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Paraguay. El exagerado endeudamiento pblico interno y externo

Lila Molinier, SEPPY */
El escenario de las finanzas pblicas de los tres niveles del Estado (central, departamental,
municipal) ha experimentado un cambio importante con la incorporacin de los recursos
adicionales generados por la Itaip, unos 240 millones de dlares anuales, como efecto de la
triplicacin de la compensacin por cesin de la energa paraguaya al Brasil.
1
El Presupuesto
General de la Nacin del presente ao 2013, prev el uso de dichos recursos integrados en dos
fondos especiales, el Fondo Nacional de Inversin Pblica y Desarrollo (FONACIDE), y dentro de
ste, el Fondo para la Excelencia de la Educacin y la Investigacin, creados para la asignacin,
ejecucin y evaluacin de dichos beneficios financieros.
2

A pesar de que el Estado contaba con dichos recursos adicionales, aunque bajo los
mecanismos inadecuados de ambos fondos, y que el actual gobierno slo durara un ao en
sus funciones, en un contexto eleccionario interno (diciembre) y general (abril), el Ministerio
de Hacienda incurri en un excesivo endeudamiento pblico interno y externo, asociado a un
presupuesto nacional de gastos aprobado por el Congreso Nacional, tambin excedido para las
caractersticas del presente ao, de transicin de un gobierno central a otro, as como de
cambio en los gobiernos departamentales.
Por su lado, el proceso de crecimiento de la deuda pblica interna y externa llevado a cabo,
adopt nuevos procedimientos e instrumentos financieros, como los que referimos a
continuacin, con los que, al parecer, se proponen instalar nuevos mecanismos de
financiamiento de la poltica monetaria y financiera, en un contexto de debilidad institucional y
de condiciones polticas de excepcin, como lo fue la coyuntura pos-juicio poltico y
destitucin del gobierno constitucional de Fernando Lugo en junio de 2012.
1. El bono perpetuo
Apenas transcurrido seis meses del gobierno de Federico Franco, en diciembre de 2012, el
Ministerio de Hacienda dispuso la emisin de un Bono Perpetuo, no negociable e
intransferible, por la suma de 3.927.460 millones de guaranes, es decir ms 3.9 billones de la
moneda nacional, equivalente a ms de 915,7 millones de dlares,
3
en el marco de la Ley N
3.974/2010,
4
para cancelar totalmente la deuda pblica interna del Tesoro Nacional con el
Banco Central del Paraguay (BCP). La tasa de inters anual devengada es de 0,25% (Cuadro 1)

*/ Sociedad de Economa Poltica del Paraguay. Artculo publicado en la revista ACCIN N 335, junio
2013, Asuncin, pp. 24-29.
1
Esta triplicacin est basada en los acuerdos entre Paraguay Brasil, del 25 de julio de 2009, durante
los gobiernos de Fernando Lugo y Luiz Ignacio Lula Da Silva, junto con otros cinco puntos de la agenda
de negociacin. Fue aprobado por el Congreso Nacional brasileo, el 14 de mayo de 2011, con base en
la Nota Reversal N 4, 1 de septiembre 2009, aprobado por Ley N 3.923/2009, remitido por el
Congreso Nacional paraguayo.
2
Por Ley N 4.758, promulgada el 21 de septiembre de 2012, con base en un proyecto distinto de las
propuestas presentadas al Congreso Nacional a mediados del 2011.
3
El tipo de cambio nominal es de 4.280 guaranes por dlar, al cambio del 8 de mayo de 2013, en que se
realiz la entrega del bono del Tesoro Nacional al BCP.
4
Que define aspectos del presupuesto de la poltica monetaria
2

Esta operacin permitir, segn la administracin actual del Ministerio de Hacienda, la
capitalizacin del BCP, por un lado, y un saneamiento de las cuentas estatales, por otro, que
se traducira en una seal de mayor transparencia a ser proyectada hacia el mundo exterior.

El bono perpetuo, sin plazo de vencimiento, generar intereses por un valor cercano a 10 mil
millones de guaranes al ao, o unos 2,3 millones de dlares al cambio del da, a ser pagado
por el Tesoro Nacional al BCP. Sin embargo, los directivos responsables de la operacin,
aseguraron a los medios de prensa de que slo se trataba de un ajuste contable-financiero, sin
ningn costo para el Estado.
5
Para el BCP, el hecho fortalecer su patrimonio y le permitir
aplicar una poltica monetaria con inflacin baja y estable en el mediano plazo.
6


La deuda pblica interna cancelada estaba integrada por los saldos de las deudas vencidas e
impagas del Gobierno Central con el BCP; de las empresas pblicas privatizadas (Lneas Areas
Paraguayas (LAP), Siderrgica Paraguaya (SIDEPAR), Flota Mercante del Estado (FLOMERES) y
Administracin Paraguaya de Alcoholes (APAL), y de las sector financiero pblico, por saldos
impagos de sus deudores privados (Banco Nacional de la Vivienda, Fondo Ganadero),
arrastradas desde mediados de la dcada del noventa.
7

De ah que, de paso, el bono perpetuo resuelve el problema creado por las deudoras durante
los gobiernos de Juan Carlos Wasmosy y Luis Gonzlez Machi, al asumir actualmente el Tesoro
Nacional la carga financiera (pago de inters anual) a largo e indefinido plazo. El Poder Judicial
se tom su tiempo para resolver los casos judicializados a su manera; la mayora de los
directivos y empresas deudoras involucradas siguen operando en el mercado, con otros socios
y otras denominaciones,
8
por lo que al ser asumida institucionalmente la enorme deuda por el
gobierno actual, se ha dado paso a la condonacin definitiva de las mismas.
2. Los bonos soberanos
Otro acontecimiento protagonizado por el Ministerio de Hacienda ha sido la emisin de los
llamados bonos soberanos, el 17 de enero de 2013 y su colocacin a nivel internacional en
marzo, por un monto de 500 millones de dlares, a 10 aos de plazo y una tasa inicial de
4,625%.
9
El agente intermediario es el Citi Bank, mediante el cobro de una comisin del 0,4%
sobre el total emitido.

5
Deuda histrica con BCP se salda con bonos perpetuos del Tesoro, Asuncin, 09 de mayo de 2013.
En: www.abc.com.py
6
BCP, Informe econmico diciembre de 2012, p. 20-21.
7
BCP, Informe econmico diciembre de 2012, p 22 23 y Cuadro N 33.
8
Deuda histrica conob cit, 2013. La Ley marco estaba prevista desde el 2010.
9
Paraguay hace historia en Wall Street de EE.UU. al colocar sus bonos a slo 4,625%, Asuncin, 18 de
marzo de 2013. En www.abc.com.py
Bono perptuo en G. Tasa de inters Inters anual en G. Dlares
3.927.460.000.000 0,25% 9.818.650.000 2.289.263
Tipo de cambio promedio: 4.289
FUENTE: BCP, Informe econmico diciembre 2012
Cuadro 1: Bono perpetuo del Tesoro Nacional
para cancelacin total de la deuda pblica interna con BCP
3

Dichos bonos no se justifican en un gobierno con un ao de duracin, por su excesivo monto,
el tipo de mega-proyectos a financiar,
10
y la disponibilidad del crdito externo de los
organismos de cooperacin internacional en condiciones blandas de financiamiento. La suma
comprometida es equivalente al 22% del saldo de la deuda externa, a fines de diciembre de
2012,
11
y este crecimiento del endeudamiento externo condicionar los prximos dos perodos
de gobierno, como mnimo, por la considerable carga financiera asumida, los intereses y la
amortizacin del capital a ser pagados en dicho lapso, restando capacidad a los gobiernos de
turno, para negociar nuevos crditos externos, relacionados con sus propios proyectos de
inversin. Considerando la tendencia de los crditos y de la deuda pblica externa paraguaya,
es slo comparable con el llamado crdito chino, de 400 millones de dlares con un banco
privado chino, despilfarrado por el gobierno de Gonzlez Machi (1999 2003).
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Esta
comparacin, justamente, genera el temor de que la historia se repita con los bonos
soberanos.
Pero, el objetivo real de la operacin fue otro: mejorar la imagen del pas, supuestamente,
para atraer inversiones directas de capitales extranjeros, sin competir con otros proyectos
privados por fondos locales.
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Segn el ministro de Hacienda actual y los directivos de la
Asociacin de Bancos del Paraguay, el pas necesita salir a los mercados internacionales, abrir
camino a las empresas privadas, para que en el futuro cercano stas puedan conseguir
financiacin de largo plazo a tasas menores.
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Es decir, para lograr los objetivos de expansin,
promovidos por el sector bancario y financiero, aceleraron el ritmo de endeudamiento pblico
externo, a pesar de que esos resultados podran lograrlo con menos del 50% del monto de
dicha deuda, 200 millones de dlares, como aconsejaba el manejo prudente del
endeudamiento pblico externo.
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La medida asumida no sorprende, ya que el actual ministro de Hacienda la plante como
estrategia necesaria para atraer mayor inversin de capital extranjero al Paraguay, desde su
funcin anterior como asesor de los sectores agro-exportadores y financieros del pas. Pero
compromete seriamente al directorio actual del Banco Central del Paraguay al aprobar dicha

10
El objetivo sera financiar la construccin de obras pblicas, como puentes y tneles en los cruceros
de las arterias principales en Asuncin (MA); la expansin y el aumento de la calidad de distribucin de
la red de electrificacin (ANDE); el fortalecimiento de la Industria Nacional de Cemento, y la
capitalizacin de la Agencia Financiero de Desarrollo, segn el proyecto presentado.
11
El saldo de la deuda externa pblica a fines de diciembre de 2012 fue de 2.249,3 millones de dlares.
En: www.bcp.gov.py/Informeeconmicomarzode2013, Cuadro N 52.
12
El crdito de 400 millones, otorgado por dos bancos internacionales chinos de Taiwn, la China Trust e
ICBC, fue solicitado al inicio del gobierno de Ral Cubas, 1998, renunciante tras los sucesos del Marzo
Paraguayo (marzo de 1999), pero lo utiliz el gobierno de la Unidad Nacional (marzo 1999 2003), que
no pudo pagar ni la primera cuota, en julio de 2003, por lo que el gobierno siguiente, de NDF, tuvo que
renegociarlo en el contexto de la grave crisis de las finanzas pblicas, resultado de las crisis bancarias de
1996 2002, y las medidas de salvataje asumidas por del BCP.
13
Bonos soberanos sitan al Paraguay en el escenario financiero mundial, Asuncin, 17.09.2012, en:
www.lanacin.com.py/negocios
14
Emisin de bonos expone fortalezas y debilidades del plan econmico 2013, Asuncin, 25.09.2012,
en: www.ultimahora.com.py/economa.
15
Se hace referencia a la propuesta de Anbal Barreto, ex ministro de Hacienda, 2005 2008. Idem.
4

estrategia, a pesar de su ortodoxia monetarista y cuantitativista,
16
y de la carga financiera que
soportar las finanzas pblicas por el pago de los servicios (amortizacin e intereses) de la
deuda externa. La pregunta surgida es dnde qued la disciplina del Banco Central ante los
llamados bonos soberanos, y los 500 millones de dlares de disposicin inmediata desde
enero 2013. Tres meses despus, an no fueron aplicados por la falta de definicin de los
proyectos de inversin a financiar con dichos fondos, mientras los intereses de la deuda
contrada ya estn en curso.
3. Los bonos nacionales
El 13 marzo del presente ao, el Ministerio de Hacienda ejecut otra emisin y colocacin de
bonos a nivel nacional, a travs del BCP, por una suma total de 478 mil millones de guaranes,
equivalentes a 119,5 millones de dlares al cambio del da.
Las condiciones de la colocacin evidencian tambin la presin que ejercer la carga financiera
de pago de inters y la devolucin del principal, por el corto plazo acordado, con un promedio
de 3,5 aos, con variaciones de 2 a 5 aos, y las tasas de inters relativamente altas, de 8,10%
en promedio, con variaciones de 7,20% a 9% (Cuadro 2)

Segn la noticia publicada en el sitio web del Ministerio de Hacienda, la colocacin de estos
fondos permite coadyuvar con el objetivo de poltica monetaria del Banco Central, retirando
liquidez del mercado y promoviendo una mayor dinmica del sistema financiero.
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Quiere
decir que el Tesoro Nacional ejecuta funciones que corresponden al BCP? Qu no son
suficientes la considerable cantidad de circulante captado a travs de los Instrumentos de
Regulacin Monetaria por el Banco Central del Paraguay en relacin con la poltica monetaria
para reducir la liquidez? Cules son las ventajas y desventajas de buscar esos objetivos por la
va de los bonos nacionales, es decir, de endeudamiento interno?
Para responder a estas preguntas, observamos que el BCP no realiz colocaciones de
instrumentos de regulacin monetaria (IRM) en el mes de marzo, y que el stock de stos haba
llegado a febrero un total de 4.916.860 millones de guaranes, es decir, a casi 5 billones,
representando el 6,1% del PIB!!! Esta situacin no vari en marzo. El rendimiento anual de los

16
Lleg hasta el grado de producir la recesin productiva en el 2011, al restringir al mximo el circulante
y atraer la disponibilidad monetaria y financiera del mercado hacia la compra de Letras de Regulacin
Monetaria, supuestamente, por temor a la inflacin.
17
www.hacienda.gov.py/noticias/13demarzode2013.
Millones de
guaranes % inters Vencimiento Tenedor/ acreedor Distribucin
245.000 7,20% 2 aos Fdo de Garanta de Depsitos 51,3%
50.000 7,80% 3 aos Banco Ita 10,5%
33.000 8,40% 4 aos Banco Atlas 6,9%
150.000 9,00% 5 aos Banco Citi Bank 31,4%
478.000 8,10% 3,5 100%
FUENTE: www.hacienda.gov.py/noticias
Cuadro 2: Deuda pblica interna. Bonos nacionales del 13.03.2013
5

IRM actualmente incentivan las colocaciones a mayor plazo, con tasas de 8,2% para los
documentos de 281 das y ms (ms de 9 meses), mientras que en el otro extremo, de 15 a
100 das, tiene el rendimiento ms bajo, de 6,3% (Cuadro 3)
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La comparacin entre los plazos y los rendimientos de los bonos y de los IRM evidencian que
los bonos nacionales seran ms ventajosos y convenientes, por los plazos establecidos de 2 a
5 aos y las tasas de inters. Pero, plantea dudas en cuanto a su eficacia como una estrategia
de restriccin del circulante para la regulacin monetaria. En todo caso, su funcin podra ser
la de fuente de financiamiento pblico interno, siempre que las tasas de inters se mantengan
en mrgenes competitivos respecto del mercado de financiamiento pblico.
Nuestra hiptesis es que podramos estar ante el comienzo de la nueva estrategia de
regulacin monetaria definida en su carcter de deuda pblica interna, con cargo en el Tesoro
Nacional, con la cual se estara resolviendo la antigua discusin a nivel gubernamental sobre si
los instrumentos de regulacin monetaria (IRM), con cargo en el presupuesto del BCP, son o
no son deuda pblica interna. De hecho, en el mes de marzo, no se hicieron colocaciones en
IRM.
19
Llama la atencin que esta estrategia sea implementada en marzo, en el contexto de
menor grado de inflacin en los ltimos aos.
20
Si ello es as, la poltica antiinflacionaria y su
financiamiento debe ser materia de discusin pblica, no exclusiva del BCP.
Adems, un poco ms del 51% del valor total emitido fue adquirido por el Fondo de Garanta
de Depsitos, a 2 aos de plazo. ste, es un rgano del BCP, con un rgimen de financiamiento
propio. Forma parte del rgimen de garanta legal de los depsitos del sistema financiero,
relacionado con la resolucin de las entidades de intermediacin financiera. Est constituido
con financiamiento pblico y privado, para proteger parcialmente el ahorro del pblico en el
sistema financiero, en las instituciones privadas autorizadas a operar por el BCP.
21
De manera
que la intencin real del 50% de los bonos nacionales fue la fortalecer el Fondo de Garanta de
Depsitos, y generar condiciones de estabilidad para el mercado bancario y financiero
nacional, al mismo tiempo de beneficiar a los bancos privados de plaza.

18
www.bcp.gov.py/informeeconomicomarzo2013
19
idem
20
Segn el BCP, la inflacin mensual de marzo fue de -0,1%; el acumulado de enero a marzo, de 0,3% y
el anual, marzo de 2012 a 2013, el 1,2%.
21
Ley N 2.334/2003, de Garanta de Depsitos y Resolucin de Entidades de Intermediacin Financiera,
sujetos de la Ley General de Bancos, Financieras y Otras Entidades de Crdito. Disponible en:
www.bcp.gov.py/Resoluciones.
Plazos
Distribucin del total de
colocaciones de IRM
% Rendimiento anual
15 a 100 das 38,70% 6,30%
101 a 200 das 25,80% 7,10%
201 a 280 das 21,80% 7,60%
281 a ms das 13,80% 8,20%
FUENTE: BCP, Informe econmico marzo de 2013.
Cuadro 3: Colocaciones de Insrumentos de Regulacin Monetaria (IRM)
Segn plazo y rendimiento anual. En porcetajes.
6

Conclusiones
En menos de un ao, en el contexto de la crisis mundial y de incertidumbres a nivel regional,
bajo las condiciones de excepcin que represent el gobierno de Federico Franco, tras el golpe
parlamentario y la destitucin del gobierno constitucional de Fernando Lugo, el crecimiento
de la deuda pblica interna y externa fue acelerado, y cambi su estructura, en forma no
conveniente para las finanzas pblicas, en el preciso momento en stas comenzaban a
fortalecerse con los recursos adicionales generados por la triplicacin de la compensacin por
cesin/exportacin de la energa hidroelctrica de Itaip, pagada por el Brasil.
El excesivo crecimiento de la deuda pblica interna, de corto, mediano y largo plazo, es el
mecanismo por el cual se fortalece la institucionalidad y estabilidad de la poltica monetaria y
financiera del BCP y el Fondo de Garanta de Depsitos.
Asimismo, la deuda pblica externa volvi a incorporar al sector privado internacional como
acreedor, a tasas variables de inters, para una importante partida sobre el total, ms del 20%,
o 1 de cada 5 dlares adeudados, cambiando la disciplina construida desde inicios de la
transicin poltica, que revirti la tendencia de la crisis de la deuda de la dcada del 80 con los
acreedores de la banca privada internacional, y que volvi a decaer en el 2002-2003 con el
crdito chino, generando dficit fiscales estresantes para las finanzas pblicas.
Este proceso seguido a nivel nacional no es nuevo a nivel regional ni mundial, y est asociado
con la especulacin monetaria y financiera que se desarrolla en los contextos de crisis del
capital internacional, que busca recomponer de este modo las condiciones de acumulacin en
tiempos de dificultades para aumentar en forma incesante sus niveles de rentabilidad. La
poltica econmica nacional debe reorientar su poltica de crecimiento y endeudamiento
interno y externo, evitando a los acreedores privados especuladores, y optando por las
condiciones blandas de financiamiento. En cuanto al financiamiento pblico externo, en
trminos del largo plazo y de bajas tasas de inters, como los que obtiene con los organismos
regionales y mundiales de cooperacin, y financiamiento para el desarrollo.
Asuncin, junio de 2013.-