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Savoirs contre pauvret

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Esther Duiio, professeure associe
Leon inaugurale : Exprience, science et lutte contre la pauvret
Jeudi 8 janvier 2009
Aujourdhui, certains experts soutiennent que laide au dveloppement peut faire
disparatre la pauvret, tandis que dautres, plus sceptiques, rpondent que laide
apporte de lextrieur par les pays occidentaux est vaine, car seule lconomie de
march peut liminer la pauvret. Des positions antagonistes aussi marques font
surtout ressentir le besoin dun discours scientifique, qui propose des solutions
fortes sappuyant sur des valuations rigoureuses.
Il est intressant de noter que loptimisme des uns comme le scepticisme des
autres sont bass sur des conclusions tires dune mme mthode : la comparaison
de trajectoires de diffrents pays. Cette mthode est sduisante, car elle utilise le
plus souvent des donnes dj existantes. Toutefois elle rend trs difficile la mise
en vidence de rapports causaux : quel rapport de cause effet se cache par exemple
derrire la corrlation entre paludisme et pauvret ? Le paludisme est peut-tre
lune des causes principales de la pauvret. Mais il est galement possible que
paludisme et pauvret soient tous deux la consquence dinstitutions dficientes.
Les sciences sociales doivent-elles alors renoncer jouer un rle dans la lutte
contre la pauvret ? Non, il faut simplement leur fixer des objectifs plus modestes :
plutt que de se focaliser sur les recettes de la croissance, elles peuvent guider
lexprimentation dans des domaines tels que la sant ou lducation, terrains
privilgis de la lutte contre la pauvret, en participant llaboration de nouvelles
solutions, et en les valuant scientifiquement.
Cette conception des sciences sociales, et plus particulirement de lconomie, nest
pas partage par tous. Une tradition purement positiviste, porte notamment par
lcole de Chicago, voit les agents conomiques comme des joueurs de billard et
lconomiste comme un physicien, qui doit avoir pour seul but de comprendre les lois
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physiques de ce jeu, en regardant les billes, et sans interfrer dans le droulement du
jeu. Cette vision, dfendue en conomie du dveloppement par Theodore Schultz,
postule que les agents conomiques agissent naturellement de faon optimale.
On peut lui opposer une autre conception, selon laquelle, dans certains domaines,
lconomiste peut apporter ses connaissances pour proposer de nouvelles solutions.
Lexemple du microcrdit montre en effet que linnovation conomique est
possible : alors que lon avait conclu de lchec des grands programmes de crdits
subventionns mis en place en Inde que prter aux pauvres tait impossible,
Mohammad Yunus imagina une institution nouvelle, sappuyant sur le capital
social, des incitations dynamiques et des runions rgulires, qui rendit de tels
prts possibles.
Les erreurs de diagnostic des conomistes, des organisations internationales et
des gouvernements sont frquentes. Elles ne sauraient justifier linactivit, mais
rendent au contraire les valuations rigoureuses ncessaires. Celles-ci permettent de
tirer des leons des expriences passes. Or force est de constater quaujourdhui
encore la grande majorit des interventions ne sont pas values, soit que leurs
promoteurs craignent la rvlation deffets nuls ou moins importants que ce quils
escomptaient, soit que la mise en uvre dvaluations rigoureuses soit perue
comme trop difficile. Il est malheureusement impossible de confier lvaluation des
programmes la seule sanction des consommateurs, les politiques sociales tant
mises en place lorsque le march fait dfaut. Dans cette situation, la population
cible a recours au service propos, quelle quen soit la qualit.
Dans une valuation, il est utile de distinguer ce qui relve du processus largent
a-t-il t dpens selon le plan initial ? de ce qui relve de limpact le programme
a-t-il produit les rsultats escompts ? Lvaluation dimpact permet de comparer
la situation dans laquelle se trouvent les bnficiaires dun programme celle dans
laquelle ils se trouveraient sils ny avaient pas t exposs. Cette seconde situation
nest pas observe, cest un contrefactuel construit en constituant un groupe tmoin
adquat. Il est trs frquent que les comparaisons auxquelles on pense dans un
premier temps ne soient pas satisfaisantes. Dans le cas dune politique de soutien
scolaire, par exemple, la comparaison des rsultats obtenus par les bons et les
mauvais lves refltent les diffrences initiales entre ces deux groupes ainsi que
leffet de lintervention, quil est alors impossible disoler.
Pour identifier leffet dun programme donn, lconomtrie traditionnelle utilise
des techniques statistiques permettant de contrler toutes les variables observes
qui indiquent une diffrence entre le groupe bnficiant de lintervention et le
groupe de contrle. Malheureusement, certaines diffrences sont parfois inobserves
et inobservables. On peut dans ce cas avoir recours aux expriences naturelles ,
qui exploitent des situations o le hasard rend les deux groupes comparables.
Malheureusement, il arrive que de telles valuations reposent sur des hypothses
parfois discutables, qui rendent les rsultats facilement contestables. De plus, les
expriences naturelles font souvent dfaut.
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Le chercheur peut se substituer la nature pour choisir alatoirement, avant le dbut
du programme, un groupe de bnficiaires potentiels parmi un ensemble plus large
de participants. Les valuations alatoires sont particulirement utiles pour valuer des
programmes pilotes ou en phase dexpansion. Elles garantissent une stricte symtrie
entre le groupe test et le groupe tmoin ce qui permet de dterminer limpact du
programme en comparant les rsultats obtenus par lun et lautre groupe.
Les valuations alatoires, encore presque inconnues il y a dix ans, sont
aujourdhui beaucoup plus courantes. Initialement, on y avait recours pour
identifier les programmes les plus efficaces. Elles sont aujourdhui galement
utilises des fins plus ambitieuses, notamment pour tester la validit dune
thorie. Comprendre mieux et plus en profondeur les effets des programmes
valus permet dorienter les exprimentations suivantes, visant amliorer des
interventions antrieures ou les tendre de nouveaux contextes. Par exemple,
une exprimentation a rvl que la distribution gratuite de moustiquaires tait
une solution plus efficace que leur commercialisation et a ainsi invalid largument
selon lequel exiger une contribution financire augmenterait lutilisation du bien
vendu, car elle le rendrait plus prcieux. Le chercheur qui avait ralis cette tude
labora de nouveaux projets qui reprenaient la mme ide mais dans des
configurations et des pays diffrents : les tests confirmrent les premiers rsultats.
La mthodologie des valuations alatoires peut tre transpose dans le cadre du
laboratoire. Cependant, les conditions de laboratoire ne sont pas reprsentatives
du monde rel et les rsultats de telles expriences peuvent donc facilement tre
critiqus. Ce nest pas le cas des expriences de terrain, qui, par leur lisibilit, et
parce quelles sont grandeur nature, ont un pouvoir subversif que nont ni les
valuations rtrospectives ni les expriences de laboratoire. Cela en fait un outil
privilgi pour faire avancer la science et la lutte contre la pauvret.
En effet, les expriences alatoires dans des domaines tels que lducation, la sant,
laccs aux instruments financiers et la bonne gouvernance ne sont pas des parenthses
coteuses en temps qui dtournent de la lutte contre la pauvret. Une sant fragile,
par exemple, est en elle-mme un visage de la pauvret, entendue en un sens large.
De plus, elle empche lindividu de profiter pleinement de toute amlioration du
climat conomique et a donc un effet direct sur la pauvret, au sens financier. Ainsi,
valuer des interventions spcifiques dans ces diffrents domaines, et mettre en
vidence de nouvelles solutions, constitue une tape essentielle sur le chemin de la
prosprit pour le plus grand nombre. Mettre en place des programmes efficaces est
aussi un impratif politique, qui rpond une demande explicite de la population,
comme la montr par exemple la dfaite du BJP en Inde, qui a ainsi sanctionn le
disfonctionnement des services sociaux de base, en dpit de la bonne croissance
conomique. Enfin, les estimations microconomiques sont peut-tre la cl dune
meilleure modlisation des phnomnes macroconomiques, qui permettront une
comprhension plus fine des recettes de la croissance et permettront damliorer les
politiques menes dans ce domaine.
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Pratiquer lconomie de cette faon, cest la pratiquer comme une vraie science
humaine : rigoureuse et impartiale, consciente de la complexit de son sujet,
humble et prte reconnatre ses erreurs, mais aussi gnreuse et engage.
Couis : Pauviiri ir oiviioiiixixr oaxs ii xoxoi
Lducation
Lundi 12 janvier 2009
Traditionnellement, convaincre les parents dinscrire leurs enfants lcole et de
les y maintenir est peru comme le principal dfi des politiques ducatives des pays
en dveloppement. Selon cette approche, les cots directs (frais dinscription,
uniforme, etc.) et indirects de lducation (comme le cot dopportunit daller en
classe plutt que de travailler) sont lobstacle majeur un taux de scolarisation accru.
Ainsi, les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement prvoient dassurer
lducation primaire pour tous dici 2015, et les politiques effectivement mises en
place dans de nombreux pays visent diminuer les cots de lducation : plusieurs
pays africains ont instaur la gratuit de lcole primaire, tandis que PROGRESA,
programme mexicain de transferts sociaux conditionnels a t reproduit dans de
nombreux pays. Au cours des dix dernires annes, ces programmes ont effectivement
permis daugmenter significativement le taux dinscription et de rduire le nombre
dabandons, comme lont montr plusieurs expriences alatoires, par exemple
lvaluation dun programme de distribution gratuite duniformes au Kenya.
Cette approche classique a nanmoins des limites : elle ne garantit ni la prsence
lcole des enfants inscrits, ni la qualit de lenseignement reu. Labsentisme
des enfants est trs importante en moyenne, et slve parfois plus de 50 % : se
concentrer sur la rduction des frais dinscription empche sans doute de pleinement
prendre en compte dautres obstacles importants la prsence des lves, obstacles
qui appellent des solutions complmentaires.
Linformation donne sur les rendements de lducation et la promotion dune
ducation de qualit augmentent ainsi les bnfices rels et perus de linstruction,
tandis que des programmes de dparasitage ou de distribution de complments en
fer amliorent ltat de sant des enfants. Lefficacit de ces programmes visiblement
trs diffrents peut tre compare, grce des analyses cot-bnfice, qui rapportent
le cot de chaque intervention au nombre dannes supplmentaires dcole
induites. Cette comparaison rvle quaugmenter la scolarit dun an par enfant
cote beaucoup plus cher si lon met en uvre des programmes inspirs de
lapproche traditionnelle la place de programmes de sant scolaire et dinformation
sur les rendements de lducation.
Les interventions qui ont rduit labsentisme des enfants nont pas toujours
permis damliorer les rsultats scolaires : aller lcole ne suffit pas pour tre
instruit. Une enqute a montr quen Inde, plus de la moiti des enfants inscrits
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lcole sont incapables de lire un texte dun paragraphe et quen moyenne leurs
parents surestiment ce quils apprennent lcole. Il est probable quil sera encore
plus difficile de convaincre les parents dy envoyer rgulirement leurs enfants
lorsquils en prendront conscience. Pour amliorer la qualit de lenseignement,
une solution intuitive consiste augmenter les ressources disponibles (en termes
de manuels ou de taille des classes par exemple), mais plusieurs expriences
alatoires ont montr lchec de telles interventions.
Cet chec sexplique dabord par linadaptation des programmes scolaires : ceux-
ci sont encore souvent hrits de lpoque coloniale, o lcole servait former une
lite locale. Ainsi, au Kenya, la distribution de livres rdigs en anglais, troisime
langue des lves, na profit quaux lves dont le niveau tait initialement le plus
lev, alors que des programmes de soutien scolaire et dapprentissage de la lecture
mis en place en Inde se sont rvls extrmement efficaces. Une exprience ralise
plus tard au Kenya a dmontr que le succs de tels programmes est d la fois
la pdagogie, mieux adapte aux besoins des lves, et la motivation des
enseignants ou bnvoles participants.
Ainsi, en plus du dcalage entre programmes et niveau des lves, le manque de
motivation des enseignants, qui sexprime dans un absentisme gnralis, explique
en grande partie la faiblesse des bnfices reus de lducation et lchec des
interventions ciblant laugmentation des moyens disponibles en classe. Ce constat
a suscit de nouvelles interventions. Lattribution aux enseignants de primes
conditionnes aux rsultats des lves a donn lieu de rels progrs dans certains
pays, mais des tudes ralises aux tats-Unis ont montr que de telles primes
entranent des manipulations des examens. Ce problme ne touche pas les primes
conditionnes la prsence des enseignants du Rajasthan qui ont durablement
diminu leur absentisme, ce qui sest traduit par une nette amlioration des
rsultats scolaires de leurs lves.
De tels programmes sont efficaces, mais difficiles tendre grande chelle car
ils ncessitent un contrle systmatique de la prsence en classe et seraient
probablement mins par la rsistance des enseignants. Une rponse possible consiste
confier la supervision des instituteurs aux parents, qui disposent moindre cot
de linformation ncessaire et sont les premiers bnficiaires dune diminution de
labsentisme. Une intervention visant redonner vie au systme indien de conseils
dcoles, qui permet le contrle des parents sur les finances des coles, na cependant
eu aucun impact sur lengagement des parents ou sur la qualit de lenseignement
dispens dans les coles, tandis que des interventions similaires taient couronnes
de succs dans dautres pays.
Une autre rforme possible consisterait privatiser le systme ducatif. La
distribution de bons permettant de sinscrire gratuitement dans une cole prive a
amlior les rsultats des bnficiaires et augment la proportion dlves terminant
leurs tudes secondaires. Cependant, ce rsultat dquilibre partiel ne permet pas
de dterminer les effets quaurait un systme plus gnralis. Par ailleurs, dans les
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pays qui connaissent dj une privatisation partielle de fait, un tel systme ne
modifierait pas ncessairement les choix en matire dducation. Dans un tel
contexte, cest en fournissant plus dinformations aux parents sur les russites
scolaires de lcole dans laquelle leur enfant est inscrit que les rsultats sont
amliors, car cette intervention durcit la comptition entre les tablissements.
On comprend mieux dsormais les besoins et les motivations des parents, des
enseignants et des enfants. Des incitations fournies aux enseignants et la mise en
place de pdagogies mieux adaptes aux besoins des enfants se sont rvles
particulirement efficaces. Il reste quen dpit de pistes nouvelles, nous ne
connaissons pas encore le mode dorganisation du systme scolaire qui rpondra
aux besoins de chacun de ces trois acteurs. Cest un domaine de recherche fertile,
qui relve davantage de lconomie politique que de la politique ducative
proprement dite.
La sant
Lundi 19 janvier 2009
Une enqute sur ltat de la sant, le systme de soins et les comportements de
sant ralise Udaipur, en Inde, la demande dune ONG souhaitant restructurer
ses services de sant, a permis didentifier des questions-cl en matire de sant.
Lide tait dorganiser ensuite une concertation avec des mdecins, des reprsentants
dONG et du gouvernement, afin de dcider des meilleures actions mener sur la
base des rsultats de lenqute, puis de tester ces ides dans le cadre de plusieurs
valuations alatoires.
Lenqute portait sur 1 000 foyers et les tablissements de sant privs ou publics
quils frquentent. Un certain nombre de mesures comme lindice de masse
corporelle et une forte occurrence de symptmes tels que la fivre ou les douleurs
abdominales refltent un tat gnral de sant trs faible, dans un contexte o
lapport en calories et ltat nutritionnel des enfants se dgradent alors mme que
les revenus sont en hausse. Une part importante du budget des mnages est
pourtant consacre la sant, mme chez les plus pauvres. Les mnages sur lesquels
portait lenqute ont principalement recours au secteur priv, totalement drgul
et dune qualit mdiocre : une grande partie des mdecins privs nont en
ralit aucune qualification mdicale. Les soins prescrits, le plus souvent sans
examens mdicaux, sont essentiellement curatifs, tandis que les soins prventifs tels
que la vaccination sont trs peu dvelopps. Le secteur public est pourtant en
thorie le systme idal : il propose un maillage de centres de sant dense et
hirarchis. Dans les centres locaux, une infirmire dispense les soins prventifs
et oriente les patients, qui bnficient dune gratuit des traitements. En pratique,
ces centres sont dans un tat lamentable et sont caractriss par un absentisme
trs important ; les traitements dispenss comportent moins dantibiotiques mais
pas plus dexamens mdicaux que dans le priv et les infirmires sont dcourages
par le nombre lev de tches quelles doivent effectuer. Les tablissements dans
SAVOIRS CONTRE PAUVRET 951
lesquels les infirmires sont le plus souvent absentes sont moins frquents par les
patients, soit que les patients soient dcourags par le taux dabsentisme lev, soit
que les infirmires soient dmotives par la faible demande de soins.
lchelle nationale, ltat veut amliorer la situation en investissant plus
dargent dans le systme. Au niveau local, un contrle suivi des infirmires, leur
imposant dtre prsentes dans leur centre au moins un jour par semaine, fut mis
en place lors des concertations qui suivirent lenqute. Cette intervention, efficace
dans un premier temps, se solda par un chec : la hirarchie intermdiaire accepta
en effet progressivement les raisons donnes par les infirmires pour justifier leurs
absences, alors mme que la hirarchie la plus haute stait implique dans le
projet. Cet chec sexplique peut-tre par labsence de demande des usagers pour
un changement vritable du systme de sant publique. Il contraste avec le succs
dune intervention similaire, en Ouganda, qui impliqua la collectivit locale dans
la dfinition du plan daction et dans la supervision du personnel de sant : ce
programme diminua labsentisme du personnel mdical, fut suivi dune utilisation
accrue des centres et entrana une amlioration des indicateurs de sant.
Si lvolution des tablissements publics nentrane pas ncessairement une
hausse de leur frquentation, cest peut-tre que les usagers ne croient pas que le
changement va durer ou que la demande sous-jacente pour les soins prventifs
prodigus dans les tablissements publics est faible, relativement la demande de
soins curatifs. Une intervention amliorant loffre de mdecine prventive a t
value pour tester limportance de cette seconde explication : lorganisation de
sessions de vaccination rgulires a accru le taux de vaccination, mais peu de mres
sont venues pour lensemble des injections, de sorte que la trs grande majorit des
enfants nont pas reu une vaccination complte. Dautres tudes sur la pratique
de lallaitement ou les traitements contre les parasites intestinaux confirment la
faiblesse de la demande de soins prventifs.
Des exemples trs divers montrent par ailleurs que llasticit de cette demande
aux prix est trs leve : un cot, mme faible, dcourage les usagers dutiliser des
moustiquaires, des dsinfectants, ou davoir recours au dparasitage. En revanche,
la vaccination et le dpistage du sida sont fortement stimuls par des incitations
financires ou en nature, mme si elles sont trs faibles.
La trs grande sensibilit aux prix de la demande de mdecine prventive est
surprenante. Si la demande est dtermine sur la base dune comparaison entre les
cots et les bnfices, trs levs, elle devrait tre leve elle aussi. Si la faible
demande sexplique par le manque de confiance, de petites variations de prix ne
devraient avoir aucun effet. Deux explications ont t proposes pour lucider ce
problme. Des prfrences temporelles expliquent peut-tre pourquoi la vaccination,
par exemple, est toujours remise plus tard, alors que les mnages sont prts
dpenser des sommes importantes dans le traitement curatif des mmes maladies.
Vacciner son enfant, cest payer aujourdhui un cot, que nous ressentons comme
trs lev, pour des bnfices qui ne seront perus que dans le futur, auquel nous
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pensons de faon plus rationnelle. Si cette explication est exacte, elle permet de
comprendre lefficacit de petites incitations, qui compensent le cot subi
aujourdhui. Les internalits (de nos actions aujourdhui sur notre bien-tre de
demain) sajoutent aux externalits (de notre comportement sur le bien-tre des
autres) pour justifier la mise en place de telles incitations, voire de contraintes. Des
coups de pouce incitant les individus faire des choix qui correspondent leur
point de vue rationnel ou des dispositifs dengagement (par exemple pour arrter
de fumer) sont dautres moyens de combattre le phnomne dincohrence
temporelle.
Cependant, le fait de repousser en permanence les soins prventifs, alors que
nous sommes parfaitement conscients de leurs bnfices, sexplique sans doute par
le fait que nous sommes non seulement sujets lincohrence temporelle, mais
aussi trs mal informs. La faible demande de soins prventifs et sa forte sensibilit
aux prix dune part, et la forte demande de soins curatifs dautre part proviennent
peut-tre dune sous-estimation des bnfices des premiers et dune surestimation
des bnfices des seconds. En effet, dans la mesure o un certain nombre de
maladies se soignent delles-mmes, tout traitement, mme sans effet, peut paratre
efficace. Au contraire, les soins prventifs empchent la maladie dapparatre et ne
permettent donc pas dtablir facilement un lien direct entre lacte prventif et le
fait de ne pas tre malade. Si cette explication est exacte, donner de linformation
peut modifier la demande de soins prventifs. Les valuations alatoires ont montr
lefficacit rsultant de la diffusion dune information cible, et non celle de simples
incantations gnrales : au Kenya, par exemple, linformation donne sur les taux
de contamination par le virus du sida des diffrents groupes de population a
modifi les pratiques sexuelles des adolescentes, alors quune campagne
dinformation au message plus gnral est reste sans effet. En plus des campagnes
dinformation ponctuelles, lducation est en tant que telle une mesure centrale de
politique de sant publique : une valuation alatoire a ainsi montr quune
scolarisation accrue avait donn lieu une diminution significative du nombre de
grossesses court et moyen termes. Enfin, lapprentissage peut se faire par laction
et par lexemple : essayer un comportement de sant peut inciter le poursuivre
et voir les autres se comporter dune certaine faon, peut encourager adopter
soi-mme un nouveau comportement. Ainsi, la suite dune distribution de bons
de rduction pour lachat de moustiquaires, les mnages qui on en a donn une
gratuitement ou qui connaissent plusieurs personnes en ayant reue une
gratuitement, ont plus tendance en acheter une ensuite.
Le march ne conduit pas naturellement une situation o la mdecine
prventive est offerte et demande. On ne peut sappuyer ni sur une privatisation
complte, ni sur les collectivits pour offrir un service de mdecine prventive
satisfaisant. Si les citoyens ont une demande forte de soins de qualit, alors le
niveau du secteur public samliorera. court terme, les incitations financires
sont efficaces pour renforcer les comportements prventifs et il faut accepter de
subventionner des soins et des produits de sant indpendamment de la question
SAVOIRS CONTRE PAUVRET 953
de leur durabilit financire. plus long terme, cest notamment par des
informations cibles et assises sur la crdibilit de ltat ou rpandues par le biais
des medias que lon peut esprer modifier les comportements.
Accs aux instruments financiers
Lundi 26 janvier 2009
Sur le plan thorique, deux facteurs, lala moral et lanti-slection, peuvent
expliquer que les taux dintrt proposs aux pauvres soient levs et que ceux-ci
soient contraints sur le march du crdit. Lala moral est d une asymtrie
dinformation entre le prteur et lemprunteur, portant sur leffort fourni par ce
dernier. Pour limiter le risque de non-remboursement, il est parfois ncessaire que
la banque exerce un contrle dont le cot, non proportionnel la somme prte,
a un effet multiplicateur : pour couvrir ces frais, la banque doit en effet imposer
des taux dintrt plus levs aux plus pauvres, ce qui renforce leur risque de dfaut
et augmente encore les taux qui leur sont proposs.
Leffet de slection adverse est d lui aussi une asymtrie dinformation entre
prteur et emprunteur, portant par exemple sur le cot psychologique que celui-ci
subira sil ne rembourse pas. Les banques qui, faute dinformation, ne peuvent
exclure les clients qui nont aucune intention de rembourser, doivent augmenter
les taux dintrt proposs tous pour couvrir leurs pertes futures, ce qui risque
dcarter les clients qui avaient lintention de rembourser et qui, eux, paieraient les
intrts. Ce mcanisme peut avoir pour consquence dexclure compltement les
pauvres du march du crdit.
Quelle est limportance relle de ces contraintes ? Les tudes montrent tout
dabord quen moyenne les pauvres empruntent moins que le reste de la population
et quils paient des taux dintrt plus levs. Ces taux dintrt restent pourtant
infrieurs aux profits quils peuvent raliser, puisquils remboursent avec de faibles
taux de dfaut. De plus, leur demande de crdit est aussi sensible au taux dintrt
qu des manipulations apparemment anodines de loffre (telles que lajout dune
photo de femme), comme la montr une exprience alatoire ralise en Afrique
du Sud sur des clients dinstituts de crdit la consommation. Ce rsultat sexplique
peut-tre nanmoins par une mauvaise comprhension des taux dintrt rellement
pays, encourage par les prsentations souvent peu claires de la part des institutions
de micro-finance.
Quen est-il alors de lala moral et de lanti-slection ? Une tude ralise avec
les mmes instituts de crdit a permis de sparer les effets de ces deux mcanismes.
Elle dmontre quaux taux actuels, des taux relativement plus levs naugmentent
pas lanti-slection et la tentation de ne pas rembourser. En revanche, des incitations
dynamiques donnes aux clients augmentent les remboursements : il y a bien de
lala moral sur le march du crdit.
954 ESTHER DUFLO
La micro-finance a dvelopp plusieurs innovations pour rsoudre le problme
de lala moral. Dans sa version canonique, le microcrdit est caractris dabord
par des prts accords presque uniquement des femmes : celles-ci seraient plus
fiables et auraient une rentabilit du capital plus leve. Ce rendement est en
ralit quasiment nul, notamment parce que les femmes travaillent dans des
secteurs moins rentables que les hommes : les mnages ne fonctionnent pas de
faon parfaite, comme un tout, employant au mieux largent disponible.
Lchancier de remboursement est le plus souvent hebdomadaire pour prvenir
les dfauts de remboursement. Cependant, certains clients potentiels se disent
dcourags par ce calendrier, coteux en temps et parfois inappropri leur
activit. Une tude a montr que le taux de remboursement nest pas infrieur
lorsque lchancier est mensuel.
Loctroi de prts des groupes responsabilit solidaire plutt qu des individus
isols sinspire en partie des institutions informelles de crdit, telles que les tontines.
Ce systme a potentiellement un effet de slection (les femmes naccepteront de
sassocier qu dautres femmes fiables), et permet de profiter du contrle (gratuit)
des membres les uns envers les autres. Cependant, la pression excessive qui en
rsulte peut dcourager certains emprunteurs. Une tude montre que le taux de
remboursement ne diminue pas lorsque les prts sont octroys des groupes, mais
avec responsabilit individuelle. De fait, beaucoup dorganisations sorientent
actuellement vers cette solution. La structure collective reste nanmoins importante :
les runions rgulires crent une solidarit entre les membres du groupe, elles leur
permettent dchanger et daccumuler du capital social.
Enfin, les institutions de micro-finance proposent au dpart des prts de trs
faible montant, dont la taille augmente avec le temps. Elles exercent sur leurs
clients un contrle approfondi par lintermdiaire demploys peu rmunrs, et
dont la rmunration dpend en partie du nombre de clients et du taux de
remboursement. Elles appliquent des taux dintrt levs, de 20 % par an ou
davantage. Ces derniers principes, assez traditionnels, ont peut-tre fait davantage
pour le succs du microcrdit (grande quantit de prts accords et trs faibles taux
de dfaut), que ses caractristiques qui ont le plus attir lattention.
Il est tentant de conclure de la rentabilit des organisations de microcrdit
quelles ont un impact positif sur leurs clients : si ceux-ci contractent des prts,
cest quils en retirent un intrt. Ce raisonnement comporte deux erreurs. Dune
part, beaucoup dinstitutions de microcrdit, en particulier celles qui prtent aux
plus pauvres, ne sont en ralit pas rentables et bnficient de subventions caches.
Dautre part, ce nest pas parce que les clients continuent emprunter que cela est
ncessairement bon pour eux : le manque dinformation, la rationalit limite et
les pressions sociales conduisent certains tomber dans le surendettement.
Lefficacit du microcrdit ne peut donc pas tre pose a priori.
SAVOIRS CONTRE PAUVRET 955
La premire exprimentation alatoire en matire de microcrdit a valu limpact
dun produit standard sur une population relativement pauvre, aux activits peu
capitalises et peu spcialises. Cette tude a rvl une pntration moins importante
que ce quesprait linstitution de micro-finance. En revanche, les prts octroys ont
eu un effet important sur la cration dactivits. Ils nont pas augment de faon
significative la consommation globale, mais la part alloue aux biens durables a
augment, tandis que la consommation de biens de tentation (alcool ou cigarettes,
par exemple) diminuait. Enfin, les prts nont eu aucune rpercussion sur les
dpenses de sant et dducation ou sur le pouvoir dcisionnaire des femmes.
Cette exprimentation montre que le crdit semble avoir t utilis par les clients
pour se contraindre pargner. De faon plus gnrale, les mnages pauvres
utilisent de nombreuses stratgies dpargne, souvent coteuses. La difficult
daccder un compte dpargne est pour eux un premier obstacle : en gnral, les
banques ne sont pas intresses par la collecte de trs petites pargnes, et dans
plusieurs pays les institutions de micro-finance ne sont pas autorises imposer
lpargne. Lors dune exprience au Kenya, loctroi de comptes dpargne un
chantillon alatoirement choisi na eu aucun effet sur les hommes. Les femmes
les ont davantage utiliss, notamment pour accrotre leur investissement productif
et leurs dpenses prives.
Les tentations personnelles sont potentiellement un second obstacle auquel
les pauvres qui souhaitent pargner doivent faire face. En effet, pourquoi conomiser
si lon sait quon dpensera demain son pargne pour acheter des biens auxquels
on naccorde aujourdhui aucune valeur ? Un modle thorique montre que ce
mcanisme peut crer un pige pauvret : il est plus difficile pour un pauvre
dconomiser, mme avec un accs identique lpargne. Une valuation alatoire
montre ainsi que lorsquon rembourse la dette de marchands de fruits, qui
empruntent la journe des taux trs levs, ceux-ci ont fait en sorte, dans un
premier temps, dviter de sendetter nouveau. Mais cette attitude nest pas
durable. En revanche, lorsquils sont endetts, ils ne font pas leffort dpargner
pour en sortir. Cette asymtrie illustre le dcouragement cr par lincohrence
temporelle de nos prfrences. Limportance de ce mcanisme est aussi souligne
par le succs de produits dpargne qui engagent les individus conserver leurs
conomies sur un compte bloqu pour une certaine dure ou jusqu un certain
montant, sans aucun avantage en termes de taux dintrt.
Les pauvres affrontent en gnral des risques considrables : alas climatiques,
variations des prix, sant, etc. Les chocs ngatifs sont dautant plus coteux quon
est proche de la survie et ils dcouragent sans doute les pauvres de raliser des
investissements rentables mais risqus : le risque engendre la pauvret ex post et
ex ante. Au-del du crdit et dpargnes qui ne permettent pas de faire face aux
accidents les plus importants, les pauvres ont donc besoin dassurance. Lanti-
slection et lala moral rencontrs pour le crdit font galement obstacle loffre
dassurance, mais les institutions de micro-finance sont bien places pour y faire
956 ESTHER DUFLO
face : leur clientle nombreuse permet de mutualiser le risque et le fait que leurs
clients se tournent initialement vers elles pour des raisons autres que lassurance
rduit lanti-slection.
Ainsi, de plus en plus, les institutions de micro-finance proposent des assurances
sur la sant, les rcoltes ou contre les alas climatiques, mais ces produits, dont on
na pas encore valu limpact, nont pour linstant aucun succs. Cela rsulte
peut-tre dune incomprhension du concept dassurance ou de lcart entre cots
immdiats et bnfices rarement perus, dans un avenir incertain. lheure
actuelle, on considre en gnral que seul le march doit offrir lassurance dans les
pays pauvres. Cependant, mme si les organismes de micro-finance parviennent
laborer des produits dassurance valables, ceux-ci ne seront peut-tre jamais viables
financirement ; en attendant, de mme que dans le cas des soins prventifs, la
faible demande justifie lintervention publique.
Les valuations dimpact de produits proposs par les institutions de micro-finance
nous conduisent nuancer lenthousiasme qui a accompagn le dveloppement du
microcrdit, parfois vu comme une rvolution dans la manire daider les pauvres :
en leur proposant des crdits et de lassurance, il deviendrait possible de les aider
saider eux-mmes sans dpenser dargent. Cette innovation financire donne accs
au crdit des mnages qui souhaitent crer une activit et aide les autres pargner
et amortir les chocs ngatifs. Cependant, tout le monde nest pas un entrepreneur
n et les pauvres affrontent dautres obstacles laccumulation et linvestissement,
en particulier lincohrence temporelle de leurs prfrences. Il faut donc continuer
dvelopper de nouveaux produits pour donner au plus grand nombre laccs aux
produits financiers, mais la micro-finance ne peut remplacer elle seule les moyens
traditionnels de lutte contre la pauvret.
Gouvernance et corruption
Lundi 2 fvrier 2009
Le discours sur les institutions est trs souvent domin par de grands dbats sur
la dmocratie ; au mot de corruption, les comptes suisses des dictateurs africains
viennent immdiatement lesprit. En ralit, la corruption qui touche les pauvres
est beaucoup plus large et les mthodes pour une bonne gouvernance se lisent dans
une analyse dtaille du mode de prise de dcisions collectives.
Demander un pot de vin, ne pas venir en classe pour enseigner, refuser
denregistrer une plainte sont autant dexemples de corruption, o un fonctionnaire
(ou un lu) enfreint le rglement pour obtenir un avantage personnel ; les pauvres
en sont les principales victimes. Pour mesurer la corruption, la mthode
traditionnelle consiste interroger des informateurs cl. Des tudes rcentes ont
utilis des mthodes alternatives : visites surprise destines mesurer labsentisme
ou calcul de la quantit de matriaux de construction budgts mais non utiliss,
par exemple.
SAVOIRS CONTRE PAUVRET 957
Le gouvernement intervient souvent lorsque les biens ou les services ne sont pas
rpartis de faon optimale par le march, parce que les intrts privs ne sont pas
en phase avec lintrt gnral. En violant la loi, lofficiel corrompu modifie la
faon dont les biens sont allous : il sattribue une part plus importante du gteau,
mais rduit aussi sa taille. Delhi, par exemple, de nombreux candidats au permis
de conduire engagent un agent et obtiennent leur permis sans mme passer
lexamen. Il ny aurait pas de corruption dans un systme o il suffirait de payer
pour obtenir le permis : la corruption nat de la diffrence entre objectif social et
volont prive de payer, qui est exploite par le fonctionnaire.
Laudit de projets ralis par les fonctionnaires ou leur supervision par les usagers
se sont rvls efficaces pour lutter contre la corruption. Les rsultats de ces audits
ou oprations de contrle peuvent ensuite tre communiqus aux autorits centrales
et locales comme aux citoyens. Au Brsil par exemple, les rsultats daudits de
comptes de municipalits choisies au hasard ont ensuite t diffuss dans les
mdias et sur la toile, et les lecteurs ont sanctionn par leur vote les maires
corrompus.
Cet exemple illustre limportance que peuvent jouer les lections locales pour
contrler les politiques mises en place. Ainsi, ces dernires annes, les pays en
dveloppement ont eu tendance favoriser la dcentralisation. Celle-ci donne aux
communauts locales la possibilit de mettre en place ce dont elles ont vraiment
besoin ; elle instaure un contrle direct des hommes politiques (afin de tenter de
rduire lcart entre leurs motivations et lintrt gnral) ; en les faisant travailler
ensemble, elle aide les communauts rester solidaires.
Le contrle local a cependant galement des inconvnients : il peut notamment
tre confisqu par llite, proche des fonctionnaires ou des lus audits. Ainsi, les
runions publiques, structure de gouvernance de base des administrations
dcentralises dans la plupart des pays en dveloppement, sont frquentes par un
trs petit nombre. Les citoyens pauvres et vulnrables en sont souvent absents et
mme lorsquils y participent, ils prennent peu la parole et sont peu entendus : des
comptes-rendus de runions publiques en Inde montrent par exemple que dans la
plupart des runions de village, les femmes parlent trs peu et que leurs interventions
sont plus souvent mal reues que celles des hommes. En Indonsie, la distribution
dinvitations individuelles aux runions publiques a permis daugmenter leur
frquentation, sans effet sur la corruption cependant, que seule la distribution de
formulaires de commentaires anonymes a permis de rduire. Cet exemple montre
limportance des processus spcifiques de dcision et de la faon dont ils sont mis
en uvre.
Le contrle local peut aussi entraner la tyrannie de la majorit : il est parfois
plus difficile pour les minorits de sorganiser au niveau local quau niveau national.
Des systmes de quotas peuvent tre mis en place pour leur permettre une meilleure
reprsentation et, ainsi, leur donner les moyens de faire valoir leurs droits. En Inde
par exemple, un systme de quotas a rendu obligatoire la reprsentation des femmes
958 ESTHER DUFLO
et des minorits au niveau local. Dans les villages, choisis au hasard, o le poste
dlu tait rserv un individu des castes rpertories, la proportion des
investissements raliss dans les hameaux de castes rpertories a augment de
faon significative. Dans les villages o ce poste tait rserv une femme, la
participation effective des femmes aux runions publiques a augment et les
quipements publics construits ont mieux correspondu aux besoins des femmes
(rvls par les sujets quelles abordent dans les runions et les plaintes quelles
dposent auprs de llu). On ne peut nanmoins conclure a priori lamlioration
du bien-tre social en raison de la redistribution ralise au profit des femmes :
cela dpend de limportance relative des types de biens publics quelles ont
privilgis.
Dans le cas des femmes, la mise en place dun systme de quotas est habituellement
justifie par des arguments dquit en labsence de quotas, les femmes ne sont
pas lues, alors quelles reprsentent mieux les besoins des autres femmes et
defficacit les quotas peuvent accrotre le nombre de candidats qualifis, donc
la qualit de la gouvernance et faire voluer les prfrences politiques lgard des
femmes.
Aprs avoir fait lexprience dune femme dirigeante, les prfrences profondes
des lecteurs, mesures par un test dassociation implicite, nont pas chang : les
femmes restent victimes dune discrimination de prfrence, du refus social davoir
une femme dirigeante. Cependant, des questions poses aprs laudition dun
mme discours politique prononc par un homme ou par une femme rvlent que
la discrimination statistique contre les femmes diminue, ce qui augmente leur
chance dtre lues : lopinion selon laquelle les femmes sont en moyenne des
dirigeants moins comptents tait due en partie au fait que les citoyens voyaient
trs rarement des femmes occuper de telles positions et quelle a chang lorsquils
en ont fait lexprience.
Cest peut-tre parce que lidentit du leader politique pse sur les dcisions de
vote que beaucoup de dmocraties dans les pays en dveloppement souffrent dun
vote ethnique : on vote pour un candidat de sa propre ethnie, mme sil est
bien plus corrompu que ses opposants. Ce phnomne touche dautant plus les
pauvres et les groupes minoritaires, qui ont moins de chance dtre reprsents
dans les courants politiques principaux. Ainsi, une exprimentation alatoire
ralise au Bnin montre que les messages clientlistes attirent plus de voix que les
messages de politique dintrt public, ceux-ci ntant pas perus comme crdibles.
De telles attitudes politiques ne sont cependant pas immuables et les efforts de
divers groupes essayant de convaincre les citoyens de ne pas voter uniquement en
fonction de critres ethniques et de sanctionner la corruption et la violence ont t
couronns de succs dans plusieurs pays.
Ainsi, mme les institutions dmocratiques nassurent pas mcaniquement une
bonne gouvernance au niveau local, condition ncessaire de la russite des
interventions passes en revue pendant ces quatre sances, et les efforts des tats
SAVOIRS CONTRE PAUVRET 959
pour amliorer la rpartition assure par le march sont par nature sujets
corruption. En matire de corruption et de gouvernance, il ny a certes pas de
solution miracle, mais il y a pourtant de lespoir : la corruption peut tre limite
par des politiques incitatives et par la sanction lectorale ; les institutions peuvent
tre conues pour mieux rsister la mainmise des lites et la tyrannie de la
majorit ; enfin, les prfrences politiques sont sensibles lexprience et
linformation.
Sminaire : valuation des politiques de dveloppement. Regards croiss :
scientifiques et acteurs de terrain
Lundi 8 et mardi 9 juin 2009
Ce sminaire, qui sest tenu sous la forme dun colloque, a rassembl des
chercheurs conomistes et des responsables de programme de dveloppement en
provenance de plusieurs pays. Il sagissait de rapprocher le point de vue dun
scientifique et celui dune personne de terrain, afin dexposer aussi bien les rsultats
techniques de diffrentes valuations alatoires que leurs applications pratiques.
Les exprimentations abordes, dont la plupart ont t conduites par les
chercheurs de J-PAL, concernent la micro-finance, la gouvernance, les transferts
sociaux conditionnels, lemploi ainsi que la sant et lducation.
Abhijit Baxii;ii (professeur dconomie, MIT, tats-Unis) et Fouad
Anoiixouxxi, (directeur gnral, Al Amana, Maroc) sont intervenus sur limpact
de la micro-finance. De nombreux espoirs ont t placs dans la capacit de la
micro-finance changer la vie des pauvres, entranant des investissements
importants dans ce domaine dans le monde entier. Plusieurs valuations alatoires
sont en cours dans diffrents pays, afin de mesurer limpact de la micro-finance et
de mesurer ses effets court terme sur la sant, le niveau dducation, le pouvoir
de dcision des femmes.
Dean Kaiiax (professeur dconomie, Yale, tats-Unis) et Carlos Daxii
(cofondateur et codirecteur, Compartamos, Mexique) ont dvelopp la question
de la sensibilit des entrepreneurs aux taux dintrts. Les politiques publiques
invitent souvent les institutions de micro-finance augmenter leur taux de crdit
afin de diminuer leur dpendance aux subventions. Cette stratgie fait sens si les
emprunteurs ne sont pas sensibles au taux dintrt : les micro-prteurs
augmenteraient ainsi leur rentabilit sans pour autant restreindre laccs des pauvres
au crdit, cette hypothse dune demande inlastique des prix fait lobjet de
plusieurs valuations alatoires.
Jakob Svixssox (professeur dconomie, universit de Stockholm, Sude) et
Mary C.K. Birixiiizo (spcialiste du dveloppement senior, Banque mondiale,
Ouganda) ont rendu compte dune exprimentation de suivi communautaire de
centres de sant en Ouganda. Une association locale a encourag des communauts
simpliquer davantage au niveau des services de sant et dvelopper leurs
960 ESTHER DUFLO
capacits demander des comptes aux services locaux. Un an aprs cette
intervention, les effets de ces interventions sont valus : les communauts suivies
sont-elles plus impliques? Le personnel de sant a-t-il une attitude diffrente? La
sant sest-elle amliore?
Rohini Paxoi (professeur dconomie, Harvard, tats-Unis) et Anjali Buaiowa;
(membre fondateur et directrice, Satark Nagrik Sangathan, Inde) se sont penches
sur les effets des campagnes dincitation au vote. Plusieurs projets visent actuellement
mobiliser les lecteurs des jeunes dmocraties des pays en dveloppement. Cest
dans ce contexte quil est indispensable dvaluer si, dans les communauts rurales
pauvres, le vote identitaire (ethnique, caste, sexe) a plus de poids que le vote bas
sur des questions politiques et la comptence, si les campagnes de mobilisation ou
de formation des lecteurs conduisent des gouvernements plus responsables. Une
exprimentation alatoire nous a permis davoir des lments de rponse.
Esther Duiio (professeur dconomie, MIT, tats-Unis) et Nina Sixcu
(inspecteur gnral de police, Rajasthan, Inde) ont voqu une exprimentation
visant amliorer lefficacit de la police au Rajasthan. Une bonne gouvernance
est une condition pralable importante du dveloppement. Confiance et
comprhension sont indispensables pour permettre la police de fonctionner de
manire efficace. Au Rajasthan, une valuation alatoire a mesur limpact de
formations professionnelles dispenses au sein de la police et de changements dans
la gestion du personnel. Certaines de ces actions ont permis aux usagers dtre
mieux traits et aux policiers dtre plus performants.
Orazio Arraxasio (professeur dconomie, University College London, Grande
Bretagne) et Bertha Biicixo (directrice de la direction des valuations des
politiques publiques, service national de la planification, Colombie) ont valu et
mis en uvre un programme de transferts montaires conditionnels en Colombie :
Familias en Accion. Ils nous ont expliqu comment ils avaient ngoci la
mthodologie dvaluation avec la mdiation de la Banque mondiale et de lIADB,
qui finanaient le programme et son valuation par un emprunt du gouvernement
colombien. Ils ont dcrits les effets du programme notamment sur la consommation,
la scolarisation, la sant, ainsi que la faon dont les rsultats ont t interprts et
ont influ sur la gnralisation du programme par le gouvernement.
Bruno Ciiiox (directeur des services de recherches, CREST-INSEE, France) et
Annie Gauvix, (directrice de la recherche, Ple Emploi, France) ont expos les
diffrents effets de programmes daccompagnement public ou priv des chmeurs
de longue dure. En effet, le chmage chronique et de longue dure est un
problme important en France. Une valuation alatoire a permis de mesurer
limpact de deux programmes: le premier, Cap vers lentreprise (CVE) tait
organis directement par le Ple Emploi, et le second, Oprateurs privs de
placement (OPP), mis en uvre par des entreprises prives mandates par lUnedic.
Les premires constatations rvlent que les programmes mis en uvre par le Ple
Emploi ont eu un impact plus important.
SAVOIRS CONTRE PAUVRET 961
Rachel Giixxiisrii (directrice gnrale, J-PAL, MIT, tats-Unis) et Rukmini
Baxii;i (directrice des programmes et membre du comit national de direction,
Pratham, Inde) ont analys les effets de programme Tous les enfants lcole et
travaillant bien mis en uvre en Inde par Pratham, grce une valuation
randomise. La participation des bnficiaires au contrle des services publics est
de plus en plus perue par les institutions internationales comme une des solutions
permettant damliorer leur qualit. En Inde, trois interventions encourageant ce
type de participation ont t menes : lune consistait donner des informations
sur des institutions existantes, une autre, former une communaut lutilisation
dun outil de contrle des connaissances des enfants et la dernire, former des
bnvoles des cours de soutien la lecture.
Pascaline Duias, (professeur dconomie, UCLA, tats-Unis) et Liza Kixno,
(directrice, CFW Shops, Kenya) ont dmontr quil existe des stratgies pour
amliorer la diffusion des moustiquaires imprgnes en Afrique sub-saharienne.
Dormir sous une moustiquaire imprgne dinsecticide est un moyen efficace de
prvention du paludisme. Il rsulte de deux exprimentations randomises ralises
sur ces questions au Kenya que, pour combattre le paludisme, il est plus efficace de
distribuer gratuitement les moustiquaires que de les vendre. Et que le fait de les avoir
donnes gratuitement nempche pas les gens de les acheter ultrieurement.
Arianna Licovixi (directrice de linitiative valuations dimpact en matire de
dveloppement , Banque mondiale, tats-Unis), Abhijit Baxii;ii et Esther
Duiio ont conclu ces deux jours, en dtaillant comment les valuations influent
la recherche et les politiques publiques.
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Acriviris
Esther Duiio est lune des fondatrices du Jameel Poverty Action Lab (J-PAL),
cre en 2003 au sein du MIT (Massachusetts Institute of Technology). J-PAL est un
rseau de chercheurs qui compte dsormais trois antennes rgionales : J-PAL Europe
rattach PSE (cole dconomie de Paris), J-PAL Asie du Sud, Chennai, en Inde
rattach l IFMR (Institute for Financial Management and Research) et J-PAL
Amrique Latine, Santiago du Chili, rattach lUniversit catholique Pontifica.
Les recherches du laboratoire reposent sur le postulat que lefficacit des
programmes sociaux serait nettement amliore si les dcisions politiques taient
fondes sur des preuves scientifiques rigoureuses.
J-PAL a trois objectifs principaux : valuer des programmes de dveloppement,
au moyen dvaluations alatoires, dvelopper les comptences grce des sminaires
de formation, organises rgulirement dans diffrents pays du monde.
J-PAL sapplique galement diffuser les rsultats obtenus auprs des dcideurs
publics et privs, grce ses nombreuses publications et sa participation intensive
des sminaires et confrences. Des rsultats extrmement positifs ont ainsi pu
tre mis profit dans plusieurs pays.
Depuis sa cration, J-PAL a mis en uvre plus dune centaine dvaluations
alatoires, dont une quarantaine sont encore en cours. Tous les rsultats de ces
tudes sont accessibles sur le site internet www.povertyactionlab.org.
Esther Duiio dirige ce laboratoire qui runit une trentaine de chercheurs de
diffrents pays, avec Abhijit Baxii;ii.
Autres activits dEsther Duiio :
Directrice, Development Program at the Center for Economic Policy Research
(CEPR).
Chercheur associ au National Bureau of Economic Research (NBER).
Membre du Conseil dadministration, Bureau for Research and Economic
Analysis of Development (BREAD).
Co-ditrice, The American Economic Journal: Applied Economics.
Co-ditrice, Review of Economics and Statisticsu