La administracin pblica ecuatoriana

en el siglo xx
Esta monografa fue escrita para el Libro de Homenaje al Dr. Juan I. Larrea Holgun,
r!obispo de "ua#a$uil
Efran %&re!
1
Efran %&re!.......................................................................................................................................... '
LA ADMINISTRACIN PBLICA ECUATORIANA EN EL SIGLO XX.....................................3
Efran %&re!.......................................................................................................................................... (
I)*+,D-..I/)......................................................................................................................................(
ANTECEDENTES...................................................................................................................................3
L HE+E).I D0I)I1*+*I2 E1%3,L 4 L D0I)I1*+.I/) %56LI. E.-*,+I) E) EL
1I"L, 7I7.............................................................................................................................................................(
L1 E*%1 DE L D0I)I1*+.I/) %56LI. E.-*,+I) E) EL 1. 77. ......................................8
La diferenciacin de Gobierno y Administracin Pblica..............................................................4
La Administracin Pblica ecuatoriana a inicios del siglo xx........................................................5
La evolucin de las competencias pblicas a lo largo del siglo xx.................................................6
esarrollo institucional de la Administracin Pblica ecuatoriana en el siglo xx.......................!"
El .onsejo de Estado # la jurisdiccin contencioso administrati9a.........................................................':
El procedimiento administrati9o..............................................................................................................':
La ;acienda pblica # lo contencioso tributario.......................................................................................':
La legislacin ;acendaria # los antecedentes de normati9a legal presupuestaria, de contratacin # de
funcin pblica....................................................................................................................................................... ''
La planificacin en el Ecuador................................................................................................................ '<
Los presupuestos pblicos.......................................................................................................................'(
La contratacin pblica ecuatoriana........................................................................................................ '8
La e9olucin del concepto de entidad pblica # de personalidad jurdica de derec;o pblico ecuatoriano
................................................................................................................................................................................ '=
Las empresas pblicas............................................................................................................................. '>
Los organismos de control....................................................................................................................... '?
La funcin pblica................................................................................................................................... '?
.entrali!acin # descentrali!acin..........................................................................................................'@
Los estudios sobre la administracin pblica ecuatoriana...........................................................#!
2
LA ADMINISTRACIN PBLICA ECUATORIANA EN EL SIGLO XX
Efran %&re!
Introduccin
El presente estudio constitu#e una 9isin global del desen9ol9imiento jurdico de la
dministracin %blica ecuatoriana a lo largo del siglo xx, con un bre9e antecedente sobre la
;erencia administrati9a espaAola # la dministracin %blica ecuatoriana en el siglo xix.
1obre este tema apenas se ;an encontrado estudios propiamente de Derec;o dministrati9o.
En cambio, existen enfo$ues interesantes desde la perspecti9a del Derec;o .onstitucional
ecuatoriano # de la Historia del Ecuador, los cuales ;an sido apro9ec;ados en lo procedente.
demBs de un 9ista!o de conjunto se ;an desarrollado apartados con el desarrollo de los
temas mBs importantes de la dministracin %blica ecuatoriana a la lu! de la doctrina
contemporBnea. )o se ;a entrado en la interesante ;istoria de las municipalidades por
cuestiones de espacio # principalmente por tratarse de un amplio rubro $ue amerita sin duda
un estudio particulari!ado. 1e conclu#e este somero estudio con la referencia bibliogrBfica de
unos pocos autores ecuatorianos $ue ;an trabajado sobre el Derec;o dministrati9o # la
dministracin %blica ecuatoriana.
ANTECEDENTES
L !"r"nci d#ini$trti% "$&'o( ) ( Ad#ini$trcin P*+(ic "cutorin "n "( $i,(o
-i-
La .onstitucin ecuatoriana de '?(: contempla dentro del C%oder Ejecuti9oD, para asistir al
Jefe de Estado, un Cministerio de EstadoD a cargo de un 0inistro 1ecretario encargado de dos
seccionesE gobierno interior # exterior # ;aciendaF # el .onsejo de Estado, con funciones
consulti9as. Las unidades de "uerra # 0arina estBn a cargo del Jefe de Estado 0a#or
"eneral. -n Decreto de '?(' separa Cpro9isionalmenteD Cel ministerio de ;acienda del del
interior # exteriorD
'
. La siguiente .onstitucin, de '@(=, fija en tres el nmero de los
ministros secretarios de EstadoE Interior # +elaciones Exteriores, Hacienda, # "uerra #
0arina. finales de siglo, la Le# Gundamental de '?@H dispone $ue ;abrB C;asta cinco
0inistros 1ecretarios de EstadoD, remiti&ndose a la le# para la determinacin de los Cramos #
las funciones correspondientes a cada uno de los ministeriosD.
El .onsejo de Estado Ia 9eces denominado C.onsejo de "obiernoDI es una
institucin consulti9a $ue se reconoce desde la primera .onstitucin del Ecuador, como se
acaba de 9er, # persiste ;asta bien entrado el siglo xx.
El C.ongreso .onstitu#enteD de '?(: $ue estableci el CEstado del EcuadorD # dict
su primera Le# Gundamental se remite a la legislacin colombiana de '?<= para la
organi!acin administrati9a. firma $ue Csiendo pocas las 9ariaciones $ue ;a ;ec;o en lo
concerniente al r&jimen, gobierno interior de las pro9incias de su distrito, i ;abiendo
manifestado la esperiencia $ue las inno9aciones # la multiplicidad de le#es reglamentarias
solo causan confusin, in$uietud i disgusto a los pueblosD
<
F ra!n por la cual decide aplicar
CliteralmenteD la Le# colombiana de '@<=, $ue ;aba regido ;asta entonces en este
Departamento, $ue ;o# es Ecuador. Esta CLe# sobre organi!acin # r&jimen poltico #
econmico de los departamentos # pro9inciasD establece como autoridades administrati9as a
los intendentes para los CdepartamentosD, gobernadores para las pro9incias Ilos intendentes
son gobernadores de las pro9incias en $ue tienen su residenciaDI , los jefes polticos
municipales, los alcaldes municipales # parro$uiales, jefes polticos municipales, juntas de
sanidad, municipalidades # juntas parro$uiales, juntas de pro9incia. 1u ltimo captulo se
3
dedica por entero a la tipificacin # sanciones a las incorrecciones de los Cempleados
pblicosD
(
. La primera le# propiamente ecuatoriana sobre el tema, de '?8(, mantiene los
gobernadores # designa a corregidores # tenientes parro$uiales para los cantones #
parro$uiasF as como establece un Cconcejo pro9incialD para asistir a los gobernadores
8
.
.abe seAalar $ue esta organi!acin administrati9a se recorta con igual perfil $ue la
espaAola de a$uella &poca. En efecto, a fines del siglo xix la dministracin %blica espaAola
se compona de los siguientes ministeriosE Estado, "racia # justicia, "uerra, Hacienda,
0arina, "obernacin, Gomento # -ltramar. El .onsejo de Estado tena un papel consulti9o #
las pro9incias estaban regidas por gobernadores. En los ministerios se encontraban
subsecretarios, directores generales # oficinas centrales
=
.
%articular atencin se presta a la ;acienda pblica, fuente de los ingresos estatales,
tanto durante la .olonia como en la +epblica. La .onstitucin de '?(: atribu#e a una
Ccontadura generalD atribuciones para re9isar las cuentas de las contaduras
departamentales, conforme la le# especial de la materia. La Le# ,rgBnica de Hacienda de
'?(: establece tesoreras departamentales # una junta de ;acienda. simismo, conforme al
mandato constitucional conforma la .ontadura "eneral # las contaduras departamentales.
Las sanciones impuestas a las contaduras departamentales son conocidas por el 0inisterio de
Hacienda
>
. La .ontadura "eneral paso a denominarse *ribunal de .uentas en la Le#
,rgBnica de Hacienda de '?8(.
En EspaAa, la .ontadura ma#or del +eino se organi!a desde '8(H, llamBndose
*ribunal de .uentas del +eino desde '?='. %ara fines del siglo xix se le reconoce la categora
de los tribunales CsupremosD # se Clo define como la autoridad superior a $uien compete el
examen # juicio de las cuentas del Estado, ejerciendo jurisdiccin especial # pri9ati9a para
perseguir las responsabilidades $ue se deri9an de las mismas Jpagos indebidos,
mal9ersaciones, desfalcosK. 1us fallos son ejecutoriosD
H
.
Desde la primera .onstitucin ecuatoriana, de '?(:, se atribu#e al .ongreso la
competencia para CLdMecretar los gastos pblicos en 9ista de los presupuestos $ue presente el
"obierno # 9elar sobre la recta in9ersin de las rentas pblicasD Jrt. <>, 'NK.
%or le# de '?(H se autori!a el Ejecuti9o para celebrar contratos con particulares Cpara
la construccin, reparo # mejora de caminosD, $ue considera el pago al contratista con los
peajes # ponta!gos $ue produ!ca el uso de esta 9a. %ara en las construcciones por cuenta del
gobierno se dispone la contratacin de un ingeniero, ;asta terminar la obra. *ambi&n
establece Clas basesD para la celebracin del contrato, procedimiento $ue inclu#e la impresin
# circulacin de carteles en los lugares mBs pblicos. Las propuestas recibidas deban
publicarse en la imprenta Ccon el objeto de solicitar mejoradoresD. los 9einte das, de no
existir una mejor oferta, Cse someterB al .onsejo de "obiernoD
?
.
L$ "t&$ d" ( Ad#ini$trcin P*+(ic "cutorin "n "( $. --.
La diferenciacin de Gobierno y Administracin Pblica
Existen 9ariadas concepciones de la dministracin %blica. De ;ec;o, una tendencia $ue se
perfila siguiendo la legislacin # la doctrina espaAola, es de considerar la existencia mBs bien
de Cadministraciones pblicasD, cada una de ellas con su propia personalidad jurdica. Estas
administraciones pblicas estBn principalmente constituidas en ese pas, ademBs del gobierno
central, por los gobiernos autonmicos # por los municipios. %ara efectos del presente
estudio, se ;ace referencia a la dministracin %blica como el aparato institucional del
"obierno central establecido para la ejecucin de las polticas pblicas.
%ara "I))I)I, mBs $ue un poder ejecuti9o, existe un poder gubernati9o, mientras
$ue la administracin estatal misma se puede considerar como el aparato del poder
gubernati9o. %or otra parte, si se toma el concepto de poder gubernati9o en sentido estricto,
es necesario reconocer la existencia de un poder administrati9o subordinado
@
.
demBs, ;a# $ue anotar el desarrollo # existencia concomitantes de burocracias
4
profesionales # de instituciones burocrBticas presentes desde Egipto, +oma, la Iglesia
.atlica desde el siglo xiii, .;ina, los Estados europeos modernos, ademBs de las grandes
empresas capitalistas
':
. La principal caracterstica de estas burocracias es la distincin
existente entre esta institucionalidad Ide naturale!a permanenteI # los "obiernos mismos,
por naturale!a accidentales # 9ariables. La administracin espaAola en m&rica, $ue
inicialmente ocup en los 9irreinatos # cargos mBs importantes a miembros de la noble!a
espaAola, a lo largo del tiempo fue confiando tales posiciones a burcratas profesionales, $ue
iban ascendiendo en la carrera administrati9a en diferentes ubicaciones geogrBficas de los
dominios espaAoles.
Esta diferenciacin de la doctrina, entre "obierno # dministracin, cobra fuer!a
legal con la CLe# de +&gimen Jurdico de las dministraciones %blicas # %rocedimiento
dministrati9o .omnD espaAola, de '@@<. En efecto, se lee en la exposicin de moti9osE
C1e perfilan as con nitide! los rasgos propios $ue definen al "obierno # a la dministracin
como instituciones pblicas constitucionalmente diferenciadas # los $ue establecen la
subordinacin de la dministracin a la accin poltica de direccin del "obiernoD. 0as, a
pesar de lo ilustrati9o de la diferenciacin, ;a# $ue concordar con L/%EO en $ue CLeMn la
prBctica resulta difcil mantener la rele9ancia jurdica de la distincin funcional entre lo
poltico # lo administrati9oD
''
.
)o obstante lo dic;o, para entrar en el tema de la dministracin %blica ecuatoriana,
esto no resultaba claro para la doctrina de fines del s. xix, $ue for!osamente deba influir en
el ordenamiento local. 1)* 0+P DE %+EDE1, en su influ#ente C.urso de Derec;o
dministrati9oD J0adrid, '?@?K, por ejemplo, afirma $ue CQpodemos emplear desde luego
como sinnimos los nombres Poder e$ecutivo # Poder administrativo sin mBs aclaraciones,
con solo ad9ertir $ue la primera denominacin se usa mBs en el lenguaje constitucional al
marcar sus relaciones con los otros poderes, # la segunda en el lenguaje t&cnico de la 9ida
administrati9aD
'<
. %,1D, en cambio, s establece la distincin entre gobierno #
administracin en '?@HE CQ no J;a# $ueK confundir la Administracin con el Poder
%$ecutivo ni con su finD. %or otra parte, adelanta una tercera funcin del %oder Ejecuti9o, $ue
sera la acti9idad preponderante del Estado desde mediados del siglo xxE CQ la accin
protectora Ringerencia socialIdel EstadoD )o obstante, denota confusinIdesde el punto
de 9ista de las concepciones actualesI al aclarar $ue CQel %oder Ejecuti9o tiene su aspecto
administrativo
'(
D JademBs de la administracin mismaK.
En todo caso, la principal influencia del es$uema de la dministracin %blica
ecuatoriana es la $ue ;ereda de la .olonia # la $ue estu9o en 9igencia durante su pertenencia
a la +epblica de .olombia, ;asta el surgimiento del CEstado del EcuadorD, en '?(:. %ero un
9erdadero intento de desarrollar una burocracia profesional no se inicia en el Ecuador ;asta
entrado el siglo xx.
La Administracin Pblica ecuatoriana a inicios del siglo xx
El siglo xx ecuatoriano parte de la +e9olucin Liberal de '?@=, a pesar de $ue la primera
.onstitucin Liberal, de '?@H, apenas se diferencia de las anteriores anticipa la orientacin
antirreligiosa de la Le# Gundamental de '@:= al suprimir, por primera 9e!, el nombre de Dios
del preBmbulo constitucional, pero no sabe plasmar, a pesar del alto ni9el de sus integrantes,
la filosofa # principios liberales
'8
. Es decir, el Ecuador entra en el siglo xx bBsicamente con
las mismas instituciones administrati9as de las ltimas d&cadas del xix.
Las principales fuentes de la normati9a de la dministracin %blica ecuatoriana de
inicios del siglo xx continan siendoE la .onstitucin de la +epblica, la Le# de Hacienda #
la Le# de +&gimen dministrati9o, sustituidas por la Le# ,rgBnica de dministracin
Ginanciera # .ontrol JL,G4.K a mediados de los setenta #, por el SEstatuto del +&gimen
Jurdico dministrati9o de la Guncin Ejecuti9aS, a fines de siglo, inspirado este ltimo en la
le# de r&gimen jurdico de las administraciones pblicas de EspaAa, citada lneas arriba. En
los temas de funcin pblica, presupuestarios # contractuales, $ue constaban originalmente
5
en las sucesi9as le#es orgBnicas de ;acienda, se tratarB mBs adelante de las actuales le#es de
1er9icio .i9il # .arrera dministrati9a, %resupuestos del 1ector %blico # de .ontratacin
%blica.
s, las instituciones polticoTadministrati9as $ue se encuentran 9igentes en '@:: son
la %residencia de la +epblica # C;asta cincoD ministros de Estado, constantes en la
.onstitucin de '?@H # con funcionarios expresamente determinados en la Le# de +&gimen
dministrati9o Interior, entre los cuales se cuentan cuatro ministros secretarios de EstadoE
Interior, +elaciones Exteriores, Hacienda, # "uerra # 0arina
'=
, de '?@?. )o obstante, en
'@::, se reforma esta Le# autori!ando al Ejecuti9o Caumentar el nmero de los 0inistros
1ecretarios de Estrado, ;asta el t&rmino $ue fija la .onstitucinD
'>
. Esta potestad de creacin
de ministerios con prescindencia del .ongreso no se encuentra atribuida al Ejecuti9o en la
siguiente Le# de +&gimen %oltico dministrati9o de la +epblica, ni en la codificacin de la
Le# de +&gimen dministrati9o de '@>:, # no reaparece ;asta la .onstitucin %oltica de
'@H@. El texto de la reforma # codificacin constitucional de '@@?, dice al respectoE SEl
nmero de ministerios, su denominacin # las materias de su competencia, serBn
determinados por el %residente de la +epblicaS Jrt. 'H>K. En la Le# de +&gimen %oltico #
dministrati9o de la +epblica de '@(:, los ministros de Estado son seisE "obierno #
%re9isin 1ocial, +elaciones Exteriores, Educacin %blica, ,bras %blicas, gricultura #
Gomento, Hacienda # .r&dito %blico, # "uerra, 0arina # 9iacin
'H
. En la actualidad
existen $uince ministerios de Estado
'?
, a lo $ue pueden aAadirse las dependencias con ni9el
ministerial 1ecretara "eneral de la dministracin # el .onsejo de Desarrollo de las
)acionalidades # %ueblos del Ecuador J.,DE)%EK
'@
.
Los gobernadores de pro9incia a comien!os de siglo, conforme la tradicin del siglo
xix, desempeAan un papel destacado, por la autonoma de sus acciones, el mando militar $ue
ostentan # relacin jerBr$uica sobre todas las oficinas pblicas de su Bmbito territorial.
demBs, la dificultad de comunicaciones le atribua necesariamente una amplia
discrecionalidad en el ejercicio de sus 9astas atribuciones. Esto se manifiesta en la extensin
con $ue se tratan sus competencias en las sucesi9as le#es de +&gimen dministrati9o
Interior.
La evolucin de las competencias pblicas a lo largo del siglo xx
Las funciones pblicas $ue la teora poltica de su &poca atribua al %oder Ejecuti9o eran en
extremo restringidas, si se compara la latitud de los campos $ue ;o# abarca la
dministracin %blica. En el caso ecuatoriano, durante el siglo xix las acti9idades del
Ejecuti9o se contrajeron al afian!amiento militar, en medio de constantes le9antamientos,
asonadas # amena!as de in9asin extranjera, con una mnima dministracin %blica
propiamente dic;a. Las obras # edificios pblicos # el apo#o a la CinstruccinD representan
los principales esfuer!os de los presidentes del siglo pasado. En todas estas acti9idades tenan
gran ingerencia el .ongreso # el .onsejo de Estado. La terminacin de la obra del ferrocarril
UuitoT"ua#a$uil, a comien!os del siglo xx es emblemBtica del Estado ecuatoriano moderno,
$ue no encuentran su parangn ;asta la segunda mitad de la centuria con obras como las del
oleoducto transecuatoriano, la +efinera Estatal de Esmeraldas o la represas del %aute # las
obras de ingeniera ;idrBulica de la .uenca del "ua#as.
-n principio de formacin de cuadros burocrBticos se esbo!a dentro de la
administracin pblica propiamente dic;a como resultado de la pugna establecida por el
r&gimen liberal con la IglesiaE el "obierno asume la educacin pblica # el manejo de las
obras de asistencia social, inclu#endo los cementerios, ;asta entonces a cargo del cleroE
Los afanes de seculari&acin llevaron a absorber por parte de' %stado las
obras de beneficencia( antes servidas casi exclusivamente por comunidades
religiosas( y para esta estati&acin se procedi paralelamente a la
confiscacin( sin indemni&acin( de los bienes de dic)as comunidades. *e
6
form as+ ,!-"./ el patrimonio estatal de la Asistencia Pblica( pero en nada
se me$or el servicio a los ciudadanos0 m1s bien( ese enorme patrimonio
territorial sigui siendo mal administrado( y las rentas 2ue antes sosten+an
casas de salud( orfanatorios( etc.( se perdieron en el mantenimiento de una
creciente burocracia
#"
.
%or otra parte, obser9a este juristaE
3ue tambi4n per+odo de establecimiento de estancos. %l de aguardientes( 2ue se
)ab+a suprimido en !.5"( renace en !-!5 y se establecieron los de tabacos y fsforos
en !-"4( lo mismo 2ue el de la sal.
La legislacin militar fue abundant+sima( pero intrascendente en sus reformas casi
infinitas. 6tro tanto podr+amos decir del ramo fiscal( en el 2ue se multiplican los
impuestos locales y con destino preciso para ciertas obras de inter4s reducido
#!
.
simismo se obser9a una nue9a dispersin de rganos administrati9os # de
asignacin de tributos, lo cual es una tendencia cclica de la dministracin %blica
ecuatoriana de dispersin # centrali!acin sucesi9a de entes # recursos, como se 9erB con
mBs detalle lneas abajo. )o se puede llamar a esta creacin de juntas administradoras de
obras propiamente una descentrali!acin en cuanto esta ltima supone una estrec;a
concertacin con los poderes centrales en la ejecucin de las polticas pblicas nacionales.
Esto no era posible considerando la ausencia misma de tales conceptos como diseAo e
implementacin de polticas pblicas, planificacin, normati9a # regulacin # por la
dificultad de las comunicaciones. 1obre tal dispersin comenta el autor $ue se citaE
Proliferaron las $untas( 7omit4s( 8nstitutos( 7onse$os( 7entros( Ligas( 6ficinas(
Programas( 71maras( etc.( y dem1s formas de dispersin administrativa( con sus
consecuencias de crecimiento desmedido de la burocracia( de poco control y muc)os
abusos
##
.
fines del primer cuarto del siglo, se destaca un incipiente surgimiento de
acti9idades reguladoras del Estado a partir de la denominada re9olucin juliana en '@<=, con
la creacin del 6anco .entral, la 1uperintendencia de 6ancos, la .ontralora "eneral del
Estado. Estas dos ltimas entidades, llamadas organismos de control por la .onstitucin de
'@@?, ;an proliferado a fines del siglo en Breas como la el&ctrica # las telecomunicaciones,
donde parte de las funciones de los nue9os organismos se superponen.
La re9olucin juliana marca el inicio de una transformacin del enfo$ue de la
dministracin %blica en la poltica no solo monetaria, sino tambi&n financiera # econmica
del pas. El Estado asume un creciente control sobre aspectos $ue ;asta la fec;a se
encontraban fuera de la rbita gubernamental. Esta super9isin re$uiere de una
institucionalidad # de una burocracia especiali!ada. Las polticas pblicas dan impulso a la
obra pblica del Ejecuti9o en beneficio de la colecti9idad, pero as mismo, ine9itablemente,
fueron influidas por intereses particulares, como ;an seAalado en forma unBnime los
;istoriadores.
s, segn %+EJ DIEO.)1E.,E
Adem1s( del gobierno de Ayora d4bese recordar la pol+tica de vialidad( la
canali&acin y pavimentacin de Guaya2uil( la Ley de Asistencia Pblica( la
Ley de *anidad( la de 9imbres( de :onedas( 6rg1nica y Arancelaria de
Aduanas( de ;acienda( <ubilacin( :ontep+o 7ivil( 8mpuesto a las ;erencias(
7ontrato individual de 9raba$o( duracin m1xima de la $ornada( descanso
semanal( reglamentacin del traba$o de mu$eres y de proteccin a la
maternidad( desa)ucio del traba$o( responsabilidad por accidentes...
7
%sto es( sin duda( bastante )acer.
7omo consecuencia del estudio 2ue la misin =emmerer )iciera de la
situacin monetaria( se acord dar al sucre una paridad rea$ustada a la
realidad. La devolucin a cinco sucres por dlar produ$o al gobierno una
ingente utilidad( 2ue se invirti en obras pblicas( pero desgraciadamente
tambi4n en exceso de burocracia. 3ue 4sta una de las faltas de la
administracin Ayora> el excesivo gasto fiscal( agravado por nuevas
tributaciones. ?olvise a tomar por los caminos de la inflacin( en este caso
debido a una errnea pol+tica de enri2uecimiento gubernativo 2ue conllevaba
el empobrecimiento general( por el crecimiento del gasto pblico y el al&a de
precios
#5
.
%ara "-1*P) .-E2, a propsito del tema burocrBtico,
%ra evidente 2ue las capas medias conceb+an su @revolucinA ante todo como
un @acto de $usticia@ para consigo mismas( y no slo en la esfera militar.
;asta antes de la trasformacin @$ulianaA los empleos )ab+an escaseado( mas
a)ora @se crearon cargos sin funcin( o con funciones subdivididas( para
muc)a gente. *e triplicaron o cuadruplicaron los sueldos de la alta
burocracia. B al olor de tan rico presupuesto no tardaron( )asta muc)os de
los d+scolos de la v+spera( en allanarse a la situacin tras los cargos de la
nueva banca( de los nuevos organismos administrativos y de la diplomacia@
J$u el autor estB citando a ,scar Efr&n +e#esK
#4
.
1obre los cambios en el enfo$ue del papel del gobierno # la dministracin %blica,
manifiesta este socilogo,
CB es 2ue( a partir de !-#6( concretamente( la @revolucin@ )ab+a
conseguido consolidarse como simple movimiento moderni&ador del estado
ecuatoriano. %n esta perspectiva fueron suprimidos los llamados @estancos@
particulares ,monopolios locales o regionales/( se centrali&aron las rentas
pblicas( se crearon el Danco 7entral y la *uperintendencia de Dancos. La
Asamblea de !-#- sent( adem1s algunos principios progresistas para la
4poca( como el de la funcin social de la propiedad y la representacin de las
minor+as pol+ticas0 estableci el )1beas corpus y reconoci derec)os para los
)i$os ileg+timos. %n este per+odo( se instituy tambi4n la 7a$a de Pensiones
para empleados pblicos( se dict una legislacin laboral sobre contratos(
$ornada m1xima( desa)ucio( traba$o de mu$eres y menores y se crearon las
8nspector+as de 9raba$o( medidas 2ue( en algo( beneficiaron por lo menos a
los obreros de los sectores m1s modernos de la econom+a nacional 2ue( en
realidad( no eran muc)os
#5
.
%or otra parte, parece una perspecti9a anacrnica ju!gar estas polticas, como lo ;ace
.-E2 a tra9&s de concepciones sociales # polticas $ue no cobraran 9igencia ;asta
mediados del siglo xxE
:as nada de esto implic un cambio estructural de envergadura( 2ue
modificara sustancialmente la condicin de las grandes masas populares. %n
el mismo aEo !-#-( es decir( al tiempo en 2ue se exped+a una constitucin de
principios progresistas( el gobierno no vacilaba en reprimir sangrientamente
los levantamientos indigenas de 7olumbe y 7olta. La moderni&acin del
estado ecuatoriano( como se ve(F tenla l+mites de clase sumamente claros
#6
.
8
La planificacin surge a mediados de siglo como complemento al papel de fomento
$ue se asigna al Estado, en el estmulo # orientacin de las acti9idades producti9as # la
orientacin de las in9ersiones estatales # del gasto pblico, a cargo de la Junta )acional de
%lanificacin, despu&s .onsejo )acional de %lanificacin J.,)DEK. La creacin desde
a$uella &poca de algunos ministerios existentes en la actualidad responde a la necesidad de
administrar Cle#es de fomentoD $ue ofrecen estmulos principalmente tributarios, pero
tambi&n de diferente naturale!a, ademBs de los cr&ditos subsidiados, orientados a sectores #
Breas producti9as selectasF $ue son todas estas polticas abandonadas por sus resultados
magros durante el cuarto de siglo del tiempo de su 9igencia aproximada. La reforma #
codificacin constitucional de '@@? encarga estas funciones de planificacin a un organismo
t&cnico de la %residencia de la +epblica. El "obierno $ue asumi funciones en enero de
<::: deleg estas funciones al 2icepresidente de la +epblica.
El papel del Estado como motor del desarrollo, concepcin generali!ada en la regin
a mediados del siglo # acogida entusiastamente por los bancos internacionales de desarrollo,
in9olucra al Estado en acti9idades producti9as a tra9&s de empresas pblicas # sociedades de
economa mixta, en los mBs 9ariados campos econmicos, inclu#endo ;idrocarburos #
electrificacin, comerciali!acin # almacenamiento de alimentos bBsicos, ;oteles tursticos #
la empresa pes$uera, as como la forestacin, a partir de los aAos >: # H:. La creacin de
unidades administrati9as # ministerios sucesi9amente encargados de la ejecucin de
programas de desarrollo # asistencia local es una tendencia propiciada por el 6anco 0undial
# el 6anco Interamericano de Desarrollo, $ue se inicia en los aAos ?: # se intensifica con el
aumento de la crisis # el empobrecimiento generali!ado de la poblacin, especialmente la del
campo Jlos suprimidos 1ED+I # D+I # los 9igentes programas del 0inisterio de 6ienestar
1ocial, as como el Desa#uno escolar, instituciones como el GI1E # el Gondo de 1olidaridad,
el 6ono 1olidario, bono de 9i9ienda, %+,DE%I)E, etc.K. El fin de siglo en Ecuador tiene
como caractersticas rele9antes un gran impulso poltico # legal ;acia la pri9ati!acin, el
resurgimiento de la antigua figura de la concesin para delegar ser9icios pblicos # la
descentrali!acin, $ue se tradujeron en magros resultados durante la d&cada de los no9enta,
puesto $ue ningn gran ser9icio pblico o importante acti9idad estatal ;a sido concesionado
o pri9ati!ado ;asta la fec;a, ni tampoco la descentrali!acin se ;a producido, aun$ue
referencias abundantes a la misma aparecen en la .onstitucin de '@@? # en le#es 9ariadas.
En cambio, s fueron li$uidados negocios estatales $ue siempre produjeron grandes p&rdidas
# fueron moti9o de escBndalos en sucesi9as administraciones # $ue en todo caso nunca
produjeron los excedentes pre9istos, comen!ando por la empresa de abonos del Estado,
inclu#endo la empresa de alco;oles # la Empresa %es$uera )acional, Ecuatoriana de
9iacin, as como las de comerciali!acin # almacenamiento E)%+,2I* # E)., entre
las principales. La sbita estati!acin de un alto porcentaje la banca ecuatoriana de fin de
siglo no fue el fruto de una poltica estatal, pero s la consecuencia de polticas # le#es
fiscales, financieras # monetarias legislati9as # ejecuti9as combinadas con fenmenos
econmicos co#unturales como la cada de los precios # 9olmenes de exportaciones
pri9adas # petroleras # la destruccin de la infraestructura producti9a ocasionada por el
fenmeno de El )iAo.
%or ltimo, se perfila un nue9o paradigma en las acti9idades pblicas # pri9adas
orientadas ;acia un desarrollo $ue no solo signifi$ue crecimiento econmico, sino tambi&n
$ue apro9ec;e racionalmente los recursos # sea e$uitati9amente distribuidoE es el concepto
de desarrollo sustentable # conser9acin del medio ambiente, plasmado en la declaratoria
constitucional del derec;o a un medio ambiente sano, ecolgicamente e$uilibrado # libre de
contaminacin Jrt. <(, >. .onstitucin de '@@?K. En todas las le#es de los no9enta,
relacionadas con los ser9icios pblicos # el apro9ec;amiento de los recursos naturales se
contempla el re$uerimiento del estudio de impacto ambiental, consagrado en la Le# de
"estin mbiental
<H
. Esta tendencia se afirma con la inclusin de tipificaciones penales por
infracciones a tales principios
<?
.
9
Desarrollo institucional de la Administracin Pblica ecuatoriana en el siglo xx
%l 7onse$o de %stado y la $urisdiccin contencioso administrativa
-n importante rgano administrati9o, gubernamental # jurisdiccional es el .onsejo de
Estado, constante en la .onstitucin colombiana de .cuta # $ue per9i9e en el Ecuador ;asta
entrado el siglo xx, presente tambi&n en EspaAa, como se 9io lneas arriba. La .onstitucin
de '?@H inclu#e al .onsejo de Estado con una conformacin # funciones similares a las $ue
tu9o, con 9ariaciones, a lo largo del siglo xix. La reforma constitucional de '@:>, le atribu#e
por primera 9e! la decisin Sde las cuestiones contenciosoTadministrati9as, en conformidad
con la le#S, jurisdiccin $ue mantiene ;asta '@>H, aun$ue la .onstitucin de '@8=, le
encomienda estas funciones al *ribunal de "arantas .onstitucionales. ;ora bien, aun$ue
las funciones contenciosoTadministrati9as se encomendaron al .onsejo de Estado, conforme
la tradicin espaAola # francesa, Cno lleg a funcionar Q como 9erdadero *ribunal de lo
.ontencioso dministrati9oD tanto por su composicin cuanto por la inexistencia del
reglamento correspondiente, segn L++E H,L"-P), por lo $ue Clos pocos casos $ue se
presentaron Q o fueron de nfima o ninguna importancia o tardaron aAos # aAos ;asta
resol9erse o $uedaron definiti9amente sin ninguna solucin por parte de ese alto organismoD
<@
.
En '@=8 se crea el *ribunal de lo .ontencioso dministrati9o
(:
. La .onstitucin de
'@>H reconoce los S*ribunales de lo .ontenciosoS para decidir las cuestiones contenciosoT
administrati9as # contenciosoTtributarias. En todo caso, la Le# de Jurisdiccin .ontencioso
dministrati9o reci&n se expide en '@>? # en '@H= se dicta el .digo *ributario 9igente, con
reformas, $ue contiene el procedimiento tributario tanto en sede administrati9a cuanto en
sede judicial, donde se regula el funcionamiento del *ribunal Giscal
('
. La reforma
constitucional de '@@< integr estos dos tribunales en la Guncin Judicial, como Stribunales
distritalesS # estableci la casacin en estas materias, a cargo de salas especiali!adas de la
.orte 1uprema de Justicia. De tal manera, esta jurisdiccin $ue se ubicaba en la Guncin
Ejecuti9a, pasa a la Guncin Judicial, conforme la tendencia sudamericana a la $ue se refiere
2ILL"+ 0GI,D,
(<
, en contraste con Europa donde por lo general contina formando
parte de la Guncin Ejecuti9a.
%l procedimiento administrativo
%or otra parte, ;asta la fec;a no se ;a dictado una normati9a especfica de procedimiento
administrati9o Ien sede administrati9a, es decir al interior de la dministracin %blicaI a
pesar $ue la Le# de 0oderni!acin, de '@@(, declara Cde competencia exclusi9a del
Ejecuti9o Q JlosK procedimientos de todas las dependencias # rganos administrati9osD
((
, lo
$ue se encuentra confirmado en la reforma # codificacin constitucional de '@@?, $ue lo
autori!a paraE Cexpedir las normas necesarias para regular Q JlosK procedimientos de la
Guncin Ejecuti9aD Jrt. 'H', @.K. En todo caso, la Le# de 0oderni!acin, citada, contiene
importantes inno9aciones tanto en el procedimiento Jen sede administrati9aK como en el
proceso Jen sede judicialK administrati9o, complementadas con algunas reglas constantes en
el CEstatuto del +&gimen Jurdico dministrati9o de la Guncin Ejecuti9aD
(8
.
La )acienda pblica y lo contencioso tributario
La Hacienda pblica, en su competencia de recaudacin de rentas pblicas, desempeAa un
papel superlati9o desde la administracin espaAola. La administracin fiscal estaba
inicialmente compuesta por una .ontadura, $ue despu&s se transforma en un *ribunal de
.uentas, al estilo espaAol. Desde '@<@, la .ontralora "eneral asume el papel $ue ;asta
entonces desempeAaba el *ribunal de .uentas. 1u competencia es de ndole administrati9a,
de modo $ue se puede recurrir de sus decisiones en sede judicial, ante el tribunal respecti9o.
10
,riginalmente el *ribunal de .uentas fue bBsicamente una jurisdiccin de la Guncin
Ejecuti9a, con el apo#o de funcionarios Cre9isoresD. 0Bs adelante, con el nombramiento de
sus magistrados a cargo del .ongreso, se integran en la funcin judicial. En '@=@ se
institu#en en el Ecuador el *ribunal Giscal
(=
, reconocido por la .onstitucin de '@>H para la
resolucin de las cuestiones contenciosoTtributarias, como se comenta lneas arriba.
La Le# ,rgBnica de Hacienda de '@<H Csuprime los *ribunales de .uentas e institu#e
en su lugar un /rgano $ue se caracteri!a por reunir la doble calidad de Jue! de Hacienda
%blica # de 9igilante de la regularidad de las normas $ue deben aplicar el presupuestoE ese
rgano es el .ontralor "eneral del Estado, titular de la .ontralora "eneral del EstadoD. Esta
le# Cconcepta a la .ontralora como V,ficina de .ontabilidad e inter9encin GiscalW, # le
asigna la calidad de Vindependiente de cual$uier 0inisterio, departamento u oficina del %oder
Ejecuti9oD
(>
. En los juicios de cuentas, CLeMl .ontralor "eneral tiene jurisdiccin pri9ati9a
para conocer de las cuentas de los funcionarios, empleados # agentes de Hacienda, de las
0unicipalidades # demBs Instituciones de Derec;o %blico, obligadas a rendir cuentaD Jrt.
<'@KF # CLlMas decisiones del .ontralor "eneral, en todo lo concerniente a contabilidad,
fiscali!acin # ju!gamiento de cuentas, dentro de las facultades de la .ontralora, serBn
definiti9asD. La Le# ,rgBnica de Hacienda expedida el aAo siguiente, en '@<?, ratifica sin
ma#ores cambios las funciones atribuidas a la .ontralora. La .onstitucin de '@<@ Cdispone
$ue el .ontralor sea designado por el .ongreso sobre la base de terna en9iada por el
%residente de la +epblicaD, mientras $ue con anterioridad, la Le# ,rgBnica de Hacienda
determinaba el nombramiento del .ontralor a cargo del Ejecuti9o por un perodo de seis
aAos
(H
. En '@(= se regresa la .ontralora, por Decreto 1upremo, a la Cdependencia del
0inisterio de Hacienda Q a cargo de un Director, Q nombrado por el 0inistro de
HaciendaD
(?
. Las .onstituciones de '@8=,'@8> # '@>H califican a la .ontralora "eneral
como Cautnoma en sus funciones administrati9asD Jrts. '(?, '=8 # <<>, respecti9amenteK.
1us actuales competencias constan en la Le# ,rgBnica de dministracin Ginanciera #
.ontrol JL,G4.K. La .onstitucin reformada # codificada en '@@? la define como
Corganismo t&cnico superior de control, con autonoma administrati9a, presupuestaria #
financieraD. 1e le otorga una suerte de potestad reglamentaria exclusi9a para dictar
Cregulaciones de carBcter general para el cumplimiento de sus funcionesD Jrt. <''K.
La legislacin )acendaria y los antecedentes de normativa legal presupuestaria( de
contratacin y de funcin pblica
La normati9a ;acendaria ecuatoriana const desde '?(: en las sucesi9as 9ersiones de la Le#
,rgBnica de Hacienda. La Le# ,rgBnica de Hacienda, de '?>@, con sus reformas sucesi9as
rigi durante el primer tercio del siglo xx, ;asta '@<H, en $ue se expide una nue9a le# con el
mismo nombre, a lo $ue se ;ace referencia lneas arriba. demBs, su contenido inclu#
pro9isiones sobre presupuestos pblicos, funcionarios pblicos # contratacin pblica. Esta
Le# es sustituida el aAo siguiente, de '@<?, por otra del mismo nombre # con similar
contenido. 1u ltima codificacin, de '@H=, fue sustituida por la Le# ,rgBnica de
dministracin Ginanciera # .ontrol, de '@HH. El empleo pblico, como se 9erB mBs
adelante, tu9o su le# especfica, aun$ue inaplicada, desde '@=<, con la Le# de .arrera
dministrati9a, ;o# Le# de 1er9icio .i9il # .arrera dministrati9a. La contratacin pblica
ad$uiere su cuerpo legal propio a partir de la Le# de Licitacin de '@>8 Ien la actualidad
Le# de .ontratacin %blica. 0as, al estudiar este tema particular se 9erB cmo ademBs de
los procedimientos normados por esta le#, existen mltiples le#es $ue regulan diferentes
contrataciones. Ginalmente, la Le# de %resupuestos del 1ector %blico, de '@@(, contempla la
materia presupuestaria, $ue ;asta esa fec;a se regul conforme las normas contenidas en la
Le# ,rgBnica de Hacienda # despu&s en la L,G4. # en mltiples normas reglamentarias #
administrati9as.
11
La planificacin en el %cuador
El presupuesto del Estado es un reflejo de las prioridades gubernamentales # de la orientacin
$ue el Ejecuti9o entiende imprimir a la dministracin %blica. En este contexto, aun de una
manera informal, desde $ue ;a# un presupuesto pblico necesariamente existe una poltica #
una planificacin pblica. %or ra!ones ob9ias, la administracin presupuestaria se organi!a
desde el comien!o de la +epblica, mientras $ue se podra decir $ue la planificacin
propiamente dic;a no se inicia ;asta mediados del siglo xx. La .onstitucin de '@<@ encarga
al C.onsejo de 0inistrosD un principio de planificacin al atribuir la inter9encin de este
rgano Cen la formacin del pro#ecto de %resupuesto $ue el %residente de la +epblica estB
obligado a presentar al .ongresoD Jrt. @8, 'NK. Desde '@(= se crea un .onsejo )acional de
Economa $ue no llega a funcionar efecti9amente, $ue se retoma con la misma denominacin
en '@(H # con el nombre de .orporacin de Gomento en los aAos 8:F creBndose por tercera
9e! el .onsejo )acional de Economa en '@8(
(@
. %ero el germen de un organismo
planificador se encuentra en la C.omisin *&cnica del %resupuestoD establecida en la )orma
1uprema de '@8> Jrt. '(@K, unidad administrati9a $ue posteriormente continu su
funcionamiento paralela # conjuntamente con el rgano planificador especfico. El .onsejo
)acional de Economa se contempla en esta misma .onstitucin CLpMara el estudio de los
problemas econmicos, su coordinacin # planificacinD Jrt. ?<K, pero sin duda su funcin
poltica mBs importante fue de dictaminar sobre los pro#ectos de decretos le#es de
emergencia $ue establece esta norma jurdica. 1egn 2I.-3, la le# constituti9a del .onsejo
le encarga elaborar un C%lan de +econstruccin # Desarrollo de la Economa )acionalD
8:
. La
Junta )acional de %lanificacin # .oordinacin fue creada por Decreto Le# de '@=8 # consta
en la Le# Gundamental de '@>H, donde se le atribu#en competencias principalmente
relacionadas con el C%lan "eneral de Desarrollo Econmico # 1ocial de la )acinD, definido
en otra parte como un Cplan plurianual $ue comprenda medidas co;erentes para alcan!ar, con
la participacin de todos los ;abitantes, los fines concretos del desarrollo econmico # del
progreso social Jrts. <(=, <(> # @8 de la .onstitucin de '@>HK. El alcance de sus planes se
extiende a las entidades pblicas, incluso a$uellas impropiamente denominadas
CsemipblicasD. )o obstante $ue la .onstitucin consigna $ue la Junta fijarB las Cdirecti9as a
$ue deben sujetarse las entidades pblicasD, no se establece un nexo directo con la
formulacin de los presupuestos de las dependencias pblicas. En todo caso, desde esa &poca
los planes deben ser aprobados por el %residente de la +epblica, $ue es una disposicin $ue
se repite en la .onstitucin de '@H@. )o obstante, la reforma # codificacin constitucional de
'@@? suprime la referencia a la aprobacin del Ejecuti9o, pero encargando el Csistema
nacional de planificacinD a un organismo t&cnico de la %residencia de la +epblica.
La .onstitucin de '@H@ encarg la planificacin al .onsejo )acional de
%lanificacin # con9irti esta acti9idad en la principal tarea del 2icepresidente de la
+epblica, lo $ue se con9irti con frecuencia en origen de 9ariados conflictos con el
%residente de la +epblica. %ara formali!ar las extensas 9acancias en las reuniones del
.onsejo donde, por la conformacin de los miembros, no siempre en encontraban los
necesarios acuerdos, a fines de '@@> se trasladaron sus competencias a la 1ecretara "eneral
de %lanificacin J1E"E%LX)K. .omo se acaba de 9er, la reforma # codificacin
constitucional de '@@? con9irti el rgano planificador en una oficina t&cnica del despac;o
del Ejecuti9o, denominada C,ficina de %lanificacinD, tambi&n conocida como C,deplBnD.
La nue9a pro9isin constitucional dispone $ue Clos objeti9os nacionales permanentes en
materia econmica # socialD $ue CfijarB las metas de desarrollo a corto, mediano # largo
pla!oQ en forma obligatoria para el sector pblico # referencial para el sector pri9adoD se
CdeberBn alcan!ar en forma descentrali!ada JQK con la participacin de los gobiernos
seccionales autnomos # de las organi!aciones sociales $ue determine la le#D Jrts. <=8 #
<== de la .onstitucin de '@@?K.
12
Los presupuestos pblicos
En la .onstitucin de '?@H era una de las atribuciones del .ongreso CLdMecretar anualmente
los gastos pblicos, con 9ista de los presupuestos $ue el presente el %oder Ejecuti9oD. El
presupuesto es propiamente una le#, aun$ue no se la llamarB como tal ;asta la .onstitucin
de '@<@. La .onstitucin reformada # codificada en '@@? tampoco la denomina como CLe#D.
En todo caso, la .arta %oltica de '?@H dispone en consecuencia $ue CLnMo puede ;acerse del
*esoro )acional gasto alguno para el cual no ;ubiese aplicado el .ongreso la cantidad
correspondiente, ni en ma#or suma $ue la seAaladaD Jrt. '((K. En la siguiente .onstitucin,
de '@:>, corresponde a las .Bmaras reunidas en .ongreso CQ decretar el %resupuesto
)acional, e$uilibrando los Ingresos efecti9os con los EgresosD. se establece la pro;ibicin
del Ejecuti9o de presentar un %resupuesto desfinanciado Jrt. '<=F en el mismo sentido
.onstitucin de '@<@E rt. ':'K. .on posterioridad a la Cre9olucin julianaD se expiden las
primeras normas t&cnicas sobre el presupuesto del Estado
8'
. En la .onstitucin de '@<@
tambi&n compete a las cBmaras reunidas en .ongreso la aprobacin presupuestaria. Jrt. ='K.
.omo se manifiesta lneas arriba, se alude al presupuesto como CLe# de %resupuestoD # se
repite la pro;ibicin de efectuar gastos no contemplados, Cexcepto por transferencia de
asignacionesD Jrt. ':=K.
Expresamente se ;ace referencia a la prioridad de la CInstruccin %blica # del %oder
JudicialD en los financiamientos presupuestarios. En '@8=, la Le# Gundamental establece por
primera 9e! un porcentaje mnimo del <: Y del presupuesto a dedicarse para la educacin
pblica, $ue se incrementa al (: Y en la .onstitucin de '@H@, lo $ue se conser9a en la
actualidad Jrt. H'K, a pesar de lo cual este porcentaje nunca ;a sido alcan!ado
efecti9amente. En la reforma # codificacin de '@@? tambi&n consta la asignacin del '=Y de
Clos ingresos corrientes totales del presupuesto del gobierno centralD, para los Corganismos
del r&gimen seccional autnomoD Jrt. <(<, <.K. En la .arta Gundamental de '@>H se
estableci como prioridades presupuestarias, ademBs de las consabidas de educacin #
defensaE Cla atencin de los ser9icios pblicos # Q la ejecucin de programas de desarrollo
econmico # socialD Jrt. '=8K.
La potestad del .ongreso de establecer sus propias estimaciones presupuestarias
ICmodificar, aumentar o disminuir los cBlculos de ingresos, aumentar las partidas de
egresos,Q disminuirlas, eliminarlas o agregar nue9as partidasD Jrt. ':@, .. '@<@K, con
similar disposicin en la .. de '@8= Jrt. '<?K, se pro;ibe en la .onstitucin de '@8> Jrt.
'88K. En general las competencias presupuestarias del .ongreso se 9en drBsticamente
restringidas en la reforma # codificacin constitucional de '@@?, donde se impide al
.ongreso Cincrementar el monto estimado de ingresos # egresos pre9istos en la proformaD
Jrt. <=?K. *ambi&n se limita en esta Le# Gundamental la inter9encin del .ongreso a la
aprobacin presupuestaria Cpor sectores de ingresos # gastosD Jrt. <=?K.
Existen una serie de principios presupuestarios 9igentes en la .onstitucin de '@@?
consagrados en todas las constituciones del siglo xx, algunos pro9enientes del siglo anteriorE
deberB contener todos los ingresos # egresos, no se puede cubrir gastos corrientes con
endeudamiento pblico, no podrB pri9arse a ningn rgano pblico del presupuesto necesario
para cubrir sus fines. Existen en cambio, otros principios $ue estu9ieron 9igentes en todas las
constituciones del siglo, pero fueron suprimidos en la .onstitucin de '@H@E el presupuesto
deberB necesariamente contar con una partida para el pago de la deuda pblica, el .ongreso
deberB compensar los ingresos del presupuesto constantes en normas $ue derogue, el
Ejecuti9o deberB explicar las ra!ones de los d&ficits $ue se produ!can, no se podrBn
establecer ingresos predeterminados para un destino especial, re$uiere pre9iamente el
informe de un rgano pblico determinado, como el .onsejo de Estado, el .onsejo de
0inistros o la .omisin Legislati9a
Las referencias legales al %resupuesto del Estado se encuentran tanto en la Le#
,rgBnica de Hacienda de '@<H como en las del aAo siguiente, '@<?. Este ttulo de la le#
sufri 9arias reformas , ;asta $ue fue sustituido enteramente por la Le# ,rgBnica del
13
%resupuesto
8<
. Esta Le# fue refundida en la codificacin de la Le# ,rgBnica de Hacienda de
'@>:, donde se la inclu#e como *tulo 2I. La Le# ,rgBnica de dministracin Ginanciera #
.ontrol J'@HHK deroga la Le# ,rgBnica de Hacienda # establece en su *tulo III el Csistema
de presupuestoD en 9arios captulos. La Le# de %resupuestos del 1ector %blico reglan la
materia presupuestaria desde '@@<
8(
, sin $ue esta norma derogue en forma expresa las
pro9isiones presupuestarias constantes en la Le# ,rgBnica de dministracin Ginanciera #
.ontrol. La Le# de +egulacin Econmica # .ontrol del "asto %blico J'@?(K
88
contiene
importantes normas presupuestarias sustanti9as # adjeti9as. .abe destacar el desglose $ue
reali!a de entidades pblicas, sometidas a diferentes trBmitesE dependencias # entidades,
uni9ersidades # escuelas polit&cnicas, entidades financieras # organismos del Estado. En lo
relati9o a presupuestos municipales, la Le# de Descentrali!acin del Estado # de
%articipacin 1ocial
8=
, $ue se ;alla en concordancia con los preceptos constitucionales,
suprime el re$uisito del dictamen pre9io del .,)DE.
La contratacin pblica ecuatoriana
La Le# ,rgBnica de Hacienda de '?>( $ue, con 9arias reformas, estu9o 9igente ;asta '@<H
en el Ecuador, dispona en su penltimo artculo $ue el %oder Ejecuti9o, antes de la
celebracin de cual$uier contrato, debera publicarlo por el peridico oficial o en una ;oja
suelta C# todo contrato $ue se celebre sin este re$uisito serB nuloD
8>
. La Le# ,rgBnica de
Hacienda expedida en '@<H crea la Direccin de 1uministros en el 0inisterio de Hacienda,
para encargarse Cde ad$uirir # suministrar a los Departamentos # ,ficinas los materiales $ue
se necesiten para el uso del gobiernoD Jrt. ><K # exige al %oder Ejecuti9o el re$uisito de
licitacin para todo contrato $ue exceda de cierta cuanta Jrt. <>?K
8H
. En '@=? se dispone Cla
inter9encin propia del .ontralor para la celebracin de contratos $ue entraAen egresos de
fondos pblicos, # asimismo en materia de licitacinD
8?
. la Le# ,rgBnica de Hacienda de
'?>(, le suceden otras en '@<H # '@<?, como se ;a 9isto, con algunas semejan!as,
anotBndose tambi&n diferencias determinadas. La codificacin de esta Le#, de '@>:,
contempla el re$uerimiento, existente ;asta la actualidad, de contar con una partida
presupuestaria # disponibilidad de fondos, pre9io a la celebracin de un contrato $ue exija
egresos de fondos pblicos Jrts. >8 # >=K. En esta Le# se exige la licitacin para todo
contrato $ue exceda de doscientos mil sucres # la publicacin de las bases aprobadas por la
Junta de Licitaciones en el +egistro ,ficial o en los peridicos del lugar Jrts. (HHT(H@K.
*ambi&n establece ciertas autori!aciones a cargo del .onsejo de Estado. -na Le# de
Licitaciones se expide en '@>8 # otra el aAo siguiente. Despu&s de sucesi9as reformas se
promulga la Le# de Licitaciones # .oncurso de ,fertas en '@H8 $ue, despu&s de muc;as
modificaciones se sustitu# por la Le# de .ontratacin %blica en '@@:, la cual se encuentra
9igente a la fec;a, tambi&n con 9arias reformas. En '@?@ se ;aba expedido una legislacin
especfica para estudios, la Le# de .onsultora. demBs de las normas propias de los bancos
Interamericano de Desarrollo # 0undial $ue se aplican en los contratos financiados por estas
instituciones, as como normas especficas internas $ue aplican unas cuantas instituciones
pblicas, existen le#es para contrataciones especiales, como las contrataciones petroleras,
sujetas a la Le# de Hidrocarburos, Le# de %etroecuador # otras normas especficas para la
contratacin de la ampliacin del oleoducto transecuatoriano. La Le# de 0oderni!acin,
ademBs de las concesiones de ser9icios pblicos, a $ue tambi&n se refiere la .onstitucin,
amplia la posibilidad de contrataciones para aplicar sus disposiciones a todas las figuras
contempladas en las le#es ecuatorianas, entre las $ue se deben considerar incluidas, en primer
lugar, las pro9isiones del Libro .uarto, del .digo .i9il, sobre los contratos. demBs,
existen normas especficas para los contratos $ue pueden celebrar diferentes entidades #
dependencias del Estado deE apro9ec;amiento forestal, ser9icios personales, seguros,
endeudamiento pblico, 9enta de 9alores # negocios fiduciarios, sociedad # arrendamiento
mercantil, etc.
1obre la disposicin de bienes del Estado, desde el siglo xix ;a correspondido al
14
.ongreso )acional la CenajenacinD o la Caplicacin de usos pblicosD de los bienes
nacionales # Carreglar su administracinD, como por ejemplo la .onstitucin de '@:>.
%osteriormente se ;a facultado al .ongreso para CdecretarD o Cautori!arD la enajenacin o
;ipoteca de los bienes del Estado. La .onstitucin de '@8> dispuso $ue la 9enta de bienes
muebles se deba someter a lo dispuesto por la le#. La .onstitucin de '@>H dispuso $ue
corresponda al 1enado autori!ar Cla enajenacin o gra9amen de los inmueblesD
8@
. La
.onstitucin de '@H@ suprime tales atribuciones del .ongreso # otorga a la .ontralora
competencia para Ccontrolar los ingresos, gastos, in9ersin, utili!acin de recursos,
administracin # custodia de bienes pblicosD, lo $ue se mantiene en la reforma #
codificacin 9igente Jrt. <''K.
La evolucin del concepto de entidad pblica y de personalidad $ur+dica de derec)o pblico
ecuatoriano
El .digo .i9il de ndr&s 6ello, adoptado por Ecuador con ciertas modificaciones en '?>',
contempla los Cestablecimientos pblicos costeados por el EstadoD con personalidad jurdica
de Derec;o %blico. ,riginalmente la figura del Cestablecimiento pblicoD fue concebida #
utili!ada solo para personificar jurdicamente los ;ospicios, ;ospitales # otras casas de
asistencia. Desde fines del siglo xix la corriente de los ser9icios pblicos descentrali!ados
adapta en Grancia esta figura clBsica del establecimiento pblico para sus re$uerimientos
especficos de tener una personalidad jurdica separada de la del Estado. s, 2EDEL,
caracteri!a este ltimo tipo de establecimiento pblico afirmando $ue es Sun ser9icio pblico
eregido en persona pblica o incluso, al contrario, una persona pblica especialmente
constituida para la gestin de un ser9icio pblicoS
=:
. %ero en Ecuador, la figura administrati9a
del establecimiento pblico contina aplicBndose durante el siglo xix a los establecimientos
de beneficencia exclusi9amente. Los principales ser9icios pblicos se establecen como
CdireccionesD sujetas jerBr$uicamente al ministerio determinado. %or ejemplo, en la Le# de
+&gimen dministrati9o Interior de '?@?, C.orreos # *el&grafosD era un CramoD
correspondiente al 0inisterio de lo Interior Jrt. '?K.
El 6anco .entral del Ecuador se constitu#e inicialmente como una persona jurdica
de derec;o pri9ado, sometida a la legislacin mercantil. En efecto la CLe# sobre fundacin de
un 6anco .entralD de '@<= disponeE CEstabl&cese una .ompaAa nnima $ue se
denominarB 6anco .entral del Ecuador, # practicarB operaciones de emisin, giro, depsito #
descuentoD. *ambi&n se declara $ue Cel 6anco .entral es una Institucin de derec;o
pri9adoD
='
. Es uno de los primeros ensa#os gubernati9os para establecer unidades
administrati9as descentrali!adas funcionalmente. La figura de la personalidad jurdica de
derec;o pri9ado otorgaba al 6anco .entral la independencia necesaria para desempeAar el
papel de rector de las polticas monetarias, alejado de las co#unturas polticas. %ero esa
misma caracterstica conducira e9entualmente a su constitucin como una entidad de
derec;o pblico, aun$ue con carBcter de CautonomaD. Es interesante remitirse a la consulta
reali!ada por el %residente del 6anco .entral a un jurisconsulto gua#a$uileAo en no9iembre
de '@(:, de la cuestin siguienteE C%ueden ser 9ariadas, sin contar con la 9oluntad del 6anco
.entral, es decir de sus socios, las condiciones sobre las cuales fue establecida esta
institucin, conforme a la le# de 8 de mar!o de '@<HZD. La respuesta del profesional
consultado, .. . rro#o del +o, posteriormente %residente de la +epblica, derrocado en
ma#o de '@88, fue $ue ni siguiera una le# del .ongreso podra modificar sus estatutos, sin la
9oluntad de los socios, $ue eran los bancos pri9ados del pas
=<
. .omo se ;a 9isto
anteriormente, tambi&n se acude a la denominacin de SjuntasS para el establecimiento de
entidades autnomas, $ue en forma peridica se intenta eliminar, as como cclicamente se
centrali!an rentas $ue las diferentes legislaturas ;an ido descentrali!ando para propsitos
di9ersos. En la creacin de estas juntas no se ;ace referencia a su personalidad jurdica de
derec;o pblico, por lo $ue se puede estimar $ue son simples entes contables o presupuestos
descentrali!ados o desconcentrados.
15
Despu&s de ensa#ar nominaciones jurdicamente inapropiadas como Spersonas
jurdicas de derec;o pri9ado con finalidad socialS # personas jurdicas semipblicas
J.onstitucin de '@>HK, finalmente en forma doctrinalmente correcta se determina el nombre
de personas jurdicas de derec;o pblico para todas las entidades pblicas del Estado,
inclu#endo las empresas pblicas. %or otra parte, las figuras de Seconoma mixtaS #
ScompaAa annimaS del derec;o societario se utili!a con frecuencia en la segunda mitad del
siglo, con resultados disparejos. .on el fracaso del impulso pri9ati!ador de mediados de los
aAos @:, los ser9icios pblicos ecuatorianos se encuentran en su ma#ora conformados como
sociedades annimas cu#as acciones pertenecen al Gondo de 1olidaridad, principalmente de
energa el&ctrica # telefona, sometidas al derec;o pri9ado, donde se entroni!an nue9as
tecnocracias # se manejan ele9adas sumas de dinero, sin ma#or control o regulacin estatal.
-n fenmeno in&dito de la dministracin %blica ecuatoriana es el sbito # desmedido
incremento de la inter9encin estatal en el sector bancario pri9ado a fines del siglo xx, por
ra!ones ajenas a las polticas gubernati9as, con la crisis de la banca ecuatoriana. En efecto, la
inter9encin de la gencia de "aranta de Depsitos J"DK para el pago de las acreencias
del pblico en bancos pri9ados, determina $ue conforme a la legislacin 9igente, la "D
asume la propiedad de estas instituciones financieras # de muc;os de sus negocios
9inculados, instituciones financieras $ue, por otra parte, continan siendo de derec;o pri9ado
en todos sus aspectos.
Las empresas pblicas
Las empresas de Gerrocarriles del Estado # de bonos del Estado se constitu#eron en '@8>,
prBcticamente las primeras empresas pblicas ecuatorianas. Los ferrocarriles se constitu#eron
como empresa a ra! de la nacionali!acin de la empresa operadora, C*;e "ua#a$uil and
Uuito +ail[a# .ompan#D. La Empresa de bonos se establece con un enfo$ue bBsicamente
rentstico, originalmente con el nombre de GBbrica de bonos Uumicos de La Libertad #
GBbrica de bonos ,rgBnicos de Uuito, # posteriormente como GBbrica de bonos del
Estado
=(
. Esta ltima nunca tu9o personalidad jurdica # funcion como una dependencia del
0inisterio de gricultura. Igualmente sin personalidad jurdica desarroll sus acti9idades el
C1er9icio )acional de lmac&n de Libros del 0inisterio de Educacin %blicaD, creado en
'@H'. 0as, en general, las empresas pblicas se crearon como personas jurdicas de derec;o
pblico. lgunas de ellas tampoco fueron 9erdaderas empresas Ien el sentido de entidades
productoras de bienes para el mercadoI como la Empresa de 1uministros del Estado, cu#as
funciones #a se encuentran contempladas en las sucesi9as le#es de Hacienda por lo menos
desde '@<H, donde se asigna al 0inisterio de Hacienda Cla 9igilancia # direccin de las
ad$uisiciones para el EstadoD, ministerio donde se crea la CDireccin de 1uministrosD para
Cad$uirir # suministrar a los Departamentos # ,ficinas los materiales $ue se necesiten para el
uso del gobiernoD
=8
. En cambio, s responden al concepto de empresa los ser9icios pblicos
de correos, telecomunicaciones # energa el&ctrica, $ue despu&s de funcionar largo tiempo
como dependencias ministeriales, se constitu#eron como entidades con personalidad jurdica
de derec;o pblico a comien!os de los aAos setenta JEmpresa )acional de .orreos, IE*EL e
I)E.ELK, &poca en $ue tambi&n se cre la .orporacin Estatal %etrolera Ecuatoriana
J.E%EK, ;o# %etroecuador # sus filiales. En el ramo del transporte martimo de carga # de
;idrocarburos, la 0arina consider necesario establecer las empresas *ransna9e # Glopec,
respecti9amente. El Estado tambi&n se ;i!o cargo de la expropiada compaAa CEcuatoriana de
9iacinD, como Cempresa estatalD. comien!os de los setenta tambi&n se crearon empresas
con finalidades denominadas por la doctrina como de suplementarias # compensatorias del
mercado, principalmente la Empresa )acional de %roductos 2itales JE)%+,2I*K, la
Empresa )acional de lmacenamiento JE).K # la Empresa )acional de 1emen JE)DE1K.
.on esta misma finalidad se crea, tambi&n a comien!os de los setenta, la Empresa %es$uera
)acional JE%)K. .on fines de captacin de rentas # produccin de excedentes, al estilo de
la Empresa de bonos del Estado se crearon la Empresa de lco;oles del Estado # la
16
Empresa )acional de %ronsticos Deporti9os JE)%+,DEK. Las demBs empresas constituidas
principalmente en los aAos setenta # oc;enta, denominadas CpblicasD son en realidad de
derec;o pri9ado, puesto $ue se constitu#eron en compaAa de economa mixta o como
sociedades annimas de capitales pblicas, conforme las pro9isiones de la Le# de
.ompaAas. *al es el caso tambi&n de las Cempresas el&ctricasD de capitales pblicos en todo
el pas # de innumerables compaAas de economa mixta. Ginalmente, se deben mencionar en
este rubro de las empresas del Estado, compaAas annimas determinadas en las cuales la
institucin financiera estatal .orporacin Ginanciera )acional ad$uiri participaciones por
ra!ones di9ersas, $ue 9endi en los aAos no9enta.
0uc;as de estas empresas nunca cumplieron las ambiciosas finalidades $ue les
atribu#eron sus bien intencionados creadores # mBs bien se constitu#eron en una pesada
carga para el Estado por sus pe$ueAas # grandes p&rdidas, ademBs de frecuentes escBndalos
por ele9adas sumas en negocios fallidos, como las importaciones de arro! de la extinguida
E)%+,2I*. Las empresas rentsticas no produjeron los excedentes en los montos esperados
o, peor aun, tambi&n produjeron p&rdidas. Las empresas de ser9icios pblicos # de
explotacin de ;idrocarburos for!osamente produjeron excedentes como .E%EI# despu&s
%E*+,E.-D,+I , IE*EL e I)E.EL, a pesar de $ue ninguna de ellas lleg nunca a
elaborar una contabilidad comercial ni presentar balances ni estados de ganancias # p&rdidas,
pero en todo caso reali!aron regularmente las transferencias de fondos correspondientes al
*esoro nacional..
En consecuencia de lo expuesto cuando, a mediados de los no9enta, la Le# de
0oderni!acin permiti la supresin de muc;as de tales empresas, de ;ec;o algunas #a eran
simples membretes, como Empresa de bonos del Estado, Empresa de lco;oles, E)DE1,
E)%+,DE, E%) # Empresa de 1uministros. ,tras fueron suprimidas despu&s de
adicionales escBndalos como E)%+,2I* # E).F # la 9enta de la endeudada Ecuatoriana
de 9iacin constitu# un ali9io para las arcas fiscales. %ero la Le# de 0oderni!acin,
%ri9ati!aciones # %restacin de 1er9icios %blicos por parte de la Iniciati9a %ri9ada, a pesar
de su nombre no suministr bases legales para la pri9ati!acin o concesin de los grandes
ser9icios pblicos, lo $ue se deba establecer en le#es especiales. %ero tampoco la le# dictada
para el efecto
==
, concebida con el propsito de concesionar el ser9icio pblico de
telecomunicaciones consigui su propsito. 0as bien, determin $ue la empresa de
telecomunicaciones existente al momento de su expedicin se escindiera en dos compaAas
de derec;o pri9ado, )DI)*EL 4 %.IGI.*EL, cu#as acciones pertenecen al Gondo de
1olidaridad. La le# e$ui9alente para la concesin de los ser9icios de generacin, trasmisin #
suministro de energa el&ctrica, $ue suprime el la empresa pblica I)E.EL tampoco
permitieron la concesin del ser9icio, sino $ue mBs bien la creacin de un nue9o ente
regulador J.,)ELE.K, una empresa pri9ada de control de energa J.E).EK # la creacin
de nue9as personas jurdicas de derec;o pri9ado, en forma de sociedades annimas, cu#as
acciones pertenecen tambi&n al Gondo de 1olidaridad. %ara el rubro de explotacin de
;idrocarburos, existen 9ariados pro#ectos para entregar operaciones al sector pri9ado, pero
ningn pro#ecto de le# se discute en el .ongreso sobre ese tema al momento de escribir estas
lneas, por lo $ue se puede afirmar con certe!a $ue durante el aAo <::: por lo menos,
ninguno de esos ser9icios pblicos ni explotacin ;idrocarburfera serB concesionado o
pri9ati!ado, a pesar de la apertura de la reforma # codificacin constitucional de '@@?, $ue
dice sobre los recursos naturales no reno9ables $ue Csu exploracin # explotacin racional
podrBn ser lle9aras a cabo por empresas pblicas, mixtas o pri9adas, de acuerdo con la le#D
Jrt. <H8K. La Le# Gundamental tambi&n dice sobre Clos ser9icios pblicos de agua potable #
de riego, saneamiento, fuer!a el&ctrica, telecomunicaciones, 9ialidad, facilidades portuarias
Q LpModrBn prestarlos directamente o por delegacin a empresas mixtas o pri9adas, mediante
concesin, asociacin, capitali!acin, traspaso de la propiedad accionaria o cual$uier otra
forma contractual, de acuerdo con la le#D Jrt. <8@K.
17
Los organismos de control
4a se ;a 9isto $ue la .onstitucin reformada # codificada en '@@? inclu#e a la .ontralora
"eneral del Estado entre los Corganismos de controlD. La reforma # codificacin
constitucional de '@@? contempla las CsuperintendenciasD entre los Corganismos de controlD
# los define como Corganismos t&cnicos con autonoma administrati9a, econmica #
financiera # personera jurdica de derec;o pblico, encargados de controlar instituciones de
derec;o pblico, encargados de controlar instituciones pblicas # pri9adas, QD Jrt. <<<K. La
Le# ,rgBnica de Hacienda de '@<H establece $ue Cel departamento bancario, establecido por
la Le# "eneral de 6ancos de '@<H, funcione como dependencia del 0inisterio de Hacienda.
Q 1egn a$uella Le#, el departamento bancario estarB dirigido por el 1uperintendente de
6ancos, # encargado de la ejecucin de las le#es relati9as a &stosD
=>
. Lo mismo se ordena en
la Le# ,rgBnica de Hacienda de '@<?. *odas las constituciones desde la de '@8= determinan
el nombramiento del 1uperintendente de 6ancos por el .ongreso. La .onstituciones de '@8>
# '@>H califican a la 1uperintendencia de 6ancos como un CorganismoD t&cnico #
autnomo. La 1uperintendencia de 6ancos control determinado tipo de sociedades, ;asta la
creacin de la 1uperintendencia de .ompaAas, $ue asume competencias para el control de
todas las compaAas, inclusi9e las de economa mixta.
La 1uperintendencia de *elecomunicaciones se crea en '@@<
=H
. En '@@= se aAade el
.onsejo )acional de *elecomunicaciones J.,)*ELK # la 1ecretara )acional de
*elecomunicaciones J1E)*ELKF organismos todos ellos con sus propios regmenes
administrati9os, de personal, de remuneraciones # de contratacin
=?
. En '@@> se crea el
.onsejo )acional de Electricidad J.,)ELE.K
=@
. La reforma # codificacin constitucional de
'@@? se refiere en general a Clas superintendenciasD, calificadas como Corganismos t&cnicos
con autonoma administrati9a, econmica # financieraD Jrt. <<<K.
La funcin pblica
El nmero de funcionarios pblicos estB determinado ;asta el detalle del Cportero
amanuenseD en las sucesi9as le#es de r&gimen administrati9o del siglo xix, por lo cual no
poda incrementarse su nmero. inicios del siglo xx, la entonces 9igente Le# de +&gimen
dministrati9o Interior dispone en el 0inisterio de lo InteriorE Cun 1ubsecretario, cuatro
Jefes de 1eccin, cuatro ,ficiales de nmero, cinco amanuenses, un arc;i9ero # un porteroD,
$ue se ampla posteriormente a Sun a#udanteS del arc;i9ero
>:
. )o se ;ace referencia a la
estabilidad de los empleados de los ministerios, pero expresamente se determina $ue sin
excepcin, los empleados del .onsejo de Estado # del "obernador son de libre
nombramiento # remocin de su correspondiente superior Jrts. 8 # 8=K. La Le# ,rgBnica de
Hacienda de '?>(, sustituida por la Le# ,rgBnica de Hacienda de '@<H, contiene pro9isiones
sobre el empleo pblicoF # en menor grado tambi&n contemplan pro9isiones sobre este tema
las sucesi9as le#es de +&gimen dministrati9o.
El primer fuerte impulso al crecimiento burocrBtico ocurre con la laici!acin
educati9a $ue ocurre en la primera d&cada de del siglo xx. La creacin de 9ariadas
instituciones reguladoras en los aAos <: multiplica los empleos burocrBticos # el
re$uerimiento de un desarrollo tecnocrBtico para el manejo de cuestiones especiali!adas. La
C1egunda Le# ,breraD, de '@<', D$ue es sancionada por el %residente *ama#o Q determina
lo $ue debe entenderse por obrero o jornalero, # por patrono, incluyendo al %stado y a las
entidades de derec)o pblicoD
>'
. *ambi&n se dictan le#es para ciertas ramas especficas de la
burocraciaE en '@(? se expiden las le#es de Escalafn del 0agisterio # de 1er9idores
%blicos del 1er9icio Exterior de la +epblica. ,tros empleados $ue tienen su propia
legislacin son los $ue prestan sus ser9icios en las diferentes ramas de las fuer!as armadas,
inclu#endo la polica, as como los denominados Sempleados ci9ilesS de estas dependencias.
El mBximo desarrollo de la burocracia pblica se produce durante las dictaduras militares de
los H:, Idonde se dicta la codificacin 9igente de la Le# de 1er9icio .i9il # .arrera
18
dministrati9aI en $ue la funcin pblica alcan!a su mBs alta expresin en el siglo xx, sin
perjuicio de lo cual la burocracia contina incrementBndose ;asta fin de siglo, con el aumento
consiguiente del gasto pblico, con una pe$ueAa disminucin de su nmero por efecto los
es$uemas de supresiones de partidas # de Scompra de renunciasS instaurados a comien!os de
los aAos no9enta. pesar de lo dic;o sobre el gasto pblico, a ni9el indi9idual, las
remuneraciones burocrBticas decrecieron constantemente, en 9alores reales, desde comien!os
de los ?:.
-n intento de legislar la estabilidad # carrera administrati9a no se presentara ;asta
comien!os de los cincuenta, con la expedicin de la Le# de .arrera dministrati9a, donde se
somete expresamente las reclamaciones a la jurisdiccin de los jueces laborales. 0as, por
tratarse de un DecretoTLe# de Emergencia, sometido a la confirmacin del .ongreso segn la
.onstitucin de '@8> entonces 9igente, fue anali!ado # rec;a!ado con dictamen
desfa9orable, por lo $ue no entr en 9igencia. La Le# de .arrera dministrati9a aprobado
por el .ongreso en '@=@
><
tampoco tu9o aplicacin
>(
. La le# $ue rige actualmente esta
materia, la Le# de 1er9icio .i9il # .arrera dministrati9a, se expide en '@>8, siendo
codificada en '@H?
>8
con las disposiciones sobre funcin pblica constantes en la Le#
,rgBnica de Hacienda $ue estu9o 9igente ;asta su derogatoria # sustitucin por la Le#
,rgBnica de dministracin Ginanciera # .ontrol en '@HH
>=
. %ero el .digo del *rabajo
tambi&n rige las relaciones entre el Estado # sus instituciones # determinados trabajadores.
En las entidades $ue ejercen la potestad estatal se aplica como regla el r&gimen
administrati9o # como excepcinIpara obreros # trabajadores manualesI el r&gimen
laboral pri9ado. %or otra parte, todas las demBs instituciones, esto es todas a$uellas cu#as
funciones son delegables al sector pri9ado, aplican como regla general el .digo del *rabajo
# como excepcin I para $uienes ocupan cargos directi9os #, en general, de jefaturaI el
r&gimen administrati9o
>>
.
La Direccin )acional de %ersonal contemplada en esta le# se con9ierte
posteriormente en una unidad de la 1ecretara )acional de Desarrollo dministrati9o
J1E)DK, ;abi&ndose trasladado a la %residencia de la +epblica cuando se suprimi dic;a
1ecretara. ctualmente, esta unidad se denomina ,ficina de 1er9icio .i9il # Desarrollo
Institucional de la %residencia de la +epblica
>H
. *anto la Le# de %resupuestos del 1ector
%blico cuanto la Le# de 0oderni!acin contienen pro9isiones relacionadas con la
disminucin del nmero de funcionarios pblicosE indemni!acin por supresin de puesto #
compensacin por separacin 9oluntaria, respecti9amente.
En la actualidad, las remuneraciones del sector pblico son establecidas por el
.onsejo )acional de +emuneraciones J.,)+E0K
>?
, para todos los empleados, tanto los
sometidos a las le#es administrati9as cuanto a las laborales.
7entrali&acin y descentrali&acin
La descentrali!acin # descentrali!acin en la dministracin %blica ecuatoriana
originalmente se entiende en sentido diferente $ue les atribu#e actualmente la doctrina del
derec;o pblico. En efecto, la descentrali!acin actualmente se caracteri!a por el manejo de
polticas pblicas a tra9&s de una persona jurdica de derec;o pblico Icon todas las
consecuencias jurdicas $ue se deri9an de esta figuraI # sometida a la CtutelaD del "obierno
central. Esta tutela se manifiesta en una serie de controles, principalmente de legalidad. En el
concepto existente en el siglo xix # comien!os del siglo xx en el Ecuador la centrali!acin #
descentrali!acin se refiere principalmente al aspecto de la recaudacin de la renta por una
unidad administrati9a local asignada a una obra o finalidad especfica, sin $ue en ese
momento se considere la sujecin a polticas gubernamentales Ipor otra parte inexistentesI
de esta unidad administradora de rentas. *mese el caso de la CJunta Especial de
1aneamiento de "ua#a$uilD, $ue perciba rentas di9ersas, unas recaudadas por el *esorero
municipal o pagados a la Junta directamente por Clos representantes o agentes 9endedores
residentes en "ua#a$uil, de fBbricas, compaAas o casas de comercio del exterior $ue
19
efectuaren 9entas por cuenta de ellasDF por los despac;os oficiales de tel&grafos del recargo
del cincuenta por ciento sobre las tarifas ordinarias por telegramas en9iados desde "ua#a$uil,
$ue se entregarBn mensualmenteF por los Cgentes o +epresentantes de .ompaAas o
Empresas extranjeras de na9egacin Q por cada bu$ue $ue saliera de "ua#a$uilDF por los
seguros martimosF por Cembarcaciones cargadasDF por Cempresas de tran9asDF por
adicionales sobre derec;os de importacin de la duana de "ua#a$uil C# $ue el .olector de
la misma, bajo su responsabilidad personal # pecuniaria, entregarB diariamente a la Junta
Especial de 1aneamientoDF etc
>@
. En contrapartida, la CLe# sobre .entrali!acin de +entasD
de '@<( se dispone $ue CLeMl Gisco recaudarB todas las rentas consideradas en el %resupuesto
# consignarB diariamente en uno o mBs 6ancos depositarios todo el producto de la
recaudacin Q Es pro;ibido a los 6ancos depositarios entregar al "obierno, ni a ttulo de
pr&stamo, los fondos de los partcipesD
H:
. La Ccentrali!acinD se contrapone a la forma de
recaudar es decir a cargo exclusi9amente del Gisco, a diferencia de la recaudacin # entrega a
cargo de las mismas oficinas donde se originan los tributos como en el caso citado de la Junta
Especial de 1aneamiento de "ua#a$uil. Las constituciones de '@<@ Jrt. ':(K, '@8= Jrt.
'<(K # '@8> Jrt. '(>K contienen disposiciones $ue pro;iben la asignacin de un ingreso
especfico a un egreso determinado. En la reforma # codificacin constitucional de '@@? se
ordena en forma gen&rica $ue Ctodos los ingresos del sector pblico no financieroD est&n
contenidos en el presupuesto general del Estado. Es $ue, a pesar de la disposicin
constitucional, siempre se preasignaron ingresos determinados para finalidades especficas,
como toda9a contina siendo el caso. La norma 9igente sobre el tema establece sobre el
CLdMestino de los ingresos predestinadosD $ue CLlMas rentas con destino especfico o las
asignaciones calculadas sobre la base del rendimiento de los ingresos tributarios # no
tributarios, determinados en le#es especiales, ingresarBn a cuentas auxiliares especficas para
cada una de esas rentas, de la .uente .orriente 5nica QD
H'
.
s, tal Cdescentrali!acinD, $ue en realidad consista solamente en una disposicin
directa de los fondos pblicos, se manifest como una necesidad en una &poca de dificultades
de comunicacin # de penuria fiscal, donde la recaudacin directa # su in9ersin inmediata
era la nica alternati9a para la ejecucin de obras locales. CLa re9olucin de '@<= se propuso
eliminar muc;as de esas entidades $ue luego 9ol9ieron a multiplicarse # dieron origen a
nue9os intentos de simplificacin # ma#or control en las &pocas de dictadura militar # en la
cuarta administracin del Dr. 2elasco Ibarra.D
H<
.Este %residente, por ejemplo, en los aAos
cincuenta 9etaba la creacin de una Cjunta de fomentoD en los t&rminos siguientesE
C esta serie de entidades autnomas 2ue arrebatan al Poder %$ecutivo sus
facultades legales( van creando en el Pa+s la anar2u+a( la confusin de
facultades y van socavando el concepto de Autoridad con grav+simo daEo
para la Gepblica0
%sta dispersin de fondos entregados a entidades autnomas perfectamente
irresponsables es un desperdicio de los pocos dineros fiscales 2ue tiene el
Pa+s y 2ue deber+an ser empleados por la respectiva autoridad legal y
constitucional sin duplicar actividades
H5
.
En los aAos sesenta la Junta 0ilitar culmin el esfuer!o centrali!ador tributario #
presupuestario. -na reforma tributaria de '@>8T'@>= en Ecuador inclu# la derogatoria de
alrededor de '.H:: impuestos locales # seccionales # pro;ibi la creacin de esta clase de
impuestos en beneficio pro9incial, cantonal # local. En '@H' se creo el Gondo )acional de
%articipaciones con la centrali!acin de esos recursos, para repartirlos a los antiguos
beneficiarios de los impuestos derogados en '@>8T'@>=
H8
. La idea en todos los casos es
establecer una racionali!acin de los egresos presupuestarios, pero la realidad siempre fue
$ue muc;os de los ingresos se asignaban en gastos extrapresupuestarios con fines
principalmente clientelar, de modo $ue los asignatarios, principalmente entidades pblicas #
del r&gimen seccional autnomo, cuando no cuentan con influencias # medios de presin no
20
reciben las sumas asignadas en los presupuestos oportunamente. Esto ;a determinado $ue se
aspire a una descentrali!acin presupuestaria # administrati9a # posteriormente poltica. *al
consenso poltico se ;a plasmado en la reforma # codificacin constitucional de '@@? de
considerar al gobierno del Ecuador como Cde administracin descentrali!adaD Jrt. 'K # de
asignar al Estado la impulsin del Cdesarrollo armnico del pasD mediante Cla
descentrali!acin # la desconcentracinD Jrt. <<=K. En los aAos no9enta se expidieron unas
tres le#es $ue propenden a esta finalidadE la Le# de 0oderni!acin, la Le# de distribucin del
'=Y # la Le# de Descentrali!acin
H=
. La tendencia es a9an!ar ;acia una descentrali!acin
poltica, lo $ue re$uiere una reforma constitucional $ue permita a las pro9incias o regiones
legislar sobre sectores asignados en la Le# Gundamental, sin perjuicio de la necesidad de las
autonomas polticas de recaudar directamente las rentas locales. %or supuesto, $ue un
es$uema de esta naturale!a re$uerirB una reasignacin # fortalecimiento de competencias de
rganos reguladores de Bmbito nacional.
Los estudios sobre la administracin pblica ecuatoriana
La dministracin %blica ecuatoriana ;a publicado regularmente documentos $ue describen
su estructura # funcionamiento. Del ltimo cuarto del siglo xx pueden citarseE C"ua
Institucional del 1ector %blicoD. J-)%LX. Uuito, '@H(F C0anual de ,rgani!acin de la
Guncin Ejecuti9a EcuatorianaD. Direccin )acional de %ersonal. Uuito, '@?'F CLas
Empresas %blicas en el Desarrollo )acionalD. Direccin )acional de %ersonal. Uuito, '@HHF
C0anual de la Guncin Ejecuti9o. Entidades del Estado # otros ,rganismos del 1ector
%blicoD. Direccin )acional de %ersonal. Uuito, '@?HF C.atastro # ,rganigramas de las
Entidades # ,rganismos del 1ector %blicoD. .ontralora "eneral del Estado. Uuito, '@@:F
C.atastro de Empresas EstatalesD. 1E)D. Uuito, '@@:. El rgano planificador ;a publicado
en el +egistro ,ficial un catastro actuali!ado de las unidades administrati9as del 1ector
%blico ecuatoriano con cierta regularidad
H>
. En lo relati9o a estudios sobre aspectos
especficos de la dministracin %blica ecuatoriana, existen unas pocas monografas de los
aAos setenta # comien!os de los oc;enta, reali!ados por el extinguido "rupo de .oordinacin
de Desarrollo dministrati9o, de la 1ecretara "eneral de la dministracin
HH
.
La literatura jurdica sobre la dministracin %blica ecuatoriana ;a sido mBs bien
escasa. .omo obras propiamente administrati9as se debe citar a los siguientes autoresE
Luis *obar +ibadeneira CLas %ersonas Jurdicas en el Ecuador. Estudio especial de las de
derec;o pblico # de las de derec;o pri9adoD. %ensamiento .atlico. Uuito, '@=>. La obra de
+amiro 6orja # 6orja, S*eora "eneral del Derec;o dministrati9oS, Depalma, 6uenos
ires, '@?=, como su nombre lo indica, no entra propiamente en la doctrina # la legislacin
administrati9a ecuatoriana. 1e ;a citado un par de 9eces de este mismo autor en el presente
estudio la erudita # detallada monografa sobre la e9olucin de la legislacin ;acendaria del
Ecuador, de '@>:. 1on clBsicos los estudios sobre la dministracin %blica EspaAola en la
+eal udiencia de UuitoE lfredo %areja Die!canseco ,CLas Instituciones # la dministracin
de la +eal udiencia de UuitoD, <a. edicin. -ni9ersidad de "ua#a$uil. .oleccin Honoris
.ausa )N 8. "ua#a$uil, '@??F # Julio *obar Donoso, CLas Instituciones del perodo
;ispBnico, especialmente en la %residencia de UuitoD, Editorial Ecuatoriana, Uuito, '@H8.
lgunos de los autores contemporBneos $ue ;an trabajado en temas de derec;o
administrati9o en la ltima d&cada sonE 0ercedes 6o;or$ue! de 1e9illa, CLas "arantas en la
.ontratacin %blicaD, Edino, "ua#a$uil, '@@<F 0arco Idro9o, CLa .ontratacin %blicaD
J<a. edicin actuali!adaK. Uuito, '@@(F Luis 6enalcB!ar # Juan %ablo guilar, C"ua de la
.ontratacin %blica EcuatorianaD J<a. edicin actuali!adaK, .orporacin de Estudios #
%ublicaciones. Uuito, '@@(F Jorge Oa9ala Egas, CEl Estatuto del +&gimen dministrati9o de
la Guncin Ejecuti9a en el ,rdenamiento JurdicoD .LD, Uuito, '@@=F Ernesto 2elB!$ue!
6a$ueri!o, CLa )ue9a Justicia dministrati9aE Diagnstico de Derec;o .ontencioso
dministrati9o # Giscal en el EcuadorD, .LD, Uuito, '@@=F Luis Hidalgo Lpe!, CLa
+esponsabilidad .i9il de los Empleados %blicosD, %udeleco. Uuito, '@@>F )icolBs "randa
21
"alindo, CGundamentos de Derec;o dministrati9oD, -ni9ersidad *&cnica de Loja. Loja,
'@@HF 0iguel HernBnde!, CDescentrali!acin. De la *eora a la Le# Especial de
Descentrali!acinD, -ni9ersidad .atlica de "ua#a$uil. "ua#a$uil, '@@?F )a;im Em&n, CEl
HBbeas Data en el EcuadorD J<a. edicinK. -ni9ersidad .atlica de 1antiago de "ua#a$uil,
'@@@F *ambi&n cabe citar los tres pro#ectos de procedimientos administrati9os, no
publicados, deE Grancisco *inajero, "usta9o 1errano 6onilla, # Edgar *erBn conjuntamente
con lejandro %once 0artne!. *ambi&n se deben mencionar las tesis deE 7a9ier rosemena
sobre contratacin pblica, # la de %ablo *inajero, CLa ccin de Lesi9idadD, %-.E. Uuito,
'@@?. 1obre funcin pblica se cuenta con las monografas de +amiro DB9ila 1il9a SEl
1istema de dministracin de %ersonal # .arrera dministrati9a en el 1ector %blico
EcuatorianoS, enE Cdministracin de %ersonal # .arrera dministrati9a en m&rica LatinaD.
D)%TL%T.LDTILDI1. Uuito, '@?>F # los trabajos sobre el mismo tema publicados enE
SLa 6urocracia %blica en el EcuadorS, principalmente el trabajo de Diego Hidalgo +uales,
denominado tambi&n SLa 6urocracia %blica en el EcuadorS. L%TGundacin Griedric;
)aumann. Uuito, '@??. Ginalmente, sobre la temBtica del derec;o administrati9o, del suscrito
autor del presente estudio, Efran %&re!, apro9ec;o para citarE CDisposiciones
dministrati9as # +eglamentarias de .E%ED. .orporacin de Estudios # %ublicaciones.
Uuito, '@?'F CDigesto de la .ontratacin %blicaD. .orporacin de Estudios # %ublicaciones.
Uuito, '@?8F CLa InformBtica en los DictBmenes Jurdicos para la .ontratacin %blicaD,
.orporacin de Estudios # %ublicaciones. Uuito, '@?=F C+eseAa Histrica de las Instituciones
Jurdicas "alapaguensesD, .orporacin de Estudios # %ublicaciones. Uuito, '@?=F
CElementos Legales # dministrati9os del 0anejo de +ecursos .osterosD, %0+..
"ua#a$uil, '@??F C%ropuesta de Gortalecimiento de los 0unicipios # .oordinacin con el
Ejecuti9oE ntecedentes jurdicos # financierosD Jcon otros coTautoresK. "*O. Uuito, '@?@F
C0anual de Derec;o mbiental # +ecursos )aturales del EcuadorD, Edino. "ua#a$uil, '@@=F
C"estin %blica mbientalD. 6IDT.,)DE. '@@HF CEl %oder Ejecuti9o en el Derec;o
%blico # la .onstitucinD, Ediciones E1*DE. Uuito, '@@@, # CDerec;o mbientalD,
0c"ra[THill. 6ogotB, <:::. 1e pueden encontrar en el internet los trabajos reali!ados por
cuenta de la %rocuradura "eneral del Estado sobre sistema Derec;o %blico en la
dministracin %blica ecuatoriana, as como ndice de consultas sobre derec;o pblico #
contratacin pblico # la Le# de .ontratacin %blica concordada con los respecti9os
dictBmenesE [[[.estade.org.
Uuito, ma#o de <:::
22
'
%rimer +ejistro ut&ntico )acional. *omo 'N. *eparando provisionalmente el :inisterio de
)acienda del del interior i relaciones esteriores. p. 'H.
<
%rimer +ejistro ut&ntico )acional. *omo 'NE Ley de G4gimen Pol+tico de los epartamentos. <? de
septiembre de '?(:. p. H@.
(
.oleccin de las Le#es dadas por el .ongreso .onstitucional de la +epblica de .olombia en las
sesiones de los aAos '?<= i '?<>. Ley sobre organi&acin y r4$imen pol+tico y economico de los
departamentos y provincias. '' de mar!o de '?(:. Imp. de %. .ubides. 6ogotB, s\f. Esta le# tiene sus
antecedentes en la Ley de G4gimen Administrativo 8nterior dictada por el .ongreso de .cuta en
'?<', con similar estructura.
8
),6,, -+ELI,. CLe# de +&gimen %olticoD, ': de junio de '?8(. Gecopilacin de leyes del
%cuador. 8nterior( desde !.#! )asta !.46. *. III. Imprenta de . )oboa. "ua#a$uil, '@:'. p. (=(.
=
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Establecimiento tipogrBfico de +icardo G&. 0adrid, '?@?. pp. '(?T'8(.
>
.f. 6,+J 4 6,+J, +0I+,. CInforme sobre la codificacin de la Le# ,rgBnica de HaciendaD, en
Dolet+n <ur+dico. Irgano de la 7omisin Legislativa. *. II. Editorial 1anto Domingo. Uuito, '@>:. pp.
<='T8@8. Este informe constitu#e un prolijo estudio de todas las le#es de ;acienda de la +epblica,
;asta la codificacin de '@>:.
H
1)* 0+P DE %+EDE1. 6b. cit. pp. >@@.
?
Lei Autori&ando al Poder %$ecutivo para 2ue pueda celebrar contratas particulares para la
construccin( reparo y me$ora de caminos( <: de mar!o de '?(@. %rimer +ejistro ut&ntico )acional.
.ontinuacin del JAo de '?(=K. pp. =':T='<.
@
"I))I)I, 011I0, 1E2E+,. iritto Amministrativo. 2olumen primero. *ercera edicin. "iuffr]
Editore. 0ilBn, '@@(. *. I., p. H8.
':
^E6E+, 07. C6ureaucrac#D EnE 3rom :ax Jeber> %ssays in *ociology. 9ranslated( edited and
Kit) an introduction by ;.;. Gert) and Jrig)t :ills. ,xford -ni9ersit# %ress. )ue9a 4or_, '@=?.
+eimpresin de '@H@. p. <:8.
''
L/%EO .L2,, J,1`. 6rgani&acin y 3uncionamiento del Gobierno. 0adrid, '@@>. p. @'.
'<
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'(
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'=
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Edicin oficial ;ec;a por el arc;i9ero del %oder Legislati9o. Imprenta )acional. Uuito, '?@@. pp. H<T
@?.
'>
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'<8H. Decretos # Le#es sancionados en el aAo '@::. %ublicacin anual del rc;i9o del %oder
Legislati9o. Imprenta )acional. Uuito, '@:'. pp. '<HT'<@.
'H
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Legislacin Ecuatoriana. 2olumen <(, primera parte. %ublicacin ,ficial del rc;i9o del %oder
Legislati9o. Imprenta # encuadernacin nacionales. Uuito, '@((. p. 'H. rt. >.
'?
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<> de enero de <:::.
'@
DE. (?>. 7r4ase el 7onse$o de esarrollo de las Lacionalidades y Pueblos del %cuador
,76%LP%/ adscrito a la Presidencia de la Gepblica( con sede en Muito. +, ?>, '' de diciembre de
'@@?.
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8b+d. pp. ''=T''>.
<<
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<(
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<>
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tr1mite de los asuntos contencioso administrativos. D del *ribunal de "arantas .onstitucionales. +,
8@<E <=TIT8>F Geglamento. D del .onsejo de Estado. +, 8:E '@T7T8?F #, Lormas sobre lo contencioso
Administrativo. DLE ':. +, ?8HE '@T2IT=@F Geforma del L% !". DL. +, ((?E '?TIIIT>?.
('
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(<
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los Estados -nidos de m&ricaS. pp. = # >, pie de pBgina.
((
L. =:. Ley de :oderni&acin del %stado( Privati&aciones y Prestacin de *ervicios Pblicos por
parte de la 8niciativa Privada. +, (8@ del (' de diciembre de '@@(. rt. 8:.
(8
DE. '>(8. %xp+dese el %statuto del G4gimen <ur+dico Administrativo de la 3uncin %$ecutiva. +,
8'' del (' de mar!o de '@@8.
(=
DLE ':. +, ?8H del '@ de junio de '@=@.
(>
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(H
8bid. p. ((H.
(?
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(@
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'?.
8:
8bid.
8'
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Editora )acional. Uuito, '@?>. p. 8:.
8<
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*tulo 2I de la Le# ,rgBnica de Hacienda, $ue trata del V%resupuesto )acionalW, reempla!Bndolo por
un conjunto de preceptosD. 6,+J 4 6,+J. 6b. cit. J'@>:K. p. (8H.
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del <> de febrero de '@@(.
88
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mar!o de '@?(.
8=
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octubre de '@@H. rt. '>.
8>
Ley 6rg1nica de ;acienda. .oleccin de le#es # decretos dados por el .ongreso .onstitucional de
'?>(. Imprenta )acional. Uuito, '?>8. p. <<=.
8H
6,+J 4 6,+J. 6b. cit. pp. (<= # (('.
8?
8bid. pp. (8?T(8@.
8@
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=:
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>:<.
='
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le#es, decretos, acuerdos # resoluciones de la Junta de "obierno %ro9isional. *. 'N. '@<=. Uuito, '@<>.
pp. (:<T((:.
=<
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'@>8. pp. '(T'H.
=(
DE '<H8, +, >88 de julio de '@8>.
=8
6,+J 4 6,+J. 6b. cit. J'@>:K. pp. (<8T(<=.
==
Ley Geformatoria a la Ley %special de 9elecomunicaciones.
=>
8b+d. p. (<8.
=H
L. '?8. Ley %special de 9elecomunicaciones. +, @@> del ': de agosto de '@@<. rt. (8.
=?
L. @8. Ley Geformatoria a la Ley %special de 9elecomunicaciones. +, HH: de (: de agosto de
'@@=.
=@
Ley de G4gimen del *ector %l4ctrico. 1uplemento del +, 8( del ': de octubre de '@@>.
>:
Ley reformatoria de la Ley de G4gimen Administrativo 8nterior, del <: de octubre de '@::. +,
'<8H. Decretos # le#es sancionados en el aAo '@::. %ublicacin anual del arc;i9o del %oder
Legislati9o. Imprenta )acional. Uuito, '@:'. pp. '<HT'<@.
>'
DX2IL 1IL2, +0I+,. SEl 1istema de dministracin de %ersonal # .arrera dministrati9a en el
1ector %blico EcuatorianoS, enE Administracin de Personal y 7arrera Administrativa en Am4rica
Latina. Direccin )acional de %ersonalTL%T.LDTILDI1. Uuito, '@?>. p. <H. Las cursi9as se
encuentran en el original.
><
+, @=> del (: de octubre de '@=@.
>(
DX2IL 1IL2. 6b. cit. p. (<.
>8
7odificacin de la Ley de *ervicio 7ivil y 7arrera Administrativa. +, =H8 del <= de abril de '@H?.
>=
+, ((H del '> de ma#o de '@HH.
>>
rt. (=, @. de la 7onstitucin.
>H
. ': J%residente de la +epblicaK. %nc1rgase al irector de la 6ficina de *ervicio 7ivil y
esarrollo 8nstitucional la implantacin de la estructura organi&acional de la 6ficina de *ervicio
7ivil y esarrollo 8nstitucional. +, @(, << de diciembre de '@@?.
>?
L. <:::T8. Ley para la 9ransformacin %conmica del %cuador. 1uplemento +, (8, del '( de
mar!o de <:::. rt. @<, $ue reforma el rt. '<: del 7digo del 9raba$o.
>@
DL. Gentas para la <unta de *aneamiento de Guaya2uil. +, >: del '( de no9iembre de '@<8.
nuario de la Legislacin Ecuatoriana. '@<8. %ublicacin ,ficial del rc;i9o del %oder Legislati9o.
Uuito, '@<=. pp. '88T'8H.
H:
DL. Ley sobre 7entrali&acin de Gentas. +, =H del ': de no9iembre de '@<8. nuario de la
Legislacin Ecuatoriana. '@<8. %ublicacin ,ficial del rc;i9o del %oder Legislati9o. Uuito, '@<=. p.
@>. rt. '.
H'
Ley de Presupuestos del *ector Pblico. rt. H.
H<
L++E H,L"-P). 6b. cit. J'@@?K. p. '(@.
H(
DL. *e crea la <unta de 3omento del Arc)ipi4lago de 7oln. ,bjetado por el Ejecuti9o. +, @?8, del
' de diciembre de '@==.
H8
0,).4,, JI0E. *ituacin *ocioO%conmica y 3inanciera de los :unicipios del %cuador. 6EDE.
Uuito, '@?>. pp. '@?T'@@.
H=
L. Ley %special de istribucin del !5P del Presupuesto del Gobierno 7entral para los gobiernos
*eccionales. +, <H del <: de mar!o de '@@HF # L. <H. Ley %special de escentrali&acin del %stado y
de Participacin *ocial. +, '>@ del ? de octubre de '@@H.
H>
. :::' J.onsejo )acional de DesarrolloK. %xp+dese el 7atastro de las %ntidades y 6rganismos del
*ector Pblico %cuatoriano( actuali&ado al 5! de diciembre de !--H. 1uplemento del +, (<< del <'
de ma#o de '@@?.
HH
".D. 8nventario de 7uerpos 7olegiados. Uuito, '@HHF ".D. 8nventario 8nstitucional de la
Administracin Pblica %cuatoriana. Uuito, '@H?F ".D. .arlos +odrgue! %. %volucin y
esarrollo del *istema Administrativo %cuatoriano. Uuito, '@H?. ".D. La *ecretar+a General de la
Administracin Pblica. J,rigen # e9olucinK. Uuito, '@H@F ".D. !" Problemas D1sicos de la
Administracin Pblica %cuatoriana. Uuito, '@H@F ".D. Gevista de esarrollo Administrativo. LQ
!. Uuito, '@?:F ".D. Gevista de esarrollo Administrativo> ocumentos para la Geforma
Administrativa. Uuito, '@?:.