STIFTUNG

EBERT
FRIEDRICH
A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S
La poltica laboral de los
gobiernos progresistas
OSCAR ERMIDA URIARTE
Los trabajos que publicamos son de exclusiva responsabilidad de
sus autores y no representan necesariamente el pensamiento de la
Fundacin Friedrich Ebert.
Se admite la reproduccin total o parcial, a condicin de mencionar la
fuente y se haga llegar un ejemplar.
Evaluacin y Perspectivas de la
Accin Sindical en el Mercosur LVARO CORONEL
Seguridad Social en Amrica Latina
y Conosur: mitos, desafos, estrategias
y propuestas desde una visin sindical ERNESTO MURRO
Tendencias actuales de las
relaciones laborales en Europa FLAVIO BENITES
Las normas sociales de los acuerdos
comerciales y de inversin bilaterales
y regionales THOMAS GREVEN
Los comits de empresa: una estrategia
para la accin del sindicalismo
transnacional en Amrica Latina? FLAVIO BENITES
O monitoramento de
empresas multinacionais KJELD JAKOBSEN
El monitoreo de las empresas
multinacionales desde
una perspectiva sindical KJELD JAKOBSEN
Panorama Sindical de Venezuela ROLANDO DAZ
El movimiento sindical internacional: RUDOLF TRAUB-MERZ
fusiones y contradicciones JRGEN ECKL
Os bancrios brasileiros em face
da finana mundial desregulada

NISE JINKINGS
Da promessa integradora
insegurana scio-econmica ADALBERTO MOREIRA CARDOSO
Hacia una nueva arquitectura sindical
en Amrica Latina? ACHIM WACHENDORFER
La poltica laboral
de los gobiernos progresistas OSCAR ERMIDA URIARTE
A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S
O T R O S T I T U L O S
La poltica laboral de los
gobiernos progresistas
OSCAR ERMIDA URIARTE
noviembre 2007
A N L I S I S Y P R O P U E S T A S
Friedrich Ebert Stiftung
FESUR Representacin en Uruguay
Plaza Cagancha 1145, piso 8
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ISSN:15109631
Este artculo fue tomado de la revista Nueva Sociedad N 211 con autorizacin de la Di-
reccin de la revista.
FESUR
ndice
Introduccin _______ 5
La desregulacin/flexibilizacin
laboral _______ 6
Algunos indicios de cambio _______ 7
Los lmites del cambio _______ 9

Un modelo de poltica

laboral progresista? _______ 10
Conclusiones _______ 14
5
Introduccin
Una reflexin sobre la poltica laboral de los
gobiernos progresistas plantea al menos dos
problemas previos: la delimitacin de la polti-
ca laboral y el sentido que demos al concepto
de gobierno progresista.
Podemos, al menos a los efectos de estas l-
neas, considerar la poltica laboral como aquel
aspecto de la poltica general, y de la poltica
social en particular, referido a las relaciones
laborales, con especial nfasis en la situacin
de los trabajadores y sus organizaciones.
Pero el concepto de gobierno progresista
puede ser ms vago. En una primera aproxi-
macin, podra considerarse como progre-
sistas a los gobiernos de izquierda, lo que de
todos modos implicara una definicin acerca

La poltica laboral
de los
gobiernos progresistas
Resumen:
Luego de dos o tres dcadas de polticas laborales neoliberales, caracterizadas
por la precarizacin y la desproteccin de los trabajadores, es posible observar
algunos indicios de cambio. A veces aunque no siempre estos cambios se
relacionan con la presencia de gobiernos progresistas en varios pases de la
regin, pero an no se han terminado de definir claramente. Para avanzar en la
construccin de una poltica laboral progresista, es necesario revalorizar viejas
prcticas, como la continuidad laboral y la seguridad social, y aplicar nuevas fr-
mulas, como la formacin profesional permanente y la aplicacin directa de las
normas constitucionales e internacionales de proteccin a los trabajadores.
Oscar Ermida Uriarte: Catedrtico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social en la Facultad de Derecho de la Universidad de la Repblica de Uruguay.
Miembro de Nmero de la Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y
de la Seguridad Social. Codirector de la Revista de Derecho Social Latino-
amrica (Buenos Aires) y de la revista Derecho Laboral (Montevideo). Exfun-
cionario de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
Palabras claves: trabajo, neoliberalismo, gobiernos progresistas, derecho labo-
ral, Amrica Latina.
6
de qu es la izquierda, asunto de particular
dificultad. Un avance relativo, pero de cierta
firmeza conceptual, podra alcanzarse adop-
tando, aunque solo sea como hiptesis de tra-
bajo, a efectos instrumentales, la concepcin
de Norberto Bobbio, segn la cual lo que en
ltima instancia distingue a la izquierda de la
derecha es la preocupacin por la igualdad
1
.
En tal caso, podran ser considerados gobier-
nos de izquierda y, por lo tanto, progresis-
tas aquellos que tienen como norte la dis-
minucin de las desigualdades. Tal enfoque
nos permitira incluir dentro de este conjunto
a algunos gobiernos que, aun sin tener una
definicin ideolgica coincidente con lo que
tradicionalmente se define como izquierda,
muestran una preocupacin por fortalecer la
posicin de los trabajadores, tanto en el plano
individual como en el colectivo.
Por lo dems, en un marco ms amplio, que
involucra la poltica econmica ms all del
sistema de relaciones laborales, parece in-
evitable identificar la distribucin de la renta y
la inclusin social como objetivos ineludibles
del progresismo (las derechas pueden hacer
asistencialismo, pero difcilmente avancen en
la redistribucin; adems, tarde o temprano, la
desigualdad que les es nsita deriva, especial-
mente en el mundo en desarrollo, en exclusin
social). De tal modo, un gobierno progresista
no podra ser calificado como tal si mantiene o
profundiza la concentracin de la renta y otras
desigualdades, aun cuando en el sistema de
relaciones laborales muestre una preocupa-
cin por la proteccin del trabajador y la pro-
mocin de sus organizaciones.
A partir de estas definiciones, dividimos este
ensayo en cuatro partes: en la primera inten-
taremos sealar qu ha pasado en los ltimos
veinte aos del siglo xx con la poltica laboral;
en la segunda, procuraremos demostrar que,
en este nuevo siglo, se estn registrando cam-
bios, y buscaremos identificar cules son las
vas y direcciones de tales modificaciones; en
la tercera, nos referiremos a los lmites de esos
cambios; y en la cuarta, intentaremos definir
cules podran ser, hoy, algunos de los linea-
mientos de una poltica laboral progresista.
La desregulacin/fexibilizacin
laboral
2

Los aos 80 y 90 fueron, a grandes rasgos y es-
pecialmente en Amrica Latina, los aos de la
flexibilizacin y desregulacin de las relaciones
laborales, recomendadas por el pensamiento
econmico neoliberal. En materia laboral, en
efecto, la receta neoliberal, claramente formu-
lada por Friedrich von Hayek y Milton Friedman,
propona, en lo esencial, la reduccin de la pro-
teccin estatal del trabajador individual hasta el
lmite de lo polticamente posible, y la limitacin
estatal de la accin sindical.
Como la poltica laboral, sobre todo en Am-
rica Latina, tena una base fundamentalmen-
te legislativa, la implementacin del recetario
neoliberal exiga reformas legales, lo que se
hizo con mucha mayor intensidad en nuestra
regin que en Europa. En la mayor parte de
los pases latinoamericanos se verific una
desregulacin impuesta por el Estado: Chi-
le, Panam, Ecuador, Per, Colombia y, con
diversas modalidades, Argentina, Brasil, Uru-
guay y Venezuela. Los aspectos centrales de
esa poltica podran resumirse en dos grandes
lneas. La primera fue la disminucin de los
beneficios laborales concretos y la instaura-
cin de los denominados contratos basura
(contratos con nulos o escasos derechos, que
llevaban a precarizar la relacin de trabajo),
e incluso la expulsin o el travestismo de
trabajadores, a los que se les desaplicaba la
legislacin laboral (va tercerizacin, subcon-
tratacin, creacin de falsas cooperativas o
1 N. Bobbio: Derecha e izquierda: razones y significados de una distincin poltica, Santillana, Madrid, 1995.
2 En esta seccin, as como en la siguiente y la cuarta, se recoge parcialmente lo ya expuesto con mayor detenimiento en mi
artculo Caracteres y tendencias del Derecho del Trabajo en Amrica Latina y en Europa en Revista de Derecho Social Lati-
noamrica N 1, 2006, Buenos Aires, p. 7 y ss.
7
utilizacin inapropiada de ellas, empresas uni-
personales, etc.). La segunda lnea fue la pri-
vatizacin de los regmenes de pensiones que
se produjo en doce pases latinoamericanos
Chile, Argentina, Colombia, Uruguay, Mxico,
Bolivia, El Salvador, Per, Costa Rica, Ecuador,
Nicaragua y Repblica Dominicana, aunque
no lleg a implementarse en todos ellos.
Los objetivos declarados de estas reformas
eran aumentar la competitividad econmica,
el empleo y la cobertura de la seguridad so-
cial. Ninguno de ellos fue alcanzado, lo cual
no impide que muchos las sigan defendiendo,
dado que los objetivos reales eran otros, estos
s conquistados, como generar una transfe-
rencia regresiva del ingreso.
Pero pese a los defensores que an existen, la
falta de resultados profundiz y ampli las cr-
ticas hacia las reformas. A los cuestionamien-
tos que siempre se haban generado desde el
mbito del derecho del trabajo y el movimien-
to sindical, comenzaron a sumarse otros, pro-
venientes de las organizaciones internaciona-
les y de algunos economistas. Ya en los aos
90, la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OCDE) reconoci que
las reformas flexibilizadoras no haban conse-
guido mejorar el nivel de empleo. En 1999, la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
cre la nocin de trabajo decente, que impli-
ca superar la mera preocupacin cuantitativa,
centrada en la creacin de cualquier tipo de
empleo, para focalizarse en la calidad de ste.
En el campo de la economa, es de destacar
la opinin del secretario general adjunto de la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU),
Jos Antonio Ocampo, quien, en una confe-
rencia dictada en Ginebra a fines de 2006,
hizo un fuerte cuestionamiento a las polticas
econmicas implementadas en Amrica La-
tina, precisamente por marginar las polticas
sociales y laborales.
Claro que no alcanza con las crticas decla-
rativas para dar por superada una etapa. Lo
interesante es que se pueden percibir indicios
de un cambio en la realidad de las polticas
laborales en Amrica Latina.
Algunos indicios
de cambio
En nuestra opinin, la idea de que se est pro-
duciendo un cambio se puede verificar en las
reas del derecho del trabajo y la seguridad
social. Esto no debera llamar la atencin si se
tienen en cuenta el carcter legislado del sis-
tema laboral de los pases latinoamericanos y
el hecho de que, como ya se seal, las re-
formas desreguladoras se realizaron en buena
medida por la va legislativa.
Las resistencias a la desregulacin neoliberal
o el avance de la reregulacin posneolibe-
ral se verificaron o se estn verificando en
cuatro niveles: constitucional, legislativo, juris-
prudencial e internacional.
Las reformas constitucionales. Desde la re-
forma constitucional brasilea de 1988, que
incluso en tiempos de desregulacin y flexibi-
lizacin constitucionaliz es decir, ubic en
la norma ms rgida y ms difcil de modificar
un gran nmero de derechos laborales, casi
todas las reformas constitucionales realizadas
en Amrica Latina, con la nica excepcin de
la peruana, aumentaron la cantidad o la inten-
sidad de los derechos laborales reconocidos
constitucionalmente.
Esto, a primera vista, parece paradjico: en el
mismo periodo en que la legislacin elimina
o disminuye derechos, las constituciones los
incrementen o mejoran. Pero tiene una expli-
cacin poltica, independiente de la presencia
o no de gobiernos progresistas. Las reformas
constitucionales requieren generalmente de
una aprobacin popular por voto secreto, una
muy amplia mayora parlamentaria o el aval
de la Asamblea Constituyente. Por lo tanto,
es muy difcil alcanzar el consenso necesario
para la eliminacin de derechos y muy fcil
obtenerlo para su ampliacin. Es polticamen-
te ms fcil restringir los derechos laborales
mediante una ley que a travs de una reforma
constitucional. Debido a ello, las legislaciones
laborales han sido mucho ms proclives a su
desmantelamiento que las constituciones.
8
Las reformas legislativas. Mientras que en
los 90 se vivi esta esquizofrenia consti-
tuciones tuitivas y legislaciones desprotec-
toras, pareciera que, con el nuevo siglo, se
produjo un cambio en la tendencia legislativa.
Se aprecia, en efecto, una reregulacin pro-
tectora, que podra coincidir, en parte, con la
emergencia o consolidacin de algunos go-
biernos progresistas: las reformas chilenas de
2001 y 2006 y las modificaciones registradas
en Argentina y Venezuela en 2004 y en Uru-
guay entre 2005 y 2007 son ejemplos bastante
claros al respecto.
El caso uruguayo puede servir para desmitifi-
car los supuestos efectos nocivos de la protec-
cin laboral: entre 2005 y 2007 se fortalecieron
los sindicatos, se recentraliz y extendi la ne-
gociacin colectiva, se estableci la respon-
sabilidad solidaria de todo intermediario, sub-
contratista o suministrador de mano de obra
y se adoptaron otras iniciativas legales de tu-
tela del trabajador. Pese a ello, no se registr
un aumento del desempleo ni una prdida de
competitividad, tal como pronosticaban los
postulados neoliberales. Por el contrario, los
incrementos de la tasa de sindicalizacin, de
la cobertura de la negociacin colectiva y del
salario real fueron acompaados por modes-
tas mejoras en la formalizacin y en la tasa de
empleo. Contra lo que opinaban muchos, era
posible hacerlo sin provocar ningn desastre
econmico. Pero tal vez el caso tambin sea
til para ejemplificar los lmites de esta polti-
ca, a los que nos referiremos ms adelante.
Un prrafo aparte debe dedicarse a los indi-
cios de cambio en materia de rgimen de pen-
siones. En los 80 y 90 la tendencia fue con
algunas importantes excepciones, entre las
que se destaca Brasil la privatizacin. Hoy,
en cambio, se habla de la reforma de la re-
forma
3
: Venezuela derog la ley privatizado-
ra, Argentina introdujo modificaciones, Chile
constituy una comisin revisora y en Uru-
guay se ha instalado un debate al respecto.
Ecuador, Nicaragua y Paraguay no llegaron
a aplicar la reforma aprobada en su momen-
to. En ese contexto, la situacin se mantiene
estable solo en Colombia, Per y Mxico. En
general, entonces, parece claro que el sistema
privado de pensiones, tal como fue diseado
e implementado, no se sostiene, y que est
siendo, por lo menos, revisado.
Una revolucin jurisprudencial? En Dere-
cho, es frecuente la afirmacin de que la doc-
trina es y debe ser revolucionaria, innovadora,
creativa, mientras que la jurisprudencia tiende
a ser y tal vez es bueno que as lo sea ms
bien conservadora. Sin embargo, la jurispru-
dencia superior de algunos pases latinoameri-
canos viene registrando ltimamente algunos
fallos particularmente trascendentes, innova-
dores y protectores, a tal punto que se habla
de una reconstruccin jurisprudencial de los
derechos del trabajador.
Como ejemplos, podemos mencionar que, a
partir de la aplicacin directa de los derechos
laborales previstos en las constituciones y en
las normas internacionales (especialmente en
los pactos y las declaraciones de derechos hu-
manos), el Tribunal Constitucional de Colombia
y el de Per, la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Costa Rica y la Corte Suprema y
algunos tribunales de apelaciones de Argentina
han restablecido derechos que haban sido eli-
minados o disminuidos por leyes ordinarias. En
otras palabras, estos tribunales desaplican
la ley desreguladora o flexibilizadora y aplican
directamente la norma constitucional o inter-
nacional ms favorable. Lo mismo ha hecho la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En algunos de esos casos, es probable que
el cambio poltico progresista haya creado un
ambiente o un contexto favorable para esta
evolucin jurisprudencial, como en Argentina.
En otros, sin embargo, el cambio de tendencia
3 Ariel Nicoliello: Aspectos actuales de la seguridad social en el contexto de la crisis en Derecho Laboral t. XLVII N 216, 2004,
Montevideo, p. 660 y Evaluacin del sistema previsional y propuestas de reforma en Temas jubilatorios, 2006, Montevideo,
p. 193 y ss.
9
parece verificarse con autonoma de la poltica
nacional. Es el caso de Costa Rica, Colombia
y Per.
La recomendacin 198 de la OIT. En el marco
de las normas laborales internacionales, es in-
dispensable llamar la atencin respecto de la
recomendacin 198 de la OIT sobre la relacin
de trabajo. Esta norma reafirma la proteccin
del trabajador como objetivo central de la pol-
tica laboral y proclama la procedencia de una
serie de instrumentos tcnicojurdicos tradicio-
nales para detectar la existencia de relaciones
de trabajo encubiertas, tales como la primaca
de la realidad, la indiferencia de la calificacin
jurdica que las partes hacen de la relacin que
las vincula, la enumeracin de indicios sobre la
existencia de una relacin de trabajo y, sobre
todo, la exhortacin a los Estados miembros a
eliminar los incentivos que fomentan las rela-
ciones de trabajo encubiertas
4
.
No es poca cosa que, luego de dos o tres d-
cadas de flexibilizacin y desregulacin, de la
desaplicacin impune de la legislacin laboral
a trabajadores precarizados, tercerizados o
disfrazados de empresarios independientes,
la OIT apruebe una recomendacin de cla-
ro tono restaurador. Esta recomendacin se
suma, as, a los indicios registrados en cada
pas del agotamiento del esquema de desre-
gulacin y el ingreso en una suerte de etapa
posneoliberal.
Es cierto, por supuesto, que hubiera sido de-
seable que la disposicin de la OIT fuera un
convenio internacional del trabajo y no una
mera recomendacin. El convenio, una vez ra-
tificado, tiene fuerza vinculante, mientras que
la recomendacin es una simple sugerencia u
orientacin. Esto se vincula precisamente con
los lmites del proceso de cambio: por una
parte, parece objetivamente claro que soplan
otros vientos. Pero, por otra parte, el nuevo ho-
rizonte an no se ha delineado con suficiente
nitidez.
Los lmites del cambio
Si bien los indicios son claros y permiten pen-
sar en una poltica laboral posneoliberal, tam-
bin es cierto que no se verifican en todos los
pases en los que han llegado al poder fuerzas
progresistas, ni tienen la misma intensidad en
todos lados. Adems, incluso all donde han
sido impulsados por gobiernos progresistas,
los cambios no han tenido toda la extensin e
intensidad que probablemente se esperaba o
que podran haber alcanzado.
Como sealamos, el caso uruguayo es para-
digmtico. Sin duda se hizo mucho, pero se
han verificado marchas y contramarchas (por
ejemplo, en el dificultoso proceso de aproba-
cin de la ley de proteccin de la actividad sin-
dical y en la ley de responsabilidad solidaria
de subcontratistas, intermediarios y suminis-
tradores). Adems, no se han visto afectadas
las empresas unipersonales (principal va de
escape de la proteccin laboral), ni las admi-
nistradoras de fondos de pensiones. En Brasil,
la aprobacin de la Enmienda 3 sobre las de-
nominadas PJ (personas jurdicas, manio-
bra que consiste en presentar a un trabajador
como si fuera una institucin o empresa que
contrata comercialmente con el empleador, al
margen de la legislacin laboral), luego veta-
da por el presidente, es otro ejemplo de estos
reflujos.
Tal vez esto no sea raro y admita diversas ex-
plicaciones. Como ya argumentamos, durante
el periodo neoliberal la legislacin laboral in-
fraconstitucional fue ms proclive a la desre-
gulacin que la Constitucin, y quizs tambin
ms que la jurisprudencia. Si es as, por qu
no deberan registrarse all mismo las princi-
pales resistencias a la reregulacin?
Tambin hay que tener en cuenta la situacin
de cada gobierno. Una cosa son aquellos go-
biernos progresistas que cuentan con las ma-
yoras parlamentarias necesarias para llevar
4 El texto y un comentario a la recomendacin pueden ser consultados en Derecho Laboral t. XLIX N 223, 2006, Montevideo,
p. 673 y ss.
10
adelante las reformas de las reformas y otra,
aquellos que, aun con una orientacin ideol-
gica similar, carecen de tales mayoras.
Pero tal vez la mayor dificultad para la recons-
truccin de una poltica laboral protectora resi-
da en la permanencia, incluso en aquellos pa-
ses que cuentan con gobiernos progresistas,
de una poltica econmica neoliberal o, por lo
menos, de instrumentos heredados del perio-
do anterior. Varios factores inciden en esa di-
reccin: el peso de los intereses econmicos,
la incapacidad o el temor para elaborar una
alternativa y los compromisos preasumidos
para gestionar desde la izquierda la poltica de
la derecha. Y tambin, claro, la colonizacin
cultural o ideolgica, habida cuenta del gra-
do de penetracin del discurso neoliberal que,
aunque est perdiendo legitimidad, permane-
ce como una especie de conciencia colectiva
de los equipos de gobierno, sea cual fuere su
orientacin poltica.
Aqu hay que retomar lo adelantado en la in-
troduccin. Puede ser considerada progre-
sista una poltica que no aminora las desigual-
dades, no redistribuye la renta ni genera un
aumento de la inclusin social? La pregunta
es vlida ya que, en algunos pases en que se
han verificado los cambios laborales seala-
dos, la continuidad de las grandes lneas de la
poltica econmica anterior ha hecho que las
desigualdades se mantuvieran o que incluso
se incrementaran. Ello fue posible por la me-
jora relativa de los trminos de intercambio.
Como los precios de las exportaciones de las
materias primas han mejorado sensiblemente
en los ltimos aos, los aumentos salariales y
las mejoras de las condiciones de trabajo im-
pulsados por las reformas laborales posneo-
liberales pudieron ser absorbidos. Adems
qued un plus acumulado por el capital, que
ha logrado mantener o incluso incrementar su
diferencial sobre el trabajo.
Esto se acenta por la presencia de un im-
portante sector informal y otro francamente
excluido, ninguno de los cuales se beneficia
directamente con la poltica laboral protecto-
ra, focalizada en los asalariados ms o menos
organizados. Enfrentamos as la paradoja de
polticas laborales protectoras en el marco de
polticas econmicas que toleran la profundi-
zacin de la brecha de ingresos entre capital,
por un lado, y trabajo y exclusin, por el otro.
La poltica laboral introduce algunas mejoras
en favor del trabajo pero, simultneamente, la
poltica econmica tolera que aumenten las
ventajas relativas del capital. La pregunta se
impone: es viable y eficaz o, por lo menos,
sustentable, una poltica laboral progresista
acompaada de una poltica econmica ms
o menos conservadora?
Finalmente, es comn decir que la globali-
zacin dificulta una poltica laboral nacional
protectora y eficaz. Esto, que es verdad hasta
cierto punto, muchas veces opera como una
excusa. En efecto, diferentes experiencias
nacionales han demostrado que todava hay
un margen para la accin del Estado, que a
menudo lo que falta no es espacio para esas
iniciativas sino voluntad poltica para llevarlas
a cabo. Al mismo tiempo, la globalizacin ha
creado un espacio internacional organismos
internacionales, bloques de integracin, ju-
risprudencia internacional y accin sindical
internacional apto, si no para neutralizar, al
menos para disminuir los obstculos a la pro-
teccin nacional de trabajador.
Un modelo de poltica

laboral progresista?
Si efectivamente la ofensiva flexibilizadora/
desreguladora impuesta por el neoliberalismo
ha perdido impulso, y si no se erigir en un
nuevo sistema hegemnico sustitutivo de las
polticas laborales ms o menos clsicas cen-
tradas en el derecho del trabajo tradicional, se
impone entonces la cuestin del posneolibe-
ralismo. Despus de la desregulacin qu?
La restauracin del derecho del trabajo tuitivo
no ser estrictamente tal. En rigor, una restau-
racin nunca conseguir un calco perfecto de
la situacin anterior, pues el tiempo no corre
en vano. En todo caso, lo interesante sera de-
terminar cules son los resultados del interreg-
11
no neoliberal en al menos dos aspectos: qu
instituciones del rgimen anterior al neolibera-
lismo demostraron su utilidad, modernidad
y vigencia, y qu componentes de la crtica a
la que fue sometido se revelaron fundadas.
No estamos en condiciones de formular ahora
una teora posneoliberal del derecho del traba-
jo ni de la poltica laboral, pero s intentaremos
destacar algunas de las constataciones que la
traumtica experiencia desreguladora han deja-
do, para bien o para mal (ms para lo segundo
que para lo primero), pues es sobre ellas que
habr que adaptar o modelar una nueva vieja
poltica del trabajo. sta podra girar, nos pare-
ce, en torno de los siguientes lineamientos.
La revalorizacin de la continuidad de la re-
lacin individual de trabajo. La precarizacin
e inestabilidad de las relaciones individuales
de trabajo impuestas por las reformas desre-
guladoras terminaron por revalorizar la con-
tinuidad. Espaa y Argentina son ejemplos
claros de ello. Habiendo sido respectivamente
el campen europeo y el latinoamericano en
la difusin de los contratos basura, fueron
tambin los primeros pases en rectificar el
camino, mediante leyes que intentaron acotar
el mbito de aplicacin de los contratos ines-
tables y estimular la contratacin por tiempo
indeterminado o de larga duracin.
La inestabilidad extrema solo es funcional al
empleador en el corto plazo y en determina-
dos sectores, sobre todo aquellos que se ba-
san en mano de obra poco calificada. Fuera
de esos mbitos, termina siendo disfuncional
para todos. No solo para el trabajador; tam-
bin para el Estado y sus instituciones, y hasta
para el empresario. En efecto, la inestabilidad
atenta contra dos axiomas de la moderna ad-
ministracin de personal: la capacitacin y el
compromiso del trabajador con los objetivos
de la empresa. Lgicamente, no es realista
pretender que el trabajador se identifique con
los objetivos de la empresa y los asuma como
propios (que se ponga la camiseta) si sabe
que en pocos meses ya no trabajar all. Del
mismo modo, tampoco es razonable preten-
der que el empleador invierta en capacitar a
un trabajador que en poco tiempo estar fuera
de su empresa.
Por el contrario, sobre la base de la continui-
dad puede intentarse un crculo virtuoso. La
perspectiva o vocacin de permanencia de la
relacin de trabajo permitir alentar la capaci-
tacin y el involucramiento del personal. Esto,
sobre todo va la capacitacin permanente,
permitira mejorar la adaptacin del trabajador
a los cambios y generar una cierta polifun-
cionalidad, que le dar ms posibilidades de
conservar el empleo a pesar de las transfor-
maciones tecnolgicas, comerciales, etc. De
esa forma se mantendr la continuidad que
haba dado inicio al crculo, lo que generar
nuevas ocasiones para la recapacitacin y el
involucramiento, y as sucesivamente.
La formacin profesional. Se asiste a un ver-
dadero descubrimiento de la formacin pro-
fesional, consagrada como derecho funda-
mental en los pactos y las declaraciones de
derechos humanos, as como en las normas
constitucionales y legales de varios pases, ya
no solamente como una modalidad del dere-
cho a la educacin, sino tambin como parte
de los derechos laborales.
La globalizacin, la tecnologizacin del traba-
jo y la progresiva sustitucin de mano de obra
preponderantemente fsica por otra ms sofis-
ticada y con mayores conocimientos han inci-
dido fuertemente en el tema de la formacin
profesional. Ms an, la celeridad del cambio
tecnolgico exige, cada vez ms, la recapa-
citacin peridica para la conservacin del
empleo. La formacin profesional desempea
un papel fundamental en el derecho laboral e
integra la propia relacin de trabajo: condicio-
na el acceso al empleo, facilita la promocin
del trabajador y determina su preservacin.
Tambin es importante cuando el empleo se
pierde, pues ya no es concebible un sistema
de seguro de desempleo desvinculado de una
recapacitacin tendiente a la recolocacin del
trabajador.
Adems, como ya sealamos, la formacin
continua constituye un engranaje central de la
12
continuidad de la relacin de trabajo. Por ello,
la formacin profesional debe ser integrada a
la relacin de trabajo y a la propia seguridad
social. Ya no es posible, en el mediano o largo
plazos, implementar una poltica laboral que no
incluya una poltica de formacin profesional.
La calidad del empleo. Durante dcadas, la
preocupacin se centr exclusivamente en la
cantidad de empleo, en las tasas de desocu-
pacin: el objetivo era crear cualquier clase de
puestos de trabajo, con tal que ello permitiera
combatir el desempleo. ltimamente se verifi-
ca un viraje que, sin restar importancia al as-
pecto cuantitativo, introduce la preocupacin
por la calidad del empleo.
El concepto de trabajo decente elaborado
por la OIT en 1999 revela esta nueva orienta-
cin e introduce un cierto viraje en las polti-
cas de la propia organizacin internacional.
No basta con crear empleos; deben ser em-
pleos mnimamente decorosos o dignos. La
elaboracin por parte del Ministerio de Traba-
jo espaol del ndice de Calidad de Vida en el
Trabajo tambin apunta en esta direccin. En
ese sentido, no es extrao que el Congreso
Mundial de Relaciones Industriales, celebrado
en Lisboa en 2004, haya tratado, como uno de
sus temas centrales, la calidad de las relacio-
nes de trabajo. La propia idea de responsabi-
lidad social de la empresa y la emergencia de
cdigos de conducta dentro de las empresas,
aunque deben ser sometidas a una mirada
crtica, reflejan la misma sensacin trmica:
las condiciones de trabajo deben responder a
determinados niveles cualitativos. Ms an: la
propia nocin de ciudadana en la empresa
5
no armoniza acaso con la necesidad de pre-
servar o mejorar la calidad del trabajo?
La captura de los fugados. Ya mencionamos
el proceso de fuga, huda o expulsin de tra-
bajadores del mbito de proteccin del tra-
bajo. Est claro que una poltica laboral pos-
neoliberal debe buscar la forma de revertirlo.
Diferentes propuestas doctrinales proponen la
extensin del mbito de aplicacin de forma
tal de capturar a los fugados. Al fin y al cabo,
correr la lnea fronteriza tal vez sea la manera
ms sencilla de incorporar a los que la cruza-
ron. Esta estrategia se concreta a travs de
diferentes iniciativas, como el establecimien-
to de un estatuto para el trabajador autnomo
o la aplicacin del derecho del trabajo a todo
trabajador y no solo a los subordinados, de-
pendientes o asalariados.
Aun con los viejos instrumentos, la jurispru-
dencia puede y debe alcanzar a muchos fu-
gitivos con las redes del derecho laboral. Una
aplicacin agresiva de los principios de prima-
ca de la realidad, de continuidad, de irrenun-
ciabilidad, de orden pblico y de proteccin
permitira avanzar en ese sentido. A eso apun-
ta la muy importante nueva recomendacin de
la OIT de 2006 sobre la relacin de trabajo, ya
comentada. El asunto es, tambin, una cues-
tin de estrategia sindical
6
.

Pero ms all de todo esto, parece indispen-
sable propender a la formalizacin del em-
pleo. Venimos de dcadas de tolerancia y a
veces hasta de apologa de la informalidad,
lo que ha contribuido a la desmejora de las
condiciones de trabajo, formales e informales,
a la desfinanciacin de la seguridad social y a
la competencia desleal.
La recuperacin de la seguridad social. La
privatizacin de la seguridad social impuso
5 De acuerdo con esta nocin, el trabajador no deja de ser una persona por el hecho de celebrar un contrato de trabajo o de
incorporarse a una organizacin jerarquizada como una empresa, por lo cual contina ejerciendo, en ese mbito, aquellos
derechos propios de todo ser humano: la libertad de cultos, la libre expresin, la dignidad personal, etc. (v., entre muchos
otros, Sergio Gamonal: Ciudadana en la empresa, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 2004; Fernando Valds
DalR: Los derechos fundamentales de la persona del trabajador en Derecho Laboral t. XLVI N 212, 2003 y Carlos Blan-
cas Bustamante: Derechos fundamentales de la persona y relacin de trabajo, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima,
2007).
6 Gerardo Castillo y lvaro Orsatti (comps.): Estrategias de sindicalizacin de otros trabajadores, Cinterfor / OIT, Montevideo,
2007.
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un rgimen particularmente inicuo. Se trata
de una verdadera confiscacin del dinero del
trabajador, ya que las contribuciones dejan
de ser aportes al Estado destinados a la soli-
daridad con los mayores para convertirse en
una directa transferencia de ingresos a deter-
minadas empresas. Peor an, el trabajador
no solo tiene la obligacin de aportar todos
los meses a un fondo manejado por enti-
dades privadas, generalmente bancarias, en
las que ni siquiera tiene participacin, sino
que adems debe pagarles una comisin: es
el nico caso en que, cuando una persona
le presta dinero a otra, le paga adems para
que lo disfrute.
Hoy no solo se cuestiona la inequidad del
mecanismo, sino que se percibe su fracaso.
Estamos ante un modelo en crisis, ya que no
alcanz ninguno de los objetivos sociales de-
clarados: no aument la cobertura ni disminu-
y la evasin. Y, adems, en todos los pases
existe un considerable nmero de trabajado-
res que no generarn una pensin suficiente.
En rigor, estos resultados haban sido adverti-
dos desde un comienzo
7
, pero ahora son cada
da ms evidentes y pblicamente reconoci-
dos. Es indispensable, por lo tanto, recuperar
la seguridad social, signo distintivo del Estado
de Bienestar e ineludible instrumento de redis-
tribucin e inclusin.
Internacionalizacin y constitucionaliza-
cin de los derechos humanos. La globali-
zacin requiere, y la regionalizacin implica,
una reregulacin internacional del trabajo,
tanto como una accin sindical internacional.
No hay otra forma de actuar eficazmente en la
globalizacin, sobre todo en los pases subde-
sarrollados o perifricos como los latinoameri-
canos. Cada vez es ms necesario coordinar
polticas sociales y acciones sindicales en los
rdenes regional y mundial.
En el orden regional existe, en la Unin Euro-
pea, el derecho laboral comunitario. En el
MERCOSUR, algo muy poco se ha hecho o
se ha insinuado. A escala global, los derechos
humanos calzan perfectamente en la univer-
salidad reclamada por la globalizacin. Si se
mundializan la inversin, el comercio y la pro-
duccin, cmo no mundializar los derechos?
Y qu parte del Derecho es ontolgicamente
universal sino los derechos humanos, enten-
didos como aquellos esenciales a la persona
humana como tal, dondequiera que est y
cualquiera sea su condicin de nacionalidad,
ciudadana, domicilio o residencia, es decir,
cualquiera sea el vnculo que la una a determi-
nado Estado nacional?
Hay un importante abanico de derechos la-
borales que constituyen, sin duda, derechos
humanos. El nuevo derecho del trabajo pos-
neoliberal debe, por lo tanto, fundarse en la re-
construccin del derecho social sobre la base
de esos derechos laborales que son derechos
humanos, especficos e inespecficos, y que,
en tanto tales, estn supraordenados por las
normas internacionales y por la Constitucin a
los poderes legislativos de cada pas
8
.
El fin del trabajo y sus consecuencias.
Las reflexiones sobre el fin del trabajo, ms
que al desaliento y a la renuncia, deberan
conducir a las fuerzas polticas progresistas a
impulsar la reduccin del tiempo de trabajo.
Ms que al fin del trabajo, asistimos a la reduc-
cin de la masa horaria. El avance tecnolgico
determina que se necesiten menos horas de
trabajo para realizar la misma o incluso una
mayor produccin. Paralelamente, el avance
tecnolgico requiere mayor capacitacin y re-
capacitacin.
De ah que sea indispensable reflexionar sobre
las propuestas que visualizan la relacin de
7 En verdad, los motivos reales de las reformas privatizadoras poco o nada tenan que ver con la seguridad social, la proteccin
social u otros objetivos sociales. Solo se buscaba la dinamizacin del mercado de capitales y la transferencia de riquezas de
un sector a otro, lo que sin duda se consigui.
8 Fernando Valds DalR: ob.cit., p. 650.
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trabajo en el futuro como una relacin de tra-
bajo y formacin
9
, en la que se alternarn, en
cada vida laboral, periodos de trabajo efectivo
con otros de no trabajo dedicados en parte a
la recapacitacin y en parte al ocio, la cultura,
el deporte, la accin social, etc.
En ese escenario, es indispensable abordar el
tema del ingreso mnimo garantizado o renta
mnima de insercin, cuya implantacin tiene
un cierto grado de desarrollo en Europa, pero
apenas algunos pocos y tmidos esbozos en
Latinoamrica. Esto supone ms y no menos
seguridad social; no menos, sino ms Estado
social.
Conclusiones
Parece evidente que asistimos a un cierto en-
lentecimiento del empuje neoliberal en mate-
ria de relaciones laborales y que existen al-
gunos indicios de cambios. Algunos de estos
cambios, que apuntan a la reformulacin de
una poltica laboral protectora, responden a la
asuncin de gobiernos progresistas. Pero eso
no ha sido as en todos los casos (hay impul-
sos de reproteccin laboral en pases donde
gobierna la derecha), ni fue igual la extensin
e intensidad en todos los casos.
Si este diagnstico fuera correcto, y siempre
que ocupar el gobierno no sea la nica fina-
lidad de los sectores progresistas, tanto ellos
como el movimiento sindical deberan tomar
posicin sobre algunas cuestiones.
En primer lugar, la definicin de un modelo
de poltica laboral progresista o posneolibe-
ral, que no podr ser la mera restauracin del
sistema anterior. Esto implica encarar una re-
construccin de la proteccin del trabajador.
Algunos elementos de ese modelo podran ser
la revalorizacin de la continuidad de la rela-
cin de trabajo, la capacitacin, el desarrollo
de los derechos laborales como derechos hu-
manos, la accin internacional y la recupera-
cin de la seguridad social.
Otro aspecto central es el anlisis de los obs-
tculos concretos que la reconstruccin de
una poltica laboral favorable a los trabajado-
res enfrenta en cada pas, ya que la estrategia
ser diferente si la resistencia se encuentra en
el Congreso, en el peso de los intereses eco-
nmicos empresarios, en los compromisos
polticos preasumidos, en el bloqueo cultural
o ideolgico, etc.
Es crucial, por lo tanto, el tipo de relacin entre
el movimiento sindical y el gobierno progresis-
ta en cuestin. El carcter de esa relacin vara
en el espacio y en el tiempo. Ms all de que
en algunos pases es ms o menos orgnica y
en otros no, es necesario analizar hasta dnde
la capacidad de presin sindical sobre las me-
didas del gobierno amigo se ven mediatiza-
das por la participacin del propio sindicalismo
en el gobierno. Es necesario analizar tambin
las experiencias, como la de Espaa y tal vez
la de Chile, en las que, en cierto momento, el
sindicalismo lleg a ser percibido por el go-
bierno amigo como una pesada mochila de
la cual sera tentador desembarazarse. Pero,
en todo caso, el movimiento sindical siempre
debera tener (al menos en teora) un margen
de maniobra ante un gobierno amigo. Esto
obliga a una suerte de introspeccin sindical.
Tambin parece necesario tener en cuenta los
cambios positivos que se han dado, incluso
en pases con gobiernos conservadores, por
vas jurisprudenciales. Al fin y al cabo, una
lnea jurisprudencial firme puede ser tanto o
ms eficaz que una ley.
Y, finalmente, es importante fortalecer la ac-
cin internacional, absolutamente insoslaya-
ble a causa de la globalizacin, pero no me-
nos importante porque en ese terreno tambin
9 Ver Alain Supiot: Crtica del Derecho del trabajo, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1996, p. 290, y Jean Bois-
sonnat: 2015: Horizontes do trabalho e do emprego, LTR, San Pablo, 1998, pp. 215 y 223.
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se crean normas, se toman decisiones y se
emiten fallos que estn empezando a ser re-
valorizados y que pueden serlo an ms en
el futuro.
Desde nuestro punto de vista, todos estos as-
pectos son centrales para que el movimiento
sindical y los gobiernos progresistas superen
la etapa neoliberal y avancen en la reconstruc-
cin de una poltica social protectora y favora-
ble a los trabajadores, en el marco mayor de la
prosecucin de la igualdad y la inclusin.