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LE POUVOIR REGLEMENTAIRE LOCAL

1. Dfinition du pouvoir rglementaire local : pouvoir reconnu des autorits administratives de prendre des
mesures caractre gnral et impersonnel


Cette dfinition runit deux lments :
- Le pouvoir rglementaire appartient des autorits administratives. Ni les juges, ni le lgislateur n'exercent
un pouvoir rglementaire (prcision : sous l'Ancien Rgime les juges judiciaires prenaient des "arrts de
rglement" dictant des rgles gnrales que la Rvolution franaise et le code civil ont interdits).
- Le rglement peut tre compar la loi car il dicte lui aussi une mesure gnrale et impersonnelle (ce qui
diffrencie la loi et le rglement des dcisions individuelles).
Une dcision administrative peut tre gnrale ou impersonnelle (c'est un rglement) ou individuelle.


2. Le droit franais se caractrise par l'extrme diversit des titulaires du pouvoir rglementaire

- Le titulaire normal du pouvoir rglementaire est le Premier ministre (art. 21 de la Constitution), qui prend
des dcrets cette fin. Mais le prsident de la Rpublique exerce aussi le pouvoir rglementaire lorsque les dcrets
sont dlibrs en conseil des ministres (il en est considr comme l'auteur, v. CE 10 septembre 1992 Meyet Rec.
327).

- D'autres autorits administratives possdent le pouvoir rglementaire, mais pour l'exercice de comptences
dtermines par les textes ou par la jurisprudence : les ministres n'exercent le pouvoir rglementaire que sur
habilitation de la loi ou pour l'organisation de leur dpartement ministriel (CE 7 fvrier 1936 Jamart) ; les
prfets, pour l'exercice du pouvoir de police administrative gnrale ou pour celui de polices administratives
spciales (de la chasse, de la pche, etc) ; les maires pour l'exercice du pouvoir de police administrative gnrale
(scurit, tranquillit, salubrit publiques) ; les chefs de service pour rglementer l'exercice de la grve dans les
services publics, au moyen de circulaires ou de notes de services caractre rglementaire (CE 1950 Dehaene) ; les
directeurs d'tablissements publics (par exemple pour tablir le rglement intrieur de l'tablissement) ; les
autorits administratives indpendantes.

- Mais des personnes prives charges de la gestion de services publics, administratifs, industriels ou
commerciaux, peuvent tre investis de prrogatives de puissance publique. Lorsque les deux conditions sont
runies, les dcisions qu'elles prennent, porte gnrale ou individuelle, sont des dcisions administratives
susceptibles de recours pour excs de pouvoir. Ex : les fdrations sportives. Cette solution a t dgage
galement pour le rglement intrieur de la Cie Air France, pris par le conseil d'administration interdisant aux
htesses de l'air de se marier, Air France possdant le statut de socit anonyme investie d'une mission de service
public (TC 15 janvier 1968 Epoux Barbier, GA n100).
Ainsi, une personne prive peut prendre une dcision administrative lorsque les deux conditions prcites sont
remplies. Le droit public retient ainsi une dfinition trs large de l'autorit administrative.


3. Dans quelle mesure les autorits locales disposent-elles d'un pouvoir rglementaire ?

- La question mrite d'tre pose car c'est une condition de l'exercice des comptences transfres. En effet,
exercer les comptences prvues par la loi ncessite de fixer des rgles gnrales. Donc il est indispensable que les
collectivits territoriales exercent un pouvoir rglementaire cette fin.

- Il n'est pas douteux que les collectivits territoriales disposent d'un pouvoir rglementaire, mais cette
reconnaissance a toujours t ambigu. La Constitution de 1958 ne le mentionnait pas, alors qu'elle tablit
explicitement celui du Premier ministre.

La rforme constitutionnelle du 28 mars 2003 clarifie la situation puisqu'elle reconnat dsormais
expressment l'existence du pouvoir rglementaire local.
Elle accrot aussi les possibilits d'intervention des collectivits territoriales au moyen du pouvoir
rglementaire local. Il n'est pas excessif d'voquer ce propos la monte en puissance du pouvoir rglementaire
local, mais qui reste dans tous les cas subordonn aux lois et dcrets.


I. La reconnaissance du pouvoir rglementaire local fond sur des habilitations legislatives

C'est un principe traditionnel qui a pourtant suscit des controverses doctrinales.

A. La reconnaissance par le Conseil Constitutionnel et le Conseil d'Etat du pouvoir rglementaire local

Le pouvoir rglementaire local a toujours exist (le pouvoir de police administrative du maire en est un
exemple). Dans sa dcision du 17 janvier 2002 sur la Corse (n2002-454 DC) le conseil constitutionnel a reconnu
implicitement son existence. Il a jug que le pouvoir rglementaire local rsulte sur des dispositions de l'article 72
alina 2 de la constitution alors en vigueur selon lesquelles "les collectivits territoriales s'administrent librement
par des conseils lus et dans les conditions prvues par la loi" (12, AJDA 2002 p.100, RFDA 2002 p.459).
Le conseil d'Etat a toujours connu des applications du pouvoir rglementaire local propos de recours pour
excs de pouvoir forms contre de telles dcisions (par exemple propos de la lgalit de mesures de police
administratives gnrales prises par le maire, CE 19 mai 1933 Benjamin, GA n52).
Mme en l'absence de loi, le conseil d'Etat a reconnu l'existence du pouvoir rglementaire des autorits
locales dcentralises sur des objets particuliers. Ainsi, en application de la jurisprudence Dehaene (CE 7 juillet
1950, GA n75) le maire a comptence pour dicter des mesures restreignant l'exercice du droit de grve par les
agents communaux lorsque ces mesures sont adaptes, sont proportionnes la prservation de la scurit des
personnes et de la conservation du matriel (CE 9 juillet 1965 Pouzenc, Rec. 421, D 1996 p.720 note Gilli).
De mme, faisant application de la jurisprudence du 6 fvrier 1936 Jamart dgage propos du pouvoir
rglementaire des ministres, le conseil d'Etat a reconnu que les collectivits disposent du pouvoir rglementaire
pour organiser les services publics qu'elles crent et l'usage des services ou des ouvrages qu'elles grent (CE 25
janvier 1978 Imbert, RDP 1978 p.1486 note R. Drago ; CE 13 fvrier 1985 Syndicat communautaire
d'amnagement de Cergy-Pontoise, Rec. 37, AJDA 1985 p.271).

B. La ncessaire habilitation lgislative prvue au bnfice des autorits locales dcentralises

C'est en effet la loi qui confre aux autorits locales dcentralises le pouvoir de fixer les rgles dans
certaines matires. Ainsi en va-t-il pour :

le pouvoir de police administrative gnrale du maire pour l'diction de mesures dans les trois objets
traditionnels, en vue de prvenir les troubles l'ordre public.

la cration des services publics locaux et les modalits de leur gestion qui relvent de la comptence des
assembles dlibrantes.

l'adoption des documents d'urbanisme, tel le plan local d'urbanisme (qui a vocation remplacer les plans
d'occupation des sols) ;

la fixation dans certaines limites des taux des 4 vieilles taxes directes locales, en application de la loi du 10 janvier
1980, qui a transform ces anciens impts de rpartition en impts de quotit.

la dtermination par le conseil municipal du nombre des adjoints au maire en application de l'article L 2122-2 du
CGCT (qui intresse l'organisation des autorits territoriales) ;

l'laboration du rglement intrieur des assembles dlibrantes locales (art. L 2121-8, L 3121-8, L 4132-6 du
CGCT).

les dcisions budgtaires et videmment le vote du budget primitif peuvent tre regardes comme l'expression du
pouvoir rglementaire local.

Dans tous ces cas, le pouvoir rglementaire local est exerc sur habilitation du lgislateur qui en fixe les conditions
(c'est toujours de la libre administration dans les conditions prvues par la loi).
La rforme constitutionnelle du 28 mars 2003 confirme le fondement constitutionnel et lgislatif du
pouvoir rglementaire local. En mme temps, elle reconnat explicitement son existence pour la premire fois ;
"Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits s'administrent librement par des conseils lus et
disposent d'un pouvoir rglementaire pour l'exercice de leurs comptences."

C. Le pouvoir rglementaire local peut-il etre exerc au lieu et place de celui du Premier ministre ?

1) Le dbat doctrinal sur le pouvoir rglementaire local initial et autonome

A l'occasion de la dcentralisation engage en 1982, plusieurs auteurs ont affirm l'existence d'un authentique
pouvoir rglementaire local.
Maurice Bourjol a estim que les collectivits locales devraient disposer d'un pouvoir rglementaire initial et
autonome, de mme rang que celui des autorits centrales de l'Etat, en application du principe de libre
administration. Les collectivits locales pourraient donc user de leur pouvoir rglementaire en l'absence mme de
la loi (colloque d'Angers 1983, Cahiers du CFPC n13 octobre 1983).
Suivant la mme inspiration, Franois Luchaire a estim que les collectivits locales seraient seules
comptentes pour dicter les mesures d'application des lois intressant la libre administration au moyen de leur
pouvoir rglementaire local. Dans ce domaine, le pouvoir rglementaire du Premier ministre serait exclu (F.
Luchaire, les fondements constitutionnels de la dcentralisation, RDP 1982 p.1557).
A l'occasion des dbats sur la rforme constitutionnelle, certains parlementaires ont repris leur compte
cette conception en proposant une nouvelle rdaction de l'article 21 de la Constitution "sous rserve des
dispositions de l'article 72, le Premier ministre exerce le pouvoir rglementaire". Mais cette proposition a t
rejete par le Premier Ministre.

En revanche, la majorit des auteurs a estim que les collectivits locales ne disposent d'un pouvoir rglementaire
que si la loi ne renvoie pas un dcret pris par le Premier ministre, ou si le Premier ministre n'a pas pris les
dcrets d'application de la loi.
La question est donc celle de savoir si les collectivits locales disposent d'une comptence rglementaire de
principe (1
re
thse) ou d'une comptence rsiduelle (2
e
thse, dfaut d'intervention des dcrets ncessaires
l'application de la loi).

2) Les solutions jurisprudentielles : la primaut du pouvoir rglementaire national

Le Conseil d'Etat a dgag des solutions classiques reconnaissant la primaut de la loi et les
possibilits d'diction des dcrets, sans restriction. Le pouvoir rglementaire local existe, mais il
n'est ni initial, ni autonome. Il est rsiduel, subsidiaire par rapport celui du Premier ministre. Il
ne saurait entrer en concurrence avec lui.

La loi peut laisser directement aux collectivits locales le soin de prendre les mesures d'application. Les mesures
rglementaires locales sont rgulires si elles respectent les critres et les prescriptions noncs par la loi et si
l'diction par les autorits de l'Etat d'un texte rglementaire n'est pas ncessaire (CE 2 dcembre 1994 Commune
de Cuers, Rec. 522 ; CE 5 octobre 1998 Commune de Longjumeau, Petites Affiches 1999 n94 note J-Ph. Brouant).
Lorsque la loi ne renvoie pas un dcret d'application, l'organe dlibrant de la collectivit peut fixer les rgles
d'application de la loi pour organiser les services de la collectivit (CE 13 fvrier 1985 Syndicat communautaire
d'amnagement de Cergy-Pontoise, Rec. 37, AJDA 1985 p.271).
Ces situations sont rares car il est exceptionnel que la loi ne renvoie pas des dcrets d'application pris par le
Premier Ministre. Il apparat clairement que la jurisprudence refuse de reconnatre l'existence d'un pouvoir
rglementaire local initial.

Mais la loi ne saurait laisser aux collectivits locales le soin de prendre des mesures rglementaires qui mettent en
cause les conditions essentielles de l'exercice des liberts publiques. En la matire, la diversit territoriale et les
ingalits entre citoyens face aux liberts sont inacceptables, et donc inconstitutionnelles.
Cette solution a t dgage par le conseil constitutionnel propos de l'adaptation des lois opre par
l'assemble de Corse (CC 17 janvier 2002 n2001-454 DC AJDA 2002 p.100).
Elle a t expressment reprise propos des exprimentations drogatoires autorises par la loi, en application de
l'article 72 alina 4 de la Constitution.

A supposer que la loi confre aux collectivits une comptence pour dicter des mesures d'application des lois, le
Premier ministre peut toujours dicter des dcrets d'application, en vertu de sa comptence gnrale qu'il tient de
l'article 21 de la Constitution (CE 9 octobre 2002, Fdration des personnels des services des dpartements et des
rgions CGT-FO et Fdration nationale Interco CFDT, AJDA 2002 p.1404).
C'est l'application d'une solution traditionnelle selon laquelle le Premier ministre exerce une comptence gnrale
pour l'excution des lois.
Le conseil constitutionnel comme le conseil d'Etat a reconnu la comptence rglementaire du Premier ministre
sur toutes les questions intressant la dcentralisation, pour mettre en uvre les lois, pour prciser leurs
conditions d'application (par exemple en matire de fonction publique territoriale, C. Const. 19 et 20 janvier 1984
n83-168 DC ou C. Const. 17 janvier 2002, propos de la rgion Corse).

La seule limite tient l'objet mme de la loi, que le dcret ne saurait mconnatre (CE 19 mars 1997 Dpartement
de la Loire, Rec. 97).
La rforme constitutionnelle du 28 mars 2003 ne remet nullement en cause ces solutions inspires par la
primaut de l'Etat en matire de dcentralisation.



II. Les marges de manuvre accrues du pouvoir rglementaire local offertes par la rforme
constitutionnelle

La rforme constitutionnelle du 28 mars 2003 innove en matire de pouvoir rglementaire local.
Jusqu'alors il tait admis qu'il s'exerce dans les conditions prvues par la loi, mais sans y droger, et pour
l'diction de mesures d'application pralablement encadres par la loi.
Dsormais, le pouvoir rglementaire local ne sera pas limit une stricte, une fidle application de la loi.
Celle-ci pourra autoriser des mesures locales dictes par les collectivits territoriales :
- qui vont adapter les rgles lgislatives aux caractristiques particulires de la collectivit (A)
- qui vont intervenir dans des comptences et des matires appartenant l'Etat et au domaine de la loi. Il s'agit
donc de transferts de comptences lgislatives dans lesquels le rglement local dictera dsormais les rgles (B)
- et qui vont enfin intervenir en drogeant aux rgles lgislatives (C)

Dans tous les cas, les conditions d'exercice du pouvoir rglementaire local sont prvues par les lois, mais le
rglement local est pris au lieu et place des dispositions lgislatives. C'est un facteur de diversit territoriale, et
donc d'ingalits accrues.





A. Le pouvoir rglementaire local d'adaptation des lois et rglements

Certaines collectivits territoriales exercent un pouvoir rglementaire d'adaptation des lois et rglements
sous certaines conditions, lorsqu'il a t prvu pralablement par la loi ou par la constitution.

1) La loi (l'article L 4422-16.II du CGCT) prvoit que l'assemble de Corse peut demander tre habilite par
le lgislateur fixer des rgles adaptes aux spcificits de l'le :

- pour la mise en uvre des comptences qui lui sont dvolues par la loi
- dans le respect du pouvoir rglementaire appartenant au Premier ministre en application de l'article 21 de la
Constitution
- sauf lorsque est en cause l'exercice d'une libert individuelle ou d'un droit fondamental

2) L'article 73 la constitution prvoit que les dpartements et les rgions d'outre-mer peuvent prendre des
mesures d'adaptation des lois et rglements
- dans les matires relevant de leurs comptences
- si ces collectivits y ont t habilites par la loi
Ces adaptations doivent tre justifies par les caractristiques et contraintes particulires de ces collectivits.

L'ancien article 73 de la constitution prvoyait que le rgime lgislatif et l'organisation administrative des
dpartements d'outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation ncessites par leur situation particulire.
Par consquent, le terme mesure d'adaptation n'est pas nouveau. Cependant, le nouvel article 73 introduit
des lments novateurs :
- ce ne sont pas seulement les lois et les dcrets qui prvoient ces mesures d'adaptation, ce sont aussi,
dsormais, les assembles dlibrantes de ces collectivits (sur habilitation de la loi). Le pouvoir rglementaire de
ces collectivits est donc notablement accru.
- dans l'ancien rgime de l'article 73, les mesures d'adaptation ne s'appliquaient qu'aux dpartements
d'outre-mer.
A l'inverse, le nouveau rgime des mesures d'adaptation, prises par la loi ou par la collectivit d'outre-mer,
s'applique aux dpartements et aux rgions d'outre-mer. L'article 72-3 prvoit expressment que ce rgime
s'applique la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Runion, Mayotte, Saint-Pierre et Miquelon, aux
les Wallis et Futuna et la Polynsie Franaise.
- noter que le conseil constitutionnel a interprt de faon troite la notion de mesures d'adaptation.
Elles doivent tre justifies par les contraintes et caractristiques particulires de ces collectivits. Le conseil
constitutionnel a jug que l'adaptation ne doit se traduire que par un amnagement limit des comptences des
dpartements d'outre-mer par rapport aux autres dpartements, sans pour autant mconnatre le principe
d'galit pos par l'article 1
er
de la Constitution (CC 25 juillet 1984 n84-174 DC 5).





B. Le pouvoir rglementaire local non drogatoire dans des domaines de comptences transfres par la loi aux
collectivits

La rforme constitutionnelle du 28 mars 2003 prvoit deux techniques permettant de transfrer aux
collectivits des comptences appartenant l'Etat, et qu'elles mettent en uvre au moyen de dispositions
rglementaires porte gnrale.

L'exprimentation prvue par l'article 37-1 de la Constitution.
Cette disposition prvoit que "la loi ou le rglement peuvent comporter, pour un objet et une dure limite, des
dispositions caractre exprimental".
Cette exprimentation est diffrente de celle de l'article 72 alina 4 :
- l'initiative appartient la loi ou au dcret (elle n 'est pas demande par la collectivit territoriale, comme dans
le cadre de la procdure d'exprimentation de l'article 72 alina 4)
- elle intervient dans des domaines varis (ce fut dj le cas en pratique avant la rforme constitutionnelle).
L'objectif est de transfrer certaines collectivits dsignes par la loi ou le dcret des comptences auparavant
exerces par l'Etat.
- les mesures rglementaires locales ne drogent pas aux lois et aux rglements (comme dans le cadre de
l'exprimentation drogatoire de l'article 72 alina 4).
Pour l'exercice de ces comptences transfres aux collectivits, pendant une dure limite et portant sur un objet
prcis, lesdites collectivits exerent leur pouvoir rglementaire, en application de l'article 72 alina 2 de la
Constitution.
On peut relever qu'aucune loi organique n'encadre cette exprimentation.

Le pouvoir rglementaire local des collectivits d'outre-mer dans des matires lgislatives transfres aux
collectivits.
Toutes les collectivits d'outre-mer peuvent bnficier de transferts de comptences relevant du domaine
de la loi. Ds lors, le pouvoir rglementaire local intervient dans les matires lgislatives, au lieu et place de la loi
(art. 73 et 74 Const.).
- Il faut une habilitation lgislative pralable
- Certaines matires lgislatives ne peuvent tre dlgues aux collectivits d'outre-mer. Elles sont numres
l'article 73 alina 4 Const. : la nationalit, les droits civiques, les garanties des liberts publiques etc.
- L'habilitation n'est pas autorise lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une libert
publique ou d'un droit constitutionnel garanti.





C. Le pouvoir rglementaire local d'exprimentation drogatoire la loi

C'est l'article 72 alina 4 de la constitution qui prvoit, au bnfice des collectivits territoriales et de leurs
groupements, un pouvoir rglementaire local qui va droger aux lois et aux rglements.
Il est dsign sous le terme d'exprimentation.
Compte tenu du fait qu'il intervient dans des matires lgislatives, en y drogeant, il est entour de plusieurs
conditions.


Une loi organique a organis son exercice. C'est la LO n2063-704 du 1
er
aot 2003 relative l'exprimentation
des collectivits territoriales.

Cette exprimentation drogatoire est exclue lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice
d'unelibert publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.
C'est la traduction d'une condition exige depuis longtemps par le conseil constitutionnel. Il proscrit les
rgimes diffrencis d'une mme libert publique en fonction de son application dans telle ou telle partie du
territoire national. Le conseil constitutionnel privilgie l'galit de tous les citoyens en matire de liberts
publiques. Il ne saurait y avoir de libert publique porte variable en fonction de rgles dictes par les
collectivits locales.

C'est la loi ou le rglement qui autorise, pour un objet et une dure limite, les autorits dcentralises dicter
des mesures rglementaires drogatoires, pour l'exercice des comptences locales. Le pouvoir rglementaire local
apparat ici clairement subordonn celui du Premier ministre.

Il s'agit d'une exprimentation. La ou les collectivits locales, qui l'ont demand, vont ainsi exprimenter une
nouvelle lgislation ou rglementation, que l'Etat pourra gnraliser ensuite au plan national, au vu des rsultats
obtenus.



Observations terminales
- Cette exprimentation drogatoire a donc un objet diffrent et obit une procdure plus lourde que celle
prvue par l'article 37-1 de la Constitution. Il existe donc deux procdures d'exprimentation prvues par la
rforme du 28 mars 2003.

- L'alina 4 de l'article 72 de la Constitution autorisant l'exprimentation drogatoire tait ncessaire dans la
mesure o le conseil constitutionnel avait censur une disposition lgislative relative au statut de la Corse qui
prvoyait expressment une telle procdure pour droger aux lois votes par le Parlement (CC 17 janvier 2002,
n2001-454 21).


En dfinitive, la rforme constitutionnelle du 28 mars 2003 se situe, en matire de pouvoir rglementaire
local, dans une grande continuit par rapport aux solutions antrieures, mme si elle offre aux collectivits locales
une marge de manuvre plus tendue. Le pouvoir rglementaire local s'exerce toujours sur le fondement et dans
les conditions prvues par les lois et les rglements. Il n'exclut jamais l'intervention de dcrets pris par le Premier
ministre. S'il adapte, s'il intervient dans le domaine lgislatif, ou s'il droge aux lois et rglements, c'est parce que
le lgislateur l'a pralablement autoris, sous certaines conditions, notamment relativement au respect des
conditions essentielles des liberts publiques sur tout le territoire national.