Voces: CONFISCACION ~ CONSOLIDACION DE DEUDA ~ CONSTITUCION NACIONAL ~

CONSTITUCIONALIDAD ~ CONTRATO ~ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ~ CORTE

SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ CUESTION FEDERAL ~ DAOS Y PERJUICIOS ~
DEMANDA CONTRA EL ESTADO ~ DERECHO DE PROPIEDAD ~ DEUDA PUBLICA ~
EMERGENCIA ECONOMICA ~ EXPROPIACION ~ FACULTADES DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA DE LA NACION ~ FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO ~ GARANTIAS
CONSTITUCIONALES ~ IGUALDAD ANTE LA LEY ~ INDEMNIZACION ~ INDEMNIZACION
POR EXPROPIACION ~ INTERPRETACION ~ INVIOLABILIDAD DE LA PROPIEDAD ~ ITER
LEGISLATIVO ~ LEY ~ LEY DE EMERGENCIA ~ MODALIDAD DE PAGO ~ OBLIGACION DE
HACER ~ PAGO ~ PAGO EN ESPECIE ~ PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA ~
PROMULGACION DE LA LEY ~ RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ~ SANCION DE LA LEY ~
SENTENCIA FIRME ~ TASACION ~ VETO DE LA LEY
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin(CS)
Fecha: 05/04/1995
Partes: Servicio Nacional de Parques Nacionales c. Franzini, Carlos y/u otros
Publicado en: Coleccin de Anlisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo
Comadira, 1083
Cita Online: AR/JUR/2062/1995
Hechos:
La decisin de Cmara, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, consider inaplicable al caso el
rgimen de consolidacin del pasivo pblico a la deuda que la actora tiene con la expropiada en concepto
de indemnizacin reconocida en sentencia firme. En consecuencia, intim al Estado Nacional a depositar
en un plazo de veinte das el importe de la liquidacin aprobada en autos, bajo apercibimiento de ejecucin.
Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido. La
Corte Suprema de Justicia de la Nacin confirm, por mayora, la sentencia apelada.
Sumarios:
1. El juicio de constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley presupone su existencia como tal, esto
es, su promulgacin vlida. El veto y la promulgacin del texto no observado segn lo establecido por el
decreto 1652/91 (Adla, LI-C, 2898) han dejado inalterado el objeto central de la ley toda vez que las
normas observadas han podido escindirse del texto del proyecto total sancionado por el Congreso, sin
detrimento de aqul.
2. Resulta justo y equitativo que en la expropiacin efectuada bajo el rgimen de la ley 13.264 (Adla, VIII,
145) se consolide exclusivamente la diferencia existente entre la suma que en definitiva se estableci como
indemnizacin por expropiacin y la estimacin que oportunamente efectu el Tribunal de Tasaciones. Esta
solucin, resulta de una prudente coordinacin que impone conciliar el inters privado con el pblico y los
derechos individuales con los de la sociedad en conjunto, proporcionando debida y necesaria proteccin al
inters general (Del voto en disidencia del doctor Fayt).
3. Debe descartarse cualquier objecin constitucional con sustento en que las disposiciones de la ley 23.982
(Adla, LI-C, 2898) priva a los particulares de los beneficios declarados por sentencia firme, pues dicha
norma se limita a restringir temporalmente la percepcin ntegra de los montos adeudados. Es innegable
que se afectan los derechos de la expropiada, pero no puede olvidarse que en tiempos de graves transtornos
econmicos sociales, el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurdica no es el comparativamente
pequeo que deriva de una transitoria postergacin de las ms estrictas formas legales, sino el que
sobrevendra si se los mantuviera con absoluta rigidez, por cuando ellos, que han sido fecundos en pocas
de normalidad y sosiego, suelen adolecer de pattica ineficiencia frente a la crisis. En un estado de
emergencia, su prolongacin representa, en s misma, el mayor atentado contra la seguridad jurdica (Del
voto en disidencia del doctor Fayt).
4. El veto parcial es legtimo y se halla taxativamente enunciado en el art. 72 de la Constitucin. Este, tiene
el efecto de suspender la promulgacin de la ley en relacin a la parte vetada, lo que impone una adecuada
indagacin de las normas que se aplican al caso. De tal modo, el Poder Ejecutivo se encontraba facultado
para observar, como lo hizo respecto del proyecto de ley 23.982 (Adla, LI-C, 2898), diversos aspectos
contenidos en ocho de sus veintisis artculos (Del voto en disidencia del doctor Fayt).
5. Se degrada la sustancia de una decisin judicial cuando lisa y llanamente se la desconoce, anula o se la
deja sin efecto. La distincin entre la sustancia de un acto jurdico y sus efectos contribuye a la
transparencia de la doctrina de la legislacin de emergencia, admitindose la constitucionalidad de la que
restringe temporalmente el momento de ejecucin del contrato o la sentencia manteniendo inclume y en su
integridad la sustancia de aqullos, as como la de los derechos y obligaciones que crean o declaran (Del
voto en disidencia del doctor Fayt).

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6. El art. 17 de la Constitucin Nacional establece la garanta de inviolabilidad de la propiedad y prohbe la

confiscacin. Dicho marco jurdico no puede verse alterado por normas infraconstitucionales. El Estado
posee la facultad de apoderarse de los bienes de los particulares cuando lo exige la necesidad pblica.
Dicha facultad tiene como correlato la expropiacin que establece ciertos lmites: objeto pblico de
progreso y bienestar de la comunidad, la calificacin por ley de la utilidad pblica y la previa
indemnizacin. Efectuado un pago parcial, el saldo de la indemnizacin no cambia de naturaleza jurdica,
continuando sometido a la exigencia constitucional del previo pago.
7. Si bien es cierto que la expropiacin se legitima por la necesidad que el Estado tiene de un bien, tambin
debe afirmarse que el acto no cae en el mbito prohibido de la confiscacin gracias al inexcusable pago
previo de la indemnizacin, que debe ser justa, actual e ntegra.
8. Ninguna ley puede modificar ni subvertir los principios de raigambre constitucional que han sido
preservados aun ante el caso de leyes de emergencia y nunca una indemnizacin previa podr entenderse
como crdito a cobrar por expropiacin.
9. En la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales, la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por los argumentos de quien
recurre, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado segn la interpretacin que
rectamente le otorgue.
10. Las normas legales, nacionales o provinciales, que reglamentan las pautas para fijar la indemnizacin
por expropiacin, slo operan una vez resguardados los principios constitucionales comprometidos; el art.
17, que prohbe la confiscacin, y el art. 16, que consagra la igualdad ante la ley. Agregar a la privacin del
derecho de propiedad un cercenamiento de la justa indemnizacin sera agregar a un sacrificio justo una
lesin injusta.
11. Los juicios expropiatorios han sido excluidos de los regmenes legales especiales sobre el efecto
declaratorio de las sentencias de condena de la Nacin (art. 7, ley 3952 -Adla, 1889-1919, 490-). Ello es
as, pues un sistema que comporte una demora en el cobro de la indemnizacin es inconciliable con la
exigencia constitucional del pago previo debido al expropiado y, por tanto, resulta violatorio de lo dispuesto
por el art. 17 de la Constitucin.
12. Si bien las facultades de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin no alcanzan, como regla, al examen
del procedimiento adoptado en la formacin y sancin de leyes, dicho principio cede en el caso de
demostrarse la falta de concurrencia de los requisitos mnimos e indispensables que condicionan la creacin
de una ley; y ello ocurrira si, en los trminos del art. 72 de la Constitucin, el Poder Ejecutivo hubiera
carecido de la facultad de promulgar parcialmente la ley 23.982 (Adla, LI-C, 2898) (Del voto en disidencia
del doctor Fayt).
13. En situaciones de emergencia, se ha admitido la constitucionalidad de las leyes que suspenden
temporalmente tanto los efectos de los contratos libremente ajustados por las partes, como los efectos de las
sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras, a fin de proteger el inters pblico,
en presencia de desastres o graves perturbaciones (Del voto en disidencia del doctor Fayt).
14. La indemnizacin originada en la expropiacin debe ser justa por exigencia constitucional. Dicho
requisito se satisface cuando es ntegra, es decir, cuando restituye al propietario el mismo valor econmico
de que se lo priva y cubre, adems de los daos y perjuicios que son consecuencia directa e inmediata de la
expropiacin.
15. Indemnizar consiste en pagar el equivalente econmico del bien del que se priva al expropiado. Por
ello, el medio de pago es el dinero pues es oficialmente la medida de los valores. Puede admitirse que el
pago en dinero no hace a la esencia de la indemnizacin y por ello es posible que con la conformidad del
expropiado esa reposicin econmica se realice en especie o se resuelva en una obligacin de hacer. Sin
embargo, sin la conformidad del mismo, la indemnizacin no puede sustituirse por otras prestaciones, por
el riesgo de afectar los requisitos esenciales de pago previo, actual e ntegro. Ello es as, aun cuando el
expropiante ofrezca ttulos cotizables en la bolsa de valores, pues su venta dependera de las oscilaciones de
mercado y afectara la integridad del pago.

Texto Completo: Dictamen del Procurador General

Suprema Corte:
A fs.1377, la Cmara Federal de Apelaciones de Tucumn confirm el fallo del juez de primera
instancia (fs.1302/1304) en cuanto estim inaplicable al caso la ley de consolidacin de deudas 23.982 y,
por lo tanto, intim al Estado Nacional (Servicio de Parques Nacionales), para que, en el plazo de veinte
das, deposite el importe de la liquidacin aprobada en autos.
Toda vez que el Estado Nacional fue defendido en el "sub lite" por integrantes de este Ministerio
Pblico, con el propsito de no incurrir en un desmedro del derecho de defensa de la contraparte, me limito
a mantener los trminos del recurso extraordinario deducido a fs.1380/1390 por el fiscal subrogante del

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tribunal mencionado (conf., en este sentido, dictamen del procurador general, doctor Oscar Eduardo Roger,
del 7 de noviembre de 1990, "in re": G. 126, L. XXIII, "Gabrielli, Mario Carlos c. Estado Nacional
s/contenciosoadministrativo", cap. III, tercer prrafo). - Diciembre 29 de 1993. - Oscar L. Fappiano.
Fallo de la Corte Suprema
Buenos Aires, abril 5 de 1995.
Considerando: 1. Que la decisin de la Cmara Federal de Tucumn, al confirmar lo resuelto en la
instancia anterior, consider inaplicable al "sub lite" lo dispuesto en el art. 1 del dec. 1652/91 e inaplicable
el rgimen de consolidacin del pasivo pblico a la deuda que la actora tiene con la expropiada en concepto
de indemnizacin reconocida en sentencia firme. En consecuencia, intim al Estado Nacional a depositar
en un plazo de veinte das el importe de la liquidacin aprobada en autos (fs.1302/1304 vta. y 1377/1378),
bajo apercibimiento de ejecucin. Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso
extraordinario (fs.1380/1390), que fue concedido con los alcances del auto de fs.1420.
2. Que el recurrente reclam la apertura del recurso extraordinario por vicio de arbitrariedad, que fund
en la falta de fundamentacin de la sentencia, la que -a su juicio mediante afirmaciones escuetas y
dogmticas prescindi de la aplicacin de una ley de orden pblico y omiti ponderar las razonables
restricciones que la situacin general de emergencia nacional impuso a las garantas constitucionales.
Sostuvo el apelante que la ignorancia de la ley 23.982 ha configurado una cuestin de gravedad
institucional. Agreg que la deficiente fundamentacin le impidi conocer si la inaplicabilidad se debi a la
invalidez constitucional sustancial de la ley 23.982, por contrariar la garanta del art. 17 de la Constitucin
Nacional, o a la invalidez de su promulgacin parcial, en virtud de las observaciones contenidas en el dec.
1652/91, fundamentos que, en cualquiera de los supuestos, justificaran la revocacin de la sentencia.
3. Que en autos se ha configurado una cuestin federal tpica pues se halla en juego la inteligencia y
aplicacin de normas federales -ley 23.982 y dec. 1652/91-, y la decisin ha sido contraria al derecho que el
recurrente sustent en tales normas. Por lo dems, el recurso fue tambin deducido con apoyo en la doctrina
de esta Corte en materia de arbitrariedad y toda vez que este vicio se fundara en la prescindencia de las
normas federales en cuestin -lo que depende indudablemente de la definicin de su mbito de aplicacin y
de su compatibilidad constitucional-, resulta procedente tratar en forma conjunta ambos aspectos -no
obstante los trminos del auto de fs.1420-, dado que se hallan inescindiblemente unidos (doctrina de Fallos:
308:1076 entre otros).
4. Que cabe recordar que en la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales, esta Corte no
se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por los argumentos del recurrente, sino que
le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (art. 16, ley 48) segn la interpretacin que
rectamente le otorgue (doctrina de Fallos: 307:1457 entre otros).
5. Que la sentencia de la Cmara Federal de Apelaciones de Tucumn expresa como fundamento de su
decisin que "en este caso concreto se torna inaplicable lo dispuesto en el art. 1 del dec. 1652/91, por
contrariar el principio de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitucin Nacional" (fs.1377). De ello
se infieren dos conclusiones: a) La alzada se apart de los argumentos de la primera instancia en cuanto al
cuestionamiento de la validez formal del dec. 1652/91, y b) prescindi de la norma aplicable al caso por
considerarla incompatible con la garanta reconocida en el art. 17 de la ley fundamental.
6. Que ello significa en primer lugar que el Estado Nacional no tiene gravamen en cuanto a la invalidez
del veto parcial que el art. 1 del dec. 1652/91 formul respecto del ltimo prrafo del art. 1 del proyecto
de ley sancionado por el Congreso. Ello es as pues la decisin del a quo -que apunta a la incompatibilidad
sustancial de la norma promulgada respecto del artculo 17 de la Constitucin Nacional- slo se comprende
lgicamente si se han admitido los efectos del veto parcial, es decir, la suspensin de la promulgacin de la
ley en relacin a la parte vetada (doctrina de Fallos: 189:156). La consecuencia de haber vetado una
exclusin al rgimen general de consolidacin del pasivo pblico, es el mantenimiento de la regla incluso
en los supuestos de obligacin de pago de las indemnizaciones por expropiacin por causa de utilidad
pblica. Estas disposiciones promulgadas -y no la parte vetada ni el procedimiento formal del veto parcialson las nicas que han podido ser declaradas "inaplicables" al "sub lite" por resultar incompatibles con la
garanta de la inviolabilidad de la propiedad (art. 17, Constitucin Nacional).
7. Que no obstante las consideraciones precedentes y en atencin a que el juicio de constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una ley presupone su existencia como tal, esto es, su promulgacin vlida,
corresponde sealar que el veto y la promulgacin del texto no observado segn lo establecido por el dec.
1652/91, han dejado inalterado el objeto central de la ley toda vez que -en lo que interesa en el "sub lite"las normas observadas han podido escindirse del texto del proyecto total sancionado por el Congreso, sin
detrimento de aqul (doctrina de Fallos: 268:352).
8. Que la decisin del a quo equivale a la declaracin de inconstitucionalidad de la ley 23.982 en su
aplicacin al pago de la indemnizacin debida al expropiado (considerando 6 "in fine"). De las constancias
de la causa resulta que en el "sub lite" la expropiacin fue regida por la ley 13.264; que el expropiante

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deposit judicialmente el monto del valor fiscal del inmueble al que adicion un 30 % -segn el art. 18 de
dicho cuerpo legal-; que obtuvo la posesin del inmueble el 27 de septiembre de 1977 (fs.113/114); que la
sentencia de segunda instancia que hizo lugar a la demanda de expropiacin y conden al Estado Nacional
al pago de la indemnizacin se dict el 14 de noviembre de 1988 (fs.958/968 y 971) y que dos aos ms
tarde, el 20 de noviembre de 1990, qued firme la aprobacin de la liquidacin presentada en autos (fs.1162
y 1173). En la contestacin del traslado del recurso extraordinario, el expropiado afirma que el -Estado
Nacional no ha negado el hecho de que an no se ha pagado el 99,85 % del monto fijado como
indemnizacin. Por su parte, el recurrente sostiene que, en pocas de emergencia, el ciudadano debe
soportar razonables restricciones de las garantas constitucionales en beneficio del bien general, en tanto no
se frustre sustancialmente el derecho de que se trate. A su juicio, el modo de pago de la deuda segn el
rgimen de la ley 23.982 y de su decreto reglamentario no transgrede el derecho de propiedad de los
acreedores del Estado.
9. Que no existe en autos controversia sobre la existencia de la situacin de emergencia ni sobre el
incremento del poder de polica del Estado en tales perodos crticos, como as tampoco sobre el rgimen
general de consolidacin del pasivo pblico en su aplicacin a crditos distintos al que resulta del ejercicio
por el Estado de la facultad expropiatoria (confr. contestacin de fs.1392/1418 vta., especialmente
fs.1397/1400). Se trata de juzgar si la aplicacin del rgimen instaurado por la ley 23.982 -que restringe
temporalmente la percepcin ntegra de los montos adeudados- al supuesto del pago de la indemnizacin
por expropiacin, es compatible con el texto y con los principios de la Constitucin Nacional.
10. Que al expropiar, el Estado ejerce un poder jurdico que le reconoce la Constitucin, pero -como
reiteradamente ha sostenido este Tribunal- el ejercicio de ese poder, autorizado por causa de utilidad
pblica, supone el sacrificio de un derecho que tiene tambin base constitucional y que obliga a indemnizar
debidamente al expropiado (Fallos: 268:112). Ciertamente, en la base de la expropiacin se halla un
conflicto que se resuelve por la preeminencia del inters pblico y por el irremediable sacrificio del inters
particular. Pero la juridicidad exige que ese sacrificio sea repartido y que toda la comunidad -que se
beneficia con el objetivo de la expropiacin- indemnice a quien pierde su bien por causa del bienestar
general. Aun cuando el expropiado no puede oponerse a la declaracin de utilidad pblica, s tiene derecho
a que su patrimonio no sea gravado ms all de lo que consienta la igualdad ante las cargas pblicas.
11. Que el art. 17 de la Constitucin Nacional establece la garanta de la inviolabilidad de la propiedad
y prohibe la confiscacin. Ese es el marco jurdico que no puede ser alterado por normas
infraconstitucionales. La facultad del Estado de apoderarse de los bienes particulares cuando la necesidad
pblica lo exija tiene como barrera el instituto expropiatorio, que establece una triple limitacin: El objeto
pblico de progreso y bienestar de la comunidad, la calificacin por ley de la utilidad pblica, y la previa
indemnizacin (Gonzlez Joaqun V., Obras Completas, 1935, vol. VIII, p. 208). Si se efectuara un pago
parcial, el saldo de la indemnizacin eventualmente resultante no cambiara de naturaleza jurdica y
continuara sometido a la exigencia constitucional del previo pago.
12. Que los convencionales de 1853 se apartaron de la redaccin de las constituciones de 1819 y de
1826 las que, al igual que la Enmienda V de la Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica, se
referan al derecho del propietario a recibir una "justa compensacin" por el sacrificio de lo que era suyo.
La frmula de nuestra Constitucin, que asegura una mayor proteccin, guarda similitud con el texto del
art. 17 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789 -que
encabeza la constitucin francesa de 1791- que establece el motivo de una "necesidad pblica constatada
por ley" y la condicin de una "justa y previa indemnizacin". Esta redaccin fue recogida por el Cdigo
Napolen -que sustituy el trmino "necesidad" por el de "utilidad"- e inspir el anteproyecto de
Constitucin para la Confederacin Argentina de Juan B. Alberdi, cuyo art. 18 estableca en su prrafo
primero: "La propiedad es inviolable. Nadie puede ser privado de ella sino en virtud de ley o de sentencia
fundada en ley. La expropiacin por causa de utilidad pblica debe ser calificada por ley y previamente
indemnizada". El concepto de indemnizacin que utiliza nuestra Constitucin es ms amplio que el de
"precio" o "compensacin" y recuerda el lazo esencial entre el instituto expropiatorio y el principio de la
igualdad ante las cargas pblicas. Se trata de que la sociedad distribuya entre los ciudadanos lo que exceda
la cuota de sacrificio que cabe al expropiado por la privacin de un bien en beneficio comn. Segn
Joaqun V. Gonzlez, el artculo 17 de la Constitucin Nacional se propuso establecer la lnea dentro de la
cual se produce el equilibrio entre el inters pblico y el social, el punto de contacto entre la esfera del
poder pblico y la amplitud natural del derecho particular, en materia de propiedad (Obras Completas, t.
VIII, p. 213).
13. Que por ello esta Corte ha dicho que la indemnizacin debe ser justa por exigencia constitucional,
condicin que en palabras de Joaqun V. Gonzlez, "no ha sido jams puesta en duda" (Manual de la
Constitucin Argentina, N 127, p. 142). Ese requisito se satisface cuando es ntegra, es decir, cuando
restituye al propietario el mismo valor econmico de que se lo priva y cubre, adems, los daos y perjuicios
que son consecuencia directa e inmediata de la expropiacin (Fallos: 268:112 entre muchos otros). Se trata

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de un fenmeno jurdico de conversin y sustitucin de derechos del particular en favor de la comunidad,

mediante el cual se abona al expropiado el resarcimiento de un perjuicio (Fallos: 312:2444, por citar un
pronunciamiento reciente). En suma: Si bien es cierto que la expropiacin se legitima por la necesidad que
el Estado tiene de un bien, tambin debe afirmarse que el acto no cae en el mbito prohibido de la
confiscacin gracias al inexcusable pago previo de la indemnizacin, que debe ser justa, actual e ntegra
(Fallos: 268:112; 301:1205; 302:529; 304:782 entre otros). Ninguna ley puede modificar ni subvertir los
principios de raigambre constitucional que han sido preservados aun ante el caso de leyes de emergencia
(Fallos: 237:38) y nunca una "indemnizacin previa" podr entenderse como "crdito a cobrar por
expropiacin" (doctrina de Fallos: 82: 432; 186:151 esp. 155).
14. Que no es posible, pues, desvincular la indemnizacin de su fundamento, es decir, de ser condicin
de legitimidad del poder expropiatorio del Estado. No se produce simplemente la transformacin de un
derecho real de propiedad en un derecho de crdito a favor del expropiado, al cual corresponder el mismo
rgimen que en la emergencia reciben otros acreedores del Estado. Ello significara olvidar el marco
constitucional que se halla a la base del instituto. Como record este Tribunal en Fallos: 241:73 -voto de la
mayora, en una cuestin que no fue modificada por el cambio de jurisprudencia posterior-, las normas
legales, nacionales o provinciales, que reglamentan las pautas para fijar la indemnizacin, slo operan una
vez resguardados los principios constitucionales comprometidos: el artculo 17, que prohibe la
confiscacin, y el art. 16, que consagra la igualdad ante la ley. Agregar a la privacin del derecho de
propiedad un cercenamiento de la justa indemnizacin sera agregar a un sacrificio justo una lesin injusta.
15. Que como consecuencia de los fundamentos precedentes, indemnizar consiste en pagar el
equivalente econmico del bien del que se priva al expropiado -en sentido amplio, comprensivo del
resarcimiento del dao-. Por ello, el medio de pago es el dinero pues es oficialmente la medida de los
valores. Puede admitirse que el pago en dinero no hace a la esencia de la indemnizacin -en el sentido en
que son esenciales los caracteres de previa, justa e ntegra, puesto que son condiciones de legitimidad de la
expropiacin-; y por ello es posible que con la conformidad del expropiado esa reposicin econmica se
realice en especie o se resuelva en una obligacin de hacer. Sin embargo, sin la conformidad del
expropiado, la indemnizacin en dinero no puede sustituirse por otras prestaciones, por el riesgo de afectar
los requisitos esenciales de pago previo, actual e ntegro. Ello es as aun cuando el expropiante ofrezca
ttulos cotizables en la bolsa de valores, pues su venta dependera de las oscilaciones del mercado y
afectara la integridad del pago (doctrina de Fallos: 82:432). "En dinero debe consistir siempre la
indemnizacin" (doctrina de Fallos: 28:394; 115:59; 156:367; Montes de Oca, Lecciones de Derecho
Constitucional, tomo 1, ed. 1917, ps. 394/395).
16. Que el orden de prioridades que se establece en este fallo entre los principios constitucionales que
dan fundamento al instituto expropiatorio y un rgimen legal dictado por razones de emergencia nacional,
ya ha sido sostenido en Fallos: 237:38 con respecto a la justa indemnizacin. En dicho precedente la Corte
estableci que aun en supuestos de leyes de emergencia, fundadas en el poder de polica del Estado, la
propiedad est garantizada, en los supuestos expropiatorios, por los principios fundamentales que la tutelan
(art. 17, Constitucin Nacional) y que exigen, para que pueda privarse de ella, una justa indemnizacin.
Los juicios expropiatorios tambin han sido excluidos de los regmenes legales especiales sobre el
efecto declaratorio de las sentencias de condena a la Nacin (art. 7, ley 3952). Ello es as pues un sistema
que comporte una demora en el cobro de la indemnizacin es inconciliable con la exigencia constitucional
del pago previo debido al expropiado y, por tanto, resulta violatorio de lo dispuesto en el art. 17 de la ley
fundamental (Fallos: 211:1547; 217:420; 241:382; 249:691; 251:98; 308:778; 311:2001). Cabe recordar
que desde antiguo este Tribunal precis que en materia expropiatoria pierden fuerza las razones que
justifican esos regmenes de suspensin habida cuenta de que, al ordenar las expropiaciones, el Congreso
debe determinar los recursos con los cuales har frente a las respectivas indemnizaciones (Fallos: 186:151).
17. Que la peticin que el recurrente efecta a fs.1431, relativa a la aplicacin de la ley 24.283, deber
ser planteada en la instancia que corresponda.
Por ello, odo el procurador general, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario de
fs.1380/1390, se declara inconstitucional el rgimen de la ley 23.982 en su aplicacin al pago de la
indemnizacin por expropiacin que se discute en el "sub lite" (art. 16, segunda parte, ley 48), y se
confirma la sentencia apelada en cuanto intima al Estado Nacional -Servicio Nacional de Parques
Nacionales- a depositar el importe de la liquidacin aprobada en autos. Las costas de esta instancia se
imponen por su orden en atencin a la dificultad jurdica del tema y a su carcter novedoso (art. 68,
segunda parte, Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). - Julio S. Nazareno. - Eduardo Molin
O'Connor. - Carlos S. Fayt (en disidencia). - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Ricardo Levene
(H). - Antonio Boggiano. - Gustavo A. Bossert.
Disidencia del doctor Fayt:
Considerando: 1. Que, encontrndose aprobada y firme la liquidacin de la deuda que el Estado

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Nacional mantiene con la demandada en virtud de la expropiacin que dio origen al presente juicio, ambas
partes -mediante diversas argumentaciones- sometieron al juez federal de Salta la decisin relativa a la
aplicacin, en el "sub lite", de las normas de la ley 23.982, de consolidacin de deudas del Estado Nacional
(fs.1189/1226).
El pronunciamiento dictado en consecuencia desarroll, en una doble lnea argumental, las siguientes
motivaciones: a) Que el dec. 1652/91 -que vet la exclusin que de ese rgimen haba formulado el
proyecto del Congreso de la Nacin respecto de las expropiaciones- supone cumplido el recaudo de la
previa indemnizacin establecido en el art. 17 de la Constitucin Nacional con el depsito de la estimacin
que efecta el Tribunal Nacional de Tasaciones, lo que no ha ocurrido en la especie, pues la causa fue
regida por la ley 13.264, que "slo exiga depositar el monto de la valuacin fiscal que poda incrementarse
en un 30 %"; b) que no se haba completado el trmite previsto en el art. 72 de la Constitucin Nacional
(texto 1853-1860), "toda vez que el art. 1 de la Ley tendr un significado u otro respecto de las
expropiaciones, segn que el Congreso insista o no respecto del prrafo que aqu interesa ... mientras ello
no ocurra, existe la imposibilidad de establecer con certeza el sentido de la voluntad legislativa,
circunstancia que impide encuadrar a aqullas en el sistema de la ley 23.982". De tal modo, intim al
Estado Nacional (Servicio Nacional de Parques Nacionales) a depositar en el plazo de veinte das el
importe de la liquidacin aprobada en autos, bajo apercibimiento de seguir adelante el trmite de ejecucin
(fs.1302/1304 vta.).
2. Que la Cmara Federal de Apelaciones de Tucumn confirm esa decisin. Para resolver de ese
modo, la alzada, tras resaltar que los agravios de la actora no alcanzaban "a enervar los fundamentos
expresados por el a quo", seal que en el caso concreto se tornaba inaplicable lo dispuesto en el art. 1 del
dec. 1652/91, "por contrariar el principio de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitucin
Nacional". Agreg el a quo que el fallo apelado no impeda la aplicacin de una ley federal de orden
pblico, sino que "por el contrario, est enderezado a hacer cumplir lo resuelto judicialmente respecto a una
causa de expropiacin" (confr. fs.1377/1378). Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional dedujo la
apelacin extraordinaria, que fue concedida parcialmente.
3. Que la recurrente sostiene la arbitrariedad del pronunciamiento, a la vez que seala que lo decidido
importa contrariar la recta interpretacin de normas de carcter federal, como son las de la ley 23.982.
Expresa, en sntesis, que se omiti toda consideracin relacionada con la emergencia econmica, pues
aquella norma slo posterga el derecho a percibir el crdito en efectivo. Afirma que la cuestin reviste
gravedad institucional, "no slo por el precedente que encierra su resultado, lo que podra poner en riesgo
el fin perseguido por la emergencia econmica, sino porque el elevadsimo monto que se intima a pagar
producira un quebranto en las arcas del Estado con detrimento al inters general". Agrega que la
demandada percibi el "valor fiscal" del inmueble, segn lo establecido por el art. 18 de la ley 13.264, con
lo que la afirmacin segn la cual slo constituye "indemnizacin previa" el depsito de lo establecido por
el Tribunal de Tasaciones, es producto de una interpretacin caprichosa, arbitraria y carente de todo
sustento legal. Por ltimo, expresa que el Poder Ejecutivo pudo promulgar las partes no observadas del
proyecto de ley del Congreso Nacional, puesto que la prescindencia de los aspectos vetados, "en modo
alguno desvirta el contenido general, el sistema instrumentado y los propsitos" de la norma cuestionada
(fs.1380/1390).
4. Que la apelacin es admisible, por cuanto el pronunciamiento que ataca enerva la validez del decreto
citado, que observ distintos preceptos de una norma de ndole federal y, con tales salvedades la promulg,
lo que pone en el debate la interpretacin de los alcances de aqul (art. 14., incs. 1 y 3, ley 48). Cabe
agregar que el auto de fs.1420/1421 concede el remedio federal por existir cuestin de esa naturaleza y lo
deniega respecto de la tacha de arbitrariedad, sin distinguir en forma concreta por cules agravios se adopta
una decisin u otra, lo que autoriza a concluir que ha sido concedido por el todo (conf. doctrina de Fallos:
310:1070). Habida cuenta de ello, resulta procedente el examen conjunto de ambos aspectos que, en la
especie, aparecen inescindiblemente ligados entre s (Fallos: 301:1194; 307:493, entre otros).
5. Que las motivaciones dadas por el a quo en el pronunciamiento que se impugna -segn surge
evidente de fs.1377/1379- prescinden de un adecuado examen de las circunstancias concretas del caso y de
las especficas del punto de derecho controvertido, como as tambin de las argumentaciones de la afectada
por el fallo apelado. Por otra parte, su excesiva generalidad llevara a concluir que el a quo confirm la
sentencia impugnada mediante afirmaciones incompatibles entre s, lo que no es posible sin que se afecte la
validez de las decisiones judiciales, esto es, que ellas sean fundadas y constituyan derivacin razonada del
derecho vigente con aplicacin a las circunstancias de la causa conducentes a su justa decisin.
Tal circunstancia impide precisar si la ley de consolidacin ha sido excluida de autos en razn de aquel
supuesto inconcluso trmite legislativo o se ha prescindido de ella con la sola mencin de la
incompatibilidad constitucional mencionada. No puede descartarse, tampoco, que la alzada haya adoptado
sucesivamente ambos fundamentos, en cuyo caso el pronunciamiento impugnado estara irremediablemente

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viciado de autocontradiccin.
6. Que, en razn de lo expuesto y de la necesidad de pronta terminacin que exhibe el litigio -obsrvese
que la demanda fue iniciada el da 10 de enero del ao 1977 (conf. fs.62 vta.)- corresponde que la Corte
haga uso de la atribucin que le confiere la segunda parte del art. 16 de la ley 48 y se pronuncie sobre el
fondo de las cuestiones litigiosas.
7. Que la primera cuestin a elucidar, consiste en precisar los alcances y efectos de las observaciones
del Poder Ejecutivo Nacional al proyecto de ley sancionado por el Congreso de la Nacin mencionado
precedentemente, dado que la recurrente articula su defensa en la voluntad expresada en dicho veto de
incluir al crdito de la demandada en el sistema de consolidacin de deudas del Estado Nacional.
Asimismo, la presente causa impone un ineludible examen de constitucionalidad de la promulgacin
parcial que el dec. 1652/91 efectu del proyecto objetado, toda vez que si los principios que esta ltima
contiene -en los que tambin se apoya la apelante- resultasen de una promulgacin invlida, no existira ley,
y en tal caso, "claro est que nadie podra fundar derechos en una ley inexistente" (Fallos: 189:156 y
263:352).
8. Que en el precedente registrado en Fallos: 189:156, esta Corte estableci que el veto parcial es
legtimo, que "se halla taxativamente enunciado en el art. 72 de la Constitucin Nacional, y que ha sido
admitido por la jurisprudencia legislativa y ejecutiva del pas de manera casi uniforme, con arreglo a
antecedentes histricos que no permiten dudar sobre su admisin por los constituyentes de 1853". De tal
modo, el Poder Ejecutivo se encontraba facultado para observar, como lo hizo respecto del proyecto de ley
23.982, diversos aspectos contenidos en ocho de sus veintisis artculos.
Tambin seal el Tribunal en esa oportunidad, que el veto parcial "tiene el efecto de suspender la
promulgacin de la ley en relacin a la parte vetada", lo que impona una adecuada indagacin de las
normas que -ante esa observacin- habran de aplicarse al caso. Y en ese examen, no se pudo ignorar
vlidamente que el mismo decreto 1652/91 contena una disposicin expresa que promulg los aspectos no
objetados de un rgimen legal que consolidaba las obligaciones de pago del Estado Nacional, a cuyo cargo
se encuentra la deuda del "sub lite".
Esta doctrina ha sido receptada por el texto constitucional despus de su reciente reforma (art. 80 de la
Constitucin Nacional), por lo que -ms all de que no sea de aplicacin al caso ese texto reformado- la
discusin en torno a la validez del veto y la consecuente promulgacin parcial de la ley, resulta hoy carente
de actualidad.
9. Que, de tal modo, corresponde efectuar el examen relativo a la validez o invalidez de la
promulgacin parcial que de la ley 23.982 hizo el Poder Ejecutivo Nacional mediante el art. 8 del decreto
invalidado por el a quo.
Es elemental recaudo del orden institucional y de la seguridad jurdica, la exigencia -tan obvia- de que
slo pretendan valor de ley los instrumentos que revistan las formas propias de sta. Ello responde a la
garanta -constitucionalmente consagrada- que da derecho a los litigantes a obtener una sentencia fundada
en ley.
Y corresponde al Poder Judicial de la Nacin "el conocimiento y decisin de todas las causas que
versen sobre puntos regidos por la Constitucin y por las leyes de la Nacin" (art. 100 de la Carta Magna
-texto 1853-1860-), lo que significa -indudablemente- que "la competencia y obligacin del Poder Judicial
es decir qu es derecho (Marbury c. Madison, 1 Cranch 137, L Ed. 60, 1803). Tan importante atribucin del
Poder Judicial no puede extenderse -si es que no se quiere destruir el delicado sistema de equilibrio entre
los poderes del Estado-, a cuestiones genricas o abstractas sino nicamente a aquellos casos concretos
donde sea necesaria una decisin judicial para resolver una controversia o litigio que se produzca por
accin de una parte y defensa de la otra respecto de la aplicacin prctica de la ley (doctrina de Fallos:
1:27; 95:51; 115:163; 242:353; 306:1125, entre otros).
De tal modo, aun cuando este Tribunal ha sealado reiteradamente que sus facultades jurisdiccionales
no alcanzan, como regla, al examen del procedimiento adoptado en la formacin y sancin de las leyes
(Fallos: 256:556 y sus citas), el principio all enunciado cede en el caso de demostrarse la falta de
concurrencia de los requisitos mnimos e indispensables que condicionan la creacin de una ley; y ello
ocurrira si, en los trminos del art. 72 de la Constitucin Nacional (texto 1853-1860), el Poder Ejecutivo
hubiera carecido de la facultad de promulgar parcialmente la ley 23.982. En situaciones similares, la Corte,
sin abrir juicio de un modo general sobre el rgimen de promulgacin de las leyes, entr a conocer
cuestiones anlogas a las del "sub judice", a fin de determinar si el proyecto sancionado por el Congreso
Nacional constitua o no un todo inescindible, de manera que las normas observadas no hubieran podido
separarse del texto total sin detrimento de ste (doctrina de Fallos: 256:556).
Y en la perspectiva de los recordados principios el Tribunal considera, con relacin a la ley 23.982, que
el veto y la promulgacin del texto no observado segn lo establecido por el decreto 1652/91, han dejado
inalterado el objeto central de la ley, consistente en la consolidacin en el Estado Nacional de las

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obligaciones vencidas o de causa o ttulo anterior al 1 de abril de 1991 que consistan en el pago de sumas
de dinero.
En efecto, si bien es cierto que las disposiciones que componen un cuerpo legal se encuentran
necesariamente vinculadas entre s, puede afirmarse que el texto promulgado por el Poder Ejecutivo ha
preservado todo el sistema de restricciones que en origen concibi el Congreso Nacional para conjurar un
suceso que, tal como surge del debate parlamentario, fue calificado de "quiebra" o "concordato" del Estado
(confr. Diario de Sesiones, Cmara de Senadores, reunin 21, p. 2039 y sigtes.; Cmara de Diputados, p.
2127 y sigtes.). No se advierte que se haya quebrado la unidad temtica ni la estructura de la norma,
aspecto sobre el cual la expropiada no efectu en autos consideracin vlida, ya que -en esencia- slo
sostuvo que la inclusin de las expropiaciones en el rgimen de consolidacin altera la intencin del Poder
Legislativo de que el sistema sea "un conjunto armnico coherente con la Constitucin Nacional" (fs.1218
vta./1219 vta.; fs.1364 vta./1365 y 1408/1408 vta).
Ese razonamiento se presenta harto insuficiente, porque el agravio que poda derivar de la
promulgacin parcial se relacionaba, precisamente, con las disposiciones promulgadas y no con las vetadas
(doctr. de Fallos: 189:156). Es evidente que tan delicada cuestin exiga un enfoque adecuado del tema, que
se impona con especial rigor a quien -en virtud de la promulgacin impugnada- advirti que su crdito
haba sido alcanzado por el rgimen de consolidacin.
10. Que, sentado lo expuesto -que resulta de un estricto cotejo entre el texto sancionado por el Congreso
de la Nacin y el que promulg el Poder Ejecutivo- avala esa conclusin otro examen del tema, efectuado
desde una diversa ptica. En efecto, esta Corte ha establecido que declarado el estado de emergencia, su
prolongacin representa, en s misma, el mayor atentado contra la seguridad jurdica (Fallos: 243:467
considerandos 14 y 19). Y es que, en indagaciones como la presente, -de la que podra resultar la
inexistencia misma de una ley cuyo objetivo fue proveer un remedio a la crisis atendida por el cuerpo
legislativo- la Constitucin Nacional debe ser interpretada de modo tal que no trabe el eficaz y justo
desempeo de los poderes atribuidos a los rganos del Estado al efecto del cumplimiento de sus fines del
modo ms beneficioso para la comunidad en su conjunto. Ello tambin es exigido por la dinmica de la
realidad, reacia a ser captada mediante actitudes paralizantes.
"La verdadera sancin de las leyes -deca Alberdi- reside en su duracin. Remediemos sus defectos no
por la abrogacin, sino por la interpretacin" (Bases para la organizacin poltica y econmica de la
Confederacin Argentina, t. 1, p. 197, Madrid 1913). Se trata de una concepcin, por otra parte, recogida en
seeros precedentes de esta Corte. As en el caso "Kot" (Fallos 241:291) el Tribunal sostuvo que "Las leyes
no pueden ser interpretadas slo histricamente, sin consideracin a las nuevas condiciones y necesidades
de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visin de futuro, est predestinada a recoger y
regir hechos posteriores a su sancin: "Las leyes disponen para lo futuro, dice el art. 3 del Cdigo Civil,
con un significado trascendente que no se agota, por cierto, en la consecuencia particular que el precepto
extrae a continuacin. Con mayor fundamento, la Constitucin, que es la Ley de las Leyes y se halla en el
cimiento de todo el orden jurdico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar todas las
relaciones jurdicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existan en tiempos de su
sancin. Este avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de contradiccin,
es la obra genuina de los intrpretes, en particular de los jueces, quienes deben consagrar la inteligencia que
mejor asegure los grandes objetivos para que fue dictada la Constitucin".
De ah que con relacin a la ley 23.982, el Tribunal haya aplicado reiteradamente el contenido
promulgado por el Poder Ejecutivo Nacional -si bien en materias de naturaleza diversa a la del "sub lite"en numerosas causas sometidas a su conocimiento (causas I.78 XXIV "Iachemet, Mara Luisa c. Armada
Argentina s/pensin -ley 23.226-", sentencia del 29 de abril de 1993 -La Ley, 1993-D, 118, con nota de
Marcelo G. Carattini, DT, 1993-A, 820, IMP, 1993-B, 2231, resea-; F.216 y F.451 XXIII "Fernndez,
Encarnacin Pilar c. Secretara de Seguridad Social" sentencia del 4 de mayo de 1993 -DT, 1993-A, 825,
DJ, 1993-2-371-; K.6 y K.7 XXIII "Kestner S.A.C.I.F.I.A. s/concurso mercantil liquidatorio s/incidente"
sentencia del 24 de mayo de 1993 -La Ley, 1994-C, 249, DJ, 1994-2-467, IMP, 1995-B, 820, resea-; P.419
XXIV "Parrilla, Francisco c. Ministerio de Salud y Accin Social s/amparo por mora", sentencia del 10 de
agosto de 1993 -La Ley, 1993-E, 394, DJ, 1994-1-230, DT, 1993-B, 1623-, entre otras).
11. Que, por otra parte, el genrico y escueto fundamento de la inaplicabilidad "de lo dispuesto en el art.
1 del dec. 1652/91, por contrariar el principio de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitucin
Nacional" (fs.1377), prescinde de la advertencia, tanta veces reiterada por el Tribunal, de que tal
declaracin slo se justifica como "ltima ratio". Ese control de constitucionalidad debi asumirse como un
ejercicio hermenutico complejo, que no se agotaba con la mera subsuncin lgica de la norma en el marco
general que establece la ley fundamental.
12. Que, en efecto, la presente causa de expropiacin fue encuadrada en las disposiciones de la ley
13.264, predecesora inmediata de la actual que rige la materia, 21.499.

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Segn el rgimen instituido por aqulla, con el depsito judicial del importe de la valuacin para el
pago de la contribucin territorial -que poda acrecentarse en un 30%- la expropiante obtena la inmediata
posesin del inmueble (art. 18, ley 13.264). Las constancias de la causa indican que ese fue el
procedimiento seguido en autos, toda vez que la actora -tras manifestar que no poda determinarse el valor
de las tierras y mejoras que pudieran existir en el inmueble- ofreci y consign en pago su valor fiscal, al
que adicion el porcentaje sealado. Ese pago fue calificado de "parcial" por la misma expropiante, quien
-adems- asegur que se avena "a abonar el monto que en definitiva determine el Tribunal de Tasacin".
Ello fue suficiente para que se ordenara que el Estado Nacional obtuviera la inmediata posesin del
inmueble (fs.60/64 y 67).
Cabe agregar a ello que el Tribunal de Tasaciones emiti su dictamen en el mes de julio de 1984, es
decir, transcurridos ms de siete aos desde el momento en que se hizo efectivo el desapoderamiento (fs.63,
113/114 y 723/746). Asimismo, aquella voluntad expresada por la expropiante -de aceptar y abonar el
importe que fijara el mencionado tribunal- no se cumpli en la especie, toda vez que, emitido el dictamen,
el Estado Nacional se limit a aceptar la estimacin (fs.820). Y el importe fijado en consecuencia an no ha
sido pagado en autos, pese a que el Estado Nacional obtuvo la efectiva posesin del bien el da 27 de
septiembre de 1977 (fs.113/114). Por ltimo, la sentencia que recay sobre el fondo del asunto dispuso que
la reparacin debida por el Estado Nacional deba ser satisfecha en el plazo de veinte das, bajo
apercibimiento de ejecucin (fs.874/84, 958/68 y 971).
Tales circunstancias deben ser consideradas en forma conjunta con la situacin de emergencia que
gener -a la poca en que se deba satisfacer el crdito a favor de la demandada- la sancin de la ley
23.982. Ello significa que corresponde asumir un tema que no es novedoso, como es la confrontacin de las
leyes de emergencia con la Constitucin Nacional, que en el caso, asegura que la expropiacin debe ser
"previamente indemnizada".
13. Que la licitud de dicha legislacin ha sido considerada por el Tribunal a partir del caso "Ercolano c.
Lanteri", sentencia del 22 de abril de 1922 (Fallos: 136:161) con sustento en una doctrina que conserva su
plena vigencia. As, en igual sentido y ms recientemente, se pueden citar los pronunciamientos de las
causas P.137. XXIII. "Peralta, Luis Arcenio y otro c. Estado Nacional" (La Ley, 1990-D, 131, DJ, 1990-2411) y V. 61.XX. "Videla Cuello, Marcelo c. La Rioja, Provincia de", ambos del 27 de diciembre de 1990
(La Ley, 1991-D, 518, DJ, 1991-2-810), y sus numerosas citas, a cuyos argumentos y conclusiones -que
constituyen parte integrante, en lo pertinente, de esta decisin judicial- corresponde remitir para evitar
repeticiones innecesarias. Hllase en juego, pues, una tradicin hondamente arraigada y revestida de la
autoridad institucional que es inherente a la jurisprudencia de esta Corte y que constituye un importante
factor de seguridad y previsibilidad jurdicas (Fallos: 183:409).
14. Que el derecho positivo argentino es particularmente explcito en lo que concierne a la suspensin
de los derechos personales como recurso propio del poder de polica. Los pronunciamientos que as lo
declaran integran una lnea jurisprudencial extensa y uniforme. Ya en el caso "Avico c. De la Pesa" (Fallos:
172:21, del 7 de diciembre de 1934) se resolvi que la prrroga de las obligaciones con garanta hipotecaria
y de los intereses convenidos era un remedio legtimo, proporcionado al fin pblico perseguido, consistente
en evitar los efectos lesivos que habran sobrevenido si se hubiera ejecutado la inmensa cantidad de
"crditos hipotecarios que se hallaban en mora" (Fallos: 172:21 y 77).
15. Que una reflexin similar, por su esencia jurdica, se puede hacer respecto de las restricciones
previstas en la normativa cuestionada en autos, bien que ante una situacin de hecho de mayor gravedad
pues el problema no se cie a un sector de la comunidad sino que abraza a sta en su globalidad. En efecto,
si bien el importe de la deuda interna global del Estado no ha podido ser precisado con exactitud, el
Ministro de Economa ha dicho que alcanzaba a $100.000.000.000 (confr. Diario de Sesiones, Cmara de
Senadores, reunin 21, p. 2039 y sigtes.; Cmara de Diputados, p. 2127 y sigtes.). Estimaciones de esta
naturaleza sustentaron aquellas calificaciones de "quiebra" y "concordato", mucho ms frente a un
presupuesto general de la Nacin que para el ao 1991 ascenda a $14.902.000.000 (confr. Diario de
Sesiones, Cmara de Senadores, loc. cit.). En este trance, es deber del Tribunal formular con especial
prudencia el control de constitucionalidad pues "las ms justas aspiraciones, las ms perfectas instituciones
no suplen la naturaleza de las cosas" ("Peralta", fallo cit., considerando 35, 3er. prrafo).
16. Que el fundamento jurdico que sustenta soluciones normativas de esta ndole es la que se puede
leer en la sentencia, de especial atinencia con el "sub lite" como despus se ver, del caso "Hctor DAste"
(Fallos: 269:416): "...la jurisprudencia de esta Corte ha admitido, en situaciones de emergencia, la
constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos libremente
ajustados por las partes, como los efectos de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de
unos y otras, a fin de proteger el inters pblico, en presencia de desastres o graves perturbaciones..."
(considerando 5, y sus citas de Fallos: 172:21; 238:76; 243:467).
17. Que se degrada la sustancia de una decisin judicial cuando lisa y llanamente se la desconoce, anula

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o se la deja sin efecto (Fallos: 199:466; 200:411; 201:159, 414; 204:199). La distincin entre la sustancia
de un acto jurdico y sus efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislacin de
emergencia, admitindose la constitucionalidad de la que restringe temporalmente el momento de ejecucin
del contrato o la sentencia "manteniendo inclume y en su integridad la sustancia de los mismos, as como
la de los derechos y obligaciones que crea o declaran".
A esa doctrina, por cierto, no ha sido ajena la materia de la presente causa. As, con relacin a la ley
12.830, que permita al Poder Ejecutivo tomar posesin de las mercaderas expropiadas -declaradas
previamente de utilidad pblica- sin otra formalidad que la de consignar judicialmente el precio de costo
ms una indemnizacin que no poda exceder del precio mximo que fijaba el poder administrador, esta
Corte estableci que "si bien la ley 12.830 es una ley de emergencia, fundada en el poder de polica del
Estado, ello no significa que la propiedad no est garantizada en los supuestos expropiatorios por los
principios fundamentales que la tutelan (Constitucin Nacional, art. 17) y exigen para la privacin de la
misma una justa indemnizacin. La emergencia est sujeta en un estado de derecho a los mismos principios
que amparan la propiedad en pocas normales" (Fallos: 237:38, 427, 620; 238:15, 239:180, 241:127;
244:499).
18. Que, por otra parte, esta Corte ha establecido, en la causa registrada en Fallos: 268:112, relacionada
con el sistema de la ley 13.512, que el Estado ejerce al expropiar un poder jurdico que le reconoce la
Constitucin, pero el ejercicio de ese poder, autorizado por causa de utilidad pblica, supone el sacrificio de
un derecho que tambin tiene carcter constitucional y que obliga a indemnizar debidamente al expropiado.
Que no es constitucional ni legal una indemnizacin que no sea justa (Constitucin Nacional, art. 17;
Cdigo Civil, art. 2511). Y la indemnizacin es justa cuando restituye al propietario el mismo valor
econmico de que se lo priva. Que indemnizar es, en suma, eximir de todo dao y perjuicio mediante un
cabal resarcimiento. Y ese cabal resarcimiento no se logra si el dao o perjuicio subsisten en alguna
medida. Por eso tiene dicho esta Corte que la indemnizacin debe ser integral; el valor objetivo del bien no
debe sufrir disminucin ni desmedro alguno, ni debe el propietario experimentar lesin en su patrimonio
que no sea objeto de oportuna y cumplida reparacin. Que esto es as porque la expropiacin, tal como est
legislada en nuestra Constitucin, es un instituto concebido para conciliar los intereses pblicos con los
privados. Y la conciliacin no existe si stos sacrifican sustancialmente aqullos y si no se compensa al
propietario la privacin de su bien, ofrecindole el equivalente econmico que permita, de ser posible,
adquirir otro similar al que pierde en virtud del desapoderamiento..." (Fallos: 268:238, 325, 489, 510,
269:27; 271:198).
19. Que, en este orden de ideas, debe descartarse cualquier objecin constitucional con sustento en que
las disposiciones de la ley 23.982 priva a los particulares de los beneficios declarados por sentencia firme,
pues dicha norma se limita a restringir temporalmente la percepcin ntegra de los montos adeudados. Es
innegable que se afectan los derechos de la expropiada, pero no puede olvidarse que en tiempos de graves
trastornos econmico-sociales, el mayor peligro que cierne sobre la seguridad jurdica no es el
comparativamente pequeo que deriva de una transitoria postergacin de las ms estrictas formas legales,
sino el que sobrevendra si se los mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellos, que han sido fecundos
en pocas de normalidad y sosiego, suelen adolecer de pattica ineficiencia frente a la crisis. En un estado
de emergencia, su prolongacin representa, en s misma, el mayor atentado contra la seguridad jurdica
(Fallos: 243:467, considerandos 3 y 4).
20. Que a ello se suma que la ley 23.982 otorga dos opciones a los acreedores del estado: el pago en
efectivo o la suscripcin de bonos de consolidacin. Si se opta por el cobro en efectivo, el Congreso de la
Nacin deber asignar anualmente recursos para atender al pasivo consolidado, en el orden de prelacin
que se dispone en el art. 7. Los saldos indemnizatorios que hubieran sido controvertidos por
expropiaciones por causa de utilidad pblica o por la desposesin ilegtima de bienes a la fecha de la
sancin de la ley debern abonarse en el cuarto lugar de ese orden (art. 7, ap. d). Si se opta, en cambio, por
la suscripcin de los bonos de consolidacin, stos podrn ser aplicados a la par, sin restricciones, al pago
de sus obligaciones vencidas o futuras con el Estado Nacional o las personas jurdicas alcanzadas por la
ley; podrn ser rescatados anticipadamente por el Poder Ejecutivo manteniendo las prioridades del art. 7, o
podrn venderse segn cotizacin de mercado.
En consecuencia, en cualquiera de las dos opciones se van realizando pagos parciales y, en el caso de
urgente necesidad, existe la posibilidad de enajenar los bonos. De tal modo, no es exacta la afirmacin
segn la cual el importe debido ser cobrado slo despus de diecisis aos, puesto que ese plazo
constituye el tiempo mximo, ms all del cual no podr aplazarse el pago por parte del Estado.
21. Que, en el caso concreto a decidir, esta Corte considera que la norma de aplicacin en la especie
-que es el texto promulgado por el Poder Ejecutivo- no altera la sustancia del derecho a la previa
indemnizacin que el art. 17 de la Constitucin Nacional reconoce a la expropiada, de modo tal que el
estado de emergencia que justific la sancin de la ley 23.982 no puede ceder ante la situacin planteada en

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10

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autos.
En efecto, no pasa inadvertida para el Tribunal la desventaja que importa para la demandada el
aplazamiento que establece la ley 23.982 para el cobro de su crdito. Al prolongadsimo espacio temporal
que demand determinar lo que hubo de entenderse como "justa indemnizacin" se le agrega ahora ese
diferimiento, que dilata an ms su pago.
De igual modo, no se desconocen las diferencias esenciales entre el diseo de la ley actual de la materia
y la que se aplic en autos. En efecto, la ley 21.499 -en lo que aqu interesa establece que "el expropiante
deber consignar ante el juez respectivo el importe de la valuacin que al efecto hubiere practicado el
Tribunal de Tasaciones de la Nacin. Efectuada dicha consignacin, el juez le otorgar la posesin del
bien" (art. 22, ley 21.299). Y, segn se seal en el considerando 12), vigente la ley 13.512, que rigi el
caso de autos, le bast a la expropiante depositar slo el importe de la valuacin fiscal y un 30% de l para
obtener la posesin del inmueble.
Por ltimo, tampoco se pasan por alto las motivaciones dadas por el Poder Ejecutivo al formular las
observaciones al proyecto de la ley 23.982, en su art. 1): "la exigencia constitucional respecto al
tratamiento que les corresponde a las indemnizaciones previas que impone el art. 17 de la Constitucin
Nacional como requisito al desapoderamiento, se cumple sobradamente si el monto indemnizatorio surgido
de la tasacin oficial se paga antes de la desposesin, remitiendo el pago del saldo indemnizatorio que se
hubiese reconocido, o se reconociere judicialmente, al sistema general del proyecto de ley, ya que en tal
supuesto tendra similar naturaleza jurdica que cualquier otro crdito declarado tal por una sentencia
pasada en autoridad de cosa juzgada, atento al concepto de propiedad acuado por la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin" (dec. 1652/91).
22. Que las circunstancias reseadas precedentemente imponen que se adopte una solucin que
contemple las particularidades -acaso singulares- que presenta la causa en examen. Empero, por otra parte,
es necesario considerar que del modo que fue resuelta la cuestin por los jueces de la causa, la expropiada
obtendra una preeminencia innegable al cobrar el total de lo adeudado, al propio tiempo que los dems
acreedores del Estado por causa de expropiaciones, veran postergado el cobro del "saldo indemnizatorio"
concebido en las motivaciones del Poder Ejecutivo, transcriptas en el considerando anterior. En definitiva,
mientras se encuentra pendiente el debate sobre la situacin de las expropiaciones alcanzadas por el veto
del Poder Ejecutivo, la demandada vera satisfecho su crdito "in totum", lo que generara una inadmisible
desigualdad de trato, que de modo alguno puede aceptar el Tribunal. Con acierto ha sealado Joaqun V.
Gonzlez en su clebre Manual de la Constitucin Argentina "... la verdadera igualdad consiste en aplicar,
en los casos ocurrentes, la ley segn las diferencias que los constituyen y caracterizan. Cualquiera otra
inteligencia o acepcin de este derecho, es contraria a su propia naturaleza y al inters social" (ver, en este
sentido, N 107).
Tal discriminacin, por otra parte, confronta abiertamente con todo un sistema -como el implementado
por la ley 23.982- que ha procurado encontrar un remedio a la crisis descripta mediante un criterio
especfico de distribucin de los recursos disponibles.
De ah que esta Corte considere justo y equitativo -en virtud de su deber de juzgar an ante el silencio,
oscuridad o insuficiencia de la ley (art. 15, Cdigo Civil) y de tutelar el inters pblico- que, en este caso
concreto, se consolide exclusivamente la diferencia existente entre la suma que en definitiva se estableci
como indemnizacin y la estimacin que efectu oportunamente el Tribunal de Tasaciones (fs.723/746,
874/884, 958/968 y 971). Esta decisin resulta de una prudente coordinacin que impone conciliar, a la luz
de todo lo expuesto precedentemente, el inters privado con el pblico y los derechos individuales con los
de la sociedad en su conjunto, proporcionando debida y necesaria proteccin al inters general.
Por ello, y odo el procurador general, se revoca el pronunciamiento recurrido con el alcance que resulta
de la presente, sin perjuicio de la eventual aplicacin de la ley 24.283, cuestin que deber ser sometida a
los jueces de la causa. Sin costas, en atencin a las particularidades del caso, de las que deriv una cuestin
jurdica novedosa (art. 68, segunda parte del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). - Carlos S.
Fayt.

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Voces: CONFISCACION ~ CONSOLIDACION DE DEUDA ~ CONSTITUCION NACIONAL ~

CONSTITUCIONALIDAD ~ CONTRATO ~ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ~ CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ CUESTION FEDERAL ~ DAOS Y PERJUICIOS ~
DEMANDA CONTRA EL ESTADO ~ DERECHO DE PROPIEDAD ~ DEUDA PUBLICA ~ EMERGENCIA
ECONOMICA ~ EXPROPIACION ~ FACULTADES DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA
NACION ~ FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~
IGUALDAD ANTE LA LEY ~ INDEMNIZACION ~ INDEMNIZACION POR EXPROPIACION ~
INTERPRETACION ~ INVIOLABILIDAD DE LA PROPIEDAD ~ ITER LEGISLATIVO ~ LEY ~ LEY DE
EMERGENCIA ~ MODALIDAD DE PAGO ~ OBLIGACION DE HACER ~ PAGO ~ PAGO EN ESPECIE ~
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA ~ PROMULGACION DE LA LEY ~ RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO ~ SANCION DE LA LEY ~ SENTENCIA FIRME ~ TASACION ~ VETO DE LA LEY
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin(CS)
Fecha: 05/04/1995
Partes: Servicio Nacional de Parques Nacionales c. Franzini, Carlos y/u otros
Publicado en: Coleccin de Anlisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo
Comadira, 1083
Cita Online: AR/JUR/2062/1995
Hechos:
La decisin de Cmara, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, consider inaplicable al caso el
rgimen de consolidacin del pasivo pblico a la deuda que la actora tiene con la expropiada en concepto de
indemnizacin reconocida en sentencia firme. En consecuencia, intim al Estado Nacional a depositar en un
plazo de veinte das el importe de la liquidacin aprobada en autos, bajo apercibimiento de ejecucin. Contra ese
pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido. La Corte Suprema
de Justicia de la Nacin confirm, por mayora, la sentencia apelada.
Sumarios:
1. El juicio de constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley presupone su existencia como tal, esto es, su
promulgacin vlida. El veto y la promulgacin del texto no observado segn lo establecido por el decreto
1652/91 (Adla, LI-C, 2898) han dejado inalterado el objeto central de la ley toda vez que las normas observadas
han podido escindirse del texto del proyecto total sancionado por el Congreso, sin detrimento de aqul.
2. Resulta justo y equitativo que en la expropiacin efectuada bajo el rgimen de la ley 13.264 (Adla, VIII, 145)
se consolide exclusivamente la diferencia existente entre la suma que en definitiva se estableci como
indemnizacin por expropiacin y la estimacin que oportunamente efectu el Tribunal de Tasaciones. Esta
solucin, resulta de una prudente coordinacin que impone conciliar el inters privado con el pblico y los
derechos individuales con los de la sociedad en conjunto, proporcionando debida y necesaria proteccin al
inters general (Del voto en disidencia del doctor Fayt).
3. Debe descartarse cualquier objecin constitucional con sustento en que las disposiciones de la ley 23.982
(Adla, LI-C, 2898) priva a los particulares de los beneficios declarados por sentencia firme, pues dicha norma se
limita a restringir temporalmente la percepcin ntegra de los montos adeudados. Es innegable que se afectan los
derechos de la expropiada, pero no puede olvidarse que en tiempos de graves transtornos econmicos sociales,
el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurdica no es el comparativamente pequeo que deriva de una
transitoria postergacin de las ms estrictas formas legales, sino el que sobrevendra si se los mantuviera con
absoluta rigidez, por cuando ellos, que han sido fecundos en pocas de normalidad y sosiego, suelen adolecer de
pattica ineficiencia frente a la crisis. En un estado de emergencia, su prolongacin representa, en s misma, el
mayor atentado contra la seguridad jurdica (Del voto en disidencia del doctor Fayt).
4. El veto parcial es legtimo y se halla taxativamente enunciado en el art. 72 de la Constitucin. Este, tiene el
efecto de suspender la promulgacin de la ley en relacin a la parte vetada, lo que impone una adecuada

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indagacin de las normas que se aplican al caso. De tal modo, el Poder Ejecutivo se encontraba facultado para
observar, como lo hizo respecto del proyecto de ley 23.982 (Adla, LI-C, 2898), diversos aspectos contenidos en
ocho de sus veintisis artculos (Del voto en disidencia del doctor Fayt).
5. Se degrada la sustancia de una decisin judicial cuando lisa y llanamente se la desconoce, anula o se la deja
sin efecto. La distincin entre la sustancia de un acto jurdico y sus efectos contribuye a la transparencia de la
doctrina de la legislacin de emergencia, admitindose la constitucionalidad de la que restringe temporalmente
el momento de ejecucin del contrato o la sentencia manteniendo inclume y en su integridad la sustancia de
aqullos, as como la de los derechos y obligaciones que crean o declaran (Del voto en disidencia del doctor
Fayt).
6. El art. 17 de la Constitucin Nacional establece la garanta de inviolabilidad de la propiedad y prohbe la
confiscacin. Dicho marco jurdico no puede verse alterado por normas infraconstitucionales. El Estado posee la
facultad de apoderarse de los bienes de los particulares cuando lo exige la necesidad pblica. Dicha facultad
tiene como correlato la expropiacin que establece ciertos lmites: objeto pblico de progreso y bienestar de la
comunidad, la calificacin por ley de la utilidad pblica y la previa indemnizacin. Efectuado un pago parcial, el
saldo de la indemnizacin no cambia de naturaleza jurdica, continuando sometido a la exigencia constitucional
del previo pago.
7. Si bien es cierto que la expropiacin se legitima por la necesidad que el Estado tiene de un bien, tambin debe
afirmarse que el acto no cae en el mbito prohibido de la confiscacin gracias al inexcusable pago previo de la
indemnizacin, que debe ser justa, actual e ntegra.
8. Ninguna ley puede modificar ni subvertir los principios de raigambre constitucional que han sido preservados
aun ante el caso de leyes de emergencia y nunca una indemnizacin previa podr entenderse como crdito a
cobrar por expropiacin.
9. En la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin no
se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por los argumentos de quien recurre, sino que le
incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado segn la interpretacin que rectamente le otorgue.
10. Las normas legales, nacionales o provinciales, que reglamentan las pautas para fijar la indemnizacin por
expropiacin, slo operan una vez resguardados los principios constitucionales comprometidos; el art. 17, que
prohbe la confiscacin, y el art. 16, que consagra la igualdad ante la ley. Agregar a la privacin del derecho de
propiedad un cercenamiento de la justa indemnizacin sera agregar a un sacrificio justo una lesin injusta.
11. Los juicios expropiatorios han sido excluidos de los regmenes legales especiales sobre el efecto declaratorio
de las sentencias de condena de la Nacin (art. 7, ley 3952 -Adla, 1889-1919, 490-). Ello es as, pues un
sistema que comporte una demora en el cobro de la indemnizacin es inconciliable con la exigencia
constitucional del pago previo debido al expropiado y, por tanto, resulta violatorio de lo dispuesto por el art. 17
de la Constitucin.
12. Si bien las facultades de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin no alcanzan, como regla, al examen del
procedimiento adoptado en la formacin y sancin de leyes, dicho principio cede en el caso de demostrarse la
falta de concurrencia de los requisitos mnimos e indispensables que condicionan la creacin de una ley; y ello
ocurrira si, en los trminos del art. 72 de la Constitucin, el Poder Ejecutivo hubiera carecido de la facultad de
promulgar parcialmente la ley 23.982 (Adla, LI-C, 2898) (Del voto en disidencia del doctor Fayt).
13. En situaciones de emergencia, se ha admitido la constitucionalidad de las leyes que suspenden
temporalmente tanto los efectos de los contratos libremente ajustados por las partes, como los efectos de las
sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras, a fin de proteger el inters pblico, en
presencia de desastres o graves perturbaciones (Del voto en disidencia del doctor Fayt).
14. La indemnizacin originada en la expropiacin debe ser justa por exigencia constitucional. Dicho requisito
se satisface cuando es ntegra, es decir, cuando restituye al propietario el mismo valor econmico de que se lo
priva y cubre, adems de los daos y perjuicios que son consecuencia directa e inmediata de la expropiacin.
15. Indemnizar consiste en pagar el equivalente econmico del bien del que se priva al expropiado. Por ello, el
medio de pago es el dinero pues es oficialmente la medida de los valores. Puede admitirse que el pago en dinero
no hace a la esencia de la indemnizacin y por ello es posible que con la conformidad del expropiado esa

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reposicin econmica se realice en especie o se resuelva en una obligacin de hacer. Sin embargo, sin la
conformidad del mismo, la indemnizacin no puede sustituirse por otras prestaciones, por el riesgo de afectar
los requisitos esenciales de pago previo, actual e ntegro. Ello es as, aun cuando el expropiante ofrezca ttulos
cotizables en la bolsa de valores, pues su venta dependera de las oscilaciones de mercado y afectara la
integridad del pago.

Texto Completo: Dictamen del Procurador General

Suprema Corte:
A fs.1377, la Cmara Federal de Apelaciones de Tucumn confirm el fallo del juez de primera instancia
(fs.1302/1304) en cuanto estim inaplicable al caso la ley de consolidacin de deudas 23.982 y, por lo tanto,
intim al Estado Nacional (Servicio de Parques Nacionales), para que, en el plazo de veinte das, deposite el
importe de la liquidacin aprobada en autos.
Toda vez que el Estado Nacional fue defendido en el "sub lite" por integrantes de este Ministerio Pblico,
con el propsito de no incurrir en un desmedro del derecho de defensa de la contraparte, me limito a mantener
los trminos del recurso extraordinario deducido a fs.1380/1390 por el fiscal subrogante del tribunal
mencionado (conf., en este sentido, dictamen del procurador general, doctor Oscar Eduardo Roger, del 7 de
noviembre de 1990, "in re": G. 126, L. XXIII, "Gabrielli, Mario Carlos c. Estado Nacional
s/contenciosoadministrativo", cap. III, tercer prrafo). - Diciembre 29 de 1993. - Oscar L. Fappiano.
Fallo de la Corte Suprema
Buenos Aires, abril 5 de 1995.
Considerando: 1. Que la decisin de la Cmara Federal de Tucumn, al confirmar lo resuelto en la instancia
anterior, consider inaplicable al "sub lite" lo dispuesto en el art. 1 del dec. 1652/91 e inaplicable el rgimen de
consolidacin del pasivo pblico a la deuda que la actora tiene con la expropiada en concepto de indemnizacin
reconocida en sentencia firme. En consecuencia, intim al Estado Nacional a depositar en un plazo de veinte
das el importe de la liquidacin aprobada en autos (fs.1302/1304 vta. y 1377/1378), bajo apercibimiento de
ejecucin. Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario (fs.1380/1390),
que fue concedido con los alcances del auto de fs.1420.
2. Que el recurrente reclam la apertura del recurso extraordinario por vicio de arbitrariedad, que fund en la
falta de fundamentacin de la sentencia, la que -a su juicio mediante afirmaciones escuetas y dogmticas
prescindi de la aplicacin de una ley de orden pblico y omiti ponderar las razonables restricciones que la
situacin general de emergencia nacional impuso a las garantas constitucionales. Sostuvo el apelante que la
ignorancia de la ley 23.982 ha configurado una cuestin de gravedad institucional. Agreg que la deficiente
fundamentacin le impidi conocer si la inaplicabilidad se debi a la invalidez constitucional sustancial de la ley
23.982, por contrariar la garanta del art. 17 de la Constitucin Nacional, o a la invalidez de su promulgacin
parcial, en virtud de las observaciones contenidas en el dec. 1652/91, fundamentos que, en cualquiera de los
supuestos, justificaran la revocacin de la sentencia.
3. Que en autos se ha configurado una cuestin federal tpica pues se halla en juego la inteligencia y
aplicacin de normas federales -ley 23.982 y dec. 1652/91-, y la decisin ha sido contraria al derecho que el
recurrente sustent en tales normas. Por lo dems, el recurso fue tambin deducido con apoyo en la doctrina de
esta Corte en materia de arbitrariedad y toda vez que este vicio se fundara en la prescindencia de las normas
federales en cuestin -lo que depende indudablemente de la definicin de su mbito de aplicacin y de su
compatibilidad constitucional-, resulta procedente tratar en forma conjunta ambos aspectos -no obstante los
trminos del auto de fs.1420-, dado que se hallan inescindiblemente unidos (doctrina de Fallos: 308:1076 entre
otros).
4. Que cabe recordar que en la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales, esta Corte no se
encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por los argumentos del recurrente, sino que le
incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (art. 16, ley 48) segn la interpretacin que

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rectamente le otorgue (doctrina de Fallos: 307:1457 entre otros).

5. Que la sentencia de la Cmara Federal de Apelaciones de Tucumn expresa como fundamento de su
decisin que "en este caso concreto se torna inaplicable lo dispuesto en el art. 1 del dec. 1652/91, por contrariar
el principio de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitucin Nacional" (fs.1377). De ello se infieren dos
conclusiones: a) La alzada se apart de los argumentos de la primera instancia en cuanto al cuestionamiento de
la validez formal del dec. 1652/91, y b) prescindi de la norma aplicable al caso por considerarla incompatible
con la garanta reconocida en el art. 17 de la ley fundamental.
6. Que ello significa en primer lugar que el Estado Nacional no tiene gravamen en cuanto a la invalidez del
veto parcial que el art. 1 del dec. 1652/91 formul respecto del ltimo prrafo del art. 1 del proyecto de ley
sancionado por el Congreso. Ello es as pues la decisin del a quo -que apunta a la incompatibilidad sustancial
de la norma promulgada respecto del artculo 17 de la Constitucin Nacional- slo se comprende lgicamente si
se han admitido los efectos del veto parcial, es decir, la suspensin de la promulgacin de la ley en relacin a la
parte vetada (doctrina de Fallos: 189:156). La consecuencia de haber vetado una exclusin al rgimen general de
consolidacin del pasivo pblico, es el mantenimiento de la regla incluso en los supuestos de obligacin de pago
de las indemnizaciones por expropiacin por causa de utilidad pblica. Estas disposiciones promulgadas -y no la
parte vetada ni el procedimiento formal del veto parcial- son las nicas que han podido ser declaradas
"inaplicables" al "sub lite" por resultar incompatibles con la garanta de la inviolabilidad de la propiedad (art.
17, Constitucin Nacional).
7. Que no obstante las consideraciones precedentes y en atencin a que el juicio de constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una ley presupone su existencia como tal, esto es, su promulgacin vlida, corresponde
sealar que el veto y la promulgacin del texto no observado segn lo establecido por el dec. 1652/91, han
dejado inalterado el objeto central de la ley toda vez que -en lo que interesa en el "sub lite"- las normas
observadas han podido escindirse del texto del proyecto total sancionado por el Congreso, sin detrimento de
aqul (doctrina de Fallos: 268:352).
8. Que la decisin del a quo equivale a la declaracin de inconstitucionalidad de la ley 23.982 en su
aplicacin al pago de la indemnizacin debida al expropiado (considerando 6 "in fine"). De las constancias de
la causa resulta que en el "sub lite" la expropiacin fue regida por la ley 13.264; que el expropiante deposit
judicialmente el monto del valor fiscal del inmueble al que adicion un 30 % -segn el art. 18 de dicho cuerpo
legal-; que obtuvo la posesin del inmueble el 27 de septiembre de 1977 (fs.113/114); que la sentencia de
segunda instancia que hizo lugar a la demanda de expropiacin y conden al Estado Nacional al pago de la
indemnizacin se dict el 14 de noviembre de 1988 (fs.958/968 y 971) y que dos aos ms tarde, el 20 de
noviembre de 1990, qued firme la aprobacin de la liquidacin presentada en autos (fs.1162 y 1173). En la
contestacin del traslado del recurso extraordinario, el expropiado afirma que el -Estado Nacional no ha negado
el hecho de que an no se ha pagado el 99,85 % del monto fijado como indemnizacin. Por su parte, el
recurrente sostiene que, en pocas de emergencia, el ciudadano debe soportar razonables restricciones de las
garantas constitucionales en beneficio del bien general, en tanto no se frustre sustancialmente el derecho de que
se trate. A su juicio, el modo de pago de la deuda segn el rgimen de la ley 23.982 y de su decreto
reglamentario no transgrede el derecho de propiedad de los acreedores del Estado.
9. Que no existe en autos controversia sobre la existencia de la situacin de emergencia ni sobre el
incremento del poder de polica del Estado en tales perodos crticos, como as tampoco sobre el rgimen
general de consolidacin del pasivo pblico en su aplicacin a crditos distintos al que resulta del ejercicio por
el Estado de la facultad expropiatoria (confr. contestacin de fs.1392/1418 vta., especialmente fs.1397/1400). Se
trata de juzgar si la aplicacin del rgimen instaurado por la ley 23.982 -que restringe temporalmente la
percepcin ntegra de los montos adeudados- al supuesto del pago de la indemnizacin por expropiacin, es
compatible con el texto y con los principios de la Constitucin Nacional.
10. Que al expropiar, el Estado ejerce un poder jurdico que le reconoce la Constitucin, pero -como
reiteradamente ha sostenido este Tribunal- el ejercicio de ese poder, autorizado por causa de utilidad pblica,
supone el sacrificio de un derecho que tiene tambin base constitucional y que obliga a indemnizar debidamente

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al expropiado (Fallos: 268:112). Ciertamente, en la base de la expropiacin se halla un conflicto que se resuelve
por la preeminencia del inters pblico y por el irremediable sacrificio del inters particular. Pero la juridicidad
exige que ese sacrificio sea repartido y que toda la comunidad -que se beneficia con el objetivo de la
expropiacin- indemnice a quien pierde su bien por causa del bienestar general. Aun cuando el expropiado no
puede oponerse a la declaracin de utilidad pblica, s tiene derecho a que su patrimonio no sea gravado ms
all de lo que consienta la igualdad ante las cargas pblicas.
11. Que el art. 17 de la Constitucin Nacional establece la garanta de la inviolabilidad de la propiedad y
prohibe la confiscacin. Ese es el marco jurdico que no puede ser alterado por normas infraconstitucionales. La
facultad del Estado de apoderarse de los bienes particulares cuando la necesidad pblica lo exija tiene como
barrera el instituto expropiatorio, que establece una triple limitacin: El objeto pblico de progreso y bienestar
de la comunidad, la calificacin por ley de la utilidad pblica, y la previa indemnizacin (Gonzlez Joaqun V.,
Obras Completas, 1935, vol. VIII, p. 208). Si se efectuara un pago parcial, el saldo de la indemnizacin
eventualmente resultante no cambiara de naturaleza jurdica y continuara sometido a la exigencia
constitucional del previo pago.
12. Que los convencionales de 1853 se apartaron de la redaccin de las constituciones de 1819 y de 1826 las
que, al igual que la Enmienda V de la Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica, se referan al
derecho del propietario a recibir una "justa compensacin" por el sacrificio de lo que era suyo. La frmula de
nuestra Constitucin, que asegura una mayor proteccin, guarda similitud con el texto del art. 17 de la
Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789 -que encabeza la
constitucin francesa de 1791- que establece el motivo de una "necesidad pblica constatada por ley" y la
condicin de una "justa y previa indemnizacin". Esta redaccin fue recogida por el Cdigo Napolen -que
sustituy el trmino "necesidad" por el de "utilidad"- e inspir el anteproyecto de Constitucin para la
Confederacin Argentina de Juan B. Alberdi, cuyo art. 18 estableca en su prrafo primero: "La propiedad es
inviolable. Nadie puede ser privado de ella sino en virtud de ley o de sentencia fundada en ley. La expropiacin
por causa de utilidad pblica debe ser calificada por ley y previamente indemnizada". El concepto de
indemnizacin que utiliza nuestra Constitucin es ms amplio que el de "precio" o "compensacin" y recuerda
el lazo esencial entre el instituto expropiatorio y el principio de la igualdad ante las cargas pblicas. Se trata de
que la sociedad distribuya entre los ciudadanos lo que exceda la cuota de sacrificio que cabe al expropiado por
la privacin de un bien en beneficio comn. Segn Joaqun V. Gonzlez, el artculo 17 de la Constitucin
Nacional se propuso establecer la lnea dentro de la cual se produce el equilibrio entre el inters pblico y el
social, el punto de contacto entre la esfera del poder pblico y la amplitud natural del derecho particular, en
materia de propiedad (Obras Completas, t. VIII, p. 213).
13. Que por ello esta Corte ha dicho que la indemnizacin debe ser justa por exigencia constitucional,
condicin que en palabras de Joaqun V. Gonzlez, "no ha sido jams puesta en duda" (Manual de la
Constitucin Argentina, N 127, p. 142). Ese requisito se satisface cuando es ntegra, es decir, cuando restituye
al propietario el mismo valor econmico de que se lo priva y cubre, adems, los daos y perjuicios que son
consecuencia directa e inmediata de la expropiacin (Fallos: 268:112 entre muchos otros). Se trata de un
fenmeno jurdico de conversin y sustitucin de derechos del particular en favor de la comunidad, mediante el
cual se abona al expropiado el resarcimiento de un perjuicio (Fallos: 312:2444, por citar un pronunciamiento
reciente). En suma: Si bien es cierto que la expropiacin se legitima por la necesidad que el Estado tiene de un
bien, tambin debe afirmarse que el acto no cae en el mbito prohibido de la confiscacin gracias al inexcusable
pago previo de la indemnizacin, que debe ser justa, actual e ntegra (Fallos: 268:112; 301:1205; 302:529;
304:782 entre otros). Ninguna ley puede modificar ni subvertir los principios de raigambre constitucional que
han sido preservados aun ante el caso de leyes de emergencia (Fallos: 237:38) y nunca una "indemnizacin
previa" podr entenderse como "crdito a cobrar por expropiacin" (doctrina de Fallos: 82: 432; 186:151 esp.
155).
14. Que no es posible, pues, desvincular la indemnizacin de su fundamento, es decir, de ser condicin de
legitimidad del poder expropiatorio del Estado. No se produce simplemente la transformacin de un derecho
real de propiedad en un derecho de crdito a favor del expropiado, al cual corresponder el mismo rgimen que

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en la emergencia reciben otros acreedores del Estado. Ello significara olvidar el marco constitucional que se
halla a la base del instituto. Como record este Tribunal en Fallos: 241:73 -voto de la mayora, en una cuestin
que no fue modificada por el cambio de jurisprudencia posterior-, las normas legales, nacionales o provinciales,
que reglamentan las pautas para fijar la indemnizacin, slo operan una vez resguardados los principios
constitucionales comprometidos: el artculo 17, que prohibe la confiscacin, y el art. 16, que consagra la
igualdad ante la ley. Agregar a la privacin del derecho de propiedad un cercenamiento de la justa
indemnizacin sera agregar a un sacrificio justo una lesin injusta.
15. Que como consecuencia de los fundamentos precedentes, indemnizar consiste en pagar el equivalente
econmico del bien del que se priva al expropiado -en sentido amplio, comprensivo del resarcimiento del dao-.
Por ello, el medio de pago es el dinero pues es oficialmente la medida de los valores. Puede admitirse que el
pago en dinero no hace a la esencia de la indemnizacin -en el sentido en que son esenciales los caracteres de
previa, justa e ntegra, puesto que son condiciones de legitimidad de la expropiacin-; y por ello es posible que
con la conformidad del expropiado esa reposicin econmica se realice en especie o se resuelva en una
obligacin de hacer. Sin embargo, sin la conformidad del expropiado, la indemnizacin en dinero no puede
sustituirse por otras prestaciones, por el riesgo de afectar los requisitos esenciales de pago previo, actual e
ntegro. Ello es as aun cuando el expropiante ofrezca ttulos cotizables en la bolsa de valores, pues su venta
dependera de las oscilaciones del mercado y afectara la integridad del pago (doctrina de Fallos: 82:432). "En
dinero debe consistir siempre la indemnizacin" (doctrina de Fallos: 28:394; 115:59; 156:367; Montes de Oca,
Lecciones de Derecho Constitucional, tomo 1, ed. 1917, ps. 394/395).
16. Que el orden de prioridades que se establece en este fallo entre los principios constitucionales que dan
fundamento al instituto expropiatorio y un rgimen legal dictado por razones de emergencia nacional, ya ha sido
sostenido en Fallos: 237:38 con respecto a la justa indemnizacin. En dicho precedente la Corte estableci que
aun en supuestos de leyes de emergencia, fundadas en el poder de polica del Estado, la propiedad est
garantizada, en los supuestos expropiatorios, por los principios fundamentales que la tutelan (art. 17,
Constitucin Nacional) y que exigen, para que pueda privarse de ella, una justa indemnizacin.
Los juicios expropiatorios tambin han sido excluidos de los regmenes legales especiales sobre el efecto
declaratorio de las sentencias de condena a la Nacin (art. 7, ley 3952). Ello es as pues un sistema que
comporte una demora en el cobro de la indemnizacin es inconciliable con la exigencia constitucional del pago
previo debido al expropiado y, por tanto, resulta violatorio de lo dispuesto en el art. 17 de la ley fundamental
(Fallos: 211:1547; 217:420; 241:382; 249:691; 251:98; 308:778; 311:2001). Cabe recordar que desde antiguo
este Tribunal precis que en materia expropiatoria pierden fuerza las razones que justifican esos regmenes de
suspensin habida cuenta de que, al ordenar las expropiaciones, el Congreso debe determinar los recursos con
los cuales har frente a las respectivas indemnizaciones (Fallos: 186:151).
17. Que la peticin que el recurrente efecta a fs.1431, relativa a la aplicacin de la ley 24.283, deber ser
planteada en la instancia que corresponda.
Por ello, odo el procurador general, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario de
fs.1380/1390, se declara inconstitucional el rgimen de la ley 23.982 en su aplicacin al pago de la
indemnizacin por expropiacin que se discute en el "sub lite" (art. 16, segunda parte, ley 48), y se confirma la
sentencia apelada en cuanto intima al Estado Nacional -Servicio Nacional de Parques Nacionales- a depositar el
importe de la liquidacin aprobada en autos. Las costas de esta instancia se imponen por su orden en atencin a
la dificultad jurdica del tema y a su carcter novedoso (art. 68, segunda parte, Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin). - Julio S. Nazareno. - Eduardo Molin O'Connor. - Carlos S. Fayt (en disidencia). Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Ricardo Levene (H). - Antonio Boggiano. - Gustavo A. Bossert.
Disidencia del doctor Fayt:
Considerando: 1. Que, encontrndose aprobada y firme la liquidacin de la deuda que el Estado Nacional
mantiene con la demandada en virtud de la expropiacin que dio origen al presente juicio, ambas partes
-mediante diversas argumentaciones- sometieron al juez federal de Salta la decisin relativa a la aplicacin, en
el "sub lite", de las normas de la ley 23.982, de consolidacin de deudas del Estado Nacional (fs.1189/1226).

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El pronunciamiento dictado en consecuencia desarroll, en una doble lnea argumental, las siguientes
motivaciones: a) Que el dec. 1652/91 -que vet la exclusin que de ese rgimen haba formulado el proyecto del
Congreso de la Nacin respecto de las expropiaciones- supone cumplido el recaudo de la previa indemnizacin
establecido en el art. 17 de la Constitucin Nacional con el depsito de la estimacin que efecta el Tribunal
Nacional de Tasaciones, lo que no ha ocurrido en la especie, pues la causa fue regida por la ley 13.264, que
"slo exiga depositar el monto de la valuacin fiscal que poda incrementarse en un 30 %"; b) que no se haba
completado el trmite previsto en el art. 72 de la Constitucin Nacional (texto 1853-1860), "toda vez que el art.
1 de la Ley tendr un significado u otro respecto de las expropiaciones, segn que el Congreso insista o no
respecto del prrafo que aqu interesa ... mientras ello no ocurra, existe la imposibilidad de establecer con
certeza el sentido de la voluntad legislativa, circunstancia que impide encuadrar a aqullas en el sistema de la
ley 23.982". De tal modo, intim al Estado Nacional (Servicio Nacional de Parques Nacionales) a depositar en
el plazo de veinte das el importe de la liquidacin aprobada en autos, bajo apercibimiento de seguir adelante el
trmite de ejecucin (fs.1302/1304 vta.).
2. Que la Cmara Federal de Apelaciones de Tucumn confirm esa decisin. Para resolver de ese modo, la
alzada, tras resaltar que los agravios de la actora no alcanzaban "a enervar los fundamentos expresados por el a
quo", seal que en el caso concreto se tornaba inaplicable lo dispuesto en el art. 1 del dec. 1652/91, "por
contrariar el principio de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitucin Nacional". Agreg el a quo que
el fallo apelado no impeda la aplicacin de una ley federal de orden pblico, sino que "por el contrario, est
enderezado a hacer cumplir lo resuelto judicialmente respecto a una causa de expropiacin" (confr.
fs.1377/1378). Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional dedujo la apelacin extraordinaria, que fue
concedida parcialmente.
3. Que la recurrente sostiene la arbitrariedad del pronunciamiento, a la vez que seala que lo decidido
importa contrariar la recta interpretacin de normas de carcter federal, como son las de la ley 23.982. Expresa,
en sntesis, que se omiti toda consideracin relacionada con la emergencia econmica, pues aquella norma slo
posterga el derecho a percibir el crdito en efectivo. Afirma que la cuestin reviste gravedad institucional, "no
slo por el precedente que encierra su resultado, lo que podra poner en riesgo el fin perseguido por la
emergencia econmica, sino porque el elevadsimo monto que se intima a pagar producira un quebranto en las
arcas del Estado con detrimento al inters general". Agrega que la demandada percibi el "valor fiscal" del
inmueble, segn lo establecido por el art. 18 de la ley 13.264, con lo que la afirmacin segn la cual slo
constituye "indemnizacin previa" el depsito de lo establecido por el Tribunal de Tasaciones, es producto de
una interpretacin caprichosa, arbitraria y carente de todo sustento legal. Por ltimo, expresa que el Poder
Ejecutivo pudo promulgar las partes no observadas del proyecto de ley del Congreso Nacional, puesto que la
prescindencia de los aspectos vetados, "en modo alguno desvirta el contenido general, el sistema instrumentado
y los propsitos" de la norma cuestionada (fs.1380/1390).
4. Que la apelacin es admisible, por cuanto el pronunciamiento que ataca enerva la validez del decreto
citado, que observ distintos preceptos de una norma de ndole federal y, con tales salvedades la promulg, lo
que pone en el debate la interpretacin de los alcances de aqul (art. 14., incs. 1 y 3, ley 48). Cabe agregar que
el auto de fs.1420/1421 concede el remedio federal por existir cuestin de esa naturaleza y lo deniega respecto
de la tacha de arbitrariedad, sin distinguir en forma concreta por cules agravios se adopta una decisin u otra, lo
que autoriza a concluir que ha sido concedido por el todo (conf. doctrina de Fallos: 310:1070). Habida cuenta de
ello, resulta procedente el examen conjunto de ambos aspectos que, en la especie, aparecen inescindiblemente
ligados entre s (Fallos: 301:1194; 307:493, entre otros).
5. Que las motivaciones dadas por el a quo en el pronunciamiento que se impugna -segn surge evidente de
fs.1377/1379- prescinden de un adecuado examen de las circunstancias concretas del caso y de las especficas
del punto de derecho controvertido, como as tambin de las argumentaciones de la afectada por el fallo apelado.
Por otra parte, su excesiva generalidad llevara a concluir que el a quo confirm la sentencia impugnada
mediante afirmaciones incompatibles entre s, lo que no es posible sin que se afecte la validez de las decisiones
judiciales, esto es, que ellas sean fundadas y constituyan derivacin razonada del derecho vigente con aplicacin
a las circunstancias de la causa conducentes a su justa decisin.

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Tal circunstancia impide precisar si la ley de consolidacin ha sido excluida de autos en razn de aquel
supuesto inconcluso trmite legislativo o se ha prescindido de ella con la sola mencin de la incompatibilidad
constitucional mencionada. No puede descartarse, tampoco, que la alzada haya adoptado sucesivamente ambos
fundamentos, en cuyo caso el pronunciamiento impugnado estara irremediablemente viciado de
autocontradiccin.
6. Que, en razn de lo expuesto y de la necesidad de pronta terminacin que exhibe el litigio -obsrvese que
la demanda fue iniciada el da 10 de enero del ao 1977 (conf. fs.62 vta.)- corresponde que la Corte haga uso de
la atribucin que le confiere la segunda parte del art. 16 de la ley 48 y se pronuncie sobre el fondo de las
cuestiones litigiosas.
7. Que la primera cuestin a elucidar, consiste en precisar los alcances y efectos de las observaciones del
Poder Ejecutivo Nacional al proyecto de ley sancionado por el Congreso de la Nacin mencionado
precedentemente, dado que la recurrente articula su defensa en la voluntad expresada en dicho veto de incluir al
crdito de la demandada en el sistema de consolidacin de deudas del Estado Nacional. Asimismo, la presente
causa impone un ineludible examen de constitucionalidad de la promulgacin parcial que el dec. 1652/91
efectu del proyecto objetado, toda vez que si los principios que esta ltima contiene -en los que tambin se
apoya la apelante- resultasen de una promulgacin invlida, no existira ley, y en tal caso, "claro est que nadie
podra fundar derechos en una ley inexistente" (Fallos: 189:156 y 263:352).
8. Que en el precedente registrado en Fallos: 189:156, esta Corte estableci que el veto parcial es legtimo,
que "se halla taxativamente enunciado en el art. 72 de la Constitucin Nacional, y que ha sido admitido por la
jurisprudencia legislativa y ejecutiva del pas de manera casi uniforme, con arreglo a antecedentes histricos que
no permiten dudar sobre su admisin por los constituyentes de 1853". De tal modo, el Poder Ejecutivo se
encontraba facultado para observar, como lo hizo respecto del proyecto de ley 23.982, diversos aspectos
contenidos en ocho de sus veintisis artculos.
Tambin seal el Tribunal en esa oportunidad, que el veto parcial "tiene el efecto de suspender la
promulgacin de la ley en relacin a la parte vetada", lo que impona una adecuada indagacin de las normas
que -ante esa observacin- habran de aplicarse al caso. Y en ese examen, no se pudo ignorar vlidamente que el
mismo decreto 1652/91 contena una disposicin expresa que promulg los aspectos no objetados de un rgimen
legal que consolidaba las obligaciones de pago del Estado Nacional, a cuyo cargo se encuentra la deuda del "sub
lite".
Esta doctrina ha sido receptada por el texto constitucional despus de su reciente reforma (art. 80 de la
Constitucin Nacional), por lo que -ms all de que no sea de aplicacin al caso ese texto reformado- la
discusin en torno a la validez del veto y la consecuente promulgacin parcial de la ley, resulta hoy carente de
actualidad.
9. Que, de tal modo, corresponde efectuar el examen relativo a la validez o invalidez de la promulgacin
parcial que de la ley 23.982 hizo el Poder Ejecutivo Nacional mediante el art. 8 del decreto invalidado por el a
quo.
Es elemental recaudo del orden institucional y de la seguridad jurdica, la exigencia -tan obvia- de que slo
pretendan valor de ley los instrumentos que revistan las formas propias de sta. Ello responde a la garanta
-constitucionalmente consagrada- que da derecho a los litigantes a obtener una sentencia fundada en ley.
Y corresponde al Poder Judicial de la Nacin "el conocimiento y decisin de todas las causas que versen
sobre puntos regidos por la Constitucin y por las leyes de la Nacin" (art. 100 de la Carta Magna -texto 18531860-), lo que significa -indudablemente- que "la competencia y obligacin del Poder Judicial es decir qu es
derecho (Marbury c. Madison, 1 Cranch 137, L Ed. 60, 1803). Tan importante atribucin del Poder Judicial no
puede extenderse -si es que no se quiere destruir el delicado sistema de equilibrio entre los poderes del Estado-,
a cuestiones genricas o abstractas sino nicamente a aquellos casos concretos donde sea necesaria una decisin
judicial para resolver una controversia o litigio que se produzca por accin de una parte y defensa de la otra
respecto de la aplicacin prctica de la ley (doctrina de Fallos: 1:27; 95:51; 115:163; 242:353; 306:1125, entre
otros).

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De tal modo, aun cuando este Tribunal ha sealado reiteradamente que sus facultades jurisdiccionales no
alcanzan, como regla, al examen del procedimiento adoptado en la formacin y sancin de las leyes (Fallos:
256:556 y sus citas), el principio all enunciado cede en el caso de demostrarse la falta de concurrencia de los
requisitos mnimos e indispensables que condicionan la creacin de una ley; y ello ocurrira si, en los trminos
del art. 72 de la Constitucin Nacional (texto 1853-1860), el Poder Ejecutivo hubiera carecido de la facultad de
promulgar parcialmente la ley 23.982. En situaciones similares, la Corte, sin abrir juicio de un modo general
sobre el rgimen de promulgacin de las leyes, entr a conocer cuestiones anlogas a las del "sub judice", a fin
de determinar si el proyecto sancionado por el Congreso Nacional constitua o no un todo inescindible, de
manera que las normas observadas no hubieran podido separarse del texto total sin detrimento de ste (doctrina
de Fallos: 256:556).
Y en la perspectiva de los recordados principios el Tribunal considera, con relacin a la ley 23.982, que el
veto y la promulgacin del texto no observado segn lo establecido por el decreto 1652/91, han dejado
inalterado el objeto central de la ley, consistente en la consolidacin en el Estado Nacional de las obligaciones
vencidas o de causa o ttulo anterior al 1 de abril de 1991 que consistan en el pago de sumas de dinero.
En efecto, si bien es cierto que las disposiciones que componen un cuerpo legal se encuentran
necesariamente vinculadas entre s, puede afirmarse que el texto promulgado por el Poder Ejecutivo ha
preservado todo el sistema de restricciones que en origen concibi el Congreso Nacional para conjurar un
suceso que, tal como surge del debate parlamentario, fue calificado de "quiebra" o "concordato" del Estado
(confr. Diario de Sesiones, Cmara de Senadores, reunin 21, p. 2039 y sigtes.; Cmara de Diputados, p. 2127 y
sigtes.). No se advierte que se haya quebrado la unidad temtica ni la estructura de la norma, aspecto sobre el
cual la expropiada no efectu en autos consideracin vlida, ya que -en esencia- slo sostuvo que la inclusin de
las expropiaciones en el rgimen de consolidacin altera la intencin del Poder Legislativo de que el sistema sea
"un conjunto armnico coherente con la Constitucin Nacional" (fs.1218 vta./1219 vta.; fs.1364 vta./1365 y
1408/1408 vta).
Ese razonamiento se presenta harto insuficiente, porque el agravio que poda derivar de la promulgacin
parcial se relacionaba, precisamente, con las disposiciones promulgadas y no con las vetadas (doctr. de Fallos:
189:156). Es evidente que tan delicada cuestin exiga un enfoque adecuado del tema, que se impona con
especial rigor a quien -en virtud de la promulgacin impugnada- advirti que su crdito haba sido alcanzado por
el rgimen de consolidacin.
10. Que, sentado lo expuesto -que resulta de un estricto cotejo entre el texto sancionado por el Congreso de
la Nacin y el que promulg el Poder Ejecutivo- avala esa conclusin otro examen del tema, efectuado desde
una diversa ptica. En efecto, esta Corte ha establecido que declarado el estado de emergencia, su prolongacin
representa, en s misma, el mayor atentado contra la seguridad jurdica (Fallos: 243:467 considerandos 14 y 19).
Y es que, en indagaciones como la presente, -de la que podra resultar la inexistencia misma de una ley cuyo
objetivo fue proveer un remedio a la crisis atendida por el cuerpo legislativo- la Constitucin Nacional debe ser
interpretada de modo tal que no trabe el eficaz y justo desempeo de los poderes atribuidos a los rganos del
Estado al efecto del cumplimiento de sus fines del modo ms beneficioso para la comunidad en su conjunto.
Ello tambin es exigido por la dinmica de la realidad, reacia a ser captada mediante actitudes paralizantes.
"La verdadera sancin de las leyes -deca Alberdi- reside en su duracin. Remediemos sus defectos no por la
abrogacin, sino por la interpretacin" (Bases para la organizacin poltica y econmica de la Confederacin
Argentina, t. 1, p. 197, Madrid 1913). Se trata de una concepcin, por otra parte, recogida en seeros
precedentes de esta Corte. As en el caso "Kot" (Fallos 241:291) el Tribunal sostuvo que "Las leyes no pueden
ser interpretadas slo histricamente, sin consideracin a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad,
porque toda ley, por naturaleza, tiene una visin de futuro, est predestinada a recoger y regir hechos posteriores
a su sancin: "Las leyes disponen para lo futuro, dice el art. 3 del Cdigo Civil, con un significado trascendente
que no se agota, por cierto, en la consecuencia particular que el precepto extrae a continuacin. Con mayor
fundamento, la Constitucin, que es la Ley de las Leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurdico
positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar todas las relaciones jurdicas nacidas en circunstancias

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sociales diferentes a las que existan en tiempos de su sancin. Este avance de los principios constitucionales,
que es de natural desarrollo y no de contradiccin, es la obra genuina de los intrpretes, en particular de los
jueces, quienes deben consagrar la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para que fue dictada la
Constitucin".
De ah que con relacin a la ley 23.982, el Tribunal haya aplicado reiteradamente el contenido promulgado
por el Poder Ejecutivo Nacional -si bien en materias de naturaleza diversa a la del "sub lite"- en numerosas
causas sometidas a su conocimiento (causas I.78 XXIV "Iachemet, Mara Luisa c. Armada Argentina s/pensin
-ley 23.226-", sentencia del 29 de abril de 1993 -La Ley, 1993-D, 118, con nota de Marcelo G. Carattini, DT,
1993-A, 820, IMP, 1993-B, 2231, resea-; F.216 y F.451 XXIII "Fernndez, Encarnacin Pilar c. Secretara de
Seguridad Social" sentencia del 4 de mayo de 1993 -DT, 1993-A, 825, DJ, 1993-2-371-; K.6 y K.7 XXIII
"Kestner S.A.C.I.F.I.A. s/concurso mercantil liquidatorio s/incidente" sentencia del 24 de mayo de 1993 -La
Ley, 1994-C, 249, DJ, 1994-2-467, IMP, 1995-B, 820, resea-; P.419 XXIV "Parrilla, Francisco c. Ministerio de
Salud y Accin Social s/amparo por mora", sentencia del 10 de agosto de 1993 -La Ley, 1993-E, 394, DJ, 19941-230, DT, 1993-B, 1623-, entre otras).
11. Que, por otra parte, el genrico y escueto fundamento de la inaplicabilidad "de lo dispuesto en el art. 1
del dec. 1652/91, por contrariar el principio de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitucin Nacional"
(fs.1377), prescinde de la advertencia, tanta veces reiterada por el Tribunal, de que tal declaracin slo se
justifica como "ltima ratio". Ese control de constitucionalidad debi asumirse como un ejercicio hermenutico
complejo, que no se agotaba con la mera subsuncin lgica de la norma en el marco general que establece la ley
fundamental.
12. Que, en efecto, la presente causa de expropiacin fue encuadrada en las disposiciones de la ley 13.264,
predecesora inmediata de la actual que rige la materia, 21.499.
Segn el rgimen instituido por aqulla, con el depsito judicial del importe de la valuacin para el pago de
la contribucin territorial -que poda acrecentarse en un 30%- la expropiante obtena la inmediata posesin del
inmueble (art. 18, ley 13.264). Las constancias de la causa indican que ese fue el procedimiento seguido en
autos, toda vez que la actora -tras manifestar que no poda determinarse el valor de las tierras y mejoras que
pudieran existir en el inmueble- ofreci y consign en pago su valor fiscal, al que adicion el porcentaje
sealado. Ese pago fue calificado de "parcial" por la misma expropiante, quien -adems- asegur que se avena
"a abonar el monto que en definitiva determine el Tribunal de Tasacin". Ello fue suficiente para que se
ordenara que el Estado Nacional obtuviera la inmediata posesin del inmueble (fs.60/64 y 67).
Cabe agregar a ello que el Tribunal de Tasaciones emiti su dictamen en el mes de julio de 1984, es decir,
transcurridos ms de siete aos desde el momento en que se hizo efectivo el desapoderamiento (fs.63, 113/114 y
723/746). Asimismo, aquella voluntad expresada por la expropiante -de aceptar y abonar el importe que fijara el
mencionado tribunal- no se cumpli en la especie, toda vez que, emitido el dictamen, el Estado Nacional se
limit a aceptar la estimacin (fs.820). Y el importe fijado en consecuencia an no ha sido pagado en autos, pese
a que el Estado Nacional obtuvo la efectiva posesin del bien el da 27 de septiembre de 1977 (fs.113/114). Por
ltimo, la sentencia que recay sobre el fondo del asunto dispuso que la reparacin debida por el Estado
Nacional deba ser satisfecha en el plazo de veinte das, bajo apercibimiento de ejecucin (fs.874/84, 958/68 y
971).
Tales circunstancias deben ser consideradas en forma conjunta con la situacin de emergencia que gener -a
la poca en que se deba satisfacer el crdito a favor de la demandada- la sancin de la ley 23.982. Ello significa
que corresponde asumir un tema que no es novedoso, como es la confrontacin de las leyes de emergencia con
la Constitucin Nacional, que en el caso, asegura que la expropiacin debe ser "previamente indemnizada".
13. Que la licitud de dicha legislacin ha sido considerada por el Tribunal a partir del caso "Ercolano c.
Lanteri", sentencia del 22 de abril de 1922 (Fallos: 136:161) con sustento en una doctrina que conserva su plena
vigencia. As, en igual sentido y ms recientemente, se pueden citar los pronunciamientos de las causas P.137.
XXIII. "Peralta, Luis Arcenio y otro c. Estado Nacional" (La Ley, 1990-D, 131, DJ, 1990-2-411) y V. 61.XX.
"Videla Cuello, Marcelo c. La Rioja, Provincia de", ambos del 27 de diciembre de 1990 (La Ley, 1991-D, 518,

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DJ, 1991-2-810), y sus numerosas citas, a cuyos argumentos y conclusiones -que constituyen parte integrante,
en lo pertinente, de esta decisin judicial- corresponde remitir para evitar repeticiones innecesarias. Hllase en
juego, pues, una tradicin hondamente arraigada y revestida de la autoridad institucional que es inherente a la
jurisprudencia de esta Corte y que constituye un importante factor de seguridad y previsibilidad jurdicas
(Fallos: 183:409).
14. Que el derecho positivo argentino es particularmente explcito en lo que concierne a la suspensin de los
derechos personales como recurso propio del poder de polica. Los pronunciamientos que as lo declaran
integran una lnea jurisprudencial extensa y uniforme. Ya en el caso "Avico c. De la Pesa" (Fallos: 172:21, del 7
de diciembre de 1934) se resolvi que la prrroga de las obligaciones con garanta hipotecaria y de los intereses
convenidos era un remedio legtimo, proporcionado al fin pblico perseguido, consistente en evitar los efectos
lesivos que habran sobrevenido si se hubiera ejecutado la inmensa cantidad de "crditos hipotecarios que se
hallaban en mora" (Fallos: 172:21 y 77).
15. Que una reflexin similar, por su esencia jurdica, se puede hacer respecto de las restricciones previstas
en la normativa cuestionada en autos, bien que ante una situacin de hecho de mayor gravedad pues el problema
no se cie a un sector de la comunidad sino que abraza a sta en su globalidad. En efecto, si bien el importe de
la deuda interna global del Estado no ha podido ser precisado con exactitud, el Ministro de Economa ha dicho
que alcanzaba a $100.000.000.000 (confr. Diario de Sesiones, Cmara de Senadores, reunin 21, p. 2039 y
sigtes.; Cmara de Diputados, p. 2127 y sigtes.). Estimaciones de esta naturaleza sustentaron aquellas
calificaciones de "quiebra" y "concordato", mucho ms frente a un presupuesto general de la Nacin que para el
ao 1991 ascenda a $14.902.000.000 (confr. Diario de Sesiones, Cmara de Senadores, loc. cit.). En este trance,
es deber del Tribunal formular con especial prudencia el control de constitucionalidad pues "las ms justas
aspiraciones, las ms perfectas instituciones no suplen la naturaleza de las cosas" ("Peralta", fallo cit.,
considerando 35, 3er. prrafo).
16. Que el fundamento jurdico que sustenta soluciones normativas de esta ndole es la que se puede leer en
la sentencia, de especial atinencia con el "sub lite" como despus se ver, del caso "Hctor DAste" (Fallos:
269:416): "...la jurisprudencia de esta Corte ha admitido, en situaciones de emergencia, la constitucionalidad de
las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos libremente ajustados por las partes,
como los efectos de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras, a fin de proteger
el inters pblico, en presencia de desastres o graves perturbaciones..." (considerando 5, y sus citas de Fallos:
172:21; 238:76; 243:467).
17. Que se degrada la sustancia de una decisin judicial cuando lisa y llanamente se la desconoce, anula o se
la deja sin efecto (Fallos: 199:466; 200:411; 201:159, 414; 204:199). La distincin entre la sustancia de un acto
jurdico y sus efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislacin de emergencia, admitindose
la constitucionalidad de la que restringe temporalmente el momento de ejecucin del contrato o la sentencia
"manteniendo inclume y en su integridad la sustancia de los mismos, as como la de los derechos y
obligaciones que crea o declaran".
A esa doctrina, por cierto, no ha sido ajena la materia de la presente causa. As, con relacin a la ley 12.830,
que permita al Poder Ejecutivo tomar posesin de las mercaderas expropiadas -declaradas previamente de
utilidad pblica- sin otra formalidad que la de consignar judicialmente el precio de costo ms una indemnizacin
que no poda exceder del precio mximo que fijaba el poder administrador, esta Corte estableci que "si bien la
ley 12.830 es una ley de emergencia, fundada en el poder de polica del Estado, ello no significa que la
propiedad no est garantizada en los supuestos expropiatorios por los principios fundamentales que la tutelan
(Constitucin Nacional, art. 17) y exigen para la privacin de la misma una justa indemnizacin. La emergencia
est sujeta en un estado de derecho a los mismos principios que amparan la propiedad en pocas normales"
(Fallos: 237:38, 427, 620; 238:15, 239:180, 241:127; 244:499).
18. Que, por otra parte, esta Corte ha establecido, en la causa registrada en Fallos: 268:112, relacionada con
el sistema de la ley 13.512, que el Estado ejerce al expropiar un poder jurdico que le reconoce la Constitucin,
pero el ejercicio de ese poder, autorizado por causa de utilidad pblica, supone el sacrificio de un derecho que

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tambin tiene carcter constitucional y que obliga a indemnizar debidamente al expropiado. Que no es
constitucional ni legal una indemnizacin que no sea justa (Constitucin Nacional, art. 17; Cdigo Civil, art.
2511). Y la indemnizacin es justa cuando restituye al propietario el mismo valor econmico de que se lo priva.
Que indemnizar es, en suma, eximir de todo dao y perjuicio mediante un cabal resarcimiento. Y ese cabal
resarcimiento no se logra si el dao o perjuicio subsisten en alguna medida. Por eso tiene dicho esta Corte que la
indemnizacin debe ser integral; el valor objetivo del bien no debe sufrir disminucin ni desmedro alguno, ni
debe el propietario experimentar lesin en su patrimonio que no sea objeto de oportuna y cumplida reparacin.
Que esto es as porque la expropiacin, tal como est legislada en nuestra Constitucin, es un instituto
concebido para conciliar los intereses pblicos con los privados. Y la conciliacin no existe si stos sacrifican
sustancialmente aqullos y si no se compensa al propietario la privacin de su bien, ofrecindole el equivalente
econmico que permita, de ser posible, adquirir otro similar al que pierde en virtud del desapoderamiento..."
(Fallos: 268:238, 325, 489, 510, 269:27; 271:198).
19. Que, en este orden de ideas, debe descartarse cualquier objecin constitucional con sustento en que las
disposiciones de la ley 23.982 priva a los particulares de los beneficios declarados por sentencia firme, pues
dicha norma se limita a restringir temporalmente la percepcin ntegra de los montos adeudados. Es innegable
que se afectan los derechos de la expropiada, pero no puede olvidarse que en tiempos de graves trastornos
econmico-sociales, el mayor peligro que cierne sobre la seguridad jurdica no es el comparativamente pequeo
que deriva de una transitoria postergacin de las ms estrictas formas legales, sino el que sobrevendra si se los
mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellos, que han sido fecundos en pocas de normalidad y sosiego,
suelen adolecer de pattica ineficiencia frente a la crisis. En un estado de emergencia, su prolongacin
representa, en s misma, el mayor atentado contra la seguridad jurdica (Fallos: 243:467, considerandos 3 y 4).
20. Que a ello se suma que la ley 23.982 otorga dos opciones a los acreedores del estado: el pago en efectivo
o la suscripcin de bonos de consolidacin. Si se opta por el cobro en efectivo, el Congreso de la Nacin deber
asignar anualmente recursos para atender al pasivo consolidado, en el orden de prelacin que se dispone en el
art. 7. Los saldos indemnizatorios que hubieran sido controvertidos por expropiaciones por causa de utilidad
pblica o por la desposesin ilegtima de bienes a la fecha de la sancin de la ley debern abonarse en el cuarto
lugar de ese orden (art. 7, ap. d). Si se opta, en cambio, por la suscripcin de los bonos de consolidacin, stos
podrn ser aplicados a la par, sin restricciones, al pago de sus obligaciones vencidas o futuras con el Estado
Nacional o las personas jurdicas alcanzadas por la ley; podrn ser rescatados anticipadamente por el Poder
Ejecutivo manteniendo las prioridades del art. 7, o podrn venderse segn cotizacin de mercado.
En consecuencia, en cualquiera de las dos opciones se van realizando pagos parciales y, en el caso de
urgente necesidad, existe la posibilidad de enajenar los bonos. De tal modo, no es exacta la afirmacin segn la
cual el importe debido ser cobrado slo despus de diecisis aos, puesto que ese plazo constituye el tiempo
mximo, ms all del cual no podr aplazarse el pago por parte del Estado.
21. Que, en el caso concreto a decidir, esta Corte considera que la norma de aplicacin en la especie -que es
el texto promulgado por el Poder Ejecutivo- no altera la sustancia del derecho a la previa indemnizacin que el
art. 17 de la Constitucin Nacional reconoce a la expropiada, de modo tal que el estado de emergencia que
justific la sancin de la ley 23.982 no puede ceder ante la situacin planteada en autos.
En efecto, no pasa inadvertida para el Tribunal la desventaja que importa para la demandada el aplazamiento
que establece la ley 23.982 para el cobro de su crdito. Al prolongadsimo espacio temporal que demand
determinar lo que hubo de entenderse como "justa indemnizacin" se le agrega ahora ese diferimiento, que
dilata an ms su pago.
De igual modo, no se desconocen las diferencias esenciales entre el diseo de la ley actual de la materia y la
que se aplic en autos. En efecto, la ley 21.499 -en lo que aqu interesa establece que "el expropiante deber
consignar ante el juez respectivo el importe de la valuacin que al efecto hubiere practicado el Tribunal de
Tasaciones de la Nacin. Efectuada dicha consignacin, el juez le otorgar la posesin del bien" (art. 22, ley
21.299). Y, segn se seal en el considerando 12), vigente la ley 13.512, que rigi el caso de autos, le bast a la
expropiante depositar slo el importe de la valuacin fiscal y un 30% de l para obtener la posesin del

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inmueble.
Por ltimo, tampoco se pasan por alto las motivaciones dadas por el Poder Ejecutivo al formular las
observaciones al proyecto de la ley 23.982, en su art. 1): "la exigencia constitucional respecto al tratamiento
que les corresponde a las indemnizaciones previas que impone el art. 17 de la Constitucin Nacional como
requisito al desapoderamiento, se cumple sobradamente si el monto indemnizatorio surgido de la tasacin oficial
se paga antes de la desposesin, remitiendo el pago del saldo indemnizatorio que se hubiese reconocido, o se
reconociere judicialmente, al sistema general del proyecto de ley, ya que en tal supuesto tendra similar
naturaleza jurdica que cualquier otro crdito declarado tal por una sentencia pasada en autoridad de cosa
juzgada, atento al concepto de propiedad acuado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin" (dec.
1652/91).
22. Que las circunstancias reseadas precedentemente imponen que se adopte una solucin que contemple
las particularidades -acaso singulares- que presenta la causa en examen. Empero, por otra parte, es necesario
considerar que del modo que fue resuelta la cuestin por los jueces de la causa, la expropiada obtendra una
preeminencia innegable al cobrar el total de lo adeudado, al propio tiempo que los dems acreedores del Estado
por causa de expropiaciones, veran postergado el cobro del "saldo indemnizatorio" concebido en las
motivaciones del Poder Ejecutivo, transcriptas en el considerando anterior. En definitiva, mientras se encuentra
pendiente el debate sobre la situacin de las expropiaciones alcanzadas por el veto del Poder Ejecutivo, la
demandada vera satisfecho su crdito "in totum", lo que generara una inadmisible desigualdad de trato, que de
modo alguno puede aceptar el Tribunal. Con acierto ha sealado Joaqun V. Gonzlez en su clebre Manual de la
Constitucin Argentina "... la verdadera igualdad consiste en aplicar, en los casos ocurrentes, la ley segn las
diferencias que los constituyen y caracterizan. Cualquiera otra inteligencia o acepcin de este derecho, es
contraria a su propia naturaleza y al inters social" (ver, en este sentido, N 107).
Tal discriminacin, por otra parte, confronta abiertamente con todo un sistema -como el implementado por la
ley 23.982- que ha procurado encontrar un remedio a la crisis descripta mediante un criterio especfico de
distribucin de los recursos disponibles.
De ah que esta Corte considere justo y equitativo -en virtud de su deber de juzgar an ante el silencio,
oscuridad o insuficiencia de la ley (art. 15, Cdigo Civil) y de tutelar el inters pblico- que, en este caso
concreto, se consolide exclusivamente la diferencia existente entre la suma que en definitiva se estableci como
indemnizacin y la estimacin que efectu oportunamente el Tribunal de Tasaciones (fs.723/746, 874/884,
958/968 y 971). Esta decisin resulta de una prudente coordinacin que impone conciliar, a la luz de todo lo
expuesto precedentemente, el inters privado con el pblico y los derechos individuales con los de la sociedad
en su conjunto, proporcionando debida y necesaria proteccin al inters general.
Por ello, y odo el procurador general, se revoca el pronunciamiento recurrido con el alcance que resulta de
la presente, sin perjuicio de la eventual aplicacin de la ley 24.283, cuestin que deber ser sometida a los
jueces de la causa. Sin costas, en atencin a las particularidades del caso, de las que deriv una cuestin jurdica
novedosa (art. 68, segunda parte del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). - Carlos S. Fayt.

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