-
o estrangeira (BEST et al., 2004, p. 315, traduo nossa).
inevitvel, portanto, vincular neutralismo e no alinhamen-
to a consolidao do Terceiro Mundo como uma fora poltica e
ao rumo da Guerra Fria (VIGEVANI, 1990). A neutralidade no
remete ausncia de posicionamento e sim, que o foco das po-
lticas desses pases se voltou para objetivos de desenvolvimento
econmico e social, sem promover o alinhamento e um possvel
terceiro grande confronto (HOBSBAWM, 2008). Por esse aspecto,
importante ressaltar que os dois conceitos esto sujeitos a no-
es intersubjetivas
34
como exemplifca George Liska:
As realidades do no alinhamento e do neutralismo devem ser
analisadas por uma perspectiva dupla, uma vez que elas possuem
fuxo de respostas prprias e estritamente imbricadas a fatores ex-
ternos e condies nacionais (LISKA, 1968, p. 207, traduo nossa).
A neutralidade poltica constituiu uma terceira via aos blocos
capitalista e socialista. Pode-se dizer que abriu caminhos para
um novo modo de agir politicamente ao defender a coexistncia
32
Em contraponto com os Estados recm-independentes da sia e da frica, que
decidiram pela neutralidade como forma de reafrmar sua independncia, alguns
Estados europeus decidiram por esta poltica devido a tradies existentes desde o
sculo XVI (BEST et al, 2004).
33
Ns vemos a justifcao da nossa poltica neutra na preveno de qualquer coi-
sa que gere mais confitos internacionais, e ns trabalhamos para a reconciliao e
unio dos povos, alm de visarmos a eliminar dissenses (KEKKONEN, 1970, p.67,
traduo nossa).
34
Noes intersubjetivas se referem s percepes infuencias pelo arcabouo cultu-
ral e histrico de dois ou mais indivduos.
599 598
pacfca, o respeito dignidade humana e o fm do imperialismo,
como ser visto a seguir.
5.3. A terceira via
Em Belgrado foi estabelecida a diferena entre Terceiro Mundo
e No Alinhamento, pois o termo Terceiro Mundo relacionado
a condies econmicas e sociais de misria enquanto os pases
no alinhados eram de diversas posies socioeconmicas no sis-
tema internacional (VIGEVANI, 1990) Sucia e Egito, por exem-
plo, possuam realidades econmicas e sociais bem distintas, mas
integravam o grupo dos no alinhados. Torna-se ainda mais evi-
dente que o sentimento anticolonial caracterstica do Terceiro
Mundo, o qual percebe o ambiente internacional permeado por
relaes de poder, hierarquia e segregao (VIGEVANI, 1990).
A viso terceiro-mundista consiste em um novo caminho, ou
seja, uma terceira via para as relaes internacionais, afastando-
-se da dicotomia dos modelos sovitico e liberal (HOBSBAWM,
2008). O conceito da terceira via foi consolidado com Anthony
Giddens
35
e caracterizou-se por representar um novo projeto de
Estado e sociedade, para se opor conjuntura de polarizao na
Guerra Fria. A terceira via propunha uma nova ordem internacio-
nal para o desenvolvimento, a paz e o respeito dignidade huma-
na. O modo de operacionalizao bsica consistia na informao,
ou seja, em colocar os principais objetivos como temas recorren-
tes nas Naes Unidas (VIGEVANI, 1990).
Os discursos das grandes potncias argumentavam em res-
posta ao surgimento do bloco e a ameaa da ordem vigente at
o momento. possvel relacionar tais discursos com a teoria ne-
orrealista de Kenneth Waltz
36
. Em sntese, a tese central do autor
consiste no poder relativo e na estrutura do sistema como aspec-
tos centrais das anlises das relaes entre Estados. Em suma, tal
teoria afrma que prioridade dos Estados a segurana e a so-
brevivncia, os sistemas bipolares
37
so mais estveis e seguros
e, portanto, a Guerra Fria foi um perodo de estabilidade e paz
(JACKSON; SORENSEN, 2003).
Na medida em que a retrica da Guerra Fria via capitalismo e so-
cialismo, o mundo livre e o totalitarismo, como dois lados de um
abismo intransponvel, e rejeitava qualquer tentativa de estabelecer
uma ponte, podia-se at dizer que, parte a possibilidade de sui-
cdio mtuo da guerra nuclear, ela assegurava a sobrevivncia do
adversrio mais fraco (HOBSBAWM, 2008, p. 247).
O MNA se opunha a tal lgica, pois, durante o perodo da Guerra
Fria, mesmo que o embate entre as grandes potncias no tenha
ocorrido, confitos ideolgicos foram travados nos pases subal-
ternos do sistema internacional. O termo subalterno se ope a
palavras como elite e grupos de poder, possui conotao poltica
e intelectual e deriva da obra Cadernos do Crcere, de Antonio
Gramsci
38
(SAID apud GUHA; SPIVAK, 1988).
Observa-se que a maioria dos confitos ocorreu entre 1945 e
1989 e apresentam infuncia da disputa entre Estados Unidos e
URSS (HOBSBAWM, 2008). A comunidade internacional no se
sentia segura e satisfeita com as repercusses das ameaas em que
consistia a poltica expansionista dos dois oponentes: (...) quando
a grade de ferro da Guerra Fria se abateu sobre o globo, todos que
tinham alguma liberdade de ao queriam evitar juntar-se a qual-
quer um dos dois sistemas de aliana, isto , queriam manter-se
fora da Terceira Guerra Mundial (...) (HOBSBAWM, 2008, p. 350).
certo que o rumo da Guerra Fria sofreu infuncia do grupo
de pases subalternos, os quais adquiriam substantivo destaque
com o Movimento dos No-Alinhados. A repercusso do MNA
est refetida no atual sistema internacional, a qual pode ser vista,
por exemplo, pela multipolaridade, na formao de grupos como
o G20 e na atuao mais frequente de pases perifricos nos assun-
tos da agenda internacional. Nesse contexto de estabelecimento
de uma nova ordem mundial e a busca pela terceira via de desen-
volvimento, a relao Norte-Sul
39
torna-se um eixo central das re-
laes internacionais (VIGEVANI, 1990).
Tanto o capitalismo quanto o socialismo possuam diversas
falhas em relao realidade do Terceiro Mundo, as explicaes
e propostas no eram sufcientes para abarcar a complexidade de
35
Socilogo ingls centrado na reformulao da teoria social e renomado pela Teoria
da Estruturao.
36
Kenneth Neal Waltz um renomado terico das Relaes Internacionais e autor da
obra Teory of International Politics.
37
De acordo com Waltz, os sistemas bipolares so mais estveis porque existem ape-
nas duas grandes potncias envolvidas na tomada de deciso, sendo possvel manter
com maior facilidade vigilncia sob o rival; os confitos entre as potncias so menos
freqentes, uma vez que ambas consideram os riscos de um confito entre foras se-
melhantes; e a probabilidade de erros de clculo poltico e estratgico reduzida em
relao aos sistemas multipolares (JACKSON; SORENSEN, 2003).
38
Filsofo italiano do incio do sculo XX com interesse de pesquisa em poltica, his-
tria e sociologia.
39
A relao Norte-Sul, segundo Mignolo (1993), trata-se de uma relao dicotmica
centro-periferia, a qual, por um lado, envolve dominao (Norte) e por outro, subal-
ternidade (Sul).
601 600
sistemas to diversos Na dcada de 1970, tornou-se evidente que
nenhum nome ou rtulo individual podia cobrir adequadamente
um conjunto de pases cada vez mais divergentes (HOBSBAWM,
2008, p. 352-353). O confronto ideolgico no levava em conside-
rao as diferenas histricas, polticas e culturais entre os pases.
Apesar de todas as diferenas apresentadas pelos pases que
faziam parte do Movimento dos No Alinhados, e embora esse
grupo no fosse composto por pases igualmente opostos aos
dois lados da Guerra Fria (HOBSBAWM, 2008), eles possuam
um objetivo comum de conquistar o desenvolvimento por meios
prprios. Assim, era interessante a esses Estados se unirem e for-
marem uma aliana, de modo a alcanar tais metas.
Entre os objetivos do movimento, estava a busca pela paz e
a criao de uma nova ordem poltica e econmica internacio-
nal, diferente da bipolaridade, respeitando a autodeterminao
e a liberdade de perseguir o desenvolvimento e a participao no
cenrio internacional de maneira independente, alm da forte
condenao ao colonialismo (SRIVASTAVA, 1995). Dessa forma,
a busca conjunta pela resoluo dos problemas seria vital para a
manuteno do movimento, j que aes individuais difcilmen-
te seriam sufcientes para alcanar os objetivos.
Motivados pela herana da Conferncia de Bandung, que
marcou o incio da manifestao desse terceiro grupo de Estados
nas relaes internacionais (SARAIVA, 2001) e pelo momento de
tenso mundial oriunda da Guerra Fria, era importante que os No
Alinhados se reunissem para discutir e buscar formas de alcanar
seus objetivos, alm desse grupo de pases ser favorvel tambm
ao dilogo entre EUA e URSS para lidar com os perigos oriundos
da rivalidade e encorajar as negociaes entre elas (ALLISON,
1998). Desse modo, a Conferncia de Belgrado, em 1961, aps um
encontro preparatrio no Cairo, Egito, seria um ambiente propcio
para discutir as questes levantadas pelos membros do movimen-
to, como o desarmamento e a neutralidade. O encontro seria im-
portante tambm para que os pases de Terceiro Mundo tivessem
espao para expor seus problemas e pontos de vista e, dessa forma,
alcanar maior visibilidade entre um grupo de pases que apre-
sentavam situaes semelhantes, alm de buscar a cooperao e a
coexistncia de uma maneira pacfca (VUCINICH, 1969).
A deciso pela neutralidade partia tambm de um desejo dos
lderes dos pases do grupo de buscar a dignidade em suas so-
ciedades, para superar as humilhaes sofridas durante o per-
odo colonial. Muitos dos cidados do Terceiro Mundo j haviam
aceitado que viviam em pases inferiores, e o MNA, por meio do
no alinhamento e da no participao na Guerra Fria, buscava
recuperar a dignidade dos cidados, como meio tambm para re-
forar a solidariedade (THOMAS, 2001).
Portanto, a Primeira Conferncia dos Pases No Alinhados,
ou Conferncia de Belgrado, serviria no apenas como o incio
ofcial do movimento, mas tambm como um espao onde o Ter-
ceiro Mundo passaria a ter mais visibilidade e voz para discutir
problemas que afetam grande parte do planeta, como a amea-
a nuclear. Alm disso, como a ordem internacional estava sob
constante ameaa, a atitude de buscar uma soluo deveria partir
dos pases que no produzem essa ameaa, mas sofrem os efeitos
dela, uma vez que esses pases no possuam rivalidades com os
blocos, mas sofreriam as consequncias de possveis confitos. A
Conferncia de Belgrado surge nesse contexto de tenses como
um ambiente para esse grupo de pases discutirem como se che-
gar a essas solues (KCHLER, 1982). Nesse contexto tambm
se cristalizavam os princpios do MNA e o desejo desses pases
por buscar um papel distinto na poltica internacional, e mais ati-
vo na resoluo de confitos (THOMAS, 2001).
Embora o Movimento dos No Alinhados contasse com a
participao de vrios pases, de diferentes continentes, era mui-
to importante que eles mantivessem o foco para alcanar os ob-
jetivos comuns, uma vez que havia grandes diferenas entre os
membros e a situao internacional de bipolaridade entre EUA e
URSS no era favorvel manuteno de um grupo neutro. Dessa
forma, era vital que o movimento mantivesse uma agenda bem
delineada para garantir seu prprio futuro. Alm disso, o surgi-
mento do Movimento dos No Alinhados foi um momento cru-
cial em relao crise da ordem internacional vigente poca,
pois a formao de um grupo institucionalizado e no alinhado
representava um terceiro ponto de vista, em um contexto dividi-
do entre capitalistas e socialistas. (KCHLER, 1982).
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