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LA REGLE ET LE CHOIX.

Jean-Paul Fitoussi

Mots clefs :
- Institutions monétaires européenne
- Politique économique et monétaire
- Démocratie
- Responsabilité, crédibilité, transparence
- Elargissement, réforme
- Pacte de stabilité et de croissance
- Banque Centrale Européenne

Jean-Paul Fitoussi, professeur à l’IEP de Paris et président de l’OFCE (Observatoire Français


des Conjonctures Economiques), est un spécialiste des questions économiques et monétaire
européenne puisque il dirige depuis 1999 le Rapport annuel de l’Union Européenne. En 2007,
dans l’Etat de l’Union Européenne il transmet les objectifs nécessaires à l’UE (Union
Européenne) : plein emploi, progrès de la connaissance, protection de l’environnement,
indépendance énergétique, respect de la stabilité monétaire et budgétaire.

• THESE DE L’OUVRAGE :

Dans une Europe élargie avec 27 membres une réforme des institutions est indispensable.
Cette réforme apparaît difficile dans la mesure où elle implique des choix et des règles
délicates à mettre en place. Ces choix s’avèrent le fruit d’un long processus de compromis qui
ne doit ni favoriser les Grands (Allemagne, France) ni une majorité de Petits (nouveaux pays
entrés comme Etats Baltes, Hongrie, Pologne).
Fitoussi soulève ainsi un paradoxe : de nombreux abandon de souveraineté de la part des
Etats Nations ont été opéré sans qu’une équivalence à l’échelle communautaire soit
reconnu.
Pour éluder ce paradoxe, il évoque l’absence de démocratie au sein des institutions
européennes et notamment dans le plus indépendante la BCE. Les manques de transparence,
de responsabilité et de crédibilité lui permettent de dresser un bilan et d’énoncer quelques
leçons.
• METHODE :

Cette quête de l’efficacité économique le conduit tout naturellement à produire un diagnostic


critique de la BCE et plus largement de la politique monétaire européenne.
Il évoque le bilan ainsi l’action de la BCE, l’application des traités notamment du PACTE de
stabilité et de croissance.

• RESULTATS :

Il ressort de l’examen de la politique monétaire et budgétaire un certain nombre de critique et


de propositions que devra suivre l’UE si elle veut mener à bien l’élargissement.
Les institutions monétaires de l’UE souffrent d’un manque de démocratie qui se manifestent
tout particulièrement parmi la plus importante d’entres elles : la BCE
Ce déficit se manifeste par un manque de responsabilité, un manque de transparence et de
crédibilité.
De plus un besoin de réformer du policy mix est indispensable afin de sortir du dogmatisme
d’un politique monétaire et surtout budgétaire jugée trop restrictive.
La réalité amène une refonte des objectifs et de la méthode pour y parvenir.

1. Un besoin de plus démocratie est indispensable.

Les premières élections des eurodéputés de 1979 avaient pour but d’impliquer les citoyens
européens.
Ainsi la meilleure façon d’éclairer les quelques 494 millions d’habitants de l’UE est la voie
démocratique.
Or si la démocratie n’est pas présente au sein des institutions européennes, la reconnaissance
de leur légitimité sera d’autant plus difficile.

Le déficit démocratique est très présent dans l’institution monétaire la plus importante au sein
de l’UE : la Banque Centrale Européenne. Ce manque de démocratie se manifeste de 2
façons :

a. Pas de responsabilité dans la BCE

 Pour comprendre ce manque de responsabilité de la BCE il faut au préalable la


définir.
- Mission : depuis 1998 elle est en charge de la politique monétaire à travers le Système
Européen des Banques centrales (SEBC).
- Objectif : stabilité des prix
- Composition : 3 organes :
Le conseil des gouverneurs composé des gouverneurs des Banques Centrales et de 6
membres du directoire est en charge d’orienter la politique monétaire.
Le directoire est composée d’experts met en œuvre les orientations du conseil des
gouverneurs
Le conseil général supervise le Système Monétaire Européen et participe à la coopération
avec les pays non membres de l’Union Monétaire Européen (membre et l’UE et ceux hors
UE).

C’est donc la BCE qui incarne la politique monétaire à travers un objectif : la stabilité des
prix.

 Manifestation du manque de responsabilité de la BCE

- pas de procédure contre la BCE. A l’inverse la possibilité d’une sanction des Etats
membres qui ne respecte pas sa politique est permise.
- Pas de possibilité de réformer ses statuts puisque le traité de Maastricht qui prévoit sa
création ne prévoit pas de procédure pour les modifier
- Doit suivre un seul objectif : stabilité des prix.

 Solution :

- la FED (Federal Reserve System) est responsable devant le Congrès américain et doit
suivre deux objectifs : stabilité des prix et plein emploi.
- Impliquer davantage le parlement pour définir l’objectif de la BCE avec un débat
public et contradictoire et une simple consultation de la BCE.

b. Peu de crédibilité et de transparence :

 Plus de crédibilité :

- Proposition: engagement contractuel de la BCE ou contrainte règlementaire mais des


certains phénomènes échappent à son contrôle comme le choc pétrolier.
- Compromis : adoption de règles de pré engagement mais cela implique un certaine
réputation de la BCE qu’elle n’a pas encore du fait de sa récente création.

 Plus de transparence :

- besoin de clarté, honnêteté et efficacité de l’infirmation.


- Solution : concilier la discrétion de l’infirmation et la justification de la politique de la
BCE
- Application : la BCE doit repenser sa politique en accordant moins d’importance de
l’influence de la quantité de monnaie sur l’inflation et repenser sa gamme d’indicateur
lui permettant de juger de l’inflation.
2. bilan de la politique monétaire et budgétaire de l’UE.

a. La faiblesse de la crédibilité de la politique budgétaire.

 Le pacte.

- le traité d’Amsterdam signé en 1997 établit les règles principales du Pacte de stabilité
et de croissance : faible déficit public et contrôle de la dette publique.
- Transparence : obligation de publier par les Etats les prévisions, l’évolution des
dépenses et recettes budgétaires et de les soumettre au Conseil Européen qui émet ou
non des réserves par l’intermédiaire de recommandations.
- Objectif : lutter contre le laxisme budgétaire des Etats.

 Défaut du pacte :

- fondement théorique: effet de domino : si un Etat poursuit une politique budgétaire


expansionniste → augmentation du taux d’intérêt de l’Euro → risque d’insolvabilité
→ BCE paye → perte de crédibilité.
- Fondement incertain : car incidence d’une politique expansionniste est faible sur les
taux d’intérêt. De même elle peut avoir une incidence positive pour les autres pays du
fait que une telle politique induit des tensions inflationnistes dans le pays et donc la
situation compétitive des autres pays s’améliore.

 Faible crédibilité :

- La question même de la logique du Pacte est en cause puisque la conduite d’une


politique en apparence irresponsable peut profiter à tous. De plus la question de
l’insolvabilité des Etats est sur évaluée.
- Recommandations pas adaptées comme le prouve l’exemple de l’Irlande en 2001 avec
qui a menée une politique expansionniste du fait de ses besoins structurels. Malgré les
mises en garde de la Commission, la performance de l’économie irlandaise a permis
de réduire les risques inflationnistes.

 Besoin de réforme :

- constat : rigidité du Pacte et surtout de son application. En effet la Commission met en


garde les Etats de la même manière alors que les coordonnées économiques sont
différentes comme l’Allemagne et l’Irlande.
- Réforme possible : définir un déficit public structurel corrigé des fluctuations
conjoncturelles afin de ne pas brider l’investissement publics nécessaire. Ainsi on
adopte un déficit budgétaire de fonctionnement hors investissement. Le seul problème
est la définition de la notion d’investissement.
- Rôle du Conseil Européen de définir la notion suivant les dépenses utiles comme les
réseaux, la recherche et le développement, les nouvelles technologies. Cela
permettraient de diminuer les tensions contre la BCE et aussi donne plus d’autonomie
budgétaire de chaque pays.

b. Bilan de la politique monétaire.

- une institution bien jeune :

Constat : difficulté technique et politique car l’outil statistique n’est pas aussi développé
que les Banques Centrales nationales. Au niveau politique on privilégie les intérêts
nationaux : les « gouvernements sont prêts à européaniser les problèmes et nationaliser les
succès ».
Bilan : bonne réaction au début de l’automne 1999 face à la crise asiatique mais après
resserrement du taux de refinancement malgré le repli de la croissance européenne,
poursuite de la baisse après les attentats du 11 septembre 2001. Ainsi malgré une bonne
réaction à ses débuts, la lenteur des autorités de la BCE conduit une certaine méfiance de
son action conservatrice.

- rapprochement avec la FED ?

Constat : même évolution de sa politique que celle de la FED. Mais l’expansion


européenne n’a pas la même maturité que celle des USA c'est-à-dire dynamise interne
différent, pas même orientation de la politique monétaire (l’inflation est forte aux Etats-
Unis).
Différence : certaine inertie de la BCE face à l’évolution du chômage et surestimation du
taux de chômage européen d’équilibre.

- rapprochement avec la Bundesbank ?

Constat : les deux piliers de la politique monétaire de la BCE sont limitation de la


croissance de la masse monétaire et faiblesse de l’examen des déterminants de l’inflation.
De nombreux observateurs y voient l’esprit de la politique allemande. D’autres redoutent
la crédibilité de la BC car le ciblage en terme d’inflation risque de créer des automatismes.
Différence : la BCE n’a pas la même réaction en terme d’inflation car la Bundesbank
prend en compte comme un indicateur l’évolution du PIB. De même la Bundesbank a une
politique plus restrictive.

- conclusion de la politique monétaire :

Contraste car la BCE accompagne adroitement les turbulences de la crise asiatique de


1999 mais après elle mène une politique plutôt inerte contrairement à la FED. Cette inertie
est légitimée par les circonstances de son entrée en fonction c'est-à-dire l’envie de se
forger une réputation. De même la BCE rencontre des difficultés à dialoguer avec les
différentes places financières contrairement à une Banque Centrale nationale.
Il faut donc réviser l’objectif d’inflation car il est trop bas
3. la réforme du « policiy mix » est indispensable avec l’élargissement de l’UE.

a. Institutions économiques actuelles :

- le gouvernement économique de l’UE :

Un secrétaire d’Etat chargé de la surveillance budgétaire sans pouvoir propre de décision


mais il a une certaine influence du fait de son pouvoir d’instruction
Un ministre de la Concurrence avec les trois pouvoirs : exécutif, législatif et judiciaire.
Un ministre de la monnaie qui a des pouvoirs étendus du fait de sa libre interprétation et il
n’est pas responsable contrairement aux deux premiers.
En outre il n’y pas de chef de gouvernement responsable des trois.

- La coordination économique

ECOFIN : regroupe les ministre de l’économie et des finances de chaque pays et met en
garde le pays si sa politique budgétaire est jugée « dangereuse » (ne respecte pas les
critères du Pacte de stabilité et de croissance).
EUROGROUPE : représentants des Etats, de la BCE et de la Commission. Ses objectifs
sont de favoriser l’échange d’information (évolution économique et intention politique),
de surveiller la situation macroéconomique et budgétaire de chaque membre et
d’expliquer les politiques nationales menées sur le marché du travail.

b. Réforme du « policy mix »

- constat du problème de la gouvernance et de l’élargissement est d’ordre technique :


Actuellement : difficulté d’adopter une décision efficiente et rapide car la complexité de
l’adoption conduit trop souvent au statu quo donc même niveau d’intérêt.
Elargissement : risque de l’émergence de coalition majoritaire de petits Etats (qui
rassemble 20% du PIB) et qui entraînerait l’adoption d’une politique inadaptée au 4/5ème
du PIB européen.

- solution possible :
La rotation exige un délais d’attente trop long pour qu’un gouverneur ait le droit de vote.
Il faut donc soit augmenter le nombre de gouverneur avec droit de vote et/ou diminuer la
durée du mandat. De plus Il faut s’inspirer de l’exemple USA où les grands Etats comme
New York ont un siège permanent. Ainsi on peut imaginer que les sièges permanent
seraient réservés aux Grands pays de l’UE comme la France, l’Allemagne.
La représentation a pour principe de constituer des groupes régionaux où un seul
intervient au sein du Conseil. Le risque est d’écarter un certain nombre de gouverneurs.
Même si on adopte une rotation au sein de chaque groupe avec une définition précise pour
les critères de rotation, l’inconvénient majeur reste l’ajout d’une strate en plus de la
région, la nation et l’Europe.
La délégation consiste à choisir un expert compétent qui risque d’accentuer le caractère
technocratique et donc moins démocratique de l’UE. De même les experts sont souvent en
désaccords sur la voie économique à adopter pour un problème.
La méthode directe et le processus de nomination accroissent le pouvoir au Conseil
européen qui détermine les effectifs du Conseil de la Banque et les gouverneurs des
Banque Centrales. Ce la traduit un rôle politique plus important car on a besoin de
compromis pour le choix avec une adoption à une majorité large et donc implicitement sa
légitimité. Ainsi on cette méthode exige une reconnaissance de son pouvoir de nomination
impliquant une responsabilité plus importante de la BCE

- solution envisagée
Il faut appliquer la méthode directe et une certaine rotation amendée (six grands pays avec
un siège permanent) selon l’auteur. L’idée est d’instaurer une présélection avec deux
comités. Le premier est constituer d’un conseil des ministres qui après une consultation
des autres institution proposent deux ou trois candidats pour siéger au Directoire. Le
deuxième est constituer des gouverneurs des Banque centrales proposent neuf
gouverneurs pour siéger au Conseil de la BCE

- mise en place : pas de critères trop précis car cela risque d’écarter de bons candidats.
CONCLUSION : besoin de gouvernement de choix qui dominent les règles car la
démocratie est l’avenir de l’Europe.

En effet plus de démocratie permettrait un élargissement plus efficace au sein des institution.
Pour une bonne régulation le rôle de la BCE est indispensable. Il faut alors réformer
son fonctionnement. De nombreux auteurs proposent la réduction du nombre de membres,
mais quelle méthode ?
- celle technocratique : le danger est que cela aggrave le déficit démocratique.
- Celle politique où il y a une prééminence du Conseil européen ce qui donnera plus de
responsabilité au conseil des gouverneurs de la BCE.
En outre le pacte politique est inadapté pour que la politique budgétaire soit efficace. De
même la BCE détient trop de responsabilité pour en surveiller l’application.
La solution qui s’impose est de recentré la règle sur le province pour diminuer l’ambition du
programme ce qui implique une flexibilité des objectifs afin de mettre en avant
l’investissement dans le calcul du budget (et donc ne pas le brider).
Le paradoxe qui perdure : les gouvernements recherchent le bien-être de la population or on
assiste à une régression politique dans le sens qu’il recherche à satisfaire des besoins de court
terme comme la stabilité des prix
Le problème qui persiste est donc que l’électeur est déçu car son niveau de vie n’augmente
pas.
Ainsi un gouvernement de « règles » et non de « choix » fait apparaître une politique
monétaire assurée par une institution indépendante certes mais à l’abri de toute responsabilité.
De plus une politique budgétaire trop encadrée par des règles rigides n’est pas la voie la plus
efficace car elle bride l’investissement source de croissance dans le long terme.
Or le dogmatisme entraîne une croissance molle et un chômage de masse.
La solution finale à retenir est instaurer plus de démocratie car elle permet grâce aux débats
l’adaptation et la flexibilité indispensable dans une Europe à 27.

Après les « non » français et néerlandais en 2005 lors des référendums organisés dans ces
pays pour la ratification du Traité Constitutionnel Européen, l’Union a été plongé dans une
période de « crise ».
Pourtant une Europe à 27 nécessite des réformes institutionnelles comme le souligne Fitoussi
avec plus de démocratie afin de rendre toute l’efficacité des institutions.
Après deux ans d’incertitudes, le Conseil Européen a déclaré le 21 et 22 Juin 2007 que « le
moment était venu de résoudre cette question, et pour l’Union d’aller de l’avant ».
L’impulsion de la présidence allemande a permis de relancer les réformes. Après les
travaux de la CIG (Conférence Intergouvernementale) et malgré les réticences de certains
membres (Italie, Autriche et Pologne), les chefs des Etats membres, réunis à Lisbonne
sont parvenus à un accord le 19 Octobre 2007.
Ce traité simplifié reprend les dispositions de la Constitution Européenne comme le
nouveau mécanisme de vote, la création d’un poste stable de président du Conseil
Européen, l’octroi de pouvoirs au porte parole de la diplomatie européenne et l’extension
du vote à la majorité qualifiée.
Le premier ministre portugais, Mr Socrates, qui assure la présidence de l’UE annonce
qu’avec cet accord « l’Europe était sortie de la crise ».
Il était nécessaire de sortir du livre en apportant cet élément d’actualité très significatif.
En effet on peut voir dans ce traité (quand il sera adopté normalement en Décembre 2007)
les prémices d’un construction européenne orientée vers plus démocratie avec un poids
politique plus important (le président du Conseil Européen et les pouvoirs conférés à la
diplomatie européenne) et un consensus dans la prise de décision (nouveau mécanisme de
vote et extension du vote à la majorité qualifié).