Banco Mundial

R E F O R M A R E L E S T A D O
El Estado en u n m u n d o e n transformacin.
Resumen del Informe sobre el desarrollo
mundial, publicado p o r el Banco Mundial
en 1997
Las miradas del mundo ent er o estn vueltas hacia el Estado.
Los trascendentales acontecimientos registrados en la economa
mundial no s han obligado a replantearnos algunos interrogan-
tes fundamentales: cul d e b e ser el papel del Estado, q u es lo
q u e p u e d e y lo q u e no p u e d e hacer, cmo d e b e hacerlo.
Los ltimos cincuenta aos han demostrado claramente tan-
to las ventajas c o mo las limitaciones de la accin estatal, en
particular en lo q u e se refiere a la promocin del des ar r ol l o.
Los gobi er nos han a yud a d o a introducir sustanciales mejoras en
la educacin y la salud y a reducir la desigualdad social. Pero la
intervencin gubernamental tambin ha t eni do cons ecuenci as
lamentables. E incluso en los casos en que la actuacin anterior
del Estado ha sido positiva, muchos temen que no p ued a a d a p -
tarse a las exigencias d e una economa mundial en p r o c es o d e
globalizacin.
Son muchas y diversas las nuevas inquietudes e interrogan-
tes sobre la funcin del Estado; cuatro acontecimientos recien-
tes las han hec ho especialmente apremiantes:
El d es p l o m e d e las economas dirigidas d e la antigua
Unin Sovitica y d e Europa central y oriental (ECO).
La crisis fiscal del Estado del bienestar en la mayora d e
los pases con tradicin industrial.
. El importante papel desempeado por el Estado en el mi-
lagro econmico d e algunos pases del Asia oriental.
El desmoronamiento del Estado y la multiplicacin d e las
emer genci as humanitarias en varias partes del m und o .
GAPP n. 9. Mayo / Agosto 1997
En este Informe se hace patente q u e el factor determinante
d e esos acontecimientos t a n d i ver s o s ha s i d o la eficacia o
ineficacia d e los p o d e r e s p b l i c o s . Un Es t ado eficaz es im-
p r es c i nd i b l e par a p o d e r c o n t a r con los b i e n e s y s er vi c i os
y las no r m a s e i ns t i t uc i o nes q u e ha c e n p o s i b l e q u e los
m e r c a d o s p r o s p e r e n y que las personas tengan una vida ms
saludable y feliz. En su ausencia, no p ued e alcanzarse un desa-
rrollo sostenible ni en el p l a n o e c o n m i c o ni e n el s o c i a l .
Aunque ha c e c i nc uent a a o s m uc ho s h a b l a b a n e n t r m i no s
muy s em ej a nt es , e n t o n c e s e s t a s i d e a s e n g e n e r a l i nvol uc r a-
b a n el p r o t a go ni s m o del Estado en el pr oceso d e desarrollo.
Lo que la experiencia nos ha ens ea d o d es d e ent onc es es bas-
tante diferente: el Estado es fundamental para el pr oceso de d e-
sarrollo econmico y social, p er o no en cuant o agente directo
del crecimiento sino c o m o s o c i o , el ement o catalizador e impul-
sor de ese pr oceso.
Los factores que d et er mi na n la eficacia del Estado difieren
enor mement e d e un pas a o t r o segn las distintas etapas de
desarrollo en que se enc uent r en. Por ejemplo, una misma medi-
da p u e d e dar b ueno s resultados en los Pases Bajos o Nueva
Zelandia y resultar c ont r a pr oduc ent e en Nepal. Incluso c ua nd o
el nivel d e ingreso es igual, las diferencias de tamao, configu-
racin tnica, caractersticas culturales y sistemas polticos ha-
cen d e cada pas un ent e singular. Pero es precisamente esta
diversidad la que ampla la perspectiva d e la reflexin d e este
Informe acerca d e por qu y en qu forma algunos Estados con-
siguen mejor que otros mantener el desarrollo, eliminar la p o -
breza y adaptarse al cambio.
1 3 3
Reformar el Estado
Replanteamiento del papel
del Estado en t o d o el mundo
El m u n d o est c a mb i a nd o , y con l cambian tambin nues -
tras ideas s o b r e el p a p el del Estado en el desarrollo econmi co
y social. La intensa at enci n q u e se presta actualmente al papel
del Estado nos hace r ec or da r una era anterior, c ua nd o el mun-
d o c o menza b a a r ec up er a r s e d e la destruccin causada por la
s egund a guerra mundial y gran p a r t e d e los pases en desarrollo
es t a b a n c o ns i gui end o la i nd ep end enc i a . En esa poca, el desa-
rrollo pareca un objetivo ms a s equi bl e, y en gran medida d e
carcter tcnico. Unos a s es o r es y tcnicos competentes formula-
ran polticas acertadas, q u e d e s p u s seran puestas en prctica
p o r b u e n o s go b i er no s en b i en d e la sociedad. La intervencin
estatal haca hincapi en las deficiencias del mercado y asigna-
ba al Estado un papel fundamental en el intento de corregirlas.
Pero, d es d e nuestra perspectiva actual, los s up ues t o s institucio-
nal es implcitos en esta cosmovisin eran demasiado simplistas.
Pareca q u e lo ms i mpor t ant e era la flexibilidad para aplicar las
polticas formuladas p o r los t ec n c r a t a s . La rendicin d e cuen-
tas a travs d e sistemas d e p es o s y cont r apes os se vea como
un o b s t c ul o .
En al gunos pases, la situacin evol uci on ms o menos en
la forma prevista p o r los t ec n c r a t a s . Pero, en muchos otros, los
resultados fueron muy d i f er ent es . Los g o b i e r n o s e m p r e n d i e -
r o n p r o yec t o s p o c o r eal i s t as . Los i nver s i o ni s t a s p r i va d o s se
a b s t uvi er o n p o r falta d e confianza en las polticas pblicas o
en la firmeza d e los dirigentes. Poderosos gobernantes actuaron
en forma arbitraria. La corrupcin se convirti en mal endmico.
El proceso d e desarrollo perdi impulso, y la pobr eza se conso-
lid.
Durante los cien ltimos a os , la presencia y la intervencin
del Estado han crecido enor mement e, sobre t o d o en los pases
industriales (Grfico 1). Antes d e la segunda guerra mundial, la
expansin se d eb i , entre otros factores, a la necesidad d e su-
perar los graves d a o s causados por la Gran Depresin en los
sistemas econmicos y sociales. La confianza en la intervencin
estatal d ur a nt e el per odo de la posguerra llev a que se exigie-
ra su intensificacin. Las economas industriales ampliaron el
Estado del bienestar, y muchos pases a d o p t a r o n estrategias de
desarrollo bajo la direccin estatal. Esto llev a una enorme ex-
pansin d e la magnitud y a l c a nc e d e la funcin del Estado en
t o d o el m u n d o . El ga s t o p b l i c o r e p r e s e n t a en es t o s mo-
ment o s casi la mitad del i ngr es o total en los p a s e s i nd us -
triales, y a p r o x i m a d a m e n t e la cuart a p a r t e en los p a s es en
d e s a r r o l l o . Per o ha s i d o p r ec i s a m ent e este incremento de la
influencia estatal lo que ha d a d o lugar a un cambio de orienta-
cin: lo q u e importa ante t odo no es lo cuantitativo sino lo cua-
litativo, n o la mera magnitud del Estado y el mbito de sus
intervenciones sino su eficacia para at ender las necesidades de
la poblacin.
T otal del gasto pblico
(porcentaje del PIB)
Ga s u del g o b i n n o central
(porcenuif del PIB)
Alrededor 1913
d e 1870
1920 1937 1960
Pases de la O CDE
1995
197 0 197 5 I!
Pases e n desarrollo
Nota: Los d a t o s s o b r e los p a s es d e la OCDE c o r r e s p o n d e n al go b i e r no central y local, i nc l ui d o s los ga s t o s de s e gur i d a d s oc i a l . Vase una informacin ms det al l ada en la Nota t c ni c a .
F uent e: T ANZI y SCH UX NECH T , 1995 ; OCDE, v a n o s a o s ; FMI, varios a o s ( b ) .
134 GAPP n.
9
9. Mayo / Agosto 1997
El Estado e n un m u n d o en transformacin
Al igual que e n los a o s cuarent a, el r eno va d o a c ent o e n la
funcin y eficacia del Estado ha t eni d o origen en t r a s c end ent a -
les acontecimientos a c a ec i d o s e n la economa mundial, q u e
produjeron cambios fundamentales en las circunstancias en q u e
s e desarrolla la accin estatal. La integracin mundial d e las
economas y la p r o p a ga c i n d e la democracia han r ed uc i d o las
o p o r t uni d a d es par a un c o mp o r t a mi ent o arbitrario y c a p r i c ho s o .
Los sistemas impositivos, la normativa para la inversin y las
polticas econmi cas d e b e n r es p o nd er en medida cr eci ent e a
los parmetros d e una economa mundial globalizada. El cam-
b i o tecnolgico ha a b i er t o nueva s o p o r t uni d a d es para la d es a -
gregacin d e los servicios y la ampliacin d e las funciones d e
los mercados. Esos cambios han obligado a los Estados a asu-
mir competenci as nueva s y diferentes no ya como proveedores
exclusivos, sino c o mo p r o m o t o r e s y r e g u l a d o r e s . El E s t a d o
s e ve s o m e t i d o a p r e s i o n e s i nc l us o e n a q u e l l o s l uga r e s e n
q u e su a c t u a c i n p a r e c a h a b e r s i d o s at i s f act or i a. Muc ho s
p a s e s i nd us t r i a l e s s e d e b a t e n c o n un Estado del b i e n e s t a r
hi p er t r o f i a d o , y t i enen q u e tomar difciles decisiones sobre los
servicios y prestaciones gubernamentales que los ciudadanos p ue-
den reclamar. Los mercados, tanto nacionales como mundiales, y los
ciudadanos, irritados por las deficiencias del sector estatal, exigen, a
menudo por intermedio de organizaciones no gubernamentales y
de base, una mayor transparencia en las prcticas de gobierno y
otros cambios d es t i na d o s a fortalecer la capacidad del Estado para
alcanzar los objetivos q u e se le ha n asignado.
El clamor en favor d e una mayor eficacia d e los p o d e r e s p -
blicos ha a l c a nza d o d i mens i o nes crticas en muchos pases e n
desarrollo en los que el Estado no proporciona ni siquiera b i e-
nes pblicos fundamentales, c o mo la proteccin d e los d e r e -
chos d e p r o p i ed a d , la red vial y servicios bsicos d e salud y
educaci n. El r esul t ado ha sido un crculo vicioso: a nt e el d e t e -
rioro d e los servicios pblicos, los individuos y las em p r es a s
evaden el pago d e i mpues t os , lo que a su vez agrava ese d e t e -
rioro. En la antigua Unin Sovitica y en Europa central y or i en-
tal fue precisamente la demostrada incapacidad del Estado d e
cumplir sus promesas lo que en ltima instancia llev a su derroca-
miento. Pero, a su vez, el desplome de los sistemas de planificacin
central ha acarreado nuevos problemas. Como consecuencia del va-
d o creado, los ciudadanos a veces se ven privados de bienes colec-
tivos bsicos, como el orden pblico. En algunos casos extremos,
como los de Afganistn, Liberia y Somalia, el Estado se ha desmoro-
nado por completo, y los individuos y los organismos internaciona-
les luchan d es es p er a d a m ent e p o r resolver esa situacin.
Una d o b l e estrategia
Cmo p o d r em o s a b o r d a r el laberinto d e interrogantes y
pr es i ones que s e c i er nen s o b r e los Estados en t o d o el mundo?
GAPP n. 9. Mayo / Ago s t o 1997
En este Informe no s e p r o p o n e una p a na c ea universal para
consegui r un Estado eficaz. Las diferencias d e situacin y d e
p unt o s d e partida s o n demasiado gr a nd es . Se p r o p o n e ms
b i en un amplio marco d e referencia para a b o r d a r el problema
d e la eficacia del Estado a nivel mundial. Se s ea l a n varias for-
mas d e reducir la brecha creciente ent r e lo q u e s e espera del
Estado y su capacidad d e respuesta. La solucin consistir, en
parte, en lograr que las sociedades a c ep t en una redefinicin de
las r esponsabi l i dades del Estado. Para el l o se precisar una se-
leccin estratgica de las acciones colectivas que el Estado tra-
tar d e promover, junto con mayores esfuerzos para aligerar la
carga q u e pesa sobre el sector estatal m ed i a nt e la participacin
d e los individuos y las comuni dades e n el suministro d e los bie-
nes colectivos fundamentales.
Pero el pr oc es o d e reforma no p u e d e limitarse a reducir o
diluir la funcin del Estado. I nc l us o c o n un e n f o q u e ms se-
l ec t i vo y una mayor dependenc i a d e la ciudadana y las empre-
sas privadas, la atencin d e una amplia gama d e necesidades
colectivas en forma ms satisfactoria exigir un mejor funcio-
na mi ent o d e las principales instituciones estatales. A fin d e ele-
var el nivel d e bienestar d e la poblacin, t endr que ampliarse
la capacidad del Estado, es decir, su capacidad de emprender y
promover acciones de inters colectivo en forma eficiente.
Este mensaje fundamental se t r a d uc e en una d o b l e estrate-
gia para lograr que el Estado participe en forma ms creble y
eficaz en el proceso d e desarrollo d e cada pas:
Acomodar la funcin del Estado a su capacidad. Se tra-
ta del primer el em ent o de la estrategia. Cua ndo la ca-
pacidad del Estado es p e q u e a , s t e d e b e sopesar
c ui dados ament e c mo y d n d e intervenir. Muchos
Estados tratan d e ha c er d ema s i a d o c o n p o c o s recursos
y escasa capacidad, y con frecuencia los perjuicios son
mayores que los beneficios. La a d o p c i n d e un criterio
ms selectivo c ent r a d o en los a s p ec t o s fundamentales
incrementara la eficacia de la accin estatal (Recuadro 1).
Pero no se trata simplemente d e elegir ent r e lo que se
d e b e y lo que no se deber hacer; hay que decidir tam-
bin cmo hacerlo.
Pero la capacidad es una realidad i nmut abl e. Por eso,
el s egund o el em ent o de la estrategia consiste en au-
mentar la capacidad del Estado mediante la revitaliza-
cin de las instituciones pblicas. E llo comprende los
siguientes el ement os : establecer normas y controles efi-
caces para p o ner c o t o a las m ed i d a s estatales arbitrarias
y luchar contra la corrupcin arraigada; exp o ner a las
instituciones estatales a una c ompet enc i a mayor a fin
. d e incrementar su eficiencia; mejorar el d e s e m p e o de
las instituciones estatales med i a nt e el a um ent o d e las
r emuner aci ones e incentivos, y hacer que el sector esta-
tal responda ms eficazmente a las nec es i d a d es d e la
1 3 5
Reformar el Estado
Recuadro 1
E l camino hacia un E stado ms eficaz
Un Estado ms c a p a z p u e d e ser un Estado ms eficaz, p e r o eficacia y capacidad no son la misma cosa. Capaci-
dad, en el s ent i d o utilizado al referirse al Estado, es la posibilidad d e emprender y promover en forma eficiente
acci ones d e inters colectivo, como las relacionadas con el orden pblico, la salud y la infraestructura bsica; la
eficacia es r es ul t a do d e la utilizacin d e esa capacidad para permitir a la sociedad a t ender su dema nda d e esos
b i enes . El Estado p u e d e ser, al mismo tiempo, capaz p er o n o muy eficaz si su capacidad no se aplica a a t end er los
intereses d e la s o c i ed a d .
El cami no q u e lleva hacia un Estado ms eficaz no es rectilneo; ser, probablemente, un p r o c es o con d o s etapas.
Primero, el Estado d e b e concentrar toda su capacidad en las tareas que p ued e y d eb e realizar. Conforme vaya
a va nza nd o en el l o, p o d r concentrar sus esfuerzos en conseguir una capacidad adicional. Como p u e d e observarse
en el grfico adjunto, los pases d e la Zona I, a pesar d e su escasa capacidad estatal, realizan una amplia gama de
actividades p e r o en forma dispersa, y sus esfuerzos resultan ineficaces. Sin embargo, los pases n o p u e d e n pasar a
la Zona III d e la no c he a la maana, p ues la expansin d e la capacidad requiere tiempo. Para p o d er llegar a una
mayor eficacia, a nt es hay que concentrarse en las tareas fundamentales y multiplicar la limitada capaci dad del Es-
t a d o forjando relaci ones d e asociacin con la comunidad empresarial y la sociedad civil (Zona II). Luego, los pa-
s es p o d r n avanzar p o c o a p o c o hacia la Zona III, ampl i ando gradualmente su capacidad.
Ms
eficacia
Menos
eficacia
Concentracin
d e esfuerzos
Dispersin d e
esfucrcos
Ms
capacidad
pobl aci n, c er r a nd o la b r ec ha ent r e g o b i e r n o y p u e -
b l o m e d i a n t e una m a yo r p a r t i c i p a c i n y d es c ent r a l i -
z a c i n . Por e l l o , en el Informe no slo se presta
atenci n al r ep l a nt ea mi ent o d e la funcin del Estado,
si no que a d em s se seala la forma en que los pases
podr an iniciar un p r o c es o d e reconstitucin d e la capa-
cidad estatal.
d o . En algunas reas, lo que se necesita para aumentar la efica-
cia es un em p eo mucho mayor. Por es o , es trascendental dis-
tinguir entre lo que se d eb e y lo que no se d eb e hacer. Pero
para ello hay que decidir tambin cmo se van a hacer las co-
sas cmo prestar los servicios bsicos, establecer la infraes-
tructura, regular la economa, no slo si se hacen o no. A
est e respecto, las decisiones p ued en y d eb en ajustarse a las cir-
cunstancias d e cada pas.
Acomodar la funcin a la
capaci dad
Cua nd o se habla d e a c o mo d a r la funcin a la capacidad no
se qui er e decir si mpl ement e q u e hay q u e desmantelar el Esta-
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Primera f uncin del E stado: asentar bien los cimientos
La misin del Estado est basada en cinco tareas fundamen-
tales, sin las cuales es imposible alcanzar un desarrollo sosteni-
ble y compartido, que fesulte en la reduccin d e la pobreza.
Son las siguientes:
GAPPn. 9. Mayo / Agosto 1997
El E stado en un mundo en transformacin
establecimiento d e un o r d ena m i ent o jurdico bsico;
mantenimiento d e un e n t o r n o d e polticas no distorsio-
nantes, incluida la estabilidad macroeconmica;
inversin en servicios sociales bsicos e infraestructura;
proteccin de los gr up o s vulnerables, y
defensa del medio a m b i ent e.
Si bien la importancia d e es t a s tareas esenciales se reconoce
ampliamente des de hace largo t i em p o , se estn perfilando algu-
no s nuevos conceptos acerca d e la combinacin apropiada d e
actividades del mercado y del Estado para lograr su consecu-
cin. Sobre t o d o , ahora t enem o s conciencia d e la complemen-
tariedad del Estado y el mer c a do: a quel es esencial para sentar
las bases institucionales que r equi er e s t e. Y la credibilidad de
los p o d er es pblicos la previsibilidad d e sus normas y polti-
cas y la coherencia con que se aplican p u e d e ser tan impor-
t a nt e para atraer la inversin privada c o m o el c ont eni do de esas
mismas normas y polticas.
Una encuesta entre empresari os del sector formal e informal
d e 69 pases realizada especficamente para este Informe confir-
ma algo que ya se saba e n forma ms fragmentaria: que mu-
c ha s na c i o nes no c uent a n c o n las b a s es institucionales
i mpresci ndi bl es para el desarrollo del mercado (Recuadro 2). Los
elevados niveles de delincuencia y vi o l enc i a p e r s o na l y u n sis-
t ema judicial i m p r evi s i b l e s e c o m b i n a n par a c o ns t i t ui r lo
q u e e n el p r e s e n t e Informe s e d eno m i na sndrome d e ilegali-
dad. La debi l i dad y a r b i t r a r i ed a d d e las instituciones estatales
agravan muchas veces la situacin c o n su comportamiento im-
previsible y c o nt r a d i c t o r i o . De es a m a ne r a , lejos d e c o nt r i -
b ui r al c r ec i m i ent o d el m e r c a d o , lo p er j ud i c a n, y s o c a va n la
credibilidad del Estado.
A fin de alcanzar un desarrollo estable y sostenible, el Estado
tiene que centrar su atencin en los factores sociales fundamentales.
La ilegalidad a menudo tiene su origen en la marginacin: en reali-
dad, los desher edados p ued en llegar a convencerse de que la
vulneracin de la ley es la nica forma d e hacerse escuchar. Las
polticas pblicas p ued en asegurar q u e el crecimiento sea com-
partido p o r t o d o s y contribuya a reducir la pobreza y la desi-
gualdad, p er o slo si los go b i er no s atribuyen una elevada
prioridad a los factores sociales fundamentales.
Con demasiada frecuencia las polticas y programas impiden
q u e los recursos y servicios lleguen a las p er s o na s que ms los
necesitan. A causa de la influencia poltica de los segmentos
ms pudi ent es de la sociedad, al gunas veces los gobiernos gas-
tan mucho ms en educaci n universitaria para los estudiantes
ricos y d e clase media q u e en ed uc a c i n bsica para la mayora
d e la poblacin y en b ec a s para los ms necesitados. En mu-
chas regiones, la pobreza y la desigualdad con frecuencia afec-
tan en forma d es p r o p o r c i o na d a a las minoras tnicas y a las
GA PPn.9. M ayo/A gosto 1997
mujeres, o a las zonas geogrficas desfavorecidas. Como resulta
cada vez ms evi d ent e e n muchas partes del m u n d o , es t o s gru-
p o s , mar gi nados del d eb a t e pblico y excl ui dos d el conjunto d e
la economa y la sociedad, constituyen tierra frtil para la vio-
lencia y la inestabilidad.
Las polticas y programas pblicos d e b e n or i ent ar se n o slo
a fomentar el crecimiento estimulado p o r el mer c a d o , si no tam-
bin a a s egur a r la distribucin d e sus beneficios, particularmen-
te medi a nt e inversiones en servicios bsicos d e ed uc a c i n y
salud. Adems, d e b e n pr ot eger a la poblacin contra la insegu-
ridad material y per s onal . Cuando la pobr eza y la marginacin
econmica t i enen su origen en diferencias tnicas y sociales, las
polticas d e b e n articularse cuidadosamente en funcin d e estas
diferencias, c o m o se ha hec ho en Malasia y Mauricio.
La regulacin gubernamental no es la nica respuesta a la
contami naci n. H oy existe la posibilidad d e utilizar una serie de
incentivos i nno va d o r es y flexibles para conseguir q u e qui enes
cont ami nen r epa r en los daos causados. Aunque n o hay nada
que p ue d a sustituir a uno s marcos normativos acer t ados ni a la
informacin s o b r e el medio ambiente, es o s nuevo s instrumen-
tos, b a s a d o s e n la persuasin, la presin social y la capacidad
del m er c a d o para inducir comportamientos ms ecolgicos,
p ued en muc ha s veces dar fruto donde los reglamentos no lo
consi guen. Los pases estn utilizando algunas d e esas herra-
mientas, con resul t ados alentadores, en la b s qued a de cuatro
objetivos:
enc a uza r la fuerza d e la opinin pblica;
c ons egui r una reglamentacin ms flexible;
aplicar mecanismos autorreguladores, y
elegir instrumentos eficaces y b a s a d o s en el mer c a d o .
Construir sobre los cimientos: el E stado no tiene la exclusiva
Es un he c ho cada vez ms aceptado que , en muc hos pases,
los m o no p o l i o s pblicos de infraestructura, servicios sociales y
otros b i enes y servicios tienen pocas p r o b a b i l i d a d es d e ser efi-
caces. Al mismo t i empo, las nuevas tecnologas y sistemas de
organizacin ha n c r ea d o nuevas o p o r t uni d a d es para que pro-
veed o r es privados competitivos participen en actividades hasta
ahora reservadas al sector pblico. Para a p r o vec ha r estas nue-
vas o p o r t uni d a d es y lograr una asignacin ms eficiente d e la
escasa c a p a c i d a d pblica, los gobiernos es t n e m p e z a n d o a ha-
cer una distincin ent r e el financiamiento d e las o b r a s d e in-
fraestructura y los servicios, por un l ado, y su suministro, p o r el
otro, y ent r e los segmentos competitivos del mer c a d o d e servi-
cios pbl i cos y los segment os monopolsticos. Los pases parti-
darios d e la reforma tambin estn t o m a nd o medidas para
distinguir ent r e los programas de s egur o social, encami nados a
1 3 7
Reformar el Estado
Recuadro 2
Credibilidad, inv ersi n y crecimiento
Una enc ues t a ent r e empresari os locales d e 69 pases ha revelado que la forma en q u e muc ho s Estados realizan sus
funciones fundamentales deja mucho que desear; no logran asegurar el o r d en pbl i co, prot eger la propiedad ni
apl i car las no r ma s y polticas e n forma previsible. Los inversionistas desconfan d e es o s Estados, lo que, a su vez,
r ep r es ent a un obs t cul o para el crecimiento y la inversin.
En la enc ues t a citada se pidi a las emp r es a s que clasificaran cada indicador en una escala que iba del uno (pro-
bl ema ext r em o ) al seis (ningn problema). El p r o med i o d e las respuestas, como p u e d e verse en el panel d e la iz-
qui er d a e n relacin con las distintas regiones del m und o , arroja un indicador global d e la fiabidad del marco
institucional (normalizado a qu con los pases d e alto ingreso de la OCDE) tal c o mo la per ci ben los empresarios
p r i va d o s ; es lo q u e d eno m i na m o s ndice d e credibilidad. En los otros dos p a nel es se observa que, una vez contro-
l a d a s las diferencias d e nivel d e ingreso y educaci n y las distorsiones d e las polticas, existe una fuerte correla-
cin ent r e el ndice d e credibilidad asi gnado a los pases y su historial en materia d e crecimiento e inversin. Las
calificaciones s o b r e la credibilidad estn b a s a d a s en impresiones d e los inversionistas, p e r o son esas impresiones
las q u e d et er m i na n su forma d e invertir.
ImlJctdecmbUkbd
Pao * 4 o n/iao e hOCDE - 1.0
Nlrel de credibilidad
Invmin bnfla ipoKfmar dd PfB)
M rduiu
NM dccroUWUdd
Nota: El ndice de credibilidad (panel de la izquierda) es un indicador resumido que engloba las mediciones del Grfico 2.3. Cada barra de los paneles de la derecha representa el ndice medio
de credibilidad de un grupo de pases. Los grficos se basan en regresiones, correspondientes a 1984-93, del crecimiento del PIB (32 pases) y de la inversin (33 pases) con arreglo al ndice,
controlando el nivel de ingreso y de educacin y las distorsiones de las polticas. Asia meridional y sudonental, y Onente Medio y None de frica estn representados nicamente por tres econo-
mas, en cada caso.
Fuente. Clculos del personal del Banco Mundial basados en datos da la encuesta del sector privado realizada para este Informe y en los documentos de antecedentes de BRUNETTI, KJSNKO y WEDER.
a t e nd e r la salud y los pr obl emas d e inseguridad en el em p l eo
d e toda la p o b l a c i n, y los d e asistencia social, d es t i na d o s a
a yud a r ni c a m ent e a los gr up o s ms p o b r es de la soci edad.
Acabar con la inseguridad econmica en el hogar
Es un h e c h o c o m p r o b a d o que el Estado p ued e ayudar a los
ho ga r es a eliminar ciertos factores que plantean riesgos para su
s egur i d a d ec o n mi c a : p u e d e evitar la miseria en la vejez a tra-
vs d e sistemas d e p ens i o nes , p u e d e ayudar a hacer frente a
138
enfermedades catastrficas mediante seguros de salud y p ued e
brindar asistencia en caso d e la prdida del trabajo con seguros
d e desempleo. Pero la idea d e q u e esta carga debe recaer ni-
camente s o b r e el Estado ha c o m enza d o a cambiar. El Estado
del bienestar se est reformando incluso en muchas naciones
industriales. Las economas emer gent es , d es d e Brasil hasta Chi-
na, no podrn sufragar el costo d e planes inspirados en el siste-
ma europeo, ni siquiera d e versiones limitadas d e los mismos,
especialmente si se tiene e n cuenta el rpido envejecimiento d e
su poblacin. Para lograr una mayor seguridad a un costo me-
nor, se necesitan soluciones innovadoras basadas en la partici-
GAPP n.
9
9. Mayo / Agosto 1997
El Estado e n un m u n d o e n transformacin
p a c i n d e las emp r es a s , los trabajadores, los ho ga r es y los gru-
p o s comunitarios. Esto es particularmente i mp o r t a nt e para los
p a s es en desarrollo q u e todava n o s e ha n c o m p r o m et i d o c o n
p l a nes d e alto cost o.
Reglamentacin eficaz
Una normativa debi da ment e formulada p u e d e ayudar a la
s o c i ed a d a aprovechar las fuerzas del m er c a d o en beneficio d e
los fines pbl i cos. La reglamentacin p u e d e contribuir a p r o t e-
ger a los consumidores, a los trabajadores y al m ed i o a mb i ent e.
Pue d e estimular la competencia y la innovacin y, al mismo
t i em p o , p o ner c o t o a los a b us o s d e los p o d e r e s monopolsticos.
Gracias a las reformas normativas em p r end i d a s a principios del
d ec eni o d e 1980, el sector d e las t el ec o muni c a c i o nes d e Chile
ha a l c a nza d o niveles sostenidos d e inversin privada, servicios
d e mejor calidad, una mayor c o mp et enc i a y p r ec i o s ms bajos.
En cambi o, en Filipinas, hasta la implantacin d e las reformas
r ec i ent es , una reglamentacin disruncional privaba d e inversio-
n e s al sector d e las telecomunicaciones, d e s d e haca t i em p o en
m a no s del sector privado. Por esta r a zn, el servicio era defi-
c i ent e y las tarifas elevadas, en m uc ho s casos, lo q u e supona
a l t o s cost os para la poblacin y el sector empresarial. Las nuevas
posibilidades de prestacin d e servicios sociales y d e infraestruc-
tura p o r p a r t e del sector privado slo se ha r n realidad, en mu-
c ha s ocasi ones, si existe un marco normativo satisfactorio.
Poltica industrial
Cua nd o los mercados estn s ub d es a r r o l l a d o s , el Estado p ue -
d e a veces aliviar los problemas d e c o o r d i na c i n y las deficien-
cias d e informacin y promover el d es a r r o l l o del mer c a d o .
Muchas d e las economas con mayor tradicin industrial se va-
lieron d e diversos mecanismos para estimular el crecimiento del
mercado en sus etapas iniciales d e desarrollo. Ms recientemente, el
Japn, la Repblica de Corea y otros pases d e Asia oriental, ade-
ms de asegurar la existencia de los factores econmicos, sociales e
institucionales fundamentales, ha n utilizado toda una gama d e
i ns t r ument o s para la promocin del m er c a d o . En a l guno s casos,
las intervenciones han sido bas t ant e complejas, p o r ejemplo, el
u s o d e s ubvenc i ones en forma muy estratgica. Otras interven-
c i o nes , c o m o la promocin d e las exp o r t a c i o nes y los incenti-
vo s especi al es a la infraestructura, ha n s i d o d e alcance ms
limitado. La sabidura en la eleccin d e las i nt er venc i ones ms
a p r o p i a d a s y la eficacia en su aplicacin revisten importancia
crtica; la a d o p c i n d e polticas i na d ec ua d a s en las reas del c o -
mercio, el crdito y la industria p u e d e t ener y d e hec ho ha
t eni d o consecuencias muy perjudiciales. Muchos pases en
d es a r r o l l o a d o p t a r o n polticas industriales agresivas desafortu-
na d a s , c o n resultados desastrosos. Las na c i o nes q u e han aplica-
GA PPn.
8
9. M ayo/A gosto 1997
d o con xito una poltica industrial dinmica s on las q u e c o nt a -
b a n c o n una slida c a p a c i d a d institucional.
Gestin de la privatizacin
Una normativa c ui dados ament e estructurada y otras iniciati-
vas gub er na m ent a l es p u e d e n impulsar el crecimiento del mer-
c ado. Pero en m uc ho s p a s es este p r o c es o p u e d e ser muy
lento, p u e s la iniciativa privada est a merced d e las relaciones
d e enfrentamiento ent r e Estado y mercado, her ed a d a s del pasa-
d o . Adems, las em p r es a s estatales improductivas a m enud o
constituyen una p es a d a carga para las finanzas es t a t a l es . Una
solucin obvia e s la privatizacin. Lo q u e oc ur r e es q u e , en ge-
neral, es ms fcil vend er los activos del Estado c u a n d o se dan
condi ci ones p r o p i c i a s para el desarrollo del sector p r i va d o . Por
es o, en casos c o m o los d e China, Corea y T aiwn (China) se ha
o p t a d o p o r n o d a r mxima prioridad a la privatizacin y permi-
tir q u e el sector p r i va d o crezca en t o r no al sector estatal. No
obs t a nt e, es p o s i b l e q u e n o s e pueda seguir ese camino en los
lugares donde la presin fiscal e s muy fuerte y d o n d e la pr es en-
cia d e em p r es a s estatales ineficientes impide la necesaria rees-
tructuracin gener a l d e la economa.
La exper i enci a ha demos t r a do q u e la forma en q u e s e lleva
a c a b o la privatizacin influye d e forma trascendental en los resul-
tados finales. Los factores clave son la transparencia del proceso, la
aceptacin por parte d e los empleados, la generacin d e una am-
plia base de propiedad y la implantacin d e reformas normativas
apropiadas. En los casos en que la privatizacin se ha aplicado con
cautela, son ya visibles los resultados positivos, por ejemplo, en
Chile y la Repblica Checa. Si bien su importancia en la estrategia
para la promocin del mercado puede variar de un caso a otro,
muchos pases en desarrollo q u e desean reducir la magnitud d e su
desmesurado sector estatal deben conceder mxima prioridad a la
privatizacin. Un p r o c es o d e privatizacin bien administrado
p r o d uc e gr a nd es beneficios econmicos y fiscales.
D eterminacin de los lmites de la accin estatal
La clave para la apl i caci n de las polticas en forma previsi-
ble y c o he r e nt e es la armona entre la capacidad d e las institucio-
nes estatales y su act uaci n. Los Estados c o n un nivel suficiente
d e desarrol l o s uel en t ener una considerable c a pa c i da d adminis-
trativa, y sus sistemas institucionalizados d e p e s o s y c o nt r a p e-
sos i mpi den la a d o p c i n d e medidas arbitrarias al mismo
t i emp o q u e b r i nd a n a las organizaciones estatales la flexibilidad
necesaria para realizar su cometido. En cambi o, los Estados con
instituciones ms d b i l es quizs prefieran pecar d e falta d e fle-
xibilidad y exc es o d e cont r ol . Pueden hacerl o en d o s maneras:
139
Reformar el Estado
Mediante la aplicacin d e no r m a s autorrestrictivas que
especi f i quen con precisin el mbito d e las polticas y las
incorporen en mecanismos cuya derogacin sea costosa.
Ejemplos d e estos mecanismos en la esfera d e la poltica
monetaria son los acuerdos regionales que entraan el uso
d e una moneda comn, como el existente entre los pases
francoparlantes d e frica, o las juntas cuasimonetarias,
c o mo la d e la Argentina. Los contratos firmes de compra
(sin derecho d e rescisin) con productores independientes
d e energa elctrica c um p l en una funcin semejante en
la r egl ament ac i n d e los servicios pblicos.
Mediante a c uer d o s d e as oc i ac i n con em p r es a s e indi-
vi d uo s . Por ejemplo, en el c a m p o de la poltica indus-
trial, los Estados p u e d e n fomentar la colaboracin
d e n t r o del p r o p i o sector p r i va d o ; en el d e la reglamen-
t a c i n financiera, p u e d e n ofrecer a la banca incentivos
p a r a q u e a c t e c o n p r ud enc i a , y, en l o q u e s e refiere a
la p r o t ec c i n del med i o a m b i ent e, p u e d e n difundir in-
formacin para estimular la pr es ent a c i n d e iniciativas
c i ud a d a na s de abajo arriba*.
Los p a s es en transicin d e b e n ha c er frente a un desafo es -
p ec i a l : n o es t n c a m b i a nd o sl o las funciones, c o mo c o ns e-
c uenc i a d e la a d o p c i n d e sistemas b a s a d o s en el mercado;
t a m b i n s e es t n transformando las c a p a c i d a d es . Algunos pases
e n t r ans i ci n c o ns er va n c a p a c i d a d es e n forma d e per s ona l cali-
ficado y e q u i p o utilizable, p e r o no es t n d eb i d a m ent e organiza-
d o s p a r a el d e s e m p e o d e s us nueva s funciones. En ocas i ones
s e e n c u e n t r a n ejemplos aislados d e cali dad en m ed i o d e un mar
d e m ed i o c r i d a d . En es o s casos, la b s q u e d a d e una mayor efi-
cacia resulta al mismo t i emp o ms fcil y ms difcil: ms fcil,
p o r q u e el p u n t o d e partida d e la c a p a c i d a d n o es d ema s i a d o
bajo; ms difcil, p o r q u e para reconstrui r la capacidad hay que
c a mb i a r las a c t i t ud es . La reforma n o consiste s i mpl ement e en
a s i gna r a las p er s o na s nueva s r es p o ns a b i l i d a d es .
Revitalizacin d e las
instituciones estatales
Rec o no c er la c a p a c i d a d real del Estado, quiz muy escasa,
n o significa aceptarla para s i emp r e. La segunda tarea clave d e la
reforma d el s ec t or estatal consiste en revitalizar su capaci dad
instiaicional ofreciendo a los funcionarios pblicos incentivos
para mejorar su rendimiento y, al mismo tiempo, manteniendo
a raya las posibles arbitrariedades.
A los p a s es les resulta difcil es t a b l ec er las instituciones ne-
c es a r i a s p a r a as egur ar la eficiencia d e su sector p b l i c o . Una d e
las r a z o ne s d e esa dificultad es d e o r d e n poltico. Por ejemplo,
140
es posible que haya fuertes intereses em p ea d o s en mant ener
un statu quo injusto e ineficiente, mientras que los perjudicados
por esa situacin quizs n o estn en condiciones d e ejercer p r e-
siones eficaces para cambiarla.
Ahora bien, el problema d e la ineficiencia o corrupcin cr-
nicas no e s exclusivamente d e carcter poltico. Con frecuencia,
los polticos y o t r o s car gos pblicos tienen fuertes incentivos y
un sincero d e s e o d e mejorar el sector pblico. Pero la gestin
d e una burocraci a es una tarea compleja, para la q u e n o se
pueden ofrecer s o l uc i o nes claras e inequvocas. En realidad,
para establecer instituciones que aseguren la eficacia del sector
pblico e s preciso resolver toda una serie d e problemas bsicos
d e comportamiento que distorsionan los incentivos y, en ltima
instancia, llevan a resultados insatisfactorios. Segn las circuns-
tancias, s o n tres los t i pos bsicos d e incentivos que s e p u e d e n
utilizar para luchar contra est os problemas ms profundos y
mejorar la c a p a c i d a d (Grfico 2). Son los siguientes:
nor mas y c o nt r o l es eficaces;
ms c ompet enc i a , y
consulta y participacin ciudadana.
Normas y controles eficaces
A largo plazo, para crear un clima general d e responsabili-
dad se necesitan mecani smos formales de control, anclados en
las instituciones estatales bsicas. El p o d er p u e d e dividirse ya
sea entre l os r ga no s judiciales, legislativos y ejecutivos del Es-
t ado, o ent r e las autoridades centrales, provinciales y locales.
Cuanto ms amplia es la separacin d e poderes, mayor es el nme-
ro d e instancias de control que pueden evitar las medidas estatales
arbitrarias. Pero la existencia d e mltiples instancias d e control
es una espada d e d o b l e filo, p ue s p ued e hacer que resulte tan
difcil modificar las no r ma s perjudiciales como las beneficiosas.
En muchos pases en desarrollo la supervisin legislativa y
judicial del p o d er ejecutivo es dbi l . La fijacin d e metas y la
vinculacin d e stas con las polticas necesarias para su c o ns e-
cucin son a veces p o c o claras, las legislaturas a d o l ec en d e falta
d e informacin y c a p a c i d a d , y la i ndependenci a d e la judicatura
est en ent r ed i c ho . Un p o d e r judicial i nd ep end i ent e es vital
para asegurar que los p o d er es legislativo y ejecutivo asuman su
plena responsabilidad a nt e la ley, y para interpretar y hacer cum-
plir las disposiciones d e la Constitucin nacional. Es fcil redactar
leyes; luego, hay q u e hacerlas cumplir para que el pas p ued a
disfrutar de los beneficios privativos del Estado d e Derecho. Se
requiere m uc ho t i em p o para establecer estas instituciones d e
control, pero a corto plazo se pueden sustituir con mecanismos d e
compromiso s upr a na c i ona l es , c o mo los sistemas d e adjudicacin
o las garantas d e los organismos internacionales.
GA PPn.9. M ayo/A gosto 1997
El E a a d o e n u n m u n d o e n t r a ns f o r ma c i n
Normas y controles
Por ejemplo:
independencia de la judicatura
Organismos de vigilancia
M ayor competencia
Por ejemplo:
Prestacin d e servicios
competitivos
O pinin y participado
Por ejempl o:
Consejos deliberativos
Copr oducci n
T oda estrategia eficaz encaminada a revitalizar el sector p-
blico d eb er hacer especial hincapi en aminorar las opor t uni -
d a d e s d e corrupcin recortando las facultades discrecionales.
T o d a s las medidas d e poltica orientadas a reducir los controles
al comercio exterior, eliminar las barreras que obstaculizan el
a c c es o d e la industria privada y privatizar em p r es a s estatales en
una forma que asegur e la competencia son beneficiosas en la
lucha contra la corrupcin (Grfico 3). En es t e t er r eno hay que
actuar con decisin: las reformas que abr en o p o r t uni d a d es para
la participacin d e la empresa privada en s ec t o r es d e la ec o no -
ma q u e le est aban vedados, p er o que dejan es e a c c es o a la dis-
crecionalidad d e los funcionarios pblicos en vez d e establecer
p r o c es o s abiertos y competitivos, crean tambin eno r mes posi-
bilidades d e corrupci n. Un sistema formal de pesos y contrape-
sos puede coadyuvar asimismo a reducir la c o r r up c i n existente
en los medios oficiales, p er o , p o r s solo, casi nunca resulta su-
ficiente. Las reformas d e la a d m i ni s t r a c i n p b l i c a , la a d o p -
c i n d e m e d i d a s par a r ed uc i r el c l i ent el i s mo poltico y una
mejor remuneracin d e la administracin pblica han a yud a d o
t ambi n a reducir la corrupcin, ya q u e han incentivado a los
funcionarios pblicos a actuar d e a c uer d o con las normas esta-
bl eci das.
En los casos en que la corrupcin est muy arraigada, ser
necesar i o despl egar esfuerzos muc ho ms i nt ens os para elimi-
nar esa lacra. Estos esfuerzos d eb en centrarse en el seguimiento
ms eficaz d e la actuacin de los medios oficiales tanto por ins-
tituciones reconocidas como por individuos y en la sancin d e
las infracciones p o r los tribunales. La comisin i nd ep end i ent e
contra la corrupcin que funciona en H ong Kong (China, a par-
GAPP n.
9
9- Mayo / Agosto 1997
tir del 1 d e julio d e 1997) es un ejemplo el o c uent e d e lo que se
p ued e conseguir con es t e enfoque. Asimismo, las reformas im-
plantadas r ec i ent em ent e en Uganda han i nc o r p o r a d o varios de
los el ement o s d e la estrategia de lucha contra la corrupcin
aqu es b o za d a , y se ha n o b t eni d o resultados a l ent a d o r es . Estos
mismos mecanismos podr an aplicarse en t o d o el m und o : pes e
a todas las afirmaciones en sentido contrario, la cor r upci n no
es un problema vi nc ul a d o a una cultura especfica. Para comba-
tirla habr que luchar en varios frentes y recabar una mayor
participacin del sector pr i vado y la sociedad civil. El q u e so-
borna es tan r es p o ns a b l e c o m o el s o b o r na d o y, p o r lo t a nt o , la
imposicin d e fuertes s a nc i o nes a las emp r es a s naci onal es e in-
ternacionales d e b e formar p a r t e de la solucin.
A lentar la competencia
Los go b i er no s p u e d e n incrementar su capacidad y eficacia
a l ent a nd o una c ompet enc i a mucho mayor en diversas esferas:
en los p r o c es o s d e cont rat aci n y d e ascensos, en la formula-
cin d e las polticas y en la forma en que prestan sus servicios.
Mayor competencia dentro de la Administracin Pblica
Un factor fundamental para la eficacia del Estado es la existencia
d e un cuerpo d e funcionarios capaz y motivado, tanto si se dedican
a la formulacin d e polticas como a la prestacin d e servicios
o a la administracin d e contratos. Para motivarlos a actuar en
141
Reformar el Estado
ndice de corrupcin
4
3
2
1
1
Bajo Mediano Alto
ndice relativo a la distorsin de las polticas
ndice de corrupcin
4
3
2
-
-
Bajo Mediano Alto

ndice relativo a las contrataciones basadas
en los mritos
ndice de corrupcin
4
3
2
Bajo Mediano Alto

Previsibilidad del ndice relativo a la judicatura
ndice de corrupcin
4
3
2
Bajo Mediano Alto

R elacin entre los sueldos de la
administracin pblica y los del
sector manufacturero
Nota: La puntuacin de cada ndice es el promedio de un grupo de pases. Vanse otros detalles y las definiaones de los ndices en la Nota tcnica Los valores ms altos del ndice de corrup-
cin revelan un mayor nivel de corrupcin; lo mismo ocurre con las dems variables. El panel superior de la izquierda se basa en una correlacin simple, correspondiente a 39 pases industriales
y en desarrollo durante 1984-93 (ndice relativo a la distorsin de las polticas) y en 1996 (ndice de corrupcin) El panel superior de la derecha se basa en una regresin, con datos correspon-
dientes a 5 9 pases industnales y en desarrollo durante 1996. El panel inferior de la izquierda se basa en una regresin en la que se utilizan datos correspondientes a 35 pases en desarrollo du-
rante 1970-90. El panel inferior de la derecha se basa en una correlacin simple correspondiente a 20 pases industriales y en desarrollo desde los ltimos aos ochenta a los primeros noventa;
los datos sobre los salarios son promedios.
Fuente: Clculos del personal del Banco Mundial.
forma eficiente se p ue d e n combi nar los siguientes mecanismos
o r i ent a d o s a estimular la c ompet enc i a interna:
un sistema d e contratacin b a s a d o en los mritos, no
en el favoritismo;
un sistema d e a s c ens o s i nt er nos tambin fundamentado
e n los mritos, y
una r emuner aci n suficiente.
En el siglo X IX t oda s las na c i o nes q u e cuentan hoy con una
firme tradicin industrial c o m enza r o n a establecer moder nas
b ur o c r a c i a s profesionales a s ent a d a s en es t os principios. Ms re-
c i ent em ent e, los han a d o p t a d o t ambi n muchos pases d e Asia
142
oriental, q u e han transformado unas burocracias dbiles, corruptas
y basadas en el clientelismo poltico en sistemas que funcionan
razonablemente b i en. Pero muchos pases en desarrollo n o ne-
cesitan buscar mo d el o s en otras naciones ni remontarse a la
historia: p ue d e n encont r ar l os en sus propias instituciones. Por
ejemplo, los b a nc o s centrales a m enud o funcionan eficazmente
y siguen s i end o c o m p et ent es aun en los casos en q u e se han
deteriorado todas las dems instituciones. Estos organismos fun-
cionan satisfactoriamente por las razones antes mencionadas.
Estn menos sujetos a injerencia poltica. T ienen objetivos limi-
tados pero claros. Reciben recursos y capacitacin suficientes. Y
su personal suele estar mejor r emuner ado que el de otras d e-
pendencias gub er na ment a l es .
GAPP n.
9
9. Mayo / Agost o 1997
La comparaci n ent r e los d a t o s d e distintos p a s es revela
q u e las burocracias ms capaces son las q u e c uent a n c o n siste-
mas d e contratacin y promocin ms compet i t i vos y b a s a d o s
en los mritos y niveles ms el evados d e r emuner a c i n. En va-
rios pases (Filipinas y Kenya, p o r ejemplo) est muy arraigada
la prctica d e efectuar los nombr ami ent os t e n i e n d o en cuenta
c o ns i d er a c i o nes polticas, mientras q u e o t r o s , c o m o Corea, s e
han beneficiado c o n la utilizacin d e p l a nes d e contratacin y
a s c ens o s muy competitivos q u e r ec o m p ens a n explcitamente
los mritos. En el actual p r o c es o d e reforma d e Filipinas se es -
tn exa m i na nd o estos problemas con el fin d e mejorar la capa-
cidad d e la administracin pblica. En gener a l , los pases con
sistemas d b i l es d e pesos y c o nt r a p es o s t i enen q u e hacer ms
hi nc api en la transparencia y la competitividad. La experiencia
d e a l guna s economas d e Asia oriental con un gran crecimiento
ec o n m i c o tambin demuestra q u e la meritocracia y la recom-
p ens a a largo plazo de los mritos profesionales a yuda n a crear
un sent i mi ent o d e solidaridad o c o mp r o mi s o c o m n con las
metas colectivas. Esto reduce los costos d e transaccin contra-
d o s para hacer observar las limitaciones i nt ernas y contribuye a
forjar nexos internos y un espritu d e lealtad.
Los s uel d o s d e los funcionarios pbl i cos se ha n d et er i o r a d o
en muc ho s pases en desarrollo a causa d e la exp a ns i n del
e m p l e o en los niveles ms bajos d e formacin y d e las limita-
c i o nes fiscales q u e afectan al total d e los cost os salariales (Gr-
fico 4). El resultado ha sido una c o ns i d er a b l e c o mp r es i n d e las
estructuras salariales y uno s niveles d e r emuner aci n muy p o c o
competitivos para los funcionarios s up er i o r es , factores que difi-
cultan la contratacin y retencin d e per sonal c o m p et ent e. Al-
g u n o s pases, c o mo Uganda, han em p r end i d o reformas d e gran
a l c a nc e para recortar sustancialmente el exc es o d e per sonal ,
elevar la remuneracin media y ampliar la estructura salarial.
Pero muc ho s pases todava no han e m p e z a d o a a b o r d a r estos
p r o b l em a s .
Mayor competencia en la provisin de bienes y servicios pblicos
En muc ho s pases en desarrollo los sistemas d e prestacin
d e servicios son deficientes o inexistentes. Los polticos intervienen
a menudo en las actividades cotidianas d e los organismos pblicos
y el personal directivo tiene escasa flexibilidad. La obligacin de
rendir cuentas de los resultados es limitada. Adems, en muc ho s d e
es t o s pases el sector pblico goza d e m o no p o l i o , lo q u e limita
las p r es i o nes en favor d e una mayor eficiencia.
Para el establecimiento d e un sector p b l i c o eficaz en estas
circunstancias se requiere la apertura d e las pri nci pal es institu-
c i o nes gub er na ment a l es , a fin d e mejorar los incentivos en esfe-
ras q u e d ur a nt e mucho tiempo han es t a d o m o no p o l i za d a s p o r
el sector estatal. Decenas d e pases d e las Amricas, Europa y
GAPP n 9. Mayo / Agosto 1997
Grfico 4
Cuanto ms numerosos son los funcionarios pblicos
ms bajos suelen ser sus salarios
Promedio d e los salarios anuales d e los
funcionarios d e l go b i er no central c o mo mltiplo
del P1B per cpita
1 2 3 4
Empleo e n el sector estatal c o m o pr opor ci n
d e la p o b l a c i n (porcentaje)
Nota: Los datos corresponden a 96 pases industriales y en desarrollo durante varios aos a
principios del decenio de 1990. Vase la Nota tcnica.
Fuente: Documento de antecedentes de SCH IAVO-CAMPO, de TOMMASO y MUKH ERJEE.
Asia, a p r o ve c ha nd o los c a mb i o s tecnolgicos, han introducido
la competencia en las telecomunicaciones y la gener a c i n de
energa elctrica. El r es ul t a do ha sido la reduccin d e los costos
unitarios y la rpida exp a ns i n d e los servicios. Ot ro dispositivo
utilizado para estimular la competencia es la licitacin y subasta
d e los servicios p b l i c o s . Esta tendencia es significativa en las
naciones industriales (Reino Unido, Estado d e Victoria en Aus-
tralia), p er o tambin los pases en desarrollo estn em p l ea nd o
mecanismos d e esta ndol e para mejorar la eficiencia (manteni-
miento d e la red vial e n el Brasil, por ejemplo). Deb i d o a su es-
casa c a pa c i da d administrativa, algunos pases (Bolivia, Uganda)
prestan los servicios sociales mediante contratos c o n organiza-
ciones n o gub er na m ent a l es .
Existe una t end enc i a creciente a establecer or gani smos p-
blicos o r i ent a d o s a fines concretos y fundamentados en criterios
especficos d e d e s e m p e o , c o n objetivos ms claros y mayor
responsabilidad administrativa respecto de los productos o resulta-
dos. Entre las naciones d e alto ingreso el ejemplo ms impresio-
nante en este s ent i d o e s Nueva Zelandia, q u e ha desarticulado
sus gr a nd es ministerios con funciones mltiples y c r ea d o nume-
rosas uni d a d es o r i ent a d a s a objetivos especficos, cuyos directi-
vos t i enen cont rat os a plazo fijo y b a s a d o s en los resultados
pero goza n d e a ut or i da d para contratar y d es p ed i r al personal
as c o mo para realizar negociaciones colectivas. Singapur aplica
d es d e hace t i em p o un enf o que semejante, pl asmado en las jun-
143
Reformar el Estado
t a s oficiales b a s a d a s e n criterios especficos d e d e s e m p e o .
Ot r o s p a s es en desarrollo han adopt ado medidas similares; Jamai-
ca, por ejemplo, est es t a b l ec i end o organismos ejecutivos inspi-
r a d o s e n el m o d el o britnico.
Ahora bien, los pases con c o nt r o l es i nadec uados e insufi-
c i ent e c a p a c i d a d d e b e n p r o c ed er con cautela. En esas condicio-
nes , al ot or gar mayor flexibilidad a los ger ent es del sector
p b l i c o lo q u e se consigue es a um ent a r la arbitrariedad y la co-
r r up c i n, sin mejorar los r es ul t ados . Deb e t ener se p r es ent e tam-
b i n q u e para p o d er redactar y exigir el cumplimiento d e
c o nt r a t o s q u e ent r a a n la obt enc i n d e complejos resultados se
r equi er e p er s o na l especi al i zado, que escasea en muc hos pases
en d es a r r o l l o . Estos pases necesitan a nt e t odo mejorar el cum-
p l i mi ent o d e la normativa vigente e imponer una mayor respon-
sabilidad financiera en su sector pbl i co (c o mo han hec ho
Argentina y Bolivia), formular con mayor claridad los objetivos
y t a r ea s , e implantar sistemas d e medicin del d es em p eo
( c o m o e n los casos d e Colombia, Mxico y Uga nda ). A medida
q u e s e fortalezcan los sistemas d e medicin d e los resultados y
los c o nt r o l es exposte los insumos, podr d a r s e mayor flexibi-
lidad a los organismos a cambio d e q u e asuman ms responsa-
bi l i dad p o r los r es ul t ados .
A cercamiento del E stado a la sociedad
La eficacia del Estado es mayor c u a n d o s e escuchan las opi-
ni o ne s del sector empresarial y d e la ciudadana e n general y se
propicia la participacin d e a m b o s gr up o s e n la determinacin
y apli caci n de las polticas. Cua nd o los gobi ernos carecen d e
mec a ni s mo s para es c uc ha r estas o p i ni o nes , n o r es p o nd en a los
i nt er es es d e la pobl a c i n, en particular d e los gr up o s minorita-
rios y los p o b r es , a los que suele resultarles muy difcil hacer
or su voz e n las altas esferas del p o d e r . Es p r o b a b l e que ni si-
qui er a los go b i er no s mejor i nt enc i o na d o s p ued a n satisfacer las
nec es i d a d es colectivas en forma eficiente si no s aben cules
son es a s nec es i d a d es .
Escuchar a los ciudadanos
Para q u e haya participacin, hay q u e hacer llegar el sentir
d e los g r u p o s p o b r es y mar gi nados al centro mismo del proce-
s o d e formulacin d e polticas. En m uc ho s pases, la capacidad
d e los gr up o s para hacerse es c uc ha r est tan mal repartida
c o m o los ingresos. La disponibilidad d e ms informacin y una
mayor transparencia son el ement o s vitales para ent abl ar un de-
b a t e p b l i c o bien o r i ent a d o y para incrementar la confianza del
p u e b l o e n el Estado, t a nt o c ua nd o se examinan las prioridades
d e ga s t o c o m o c ua nd o se formulan los programas d e asistencia
social o s e o r d ena n los recursos forestales y de ot r o t i p o . Las
144
encuestas d e clientes (en la India, Nicaragua y T anzania) y las
cartas d e d er ec ho s c i uda da nos (en Malasia) constituyen nuevos
medios para hacer escuchar la voz de estos gr upos .
Las urnas electorales son el mecanismo ms arraigado d e
expresin d e la o p i ni n p o p ul a r . En 1974 slo 39 pases uno
d e cada cuatro eran democracias i nd ep end i ent es . Actualmen-
te, 117 pases casi d o s de cada tres escogen a sus dirigentes
en elecciones abiertas. Pero la celebracin de votaciones peridicas
no significa necesariamente que el Estado responda mejor a los
intereses d e la pobl aci n. Se precisan otros mecanismos para
asegurar q u e las i nqui et udes d e los gr up o s minoritarios y p o -
bres se reflejen en las polticas pblicas. La representacin d e
genuinas organizaciones intermediarias en los crculos encarga-
dos de la formulacin d e polticas es un primer pas o importante
para reflejar en ellas los intereses de la ciudadana. Estas organi-
zaciones, que s o n incluso ms eficaces en los niveles local y
provincial d e go b i er no , estn des pl egando una intensa activi-
dad en los pases en desarrollo, particularmente en aquellos en
que la actuacin del Estado ha s i do deficiente y en que no se ha
prohibido el establecimiento d e organizaciones de esta ndol e.
Ampliar la participacin
Cada vez hay ms indicios d e que los programas estatales
son ms eficaces c ua nd o se recaba la participacin d e los p r e-
suntos usuarios y c ua nd o se procura aprovechar el acervo so-
cial de la comunidad, en vez d e luchar contra l. Los beneficios
d e este enfoque para los organismos gubernamentales se mani-
fiestan en una ejecucin ms eficiente, una mayor sostenibilidad y
un mejor intercambio d e informacin. Los mejores resultados
obtenidos con los sistemas de saneamiento d e arrastre hidruli-
co en Recife (Brasil), con los p l a n e s d e vi vi end a s para la p o -
blacin p o b r e e n Port Elizabeth (Sudfrica), con los sistemas
d e ordenacin forestal en el e s t a d o d e Gujarat ( I nd i a ) y c o n
los servicios d e s a l ud e n Kartum (Sudn) son testimonio d e la
importancia de la participacin d e la poblacin local. Por el
contrario, las actividades impuestas d es d e arriba muchas veces
fracasan.
La formulacin d e las polticas en los pases p r s p er o s se
inscribe e n p r o c es o s consultivos que brindan a la sociedad civil,
a los sindicatos y a las empresas privadas oportunidades de parti-
cipacin y supervisin. En Asia oriental, algunos organismos d e-
liberativos b a s a d o s en la participacin del sector pblico y
privado por ejemplo, las reuniones mensuales d e promocin
d e exportaciones de Corea, el Comit consultivo nacional con-
junto pblico y privado d e T ailandia y el Consejo empresarial
d e Malasia constituyen medios tiles para la comunicacin d e
los resultados, el intercambio d e informacin y la coordinacin.
GAPPn.9. Mayo/Agosto 1997
El Estado e n un m und o e n transformacin
Delegar el poder, con ciertas precauciones
Normalmente, los gobi ernos estn ms centralizados en los
pas es en desarrollo que en los desarrollados. Sin em b a r go , con
al gunas exc ep c i o nes significativas, dur a nt e los ltimos 30 a o s
en los pas es en desarrollo las facultades para efectuar gastos
pbl i cos s e han d es p l a za d o ligeramente del nivel nacional a
o t r o s niveles d e go b i er no . En las naciones industriales s e ha o b -
s er va d o la tendencia contraria, es decir, hacia la centralizacin
d e es a s facultades. En esas observaciones no se t i ene en cuenta,
por s up ue s t o , la descentralizacin implcita en las recientes re-
formas d e los mercados que han reduci do claramente el p o d er
directo y los recursos del gobierno central en una amplia gama
d e pases.
La descentralizacin est p r o d uc i end o muchos beneficios en
China, la India, gran parte d e Amrica Latina y muc ho s otros lu-
gares del m und o . Este proceso p ued e elevar la calidad del siste-
ma d e go b i er no y hacer posible una mejor r epr es ent ac i n de
los intereses d e las empresas y los ci udadanos . Adems, la com-
petencia ent r e provincias, ciudades y localidades p u e d e alentar
la a d o p c i n d e polticas y programas ms eficaces. No obs t ant e,
hay que conjurar tres posibles peligros:
Mayor desigualdad. Existe la posibilidad d e que se
agraven las desigualdades regionales, lo q u e es motivo
d e gran pr eocupaci n en China, Rusia y Brasil. La mo-
vilidad d e la mano de obra constituye una solucin par-
cial para este problema, a unque casi nunca es fcil,
particularmente en pases con diversas et ni as en que
los inmigrantes no son siempre bien acogi dos.
Inestabilidad macroeconmica. Los gobiernos pueden
p er d er el control d e la poltica macroeconmica c ua nd o
la indisciplina fiscal a nivel local y regional obliga al
go b i er no central a efectuar frecuentes o p er a c i o nes d e
rescate, como ha sucedido en el Brasil.
Sumisin de los gobiernos locales a los grupos de inters.
Existe el grave peligro d e que los go b i er no s locales se
vea n domi nados por intereses especi ales, lo que dara
lugar a una utilizacin inadecuada d e los recursos y d e
la facultad coactiva del Estado.
Estos peligros demuestran, una vez ms, q u e el gobi er no
central d es em p ea siempre un p a p el vital en el mantenimiento
del desarrollo. El problema est en encontrar la a p r o p i a d a divi-
sin d e funciones ent r e las instancias centrales y los dems ni-
veles d e go b i er no .
O rientaciones estratgicas para la reforma
Para q u e el Estado responda mejor a los intereses de la p o -
blacin, es preciso desarrollar mecanismos q u e hagan posible
GA PPn. 9. M ayo / A gosto 1997
una mayor apertura y transparencia, incrementen los incentivos
para la participacin e n los asunt os pbl i cos y, si p r o c ed e, r e-
duzcan la distancia ent r e el gobi erno y los individuos y comuni-
dades cuyas nec es i d a d es est llamado a at ender . De ello s e
derivan cuatro imperativos generales q u e d eb en tener p r es ent es
las autoridades:
Entablar, c u a n d o sea opor t uno, un amplio d eb a t e p -
blico acerca d e la orientacin y prioridades bsicas d e
las polticas. Ello s u p o n e , como mnimo, una apertura
informativa a la o p i ni n pblica y el establecimiento d e
mecanismos d e consulta, como consejos deliberativos y
comits p o p ul a r es , para recoger los p unt o s d e vista d e
los gr up o s afectados y d a r a c o no c er sus preferencias.
Estimular, c u a n d o sea posible, la participacin directa
d e los usuarios y otros beneficiarios en el d i s eo , eje-
cucin y seguimiento d e las actividades locales relacio-
nadas con los b i enes y servicios pblicos.
Cuando se c o ns i d er e aconsejable la descentralizacin,
pr oc eder s i empr e e n forma escalonada y / o sectorial
em p eza nd o p o r las esferas q u e la necesiten con mayor
urgencia. Deb er n introducirse tambin mecanismos efi-
caces d e segui mi ent o y adoptarse slidas normas inter-
gub er na ment a l es para frenar la arbitrariedad e n los
niveles central y local.
A escala local, hacer especial hincapi en los mecanismos
y en los incentivos horizontales en las relaciones del go-
bierno con el r es t o d e la comunidad que contribuyan
a fomentar la responsabilidad y la competencia.
Evidentemente, una estrategia d e mayor apertura y d es -
centralizacin tiene sus peligros. Cuanto ms numerosas sean
las o p o r t uni d a d es d e participacin, tanto mayores sern las rei-
vindicaciones que se formulen al Estado. Esto p u e d e incremen-
tar el riesgo d e una excesiva influencia p o r parte d e intereses
especiales ms agresivos o d e parlisis total. No se p u e d e per-
mitir que el acercamiento del Estado a algunos gr up o s lo separe
todava ms de ot ros. Asimismo, si no se a d o p t a n normas claras
para la imposicin d e limitaciones a los diversos niveles de go-
bierno y no se es t a b l ec en incentivos para el incremento de la
responsabilidad a nivel local, la crisis de gobemabilidad que aflige
a muchos gobiernos cent ral i zados se transmitir a los otros nive-
les. Pero hay ciertas medi das q u e p ued en adoptarse sin peligro
para p o ner en marcha el p r o c es o de reforma; entre ellas cabra
mencionar el us o d e la informacin y la b s qued a del consenso
para hacer dicho p r o c es o comprensible a los ciudadanos y a las
empresas y aumentar sus probabilidades d e xito.
145
Reformar el Estado
Ms all d e las fronteras
na c i o na l es : c m o facilitar la
a c c i n colectiva a escala
mund i a l
La globalizacin representa una amenaza para los Estados
d b i l es o go b er na d o s c a p r i c ho s a ment e. Pero es tambin una
o p o r t uni d a d para que los Estados eficientes y disciplinados con-
sigan niveles ms altos d e desarrollo y bienestar econmico, y
a c ent a la necesi dad d e c o o p er a c i n internacional eficaz en la
b s q u e d a d e una actuacin colectiva d e alcance mundial.
A pertura a la com petencia ex terna
Si b i en el Estado todava p u e d e definir las polticas y nor-
mas aplicables a qui enes estn d e n t r o d e su jurisdiccin, sus
d ec i s i o nes se ven cada vez ms influidas por los acont e-
c i mi ent o s mundiales y los a c uer d o s internacionales. Las perso-
na s ahor a gozan d e mayor movilidad, tienen un nivel ms alto
d e instruccin y estn mejor informadas sobre lo que ocurre en
o t r o s l ugar es . Adems, el h e c h o d e participar en la economa
mundi al dificulta todava ms la arbitrariedad gubernamental,
r e d uc e la capacidad del Estado d e gravar el capital y somete las
polticas monetarias y fiscales a un exa men mucho ms riguroso
p o r p a r t e d e los mercados financieros.
El p r o c es o d e globalizacin no ha concluido: todava no
ha a l c a nza d o a una b uena p a r t e d e la economa mundial. Alre-
d e d o r d e la mitad d e la poblaci n del m und o en desarrollo ha
q u e d a d o al margen del a um ent o , t a nt a s veces menci onado, del
vo l um en del comercio internacional y d e los flujos d e capital
iniciado a principios d e los a o s o c hent a . En p a r t e, es com-
p r ens i b l e q u e los go b i er no s vacilen a nt es de optar por la aper-
tura a la economa mundial. La participacin en esa economa
sin fronteras, al igual que la descentralizacin, acarrea riesgos
a d e m s d e o p o r t uni d a d es . Por ejemplo, p ued e hacer que los
p a s es s ea n ms vulnerables a c o nmo c i o nes relacionadas con
los p r ec i o s ext er no s o a i mpor t ant es desplazamientos desesta-
b i l i za d o r es d e los flujos d e capital. Ello da una importancia d e-
cisiva a la actuacin estatal, t a nt o p a r a hacer frente a esas
c o nm o c i o nes como para ayudar a los individuos y a las emp r e-
s a s a a p r o vec ha r las o p o r t uni d a d es q u e brinda el mercado
mund i a l . Sin emb a r go , n o d e b e n exagerarse las dificultades re-
l a c i o na d a s con la globalizacin, en particular si se comparan
c o n los riesgos que s u p o n e la total exclusin d e es e pr oceso.
146
La falta de apertura tiene un precio: una diferencia cada vez
mayor ent r e el nivel d e vida de los pases que han o p t a d o por
la globalizacin y los que no lo han hec ho . A fin d e incremen-
tar su nivel de ingreso, los pases que no se han s uma d o a ese
proceso t end r n que aplicar polticas internas acertadas e incre-
mentar la capacidad del Estado. La integracin proporciona un
slido a p o y o para esas polticas y ampla sus beneficios, per o
no puede reemplazarlas. En est e sentido, la globalizacin co-
mienza e n el interior de los pases. Pero hay instituciones multi-
laterales, como la Organizacin Mundial del Comercio, que
pueden cumplir la importante misin de incentivar a los pases
para que d en el salto hacia la globalizacin.
Promover una actuacin colectiva mundial
La integracin mundial ha hecho tambin que se reclame la
cooperacin d e los Estados para luchar contra amenazas inter-
nacionales como el recalentamiento del planeta. Las diferencias
econmicas, culturales y d e otra ndole que existen entre los
pases p u e d e n hacer que esa cooperacin resulte difcil y, en
ocasiones, imposible. No obstante, es indudable que se precisa
una colaboracin ms estrecha al menos en cinco esferas im-
portantes q u e trascienden las fronteras nacionales:
Solucin de las crisis regionales. La amenaza de un con-
flicto nuclear entre las superpotencias ha c edi do el
p a s o a una proliferacin d e conflictos d e menor enver-
gadur a, que acarrean costosos problemas d e socorro a
refugiados y d e rehabilitacin. No existe ningn meca-
nismo internacional slido para solucionar estos con-
flictos o impedir que se produzcan. En la formulacin
d e la poltica econmica y social es necesario realizar
u n anlisis ms integrado de la forma en que las polti-
cas estatales (y la asistencia internacional) ayudan a
a b o r d a r los conflictos incipientes.
Promocin de la estabilidad econmica mundial. Existe
una creciente pr eocupaci n acerca de los posibles efec-
t o s desestabilizadores de los cuantiosos y rpidos movi-
mientos d e capital d e cartera, en particular en los casos
e n que una crisis sufrida por un pas p ued e ext ender s e
a otros mer c a dos . Se ha sugerido el establecimiento de
diversos mecanismos internacionales para evitar estos
p r o b l em a s , y recientemente el Fondo Monetario Inter-
nacional ha c r eado un nuevo servicio para ayudar a sus
pa s es miembros a hacer frente a sbitas crisis financie-
ras. Pero la mejor proteccin para los pases ser la
aplicacin d e polticas econmicas p r ud ent es y flexi-
b l es . La creciente movilidad laboral internacional est
p l a nt ea nd o tambin numerosos problemas q u e requie-
ren una actuacin colectiva internacional.
GA PPn.
e
9. M ayo / A gosto 1997
El E stado en un mundo en transformacin
Proteccin del medio ambiente. Entre los apremiantes
pr obl ema s ambientales d e alcance mundial es t n los
cambios climticos, la prdida d e bi odi versi dad y la
proteccin d e las aguas internacionales. La accin co-
lectiva internacional p ued e ayudar en es t e s ent i d o ha-
c i end o posible una mejor coor di naci n, una mayor
sensibilizacin d e la opinin pblica, una transferencia
ms eficaz d e tecnologa y prcticas na c i o na l es y loca-
les ms eficaces. Pero el pr ogr eso es l ent o, p o r lo que
existe el temor d e que tendr que ocurrir una gr ave ca-
tstrofe ecolgica para que los pases t o men medi das
c o nc er t a d a s en esta esfera.
Fomento de la investigacin bsica y generacin de co-
nocimientos. El Gr up o Consultivo s o b r e Investigaciones
Agrcolas Internacionales (CGIAR), que s e est revitali-
za nd o para p o d er dar respuesta a los nuevo s desafos
surgidos e n relacin con la pr oducci n d e alimentos,
ha d emo s t r a d o que es posible crear y difundir la t ec no -
loga medi ant e una accin colectiva internacional. Es
p r ec i s o elaborar mecanismos similares d e consulta para
a b o r d a r ot r os problemas acuciantes d e investigacin en
las r ea s d e la proteccin ambiental y la salud.
Mayor eficacia de la asistencia internacional para el de-
sarrollo. Para que sea ms eficaz, la ayuda exterior
d e b e estar ms estrechamente vinculada con las polti-
cas d e los pases receptores. Los organismos d e asistencia
deben atribuir gran prioridad a la canalizacin sistemti-
ca d e recursos a los pases p o b r es que aplican polticas
acer t adas y han mostrado su firme c o mp r o mi s o con el
fortalecimiento institucional.
Eliminacin d e los
obstculos a la reforma d el
Estado
La historia d e la reforma del Estado en las actuales naci ones
industriales es motivo d e esperanza y d e reflexin para los
pases en desar r ol l o. H asta el siglo p a s a d o , los pases d e Europa
y Amrica del Norte y el Ja p n exp er i ment a b a n m uc ho s d e los
pr obl ema s q u e ahora parecen mermar la eficacia del Estado en
el m u n d o e n desarrollo. Con el tiempo, s up er a r o n es o s p r o b l e-
mas y se convirtieron e n Estados mo d er no s d o t a d o s d e sistemas
profesionales. Ello nos permite concebir es p er a nza s . Per o tam-
bi n no s obliga a reflexionar, p ues el fortalecimiento institucio-
nal es u n l a r go p r o c e s o . T uvi er o n que transcurrir casi 25 a o s
para que arraigaran las reformas de la restauracin Meiji, que
GAPP n. 9- Mayo / Agosto 1997
puso al Japn en la senda del desarrollo. Si bien es posible lograr
un Estado ms eficaz, el proceso e s lento y requiere un compromi-
so poltico inquebrantable. Para ello, hay q u e actuar sin pr di da
d e t i emp o .
Durante los ltimos 15 a o s muchos gobi er nos han r es-
p o nd i d o a las p r es i o nes internas y externas implantando trascen-
dentales reformas para mejorar su eficacia. Las modificaciones d e
la poltica macroeconmica relacionadas con los t i pos d e
cambio y la poltica fiscal y comercial son, en general, las
que se ha n aplicado con mayor rapidez. Estas reformas, a u n q u e
tienen r ep er c us i o nes polticas, n o exigen una transformacin ra-
dical d e las instituciones. Un p e que o nc l eo d e tecncratas
c o mp et ent es p u e d e aplicarlas e n breve pl a zo, muchas vec es
por decr et o. Lo nico q u e ha c e falta es la voluntad poltica d e
cambiar. Otras reformas, relacionadas c o n el s i s t ema no r m a t i -
vo , los s er vi c i o s s o c i a l e s , las f i n a n z a s , la i n f r a e s t r u c t u r a y
l a s o b r a s p b l i c a s , n o p u e d e n i m p l a n t a r s e t a n v e l o z m e n -
t e p o r q u e s u p o n e n la modificacin d e estructuras instituciona-
les establecidas para finalidades diferentes y que responden a
reglas del juego distintas. Este tipo de reformas institucionales entra-
a cambios dolorosos en la forma de pensar y actuar d e los orga-
nismos gubernamentales y, con frecuencia, exige tambin un
replanteamiento total d e sistemas ancestrales d e clientelismo
poltico y c or r upc i n. Pero, si realmente se desea mejorar la ca-
pacidad del Estado, el cambio es irrenunciable. La combinacin d e
ambos el ement os polticas acertadas e instituciones estatales
que puedan aplicarlas c o n mayor eficacia permite un desarro-
llo econmico muc ho ms r p i d o (Grfico 5 ).
La implantacin d e reformas profundas, como las men-
cionadas, requerir m uc ho t i em p o y esfuerzo en gran parte d e
los pases en desarrollo, y el programa d e accin acusar nota-
bles diferencias d e una s r egi o nes a otras (Recuadro 3). La refor-
ma tropezar tambin c o n una fuerte o p o s i c i n poltica. Pero se
p ued e dar un i m p o r t a nt e p a s o inicial f or t al eci endo los orga-
nismos c ent r a l es y su c a p a c i d a d d e formulacin d e polticas
est rat gi cas, a u m e n t a d o la t r a ns p a r enc i a y la c o m p et enc i a ,
d es gl o s a nd o a c t i vi d a d es y o r ga ni s m o s c uyo s r e s u l t a d o s p u e -
d a n es p ec i f i c a r s e f c i l m ent e, c o n t a n d o ms con la opinin
d e los usuarios sobre los servicios recibidos y colaborando con
los sindicatos en la formulacin d e programas que permitan a los
trabajadores buscar la s egur i d a d en el cambio ms que la segu-
ridad frente al cambio.
Cundo se produ cen las reformas?
Las limitaciones y los conflictos d e distribucin firmemente
arraigados en las instituciones estatales son la causa q u e explica
p o r qu son t ant os los pases que no llegan a introducir refor-
mas. Pero esas instituciones n o son inmutables. En definitiva, el
cambio se p r o d uc e c u a n d o l o s incentivos para des hacer s e de
147
Reformar el Estado
( S s M n t a G Q J $ o%ft)
Crecimiento del PIB
per rpita
(por cent aje anual)
Baia distorsin
d e las polticas
Alta capacidad Baja capacidad ^ distorsin
d e las polticas
Nota: Cada tasa de crecimiento representa el promedio de un grupo de pases. Los resultados se basan en una regresin, con datos de panel correspondientes a 94 pases industriales y en desa-
r r o l l o durante 1964-93, con controles para la educacin, el ingreso y otras variables. Vanse ms detalles en la Nota tcnica.
Fuente: Documento de antecedentes de COMMANDER, DAVOODI y LEE.
las polticas y mecanismos institucionales her ed a d o s del p a s a d o
p es a n ms q u e los q u e aconsejan su mantenimiento. El impulso
para la reforma p u e d e p r o c ed er d e una crisis econmica o d e
una a mena za externa o d e la instauracin de un nuevo gobier-
no c on m eno s intereses c r ea d o s en el sistema ant i guo. Pero la
reforma p u e d e verse d emo r a d a si qui enes detentan el p o d er se
aferran a polticas t r a s no c ha d a s p o r q u e as defienden sus pr o-
p i o s i nt er eses (o los d e sus al i ados). A veces el retraso p ued e
ser d o l o r o s a m ent e largo, c o m o en H ait en la poca d e los Du-
valier, o act ual ment e en el Zaire.
El ejemplo d e los pases veci nos p u e d e ser tambin un p o -
d e r o s o acicate para el c a mb i o . La o l ea d a de reformas que est
t r a ns f or ma ndo Asia oriental y Amrica Latina y gran parte d e
Europa oriental y la antigua Unin Sovitica demuestra clara-
m ent e la existencia d e efectos en cadena. La amenaza de quedar-
se atrs p ued e incitar a los pases a mejorar el funcionamiento
d e su bur ocr aci a. Pero las investigaciones realizadas no han ex-
p l i c a d o todava p o r q u a l gunos pases reaccionan ante las cri-
sis y o t r o s n o . Por ejemplo, por q u la tolerancia p o p ul a r d e la
inflacin es , al parecer, m uc ho m eno r en Asia q u e en ciertas
p a r t es d e Amrica Latina? Por q u algunos pases reaccionan
m uc ho a nt es q u e otros a nt e una situacin de deterioro econmi-
co? En muchos casos se p ued e prever c und o s e va a em p r end er
la reforma o , al meno s , si sta se va a producir o no te-
n i e n d o en cuenta a qui nes va a beneficiar o a perjudicar. El
p r o c e s o d e reforma t i ene p o c o aliciente si los beneficiados no
148
pueden c o mp ens a r a los perjudicados. Pero aun en los casos en
q u e las posibles ventajas son mayores que los inconvenientes,
p ued e ser difcil p r o c ed er a la reforma si los beneficios se distri-
buyen ent r e un gran nmero de personas, mientras que los per-
judicados, a unque menos numerosos, constituyen un gr up o
influyente y capaz de hacerse escuchar. Otro problema es que a
menudo los beneficios slo se hacen realidad en el futuro,
mientras q u e las prdidas son inmediatas. Sin embar go, hay
ocasiones en q u e la situacin se ha deteriorado t ant o q u e son
muchos ms los beneficiados que los perjudicados. En esos ca-
sos la reforma p u e d e producir inmediatamente beneficios eco-
nmicos y polticos.
Cmo consegu ir apoyo para las reformas?
Los dirigentes y minoras selectas interesados en impulsar la
reforma p u e d e n acelerar ese proceso a d o p t a nd o decisiones que
amplen las posibilidades de eleccin de los c i udadanos , hagan
percibir ms claramente los beneficios y garanticen q u e las pol-
ticas tengan ms en cuenta a t odos los gr upos . En los ltimos
a o s , algunos dirigentes polticos clarividentes han transforma-
d o las o p c i o nes a disposicin d e su p ueb l o mediante la a d o p -
cin de decisivas medidas de reforma. T uvieron xito p o r que
hicieron q u e los beneficios del cambio resultaran evidentes a
t o d o s los afectados, y forjaron coaliciones que dieron mayor
p es o a gr up o s d e beneficiarios que hasta ent o nc es se haban
GAPP n .
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9. Ma yo / Ago s t o 1997
A continuacin s e resumen los c o m p o nent es y desafos fundamentales del p r o c es o enc a mi na d o a a ument a r a efi-
cacia del Estado en las diversas regiones en d es a r r o l l o . Inevitablemente, s e trata d e generalizaciones amplias, y
cada gr up o regional abarca varios pases con exper i enc i a s muy diferentes.
En muc ho s pases d e frica al sur del Sahara el Estado s e encuentra en crisis, una crisis d e falta d e capaci-
d a d . Esos pases d eb en atribuir prioridad ur gent e a la reconstruccin d e la eficacia d el Estado mediante una
reorganizacin radical d e las instituciones pblicas, el restablecimiento del imperio d e la ley y el em p l eo d e
controles fidedignos para frenar los a b us o s del p o d er estatal. En los pases en q u e los vnculos ent r e el Estado
y la sociedad civil son frgiles y estn insuficientemente desarrollados, para mejorar los servicios pblicos y
colectivos d eb er n forjarse relaciones d e asociacin ms estrechas con el sector pr i va do y la sociedad civil.
En la mayora d e los pases d e Asia oriental no p u e d e decirse que la capacidad del Estado constituya un p r o -
blema, p er o la medida en que st e p ued a transformarse para hacer frente a los nuevo s desafos d e la regin
ser fundamental para el c ont i nua do xito d e su ec onoma .
En Asia meridional el problema ms i mpor t a nt e es una reglamentacin excesiva, q u e es causa y efecto del
d es mes ur a d o nmero d e emp l ea d o s pblicos y la ruta ms segura hacia la c o r r up c i n. La simplificacin d e la
reglamentacin y la reforma d e las em p r es a s pblicas, con la consiguiente contraccin de la funcin del Esta-
d o , ser una tarea compleja y polticamente difcil.
La reorientacin del Estado hacia una nueva funcin sepalar el rumbo, no remar- dista d e haber s e termi-
na d o en Europa central y oriental. Pero la mayora d e los pases han a l c a nza d o progresos y estn l ogr ando
mejoras en materia d e capacidad y responsabi li dad.
La baja capacidad estatal en muchos pases d e la Comunidad de Estados Independientes (CEI) es un obstculo
grave y cada vez mayor para su pr ogr es o en casi t o d a s las esferas d e la poltica econmica y social. En la CEI
el p r o c es o d e reorientacin del Estado se enc uent r a todava en una fase inicial, y ha n surgido graves pr obl e-
mas a causa d e la falta general d e responsabi li dad y transparencia.
La descentralizacin del p o d er y del gast o, a c o mp a a d a d e la democratizacin, ha provocado una impresio-
na nt e transformacin del panorama poltico en Amrica Latina, p r o d uc i end o lo q u e algunos ha n d eno m i na d o
una revolucin silenciosa. En la regin est s ur gi end o un nuevo model o d e go b i er no . Es necesario, sin em-
b a r go , que los pases hagan tambin ms hincapi en la reforma del sistema jurdico, la administracin pbli-
ca y las polticas sociales.
En el Oriente Medio y Norte de frica el d es em p l eo es , con mucho, el problema econmico y social ms im-
p o r t a nt e, p o r lo que resulta particularmente difcil reducir las dimensiones del sector estatal. Dado que las di-
ficultades polticas y sociales relacionadas con la reforma son notables, a unque no insuperables, una buena
solucin podra ser comenzar a descentralizar a l gunos servicios y concentrarse en la reforma d e las empresas
estatales, al mismo tiempo que se sientan las b a s es para reformas d e mayor enver gadur a.
ma nt eni d o en el anoni mat o. Su xito tambin se d e b i y ste Para la reforma del Estado se requiere la cooperaci n d e to-
es un factor crucial a que articularon una visin a pl azo ms d o s los grupos d e la s o c i ed a d . La indemnizacin d e los grupos
largo para la sociedad, lo que permiti a la pobl aci n ver ms perjudicados por la reforma ( que no s i emp r e son los ms po-
all d e los sufrimientos inmediatos del ajuste. Los b u e n o s diri- bres d e la sociedad) p u e d e n ayudar a o b t ener su a p o yo . Aun-
gent es consi guen que la poblacin se sienta identificada con la que a corto plazo esa indemnizacin p u e d e resultar costosa, a
reforma, que s e convenza d e que sta no es algo q u e viene im- la larga es rentable. Las diferencias arraigadas entre los diversos
p ues t o d e s d e el exterior. gr upos y la desconfianza mutua son tambin factores que pue-
GAPP n. 9. Mayo / Agosto 1997
Reformar el Estado
d e n retrasar la reforma. No hay soluciones rpidas para acabar con
enemistades ancestrales, pero los pactos sociales, como los Pactos
d e la Moncloa concertados en Espaa y la Conferencia Econmica
Nacional celebrada en Benin, p ued en tener un efecto positivo.
Los or gani smos i nt er na c i ona l es p ued en alentar y ayudar a
m a nt ener el p r o c es o d e reforma en cuatro formas diferentes.
Primero, p u e d e n bri ndar valioso asesoramiento tcnico sobre lo
q u e se d e b e y lo q u e n o se d e b e hac er . Este asesoramiento re-
sulta c o n frecuencia valiossimo, e n particular para los Estados
ms p e q u e o s q u e carecen d e los recursos necesarios para re-
solver p o r s solos los p r o b l em a s t c ni c os . Pero tiene que com-
p l em ent a r s e con c o no c i mi ent o s especializados a ut c t onos que
p er mi t a n a d a p t a r las reformas a las condiciones e instituciones
l ocal es. La Organizacin Mundial del Comercio d es emp ea un
p a p el muy i mport ant e e n la reforma comercial, la Organizacin
Mundial d e la Salud en las c ues t i o nes sanitarias, y la Organiza-
ci n Internacional del T rabajo en lo relativo a la legislacin laboral
y poltica d e em p l eo . Segundo, los organismos internacionales
p u e d e n a por t a r un rico a c er vo d e experiencia internacional
acerca d e t oda una gama d e p r o b l em a s . Estos organismos, cuyo
p er s o na l en muc ho s casos es originario de t oda s las regiones
del m u n d o , p u e d e n a p o r t a r exp er t o s d e extraccin muy diver-
sa. T er c er o , la asistencia financiera q u e facilitan los organismos
i nt er na c i ona l es p u e d e a yud a r a los pases a soportar el difcil
p e r o d o inicial del p r o c es o d e reforma, hasta que comiencen a
p r o d uc i r s e los beneficios. Cuarto, es t os organismos p ued en
ofrecer a los pases u n m ec a ni s m o par a la concertacin d e com-
p r o m i s o s ext er no s , lo q u e hara ms difcil q u e dieran marcha
atrs e n el camino d e la reforma. Ahora bien, si alguna ens e-
anza se d e s p r e n d e d e la historia d e la asistencia para el desa-
rrollo es q u e el a p o yo ext er no sirve d e p o c o si no existe una
vo l unt a d interna d e reforma.
El b ue n gobi erno no es un
lujo, sino un artculo de
primera necesidad para el
desarrollo
La proximidad del siglo X X I trae consigo gr a nd es promesas
d e c a mb i o y r a zo nes para sentirse es p er a nza d o s . En un m und o
car act er i zado p o r vertiginosas transformaciones d e los merca-
d o s , las s o c i ed a d es civiles y las fuerzas mundiales, el Estado se ve
obligado a ser ms eficaz, p er o no se est adaptando al ritmo que
requieren las circunstancias. Como era d e prever, no hay un mode-
lo nico para el cambio, y con frecuencia las reformas se implan-
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tan con lentitud p o r que exigen un r epl ant eami ent o fundamental
d e las funciones de las distintas instituciones y de la interaccin
entre c i ud a d a no s y gobi ernos. Pero las cuest i ones que se exa-
minan e n este Informe forman ya par t e integrante d e la nueva
concepcin del Estado en muchas partes del m und o , y se han
incorporado al programa d e los organismos internacionales que
brindan asistencia a es e p r o c es o .
La p o b l a c i n d e los Estados ineficientes sufre d es d e hace
tiempo los efectos de esta situacin: lento crecimiento y escaso
desarrollo social. Pero los Est ados q u e n o e m p r e n d a n a ho r a
el c a m i no d e la reforma qui z t e nga n q u e p a g a r un p r ec i o
todava ma yo r : d i s t ur b i o s p o l t i c o s y s o c i a l es y, en a l guno s
c a s os , d e s i n t e g r a c i n , c o n gr a ves r e p e r c u s i o n e s p a r a la est a-
bi l i dad, la c a p a c i d a d p r o d uc t i va y la vida humana. El enorme
costo del desmor onami ent o estatal ha obli gado, lgicamente, a
hacer especial hincapi en la prevencin, que representara una
va preferible y potencialmente menos costosa, p e r o en la que
n o hay atajos posibles. Una vez p ues t o en marcha el proceso
d e desintegracin, no valen las soluciones d e emergencia.
Los casos d e desmoronamiento del Estado son extremos y
p o c o c o munes , pero estn aumentando. Como se explica en este
Informe, no pueden hacerse generalizaciones sencillas acerca de
sus causas y efectos, ni existen soluciones fciles para su recons-
truccin; cada caso plantea desafos singulares para los pases
afectados, sus vecinos y el sistema internacional. Pero, casi siem-
pre, quien paga las consecuencias es la gent e c o mn. Ello d e-
muestra, una vez ms, que la existencia d e un Estado eficaz y
atento a las necesi dades de la poblacin es decisiva para la sa-
lud y pr os per i dad a largo plazo d e la sociedad.
Los esfuerzos por incrementar la eficacia del Estado, incluso
en las na c i o nes con tradicin industrial, permiten pensar que
los beneficios d e las mejoras progresivas son consi derables. As
ocurre particularmente en los pases d o n d e esa eficacia es baja.
A travs del t i emp o se ha demost r ado q u e aun la ms mnima
expansin d e la capacidad del Es t a d o t i e n e ef ec t o s e n o r m e s
e n la c a l i d a d d e vida d e la p o b l a c i n , e n t r e o t r a s r a z o n e s
p o r q u e l a s r ef o r ma s t i e n d e n a c r ea r su p r o p i o crculo virtuo-
s o . Las p e q u e a s mejoras en la eficacia del Estado d a n lugar a
niveles d e vida ms altos, lo q u e a su vez sienta las ba s es para
nuevas reformas y una mayor expansi n del desarrollo.
Un exa men d e las economas del m und o en 1997 mostrara
la existencia de un sinnmero d e ejemplos d e crculos virtuo-
s os . Pero tambin aportara numerosas p r ueb a s d e lo contrario:
pases y r egi ones at r apados en el crculo vicioso d e pobreza y
subdesarrollo c r ea d o por la crnica ineficacia del Estado. Esa
dinmica p u e d e llevar con demasiada facilidad a la violencia
social, la delincuencia, la corrupcin y la inestabilidad, proble-
mas todos que socavan la capacidad del Estado para impulsar
el desarrollo, e incluso para seguir funcionando. El desafo cru-
cial que se presenta a los Estados es a dopt a r las medidas, d e
GA PPn.9. Mayo / A gosto 1997
El Estado e n u n m u n d o e n transformacin
peq uea y gran envergadura, necesarias para conseguir un sis- ceso largo, difcil y polticamente delicado. A hora tenemos una
tema mejor de gobierno q ue site a las economas en una tra- idea ms cabal de la magnitud del desafo q ue representa la re-
yectoria ascendente utilizando la doble estrategia propuesta en forma, pero tenemos tambin conciencia mucho ms clara de lo
este Informe. La reforma de las instituciones estatales es un pro- q ue podra costar dejar las cosas como estn.
GAPPn.9. Mayo / Agosto 1997 1 5 1

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