Dryzek - Foundations and frontiers of deliberative governance
Oxford: Oxford University Press, 2010 Marlia Silva de Oliveira * * doutoranda no Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia e mestre em Cincias Sociais pela mesma universidade. E-mail: mariliasoliveira@gmail.com. Abordar a democracia deliberativa como um sistema e reforar o ar- gumento de uma governana deliberativa em franco desenvolvimento so os objetivos de Foundations and frontiers of deliberative governance, livro escrito por John S. Dryzek, professor de teoria poltica e social da Australian National University. Simon Niemeyer, pesquisador da mesma universidade, contribuiu na elaborao de dois captulos. A ao comunicativa praticada na forma de discursos o elemento que dar sentido e existncia governana deliberativa proposta por Dryzek. O autor, profundo conhecedor dos elementos tericos e empricos sobre democracia, produziu um trabalho cuja leitura se reserva queles familia- rizados com a literatura com a qual trabalha. Por essa razo, procuraremos desenvolver aqui refexes sobre essa difculdade em sua obra, e o ponto de partida o uso do discurso como categoria principal que justifca a gover- nana deliberativa. Apesar de defnir o que entende por discurso, Dryzek no se dedicou a tornar sua compreenso fcil para o leitor, que precisa se debruar na leitura dos captulos para formar seu entendimento. Mesmo assim, a depender da abordagem desses captulos, a palavra discurso pode assumir impresses diferentes: ora objeto a ser representado, ora simples comunicao ou retrica; ora metaconsenso, ora constitui elemento crucial das redes sociais. Essa questo ser problematizada conforme desenvolver- mos a anlise do livro. Em Foundations and frontiers of deliberative governance, Dryzek est interessado em discutir o alcance da infuncia comunicativa e da refexo 316 Resenha coletiva de forma sistmica em diferentes espaos institucionais e escalas. Para chegar a esse objetivo, analisa casos diversos e aspectos confituosos trazidos pelas mos da teoria poltica, dos observadores de sua aplicao prtica e de cientistas sociais com pesquisas empricas na rea da democracia deliberativa. Portanto, dialoga com diferentes correntes tericas e empricas, em especial aquelas que pavimentam a ao deliberativa como democrtica. O autor parte do questionamento de temas espinhosos para a teoria de- mocrtica tais como legitimidade, representao e ao comunicativa , que so pontos nodais de confito e de diferentes interpretaes. Esses temas so o insumo para a elaborao dos fundamentos da governana deliberativa, com os quais Dryzek busca lidar, aplicando o recurso discursivo. Dessa forma, o discurso assume uma funo estratgica e passa a ser a espinha dorsal do que chama de governana deliberativa. Certamente, a abordagem desse assunto no seria possvel sem demandar dilogo com um arcabouo terico complexo. Como faz uma reviso das correntes da teoria democrtica 1 para problematizar os fundamentos da te- oria deliberativa e preparar o campo no qual ir transitar, Dryzek, por vezes, apresenta algumas posies tericas com profundidade e clareza, mas, em outras, ele o faz en passant. Caso exemplar o resgate da defnio haber- masiana de discurso, a qual utiliza para desenvolver o seu prprio conceito. Nem a reviso de Habermas nem sua elaborao do uma noo satisfatria sobre o signifcado embutido na palavra discurso, comprometendo, dessa forma, a compreenso do elemento principal de seu livro. Em resumo, um dos conceitos centrais com os quais trabalha aparece antes como um dado do que como uma questo. Entretanto, com a inteno de conciliar teoria e prtica social, o autor tambm faz uso de um conjunto amplo de situaes reais, as quais no so apenas exemplos concretos, mas, sim, resultados de pesquisas empricas que no livro so utilizados para construir a abordagem da governana deliberati- va. Nesse caso, o papel que os minipblicos desempenharam para o processo de democratizao de Estados autoritrios e a ao das redes de governana na rea ambiental so bons exemplos de uso da empiria para caracterizar e 1 Habermas e Rawls so referncias recorrentes por abrirem o campo da democracia deliberativa. Mas Dryzek tambm se remete a argumentos de autores da democracia liberal, como Schumpeter, e de outros deliberacionaistas, tericos da escolha social e crticos como Young, Benhabib, Mansbridge, Riker, Moue, dentre outros. 317 Resenha fortalecer seu argumento. Dryzek elabora, portanto, uma receita em que a empiria e a teoria so complementares e, assim, os signifcados da categoria discurso assumem sentidos mais compreensveis. O livro est dividido em trs partes complementares, com um total de 10 captulos. Inicialmente, so apresentados o percurso transcorrido pela teoria democrtica deliberativa, com debates crticos sobre o tema, e aspectos normativos dos sistemas deliberativos. A seo seguinte faz um reexame de pontos centrais dos fundamentos da teoria democrtica que, para Dryzek, no devem mais ser vinculados a estruturas e polticas que constituem o Estado liberal democrtico 2 . Tais fundamentos so: legitimidade; represen- tao; comunicao; pluralismo; e metaconsenso. Eles so redefnidos para acomodar elementos da teoria discursiva. A terceira parte direcionada s fronteiras da governana deliberativa, construdas a partir dos fundamentos. Ela est organizada em captulos sobre redes de governana, democratizao de Estados autoritrios, minipblicos e suas macroconsequncias, e polticas globais. Nessa ltima seo, o autor se preocupa em demonstrar como a democracia deliberativa pode acontecer em reas em que a teoria liberal ou mesmo outras perspectivas da teoria democrtica no conseguiram alcance nem puderam enxergar elementos democrticos. Ao apresentar a democracia deliberativa como um sistema, o autor busca saltar das particularidades institucionais de fruns e minipblicos para a estrutura de um sistema poltico ou internacional, em que fronteiras so apagadas juntamente com o enfraquecimento da autoridade poltica tradicio- nalmente exercida pelos Estados. Dessa forma, argumenta que a governana deliberativa unir as escalas micro e macro de deliberao, no como um agregado de instituies ou esferas, mas como um sistema complexo, fuido e permevel em que o discurso e a linguagem so os elementos de conexo. O discurso, por meio da retrica, passa a ser o elo entre representantes em diferentes espaos e escalas. Como j exposto, esse um conceito central para o autor e por essa razo merece ateno especial. Discurso defnido como um conjunto de conceitos, categorias, ideias que iro caracterizar conjecturas particulares, julgamentos, contenes, disposies, intenes e aptides (p. 31). Ele abrange ao social e prtica 2 Dryzek no introduz as eleies em seu trabalho. Nele, elas no funcionam como peas de autori- zao representativa nem como canal pelo qual as decises coletivas acertadas nas esferas pblicas alcanaro poder poltico, tal como trabalhou Habermas (2003). 318 Resenha e est vinculado a noes de valores e crenas. Discurso tambm pode ser defnido como uma forma partilhada de compreender o mundo inserido na linguagem. Ele est acompanhado das perspectivas de constelao e contestao dos discursos que devem povoar a esfera pblica. A palavra constelao utilizada para dar sentido de diversidade e contestao, vista de forma simples, refere-se ao processo de construo da deciso coletiva. O conceito bastante amplo, o que gera complicaes para sua aplicao como uma categoria explicativa. Para compreender os seus diferentes usos, demandado do leitor conhecimento e estofo terico. Contudo, nos captulos sobre as fronteiras da governana deliberativa, e no na discusso terica dos fundamentos, que os signifcados de discurso se tornam mais claros. A partir dessa categoria desenvolvida pelo autor, o discurso assume sentidos diferentes de acordo com a forma como utilizado. Mas, alm disso, obser- vamos que um conceito que tende a excluir os indivduos, especialmente em suas particularidades. Para o autor, a prtica de contestao dos diferentes discursos no inte- rior da esfera pblica pode ser instrumental para o alcance de legitimidade democrtica. Esta, junto com a representao, fundamento constituinte da governana deliberativa 3 . Dryzek e a maior parte dos democratas de- liberativos entendem que a legitimidade alcanada quando o contedo das decises coletivas resultado da infuncia exercida pela participao deliberativa dos atores envolvidos no espao pblico. Porm, reconhecem que essa concepo enfrenta um problema de escala quando a anlise salta de uma perspectiva institucional de minipblicos para outra que envolve sistemas deliberativos que abrangem um grande nmero de pessoas. Ou seja, o tema escala crucial para a discusso sobre legitimidade e tambm sobre representatividade. A par dessa difculdade, Dryzek procura destacar um ngulo particular em que a legitimidade possa ser alcanada na larga escala do sistema polti- co. Para tanto, o autor faz um convite ao abandono da ideia de legitimidade como consentimento nico dos cidados e incentiva a pensar numa direo diferente sobre as entidades existentes no mundo poltico, no necessa- riamente reduzvel a indivduos, que a legitimidade discursiva. Ela ser 3 Nas primeiras palavras do captulo sobre legitimidade, Dryzek informa ao leitor que a democracia deliberativa comeou como teoria da legitimidade democrtica e permanece assim em considervel grau, pois essa uma daquelas questes perenes ao se pensar sobre democracia. 319 Resenha alcanada quando decises coletivas tiverem ressonncia com a constelao de discursos e forem sujeitas ao controle refexivo dos atores presentes na esfera pblica. Como frisou o autor, impossvel qualquer deciso envolver plenamente todos os discursos em confronto na esfera pblica e igualmente impossvel sua resoluo por meio do consenso, de sorte que prope um working agreement como recurso para se chegar s decises coletivas. Essa elaborao signifca que os discursos sempre precisaro ser repre- sentados. Na viso de Dryzek e Niemeyer, coautor do captulo sobre repre- sentao, o nmero de discursos que precisa de representantes em qualquer assunto muito menor do que o nmero de representantes necessrios em legislaturas (p. 43). Nesse sentido, consideram ser mais fcil constituir grupos deliberativos temticos com representantes de todos os discursos relevantes do que legislaturas representativas. Os autores no reivindicam que a representao de discurso seja prefervel quela de indivduos. Alegam que ela, dadas suas caractersticas, diferente e vivel apenas quando a representao de indivduos no possvel, como no caso de questes internacionais em que h uma indefnio do demos a ser representado. Porm, avaliam, contraditoriamente, que a representao discursiva mais efetiva e do justifcativas que se remetem a questes de tica, racionalidade ou de razo ontolgica. Estes dois ltimos motivos chamaram nossa ateno. Pelo princpio da racionalidade, os autores defendem que a representao por discurso poderia resolver problemas de ao coletiva em grandes grupos ou responder melhor s lgicas de processo de tomada de deciso poltica, por exemplo. Quanto ao problema de a representao conseguir agregar di- ferentes perspectivas e pontos de vista de forma igualitria em determinados fruns, eles respondem que discurso um conceito mais slido do que o de perspectivas e ainda pode ser descrito e medido 4 . Para se contraporem representao por perspectivas, defendida por Young 5 , eles assumem o seguinte: (...) estamos abertos a discursos como fora independente e pos- sivelmente anterior estrutura social (p. 46). Os autores parecem sugerir 4 Os mtodos para isso so expostos em outros captulos e dependem de cientistas sociais para poder aplic-los essa determinao foi elaborada pelos prprios autores. 5 Eles se referem a Young em seu posicionamento de que, uma vez que as pessoas esto posicionadas de forma similar nas estruturas sociais, elas tero perspectivas similares. Mas, para eles, representao por discurso conceitualmente mais simples do que representao de perspectivas, interesses, opinies e grupos, que so ingredientes do que Young chama de democracia comunicativa (p. 46). 320 Resenha que prefervel o discurso ser independente e anterior estrutura social; porm, no desenvolvem mais essa elaborao, e fcamos em dvida sobre qual a inteno de Dryzek e Niemeyer em exp-la. J o princpio da justifcativa ontolgica para o uso da representao discursiva parece retirar do sujeito a autonomia da escolha. Aos olhos dos autores, um indivduo composto por mltiplos discursos, que, por vezes, esto em disputa ou em oposio, ressoando aspectos especfcos do ser. Assim, o indivduo estaria mais bem representado por meio do discurso e no individualmente. Os autores assumem que a representao individual fratura o sujeito quando ele precisa fazer escolhas na constelao dos discursos. Com isso, consideramos que so retiradas desse indivduo sua capacidade e competncia de sujeito poltico e social, bem como sua auto- nomia de decidir por si mesmo. A representao discursiva tambm agrega outros tipos de problemas. Um deles se refere ao contingente de demandas que no se tornam discurso ou que sero preteridas em favor de discursos dominantes e j estabelecidos. Esse contingente pode envolver um conjunto de diferenas e de oposies que permanecero marginalizadas, confgurando uma das faces da opresso, tal como descreveu Young 6 . Para a terica, a marginalizao talvez uma das formas mais perigosas de opresso, pois [uma] categoria inteira de pessoas expelida da participao til na vida social e, desse modo, po- tencialmente sujeita privao material severa e at mesmo ao extermnio (1990, p. 53). Nessa citao, Young se refere a grupos marginalizados, mas, ao estabelecermos um paralelo com as demandas que no se transformam em discursos ou mesmo aqueles que so preteridos em relao a outros, talvez possamos identifcar grupos marginalizados pelo formato dos discursos que defendem. A prtica excludente das diferenas poderia continuar tambm dentro do formato de uma representao discursiva. Outro aspecto negativo a grande confana na capacidade refexiva dos atores e dos representantes que no so problematizados como sujeitos portadores de interesses particulares. Junto a isso, soma-se o fato de que Dryzek e Niemeyer supem que os atores presentes na esfera pblica sero competentes para contestar e controlar os diferentes discursos. No conse- 6 Young, no livro Justice and the politics of dierence (1990), destina um captulo especco para tratar das diferentes formas de opresso, o que ela chamou de Five faces of oppression (cinco faces da opresso), quais sejam: explorao; marginalizao; impotncia; imperialismo cultural; e violncia. 321 Resenha guimos apreender o signifcado de atores competentes nem mesmo o tipo de competncia que devem ter para exercer a funo de representantes de discursos 7 . Os autores chegam a falar de como se seleciona um representante para as Cmaras de Discursos 8 , mas estas so esferas pblicas mais com- plexas, pois requerem mtodos sofsticados de funcionamento. No livro em resenha, no se encontra um modelo, utilizando a categoria discurso, que possa vencer os problemas de assimetria informacional e de poder e que permita um controle efetivo dos representantes. A accountabi- lity concebida como a comunicao continuada do representante com os representados de forma a fazer sentido com o discurso que defende, mesmo se ele falar em nome de outros temas, atores ou instituies. Isto , o controle depende da informao concedida pelo prprio representante, que, para os autores, parece ser desprovido de interesses privados distintos dos discur- sos que defende. Outro problema se refere autorizao da representao. Nesse aspecto, os autores assumiram que no conseguiram encontrar uma boa soluo e deixam a questo em aberto. Para Dryzek, aps se alcanar uma deciso coletiva no espao pblico, ela ser transmitida para o espao empoderado por meio da retrica, tornando-se assim uma opinio pblica. Portanto, por meio desta que se estabelecero ligaes entre representantes em diferentes espaos no sistema deliberativo, contribuindo para o seu fortalecimento (p. 200). Discurso, dessa forma, seria a produo de uma sntese das demandas de um grupo. No livro, o autor no fecha os olhos para efeitos de manipulao e autoritarismo que o uso da retrica pode gerar. A fm de contorn-las, prope a aplicao de mtodos e testes para avaliar seus aspectos sistmicos e consequenciais, os quais informaro quando e se conveniente seu uso. 7 Habermas trata como atores competentes aqueles que possuem capacidade comunicativa. Parece que Dryzek est seguindo a mesma lgica, mas falta ao livro uma denio mais clara sobre a utilizao do conceito. 8 Tais cmaras podem ser uma estrutura formal vinculada arquitetura estatal, que auxilia governos e legislaturas em diferentes aspectos e informal composta no espao pblico. Ambas podem coexistir e ser ligadas a elementos no chamado sistema deliberativo integrado. Para constitu-las formalmente, preciso identicar e descrever o conjunto de discursos relevantes bem como seus representantes, que no podem ser eleitos. Para a seleo dos representantes, so apresentados mtodos quantitativos, qualitativos e etnogrcos, que sero elaborados e postos em prtica por cientistas sociais. De acordo com os autores, a triangulao entre diferentes mtodos poder trazer mais conana para a seleo dos representantes. 322 Resenha Em outro captulo, tambm escrito em parceria com Niemeyer, os autores apresentam um novo conceito: o metaconsenso. Ele uma alternativa para tratar de questes crticas, tais como confronto de identidades e princpios morais, manipulao de processos de deciso e debates polticos 9 . O meta- consenso pode ser normativo (reconhecimento da legitimidade de diferentes valores), epistmico (credibilidade de crenas em disputa), de preferncia (reconhecimento da natureza das escolhas em disputa) e discursivo (conjunto apropriado de discursos e as identidades por eles geradas). Est baseado na capacidade dos atores racionais de reconhecerem as identidades, crenas e preferncias opostas em situaes de confito. Esse reconhecimento levaria o confito para outra dimenso, em que as partes envolvidas pudessem construir um working agreement. Todavia, esse conceito tambm traz riscos, em parte reconhecido pelos autores, de reduzir e desconsiderar diferenas, alm de possibilitar manipulaes. Os autores alertam para alguns aspectos sobre as condies e a forma em que o metaconsenso construdo. Nesse sentido, oferecem-nos um conjunto de argumentos tericos, metodolgicos e empricos que podem descrever seu processo de construo, mas que so confusos e complexos. Mais uma vez, o uso do discurso parece variar. Na terceira parte do livro, trazida uma discusso sobre arenas da vida poltica que escaparam categorizao formal das teorias democrticas. Dryzek, entretanto, foi bem sucedido ao perceber que algo de deliberativo acontecia nesses espaos e procurou analis-los a partir dos fundamentos da democracia deliberativa e de seus aspectos normativos. Tais arenas corres- pondem s redes de governana, democratizao de Estados autoritrios, aos minipblicos e suas macroconsequncias e s polticas globais. De acordo com o livro, as redes de governana desafaram a democracia como fontes de eroso da autoridade poltica do Estado soberano, tornando o exerccio do poder menos visvel. Elas so compostas por uma diversidade de atores como grupos de interesse, mercados, organizaes no gover- namentais, institutos de pesquisa, ativistas e at mesmo representantes de diferentes agncias do governo que se articula em espaos empoderados e, com o uso da retrica, forma opinio pblica. Sua governana pode trans- cender as fronteiras dos Estados e acontecer em vrios nveis. 9 Os autores advertem que o metaconsenso no soluo para todos os problemas que envolvem pluralismo e consenso, pois consideram que qualquer metaconsenso caracterizado tanto pela excluso como pela incluso (p. 101). 323 Resenha Geralmente, as redes de governana se formam em torno de um nmero restrito de reas temticas que se constituram a partir da defesa de discur- sos nos espaos pblicos. Elas podem assumir um carter antidemocrtico em situaes em que h, por exemplo, dominao de um nico discurso ou de um grupo especfco, o que no raro, especialmente quando tais discursos alcanam a opinio pblica internacional. Apesar de reconhecer esse potencial negativo das redes, Dryzek as refora como instncias com capacidade democrtica e deliberativa que, a partir de dinmicas internas prprias, podem produzir legitimidade, representatividade discursiva e metaconsenso. Dessa forma, elas podem ser interpretadas como sistemas deliberativos (p. 134). O autor avalia que, com essa dinmica, o discurso poder ser introduzido nas esferas pblicas globais, onde a autoridade formal no exercida por Esta- dos, mas pode ser coordenada por instncias reguladoras como a Organizao Mundial do Comrcio e o Fundo Monetrio Internacional 10 . A retrica o elemento que conectar os representantes e as redes espalhadas no sistema global e, com a suposta promoo do metaconsenso, organizar o discurso em arenas onde no h altos comandos, mas que, nem por isso, deixam de ser hierrquicas. O sistema deliberativo global, nesse caso, visto como o lugar onde aes polticas sero testadas e que, para ser legtimo, requer que elas sejam democratizadas. O professor acredita que o caminho deliberativo mais possvel e atrativo do que as posies concorrentes de democracia para pro- mover o sistema deliberativo global. No caso das redes e das polticas globais, o discurso parece ser o elemento que constitui suas identidades. Para abordar a democratizao de Estados autoritrios, Dryzek resgatou os elementos normativos da democracia deliberativa para analisar com- parativamente casos de diferentes pases 11 . O autor faz uma avaliao dos aspectos formais da democratizao com um olhar atento nas experincias deliberativas engendradas pela sociedade que considerou assumir caracte- rsticas de deliberao autntica e inclusiva. A experincia da China, para ele, um exemplo interessante em que, provavelmente, prticas formais de transio democrtica tardaro a acontecer, mas que, no campo social, 10 Essas duas instituies possuem um discurso geral que j reconhecido mundialmente e que est orientado para o liberalismo econmico. Elas so arenas onde o discurso oposto, algo como welfare state, seria rechaado e o alcance do metaconsenso, comprometido. 11 Esses elementos requerem que as decises coletivas tomadas nas esferas pblicas sejam autnticas, inclusivas e consequenciais. 324 Resenha j apresenta experincias deliberativas que podem vir a ser efetivas para o processo de democratizao. O autor valorizou, na anlise dos processos de democratizao dos Estados, as experincias ocorridas nos minipblicos e suas consequncias no sistema poltico. Os minipblicos so tipos particulares de fruns que trazem experincias inovadoras ao sistema deliberativo. So compostos por cidados recrutados para deliberar sobre questes polticas contenciosas e complexas. Segundo Dryzek, o seu estudo pode nos trazer referncias sobre o que gostaramos que a deliberao produzisse nos sistemas polticos e o que gostaramos que fosse evitado. Portanto, expe algumas lies positi- vas e desafos que podem ser encontrados quando se parte para uma ao deliberativa em larga escala. Os minipblicos poderiam ser utilizados nos sistemas polticos, com potenciais impactos para as decises coletivas. Mas somos alertados a prestar ateno s peculiaridades dos sistemas polticos em que so utilizados. Ao abordar as fronteiras da governana deliberativa, o autor trabalha com elementos distintos da deliberao, com sua capacidade de ser autntica e inclusiva, de produzir metaconsensos, de quebrar regras formais e de chegar a decises coletivas. Tambm constri um enredo em que os fundamentos democrticos possuem papis importantes na construo do sistema e da governana deliberativa. Para tanto, estabelece uma srie de mtodos e uma lgica para o uso do discurso que dependem de um encadeamento de aes para conduzir governana. Se eles estiverem ausentes ou se o encadeamento falhar, frustraro o princpio democrtico e podero comprometer o sistema deliberativo. Isso nos leva a concluir que esse modelo apresenta algumas amarras que, em vez de fortalecerem o sistema, podem enfraquec-lo como uma proposta democrtica. O uso do discurso estratgico para a argumentao do autor. Por ter um conceito elstico, pode se adaptar a diferentes demandas e exercer fun- es diferentes. Essa fexibilidade no pode lhe retirar a obrigao de ser democrtico. Nesse sentido, h que atentar para os riscos que uma defnio frouxa de discurso pode acarretar para a democracia, no apenas em termos tericos mas especialmente na prtica de governana deliberativa. Por fm, apesar de conter pontos crticos, o livro exitoso em identifcar diferentes situaes em que a ao comunicativa e a deliberao conquista- 325 Resenha ram espaos e poder, especialmente em um sistema complexo, de mltiplas relaes e no qual a autoridade est dispersa. Dryzek apresenta uma rica discusso terica e busca fundamentar sua proposta de governana delibera- tiva em cnones democrticos e na pesquisa emprica das prticas sociais. uma importante contribuio para o debate acadmico e para as experincias empricas que, certamente, buscaro testar os limites dos modelos e mtodos apresentados pelos autores do livro. Referncias HABERMAS, Jnger (2003). Direito e justia: entre facticidade e validade, v.2, Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. YOUNG, Iris Marion (1990). Justice and the politics of diference. New Jersey: Princeton University Press. Recebida em 31 de agosto de 2012. Aprovada em 15 de outubro de 2012.