BVCI0003635

Manual
Social
de
inclusin
Tendiendo puentes
entre organizaciones
sociales y polticas
2008
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exclusiva deTransparencia y en ningn caso debe considerarse
que refleja los puntos de vista de la Unin Europea.
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Elaboracin de contenidos:
Cap I II III y V: Comisin Andina de Juristas (CAJ)
Cap. IV: Asociacin Civil Transparencia
Equipo responsable:
Luis Enrique Aguilar (CAJ)
Jaime Mrquez (Transparencia)
Edicin:
Asociacin Civil Transparencia.
Equipo responsable:
Emmy Dekker y Juana Nina.
Diseo, diagramacin y cartula:
Israel Eli Lpez Odicio / eliuodicio@gmail.com
Impresin:
500
Primera edicin:
Lima, Noviembre de 2008, hecho el Depsito Legal en la Biblioteca
Nacional del Per N 2008-14638
Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin total o parcial
de este documento, con propsitos no comerciales, siempre y cuando se
otorgue los crditos respectivos aTransparencia.
Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo brindado por la Unin
Europea en el marco del proyectoTendiendo Puentes entre los Partidos o
Movimientos Polticos y las Organizaciones Defensoras de los Derechos
Humanos en la Regin Junn.
Introduccin................................................................................................4
CAPTULO I:
DESCIFRANDO LA EXCLUSIN SOCIAL PARA CONSTRUIR LA
INCLUSIN SOCIAL..............................................................................................9
CAPTULO II:
LA DIMENSIN ECONMICA DE LA EXCLUSIN. PRIMERAS
RESPUESTAS PARA LA INCLUSIN.......................................................................17
CAPTULO III:
LAS DIMENSIONES INSTITUCIONAL Y SOCIOCULTURAL DE LA
EXCLUSIN........................................................................................................32
CAPTULO IV:
POLTICA, PARTIDOS POLTICOS E INCLUSIN SOCIAL........................................47
CAPTULO V:
EL CONFLICTO ARMADO INTERNO PERUANO Y LA EXCLUSIN
SOCIAL..............................................................................................................62
Anexo.......................................................................76
ndice
4
Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas
5
Introduccin:
Durante los ltimos aos, la inclusin social se ha transformado en la idea rectora de las polticas pbli-
cas, dndole nuevas dimensiones a la actividad del Estado. Durante los aos 90 y la primera dcada de
este siglo, hechos como la Cumbre de las Amricas celebrada en Quebec en el 2001, la Conferencia de
la Mujer de las Naciones Unidas (1995), la Cumbre Social de las Naciones Unidas (1996) y la Confe-
rencia de las Naciones Unidas contra el Racismo (2001), hicieron posible que la inclusin social se des-
tacara como un objetivo importante para todos los Estados del mundo, en la lucha por la universalidad
de los derechos humanos. Diversos rganos internacionales dieron impulso (y asignaron fondos) a estas
iniciativas. Se inici as, un cambio relativo respecto a cmo enfrentar el problema de la desigualdad y
fragmentacin social.
Sin embargo, es difcil sostener que la inclusin social es un resultado nicamente de la reflexin del
Estado frente a su realidad social. Si bien hoy las polticas pblicas tienen un inmediato referente en
grupos normalmente en situacin de desventaja, fueron los propios actores sociales, a travs de pro-
cesos de trabajo conjunto, los que lograron colocar en la agenda pblica su situacin de vulnerabilidad
y la necesidad de una intervencin especfica del Estado. Diversos movimientos de lucha por los de-
rechos (de las mujeres, nios, adultos mayores y otros grupos especficos), as como movimientos de
lucha contra el racismo y la discriminacin fueron los que permitieron que la idea de inclusin social
se desarrollara.
QU ES UNA POLTICA PBLICA?
1

Una poltica pblica:
Es una accin, no una prctica, ni slo un discurso, del Estado dirigido a tener una influencia
determinada sobre la vida de los ciudadanos
2
.
Es un conjunto de decisiones: a) decidir que existe un problema; b) decidir que se debe intentar
resolver; c) decidir el mejor proceder; d) decidir legislar sobre el tema; e) decidir que se tiene que
invertir recursos pblicos en el tema; etc.
Implica la utilizacin de la autoridad del Estado, y por lo tanto genera obligaciones y derechos
para los ciudadanos
Es una respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervencin pbli-
ca. Se determina un valor pblico, es decir, una priorizacin del tema frente a otros, debido a su
relevancia pblica.
1
Subirats, J. Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin. Madrid: MAP, 1994. Captulo III.
2
Pallares, Francesc. (1988). Las polticas pblicas: El sistema poltico en accin. Revista de Estudios Polticos. No. 62. Pg. 142
El Per, reconocindose diverso socialmente, se ha incorporado en este impulso de polticas que per-
mitan que aquellos normalmente invisibles para el Estado, se conviertan en destinatarios y, en algunos
casos, gestores de su propio desarrollo. Hoy, como veremos ms adelante, en diversos niveles del
Estado contamos con leyes y polticas pblicas que ayudan a brindar un tratamiento especfico a los
derechos de grupos frecuentemente marginados u olvidados por el Estado.
Pero, por qu el Estado tiene que preocuparse por diversos grupos en lugar de procurar polticas
pblicas generales, aplicables a todos y todas? La respuesta es la fragmentacin de nuestra sociedad y
el impacto diferenciado de la actividad estatal en los ciudadanos y sus derechos. Pese al carcter igua-
litario de nuestras democracias, se puede constatar que los beneficios y, especialmente, los perjuicios
de nuestros procesos econmicos, sociales o polticos no se distribuyen de manera equitativa entre
todos, y que la igualdad formalmente establecida para todos, difiere con la desigualdad real que afecta
a diversos sectores de la poblacin.
Existen numerosos colectivos de personas que, de una u otra forma, sufren con mayor severidad las
consecuencias de nuestra fragmentacin social. Acaso alguien duda de la situacin de desventaja de la
mujer frente al hombre?, o puede negarse las dificultades de los pobres para cubrir sus necesidades
frente a los que tiene ingresos mayores?, o acaso las personas con discapacidad cuentan con todas las
facilidades para acceder al trabajo, espacios pblicos, entre otros? Todos tenemos las mismas oportu-
nidades de progreso y acceso a una mejor calidad de vida?
Los peruanos, como pasa en muchos pases del mundo, somos iguales ante la ley y las decisiones del
Estado, a pesar de nuestras diferencias econmicas, sociales o culturales. Pese a los esfuerzos de diver-
sos gobiernos y otros entes pblicos, y de la propia sociedad civil, la desigualdad entre algunos grupos
sociales y los dems ciudadanos es fcilmente verificable. Cuando el sector ms rico de la sociedad
recibe el 40% de los ingresos del pas, mientras que el sector ms pobre recibe el 5%, no es posible
desconocer la desigualdad existente. Cuando una mujer no tiene las mismas posibilidades de acceder a
un empleo que un varn o lograr iguales perspectivas de desarrollo laboral que los varones, tampoco
puede desconocerse la diferencia. Y cuando un nio o nia debe de trabajar para ayudar con la econo-
ma de su hogar, mientras que otros disfrutan de alimentacin balanceada, educacin y posibilidades de
recreacin propias de su edad, es ms difcil desconocer lo apuntado.
Profundicemos en el ejemplo de la distribucin del ingreso. En los ltimos aos la tendencia y evolu-
cin de los ndices de desigualdad en la distribucin de los ingresos del pas muestran una acentuacin
de la inequidad en la distribucin de los ingresos que el pas obtiene anualmente
3
. La relacin entre las
participaciones de ambos quintiles, que sintetiza la enorme brecha existente entre los grupos ms ricos
y ms pobres, revela que aun cuando la desigualdad es heterognea, en casi todos los casos es acentuada.
3
La distribucin de los ingresos es un indicador propuesto en Naciones Unidas (2001) como complementario para el seguimiento de la primera Meta del Milenio. Este indica-
dor divide a la poblacin en cinco partes (llamadas quintiles) y determina cunto de los ingresos anuales de pas recibe cada grupo. Un quintil de ingreso se calcula ordenando
la poblacin (de una regin, pas, etc.) desde el individuo ms pobre al ms adinerado, para luego dividirla en 5 partes de igual nmero de individuos; con esto se obtienen 5
quintiles ordenados por sus ingresos, donde el primer quintil ( Q1, I quintil) representa la porcin de la poblacin ms pobre; el segundo quintil (Q2, II quintil), el siguiente
nivel y as sucesivamente hasta el quinto quintil (Q5,V quintil), representante de la poblacin ms rica.
Manual de inclusin social
6
7
En el Per, la participacin del quintil cinco excede entre 10 y 16 veces a la del quintil uno.
A continuacin se presentan algunos datos que sirven de referencia para graficar la situacin de exclu-
sin de los ciudadanos peruanos. Para tener una nocin aproximada de la gravedad del problema, se
presentan algunos datos comparados. Ntese que el caso peruano no llega a ser tan alarmante como el
boliviano donde, el quintil I (ms pobre) recibe nicamente el 2,2% de los ingresos totales, mientras
que el quintil V (ms rico) obtiene el 58% de los ingresos totales, segn el informe de CEPAL.
70 35
60 30
50 25
40 20
30 15
20 10
10 5
0 0
Amrica Latina: participacin de los hogares en el ingreso total, segn quintil de ingreso, CIRCA 2002
Total Varones Mujeres
Bolivia
Huancavelica
86.7 93.1
88.0
80.7
74.4
95.7 95.8
78.9
95.6
61.0
92.8 92.9
78.0
92.7
47.4
91 92.3
78.0
89.7
46.1
89.1 94.6
77.4
83.7
50.8
41.1
93 93.3
75.3
74.5
72.5
92.7
51.3
45.4
Chile
Hunuco
Colombia
Apurmac
Ecuador
Puno
Per
Cajamarca
Venezuela
Cusco
Amazonas
Ayacucho
U
ru
g
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y
Quintil ms pobre
Quintil ms rico
Quintil ms rico / quintil ms pobre
Fuente: Comisin Econmica para Amrica
Latina y el caribe (CEPAL), a partir de pro-
yecciones efectuadas sobre la base de las
encuentas de hogares de los respectivos
pases.
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La desigualdad de la distribucin se manifiesta en las cifras dadas en el Informe Geo Per, presentada
por el Consejo Nacional del Medio Ambiente, donde se seala que cerca de 10 millones de peruanos
carecen del servicio de agua potable, no obstante que las dos terceras partes del territorio (concentra-
das en la Selva) tienen excedentes de agua.
Asimismo, existen sectores excluidos de la educacin y diferencias sustanciales de gnero en el acceso
a la educacin. Si bien el pas presenta tasas importantes de alfabetismo, la diferencia entre hombres y
mujeres alfabetizados es de casi 11%:
Tabla de alfabetismo (2006)
4
Mapa de pobreza en el Per
Regiones Pobreza total Pobreza extrema
4
Instituto de Estadstica de la UNESCO. http://alfa.minedu.gob.pe/portal/media/2006/estadisticas/Estadistica%20America%20y%20Caribe.htm
5
Buvinic, Mayra (ed.). Social Inclusin and Economic Development in Latin America. New York: BID, 2004;p.3
Existen otros sectores excluidos y, por consecuencia, maltratados sin que el Estado intervenga. Es el
caso de la labor que realizan los nios de los lavaderos de oro, de las ladrilleras, los nios topos de Are-
quipa y los del trabajo domstico, entre otros. Respecto a esta ltima actividad, alrededor de cien mil
nios y nias, en su mayora mujeres, trabajan como empleados del hogar, a quienes se les desconocen
sus derechos laborales, con lo cual son vctimas de una doble discriminacin: por razn de gnero y por
ser menores de edad.
Recientemente, se ha denunciado la explotacin sexual de la cual son vctimas los nios menores de 15
aos en la ciudad de Iquitos, especficamente en las canoas que recorren la zona baja del barrio Beln.
Esta nueva modalidad ocurre generalmente de noche y son los propios pobladores los clientes que
pagan desde cinco nuevos soles por el servicio sexual con nias cuyas edades oscilan entre los 11 y 15
aos.
Estas situaciones de exclusin, marginalidad, desigualdad y pobreza se ven agravadas por una deficiente
(y en algunos casos inexistente) labor del Estado. An ahora, pese a las transformaciones que existen al
respecto, muchos colectivos no se benefician de las polticas pblicas especficas, y mucho menos son
parte en la elaboracin de las mismas.
Frente a este escenario, la inclusin social se presenta como una idea renovadora, capaz de significar
[] un antdoto contra la pobreza y la desigualdad recalcitrantes, contra los desajustes asociados con
la globalizacin y contra el descontento generalizado con polticas pasadas
5
.
Este manual pretende incorporarnos en la identificacin del concepto de inclusin social a partir de su
relacin con la nocin de exclusin social (concepto que identifica el contexto de pobreza, marginacin
y desigualdad de diversos grupos de personas con caractersticas comunes). En ese sentido, el primer
captulo se dirige a la identificacin del concepto de exclusin social y sus mltiples dimensiones, para
luego revisar (en los siguientes captulos) respuestas y propuestas para superar la exclusin en la regin
Junn, para cuyos lderes polticos y sociales va dirigido este manual.
La regin Junn es una de las regiones donde se expresan mejor las contradicciones y diferencias del
Per. El carcter eminentemente rural de su poblacin, la presencia de pueblos indgenas amaznicos y
la situacin de pobreza de su poblacin, explican la necesidad de que los polticos de la regin cuenten
con herramientas para comprender la exclusin y la inclusin social y, sobre todo, para intervenir en
su solucin.
8 9
Loreto
Ucayali
70.0
70.5
47.2
44.9
66.9 36.2
66.1 33.2
63.3 21.4
63.0 19.9
24.3
61.1
57.5
52.1
33.3
18.3
San Martn
Tumbes 46.8 7.4
Pasco
Arequipa 44.1 14.5
Piura
Ica 41.7 8.6
Lambayeque
Madre de Dios 36.7 11.5
Ancash
Lima 33.4 3.1
Junn
Tacna 32.8 5.2
La Libertad
Moquegua 29.6 7.6
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza (ENAHO),
presentado el da 11 de abril del 2002 por el INEI
Como se observa, las cinco regiones de mayor pobreza total en el Per son: Huancavelica (88,0%),
Hunuco (78,9%), Apurmac (78,0%), Puno (78,0%) y Cajamarca (77,4%). En Junn el ndice de
pobreza es de 57% y 24.3% de extrema pobreza. Lo que llama la atencin es que en la mayora de
estas regiones ms pobres se practica la minera a gran escala y, consecuentemente, obtienen grandes
ingresos por canon.
Captulo I:
Descifrando la exclusin social para construir la inclusin social
El concepto de exclusin social, del cual depende la nocin de inclusin social, es un concepto cuya
utilizacin generalizada es relativamente reciente. Inicialmente se utiliz en Europa (Francia, Italia y
los pases nrdicos) para referirse a los nuevos problemas sociales y econmicos asociados a la globali-
zacin
6
(por ejemplo: el empleo precario y el subempleo, la insercin econmica, poltica y cultural de
los inmigrantes o la desintegracin social producto de diferencias tnicas). Sin embargo, con el tiempo
y su difusin, el concepto ha variado.
En sus inicios, la exclusin social se defina como [] los mecanismos a travs de los cuales personas
y grupos son despojados de la participacin y titularidad de los derechos sociales, o como un proceso
que excluye a una parte de la poblacin del disfrute de las oportunidades econmicas y sociales
7
. En
ese sentido, desde su origen, la exclusin social ha sido un concepto que:
El concepto de exclusin social
Ha dado relevancia a los problemas de diversos grupos especfcos que se encuentran en situacin de vulnera-
bilidad. Los grupos excluidos guardan semejanzas que originan su diferenciacin del resto de la
sociedad y, a partir de esas diferencias (origen tnico, generacional, de gnero, entre otros), su
postergacin e invisibilidad frente al Estado y a los grupos no excluidos;
Hace referencia principalmente a un proceso de exclusin, antes que a la exclusin como resultado. Es decir,
la exclusin social no se usa para identificar causas y consecuencias de la situacin de un grupo
determinado, sino que obliga a entender que el contexto de vulnerabilidad que padecen muchos
grupos especficos responde a procesos estructurales de largo aliento;
Ha caracterizado la situacin de exclusin como la falta de participacin y titularidad de derechos y de goce
de oportunidades, estableciendo una relacin directa entre el proceso de marginacin de un grupo
y la precariedad de su estatus de ciudadano. En pocas palabras, la exclusin es un proceso ntima-
mente vinculado a la imposibilidad de ser ciudadano.
La exclusin es, adems, un problema de falta de oportunidades econmicas y sociales. Adquiere un carcter
multidimensional, donde adems del problema de goce de derechos, es tambin un proceso que
limita las oportunidades para participar adecuadamente en la economa del pas o regin (por
6
La globalizacin es un fenmeno mundial que consiste, entre otras cosas, en la creciente y paulatina interdependencia de las distintas economas nacionales y su integracin a
una nica economa de mercado mundial. Si bien puede discreparse sobre sus beneficios y perjuicios, lo cierto es que en la actualidad nadie niega que el proceso de globaliza-
cin existe, y que tiene un impacto importante a nivel econmico.
7
Gacitua, Estanislao. Exclusin Social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y Caribe.Washington: BID-FLACSO; 2000; p. 11.
10
11
ejemplo, los productores de leche o papa que no reciben precios justos por sus productos), y
coloca trabas al desarrollo de las identidades particulares de un grupo a nivel social (por ejemplo,
los pueblos amaznicos, cuyas diferencias culturales originan que sean frecuentemente discrimi-
nados).
En Amrica Latina, por otro lado, la exclusin social ha sido un concepto utilizado (con algunas varia-
ciones) en diferentes contextos para explicar los fenmenos de marginalidad y pobreza que se observan
en el continente. En realidad, la pobreza puede ser una seal de la exclusin en una sociedad. As, lejos
de centrarse en el problema de goce y ejercicio de derechos, la exclusin pas a explicar principalmen-
te la dificultad de determinados grupos para participar en el mercado de trabajo, en la toma de deci-
siones o la distribucin de los ingresos del Estado. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que pobreza y
exclusin son conceptos relacionados, pero diferentes:
Es un estado (se es pobre)
Individuos (un individuo es pobre, sin importar si forma parte
de un grupo social)
Bsicamente unidimensional (hace referencia a las carencias
econmicas)
Pauperizacin (la sociedad se empobrece)
Marginacin social (el individuo no puede participar integral-
mente en la sociedad)
Grupos sociales (solo aquellos que guardan caractersticas comunes
pueden entenderse excluidos)
Multidimensional ( se explica por las dificultades que tiene un grupo
en participar de la vida econmica, social y cultural de un pas o regin)
Dualizacin social (la sociedad se divide y, a la larga se fragmenta)
Crisis de los nexos sociales (las relaciones entre los excluidos y los
dems integrantes de la sociedad se fracturan)
Es un proceso (se est en un proceso de exclusin) Situacin
Sujetos afectados
Dimensiones
Tendencias sociales asociadas
Riesgos aadidos
Diferencias entre las nociones de pobreza y exclusin social
8

Rasgos de
diferenciacin
Pobreza Exclusin social
El debate latinoamericano tambin rescat los problemas de integracin de estos grupos sociales afec-
tados con su medio o la sociedad. As, se constat que la situacin de riesgo de algunos grupos sociales
no solamente se debe a la falta de goce de derechos y sus consecuencias econmicas, sino que la exclu-
sin social tambin implica el apartamiento de la corriente principal de la sociedad; es decir, aunque
quieran integrarse, se les imposibilita participar del ncleo social dominante.
La exclusin social, por lo tanto, pas de ser una caracterstica de un grupo social especfico (grupo ex-
cluido), a ser una caracterstica de una sociedad determinada (sociedad excluyente). En este sentido, la
exclusin social se refiere a las instituciones y las reglas, formales e informales, tcitas y explcitas, que
permiten y limitan la interaccin humana en una sociedad
9
, y centra su preocupacin en cmo superar
las barreras que impiden la integracin o cohesin de la sociedad.
En estos trminos, y aunque todava bajo mucho debate, se puede decir que el concepto de exclusin
social puede definirse como: el reconocimiento de la situacin de riesgo de diversos grupos
sociales, que dificulta la realizacin de sus derechos (civiles, econmicos, sociales, cul-
turales y polticos) y su participacin en aspectos considerados como valiosos para una
vida colectiva. As, la nocin
8
J.F.Tezanos (1999): Tendencias de dualizacin y exclusin social en las sociedades avanzadas. Un marco para el anlisis, Sistema, Madrid, p.32.
9
Ver: http://www.iadb.org/exr/events/conference/pdf/oakleypeter1_es.pdf
10
Buvinic, Mayra (ed.). Op. Cit.;p.6
11
A pesar del incremento progresivo de la presencia de mujeres a nivel parlamentario (el 22% en el 2000; el 18% en el 2001 y el 29% en el 2006 de los congresistas son muje-
res), a nivel regional y local esta presencia es casi mnima (0% en presidencias regionales y slo el 2%de las alcaldas provinciales estn ocupadas por mujeres).
EXCLUSIN SOCIAL
10

Es la incapacidad de un grupo especfico de participar en el funcionamiento bsico po-
ltico, social y econmico de la sociedad en que vive.
Los principales afectados son los grupos especficamente definidos, que comparten algunas
caractersticas comunes que originan su marginacin, estigmatizacin y discriminacin.
Tiene como causa las propias interacciones de los diversos actores sociales, donde
determinados sectores sociales que tienen ms accesos a los ingresos y el poder estatal, asumen y
deciden como vlido dejar de lado a otros sectores en la toma y aplicacin de las decisiones pbli-
cas, pese a la igualdad formal o reconocida por el texto constitucional. En ese sentido, su solucin
es compleja y amerita la intervencin de toda la sociedad (individual y colectivamente) y, espe-
cialmente del Estado como agente articulador social y garante del poder pblico.
Las mltiples dimensiones de la exclusin social
La exclusin tiene, como otros conceptos que hacen referencia a situaciones complejas, mltiples di-
mensiones que pueden ser reducidas a tres principales:
i.
ii.
Dimensin econmica: Por su situacin de exclusin un grupo es privado de la posibilidad
de acceder y participar en los sistemas econmicos para ofrecer o contratar productos y servi-
cios que garanticen sus necesidades bsicas (por ejemplo, la exclusin de la economa formal de
millones de personas, especialmente los ms pobres, debido a los altos costos, trmites y diver-
sas cargas y licencias que es necesario en toda economa formal para gozar de los beneficios de
la legalidad como por ejemplo, el crdito. Los que tienen recursos y capital inicial importante
s pueden disfrutar de esos beneficios. Otro ejemplo, es la dificultad de acceso al crdito por
parte de los jvenes.
Dimensin poltica e institucional: Implica para el grupo excluido, individual y colectiva-
mente, la carencia o dificultades en el goce y ejercicio de sus derechos humanos que garantizan
su participacin en la toma de decisiones pblicas (por ejemplo, el menor acceso de las mujeres
a los cargos de direccin de las empresas o a espacios polticos de mayor envergadura, pese a
que en los ltimos aos se registran avances
11
.
12
13
iii. Dimensin sociocultural: La exclusin implica el desconocimiento de las identidades y
particularidades de gnero, generacionales, tnicas, religiosas o las preferencias o tendencias
de ciertos individuos y grupos sociales. Por estas caractersticas, los grupos sufren estigma y
discriminacin por parte del grupo social dominante y desatencin por parte del Estado (por
ejemplo; los indgenas ashaninkas que no cuentan con la posibilidad de acceder a una educacin
bilinge).
Como podemos notar, el concepto de exclusin hace referencia a un proceso que genera una situacin
compleja para quien es excluido. En ese sentido, las soluciones frente la exclusin social necesitan res-
ponder a esta multi-dimensionalidad.
En general, se puede sostener que todo grupo que, compartiendo una caracterstica especfica, tenga
que compartir una situacin de marginacin en el goce de sus derechos y en su participacin en la vida
poltica, econmica, social o cultural de su localidad, puede ser considera un grupo excluido. En ese
sentido, pueden ser considerados grupos excluidos:
Cules son los grupos excluidos?
Avanzada edad que disminuye capacidades fsicas
y mentales.
Ejercicio de su sexualidad diferente a la hete-
rosexual.
Patrones sociales que establecen roles de cuidado
y subordinacin frente al varn.
Privacin de libertad.
Edad.
Edad.
Impedimento fsico y mental.
Origen tnico, que hace que compartan una
lengua, cultura, justicia y organizacin diferente a
las ordinarias.
Portadores de virus o enfermedad.
Falta de acceso al empleo e igual salario que el hom-
bre.
Limitada participacin en la poltica en equidad.
Malas condiciones de salubridad.
Pocas posibilidades de re-insercin social.
Maltrato, sin proteccin del Estado.
No consulta en cuestiones que los afectan (proceso
educativo).
Los jvenes suelen presentar problemas ms graves de:
embarazo precoz, ndices de VIH/SIDA, muertes por
causas externas, menos posibilidades para autonomizar-
se independizarse?,etc.
Falta de acceso y asistencia en locales pblicos (Ejm:
parapljicos).
Falta de facilidades para estudiar (Ejm: ciegos y sor-
domudos).
Falta de consulta y participacin en las concesiones de
sus tierras ancestrales.
No reconocimiento (legal y en los hechos) de su len-
gua, justicia y forma de tomar de decisiones.
Falta de acceso a tratamiento especfico (retrovirales).
Estigmatizacin por la posibilidad de contagio.
Necesidad de atencin preferente.
Falta de atencin a enfermedades propias de su edad.
Imposibilidad de modificar su identidad frente al
Estado (sexo), cuando lo requieren.
Discriminacin por heterosexuales (heteronormali-
dad).
Agresiones fsicas.
Personas de la tercera
edad
Lesbianas, gays,
travestis y bisexuales
(LGTB)
Mujeres
Personas
detenidas
Nios y nias
Jvenes
Personas con
discapacidad
Pueblos indgenas
Personas con
VIH/SIDA
Grupos excluidos
Grupo
excluido
Grupo
excluido
Caractersticas que
comparten
Caractersticas que
comparten
Situaciones expecficas que expresan
la exclusin
Situaciones expecficas que expresan
la exclusin
Debe tenerse en cuenta que, a diferencia de la discriminacin
12
, la pertenencia a un grupo excluido no
genera derechos especficos exigibles al Estado o a otros ciudadanos. La constatacin de la situacin
de exclusin y la condicin de un grupo como excluido tiene relevancia para la identificacin de la
situacin que solo se explica estructuralmente, y para la determinacin de las decisiones pblicas que
busque acabar con tales situaciones; pero no es relevante en relacin a derechos y deberes del Estado y
sus ciudadanos.
Debe sealarse que normalmente un grupo discriminado ser tambin excluido, porque las discrimi-
naciones son problemas que tienen sus orgenes en procesos estructurales de diferenciacin y trato
desigual. Sin embargo, no siempre todo grupo excluido ser necesariamente un grupo discriminado.
El ejemplo ms claro es el de las personas privadas de libertad, a quienes no se les considera como un
grupo histricamente discriminado, pero s se les reconoce su situacin de marginalidad social y frente
al Estado.
Por lo dems, la discriminacin es una situacin de hecho, concreta y particular de diferenciacin ba-
sada en motivos jurdicamente prohibidos. Por el contrario, la exclusin refiere a un proceso continuo,
duradero y estructural de impedimento o limitaciones generales en el goce de derechos y de participa-
cin social, econmica, poltica o cultural.
12
Al respecto, ver Manual de derechos humanos. Asociacin Civil Transparencia, Junio de 2008.
13
En base a: Buvinic, Mayra (ed.). Op. Cit.;
Qu caracteriza a los grupos en situacin de exclusin social?
Finalmente, debe tomarse en cuenta que el desarrollo histrico de nuestras sociedades ha demostrado
que:
CARACTERSTICAS COMUNES DE LAS POBLACIONES EXCLUIDAS
13
Los grupos socialmente excluidos son invisibles en las polticas oficia-
les del Estado.
Invisibilidad
14
15
Los grupos excluidos suelen compartir, adems de la caracterstica que
los identifica, situaciones de pobreza y falta de oportunidades de modo
permanente antes que transitorio, persistiendo por generaciones.
Sufren estigmatizacin (el aspecto que los diferencia es vinculado con atri-
butos negativos que separan a los individuos entre nosotros y ellos,
normalmente hay oculto un dominio del poder).
Sufren discriminacin (resultado de la imposicin social de ciertos roles
sociales a individuos que comparten el mismo gnero, edad, origen t-
nico o racial, entre otros, en la que la herencia de discriminacin pasa-
da desalienta a los individuos a postularse para determinados empleos,
concurrir a centros de salud o defender sus derechos).
Los sectores socialmente excluidos sufren desventajas acumulativas
cuando las personas presentan dos o ms de las caractersticas adscritas
que conducen a la exclusin de grupos. Por ejemplo, las necesidades
de las mujeres indgenas no son similares a las necesidades de las dems
mujeres. En ese sentido, mientras ms caractersticas de exclusin com-
partan, su situacin ser ms compleja (imaginemos la situacin de una
mujer joven, lesbiana, invidente, que ha quedado embarazada).
Pobreza
Estigma y
discriminacin
Desventajas
acumulativas
El concepto de inclusin social
El concepto de exclusin social y sus mltiples dimensiones nos permiten definir la inclusin social
como los esfuerzos polticos del Estado o los procesos sociales que buscan colaborar para que sectores
sociales especficos, frecuentemente excluidos sean reconocidos en su igualdad de derechos y en sus
mismas oportunidades de integracin social, econmica y cultural respecto a otros sectores. Es decir, la
inclusin social hace referencia a los mecanismos institucionales y sociales que buscan superar las causas
y consecuencias de la exclusin social
En trminos muy simples, la importancia de la exclusin social radica en que nos permite reconocer
que existen procesos institucionales en los que, de facto, algunos sectores no son partcipes, lo que
implica, de por s una injusta situacin de vulnerabilidad
14
, la inclusin social permite pensar una ma-
triz de polticas tendientes a intervenir en las causas de esa exclusin, tomando en cuenta la capacidad
transformadora de los sujetos sociales excluidos para desarrollar acciones que les permitan recobrar o
acceder a los derechos que los definen como ciudadanos. Debe tomarse en cuenta que
15
:
14
Gacitua, Estanislao. Op. Cit.; p. 14.
15
Tomado de: AA.VV. Los de afuera? Patrones cambiantes de la exclusin en Amrica Latina.Washington: BID, 2007; p. 15.
Histricamente, los procesos de inclusin han sido impulsados por un activo lide-
razgo social y poltico. La historia demuestra que los impulsos para la inclusin se han logrado
gracias a la interaccin entre una sociedad civil activa y sus organizaciones, y un liderazgo poltico
bien dispuesto. La inclusin no ocurre naturalmente como consecuencia del crecimiento econ-
mico o la modernizacin institucional, sino que requiere un liderazgo social y poltico decidido.
La inclusin no slo implica cambiar los resultados, sino fundamentalmente los
procesos que producen y reproducen resultados que fomentan la exclusin. Las
polticas que favorecen la inclusin representan una transformacin significativa con respecto
a la manera en que se asignan los recursos, se gobiernan las instituciones polticas o se accede a
las oportunidades. La inclusin tiene por objeto lograr la igualdad de acceso y de oportunidades
para los excluidos incorporndolos en las estructuras sociales, polticas e institucionales donde se
toman las decisiones sobre el acceso y las oportunidades. Por lo tanto, estas polticas no implican
simplemente la creacin de nuevos ministerios ni el diseo de nuevos programas; se requieren
cambios en los modos de tomar decisiones sociales, econmicas y polticas.
Las polticas pblicas que fomenten la inclusin implican ir ms all de los cambios
en la proteccin de los derechos de los grupos excluidos. Es preciso que se realicen
transformaciones a nivel normativo para proteger y promover los derechos de los
grupos excluidos. El marco institucional debe superar el entorno discriminatorio y la estigma-
tizacin de dichos grupos, fenmenos que tienen su origen y continan existiendo como resulta-
do de las prcticas pasadas de estas instituciones. Para que los cambios normativos sean efectivos,
las instituciones deben modificar la manera en que funcionan, contratan empleados, y hacen cum-
plir las leyes y los reglamentos. Esto, a su vez, se materializa en cambios en la implementacin
de programas y polticas, con la esperanza de producir una mayor inclusin que retroalimente el
proceso, fortaleciendo la posicin de los grupos excluidos para inducir transformaciones a nivel
normativo, institucional y de las polticas que se adoptan.
Conclusiones
Durante los ltimos aos, la inclusin social se ha transformado en la idea rectora de las polticas p-
blicas. stas, tienden a incluir a sectores vulnerables y tradicionalmente excluidos, en los beneficios de
la redistribucin social de la riqueza y las oportunidades.
El Estado elabora polticas pblicas generales. Sin embargo, la consideracin especial de sectores
excluidos es una garanta que las polticas pblicas tienen un carcter integrador y a favor de los ciuda-
danos de una comunidad poltica.
La inclusin en las polticas pblicas nace como consecuencia de la consideracin por parte del Es-
tado, de la fragmentacin de nuestra sociedad y el impacto diferenciado de la actividad estatal en los
ciudadanos y sus derechos.
La exclusin social tiene una dimensin mltiple. Reconoce exclusiones econmicas, polticas e ins-
16 17
titucionales as como socioculturales.
La inclusin social se concibe a partir de su relacin con la nocin de exclusin social (concepto que
identifica el contexto de pobreza, marginacin y desigualdad de diversos grupos de personas con ca-
ractersticas comunes).
La inclusin social permite pensar una matriz de polticas tendientes a intervenir en las causas de la
exclusin identificada en el pas, tomando en cuenta la capacidad transformadora de los sujetos sociales
excluidos para desarrollar acciones que les permitan recobrar o acceder a los derechos que los definen
como ciudadanos.
Captulo II:
La dimensin econmica de la exclusin. Primeras respuestas para la inclusin
Como sealamos en el captulo anterior, la exclusin social tiene tres dimensiones claramente diferen-
ciables, las cuales no siempre afectan a la poblacin en las mismas proporciones. La primera dimensin,
normalmente la ms visible, hace referencia a las consecuencias econmicas de la exclusin, y se le
denomina exclusin econmica.
Dicha exclusin se define a partir de la capacidad y medios con los que cuentan los diversos grupos
sociales para participar activamente (o no) en los sistemas econmicos de su sociedad (mercados) o,
como decamos antes, en la oferta y demanda libre y en igualdad de condiciones de bienes y servicios
necesarios para la subsistencia de su sociedad.
Normalmente, los grupos afectados por la dimensin econmica de la exclusin suelen tener mayores
dificultades para acceder y transferir bienes y servicios que los grupos no excluidos. Esto tiene como
consecuencia situaciones de marginalidad econmica o pobreza (expresiones ms extremas de la exclu-
sin), pero tambin dificultades especficas que los colocan en situacin de desventaja econmica frente
a otros grupos sociales.
Esta situacin se genera bsicamente porque, contrariamente a la idea general del mercado libre, las
personas no participan en igualdad de condiciones en los mercados. Corrientemente se piensa que los
individuos pueden comprar y vender mercancas y servicios tanto como puedan y deseen, siempre que
puedan pagar el precio que alguien ofrece cobrar u ofertar a un precio que otro quiera pagar. Sin em-
bargo eso no es siempre cierto.
La exclusin econmica: primera consecuencia de la exclusin social
Mercado libre y competencia perfecta
16

Es aquel sistema econmico donde los precios de bienes o servicios son acordados a partir del con-
sentimiento de las personas que ofertan o demandan bienes. El libre mercado presupone que esta
libertad de intercambio de bienes y servicios se desarrolla en igualdad, pero tambin supone una
serie de condiciones que garanticen la competencia perfecta:
1. Existencia de un elevado nmero de oferentes y demandantes. La decisin individual de
cada uno de ellos ejercer escasa influencia sobre el mercado global.
16
En base a: AAVV. Apuntes de Curso de Macroeconoma (mecanografiado); y Thompson, Ivan. La Competencia Perfecta.
En: http://www.promonegocios.net/mercado/competencia-perfecta.html
18
19
2. Homogeneidad del producto. No existen diferencias entre los productos que venden los
oferentes.
3. Transparencia del mercado. Todos los participantes tienen pleno conocimiento de las
condiciones generales en que opera el mercado.
4. Libertad de entrada y salida de empresas. Todas las empresas, cuando lo deseen, podrn entrar
y salir del mercado.
5. Libre acceso a la informacin.
6. Libre acceso a recursos. No debe haber restricciones indebidas para acceder a los insumos
(humanos y de capital) necesarios para producir un bien o brindar un servicio.
7. Beneficio igual a cero en el largo plazo. A medida que ingresan nuevos competidores,
los precios disminuyen y la rentabilidad econmica se vuelve normal, es decir, con un valor
de cero.
En contexto de exclusin, estos presupuestos normalmente no se cumplen, debido a las dificulta-
des que tienen los grupos excluidos para poder competir en condiciones de igualdad.
Existen casos en los que las personas no cuentan necesariamente con la capacidad de comprar o vender
todo lo que podra ofrecer el mercado o con las condiciones suficientes para competir adecuadamente.
Por ejemplo, cuando:
No hay suficientes bienes (escasez) o estn fuera de alcance (no puedo pagar su precio).
Muchas personas ofrecen el mismo servicio (el caso del obrero que tiene fuerza y capacidad para tra-
bajar en una obra pblica, pero ya fue contratado todo el personal necesario)
17
.
No se cuenta con informacin sobre el origen, estado y costo del bien, datos que normalmente nos
permiten determinar el costo real del bien o servicio y cuanto estamos dispuestos a pagar.
Estas situaciones parecieran ser expresiones generales de un sistema donde algunos ganan y otros pier-
den. Sin embargo, en pases como el Per se ha demostrado que esta imposibilidad que tienen muchas
personas de competir en condiciones de igualdad, es consecuencia de una serie de factores estructura-
les relacionados a su pertenencia a determinado grupo de la sociedad.
Segn la teora econmica, se puede resumir que las personas que pertenecen a los grupos excluidos
ven expresadas sus dificultades de participar libremente en la economa de un pas en:
Su incapacidad para pagar lo suficiente por un bien o servicio indispensable para satisfacer una necesi-
dad o alguno alternativo que lo reemplace (por ejemplo, las personas infectadas con VIH/SIDA que no
pueden pagar los elevados costos de los medicamentos que detienen el avance de la enfermedad), o
17
Al respecto, ver: Figueroa, Adolfo. Lima: OIT, 1996; p. 31.
18
Precio no hace referencia a dinero, sino al valor que damos a un bien o servicio. En ese sentido, ese valor podr verse traducido en dinero, pero tambin en un bien o
servicio que uno est dispuesto a aceptar a cambio del nuestro.
19
Si bien se acepta que los seres humanos estamos en la capacidad de desarrollar cualquier actividad, est probado cientficamente que nacemos con algunas predisposiciones
mentales para desarrollarnos mejor en determinadas tareas. Lo importante para el anlisis es que existen grupos excluidos (por ejemplo, las personas con discapacidad) que no
pueden desarrollar todas sus capacidades fsicas y mentales. Esta situacin se vuelve un gran problema si tomamos en cuenta que un mercado de bienes y servicios presupone
que todos nacemos con las mismas capacidades.
El precio
18
de los bienes o servicios que ofrecen es demasiado elevado frente a otros existentes en
el mercado (por ejemplo, las empresas injustamente prefieren contratar a hombres porque las mujeres
pueden quedar embarazadas, lo que implicara reconocerles el derecho al descanso pre y post natal, y
una asignacin familiar).
La primera pregunta frente a la situacin de exclusin econmica se encuentra en por qu se produce?
La respuesta, algo compleja, es que nuestra participacin en la economa depende de una condicin
previa que difcilmente se cumple a cabalidad en los grupos excluidos. Por lo general, una persona para
desarrollar bienes y servicios depende de lo que se conoce como una dotacin inicial de activos, es
decir, de todo aquello que le es til para elaborar un bien o desempear un servicio. Por ejemplo:
La educacin formal (primaria, secundaria o superior) y no formal (saberes y creencias, experticias
familiares o comunales, etc.) que recibe;
Las capacidades fsicas y mentales que nos predisponen a desarrollar un empleo de mejor manera que
otro
19
,
Los recursos econmicos familiares que pueden permitir iniciar un negocio (o no);
Los bienes adquiridos por la familia o grupo (tierras, viviendas, etc.); entre otros.
En general, el mercado libre supone que todas las personas tenemos las mismas posibilidades para
desarrollar una dotacin inicial de activos. Sin embargo, existen casos que ilustran lo contrario, por
ejemplo:
El acceso a crditos agrarios para pequeos productores: normalmente, son muy pocos los bancos que
brindan crditos agrarios a las personas y cuando lo hacen, imponen altas tasas de inters. Esto sucede
debido a que, para los bancos, existe demasiada incertidumbre respecto a las posibilidades de xito de
un pequeo productor en su negocio.
En este caso la dotacin inicial de activos tambin influye porque, por ejemplo, aquel pequeo pro-
ductor que cuenta con bienes puede hipotecar stos o darlos en prenda al banco y as tendr ms
posibilidades de conseguir un prstamo. Otro factor importante es la formalidad del negocio, pues
los crditos hipotecarios muchas veces dependen del carcter formal o informal de la actividad. Este
factor, en un contexto donde el 75% de las micro y pequeas empresas son informales, es un factor de
exclusin.
Un caso menos evidente en trminos de exclusin (pero quiz ms indignante) es la situacin de las
La denominada dotacin inicial de activos y el origen de la exclusin econmica
20
21
nias y nios trabajadores informales. La mayora de estas nias y nios son empleados, muchas veces
por los propios familiares, para labores minsculas pero ms exigentes y dainas. Como el nio no tiene
una dotacin inicial de activos (experiencia, capacidad fsica, entre otros), normalmente es empleado
para labores menores como el trabajo en canteras trasladando piedras, reciclaje de basura, estibadores,
y otras formas normalmente consideradas como las peores formas de trabajo infantil.
En este caso, los nios y nias no tienen posibilidad alguna de competir con los adultos, porque su do-
tacin inicial de activos les impide desempearse en labores menos peligrosas, aunque lo deseable es
que un nio no trabaje. No obstante, lo ms preocupante es que su participacin en estos trabajos les
impide recolectar insumos o activos para su vida econmica futura (no asisten a la escuela; tienen bajos
ndices de salud y su esperanza de vida disminuye, entre otros factores). Es decir, el nio que trabaja,
ser excluido en el futuro debido a que no contar con suficientes capacidades fsicas, econmicas,
educativas, etc.
21.1 5.4
678 231
909
75 25
22,434 20,836
43,270
52 48
12,203 6,617
18,820
65 35
5,879 6,793
12,672
46 54
23,889 36,198
60,087
40 60
74,903 13,727
88,630
85 15
28,690 6,625
35,315
81 19
37,881 1,535
39,416
96 4
78,105 54,655
132,760
59 41
2,392 251
2,643
91 9
3,987 5,862
9,849
40 60
12,432 6,566
18,998
65 35
303,473 159,896
463,369
65 35
4.1 69.4
8.9 3.4 4.2 83.4
19.3 3.9 4.9 71.9
Per
Miembros del poder ejecutivo y legislativo, directores de la admi-
nistracin pblica y empresas
Trabajadores de servicios no calificados pen, vendedores ambu-
lantes y afines
Trabajadores de servicios personales calificados y vendedores de
comercio y mercado.
Agricultores, trabajo calificado agropecuario y pesqueros
Otra
Ocupacin no especificada
Desocupado
TOTAL
Obreros y operadores minas, industria manufacturera y otros
Profesores, cientficos e intelectuales
Jefes y empleados de oficina
Obreros de construccin, confeccin, papel, fabricas
Tcnicos de nivel medio y trabajadores asimilados
Lima
Total 1,136,875 130,950 29,779 387,806 375,674 48,279 52,462 43,619 68,306
561,575 49,585 15,049 185,398 204,120 24,468 23,776 23,655 35,524
575,300 81,365 14,730 202,408 171,554 23,811 28,686 19,964 32,782
Fuente: INEI. Encuesta Nacional de hogares sobre condiciones de vida y pobreza, 2001.
Fuente: INEI. Censo Nacional 2007. Elaboracin: Comisin Andina de Juristas.
Fuente: INEI. Censo Nacional 2007. Elaboracin: Comisin Andina de Juristas.
Junn
Hombres
Mujeres
Actividades de nios y adolecentes en el Per, Lima y Junn (de 6 a 17 aos)
Actividades de nios y adolecentes en el Per, Lima y Junn (de 6 a 17 aos)
Nivel educativo alcanzado por personas de 3 y ms aos de edad en Junn
Poblacin
Ocupacin principal Hombres Mujeres
Total
% %
Sexo Total
Sin nivel Primaria Secundaria
Educacin
inicial
Sup. No univ.
Incompleta
Sup. No univ.
Completa
Sup. Univ.
Incompleta
Sup. Univ.
Completa
Estudia y trabaja
Nivel educativo alcanzado
Solo estudia Solo trabaja No trabaja, no estudia
Un tercer ejemplo es el caso de la mujer y la restriccin social de su rol a las labores del hogar. Esta
situacin genera que un alto nmero de mujeres se vean imposibilitadas de acceder a la educacin en
alguno de sus niveles. En el cuadro a continuacin podemos apreciar que en Junn existen casi el doble
de mujeres que hombres sin algn nivel de educacin. Generalmente, esta situacin se debe a los efec-
tos de la exclusin social que la mujer sufre en trminos socio-culturales (reduccin de su participacin
a roles del hogar y cuidado, entre otros), tema que ser abordado en el siguiente captulo.
Estos son ejemplos concretos en que el problema de la exclusin econmica de determinados grupos
no es necesariamente consecuencia natural de la libertad e igualdad del mercado, sino tambin pro-
ducto de factores diferentes a los econmicos. Para poder participar del mercado una persona debe de-
sarrollar capacidades especficas. Como hemos visto, los grupos excluidos tienen mayores dificultades
para desarrollar esas capacidades, por factores econmicos, pero tambin culturales, educativos, entre
otros.
En el marco de la exclusin econmica, el mercado laboral de un pas cumple una funcin fundamental
en materia de exclusin e inclusin social. Debido a que el trabajo representa la fuente principal (en
muchos casos, la nica) de ingresos de la vasta mayora de personas, el desempleo, el subempleo o los
bajos salarios imponen importantes privaciones para los trabajadores y sus familias.
En esta materia, el principal escollo son las posibilidades de un grupo para acceder al empleo. En el
caso de Junn, en el siguiente cuadro podemos notar que la mayora de su poblacin econmicamente
activa se desarrolla en sectores caracterizados por los bajos salarios (trabajos no calificados pen,
vendedor ambulante- y servicios personales, vendedores de comercios, entre otros), as como en sec-
tores caracterizados por la informalidad y las malas condiciones de trabajo (sector agrcola, obreros de
construccin, operadores de minas).
La importancia del empleo y el salario justo en la exclusin econmica
Ahora, si observamos los datos relacionados a las mujeres de Junn que forman parte de la poblacin
econmicamente activa, podemos notar que:
De las 909 personas que en la regin Junn cuentan con altos cargos en la administracin pblica o son
empresarios a gran escala, nicamente, 231 son mujeres (25%).
La mujer prcticamente ha podido vencer las barreras que le impedan participar en las esferas de
trabajos altamente calificados (cientficos e intelectuales), sin embargo, todava no puede acceder en la
misma proporcin que los hombres a trabajos de nivel medio, o en el sector agrcola.
La participacin de las mujeres en trabajos de baja calificacin es minscula, en aquellos trabajos tra-
dicionalmente considerados de hombres (obreros de construccin u operarios de minas). Es decir, la
mujer si no logra obtener una elevada calificacin acadmica, ve reducida sus posibilidades de trabajo,
a diferencia de los hombres.
22
23
En Junn, slo el 30% de su poblacin tiene posibilidades de desarrollar actividades altamente remune-
radas. En el caso de las mujeres, su situacin es ms crtica porque adems de compartir esta situacin
con los hombres, en trminos generales ellas slo ocupan el 35% del total de empleos en la regin.
De otro lado, el acceso a un empleo formal el cual garantiza contar con un seguro mdico y seguridad
social, permite a los trabajadores vincularse con el rgimen tributario y de servicios sociales.
En el caso de Junn, podemos notar que del total de su poblacin, nicamente el 30% cuenta con algn
tipo de afiliacin a un seguro de salud, frente a una gran mayora que no cuenta con seguro alguno.
Dicha situacin, se acenta ms en zonas rurales, donde el 72% de la poblacin no cuenta con seguro
alguno, frente a un 68% de la poblacin urbana.
De todos los aspectos de la relacin entre la exclusin social y el empleo, el ms visible y que ms aten-
cin ha logrado desde el Estado es la imposibilidad o dificultad de un grupo excluido para acceder al
empleo, especialmente a aquellos trabajos decentes.
Rural 89,391 15,718 5,940 289,592 400,211 22.3 3.9 1.5 72.4
71,422 153,918 33,615 568,696 825,263 8.7 18.7 4.1 68.9
160,813 169,636 39,555 858,288 1,225,474 13.1 13.8 3.2 70.0
Fuente: INEI. Censo Nacional 2007.
Urbana
Total
Afiliacin a seguro de salud en Junn
Componentes del trabajo decente
20
Junn
Otro seguro de
salud
Essalud % % % % Ninguno Total
Seguro Integral de
Salud (SIS)
Afiliado a algn seguro de salud
Libertad de opinin y
participacin en toma de
decisiones
TRABAJO DECENTE
Proteccin social para las
familias
Remuneracin
justa
Mejores perspectivas para
el desarrollo personal
Seguridad en el lugar de
trabajo
Posibilidades de Integra-
cin social
20
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). En: http://www.ilo.org/public/spanish/decent.htm
21
Acuerdo firmado en el 2006 por los candidatos a la Presidencia Regional de Junn.Texto completo en: http://www.propuestaciudadana.org.pe/n-region.shtml?x=8393
22
Acuerdo Nacional. Matrices de las 31 Polticas de Estado. En: http://www.acuerdonacional.gob.pe/Matrices/Mayo-2004/Matriz-14.pdf
Los gobiernos regionales tienen una serie de competencias exclusivas relacionadas al impulso de la
economa regional y, por lo tanto, con un impacto directo en la mejora de la situacin del empleo. No
obstante, comparten con el gobierno central competencias para la promocin del empleo productivo
en todos los niveles, concertando los recursos pblicos y privados (Artculo 36 de la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales).
Los gobiernos regionales, la promocin del empleo y la proteccin de grupos
excluidos
Acuerdo de gobernabilidad para la regin Junn
21
Acuerdo nacional: exclusin social y empleo
22
EJE ECONMICO: EMPLEO Y COMPETITIVIDAD REGIONAL.
5. Considerando que el agro es la principal actividad econmica de la Regin, donde el 95% de
los productores son pequeas unidades productivas, se promover la organizacin asociativa, con
el desarrollo de sus capacidades para su articulacin a los mercados; promoviendo la agricultura
sostenible.
6. Promover la asociatividad y la competitividad para mejorar la produccin y productividad agro-
pecuaria, agroindustria, turismo y artesana mejorando la articulacin al mercado interno y exter-
no, fortaleciendo la seguridad alimentaria y el desarrollo de capacidades con equidad de gnero e
inclusin; fomentando un sistema comercial multilateral no discriminatorio y equitativo.
7. Propiciar condiciones favorables para promover la inversin privada Regional, Nacional y Exter-
na en las actividades econmicas, cautelando la responsabilidad social y ambiental.
8. Planificar e implementar el saneamiento, ordenamiento y organizacin del territorio con un
enfoque de desarrollo territorial, que permita potenciar el desarrollo de cadenas productivas en
una lgica de Corredores Econmicos y/o Cuencas.
9. Promover un rol ms activo de las universidades para la investigacin, la innovacin de produc-
tos exportables y la generacin de empleo especializado.
El Acuerdo Nacional, dentro de su Decimocuarta Poltica de Estado, Acceso al Empleo Pleno,
Digno y Productivo, ha establecido una serie de metas a alcanzar en relacin al empleo, especifi-
Bajo esta funcin, los gobiernos regionales deben asumir un rol protagnico, especialmente en la
promocin del acceso a un empleo decente de los diversos grupos generalmente excluidos (mujeres,
jvenes o adultos mayores) y la eliminacin del trabajo para otros (trabajo infantil y adolecente, pro-
teccin de aquellos que realizan trabajos de alto riesgo), tal y como lo establece el Acuerdo Nacional.
24
25
cando objetivos especficos relacionados a grupos en situacin de exclusin social:
(i) Fomentar la eliminacin de la brecha de extrema desigualdad entre los que perciben ms in-
gresos y los que perciben menos.
(j) Fomentar que los planes de desarrollo incluyan programas de empleo femenino y de los adul-
tos mayores y jvenes.
(m) Garantizar una retribucin adecuada por los bienes y servicios producidos por la poblacin
rural en agricultura, artesana u otras modalidades.
(n) Erradicar las peores formas de trabajo infantil y, en general, proteger a los nios y adoles-
centes de cualquier forma de trabajo que pueda poner en peligro su educacin, salud o desarrollo
fsico, mental, espiritual, moral o social.
(o) Promover mejores condiciones de trabajo y proteger adecuadamente los derechos de las
trabajadoras del hogar.
En el caso de Junn, el Gobierno Regional ha definido como uno de los objetivos estratgicos de su Di-
reccin Regional de Trabajo y Promocin del Empleo la promocin del [] empleo digno y produc-
tivo, la insercin en el mercado de trabajo en un marco de igualdad de oportunidades, especialmente
para los grupos ms vulnerables (Objetivo 2)
23
.
Las medidas sealadas por el Acuerdo Nacional, que buscan la inclusin econmica de grupos frecuen-
temente excluidos, han sido tomadas en cuenta al momento de elaborar este objetivo regional y deben
ser criterios orientadores de las decisiones regionales.
A continuacin, nos referimos a casos especficos de exclusin en el empleo, que merecen atencin
especial por parte de los gobiernos regionales:
a) Las personas con discapacidad: Las personas con discapacidad suelen tener muchos problemas
para lograr acceder a un trabajo, entre otras razones, porque los empleadores errneamente con-
sideran que sus limitaciones fsicas o mentales generan la imposibilidad de desarrollar la mayora
de tareas, o que insertarlos en sus lugares de trabajo les significar un costo excesivo.
Como puede verse en el siguiente grfico
25
, la mayora de personas con discapacidad que tienen
una ocupacin suelen desarrollar labores de manera independiente, la cual se debe a la resistencia
de las empresas a contratarlos. Es ms, el cuadro demuestra que mientras ms discapacidades se
tienen, el trabajo independiente se va convirtiendo en la nica opcin posible.
23
Gobierno Regional de Junn. Plan Estratgico Institucional 2007-2010. Huancayo, marzo 2008, p. 59.
De qu depende la exclusin de una persona con discapacidad
24
Grados de discapacidad
De la severidad de la discapacidad: cuanto ms severa sea la discapacidad, ms profunda ser en
trminos relativos la exclusin social ligada a ella. Este factor hace referencia a la existencia de una
o ms discapacidades en la misma persona.
De la etapa del ciclo de vida en la que sta fue adquirida: mientras ms temprana sea la adqui-
sicin de la discapacidad, mayor ser su impacto negativo sobre la calidad de vida y el bienestar
de la persona con discapacidad debido a la influencia que sta ejerce sobre sus posibilidades de
acumulacin de activos;
Del grado de equidad de la sociedad: aquellas sociedades donde la desigualdad es ms elevada,
las instituciones bsicas son por lo general ms excluyentes, por lo cual habr de esperarse que la
intensidad con la que se excluye a las personas con discapacidad [] sea mayor en este tipo de
sociedades.
Leve: Realiza las actividades y es capaz de mantenerlas con dificultad, pero sin ayuda. ES INDE-
PENDIENTE.
Moderada: Realiza las actividades y las mantiene con ciertas ayudas biomecnicas, audiovisuales
o la ayuda de otra persona. ES AUTOSUFICIENTE
Severa: Slo puede realizar la actividad cuando alguien est con l la mayor parte del tiempo y
en algunos casos aun teniendo ayuda biomecnica no desarrolla actividades sin asistencia de una
persona. ES DEPENDIENTE.
Total
Empleador o patrono
Trabajador independiente
Empleado
Obrero
Trabajador familiar no remunerado
Trabajador del hogar
Otro
5,039 3,117 1,633 289 100% 62% 32% 6%
122,250 83,950 28,514 9,786
60,899 41,040 14,549 5,310 100% 67% 24% 9%
21,126 16,253 3,615 1,258 100% 77% 17% 6%
23,214 16,231 5,675 1,308 100% 70% 24% 6%
6,605 3,848 1,681 1,076 100% 58% 25% 16%
5,096 3,210 1,341 545 100% 63% 26% 11%
271 251 20 100% 93% 7%
Fuente: INEI-CONADIS. Encuesta de hogares sobre discapacidad en Lima Metropolitana. 2005
Poblacin ocupada con discapacidad: Categora de ocupacin por cantidad de discapacitados
Categora de ocupacin Total
Una sola
discapacidad
Dos
discapacidades
Tres o ms
discapacidades
24
Maldonado, Stanislao.Trabajo y discapacidad en el Per: Mercado laboral, polticas pblicas e inclusin social; Lima: Congreso del Per, 2006; p-33-34.
25
CONADIS-INEI. Encuesta de hogares sobre discapacidad en Lima Metropolitana 2005. No existen datos nacionales. Los datos son de personas ocupadas. Se calcula que el
9% de las personas con discapacidad que forman parte de la Poblacin Econmicamente Activa (en edad de realizar algn trabajo) estn desocupadas.
26
27
Si se analiza las opciones salariales, la situacin es ms dramtica. Segn el CONADIS, la mitad
de los trabajadores dependientes discapacitados (empleados, obreros, trabajadores del hogar),
[] reciben ingresos inferiores a la Remuneracin Mnima Mensual (RMV), el 42% entre 460
y 1,000 nuevos soles, y slo el 9% percibe ms de S/. 1,000. Sin embargo la situacin difiere
mucho entre hombres y mujeres, ya que slo el 37% de las mujeres recibe ingresos superiores a
la RMV. Esta proporcin asciende al 57% en el caso de los hombres.
En el caso de la regin Junn, en el ao 2005 el 22.2% de los discapacitados no contaba con un
trabajo, de los cuales el 23% dependa econmicamente de la madre. Asimismo, en cuanto a
ingresos, el 32% percibe de 0 a 100 soles; de 101 a 200 soles el 23,6%; de 201 a 400 soles el
22,7%; de 401 a 1000 soles un 6,9%; de 1001 a 2000 soles 2,6%; de 2001 a mas soles un 1,3%;
no sabe / no opina el 10,9%
26
.
Frente a esta situacin, una respuesta importante ha sido el desarrollo de leyes y polticas pblicas
que fomenten el tratamiento preferente a las personas con discapacidades, incluyendo:
Normas que sancionan la no contratacin por razones de discapacidad.
La promocin de la contratacin de trabajadores con discapacidad a travs de cuotas mnimas,
privilegios tributarios y certificaciones a los productos desarrollados.
Promocin de la responsabilidad social empresarial respecto a la contratacin de empleados.
Las iniciativas de inclusin tambin se deben dar en el marco del empleo ya otorgado. En ese
sentido se han desarrollado iniciativas en relacin al trabajo remunerado dependiente como es
el acomodo razonable. Esta iniciativa hace referencia a una serie de medidas que un empleador
debe adoptar para garantizar que una persona con discapacidad pueda participar de un entorno
laboral adecuado, recibiendo una sancin (en algunos pases hasta penal), por no adoptar tales
medidas.
El acomodo razonable es una medida pensada para varios supuestos y otros grupos excluidos,
pero sin duda es en el campo del empleo donde sus logros son mayores y han llevado a cambios
cualitativos.
Los gobiernos regionales podran tomar las siguientes medidas para promover la inclusin de las
personas con discapacidad.
1. Mejorar la calidad de las estadsticas regionales sobre personas con discapacidad.
2. Impulsar la participacin de colectivos que agrupen a personas con discapacidad en los espa-
cios de concertacin, o impulsar la creacin de una organizacin regional sino la hubiere.
3. Desarrollar una poltica interna que impulse prcticas inclusivas y que regule un rgimen es-
pecial de trabajo para personas con discapacidad.
4. Desarrollar programas coordinados con el Ministerio de Trabajo para la atencin de las per-
sonas con discapacidad en la regin que permitan especialmente identificar, caracterizar y hacer
seguimiento a las personas con discapacidad.
5. Establecer una bolsa de empleo para personas con discapacidad en la regin, orientada a ocu-
paciones en las cuales estas personas tengan una ventaja comparativa con relacin a otros traba-
jadores.
6. Utilizar la capacidad de inversin regional para incentivar el desarrollo de las empresas promo-
cionales de personas con discapacidad y su contratacin por el sector privado.
Evaluar la posibilidad de replicar experiencias exitosas que, en trminos de inclusin laboral de
las personas con discapacidad, han desarrollado organizaciones de la sociedad civil.
En materia de discapacidad, el Gobierno Regional de Junn elabor el Plan Regional Concertado
para las Personas con Discapacidad 2006-2016, como parte de las actividades del Consejo Regio-
nal de Integracin de la Persona con Discapacidad (COREDIS). La poltica regional establecida
es la siguiente:
26
Gobierno Regional de Junn. Plan Regional Concertado para las Personas con Discapacidad 2006-2016. Huancayo, 2006; p. 32. En: http://www.regionjunin.gob.pe/
frames/management/ds/sgdseio/P_discapacidad.pdf
Gerencia Regio-
nal de Desarrollo
Social, Direccin
Regional de
Trabajo y Promo-
cin del Empleo,
Municipalidades,
Direccin Regio-
nal de Produc-
cin, organizacio-
nes de personas
con discapacidad,
Sociedad de Bene-
ficencia.
Poltica 2:
Acceso al
empleo y a
las Oportu-
nidades de
capacitacin
laboral en
sus diversas
modalidades
Poltica
regional
Sectores
involucrados
Programas Ideas de proyecto
- Proyecto de empresarios emprende-
dores con Discapacidad.
- Proyecto de capacitacin y sensibili-
zacin en materia laboral a empresas
pblicas y privadas.
- Generacin productiva de Pequeas
y Microempresas de las Personas con
Discapacidad.
- Proyecto de colocacin laboral.
- Construccin e Implementacin de
un Centro de Formacin Tcnica para
Personas con Discapacidad.
- Formacin profesional de especiali-
zacin de Tcnicos para la reinsercin
laboral
Programa de
Sensibilizacin y
Concientiza-
cin en materia
laboral.
Programa de
fortalecimiento
de
capacidades
laborales
Plan regional concertado para las personas con discapacidad 2006-2016
Elaboracin: Comisin Andina de Juristas.
28
29
b) La mujer y su participacin en el trabajo. La participacin de la mujer en el mercado de trabajo es
una muestra de los efectos excluyentes de una estructura construida a partir de lo masculino,
que se traduce en una matriz jerrquica (de dominio o subordinacin) que tiene a la mujer some-
tida a las decisiones del hombre.
Si bien el panorama ha cambiado y hoy la mujer generalmente puede acceder a todos los empleos
en igualdad de condiciones que un varn, todava se mantienen las principales caractersticas que
han llevado a la mujer a una situacin de desventaja frente al varn asalariado:
La no remuneracin del trabajo del hogar. Frecuentemente calificado como trabajo
domstico, este tipo de trabajo ha sido frecuentemente invisibilizado, sin tomar en cuenta su
aporte a la economa familiar;
La diferenciacin salarial en los sectores medios. Las mujeres pueden acceder a los
mismos trabajos que el hombre, pero normalmente reciben salarios menores en relacin a stos.
El criterio a igual trabajo, igual remuneracin no se cumple.
La reducida presencia de las mujeres en puestos de mejor remuneracin salarial. Toda-
va las mujeres no pueden acceder a cargos con altas remuneraciones en la misma proporcin que
los hombres.
Esta situacin de exclusin determina el siguiente panorama laboral para las mujeres perua-
nas
28
:
La poblacin econmicamente activa est compuesta de 6.3 millones de mujeres y 7.5 millones
de hombres, lo que indica que un mayor nmero de mujeres en edad de trabajar se encuentran
fuera de la actividad econmica tradicional.
Las mujeres son las que realizan principalmente empleos de tipo familiar no remunerados,
ejemplo: como ayudante de sus esposos en el negocio familiar. En zonas urbanas: 39.1% y en
zonas rurales: 64.9%
En el rea urbana la categora de ocupacin principal de la mujer es de empleada. El 37.6% se
asocia directamente a las actividades de servicios y comercio, donde se contrata al mayor nmero
de mujeres.
En una perspectiva de gnero la brecha entre los hombres con ms altos ingresos y los de in-
greso ms bajos es de 65% en el rea urbana y 36% para el rea rural. En el caso de las mujeres
la brecha urbana es de 51.5% y la rural es de 29.2%.
Las ocupaciones femeninas no han dejado de visualizarse en muchos casos como tpicas de
gnero. Se aprecian mujeres en profesiones como: Enfermeras y obstetricias (entre 90 y 95%);
maestras y asistentes sociales, (60 al 89%); traductoras, qumicas y laboralistas (40 a 59%). Con
menores porcentajes se encuentran: economistas, contadoras y mdicas (10 a 39%); y arquitec-
tas, ingenieras, aviadoras (0 a 10%).
El INEI reporta que 7 millones 496 mil trabajadores y trabajadoras se ubican como informales,
para los cuales se utiliza la categora de establecimientos de menos de 5 trabajadores/as. El 48%
son mujeres, siendo en el comercio donde se ubica el mayor porcentaje (35%).
Dicho panorama complejo obliga a tener que enfrentar la problemtica del empleo de la mujer
desde diversos sectores. En el caso de los gobiernos regionales, se puede mencionar las siguientes
medidas:
Implementar un observatorio regional que monitoree la legislacin y las polticas pblicas na-
cionales y regionales en materia de gnero (enfoque transversal del gnero en la gestin regio-
nal), especialmente en lo relacionado al empleo femenino.
Promover inversiones regionales dirigidas especficamente a mejorar las capacidades producti-
vas de las mujeres, y promover que todo proyecto de inversin aplique trasversalmente la pers-
pectiva de gnero (midiendo especialmente el impacto de la obra en relacin a la situacin de la
mujer).
Analizar y adoptar medidas internas sobre la participacin de la mujer a nivel salarial y en los
altos cargos del gobierno regional.
En el caso de Junn, el gobierno regional est adoptando algunas medidas de inclusin de la mu-
jer en la toma de decisiones de la regin, a travs del establecimiento de una cuota de gnero
Historia y trabajo femenino
27
[]la situacin de la mujer peruana como trabajadora ha tenido grandes y profundas transforma-
ciones a travs del tiempo, no obstante, siempre condicionadas por patrones ideolgico-culturales
patriarcales que culminaron en una sociedad predominantemente capitalista perifrica.
Dentro de los determinantes ms importantes de esta situacin de subordinacin se ha identificado
a la religin cristiana y a la educacin espaola legados desde el colonialismo y que tradicionalmen-
te vienen siendo rescatados en los modelos de socializacin del hombre y de la mujer, en donde la
familia juega un papel decisivo.
Estos modelos son rescatados y difundidos por la clase dominante de acuerdo a cada modo de
produccin vigente en cada poca en el pas y que determina el lugar que le corresponde a cada
individuo dentro de la sociedad.
Basados en diferencias sexuales, estos modelos determinan los roles y papeles completamente
diferenciados para hombres y mujeres, siendo que a partir de ellos a la mujer le son asignadas gene-
ralmente las funciones de ama de casa, madre y esposa, del mbito familiar y cuando se incorpora
en el sistema productivo del mbito pblico se le asigna trabajos y cargos de subalternidad frente
al varn.
27
Cerna, Margarita y otras.Trabajo femenino en el Per. Rev.latinoam.enfermagem, Ribeiro Preto, v. 5, n. 2, p. 23-31, abril 1997.
28
Las cifras han sido tomadas de diversos censos y encuestas de hogares realizadas por el INEI.
30
31
del 30% en el Consejo de Coordinacin Regional. Asimismo, la regin cuenta con un Consejo
Regional de la Mujer, el cual intervino para la aprobacin del Plan de Accin de las Mujeres, que
en materia de empleo femenino establece:
Ha quedado demostrado que a mayor grado de vulnerabilidad personal del individuo mayor ser el
grado de exclusin econmica a la que est sometido. Esto es as, principalmente debido a que la dota-
cin inicial de activos de las personas pertenecientes a los grupos ms desprotegidos es mnima, tanto
as que no se les da la posibilidad de desarrollar aquellas capacidades que los convertira en sujetos tiles
y deseables para el mercado laboral.
De haber desarrollado estas potencialidades, los grupos excluidos podran competir en igualdad de
condiciones y en un esquema de libertad que les permita elegir dentro de una gama de diferentes op-
ciones la que le va a permitir desarrollarse y salir de la situacin de pobreza en la que se encuentran.
Pese a esta constatacin, se observa el rol fundamental que juega tanto el gobierno nacional como
los gobiernos regionales y municipales al momento de luchar contra aquellos factores estructurales
que perpetan la situacin de exclusin econmica de estos grupos. A lo largo de este captulo, se han
puesto en evidencia iniciativas concretas que vienen siendo impulsadas por el gobierno en sus di-
ferentes niveles de poder. Asimismo, se pone en relevancia aquellas tareas pendientes que deben
ser asumidas por las autoridades respectivas y exigidas por la sociedad en su conjunto a fin de
permitir brindarle a los grupos excluidos alternativas dignas de desarrollo humano.
Promover la igualdad de
oportunidades entre varones
y mujeres en todos los mbi-
tos con especial nfasis en el
campo laboral.
Coordinar con la Direc-
cin Regional de Trabajo
y Promocin del Empleo
la capacitacin laboral con
nfasis a mujeres en especial
a mujeres jvenes.
Proponer un marco le-
gal para la responsabilidad
compartida de la maternidad
entre varn y mujer.
Informar, sensibilizar y
denunciar el acoso sexual a
trabajadoras.
Legislacin especial para
el trabajo de las mujeres
sin estabilidad laboral, en
lo referente a licencias por
gravidez, en contra del acoso
sexual.
Generacin de empleo
para acortar las brechas de la
pobreza femenina.
Calificacin de la mano de
obra de las mujeres.
Desarrollo de un sistema
regional de programas y pro-
yectos para incorporar a
las mujeres en el campo labo-
ral de la regin
Ejes
estratgicos
Lneas de
accin
Estrategia
Plan de accin de las mujeres de la regin Junn
Conclusiones:
32
33
Captulo III:
Las dimensiones institucional y sociocultural de la exclusin
Tan importante como la dimensin econmica de la exclusin social son sus otras dimensiones: (i) la
dimensin institucional y (ii) la dimensin sociocultural. En ambos casos, nos encontramos con dimen-
siones caracterizadas por su estrecha relacin con el Estado y la sociedad. Mientras que la dimensin
institucional hace referencia a las dificultades para poder ejercer los derechos humanos que todo ciu-
dadano tiene, la dimensin sociocultural evidencia las dificultades de los grupos excluidos para poder
participar en la sociedad, de acuerdo con las normas y valores aceptados.
Conjuntamente con la dimensin econmica de la exclusin, estas dos dimensiones permiten entender
con mayor claridad las relaciones e interacciones entre diversos factores que originan la exclusin social
y el papel que juegan los actores sociales en la generacin de dicho resultado. En el primer caso (di-
mensin institucional) es especialmente relevante el papel del Estado en su calidad de responsable del
respeto y garanta de los derechos humanos. En el segundo caso (dimensin sociocultural), la atencin
est en los grupos que interactan en una sociedad, en tanto que son stos los que facilitan o dificultan
la participacin social de un individuo o grupo.
A continuacin, desarrollamos las principales caractersticas de cada dimensin, as como posibles en-
foques que permitan superar sus efectos, desde una perspectiva inclusiva.
La primera dimensin que explicaremos ser la dimensin institucional. Esta dimensin hace referencia
a aquellos procesos que impiden a las personas excluidas ejercer sus derechos humanos y participar en
las decisiones pblicas
29
. Esta dimensin no solo hace referencia a la carencia formal de derechos (no
reconocimiento de un derecho a una persona), sino especialmente a la falta de condiciones o garantas
para ejercerlos.
Si bien muchos de los derechos tienen un correlato econmico (el derecho a la propiedad, el derecho
al trabajo o a la seguridad social, solo como ejemplos), esta dimensin no hace referencia a los factores
socioeconmicos que impiden la proteccin y garanta de de estos derechos, sino a aquellos factores a
Dimensin Preocupacin central Sujeto central
Institucional
Sociocultural
El ejercicio de los derechos que
todo ciudadano tiene
El Estado como garante de los
derechos
Participacin e integracin en
la sociedad de los grupos
Los grupos sociales que inte-
ractan en una sociedad
La dimensin institucional de la exclusin
nivel institucional (el Estado) que impiden su ejercicio formal o real.
Esta exclusin (denominada institucional por el rol central del Estado frente a los derechos), implica
serias dificultades en el mbito estatal (normas, rganos o prcticas) que impiden a las personas ex-
cluidas ejercer sus derechos humanos y, por tanto, poder desarrollar una ciudadana plena. La nocin
de ciudadana plena atribuye a los individuos iguales derechos y deberes, libertades y restricciones. En
ese sentido, no hace referencia nicamente a la participacin poltica de los ciudadanos, sino al goce o
disfrute completo de sus derechos. La ciudadana tiene tres dimensiones
30
:
ciudadana poltica, que incluye el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico como
miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector. Esta dimensin incluye el dere-
cho a la informacin.
ciudadana civil, que hace referencia a los derechos que protegen la libertad individual (libertad y
expresin, integridad, propiedad de contratar, el acceso a la justicia, etc.).
ciudadana social, que hace referencia a dos aspectos centrales. Uno, denominado de necesidades
bsicas (aquellos derechos indispensables para vivir como salud, educacin y vivienda) y otro denomi-
nado de integracin social (donde se examina la situacin del empleo, la pobreza y la desigualdad).
Abarca, por tanto, desde el derecho a la seguridad y a un mnimo de bienestar econmico, al derecho
de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida conforme a los estndares predominantes en
la sociedad.
Una pregunta surge de inmediato. Teniendo los pases regulaciones sobre el ejercicio y goce de dere-
chos; habindose reconocido su universalidad (reconocimiento y goce en condiciones de igualdad para
todos) a nivel nacional e internacional; siendo adems que nuestras sociedades han superado las dicta-
duras de antao y viven hoy democracias reales aunque perfectibles, por qu se argumenta que existen
grupos de personas que no pueden gozar plenamente de sus derechos?
Al igual que en la economa (ver captulo anterior), la democracia tiene supuestos que no necesaria-
mente se cumplen en la realidad. Una de esos principales supuestos es su pretensin de igualdad entre
los ciudadanos. En una democracia ideal, definida como el gobierno de lo pblico en pblico
31
, los
ciudadanos se encuentran en situacin de igualdad, ejerciendo los mismos derechos y teniendo las mis-
mas oportunidades para poder intervenir en la toma de decisiones.
Como forma de organizacin social, la democracia establece esta regla (perfectamente coherente y
deseable), pero en la realidad no se cumple a cabalidad. La exclusin social ha permitido demostrar que
si bien existe un reconocimiento de los derechos y su ejercicio en igualdad, la realidad dista mucho de
tal pretensin. Las desigualdades entre grupos de personas son latentes y constantes, como es el caso
de la participacin poltica de las mujeres. As, por ejemplo, toda persona tiene el derecho a postular a
un cargo pblico si cumple con los requisitos establecidos en la legislacin. En la actualidad, son cada
29
En base a: Organizacin Internacional del Trabajo (OTI). La exclusin social en Amrica Latina. Lima, 1995; p.17.
30
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Ideas y aportes. Bogot:
PNUD, 2004; p.31.
31
Bobbio, Norberto. El Futuro de la Democracias. Mxico: FCE, 1986; p. 94-95.
34
35
vez ms las mujeres que ejercen tal derecho, pero todava existen limitaciones que les impiden tener
igual xito que los hombres.
Pese a la igualdad formal entre las personas, las mujeres participan menos en poltica que los hombres,
especialmente cuando se trata de postular a los ms altos cargos del Estado, sobre todo a nivel regional
y local. Asimismo, si analizamos los resultados de las ltimas elecciones regionales y locales (2006), ve-
mos que ninguna mujer alcanz el cargo de presidenta regional y slo tres lograron la vicepresidencia;
en el plano local slo el 2% de las alcaldas provinciales son ocupadas por mujeres (mayor desarrollo de
este tema en el captulo 4).
Esta situacin de exclusin no debe extraar, pues existe un conjunto de factores institucionales que
impiden la participacin plena de la mujer:
Educacin formal que no promueve la
equidad de gnero y refuerza estereotipos de
la mujer.
Medios de comunicacin que presen-
tan estereotipos masculinos y femeninos; que
promueven figuras femeninas sin poder, sin
capacidad de transformacin de su realidad.
Oposicin y bloqueo de los dirigen-
tes masculinos tanto en organizaciones
sociales como en los partidos y movimientos
polticos.
Dudas sobre su capacidad de mando
y de dirigencia.
Segregacin a tareas que reproducen la
divisin sexual del trabajo en la organizacin
o partido.
Oposicin a medidas afirmativas,
bloqueo a liderazgos femeninos, cuotas de
gnero.
Invisibilizacin de las iniciativas fe-
meninas y de los aportes de las mujeres.
Partidos polticos que restringen los
recursos para campaas poltico-electorales a
las mujeres.
Segregacin y discriminacin de las
mujeres, por considerarse masculinos los
espacios polticos y de poder, en organiza-
ciones movimientos y partidos, as como en
gobiernos.
Falta de atencin a la necesidad de
transformar la divisin sexual del tra-
bajo a nivel micro y macro social.
Negacin a la adecuacin de horarios
escolares, laborales y gubernamentales
y a la transformacin de los mecanismos de
control social masculino sobre las mujeres.
Estigmatizacin, desprestigio y se-
alamiento negativo de las mujeres que
alcanzan espacios de poder (chismes, descali-
ficaciones).
Partidos polticos, sindicatos que
imponen, con reglas no escritas, la subordina-
cin de las reivindicaciones de las mujeres y
de su ascenso en la poltica, a los intereses de
los grupos.
Prcticas clientelares y corporativis-
tas. Condicionamiento e induccin del voto
femenino.
Factores que dificultan la participacin poltica de la mujer
32
32
En base a: Barrera Bassols, Dalia e Irma Aguirre Prez.. Participacin poltica de las mujeres. La experiencia de Mxico. Mexico, DF: CONACULTA-INAH, 2002
33
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los de afuera? Patrones cambiantes de exclusin en Amrica Latina y el Caribe. informe de Progreso Econmico y Social. New
York: BID DRCLAS Harvard; 2007
Desde fines de la dcada de 1970 se extendi por Amrica Latina y el Caribe una ola de demo-
cratizacin; para principios del decenio de 1990, todos los pases con sistemas presidencialistas de
gobierno ya estaban eligiendo a sus dirigentes por medio de elecciones competitivas. Dado que la
democracia entraaba la igualdad poltica formal para todos los ciudadanos y el fin de la represin,
se esperaba que aumentara visiblemente la influencia poltica de los grupos que previamente se
encontraban en desventaja y que permitiera avanzar rpidamente para eliminar la exclusin social
y econmica. La democracia ofreca a esos grupos nuevas oportunidades de organizarse y hacer
or sus reclamos, y al mismo tiempo daba ms incentivos a los partidos y dirigentes polticos para
responder a esos reclamos. Sin embargo, pese a la igualdad formal de los derechos polticos con-
sagrados en las constituciones de los pases, por diferentes razones el sistema democrtico sigue
limitando los canales formales de influencia de algunos ciudadanos, cuya voz resuena muy poco
en la prctica.
La exclusin y la ola democratizadora america latina
33
Teniendo en cuenta que la igualdad es una pretensin deseable ms que una realidad en las democracias
actuales, es necesario recalcar la importancia del ejercicio de derechos para superar la exclusin. El dis-
frute real de los derechos constituye un avance significativo en relacin a la integracin de los ciudada-
nos en el plano institucional o poltico, mientras que la disminucin de las posibilidades de satisfaccin
o realizacin plena de los derechos indica grados de exclusin social.
Derecho a la participacin
econmica.
Derecho al comercio.
Derecho a la satisfaccin de
necesidades bsicas.
Derecho a la organizacin
de empresas.
Derecho a la afilicacin sin-
dical, organizacin cooperati-
va o similar.
Derecho a la educacin.
Derecho a la salud.
Derecho a la vivienda.
Derecho a la alimentacin.
Derecho al trabajo.
Derecho al genrico acceso
a la cultura como resultado
de una prestacin estatal.
Derecho al desarrollo de
manifestaciones culturales
propias (religin, lengua).
Derecho a la expresin
de cualquier manifestacin
idelogica, esttica, tica o
filosfica.
Derechos - Valores
Econmicos
Derechos - Valores
Sociales
Umbral de ciudadana
Derechos - Valores
Culturales
Conjunto de derechos humanos y valores componentes del umbral de ciudadana
La dimensin institucional afecta especialmente a los grupos en situacin de vulnerabilidad ya mencio-
nados en el captulo 1, quienes mantienen histricamente carencias en el goce y disfrute de sus derechos
36
37
que no los dejan salir de una situacin de inseguridad y les impiden tener las mismas oportunidades de
acceso a los servicios pblicos bsicos (educacin, salud, vivienda, entre otros) y a los mecanismos para
reclamar por su obtencin (participacin poltica, acceso a la informacin, acceso a la justicia).
Es necesario decir que para algunos la exclusin institucional (o poltica, como prefieren llamarla) hace
referencia en un sentido ms acotado (restringido), a las limitaciones de definicin y satisfaccin de de-
rechos polticos: elegir y ser elegidos para ejercer el poder estatal. Sin embargo, creemos que una visin
de esa magnitud descuida la integralidad de los derechos de la persona (la vulneracin de un derecho,
supone la vulneracin y posible afectacin de otros) y, a la vez, evita el problema de la participacin en
la elaboracin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas, que evaluaremos ms adelante.
La dimensin socio-cultural de la exclusin: el problema del reconocimiento y la
integracin
La segunda dimensin que comentaremos ser la dimensin sociocultural. Esta dimensin se expresa
normalmente en la negacin del otro en la vida cotidiana, la descalificacin de determinados grupos
de personas percibidas y tratadas por otras como inferiores
34
, sea por su ubicacin en la sociedad (y
los vnculos) o por su desconocimiento de aquellos aspectos que permiten la comunicacin o interac-
cin en un grupo (valores, actitudes, idioma, entre otros,). En ese sentido, la dimensin sociocultural
de la exclusin se expresa en
35
:
La prdida de la ubicacin social o de los vnculos con el resto de la sociedad. El grupo excluido tie-
ne precarias o incluso carece de redes sociales extrafamiliares que permitan el acceso a determinados
bienes o servicios (por ejemplo, los nios que viven en las calles); o,
Desconocimiento de valores, actitudes, idioma, entre otros, del grupo dominante en la sociedad
(por ejemplo, los problemas de los nios indgenas en su proceso de aprendizaje debido a su falta de
familiaridad con el idioma dominante).
En sociedades multitnicas como la peruana pero con un patrn sociocultural dominante (la cultura
occidental globalizada frente a culturas originarias, lo urbano frente a lo rural, entre otros), con una
trayectoria de segregacin social, las posibilidades de poder mantener redes sociales fuera de los espa-
cios familiares o comunales y compartir cdigos de conducta y comunicacin son complejas.
34
Guevara, Patricia y otras. Estrategias de sobrevivencia, causas que los llevaron a vivir as y el rol que ha jugado la familia en la situacin de calle de las personas, residentes en
el Sector de laVega Central de Santiago.Tesis. En: www.ubolivariana.cl/fileadmin/template/main/imagenes/carreras/Trabajo_Social/ Tesis_2006/ Estrategias_de_sobrevi-
vencias.doc
35
Avellaneda, Pau. Movilidad, pobreza y exclusin social. Un estudio de caso en la ciudad de Lima.Tesis. En: http://www.tesisenxarxa.net/TESIS_UAB/AVAILABLE/TDX-
1005107-161727//pag1de1.pdf.
Imaginemos la situacin de los indgenas Ashaninkas desplazados que llegaron a las zonas urbanas,
producto del conflicto armado interno peruano. Muchos de ellos recayeron inmediatamente en
Un ejemplo de exclusin social por factores socioculturales:
situacin de indigencia (pobreza extrema), debido a que no contaban con las redes sociales que los
ayudaran en su migracin a las ciudades, quedndose sin posibilidades de obtener alimentacin o
vivienda mnima para sobrevivir. Asimismo, debido a su origen tnico, no compartan el idioma, la
vestimenta o los cdigos de conducta que normalmente caracterizan a una persona de las ciudades,
con lo cual su integracin social se dificultaba an ms.
En la actualidad, todava los Ashaninkas tienen dificultades para integrarse socialmente pues su
cosmovisin y, por tanto, sus conductas y formas de vida no son toleradas en las ciudades ms cer-
canas a sus comunidades, salvo en aquellos casos donde los Ashaninkas han aprendido y practican
frecuentemente los cdigos de conducta esperados. Es decir, en los casos donde los Ashaninkas
han cedido frente a la cultura dominante. En la mayora de sus comunidades, por el contrario, los
indgenas ashaninkas mantienen su cultura y normas sociales comunes. Sin embargo, debera per-
seguirse una integracin de las poblaciones ashaninkas que respete su identidad cultural inclusive
fuera de sus comunidades.
Las exclusiones por factores socioculturales son frecuentes pero no naturales, pues la ubicacin en
la sociedad y el establecimiento de una cultura comn son procesos que implican el enfrentamiento
directo o indirecto de grupos sociales y, por tanto, la imposicin de alguno. Cuando una cultura es do-
minante, impone su jerarqua de clases de personas (roles y valoraciones), de actividades y bienes (por
ejemplo, la imposicin del rol de cuidado del hogar a la mujer), pero tambin de ideas. De estos valores
se derivan las normas de conductas: las personas saben qu es lo que se espera que hagan y qu no
36
.
Dicha determinacin de la cultura dominante normalmente no es democrtica. Es decir, no agregan
asimilan o toman en cuenta las preferencias de grupos diversos, con modos de vida diferentes.
Normalmente, esta imposicin no es irracional, sino que se sustenta en una lgica del grupo dominante
por mantener los privilegios que sostienen su dominio
37
, usando normalmente justificaciones supuesta-
mente objetivas de naturaleza biolgica, moral o cultural (sexo, raza u origen tnico). En ese sentido,
las polticas de inclusin social dirigidas a enfrentar las causas y efectos socioculturales de la exclusin
deben reconocer esta situacin de dominio y combatirla transformando los elementos que mantienen
esta situacin (conductas, gestos, estereotipos, frases cotidianas, requisitos, entre otros), segn los gra-
dos de exclusin y caractersticas de los grupos.
Pero la exclusin cultural genera un problema adicional y preocupante. Cuando un actor social excluye
a otro, disminuyendo su importancia en la sociedad, genera normalmente una interiorizacin por parte
de las vctimas de esa inferioridad. Este fenmeno, conocido como racismo introyectado, origina que
los grupos excluidos, en ocasiones, y sobre todo en situaciones de relacin con los grupos no excluidos,
se consideren a ellos mismos como inferiores.
36
Figueroa. Op. Cit., p.48.
37
Figueroa. Op. Cit., p.49.
38
39
A continuacin presentamos una caracterizacin de la exclusin cultural a partir de cuatro grupos
actualmente excluidos. Como podr notarse, cada grupo se ve impactado de diversa manera por la
exclusin cultural, donde el factor fundamental es el establecimientos de ubicaciones predeterminadas
y de roles esperados para grupos, as como la imposibilidad en cada caso para poder transgredir ambas
cosas. Lo impactante de la exclusin cultural es la poca importancia que se le brinda a la libertad de
decidir de los sujetos. Si bien nominalmente un individuo puede actuar libremente, siempre que no
vulnere los derechos y espacios de otros, en el caso de los grupos excluidos tal libertad es restringida
y, en muchos casos, eliminada.
Gnero
Etna
Niez,
adolescentes y
juventud
Adulto Mayor
Las mujeres son sancionadas socialmente de
manera desigual, en referencia a su ubicacin
estructural, su localizacin en el ncleo fami-
liar o su grado de educacin.
En sociedades multitnicas, el prejuicio racial
supone dos rdenes de exclusin:
la imposicin de una cultura dominante
sustentada en valores no sostenidos por gru-
pos indgenas;
invisibilidad frente a toda consideracin
poltica, econmica o social (no polticas
pblicas para indgenas, reducidos niveles de
ingresos, discriminacin racial).
Los nios y jvenes se encuentran bajo la
tutela de personas adultas que imponen con-
ductas, roles, creencias, profesiones, restrin-
giendo sus posibilidades de eleccin. Muchas
veces los adultos con tutela no posibilitan y
hasta obstaculizan el normal desarrollo de
este grupo en la sociedad.
Quedan excluidos del aparato productivo y
solo pueden aspirar a una integracin social
precaria. Esa exclusin se agudiza con el
deterioro de la capacidad del Estado para ad-
ministrar su supervivencia. En esas condicio-
nes, ya no son capaces de encontrar medios
de insercin cultural porque han perdido o
Hombres, en una sociedad
machista que impone roles de
cuidado y del hogar para la
mujer
Personas que comparten una
cultura occidental peruana,
caracterizada por el predomi-
nio de lo urbano, el centra-
lismo econmico, social y
poltico, que discriminan y no
valoran la diversidad cultural.
Adultos, al colocar a la juven-
tud como una edad de trn-
sito y origen de perversiones
de conducta (pandillas, abuso
de alcohol, drogas, etc.).
Adultos, que segregan a los
adultos mayores bajo estereo-
tipos de deficiencia fsica o
mental y dependencia.
Exclusin Significado Grupo dominante
Exclusin, caractersticas y grupos dominantes
38
Lesbianas, gays,
transexuales y
bisexuales
disponen de una precaria condicin de con-
sumidores.
Dominio de la heteronormalidad (lo hete-
rosexual como conducta sexual dominante),
que origina el acoso permanente y la repre-
sin de toda manifestacin de una identidad
sexual distinta a la heterosexual.
Heterosexuales que se oponen
a la diversidad sexual como
nuevo parmetro social.
Las polticas pblicas y la exclusin en el ejercicio de una ciudadana plena
Las dos dimensiones que hemos comentado demuestran que el problema de la exclusin social y sus po-
sibles soluciones en el marco de la inclusin social, imponen el reto de cambios estructurales a nivel del
Estado y la sociedad. Estos cambios deben reconocer el carcter excluyente de nuestras sociedades y su
organizacin poltico-institucional, meta generalmente difcil de alcanzar por la oposicin o quietud de
aquellos que no se ven perjudicados por las barreras o asimetras que se generan.
Lo ms difcil de aceptar en relacin a ambas dimensiones suele ser nuestra participacin en este crcu-
lo de relaciones que originan la situacin de exclusin social. Mientras que en el caso de la dimensin
econmica, era posible tolerar que la economa de su pas genera marginalidad y pobreza, resulta difcil
asumir que las estructuras polticas o socioculturales de nuestras sociedades (incluyendo, nuestras ac-
ciones y comportamientos) colaboran a impedir que otras personas disfruten de sus derechos o que, en
el caso ms patente, vean dificultadas sus posibilidades de desarrollarse socialmente.
Desde nuestro punto de vista, los factores que originan estas dos dimensiones de la exclusin social,
obligan a una redefinicin de las polticas pblicas, a partir de la inclusin de los grupos sociales exclui-
dos en la definicin, construccin, aplicacin y evaluacin de las polticas pblicas. De no darse esto,
la exclusin social de dichos grupos es doble: en primer lugar, por no poder disfrutar sus derechos y
por sufrir frecuentemente discriminacin sociocultural; en segundo lugar, por no poder participar en
la construccin de polticas que brinden solucin a estos problemas.
En ese sentido, desde el Estado, se hace indispensable integrar a los grupos excluidos en este proceso
de dos maneras:
Tomando en cuenta y generando respuestas concretas frente a la desigualdad que sufren frente a la
mayora de los ciudadanos en el goce de derechos y, por lo tanto, desarrollando polticas pblicas que
respondan a sus especificidades; y,
Permitindoles participar y generando una institucionalidad que les permita participar en la construc-
cin, aplicacin y evaluacin de las polticas pblicas.
38
Adaptado de Gacita y otros. Op. Cit. p. 69-74.
40
41
Desarrollar una perspectiva de esta naturaleza permitir que las polticas pblicas puedan ser denomi-
nadas inclusivas, es decir, que sean polticas que busquen verdaderamente la superacin de las desigual-
dades que los grupos sufren en el goce de sus derechos (y tambin, su participacin en la economa y
su integracin en la sociedad).
Son polticas y acciones pblicas (en lo social, econmico y ambiental) cuyo diseo, ejecucin y
evaluacin considera sus impactos en el tejido social, y favorece la potenciacin de las capacida-
des de las personas y la cohesin social (integracin de todos los grupos sociales), procurando
especialmente la incorporacin de los colectivos o grupos en riesgo social o aquellos de mayor
vulnerabilidad (promocin de la ciudadana activa).
Polticas pblicas inclusivas
En el contexto de la exclusin institucional y sus efectos en las polticas pblicas, se hace necesaria la
construccin de una nueva metodologa para establecer objetivos y metas a alcanzar, especialmente
frente a los grupos excluidos. En ese sentido, debe superarse la visin tradicional de las polticas pbli-
cas vinculadas a la cobertura de necesidades bsicas de las personas, para prestar atencin a la satisfac-
cin de sus derechos.
Los derechos humanos son en la actualidad un complejo sistema de estndares con la capacidad de
orientar el proceso de formulacin, implementacin y evaluacin de polticas en el campo del desarro-
llo, y como una gua para la cooperacin y la asistencia internacionales respecto a las obligaciones de
los gobiernos donantes y receptores, el alcance de la participacin social y los mecanismos de control
y responsabilidad que se necesitan a nivel local e internacional
39
. Este proceso, denominado enfoque
de derechos humanos, integra las normas, estndares y principios de derechos humanos en los planes,
polticas y procesos de la gestin pblica, con la finalidad de alcanzar el goce y disfrute de los derechos
(incluyendo su exigibilidad) y no nicamente la satisfaccin de una necesidad.
Por ejemplo, si nos preocupara la situacin de las poblaciones en relacin a su salud y sus necesidades
en esta materia, es probable que nos restrinjamos a atender problemas como: fecundidad, mortalidad o
acceso a servicios de salud. En cambio, si nos preocupamos por sus derechos, adems de los elementos
mencionados, centraramos nuestra atencin en la calidad de los servicios de salud, en las causas que
originan las tasas de mortalidad y, en general, como lograr una salud que garantice una adecuada calidad
de vida a las personas
40
.
39
Abramovich,Vctor. Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y polticas de desarrollo. Revista CEPAL N 88. Santiago: CEPAL, 2006; p.35.
40
Sobre el concepto y contenido del derecho a la salud, ver:Transparencia. Manual de Derechos Humanos:Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y polticas. Lima,
2008.
Enfoque sectorial con intervenciones verticales
y fragmentadas (ejemplo: vacunacin de nios y
nias).
Las necesidades bsicas pueden ser alcanzadas
por medio de metas de resultados.
Las metas y los objetivos usualmente son:
de corto plazo y enfocadas a los resultados.
especficas en el tiempo.
cuantificables.
centradas en las manifestaciones de los proble-
mas en sus causas inmediatas .
centradas en el acceso a servicios bsicos de
calidad .
Las necesidades no conllevan responsabilidades u
obligaciones, aunque pueden generar promesas.
Las necesidades pueden ser priorizadas.
Contexto: social y apoltico.
Las necesidades pueden ser alcanzadas a travs
de acciones de caridad y asistenciales.
Es gratificante declarar que el 80% de la totali-
dad de los nios y nias han visto satisfecha su
necesidad de ser vacunados.
La sostenibilidad es deseable.
La participacin es una estrategia.
Las necesidades son alcanzadas satisfechas.
Necesidades no son necesariamente universales.
Visin integral e intersectorial del desarrollo
(abarca toda la gama de derechos- econmicos,
sociales, civiles, polticos y culturales- de todos
los nios, nias y adolescentes de 0 a 18 aos de
edad).
Los Derechos Humanos se pueden realizar sola-
mente atendiendo tanto los resultados como los
procesos. Las metas y los objetivos usualmente
son:
de largo plazo.
centrados en el proceso y los resultados.
ms difciles de cuantificar.
centrados en las causas estructurales bsicas as
como en las manifestaciones.
focalizadas en el cumplimiento de derechos y
en el empoderamiento .
Los Derechos siempre conllevan una correlacin
de responsabilidades u obligaciones .
Los Derechos Humanos son indivisibles dada su
interdependencia.
Contexto: social, poltico, macroeconmico, y
orientado a las polticas pblicas.
La caridad y el asistencialismo no tiene cabida
desde la perspectiva de los derechos humanos.
Desde el enfoque de Derechos, esto significa
que el 20% de la totalidad de nios y nias no
han visto cumplido su derecho a ser vacunados.
La sostenibilidad es necesaria.
La participacin es un objetivo, una meta y una
estrategia.
Los derechos son realizados (respetados, prote-
gidos, facilitados, y cumplidos).
Los Derechos Humanos siempre son universales.
Enfoque de necesidades Enfoque de derechos humanos
Enfoque de necesidades v. Enfoque de derechos humanos
Fuente: FLACSO Costa Rica. Elaboracin Comisin Andina de Juristas.
42
43
La participacin ciudadana como estrategia de inclusin social
En el contexto de exclusin institucional y cultural, la participacin ciudadana cobra fuerza y se hace
indispensable. En primer lugar, porque es el marco ideal para la promocin de las agendas de los grupos
excluidos, quienes normalmente no se ven representados en las agendas polticas locales y regionales.
En segundo lugar, porque brindarles espacio de participacin, los integra a la sociedad en un rol activo,
favoreciendo la superacin de la ubicacin inferior que suele drsele.
En el Per, el gobierno central y los gobiernos regionales y locales cuentan con espacios de participa-
cin en los cuales deben incorporar a los grupos excluidos.
Derecho fundamental a la
participacin en los asuntos
pblicos
Mecanismos de democracia
directa y la participacin en
gobiernos locales
Derecho a la participacin
ciudadana de militares y
policas
Concejos de Coordinacin
Regional
Artculo 17 inciso 2:
Toda persona tiene derecho:
17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica,
econmica, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen,
conforme a ley, los derechos de eleccin, de remocin o revocacin
de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum.
Artculo 31
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos
mediante referndum; iniciativa legislativa; remocin o revocacin
de autoridades y demanda de rendicin de cuentas. []
Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno muni-
cipal de su jurisdiccin. La ley norma y promueve los mecanismos
directos e indirectos de su participacin.
* Artculo modificado por Ley N 28480, del 30 de marzo de 2005.
Artculo 34
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional
tienen derecho al voto y a la participacin ciudadana, regulados por
ley. []
* Artculo modificado por Ley N 28480, del 30 de marzo de 2005.
Artculo 191.- []
La estructura orgnica bsica de estos gobiernos la conforman el
Consejo Regional como rgano normativo y fiscalizador, el Presi-
dente como rgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinacin Regio-
nal integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de
la sociedad civil, como rgano consultivo y de coordinacin con las
Tema Constitucin de 1993
La participacin ciudadana en el Per: normas fundamentales
municipalidades, con las funciones y atribuciones que les seala la
ley. []
Participacin vecinal en el
desarrollo local
Presupuesto participativo y
rendicin de cuentas
Artculo 197.- Las municipalidades promueven, apoyan y regla-
mentan la participacin vecinal en el desarrollo local. Asimismo
brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperacin de la
Polica Nacional del Per, conforme a ley.
Artculo 199.- Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados
por sus propios rganos de fiscalizacin y por los organismos que
tengan tal atribucin por mandato constitucional o legal, y estn
sujetos al control y supervisin de la Contralora General de la
Repblica, la que organiza un sistema de control descentralizado
y permanente. Los mencionados gobiernos formulan sus presu-
puestos con la participacin de la poblacin y rinden cuenta de su
ejecucin, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.
Las formas de participacin ciudadana en los diversos niveles pueden sintetizarse de la siguiente ma-
nera:
1. La participacin en el proceso de formulacin de normas (derecho a presentar iniciativas legislativas
y de consulta popular), y en la modificacin y control de la representacin poltica (revocatoria, remo-
cin y rendicin de cuentas).
2. La participacin consultiva y en la gestin nacional de los sectores y los programas del Poder Ejecu-
tivo. Por ejemplo, Consejo Nacional del Trabajo, Consejo Nacional de Concertacin Agraria, Consejo
Nacional de Salud, Comisin Nacional de Pueblos Indgenas y Amaznicos, Consejo Nacional de Edu-
cacin, Consejo Nacional del Medio Ambiente, Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza,
entre otros.
3. La participacin en la gestin de sectores y programas en los espacios locales. Es el caso de los Comi-
ts Locales de Administracin de Salud (CLAS) o los recientemente creados Comits Locales de Edu-
cacin (CLE), los Comits del Vaso de Leche, los Comedores Populares y Clubes de Madres a la base
de nuestros programas alimentarios, as como los Ncleos Ejecutores y Comits Conservacionistas a
la base de FONCODES y PRONAMACHCS. La legislacin de reas naturales protegidas y de cuencas
contempla la existencia de comits para la gestin participativa.
4. La participacin en la gestin de gobiernos regionales y locales, a travs de los consejos de coordi-
nacin regional y local.
La inclusin de los grupos excluidos en estos procesos se hace indispensable para poder responder a sus
especificidades. La aplicacin de polticas pblicas de manera universal genera mayor exclusin, pues
sus efectos no logran impactar directamente en los grupos sociales excluidos. En ese sentido, la parti-
cipacin de estos grupos en el diseo y monitoreo de las polticas pblicas ayuda a evaluar su impacto
y generar respuestas concretas.
44
45
Las polticas pblicas inclusivas en el Per y Junn
El Per viene desarrollando un conjunto de polticas de inclusin social que se estn transformando de
manera paulatina en medidas concretas en todos los niveles del Estado. En la actualidad, se cuenta con
un conjunto de normas que garantizan un trato inclusivo a grupos frecuentemente excluidos como los
pueblos indgenas y las personas con discapacidades.
Constitucin
Ley de Bases de la Descentralizacin
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
Ley de Atencin Preferente
Ley General de la Persona con Discapacidad
Ley que establece sanciones por el incumpli-
miento de las normas tcnicas de adecuacin
urbanstica y arquitectnica para personas con
discapacidad
Convenio N 169 de la Organizacin Interna-
cional del Trabajo (OIT), sobre Pueblos Indge-
nas y Tribales.
Ley sobre los Desplazamientos Internos
Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones
PIR
Marco programtico de la accin del Estado
en materia de paz, reparacin y reconciliacin
nacional
Plan Integral de Reparaciones: Programacin
Multianual 2005-2006
Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mu-
jeres y Hombres
Designacin de un responsable de la ejecu-
cin de las polticas dirigidas a grupos vulne-
rables
Capacitacin al personal
Relacin de los Gobiernos Regionales con
entidades vinculadas a grupos vulnerables
Medidas a adoptar en lugares de atencin al
pblico
La instalacin de las Oficinas Regionales de
Atencin a las Personas con Discapacidad
Uso del idioma materno en la atencin a los
miembros de las poblaciones rurales y de los
pueblos indgenas de la Amazona.
Difusin e implementacin de las disposicio-
nes del Convenio 169 de la OIT
Publicacin de las normas relacionadas con
el Programa Integral de Reparaciones
Defensora del pueblo: normas generales sobre inclusin y polticas recomendadas relativas a
gobiernos regionales
41
Normas Polticas recomendadas
41
Defensoria del Pueblo. Criterios y recomendaciones para la promocin de polticas de inclusin y atencin preferente a grupos vulnerables por parte de los gobiernos
regionales. Octubre, 2005.
Adaptacin: Comisin Andina de Juristas.
En Junn, el avance ha sido paulatino, pero en la actualidad existen dos expresiones de este desarrollo
de medidas concretas de incorporacin de la inclusin social en la toma de decisiones y el desarrollo de
polticas regionales concretas para enfrentar las consecuencias de la exclusin social, especialmente en
sus dimensiones institucional y sociocultural:
a) La construccin de espacios de participacin especfcos y articulacin de agendas. Adems de haber estable-
cido normas especficas para promover la participacin poltica de la mujer, en el caso de Junn encon-
tramos al menos dos espacios especficos de participacin ciudadana:
El Consejo Regional de Integracin de la Persona con Discapacidad (COREDIS), creado para impul-
sar polticas regionales de atencin a las necesidades concretas de las personas con discapacidades.
El Consejo Regional de la Mujer Junn. Creado como rgano descentralizado de gestin del Go-
bierno Regional y de concertacin, para promover los derechos, la igualdad de oportunidades y el
acceso de las mujeres a los beneficios del desarrollo econmico y social. Busca articular estrategias de
participacin ciudadana para priorizar los problemas de las mujeres en su desarrollo.
b) El desarrollo de polticas pblicas concretas para hacer frente a la exclusin social. Estos espacios han desa-
rrollado un rol importante en la elaboracin de planes de accin concretos para el establecimiento de
metas regionales para la incorporacin de ambos grupos: (i) Plan Regional Concertado para las Perso-
nas con Discapacidad 2006-2016 y (ii) El Plan de Accin de la Mujer.
Adems cabe destacar la transversalizacin de polticas de inclusin en otras polticas regionales, reco-
nociendo las especificidades de grupos excluidos (ver anexo N 1).
Conclusiones:
La exclusin social supone tambin para los grupos excluidos una limitacin en el ejercicio de la
ciudadana (dimensin institucional) y en las posibilidades de participar e integrarse socialmente (di-
mensin sociocultural).
La dimensin institucional de la exclusin hace referencia a las dificultades para gozar los derechos
humanos de todo tipo, aunque en algunos casos se prefiere hacer referencia a aquellos derechos que
permiten la participacin en la toma de decisiones.
La dimensin sociocultural brinda especial relevancia a las dificultades que soporta un grupo excluido
por su ubicacin en la sociedad (y los vnculos) o por su desconocimiento de aquellos aspectos que per-
miten la comunicacin o interaccin en un grupo (valores, actitudes, idioma, entre otros).
Para hacer frente a los factores que originan estas dimensiones de la discriminacin proponemos dos
cosas:
- Transformar el proceso de elaboracin e implementacin de las polticas pblicas, brindando
un enfoque de derechos humanos a sus metas, procesos y estrategias.
- Impulsar procesos de participacin ciudadana y aprovecharlos para incluir en el proceso de
toma de decisiones a los ciudadanos excluidos, tanto en la determinacin de las prioridades, como en
la evaluacin de sus impactos.
Ambos aspectos permitirn desarrollar polticas inclusivas que respeten los derechos de los grupos
excluidos y les brinden ms posibilidades de integrarse socialmente. En el primer caso, ser necesario
desarrollar polticas universales (para todos), pero que reconozcan los problemas y se preocupen por
el impacto concreto en los ciudadanos excluidos. En el segundo caso, habr que preocuparse por desa-
rrollar nuevos smbolos (conductas, valores, entre otros), que sustituyan a los que hoy generan un trato
46
47
peyorativo y excluyente.
En Junn se ha iniciado un camino interesante, desarrollando instituciones y polticas concretas, y
transversalizando la inclusin social a otros aspectos sociales (por ejemplo, la atencin en salud). No
obstante, an se conoce poco sobre el impacto real de lo generado. Los partidos polticos necesitan
estar atentos a estos avances para continuarlos. La sociedad civil debe ser vigilante para colaborar en la
evaluacin de sus logros y proponer soluciones.
Captulo IV:
Poltica, partidos polticos e inclusin social
En captulos anteriores hemos afirmado que existe una dimensin poltica de la exclusin, expresada en
las limitaciones que tienen las personas para el ejercicio de sus derechos y para participar en las deci-
siones pblicas. Siendo la inclusin uno de los principios orientadores de la democracia, es conveniente
precisar sus alcances en cuanto al ejercicio de la ciudadana.
Al respecto, hemos dicho tambin que la ciudadana tiene distintas dimensiones. En este captulo nos
referiremos exclusivamente a aquella que tiene que ver con la capacidad de las personas para intervenir
en los asuntos pblicos. Dentro de ello, la democracia permite que todas las personas participen en
poltica, ya sea como candidatos o como simples electores; y desde alguna organizacin poltica local,
regional, partido poltico u otra forma de asociacin.
Si una democracia no permite que sus ciudadanos participen mediante los mecanismos institucionales
existentes, se estara afectando el principio de inclusin, pues la exclusin social no slo se expresa en
trminos de pobreza sino tambin con el ejercicio de una ciudadana disminuida. Al respecto, la CEPAL
seala que ser pobre no es solo una condicin socioeconmica, sino una privacin de ciudadana, por
cuanto remite a la falta de titularidad de derechos sociales y de participacin en el desarrollo
42
El
PNUD coincide con esta mirada y nos dice que la pobreza y la desigualdad no permiten que los indi-
viduos se expresen como ciudadanos con plenos derechos
43
.
Inclusin social e inclusin poltica son, pues, dos caras de una misma moneda. Para que una democracia
se fortalezca, requiere de ambas. As, por ejemplo, los ciudadanos en un sistema democrtico podran
exigir, entre otras cosas, mejores condiciones de bienestar social e igualdad para salir de la exclusin
y la pobreza. El ejercicio de las libertades polticas permite a las personas sentirse en la capacidad de
expresar sus desconfianzas respecto al Estado y el sistema poltico; cuestin que no suele ocurrir en
regmenes polticos autoritarios.
La desconfianza (o rechazo) de los ciudadanos a las polticas implementadas por el Estado puede expre-
sarse, en algunos casos, a travs de los mecanismos electorales (el voto a favor de los que representan
mis intereses) y, en otros, mostrando su insatisfaccin mediante acciones de protesta.
Al respecto, segn datos proporcionados por el Latinobarmetro
44
, se encuentra que en algunos pases
en Amrica Latina dentro de los cules se encuentra el nuestro- existe poca confianza en las eleccio-
nes como un mecanismo para cambiar las cosas. A la vez, se considera que participar en movimientos
42
CEPAL. Inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile, mayo de 2007. Captulo I, pgina 23.
43
Ibdem, pgina 26
44
Corporacin Latinobarmetro. Informe Latinobarmetro 2007. En: www.latinobarometro.org
Inclusin en la poltica
48
49
45
Esta concepcin se encontrara detrs de los diferentes conflictos sociales que se desarrollan en los ltimos aos en nuestro pas. En estos casos, los ciudadanos encuentran
que, a travs de acciones violentas, pueden satisfacer sus demandas sin recurrir a los canales institucionales existentes. Por qu se producen estas acciones? Probablemente
porque los ciudadanos sienten que, mediante esos canales institucionales, no sern escuchados.
46
Cfr. Instituto de Opinin Pblica. Encuesta Nacional: La cuestin poltica y la democracia, realizada el 14 de junio de 2008 y disponible en: www.pucp.edu.pe
La dbil legitimidad de los partidos polticos
de protesta puede tener una alta incidencia en la toma de decisiones
45
.
As, en esta encuesta el Per, junto con Paraguay, ocupan los dos ltimos lugares en cuanto a confianza
en la eficacia de las elecciones con el 47% y 39%, respectivamente; siendo el promedio de confianza
del 57% en Amrica Latina. En cambio, cuando se mide la confianza en mecanismos de protesta para
alcanzar el cambio, el 22% de los electores peruanos, al igual que los brasileos, y el 26% en el caso de
los guatemaltecos, comparten esa rebelda cvica (el promedio latinoamericano es de 14%).
Qu es lo que est ocurriendo con el electorado cuando expresa confiar en la eficacia de mecanismos
no institucionales como las protestas sociales? Es probable que estos electores se sientan excluidos del
sistema poltico pues, adems, expresan su insatisfaccin con la democracia (el 50% la apoya en menor
intensidad que el resto de ciudadanos), con su gobierno respectivo (59% no lo apoya) y con el Presi-
dente de la Repblica (57%) en sus respectivos pases.
En estas circunstancias, son los partidos polticos, al menos en teora, los actores llamados a canalizar
las demandas de inclusin poltica de los ciudadanos. El rol de estas instituciones en una democracia
es, precisamente, representar (agregar) los intereses de los ciudadanos ante el Estado y canalizar sus
demandas a travs de planes de gobierno y polticas pblicas que contribuyan a disminuir las brechas
sociales existentes. Cumplen en la actualidad este rol los partidos polticos en la democracia? Pareciera
que no, si tomamos en cuenta algunos indicadores como legitimidad de los partidos polticos en el pas,
mecanismos de comunicacin con sus electores y la debilidad en el funcionamiento de la democracia
interna.
Slo el 20% de los latinoamericanos, segn la encuesta referida anteriormente, expresa tener confianza
en los partidos polticos. Debe observarse que este es el porcentaje ms bajo de una lista de 15 insti-
tuciones y personas. A la vez, se trata de una expresin de desconfianza que se viene repitiendo desde
hace ms de una dcada, segn el Latinobarmetro, pues desde 1996 los partidos polticos han ocupado
el ltimo lugar en respaldo ciudadano.
Para ubicar esta tendencia en nuestra propia realidad, es conveniente mostrar los resultados de las lti-
mas encuestas realizadas en el pas que, en lo fundamental, coinciden con la tendencia latinoamericana.
As, de acuerdo al Instituto de Opinin Pblica de la Universidad Catlica
46
, slo el 18% de los ciuda-
danos manifiesta tener mucha o alguna confianza en los partidos polticos. El descrdito de los partidos
en nuestro pas es solamente superado por el Poder Judicial, aunque el Congreso de la Repblica en los
ltimos meses del ao en que se realiza la encuesta tambin disminuye considerablemente en respaldo
ciudadano.
Estamos pues ante una seria crisis de representacin poltica, pero adems, ante una suerte de auto
exclusin de la poltica. As, el 70% de los ciudadanos en esta misma encuesta de opinin declara estar
poco o nada interesado en la poltica y el 64% se declara insatisfecho o muy insatisfecho con el funcio-
namiento actual de la democracia.
Pese a ello, para la mayora de los encuestados (62%) la democracia sigue siendo preferible a cualquier
otra forma de gobierno. Siendo los partidos polticos una de las instituciones ms importantes de
nuestro sistema poltico, este respaldo podra en cierta medida favorecerles, sin embargo; ello estara
condicionado a un conjunto de cambios en su actuacin que luego comentaremos.
Los latinoamericanos le creen y confan en las personas que conocen, con las cuales han interac-
tuado, y tenido experiencias exitosas. Es por ello, que no le creen a cualquier familiar, sino slo a
los que conocen.
Es as como vemos este mapa de confianzas donde estn los bomberos, la Iglesia, los nacionales,
el pobre, la radio, el vecino y las fuerzas armadas entre los actores en los cuales se confa (ms de
la mitad de la poblacin confa en ellos). Y el mapa de las desconfianzas est formado por los par-
tidos polticos, el extranjero, el congreso, un familiar, y el poder judicial, donde apenas un tercio
o menos de la poblacin confa en ellos.
Como ya hemos mostrado en aos anteriores, es la ausencia de igualdad de trato lo que hace ms
desconfiar. La desconfianza en terceros desconocidos no ha logrado construirse a lo largo de la
ultima dcada, implicando su carcter de elemento cultural del cual tenemos que hacernos cargo
e incluirlo en nuestros modelos de desarrollo para poder enfrentar sus dificultades. Ocho de cada
diez latinoamericanos no confan en un tercero desconocido. En el primer mundo esta relacin es
inversa como ya sabemos.
La confianza en Amrica Latina
47
47
Coorporacin Latinobarometro. Informe Latinobarometro 2007. En www.latinobarometro.org
48
Algunas otras respuestas significativas son: sancionar con fuerza cuando uno de los miembros de su partido se involucra en actos ilegales (27%), centrar la discusin pblica
en asuntos de inters nacional y no en peleas personales (20%) y actuar en forma unida y superar sus divisiones internas (16%).
La falta de confianza expresada por la poblacin en esta encuesta se manifiesta, adems, en el hecho que
un tercio del total declare no simpatizar con ningn partido poltico. Ante esta situacin los encuestados
responden que para recuperar la confianza en los partidos polticos, estos deberan conectarse con los
problemas reales de la gente (60% dentro de un abanico de respuestas mltiples) y presentar pro-
puestas de cambio (31% de respuestas)
48
. Es decir, hay una demanda ciudadana para que los partidos
polticos en el Per cumplan con la funcin de agregacin de intereses, expresando sus demandas en
propuestas de accin que modifiquen la situacin de exclusin en la que se encuentran.
50
51
49
El sistema electoral fortalece la figura del Presidente de la Repblica, que debe ser elegido con el 50% ms uno de los votos en primera o segunda vuelta, y los 120 congre-
sistas son elegidos en circunscripciones plurinominales con voto preferencial. Las autoridades municipales y regionales se eligen mediante un sistema de listas cerradas y blo-
queadas y la distribucin de cargos (escaos) se produce mediante un sistema proporcional entre las listas de candidatos. Se otorga un premio de mayora a la lista ganadora,
con lo cual esta obtiene la mayora absoluta de los escaos disponibles. Estas caractersticas del sistema electoral llevan a que no hayan mayores mecanismos de comunicacin
entre electores y representantes una vez que stos son elegidos para el ejercicio de sus cargos.
La falta de herramientas de comunicacin con los electores
Otro de los problemas que afecta la inclusin de los ciudadanos en poltica es la falta de mecanismos
de comunicacin de los partidos polticos con la ciudadana. La comunicacin en un partido poltico es
clave pues permite que la organizacin poltica transmita informacin hacia los ciudadanos, para que
stos conozcan y analicen el entorno poltico (coyuntura) y sepan qu es lo que hace el partido ante
ello, cmo lo hace, con quines y para lograr qu tipo de objetivos y metas. El ciudadano debe tener
acceso a esta informacin bsica, y as aportar en la toma de decisiones desde sus respectivos mbitos
de accin. Para ello se requiere el uso de determinadas herramientas, como las pginas Web partidarias,
los procesos de rendicin de cuentas y otros.
En una democracia de partidos, los afiliados no deben ser solo sujetos pasivos a la espera de las directi-
vas partidarias para su cumplimiento. La militancia poltica supone el ejercicio de los derechos polticos
de los militantes al interior de la organizacin poltica, y no slo para elegir a sus autoridades internas
o a quienes participarn como candidatos en cargos de eleccin popular; sino tambin para exigir in-
formacin a sus dirigentes, demandar que rindan cuenta de sus actos y que incorporen las iniciativas de
las bases en los procesos de toma de decisiones en el partido.
En los casos en los que un partido poltico asuma responsabilidades de gobierno, sea en el mbito na-
cional, regional o local; las exigencias de inclusin poltica de sus electores son an mayores. El sistema
electoral
49
no favorece la implementacin de mecanismos de ida y vuelta entre representantes y re-
presentados; y pese a la existencia de un conjunto de mecanismos institucionales de participacin ciu-
dadana (ver al respecto captulo 3 de este manual), no existen las capacidades suficientes en la sociedad
civil para insertarse en estos procesos participativos e intervenir cotidianamente en la accin poltica.
Ante ello, cabe preguntarse qu acciones realizan los partidos polticos para generar mecanismos de
inclusin ciudadana en la poltica?
De acuerdo a la Ley de Partidos Polticos, Ley N 28094, los partidos polticos son instituciones que ex-
presan el pluralismo democrtico, que concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular
y a los procesos electorales. La ley menciona, adems, que se trata de instituciones fundamentales para
la promocin de la participacin ciudadana y base del sistema democrtico. Por ello tienen entre sus
fines y objetivos los de representar la voluntad de los ciudadanos y canalizar la opinin pblica; para lo
cual deberan contar con mecanismos concretos de comunicacin con sus electores.
La Ley, sin embargo, no precisa qu tipo de mecanismos de comunicacin podran contribuir a que
los partidos logren estos objetivos. nicamente en los casos en que opten por elegir sus candidatos a
cargos de eleccin popular mediante la participacin de afiliados y no afiliados (es decir, a travs de las
llamadas elecciones primarias); los partidos podran sentirse exigidos a implementar herramientas
de comunicacin con los ciudadanos para dar a conocer sus propuestas de campaa. Sin embargo, este
es un mecanismo hasta el momento poco utilizado, pues pocos partidos optaron por esta modalidad y,
cuando lo hicieron, la participacin fue fundamentalmente de afiliados y no hubo una campaa comu-
nicativa dirigida a los ciudadanos no afiliados.
Al interior de los propios partidos no existen tampoco iniciativas dirigidas a asegurar mayores niveles
de inclusin ciudadana y de comunicacin con el electorado. Slo algunas organizaciones, como son
los casos de Accin popular, el Partido Popular Cristiano y el Partido Aprista Peruano han incorporado
mecanismos como la rendicin de cuentas y revocatoria de sus autoridades internas en casos de no res-
ponder a las expectativas de los afiliados. Debe destacarse, adems, que algunos partidos polticos han
actualizado y modernizado sus pginas Web estableciendo mecanismos de consulta, opinin y acceso a
la informacin; sin embargo, son an experiencias aisladas.
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53
La falta de democracia interna
Normatividad vigente sobre inclusin poltica
Nos hemos referido al caso de las elecciones primarias como una oportunidad para que los partidos, de
cara a la ciudadana, establezcan vnculos de inclusin con los ciudadanos. Sin embargo, un anlisis de
los resultados de estos procesos en aplicacin de la Ley de Partidos Polticos muestran que:
Se trata de procesos electorales poco competitivos, en los que muchas veces antes que decidir demo-
crticamente quines sern las autoridades o candidatos a cargos de eleccin popular, slo ratifican o
confirman las decisiones tomadas en los niveles burocrticos partidarios.
Se limitan los derechos de los ciudadanos no afiliados a participar en elecciones primarias abiertas. En
algunos casos los reglamentos electorales contemplan esta posibilidad pero no desarrollan los procedi-
mientos especficos de votacin de los no afiliados, con lo cual la inclusin de los ciudadanos no afiliados
en las decisiones internas termina siendo un simple saludo a la bandera.
No se respetan las cuotas electorales establecidas a favor de las mujeres, jvenes y poblaciones ind-
genas. Debe reconocerse, sin embargo, que la mayora de Estatutos y Reglamentos partidarios los con-
templan, aunque en la prctica su vigencia est subordinada a las decisiones polticas en la confeccin
de las listas a cargos de eleccin.
No existe suficiente autonoma de los rganos electorales partidarios que pueden ser intervenidos
por las instancias de direccin poltica y desviar la voluntad democrtica. Asimismo, hay ingerencia de
estas instancias en la modificacin de normas estatutarias y reglamentarias y los organismos electorales,
como la ONPE y el Jurado Nacional de Elecciones, tienen una intervencin limitada por la propia Ley
de Partidos Polticos.
Los partidos polticos abusan de las prerrogativas que la Ley asigna a sus rganos de direccin poltica.
As, pueden disponer de hasta un 20% de candidatos en las listas a cargos de eleccin popular de manera
directa (considerados como invitados, al no pasar por un proceso electoral interno). Asimismo, los
partidos polticos pueden optar por hasta tres modalidades de eleccin: interna (slo afiliados), abierta
(afiliados y ciudadanos) y mediante los rganos partidarios. Esta ltima alternativa es utilizada frecuen-
temente cuando no se tiene confianza en la voluntad ciudadana o en la de los afiliados.
El resultado de estos y otros problemas vuelven poco atractivas las elecciones internas de los partidos
polticos para la ciudadana, desincentivando la participacin y profundizando an ms la poca legitimi-
dad de estas organizaciones. La consecuencia de ello es una mayor auto exclusin de los ciudadanos
respecto a los partidos polticos.
En el campo de la legislacin electoral han sido aprobadas un conjunto de normas orientadas a la inclu-
sin poltica de mujeres, jvenes y poblacin indgena. Como ha podido verse a lo largo de este manual,
dichos sectores forman parte de los grupos ms vulnerables y que, en distintos niveles, se encuentran
en situacin de exclusin social.
La Ley N 26859, del 29 de setiembre de 1997, Ley General de Elecciones, incorpor a la legislacin
nacional la cuota mnima de participacin de mujeres o varones en las listas de candidatos al Congreso
de la Repblica, ascendente a un 25% posteriormente incrementada a 30% con la Ley 27387 del 29 de
diciembre de 2000.
La Ley de Elecciones Regionales N 27683, del 14 de marzo de 2002, incorpor la cuota de gnero de
30% en las listas de candidatos a los Consejos Regionales y un mnimo de 15% de representantes de
comunidades nativas y pueblos originarios de cada regin donde existan, conforme lo determine el Ju-
rado Nacional de Elecciones. De esta manera se incorpor el sistema de cuotas para favorecer a miem-
bros de las comunidades indgenas en los lugares en los que stos, teniendo una importante presencia,
por lo general no eran incluidos en las listas de candidatos a los cargos de eleccin popular.
Bagua
Condorcanqui
Huanta
San Ignacio
La Convencin
Paucartambo
Quispicanchi
Puerto Inca
Satipo
Chanchamayo
Maynas
Alto Amazonas
Loreto
Requena
Ucayali
Mariscal Ramn Castilla
Tambopata
Manu
Tahuamano
Oxapampa
Moyobamba
Lamas
Riojas
San Martn
El Dorado
Coronel Portillo
Padre Abad
Atalaya
Purus
Amazonas
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Hunuco
Junn
Loreto
Madre de Dios
Pasco
San Martn
Ucayali
Regin Provincia
Elecciones generales y municipales 2006
Regiones, provincias donde se encuentran comunidades nativas
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55
La Ley de Elecciones Municipales 26864 del 13 de octubre de 1997, estableci la cuota de gnero
en 25% para las listas de candidatos a regidores, porcentaje que sera incrementado a 30% por la Ley
27734 del 28 de mayo de 2002, asimismo y al igual que para los gobiernos regionales, dispuso la obli-
gatoriedad de un mnimo de 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios en
las provincias donde lo determine el Jurado Nacional de Elecciones.
La Ley 28607, de octubre de 2005, modific el artculo 191 de la Constitucin Poltica del Per,
elevando a rango constitucional el sistema de cuotas de gnero y de comunidades nativas y pueblos ori-
ginarios para los consejos regionales y municipales. La ley 28869, del 10 de agosto de 2006, modific
la Ley de Elecciones Municipales, estableciendo la cuota del 20% de ciudadanas y ciudadanos jvenes
menores de 29 aos en las listas de candidatos a los gobiernos municipales.
Adems de estas normas orientadas a la inclusin poltica, se debe tomar en cuenta importantes normas
como la Ley 28983, de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres, aprobada el 15 de marzo
de 2007. Dicha ley dispone que es rol del Estado adoptar medidas encaminadas a acelerar la igualdad de
hecho entre la mujer y el hombre, como son las medidas de accin afirmativa o discriminacin positiva,
tendientes a disminuir las brechas existentes.
Asimismo, mediante Decreto Supremo N 009-2005-MIMDES del 12 de setiembre de 2005, se aprob
el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010. Esta norma esta-
blece entre sus acciones estratgicas la de ejecutar acciones afirmativas para la participacin equitativa
de mujeres y varones en los distintos niveles de tomas de decisin de los gobiernos regionales y locales
entre otros.
De manera complementaria, con fecha 15 de marzo de 2007, se aprob el DS 027-2007, que establece
las polticas de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional entre las que estn
la promocin del acceso de las mujeres a instancias de poder y toma de decisiones en la sociedad y en
la administracin pblica. Finalmente, la Ley 28927, de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao
Fiscal 2007 estableci en su Octava disposicin final que en la evaluacin de ejecucin presupuestal las
entidades pblicas deban incorporar en el anlisis la incidencia en polticas de equidad de gnero.
En cuanto al mbito de los gobiernos regionales, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N
27972, seala en su artculo 8, dos principios clave que deben orientar la gestin de las autoridades
regionales:
4. Inclusin.- El Gobierno Regional desarrolla polticas y acciones integrales de gobierno dirigidas a pro-
mover la inclusin econmica, social, poltica y cultural, de jvenes, personas con discapacidad o grupos
sociales tradicionalmente excluidos y marginados del Estado, principalmente ubicados en el mbito rural y
organizados en comunidades campesinas y nativas, nutrindose de sus perspectivas y aportes. Estas acciones
tambin buscan promover los derechos de grupos vulnerables, impidiendo la discriminacin por razones de
etnia, religin o gnero y toda otra forma de discriminacin.
()
7. Equidad.- Las consideraciones de equidad son un componente constitutivo y orientador de la gestin regio-
nal. La gestin regional promociona, sin discriminacin, igual acceso a las oportunidades y la identificacin de
grupos y sectores sociales que requieran ser atendidos de manera especial por la gestin regional. Asimismo,
la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales contempla dentro de las funciones especficas de dichas entidades
la de formular y evaluar las polticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades de su com-
petencia, en concordancia con la poltica general del gobierno nacional, los planes sectoriales y los programas
correspondientes a los Gobiernos Locales.
El inciso h) del artculo 60 establece, precisamente, como una de sus funciones en materia de desarrollo
social e igualdad de oportunidades, la de Formular y ejecutar polticas y acciones concretas orientando para
que la asistencia social se torne productiva para la regin con proteccin y apoyo a los nios, jvenes, ado-
lescentes, mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores y sectores sociales en situacin de riesgo y
vulnerabilidad.
La no representacin de intereses especficos: mujeres, jvenes, indgenas
Como se ha sealado, distintas normas incorporan mecanismos de discriminacin positiva a favor de la
candidatura de mujeres, jvenes y poblaciones indgenas en los procesos electorales y, de ser elegidos,
cuenten con mayores canales de inclusin social. As, tenemos la cuota de gnero para las elecciones
al Congreso de la Repblica y a los Consejos regionales y Concejos municipales, esta norma establece
que las listas inscritas deben estar conformadas por no menos de un 30% de hombres o mujeres sobre
el total de candidatos.
En el caso de los jvenes, stos cuenten con una cuota del 20% del total de candidatos a elecciones
municipales, y tenemos tambin la denominada cuota tnica la que dispone que las listas de candidatos
a gobiernos regionales y locales en las zonas con concentracin de poblacin indgena, debern incluir
un 15% de candidatos provenientes de las comunidades indgenas y pueblos originarios. Qu es lo que
ha ocurrido en la prctica?
Como ya lo hemos sealado al referirnos a la falta de democracia interna, los partidos polticos no
siempre respetan el cumplimiento de estos mecanismos inclusivos. En el caso de la cuota de mujeres
en las elecciones al Congreso de la Repblica, por ejemplo, si bien se ha producido un incremento de
13 representantes en 1995 a 35 representantes elegidas el ao 2006; an este nmero no guarda co-
rrespondencia con el total de electoras mujeres en el pas (50%). De hecho, en la actualidad, hay hasta
diez circunscripciones en las que no existen representantes mujeres (Callao, Huancavelica, Apurmac,
Lambayeque, Ica, Loreto, Tacna, Tumbes, Ucayali y Madre de Dios) y otras ocho circunscripciones en
donde la mayora de congresistas son varones (Cajamarca, Cusco, San Martn, Puno, Lima, Ancash,
Arequipa y La Libertad).
Para el caso de las ltimas elecciones regionales y municipales se ha dado un importante incremento
56
57
de la participacin de mujeres en las listas electorales para Consejeras regionales y regiduras, superan-
do, inclusive, el 30% establecido. Sin embargo; ello no ha significado necesariamente un incremento
efectivo de representantes mujeres en estos cargos. As, para los cargos de consejeros regionales, el
39,3 % de los candidatos fueron mujeres, sin embargo solo el 24% pudieron ocupar consejeras en los
gobiernos regionales. En el caso de los postulantes a las regiduras distritales el 36,7% fueron mujeres,
y resultaron electas solo el 28%, igual sucedi en el caso de los municipios provinciales, en los que las
postulantes a regidoras constituyeron un 37% del total de candidatos, pero en los resultados electorales
solo el 25% de ellas alcanz una cuota de representacin.
les los candidatos indgenas inscritos para regidores llegaron al 94%, dejando de inscribirse el restante
6%. En cuanto al nmero de representantes indgenas elegidos, en el caso de los consejos regionales,
alcanz nicamente el 11.8%, es decir; no se lleg a alcanzar el 15% previsto en la ley electoral.
Para el caso de elecciones de representantes de comunidades indgenas en Municipalidades Provin-
ciales, el porcentaje de candidatos indgenas elegidos fue aun menor: solo el 5.4% del total. As, la
poblacin indgena qued excluida de la representacin poltica en importantes provincias como Bagua
en Amazonas; Maynas, Alto Amazonas, Loreto, Requena, Ucayali en Loreto; y Tambopata, Manu y Ta-
huamanu en Madre de Dios.
Finalmente, la participacin de los jvenes en poltica es fundamental para la democracia. Basta con
constatar que el 32.7% del total de electores inscritos en el padrn electoral tiene menos de 29 aos de
edad, siendo el grupo con mayor concentracin de electores. Sin embargo, las inscripciones de candi-
datos al Gobierno Regional muestran que este segmento etreo estuvo muy poco incluido en las listas
de candidatos. As, para el cargo de Presidente Regional no hubo un solo candidato que tuviera menos
Se puede observar en este cuadro, en primer lugar, que entre las elecciones regionales de los aos 2002
y 2006 se ha producido una disminucin de Presidentas Regionales electas: hemos pasado de tener tres
presidentas de Gobierno Regional en 2002 a no tener ninguna en las elecciones del ao 2006. De otro
lado, el incremento entre 1995, ao en el que no exista ningn tipo de cuotas, y el ao 2006 es bastante
significativo (se pas del 8% de regidoras mujeres al 28% en las ltimas elecciones). Sin embargo, en-
tre 1998, cuando la cuota era solo del 25%, y el ao 2006, en que se aplic la cuota del 30%, se redujo
el nmero de regidoras mujeres de 2826 a 2810. Finalmente el porcentaje de alcaldesas provinciales y
distritales se mantiene igual desde antes que existieran las llamadas cuotas de gnero en las listas de
candidatos.
En el caso de la aplicacin de la cuota tnica en las elecciones a gobiernos regionales del ao 2006, los
partidos polticos y listas de candidatos inscribieron slo al 84.7% del total de candidaturas de comuni-
dades indgenas disponibles en ese nivel de gobierno. En el caso de las elecciones municipales provincia-
Eleccin sin cuota de
gnero
Elecciones
1995
Elecciones
1998
Cargos
Presidentas
regionales
Consejeras
regionales
Regidoras
(Provinciales
y Distritales)
Alcadesas
(provinciales
y Distritales)
3
52 63 24 22.81
933
53 50 56 3 3 3 3
8 2.826 2.685 2.810 24 26 28
12 0 0
% % % %
Elecciones
2002
Eleccines
2006 %
Eleccin 25% de
cuota de gnero
Eleccin 30% de
cuota de gnero
Fuente: Congreso de la Repblica. Exposicin de motivos del Proyecto de Ley que modifica el segundo prrafo de la Ley N 27683 y el numeral 3 del artculo 10 de la Ley N
26864 (www.congreso.gob.pe)
58
59
de 29 aos de edad; para vicepresidente poco ms del 4% se encontraba en este rango y en las listas de
consejeros solo el 15% tuvo menos de 29 aos. Lo interesante de esta informacin es que el 28% de
candidatos accesitarios, es decir; los ltimos de la fila pertenecan a este mismo grupo etreo. Aunque
la cuota de jvenes en listas no aplique al caso de los gobiernos regionales, esto significa que los jvenes
en su mayora fueron puestos como relleno en las listas de candidatos.
Los resultados electorales muestran claramente la situacin de exclusin de los jvenes en la poltica:
slo el 1.5% de alcaldes provinciales son menores de 28 aos y apenas poco ms del 11% de regidores
se encuentran en este rango. Para el caso de las autoridades elegidas en el mbito distrital la inclusin de
jvenes es ligeramente superior al nivel provincial: 1.7% del total de alcaldes distritales en el Per son
menores de 28 aos de edad y el 16% del total de regidores se encuentran en este mismo rango.
De manera similar, en los casos de las elecciones municipales provinciales y distritales, en donde s
aplica la cuota del 20% de candidatos jvenes, slo el 1.3% y 2.9% de los candidatos a la alcalda, res-
pectivamente, se ubicaron en el rango de menores de 28 aos de edad. Sin embargo, para los cargos de
regidores provinciales y distritales hubo una participacin de entre el 29 y 30% de candidatos; supern-
dose el porcentaje del 20% establecido por la ley.
Polticas inclusivas desde los partidos polticos
En esta ltima parte nos interesa mostrar la existencia de algunas iniciativas en los partidos polticos
favorables a la inclusin. En algunos casos esta iniciativa se da a partir del cumplimiento de las disposi-
ciones de la Ley de Partidos Polticos, Ley N 28094, y en otros; como resultado de procesos internos
que llevan a incorporar de distintas maneras el principio de inclusin en su propia normatividad interna
(Estatutos partidarios y reglamentos especficos).
La Ley de Partidos Polticos, ya citada, establece en su artculo 26 que en las listas de candidatos para
cargos de direccin del partido poltico as como para los candidatos a cargos de eleccin popular; el
nmero de mujeres y hombres no puede ser inferior al treinta por ciento (30%) del total de candidatos.
En qu medida se ha dado cumplimiento a esta disposicin?
En un reciente informe del proyecto gora Democrtica se seala que el cumplimiento de esta dispo-
sicin debe entenderse a partir de la evaluacin de tres aspectos claves: el nmero de afiliados y afiliadas
a los partidos polticos (para identificar posibles brechas de participacin por gnero), la participacin
de mujeres en los rganos directivos partidarios y, finalmente, la seleccin de candidatos y el cumpli-
miento de las cuotas establecidas en la Ley de Partidos Polticos.
En cunto al primer aspecto (nmero de afiliadas mujeres a los partidos polticos), el citado estudio
muestra que, segn datos proporcionados por los partidos con inscripcin vigente en el Jurado Nacio-
nal de Elecciones (JNE), las afiliadas mujeres comprenden entre el 41.56% y el 50.89%. Con respecto
al nmero de mujeres que ocupan cargos directivos, el hallazgo ms importante es que stas ascienden
en promedio a casi el 26%; siendo notorio el incremento de mujeres que se dio en estas instancias de
direccin luego de promulgada la Ley de Partidos Polticos. As, por ejemplo, partidos como Accin
Popular y Somos Per pasaron de contar con un 20% y 13% en 2004 a tener el 36% y 26% de mujeres
dirigentas, respectivamente, en el ao 2006.
Finalmente, con relacin al cumplimiento de las cuotas electorales, segn lo dispuesto por la Ley en el
artculo antes citado, no existe informacin confiable; pues la Ley no prev mecanismos suficientes de
verificacin de este mandato al no existir una funcin clara de fiscalizacin de estos procesos por parte
de los organismos electorales.
Tampoco existen ms cuotas establecidas en los Estatutos partidarios que la llamada cuota de gnero.
Salvo en dos casos (Partido popular Cristiano y Somos Per) se hace referencia a la promocin de can-
didatos jvenes en las listas a cargos de eleccin popular, ms no como un porcentaje establecido. Res-
60
61
pecto a la denominada cuota tnica, ninguna organizacin poltica la incorpora de manera explcita
en sus estatutos. Por ltimo, llama la atencin que de doce partidos con inscripcin vigente por haber
superado la valla electoral en las ltimas elecciones generales, el 50% no incluya de manera explcita el
tema de las cuotas en sus estatutos partidarios.
Por lo que hemos podido constatar revisando los Estatutos partidarios, existe un dficit de reconoci-
miento formal de la aplicacin de las cuotas electorales en los partidos polticos. Esto puede ser un indi-
cador de que an no hay una valoracin del principio de inclusin poltica en la organizacin partidaria.
Esto, sin duda, ahonda an ms la crisis de representacin por la que atraviesan los partidos polticos en
el Per, pues estos no canalizan las demandas de los ciudadanos por una mayor participacin en poltica
y por ver expresados sus intereses en planes y polticas de gobierno.
Conclusiones:
En este captulo hemos partido de reconocer que la exclusin no slo se expresa en indicadores de
pobreza sino tambin en el ejercicio de una ciudadana disminuida. Esto se produce fundamentalmente
porque el sistema poltico no ha podido asegurar la eficacia de mecanismos inclusivos que lleven a que
ms ciudadanos participen en poltica y, en esa medida, se identifiquen plenamente con la democracia.
Los avances dados en cuanto al reconocimiento formal de cuotas electorales en las listas de candidatos
para asegurar la participacin de mujeres, jvenes y representantes de comunidades indgenas y pueblos
originarios constituyen un paso importante en esa lnea, pero an insuficiente en el objetivo de alcan-
zar la inclusin poltica. De acuerdo a los datos proporcionados se puede verificar, efectivamente, un
importante incremento en el nmero de candidatas mujeres en las listas a cargos de eleccin regional y
municipal, sin embargo; las mujeres siguen estando subrepresentadas si tomamos en cuenta que repre-
sentan casi el 50% de la poblacin electoral.
En cuanto a la aplicacin de las cuotas de jvenes en las listas de candidatos a regidores, se constata que
hubo un porcentaje superior al 20% de candidatos inscritos para los cargos de regidores (provinciales
y distritales). Sin embargo, el nmero de autoridades electas menores de 28 aos sigue siendo poco
representativa respecto al porcentaje de la poblacin electoral que se encuentra en este rango de edad.
Con respecto a la denominada cuota tnica, no en todos los casos se cumpli con el 15% de candida-
tos provenientes de comunidades indgenas y pueblos originarios, previstos en las listas de candidatos
a las elecciones municipales y regionales.
El relativo xito alcanzado por los mecanismos institucionales previstos (leyes de cuotas) es un indica-
dor de que la democracia an no ha podido desarrollar mecanismos eficaces de inclusin poltica. Para
lograr este propsito los partidos polticos juegan un rol clave. Sin embargo, es evidente la desconfianza
y poca legitimidad de estas instituciones democrticas ante los ciudadanos; lo cual pone en cuestin el
rol de representacin y agregacin de intereses que les corresponde cumplir en la sociedad. Esto ha
llevado a que se profundice an ms la situacin de exclusin poltica o de auto exclusin de los ciu-
dadanos, traducido en actitudes de apata y desinters por la poltica.
Al interior de los partidos polticos existen muy pocas iniciativas orientadas a la inclusin poltica, de
modo tal que la actividad partidaria se haga ms atractiva para los ciudadanos. As, pese a la existencia
de una legislacin que promueve mecanismos de democracia interna para la eleccin de autoridades
y de candidatos a cargos de eleccin popular; no en todos los casos estas disposiciones se cumplen. En
las normas estatutarias y reglamentarias no siempre se ven reflejadas estas disposiciones normativas,
pero adems, muy excepcionalmente, los partidos incorporan mecanismos explcitos de rendicin de
cuentas, transparencia, regulacin tica, etctera; cuestiones que podran servir como canales de par-
ticipacin e inclusin ciudadana en el quehacer poltico.
62
63
Captulo V:
El conficto armado interno peruano y la exclusin social
50
Impacto ms extenso en el territorio nacional
Perdidas humanas ms elevadas
Perdidas humanas ms elevadas
Numero y tpo de vctimas identificadas por el censo por la paz
El conflicto armado interno peruano ha sido estudiado extensamente, especialmente por la Comisin
de la Verdad y Reconciliacin (CVR), rgano que tuvo a su cargo la investigacin de los hechos acae-
cidos entre los aos 1980 y 2000. La CVR constat que este conflicto armado interno constituy el
episodio de violencia ms intenso, ms extenso y ms prolongado de toda la historia de la Repblica.
Asimismo, que fue un conflicto que revel brechas y desencuentros profundos y dolorosos en la socie-
dad peruana.
La CVR afirm que el conflicto abarc una proporcin mayor del territorio nacional que cualquier
otro conflicto, provoc enormes prdidas econmicas expresadas en destruccin de infraestructura y
deterioro de la capacidad productiva de la poblacin y lleg a involucrar al conjunto de la sociedad. Sin
embargo, no fue una extensin uniforme. La mayora de las vctimas se concentraron en las regiones
geogrficas y departamentos ms pobres.
Segn el Informe de la CVR, Junn fue la segunda regin ms afectada por el conflicto armado interno,
fruto de su carcter estratgico (como parte de la regin central) para el abastecimiento y las comu-
nicaciones de la capital, generadora y transmisora de energa para la red nacional y el asentamiento de
empresas mineras
51
. En ese sentido, el Censo Por la Paz del 2006
52
, determin que 328 centros pobla-
dos de Junn (que involucran 21 distritos y 6 provincias), se vieron afectadas por la violencia.
La CVR determin que el nmero probable de vctimas fue de 69,280 personas. Esta cifra supera el
nmero de prdidas humanas sufridas por el Per en todas las guerras externas y guerras civiles ocu-
rridas en sus 182 aos de vida independiente. La CVR pudo identificar plenamente a 23,969 vctimas.
Este nmero ha sido ampliado por el Censo por la Paz, que utiliz un concepto ms amplio de vctima
(pudiendo identificarse a los desplazados forzados y a los familiares de las vctimas).
En el caso de Junn, podemos observar en el siguiente cuadro el nmero elevado de muertos registra-
dos, as como el alto nmero de desplazados identificados hasta el momento por el Censo por la Paz:
La CVR identific un conjunto de conductas que permitieron que el conflicto armado interno tuviera
una magnitud tan grande. En algunos casos, individualmente, determinadas personas debern asumir
responsabilidad penal por los crmenes cometidos. Al respecto, debe sealarse que fue Sendero Lumi-
noso el principal causante de la magnitud de los hechos, al haber provocado, segn la CVR, el 54%
de las vctimas fatales reportadas, en base a estrategias que implicaron el uso sistemtico y masivo de
mtodos de extrema violencia y terror, desconociendo deliberadamente las normas bsicas de la guerra
y los principios de los derechos humanos
Segn la CVR, la causa inmediata de la violencia fue la decisin de Sendero Luminoso de iniciar la lu-
cha armada contra el Estado peruano, empendose en desarrollar un proyecto militarista y totalitario
de caractersticas terroristas, buscando provocar de manera consciente y constante respuestas despro-
porcionadas por parte del Estado, sin tener en cuenta el profundo sufrimiento que ello ocasionaba a la
poblacin por la que deca luchar.
50
Este captulo ha sido elaborado en base a tres publicaciones de la Comisin de laVerdad y Reconciliacin. En algunos casos, contiene citas textuales respecto a cada uno de
las cuales el autor reconoce los derechos de autor. Las publicaciones son: CVR. Informe Final de la CVR. Lima: CVR, 2003; CVR. HatunWillakuy. Lima: CVR, 2004.; CVR.
Yuyanapaq: Para Recordar. Lima, 2003.
51
Melendez, Carlos. Propuestas de gobierno para las zonas afectadas por la violencia. Mdulo de difusin y capacitacin para dirigentes y cuadros de partidos polticos. Lima:
Transparencia, 2006; p. 29-30.
52
El Censo por la Paz 2006 fue elaborado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MINDES) por encargo de la Comisin Multisectorial de Alto Nivel (CMAN)
rgano encargado del seguimiento a las acciones y polticas del Estado en los mbitos de la paz, la reparacin colectiva y la reconciliacin nacional. Los datos bajo comentario,
corresponden a la cuarta etapa, ejecutada el 2006 y publicados el 2007: MIMDES, Censo por la Paz. Lima: MIMDES, 2007.
Fuente: Censo por la Paz, 2006.
Centros poblados afectados por la violencia
Fuente: Censo por la Paz, 2006.
64
65
Es importante sealar que si bien la violencia poltica afect principalmente a los pobres y excluidos,
esto no implica que haya sido el detonante de la violencia
53
. Por el contrario, fue la voluntad e ideologa
expresa de Sendero Luminoso la que determin que el conflicto se desencadenara en las zonas ms
pobres del pas. En ese sentido, es necesario aclarar que la exclusin social no es un factor que origine
violencia, pero puede ser la excusa para que actores al margen de la ley.
Lmite inferior 24,823
Estimados 31,331
Lmite superior 37,840
Estimados PCP-Sendero Luminoso
Per 1980 - 2000: estimados y lmites de los intervalos de confianza del total de vctimas
fatales causadas por el conflicto armado interno, segn agentes responsables
54
Porcentaje de vctimas segn profesin
Muertos y desaparecidos segn ndice de pobreza
53
Una demostracin que la pobreza no implica el desarrollo de conflictividad puede encontrarla: Melndez, Carlos. Hiptesis sobre los conflictos en el Per actual. Lima:
Transparencia, 2004.
54
El cuadro muestra cifras aproximadas de nmero de vctimas que pueden atribuir a Sendero Luminoso. Debido al nmero de personas que, en las zonas de conflicto, no
contaban con registro de identidad alguna y, principalmente, a la imposibilidad en muchos casos de identificar al perpetrador, la CVR estableci que las cifras no podan ser
unvocas. Por eso prefiri sealar que era posible que las vctimas originadas, en este caso, por sendero Luminoso, podran ser mayores o menores a 31,331.
Los efectos de esta lucha fueron tales que, para la CVR, es posible sostener el potencial genocida de SL
(realizaron proclamas que llaman a pagar la cuota de sangre, inducir genocidio y que anuncian que
el triunfo de la revolucin costar un milln de muertos).
Sin embargo, la magnitud del conflicto tambin dependi de la respuesta del Estado, a travs de sus
Fuerzas Armadas y Policiales (actores directos en el conflicto), los partidos polticos, y la sociedad pe-
ruana. Cada uno de estos actores tiene diversos grados de responsabilidad en la magnitud de los efectos
del Conflicto y, en especial en su impacto diferenciado y excluyente. La CVR determin que el posible
nmero de vctimas causado por agentes del Estado alcanz las 20 458 personas.
Fuente: Informe final. CVR.
Las vctimas: el impacto excluyente del conflicto
La violencia no afect de manera similar a todos los peruanos, sino que impacto desigualmente a dife-
rentes estratos de la poblacin, generalmente lejanos del poder poltico y econmico del pas. Existi
una notoria relacin entre situacin de pobreza y exclusin social, y la probabilidad de ser vctima de la
violencia. En ese sentido, la CVR determin que las vctimas fueron:
1. Los ms pobres, es decir, los ms excluidos econmicamente. La poblacin campesina pobre fue la
principal vctima de la violencia. De la totalidad de vctimas reportadas, el 79% viva en zonas rurales y
el 56% se ocupaba en actividades agropecuarias. Estas cifras contrastan con las del censo de 1993 segn
el cual el 29% de personas vivan en zonas rurales y el 28% de la PEA nacional estaba ocupada en el
sector agropecuario.
Asimismo, la CVR constat que la mayora de los muertos y desaparecidos se encontraban en el quin-
til ms pobre (aproximadamente, cerca del 38% de las vctimas). Los departamentos de Ayacucho,
Junn, Hunuco, Huancavelica, Apurimac y San Martn concentran el 85% de las vctimas (reportadas
a la CVR). Dichos departamentos, en el 2003, concentraban tan solo el 9% del ingreso de todos los
peruanos.
Fueron los ms excluidos en el disfrute de sus derechos. Adems de las brechas econmicas, el proce-
so de violencia puso de manifiesto la gravedad de las desigualdades que an prevalecen en el pas en el
ejercicio de los derechos. Las vctimas tenan grados de instruccin muy inferiores al promedio nacio-
nal. Mientras el censo de 1993 indica que slo el 40% de la poblacin tena un nivel educativo inferior
a la secundaria, se encontr que el 68% de las vctimas se encontraba por debajo de ese nivel.
66
67
Vctimas y nivel educativo alcanzado
Muertos y desparecidos segn idioma materno
Diferente al castellano
Los ms olvidados y discriminados: Como seal la CVR, la tragedia que sufrieron las poblaciones
del Per rural, andino y selvtico, quechua y ashninka, campesino, pobre y poco educado, no fue sen-
tida ni asumida como propia por el resto del pas; ello delata, a juicio de la CVR, el velado racismo y las
actitudes de desprecio subsistentes en la sociedad peruana a casi dos siglos de nacida la Repblica.
La CVR calcul que de 55 mil Ashninkas, cerca de 10 mil fueron desplazados forzosamente, 6 mil
fallecieron y 5 mil fueron reclutados forzosamente por Sendero Luminoso. Entre 30 y 40 comunidades
desaparecieron. Sendero busc la dominacin de este pueblo y utiliz diversos mecanismos como las
amenazas, castigos pblicos, torturas y el asesinato. Los nios fueron separados de sus familias para ser
adoctrinados y entrenados. Se logr aislar fsica y psicolgicamente a los Ashninka. El MRTA tambin
desarroll acciones subversivas en las zonas donde se ubican las comunidades ashaninkas y desarroll
una clara oposicin hacia ellos.
La mayora de comunidades ashaninkas se ubican en la provincia de Satipo. Segn los clculos del Con-
sejo de Reparaciones rgano creado para elaborar el Registro nico de Vctima, que permita reparar
a las vctimas del conflicto-:
Satipo es la octava provincia con mayor nmero de afectados por la violencia con aproximada-
mente 1.567 vctimas fatales. Dos de sus ocho distritos -San Martn de Pangoa y Ro Tambo- se
encuentran entre los 20 con mayor nmero de afectados, con 584 y 501 respectivamente. Estos
distritos se caracterizan por estar poblados fundamentalmente por ashninkas y nomatsiguengas.
En el caso particular del distrito Ro Tambo, el Informe CVR seala que 97% de la poblacin era
ashninka y el resto colonos
55
.
La exclusin social del pueblo Ashaninka permiti esta afectacin de sus derechos. Una de las princi-
pales constataciones respecto a esta situacin es la subsistencia de un alto ndice de ashaninkas que no
tiene documento de identidad (DNI). En el Per, se calcula que de los 35 982 ashaninkas en edad de
tener DNI, todava 5 852 (16.3%) no lo tienen. De ellos 2 502 ashaninkas residen en Junn, especial-
mente en zonas rurales (2 346).
El pueblo Asahninka
Si bien la mayora de las vctimas fueron quechua hablantes, otros pueblos como los Ashninkas fueron
afectados enormemente por el conflicto armado interno, generando ms exclusin social para este
pueblo que ha sufrido durante siglos la postergacin econmica, el no reconocimiento y respeto de sus
derechos y la marginacin social por su origen nativo.
55
CONSEJO DE REPARACIONES: Recoleccin de informacin sobre vctimas individuales de la violencia 1980-2000 en la provincia de Satipo, Junn. En: http://www.
registrodevictimas.gob.pe/ruv_registro_satipo.html
68
69
Otra lengua
nativa
91,519
76,515
15,004
21,057
19,716
1,341
70,462
56,799
13,663
4,125
3,562
563
646
617
29
3,479
2,945
534
Depar-
tamento,
rea de
residencia y
tenencia del
DNI
Total
Si tiene
No tiene
Urbana
Si tiene
No tiene
Rural
Si tiene
No tiene
Junn
Si tiene
No tiene
Urbana
Si tiene
No tiene
Rural
Si tiene
No tiene
Total
17,399,427
16,834,940
564,487
13,707,378
13,377,423
329,955
3,692,049
3,457,517
234,532
741,735
712,624
29,111
517,086
501,839
15,247
224,649
210,785
13,864
Sordomudo
20,147
12,419
7,728
11,556
8,329
3,227
8,591
4,090
4,501
935
457
478
516
273
243
419
184
235
Quechua
2,513,993
2,425,960
88,033
1,339,136
1,301,507
37,629
1,174,857
1,124,453
50,404
96,242
90,202
6,040
54,865
52,000
2,865
41,377
38,202
3,175
Aymara
357,580
350,357
7,223
173,235
170,648
2,587
184,345
179,709
4,636
637
600
37
407
400
7
230
200
30
Ashninka
35,982
30,130
5,852
5,008
4,667
341
30,974
25,463
5,511
19,052
16,550
2,502
1,495
1,339
156
17,557
15,211
2,346
Castellano
14,361,202
13,928,772
432,430
12,138,940
11,861,997
276,943
2,222,262
2,066,775
155,487
620,620
601,168
19,452
459,043
447,134
11,909
161,577
154,034
7,543
Lengua
extranjera
19,004
10,787
8,217
18,446
10,559
7,887
558
228
330
124
85
39
114
76
38
10
9
1
Per: poblacin censada de 18 y ms aos de edad, por lengua aprendida en la niez, segn departa-
mento, rea de residencia y condicin de tenencia del documento nacional de identidad (dni), 2007
Lengua aprendida en la niez
Fuente: INEI. Censo de Poblacin y Vivienda, 2007.
Superando la exclusin: recomendaciones de la CVR
Las secuelas del conflicto armado interno evidenciaron el profundo quiebre social, institucional y pol-
tico de nuestro pas y, especialmente, la exclusin social existente, tan profunda que solo puede descri-
birse con palabras como postergacin, marginacin o discriminacin.
Asimismo, la CVR evidenci con su trabajo que las respuestas para la superacin de los hechos no
estaban en el campo del olvido y la inaccin. Es indispensable llevar a cabo profundas transformacio-
nes sociales, polticas e institucionales que la CVR consolid en una serie de recomendaciones que
actualmente se encuentran en proceso de implementacin. Algunas de las principales recomendaciones
fueron:
Difusin del informe de la
CVR
Instituciones de
emergencia para la
reconciliacin
Justicia y judicializacion
Plan integral de
reparaciones
Reformas institucionales
Difusin del IF en el espacio educativo y pblico.
Creacin de un Grupo de Trabajo Interinstitucional
Creacin del Consejo Nacional de Reconciliacin (CMAN )
Articulacin de instancias regionales con le CMAN y el Plan Na-
cional de Reparaciones (PIR)
Procesamiento de los casos sobre posibles violaciones a los dere-
chos humanos
Implementacin de un Plan de Investigaciones Antropolgico
Forenses
Las reparaciones simblicas (el rescate de la memoria y la dignifi-
cacin de las vctimas);
Reparaciones colectivas, a grupos excluidos afectados por la
violencia
La atencin a la educacin, salud (salud mental) y vivienda;
Las reparaciones econmicas individuales y colectivas (progra-
mas de reconstruccin institucional, desarrollo comunal, servicios
bsicos y generacin de ingresos).
Restitucin de Derechos Ciudadanos
Recomendaciones para lograr la presencia de la autoridad demo-
crtica y de los servicios del Estado en todo el territorio, recogien-
do y respetando la organizacin popular, las identidades locales y la
diversidad cultural, y promoviendo la participacin ciudadana.
Recomendaciones para afianzar una institucionalidad democrti-
ca, basada en el liderazgo del poder poltico, para la defensa nacio-
nal y el mantenimiento del orden interno.
Recomendaciones para la reforma del sistema de administracin
de justicia, para que cumpla efectivamente su papel de defensor de
los derechos humanos y del orden constitucional.
Recomendaciones para la elaboracin de una reforma, que pro-
mueva valores democrticos; el respeto a los derechos humanos, el
respeto a las diferencias, la valoracin del pluralismo y la diversidad
cultural; y visiones actualizadas y complejas de la realidad peruana,
especialmente en las zonas rurales.
Principales recomendaciones de la Comisin de la Verdad
56
Tema Recomendaciones
Elaboracin: Comisin Andina de Juristas
56
Cuadro elaborado en base al Informe Final de la CVR y a Principales avances a las recomendaciones de la CVR. http://www.pucp.edu.pe/idehpucp//images/docs/segui-
miento%20recomendaciones%20cvr%20-%20junio%202007.pdf
70
71
El Plan Integral de Reparaciones (PIR) en la regin Junn
El PIR fue aprobado en julio de 2005 con el objetivo de Reparar y compensar la violacin de los de-
rechos humanos as como la perdida o daos sociales, morales y materiales sufridos por las vctimas
como resultado del conflicto armado interno. Con dicho Plan el Estado contrajo responsabilidades
concretas con las vctimas de la violencia poltica reconociendo el derecho de stas a ser reparadas in-
tegralmente. Para ello se ha diseado programas de reparacin en: restitucin de derechos ciudadanos,
educacin, salud, reparaciones colectivas, reparaciones simblicas, y promocin y facilitacin al acceso
habitacional.
Este Plan debe ser entendido como un instrumento tcnico normativo que establece los principios,
objetivos, polticas y programas que guan las polticas de reparacin del Estado, teniendo como rga-
nos ejecutores a los sectores nacionales, principalmente el MINDES, Ministerio de Salud, Ministerio
de Educacin, Ministerio de Justicia y RENIEC; y los gobiernos regionales, provinciales y distritales.
Son estas entidades de gobierno quienes estn en la obligacin, segn Ley, de incluir en sus respectivos
planes operativos y presupuestos anuales financiamiento para la ejecucin del PIR.
Bajo esta estructura, es claro que para la implementacin regional del Plan es necesaria e indispensable
la accin coordinada de todos los sectores nacionales, regionales y locales involucrados. Los gobiernos
regionales y locales juegan un papel muy importante en este proceso de implementacin ya que son
los encargados de disear y ejecutar acciones concretas, atendiendo el nivel y tipo de afectacin de los
derechos, en sus respectivos mbitos de accin.
En este panorama en el 2005 el Gobierno Regional de Junn mediante Resolucin Ejecutiva Regional
N 527-2005-GRJ/PR crea el Consejo Regional de Reparaciones, rgano que agrupa a las direcciones
regionales involucradas, a los gobiernos provinciales y distritales, los representantes de los sectores
nacionales en la regin, e instituciones de la sociedad civil. Este Consejo elabora el Plan Integral de
Reparaciones de la Regin Junn el cual fue aprobado en el 2006 por el Gobierno regional y posterior-
mente se conforma la Secretara Tcnica del Consejo Regional de Reparaciones, como equipo tcnico
encargado de proponer, propiciar, asesorar y garantizar la sostenibilidad de las propuestas del Consejo
Regional de Reparaciones.
La voluntad poltica a nivel regional y local es muy importante para sacar adelante el Plan pero tambin
debemos tener en cuenta que no slo basta con planes regionales de accin y creacin de rganos en-
cargados de su ejecucin sino que debe haber una implementacin progresiva de dichos planes incor-
porando de manera transversal el enfoque de los derechos humanos en los instrumentos de gestin de
los gobiernos, asignacin de partidas presupuestales, priorizacin de actividades y obras a favor de las
vctimas, campaas de difusin e informacin sobre el tema, entre otras acciones.
A continuacin algunas sugerencias de cmo incluir acciones concretas a nivel local y regional, as como
las acciones que se han realizado en la regin Junn en este tema.
a. Incorporar acciones o actividades para la implementacin del PIR en los instrumentos orientadores
de la gestin
Plan Operativo Anual o Institucional
(Plan a corto plazo) No se hace referencia
Plan Estratgico Institucional
(Plan a mediano plazo) No se hace referencia
Planes de Desarrollo Concertado
(Plan a largo plazo) No se hace referencia
b. Asignar presupuesto y transferencia de fondos para las acciones y actividades programadas
Entidades responsables del PIR
La Defensora del Pueblo supervisa la implementacin y la sociedad civil vigila
todo el proceso de reparaciones.
Presidencia del Consejo de
Ministros
Consejo de
Reparaciones
Comisin Multisectorial de
Alto Nivel (CMAN)
REGISTRA REPARA
- Elabora el Registro nico de Vctimas
(RUV)
- Provee informacin a la CMAN
- Disea y coordina la ejecucin
- Supervisa el cumplimiento de los pro-
gramas del PIR
- Nombra las comunidades beneficiarias
Sectores Nacionales
Gobiernos Regionales
Gobierno Provinciales
Gobiernos Distritales
RGANOS EJECUTORES
Presupuesto Institucional Anual
Transferencia de fondos de parte del gobierno
No se ha asignado presupuesto
- 64 mil soles derivados directamente de la
72
73
central a los gobiernos regionales y locales
Con la promulgacin del Decreto Supremo N
0006-2006-SA se ampla las prestaciones del
Seguro Integral de Salud- SIS a las poblaciones
de la Amazona y alto andina dispersas y ex-
cluidas, as como a las victimas de la violencia
poltica.
Este ao, el Ministerio de Educacin emiti la
Directiva N 015-2008 en la que establece las
facilidades de pago y otorgamiento de becas
para acceder a institutos superiores tecnolgi-
cos y pedaggicos a las vctimas de la violencia
poltica.
En Junio de 2006 se aprob mediante Reso-
lucin Jefatural N 224-2006-JEF/RENIEC
el Proyecto de documentacin a las personas
afectadas por la violencia poltica en las regio-
nes de Ayacucho, Apurmac, Huancavelica y
Junn (Ulcumayo Junn)
Convenios y coordinaciones para el trabajo
conjunto con otras entidades pblicas y priva-
das, nacionales e internacionales.
Elaborar un registro nico de vctimas en cada
regin en coordinacin con el Consejo de
Reparaciones.
Mayor alcance y difusin del proceso de ins-
cripcin de vctimas, sobre todo en zonas de
difcil acceso.
PCM CMAN para financiar obras de repara-
cin simblica en seis distritos ubicados en las
provincias de Concepcin, Junn y Chupaca.
- En el ao 2007 la CMAN asign 45 millones
de soles para reparaciones colectivas, de los
cuales 44 millones se destinaron a 440 centros
poblados priorizados por el Censo por la Paz
2006.
- La PCM ha autorizado la transferencia de
fondos respecto a 72 comunidades en Junn
con una inversin de 7200,000.00 nuevos so-
les. 50 comunidades en el 2007, 20 hasta abril
de 2008 y 2 hasta agosto de 2008.
- En el 2007 mediante Resolucin Ejecutiva
Regional N 600-2007-GR-JUNIN/PR se
declara como prioridad regional la atencin
a travs del SIS a los afectados de la violencia
Poltica 1980-2000.
- Hasta agosto de 2008 el nmero de vctimas
que reciben atencin es mnimo, solo 312
personas. A pesar de que el Gobierno Regional
de Junn ha otorgado ms de 1,200 constancias
temporales. (Defensora del Pueblo, 2008)
El gobierno Regional ha adoptado las si-
guientes medidas dirigidas a las vctimas de la
violencia poltica:
- Exoneracin de pagos de matrcula en las
instituciones educativas de la regin.
- Concurso de becas integrales para acceder a
la educacin superior.
- Implementacin del Programa de Educa-
cin para Adultos en el marco del Programa
Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin
(PRONAMA- JUNIN).
No se reporta informacin regional al respec-
to.
- Convenio con la PCM para coordinar accio-
nes que faciliten el proceso nacional de elabo-
racin del RUV. (28/06/2007)
- Seis convenios de Cooperacin Interinstitu-
cional, para ejecutar obras menores, concer-
tadamente, en los distritos de Comas, Yana-
cancha, Mariscal Castilla, San Jos de Quero,
Ulcumayo y San Juan de Ondores.
- En coordinaciones con la Universidad Na-
cional del Centro se construye el Parque de
la Reconciliacin y la Paz en homenaje a las
trescientas vctimas de la violencia poltica de
la Universidad Nacional del Centro del Per.
-En el 2007, con Ordenanza Regional N 065-
CRJ/CR se crea el Registro de Vctimas de la
Regin Junn.
-En el 2008, se instala un mdulo de registro
de vctimas en Satipo en coordinaciones con la
Municipalidad Provincial de Satipo.
-Se ha colgado en el portal Web del Gobierno
Regional de Junn diferentes trpticos con los
c. Promover la priorizacin de obras y actividades relacionadas a las reparaciones en el presupuesto
participativo.
d. Promover la firma de convenios y trabajo conjunto con otros niveles de gobierno, instituciones
gubernamentales, privadas y de la sociedad civil para la implementacin del PIR.
f. Campaas de difusin y acciones para la incorporacin de afectados por la violencia poltica al Se-
guro Integral de Salud (SIS). Mayor difusin de normas y beneficios, sensibilizacin y capacitacin al
personal encargado de la atencin en los hospitales y a funcionarios de las Direcciones Regionales de
Salud.
g. Campaas de difusin e informacin sobre los beneficios educativos con los que cuentan los afecta-
dos por la violencia poltica con una participacin activa de las direcciones regionales de educacin.
h. Campaas de difusin y coordinacin con RENIEC y las municipalidades distritales y rurales para
documentar a las vctimas afectadas.
i. Realizacin de procesos participativos de consulta para establecer las modalidades de las reparacio-
nes colectivas. Existencia de normas internas que regulen este proceso.
e. Acelerar el proceso del Registro nico de Vctimas y mayor difusin sobre el proceso de elabora-
cin del mismo.
Presupuesto participativo No se hace referencia
requisitos y procedimientos para la incorpora-
cin al RUV.
74
75
Asambleas y reuniones de consulta con la po-
blacin afectada.
Realizacin de audiencias pblicas y de rendi-
cin de cuentas.
Creacin de comits de vigilancia que monito-
reen el proceso.
Campaa de difusin a travs de medios masi-
vos de comunicacin.
Colgar informacin relacionada en la Web
institucional.
Talleres de sensibilizacin a autoridades y fun-
cionarios sobre el tema.
Los miembros del Consejo Regional de Repa-
raciones y los gobiernos locales de seis distri-
tos de la regin llevaron a cabo asambleas para
la definicin de las obras a ejecutarse en cada
uno de los distritos priorizados. Las cuales
fueron:
Construccin de la Capilla en San Juan de
Ondores
Mejoramiento de la fachada del Cemente-
rio en Ulcumayo
Construccin de un monumento en San
Jos de Quero
Rehabilitacin del local comunal en Yana-
cancha
Mejoramiento de la Iglesia en Comas
Culminacin de la biblioteca comunal en
Mariscal Castilla
De acuerdo a la informacin de APRODEH,
en Junn:
El 23.8% de los centros poblados beneficiados
con el programa de reparaciones colectivas
seala haber participado en la eleccin del pro-
yecto, mientras que un 76.2% afirma no haber
participado de la misma.
- En el 2007 el Gobierno Regional de Junn
realiz una audiencia pblica en la cual el
presidente regional inform los avances en la
implantacin del PIR.
De acuerdo a informacin de APRODEH, en
Junn:
El 32.5% de los seis centros poblados bene-
ficiados seala que s conoce de la labor de
los Comits de Gestin que implementan los
proyectos en cada centro poblado, el 38.4%
que no y el 29.1% seala que no conocen ni el
proyecto que se esta gestionando ni al comit
que lo gestiona.
Dos campaas de difusin en coordinacin con
la Defensora del Pueblo y la Direccin Regio-
nal de Salud en octubre del 2007 y en febrero
del 2008.
En el portal Web del gobierno regional se ha
colgado la ficha para solicitar la acreditacin
temporal para la posterior afiliacin al SIS.
j. Establecer mecanismos de monitoreo y seguimiento a las actividades, obras y proyectos realizados
en relacin al PIR.
k. Campaas de sensibilizacin y difusin del PIR a autoridades regionales y locales y a la poblacin
en general.
Finalmente, cabe destacar que el Gobierno Regional de Junn a travs de su Gerencia de Desarrollo
Social est impulsando, en alianza con diferentes instituciones de la sociedad civil, la elaboracin de un
Plan Regional de Derechos Humanos donde la problemtica de los afectados por la violencia poltica
ser particularmente atendida.
Conclusiones
Elaboracin: Asociacin Civil Transparencia
57
La magnitud del conflicto y su impacto diferenciado en los excluidos deben hacernos reflexionar
sobre las causas y consecuencias de la exclusin social. Este trmino ha implicado la identificacin de
un grupo de personas frecuentemente postergadas, a quienes se les ha privado de los medios para al-
canzar las proteccin de sus derechos y la bsqueda de su propio desarrollo y, adems, tiene que sufrir
la discriminacin y marginacin social que no siempre se expresa en un insulto o agresin fsica, sino
en la indiferencia o el menosprecio silencioso que llevamos en nuestras mentes.
En el caso del conflicto armado interno peruano fue evidente esta situacin en zonas urbanas y no
afectadas por la violencia, donde la gran mayora no son campesinos, no son pobres o no hablan que-
chua, aymara o shaninka. Como seal la CVR, la proclividad de los gobiernos civiles a la solucin
militar sin control civil estuvo en consonancia con un considerable sector de la sociedad peruana,
principalmente el sector urbano medianamente instruido, beneficiario de los servicios del Estado
y habitante de zonas alejadas del epicentro del conflicto. Este sector mir mayoritariamente con
indiferencia o reclam una solucin rpida, dispuesta a afrontar el costo social que era pagado por los
ciudadanos de las zonas rurales y ms empobrecidas
58
.
Es indispensable luchar por superar y desterrar cada elemento que permite o configura la marginali-
dad econmica, social y cultural de los peruanos excluidos dentro y fuera de este conflicto. Como ha
sealado la CVR, superar el conflicto significa verdad, justicia y reparacin, pero sobre todo brindad
la ciudadana plena para todos los peruanos y peruanas. Esta tarea no es privativa del estado, pues
implica generar transformaciones en el mbito personal y familiar; en el de las organizaciones de la
sociedad y en el replanteamiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad en su conjunto.
57
Elaborado en base a informacin proporcionada por la Gerencia de Desarrollo del Gobierno Regional de Junn, APRODEH: Escuchando las voces de las comunidades.
Un estudio sobre la implementacin de las reparaciones colectivas en el Per. Lima, 2008 y la Defensora del Pueblo: El Estado frente a las vctimas de la violencia poltica
Hacia dnde vamos en polticas de reparacin y justicia. Lima, 2007.
58
CVR. Informe final. Lima, 2005. Conclusiones de la CVR, numeral 77.
76
77
Plan regional concertado de sa-
lud Regin Junn 2005-2012
3.4 OBJETIVOS AL 2012
Problemas priorizados:
3.1 Incremento de la proporcin de embarazo en adolescen-
tes de 10 a 14 aos (0.38% - 2002 a 0.41% - 2004).
tes de 15 a 19 aos (10.16% - 2002 a 11.47% - 2004).
3.3 Razn de muerte materna (149.44 por 100,000 nacidos
vivos) en la Regin Junn.
4. Persistencia de elevadas tasa de incidencia de enfermeda-
des infectocontagiosas en la Regin Junn.
4.3 Elevada tasa de incidencia de VIH/SIDA en la poblacin
vulnerable: - HSH 11.8%. - TS 2%.
5. El 47 % de Hogares sufren de Violencia Familiar.(Por:
razones culturales, alcoholismo, abuso de poder, precaria
situacin econmica, baja autoestima, infidelidad, falta de
valores y falta de conocimiento).
4.1 TEMAS DE POLTICAS SALUDABLES DE NIVEL
REGIONAL
Estos temas han sido identificados sobre la base de las priori-
dades sanitarias regionales definidas por consenso y del
anlisis participativo realizado de las mismas.
A continuacin presentamos el listado de los temas de pol-
ticas saludables de nivel regional:
EJE SOCIAL: POBREZA, EXCLUSIN Y LUCHA CON-
TRA LA POBREZA
17.Velar por el cumplimiento de la cuota del 30% de parti-
cipacin de la mujer en todos los espacios de participacin y
alternancia en cargos de decisin poltica, invocando al igual
trabajo, igual remuneracin para las mujeres y derecho a la
seguridad social, erradicando la violencia de la mujer en lo
domstico, poltico, social e implementacin de reparacio-
nes a las mujeres que sufrieron violencia sexual.
CALIDAD EDUCATIVA
20. Mejorar e implementar Currculos diferenciados y
especializados por vocacin productiva para el trabajo y la
produccin; y los programas de alfabetizacin con enfoque
intercultural para las mujeres campesinas y de comunidades
nativas.
SALUD
23. Implementar una lucha frontal contra la desnutricin
crnica infantil en la Regin, promoviendo el derecho a la
salud digna y respeto a la salud sexual y reproductiva.
25. Implementacin del sistema nico de salud, priorizando
la atencin al binomio nio madre, desplazados y personas
con discapacidad.
Mujeres Plan de Desarrollo Regional
Concertado 2008 - 2015
2007 - 2010
Reglamento de Organizacin y
Funciones - ROF
Acuerdo de gobernabilidad
para la regin Junn firmado el
27 de octubre de 2006
A. Eje Estratgico Social.
Equidad, Justicia Social e Inclusin.
El desarrollo con equidad, significa igualdad de oportunida-
des tanto para hombres y mujeres; y que la prosperidad eco-
nmica sea distribuido equitativamente entre los miembros
de la sociedad.
El crecimiento debe permitir la inclusin de todos los
integrantes de la sociedad, para lograr en forma conjunta el
desarrollo regional, principalmente de aquellas poblaciones
histricamente marginadas: [...] mujeres [...].
III. LINEAMIENTOS DE POLTICA INSTITUCIONAL
PARA EL PERIODO 2007 2010
A. LINEAMIENTOS DE DESARROLLO SOCIAL
Lineamiento General: Reduccin de la pobreza y mejora de
las condiciones sociales.
8. Reduccin de la mortalidad materna y neonatal.
12. Fortalecer el enfoque de igualdad de oportunidades y
aspectos de amparo a la poblacin en alto riesgo.
ARTCULO 69.- Naturaleza y funciones de la Sub Gerencia
de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades.
La Sub Gerencia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportu-
nidades [...] tiene las funciones siguientes:
c) Formular polticas, regular, dirigir ejecutar, promover, su-
pervisar y controlar las acciones orientadas a la prevencin
de la violencia poltica, familiar y sexual, asimismo en apoyo
de [...] mujeres [...].
TRA LA POBREZA
Grupo vulnerable Norma
ANEXO 1
Referencia
Acuerdos polticos, normas y polticas regionales sobre grupos vulnerables
de la regin Junn
78
79
9. Poltica regional que promueva y garantice los derechos
sexuales y reproductivos de la mujer.
10. A nivel regional se promueve y garantizan los derechos a
una vida sin violencia y sin ningn tipo de maltrato, dentro
de un marco de promocin de la salud mental.
C. PRIORIDADES.
1. Promocin de la salud y prevencin de la enfermedad en
forma continua, oportuna y de calidad, priorizando a los
sectores de mayor pobreza, mujeres y nios, a travs del
Seguro Integral de Salud para alcanzar cobertura universal
de los servicios de salud.
Esta directiva tiene como objetivo general, contribuir al
control y prevencin de la Mortalidad Materna y Perinatal
en la Regin Junn identificando los factores de riesgo en
la gestante y recin nacido, realizando el manejo adecuado
de las mismas y su oportuna intervencin, promoviendo la
responsabilidad social.
Plan Operativo 2006 para el control de la poblacin
infantil y gestantes de contaminantes con indicadores biol-
gicos en La Oroya Antigua y localidades seleccionadas de la
Provincia de Yauli La Oroya.
ARTCULO PRIMERO: APROBAR la modificacin del
artculo 39 del Reglamento para la Eleccin de Repre-
sentantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil ante
el Consejo de Coordinacin Regional Junn, el mismo que
tendr el texto siguiente:
Artculo 39.- [...] Durante el proceso electoral, se deber
respetar en la lista de las (os) candidatas (os), la cuota de
participacin de las mujeres no menor del 30% del total.
Creacin del Consejo Regional de la Mujer.
Establece objetivos estratgicos en relacin a:
Eje de salud.
Educacin
Violencia contra la mujer
Participacin poltica.
Trabajo
Existe un anlisis trasversal sobre la situacin de los nios.
Plan Estratgico Regional de
Salud 2004
Directiva N 002 DESP-OEPI-
DIRESAJ-07 sobre Reduccin
de la Mortalidad Materna y
Perinatal en el mbito de Junn
07
Convenio de Cooperacin
MINSA-DIRESA- DOE RUN
PERU
Ordenanza Regional N 064-
2007-GRJ/CR
Resolucin Ejecutiva Regional
N 076-2005-GR-JUNIN-PR,
de fecha 08 de marzo del 2005
Plan de Accin de las Mujeres
- Regin Junn aprobado en
Asamblea Regional del Consejo
Regional de la Mujer del 05 de
diciembre de 2005
Plan de Desarrollo Regional
Concertado 2008 2015
Nios
1. Disminucin de la desnutricin infantil y seguridad
alimentaria.
2. Reduccin del analfabetismo
3. Mejora en los logros de aprendizaje
4. Mejora de la calidad educativa en los niveles de educacin
bsica regular, especial, ocupacional y superior no universi-
taria.
5. Impulso a la estimulacin temprana para nios entre 0 a 3
aos de edad, asegurando su atencin integral en educacin,
salud y alimentacin.
8. Reduccin de la mortalidad materna y neonatal.
de los nios [...].
TRA LA POBREZA
13. Promocin de Planes y Programas de Desarrollo del
capital humano, priorizando la inversin para superar la
desnutricin crnica en la primera infancia.
SALUD.
con discapacidad.
2. Elevada prevalencia de desnutricin crnica en el menor
de 5 aos (31.3% - 2004).
C. PRIORIDADES
2007 - 2010
Funciones ROF
Salud 2004
80
81
TRA LA POBREZA
SALUD.
con discapacidad.
Instalan el Consejo Regional de Integracin de la Persona
con Discapacidad (COREDIS)
Capitulo IV: Implementacin de medidas
2. Estrategias especficas
2.1. Lnea estratgica de Salud
2.2 Lnea estratgica de Empleo
2.3. Lnea estratgica de Educacin
2.4. Lineamientos estratgicos de accesibilidad
2.5.-Lnea estratgica en lo Social
Objetivo:
Orientar el desarrollo de las acciones de conversin,
adecuando la organizacin y funcionamiento de los actuales
CEE a CEBE ; PRITE a Centros de Intervencin Temprana ,
PPA a CRANEE; con el objetivo de brindar una formacin
integral de calidad y oportuna a los estudiantes con discapa-
cidad severa o multidiscapacidad y la orientacin asesora-
miento y apoyo necesario a los docentes de la Educacin
Bsica Regular : Inicial , Primaria Secundaria as como de
Educacin Bsica Alternativa Educacin Tcnica Productiva ,
que atienden a estudiantes con Necesidades Educativas Espe-
ciales asociadas a discapacidad intelectual :leve, moderada,
discapacidad sensorial ceguera, baja visin, sordera .
histricamente marginadas: ... ancianos.
N 744 de octubre de 2003 y la
Directiva 01-PRECONADIS-
2003
Plan Regional Concertado para
las Personas con Discapacidad
2006 2016
Directiva N 22 - 2008-DREJ-
DGP-EBE. Normas para
orientacion de la Conversin
de los Centros de Educacin
Especial a Centros de Educa-
cin Bsica Especial Cebe e
Implementacin de los servi-
cios de apoyo y asesoramiento
a las necesidades educativas
especiales Saanee En los Ce-
bes; Programas de Intervencion
Temprana Prite a Centro
de Intervencion Temprana
Programa De Problemas de
Aprendizaje Ppa A Centro de
Recursos para el apoyo a las ne-
cesidades educativas especiales
-CRANEE
Adulto mayor
de los servicios de salud. Acciones:
* Promover una adecuada nutricin de la poblacin para
reducir la desnutricin crnica infantil y la desnutricin
materna en el largo plazo, controlando el estado nutricional
de las personas.
Esta directiva tiene como objetivo general, contribuir al
control y prevencin de la Mortalidad Materna y Perinatal
en la Regin Junn identificando los factores de riesgo en
la gestante y recin nacido, realizando el manejo adecuado
de las mismas y su oportuna intervencin, promoviendo la
responsabilidad social.
OBJETIVOS ESTRATGICOS
LINEA DE ACCION:
EJE SALUD:
Cumplimiento de los derechos sexuales y reproductivos de
la mujer, nia, nio
y adolescentes en la Regin Junn.
EJE EDUCACIN:
Reducir el ndice de reprobacin y desercin escolar, en
especial de las nias indgenas.
Plan Operativo 2006 para el control de la poblacin
infantil y gestantes de contaminantes con indicadores biol-
gicos en La Oroya Antigua y localidades seleccionadas de la
Provincia de Yauli La Oroya.
Equidad, Justicia Social e Inclusin. ...
histricamente marginadas:... discapacitados.
de [...] personas con discapacidad.
Directiva N 002 DESP-OEPI-
DIRESAJ-07 sobre Reduccin
de la Mortalidad Materna y
Perinatal en el mbito de Junn
07
diciembre de 2005
Convenio de Cooperacin
MINSA-DIRESA- DOE RUN
PERU
Funciones ROF
Discapacitados
82
83
tes de 10 a 14 aos (0.38% - 2002 a 0.41% - 2004).
tes de 15 a 19 aos (10.16% - 2002 a 11.47% - 2004).
4. Persistencia de elevadas tasa de incidencia de enfermeda-
des infectocontagiosas en la Regin Junn.
4.3 Elevada tasa de incidencia de VIH/SIDA en la
poblacin vulnerable: - HSH 11.8%. - TS 2%.
REGIONAL
9. Poltica regional que promueva y garantice los derechos
sexuales y reproductivos de la mujer.
respetar en la lista de las (os) candidatas (os), [...] se consi-
derar el 20% de participacin de jvenes [...].
Objetivo Especfico a.2 Fortalecer los espacios de participa-
cin y concertacin de la poblacin organizada en el marco
de las polticas sociales de la regin, para lograr la conviven-
cia y paz social.
c) Formular polticas, regular, dirigir ejecutar, promover,
supervisar y controlar las acciones orientadas a la preven-
cin de la violencia poltica, familiar y sexual, asimismo en
apoyo de los [...]sectores sociales en situacin de riesgo y
vulnerabilidad.
TRA LA POBREZA
16. Implementar las polticas y el programa Integral de
2007-GRJ/CR
Funciones ROF
Vctimas del conflicto
armado
de los [...] adultos mayores [...].
El plan propone:
Promover la participacin organizada de los adultos ma-
yores.
Promover la asistencia social de las Personas adultas Mayo-
res en situacin de abandonos familiares y maltratados.
Implementar la disponibilidad de fondos estratgicos a
favor del adulto mayor.
Difundir las normas que amparan a los adultos mayores y
velar por el cumplimiento de los mismos.
Propender al mejoramiento de la salud integral de las
personas adultas mayores
Capacitar y reinsertar a las PAM al mercado laboral.
Promover la cultura y educacin permanente para las
Personas Adulta Mayor.
Crea el Consejo Regional de la Persona Adulta Mayor
COREPAM.
histricamente marginadas: ... jvenes...
de [...] jvenes [...].
TRA LA POBREZA
SALUD.
Funciones ROF
Plan Estratgico Concertado de
las Personas Adultas Mayores
Resolucin Ejecutiva N 288-
2006-GR/PR
Funciones ROF
Jvenes
84
85
Proyecto de documentacin a las personas afectadas por la
violencia poltica en las regiones de Ayacucho, Apurmac,
Huancavelica y Junn (Ulcumayo Junn)
EJE VIOLENCIA CONTRA LA MUJER:
Promover y vigilar el cumplimiento de polticas publicas
de la violencia contra la mujer y la violencia familiar, y las
secuelas de la violencia poltica (educacin, salud, trabajo,
etc.)
Incidir y promover en el Consejo Regional de Reparaciones,
las reparaciones colectivas integrales para vctimas regis-
trados en la violencia poltica especialmente para mujeres,
nias(os), adolescentes y jvenes.
Incidir y promover en los otros Consejos Regionales sobre
un tratamiento adecuado en salud mental dirigido a las mu-
jeres vctimas de violencia, en especial la violencia poltica.
LINEAS DE ACCION:
Seguimiento a la implementacin de las recomendaciones
del plan de reparaciones formuladas por la CVR para el
departamento de Junn.
histricamente marginadas: ... comunidades nativas, comu-
nidades campesinas...
. Educacin e Identidad Cultural
...Es garantizar nuestras comunidades nativas y campesinas
la permanencia y el respeto a su cultura.
6. Afianzamiento de la educacin bilinge en las comunida-
des campesinas y nativas del departamento y de acuerdo a su
contexto socio cultural.
12. Fortalecer el enfoque de igualdad de oportunidades y
aspectos de amparo a la poblacin en alto riesgo.
(Junio 2006)
Resolucin Ministerial N
4122005PCM emiti la
Resolucin Jefatural N 224-
2006-JEF/RENIEC
diciembre de 2005
2007 - 2010
Poblaciones
ndigenas
Reparaciones para la poblacin afectada y desplazada por la
violencia poltica, al amparo de la Ley vigente.
trabajo, igual remuneracin para las mujeres y derecho a la
seguridad social, erradicando la violencia de la mujer en lo
domstico, poltico, social e implementacin de reparacio-
nes a las mujeres que sufrieron violencia sexual.
SALUD.
con discapacidad.
REGIONAL
10. A nivel regional se promueve y garantizan los derechos a
una vida sin violencia y sin ningn tipo de maltrato, dentro
de un marco de promocin de la salud mental.
Conformar el Consejo Regional de Reparaciones de la
Regin Junn.
Elabora y formula el plan integral de reparaciones para la
regin Junn (2005).
Se Aprueban el Plan Integral de Reparaciones de la Regin
Junn (2006)
Se crea el registro de vctimas de la regin Junn (2007).
Firma de las credenciales temporales para la atencin a
travs del Seguro Integral de Salud SIS - a las personas
afectadas por la violencia.
Declara como prioridad Regional la atencin a travs
del Seguro Integral de Salud a los afectados de la violencia
poltica 1980 al 2000. poltica.
Aprobar los protocolos a seguir para el otorgamiento de las
credenciales temporales para su atencin mdica a travs del
Seguro Integral de Salud (SIS).
N 527-2005 GRJ / PR apro-
bada el 01/12/2005
Acuerdo Regional N 138-
2005-GRJ/CR
Ordenanza regional N 039-
GRJ/GR de 2006
Ordenanza regional N 065-
GRJ/CR de 2007
Resolucin Ejecutiva Regio-
nal N 696 2007 GRJ/PR
Aprobada el 23/09/2007
Resolucin Ejecutiva Regio-
nal N 600-2007 GRJ/PR
Resolucin General Regional
N 579 2007 GRJ/GGR

86
87
EJE SALUD:
2. Promover Polticas Pblicas para la atencin adecuada,
oportuna y eficiente a las mujeres en salud, que responda a
la interculturalidad de la regin.
3. Incidir en los otros Consejos Regionales para incorporar
los enfoques de gnero, derechos humanos e intercultu-
ralidad (en salud integral, seguridad alimentaria y medio
ambiente).
EJE EDUCACIN:
Promover una Poltica Educativa regional, con enfoques de
gnero, derechos humanos e interculturalidad.
Impulsar polticas educativas que tomen en cuenta la
educacin bilinge comunidades nativas y campesinas (de
acuerdo al convenio 169 OIT).
Reducir el ndice de reprobacin y desercin escolar, en
especial de las nias indgenas.
Implementar un sistema especial de titulacin dirigido a
los docentes indgenas bilinges.
EJE PARTICIPACION POLITICA
Incorporar la cuota de gnero y la cuota indgena en todas
las instancias de participacin ciudadana.
Reconocer los mecanismos de organizacin y participacin
tradicionales, usos y costumbres, de las mujeres indgenas
para que se articulen a todas las instancias de participacin
ciudadana.
Difundir las manifestaciones pluriculturales de la regin, y
en particular de la presencia indgena amaznica.
diciembre de 2005
c) Formular polticas, regular, dirigir ejecutar, promover,
supervisar y controlar las acciones orientadas a la preven-
cin de la violencia poltica, familiar y sexual, asimismo en
apoyo de los [...] sectores sociales en situacin de riesgo y
vulnerabilidad.
TRA LA POBREZA
12. Desarrollar programas de desarrollo, inclusin y protec-
cin de las comunidades campesinas y nativas.
CALIDAD EDUCATIVA
20. Mejorar e implementar currculos diferenciados y
especializados por vocacin productiva para el trabajo y la
produccin; y los programas de alfabetizacin con enfoque
intercultural para las mujeres campesinas y de comunidades
nativas.
c. Prioridades.
de los servicios de salud. Acciones:
* Tener consideracin especial por los aspectos sociales y
preventivos de la salud. Reconocer las concepciones de salud
de la poblacin y la interaccin entre el sistema de salud y la
comunidad.
respetar en la lista de las (os) candidatas [...] se considerar
el [...] 15% de pueblos originarios y comunidades nativas,
de corresponder.
Funciones ROF
para la Regin Junn firmado el
Salud 2004
2007-GRJ/CR
88
89
90

BVCI0003635

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