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CHAPITRE 2.

LA SOCIOLOGIE DE L'ACTION PUBLIQUE



A. Levque

in Marc Jacquemain et Bruno Frre , pistmologie de la sociologie

De Boeck Suprieur | Ouvertures sociologiques

2008
pages 53 67

Article disponible en ligne l'adresse:
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http://www.cairn.info/epistemologie-de-la-sociologie---page-53.htm
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Pour citer cet article :
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Levque A., Chapitre 2. La sociologie de l'action publique, in Marc Jacquemain et Bruno Frre , pistmologie de la
sociologie
De Boeck Suprieur Ouvertures sociologiques, 2008 p. 53-67.
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Chapitre 2
La sociologie de laction publique
A. Levque, Matre de confrence, ULg
2.1 Lanalyse des politiques publiques : mergence
Quest-ce quune politique publique ? Quel courant thorique se cache der-
rire lanalyse des politiques publiques ? Comment tudier laction des autori-
ts publiques ? Pourquoi parle-t-on davantage daction publique aujourdhui ?
Notre contribution va tenter de rpondre ces questions par une introduction
la sociologie de laction publique.
Lanalyse des politiques publiques se heurte la difcult pose par le carac-
tre polysmique du terme politique . Il recouvre la fois la sphre politique
dans son opposition la socit civile (Polity), lactivit politique et sa com-
ptition (Politics) et le processus de mise en place de programmes daction
publique (Policies). tudier laction publique revient classiquement se situer
dans la troisime acception du terme. Notons toutefois que cette trichotomie
se voit aujourdhui nuance et remise en question (Bezes P., 2006 ; Dreyfus F.,
Eymeri J.-M., 2006). Ainsi, notamment, la Nouvelle Gestion Publique (NGP)
propose de redessiner la relation politico-administrative en se fondant sur la
diffrenciation entre conception et excution des politiques publiques et de
revoir le positionnement des hauts fonctionnaires vis--vis du pouvoir poli-
tique (de Visscher C., 2004 ; 205-224). De mme, selon Faure, Pollet et
Warin, tudier les politiques publiques an dapprcier larticulation entre
policy et politics est non seulement un exercice valable en soi, mais indispen-
sable la science politique en tant que discipline (1995 : 120). Lapproche
par les instruments de Lascoumes et Le Gals constitue aussi un mode de
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raisonnement qui permet de dpasser la coupure, parfois ftichise, entre
politics et policies (2004 : 12).
Divers auteurs donnent leur dnition dune politique publique. Parmi les
plus classiques, Mny et Thoenig considrent qu une politique publique est
le produit de lactivit dune autorit investie de puissance publique et de lgi-
timit gouvernementale (Meny Y., Thoenig J.-C., 1989 : 129). Pour Muller
(2000 : 25), il y a politique publique lorsquune autorit politique locale ou
nationale, tente, au moyen dun programme daction coordonn, de modier
lenvironnement culturel, social ou conomique dacteurs sociaux saisis en
gnral dans une logique sectorielle .
Cinq caractristiques sont gnralement attribues une politique publique
(Mny Y., Thoenig J.-C., 1989). Premirement, lactivit publique sidentie
sous la forme dune substance, dun contenu, dun ensemble de mesures
concrtes. Deuximement, une politique publique ne se rduit pas un acte
isol mais sintgre un cadre plus gnral, un programme. Troisimement,
lactivit publique consiste en lexpression de nalits et de prfrences. Elle
adopte une orientation normative. Quatrimement, lacteur gouvernemen-
tal possde une lgitimit, lautorit lgale simposant la collectivit comme
un facteur de coercition. Enn, une politique publique se dnit par son
ressort social, par les ressortissants dont la situation, les intrts et les com-
portements se voient affects par laction publique.
Duran (1990 : 240) nous propose une dnition plus labore dune politique
publique comme produit dun processus social, se droulant dans un temps
donn, lintrieur dun cadre dlimitant le type et le niveau des ressour-
ces disponibles travers des schmas interprtatifs et des choix de valeurs
qui dnissent la nature des problmes publics poss et les orientations de
laction .
Ces dnitions, fonctionnelles aujourdhui, couronnent provisoirement lvo-
lution pistmologique dun courant en mutation perptuelle. Son champ
dinvestigation lorigine tait dailleurs bien diffrent du contexte actuel.
Lanalyse des politiques publiques prend en effet ses sources dans le contexte
amricain des annes 1930. Apparat alors le terme de Policy marquant un
tournant dans la manire de voir la politique. Elle serait davantage caract-
rise par ses modes dintervention et son efcacit pratique. Ce concept,
introduit par Lasswell (1930), est contemporain dun mode de gouvernement
associ lide de programme daction renvoyant aux activits mettre en
place pour atteindre les objectifs dune politique. Lide de Lasswell se veut
une politique prventive. Il ne sagit donc pas de dcouvrir ce que les gens
veulent, mais ce dont ils ont besoin, car ils sont mauvais juges de leur propre
intrt (Duran P., 2004). Il sagit donc bien dune remise en cause de la dmo-
cratie. Celle-ci devrait se voir amliore grce une connaissance produite
par les Policy Sciences guides par une orientation fondamentalement pra-
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tique (Lasswell H.D., Lerner D., 1951). Ce courant intellectuel sinscrit dans
un contexte de crise conomique aux tats-Unis. Face celle-ci et lenga-
gement amricain dans la Seconde Guerre mondiale, le combat de Roosevelt
entrane une prsence accrue de ltat dans le pilotage de lconomie et des
grandes rgulations sociales. la n des annes 1960, les dsillusions de
la croissance induisent son impossibilit rsoudre tous les problmes co-
nomiques et sociaux. Ainsi, un certain nombre dchecs seraient davantage
imputables lintervention des autorits publiques. La majeure partie des
tudes consacres cette priode aboutissait des conclusions trs pessimis-
tes sur la capacit des gouvernements mettre en uvre effectivement leurs
programmes (Duran P., 2004 : 236). Les politiques chouaient souvent du
fait de consquences imprvues en pervertissant la vocation de dpart ou
parce quelles reposaient sur de fausses prmisses. Les dcideurs politiques
sont-ils capables de grer les affaires publiques de manire efcace et ef-
ciente ? Le besoin dvaluer les programmes mis en place devient donc criant
et favorise le retour des sciences sociales sur la scne politique. Au tour-
nant des annes 1960 et 1970 merge alors lide d analyse des politiques
publiques (Lowi T., 1964 ; Jones C.O., 1970). Cette approche des public
policies se veut davantage tourne vers laide pragmatique laction et moins
centre sur le monde des administrations que la policy science (Gaudin J.-P.,
2004).
Ces interrogations amricaines imprgneront lEurope des annes de crois-
sance daprs-guerre (Gaudin J.-P., 2004). Les annes 1970 verront sy dve-
lopper un intrt pour lanalyse des politiques publiques. Toutefois, de ce ct
de lAtlantique, la proccupation centrale, terreau de ce courant danalyse,
sera la crise des tats-Providence, liant lexistence de problmes publics la
capacit daction de ltat. Lattention se porte alors davantage sur laction
de ltat que sur la dmocratie. Il sagit, selon la formule de Dye (1972) de
savoir ce que les gouvernements font, pourquoi ils le font et quelle diffrence
a fait .
Plus quune discipline part entire, lanalyse des politiques publiques consti-
tue davantage un champ de recherche au croisement de diverses disciplines :
la sociologie, la science politique, le droit, la science administrative ou lco-
nomie. Elle trouve son origine intellectuelle au sein de trois grands courants
de pense : les tudes sur la bureaucratie, la thorie des organisations et le
management public (Muller P., 2000).
Les questions relatives la bureaucratie mergent notamment face aux trans-
formations des socits occidentales engendres par la Rvolution industrielle.
Les socits industrielles peuvent-elles se passer dun tat ? La rponse est
ngative selon Max Weber. Il considre que la bureaucratisation est un ph-
nomne essentiel pour comprendre les socits modernes (Habermas J.,
1987 : 336). La bureaucratie est une forme sociale fonde sur lorganisa-
tion rationnelle des moyens en fonction des ns (Weber M., 1971 : 226).
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La performance administrative passe alors par une certaine volont dlimi-
ner lincertitude lie au comportement humain, le propre de la bureaucratie
tant dagencer les diffrentes tches indpendamment des agents chargs
de les excuter. Toutefois, la bureaucratie comme vecteur de rationalisation
du monde porte en elle le germe de la ngation de son efcacit. Ainsi, la
thorie des organisations permet de rpondre aux problmes soulevs par les
dysfonctionnements de ce type doutil impersonnel et routinis.
Cette sociologie des organisations va poser la question des comportements
humains au sein de systmes complexes. Les concepts fondamentaux de
lcole stratgique se retrouveront au sein de lanalyse des politiques publi-
ques comme nous le verrons plus loin. Ainsi, les notions dacteur, de systme
organis, de pouvoir, de stratgie, de ressources, de contraintes, et denjeux
forment une base ct de laquelle le chercheur en sociologie politique ne
peut passer. Lacteur joue dans un systme complexe. Derrire la rgle for-
melle, des jeux informels se mettent en place. Des acteurs tentent ainsi dar-
river leurs ns en usant des ressources dont ils disposent, et ce au sein dun
systme dpassant la somme des actions de ses membres. Pour comprendre
les organisations, il sagit de mettre en vidence ces rgles informelles. Ainsi,
la complexit des socits modernes devient lobjet de ces questionnements
intellectuels. Le management public va lui aussi penser la complexit du
monde.
Selon Hussenot, le management public est un ensemble de mthodes ration-
nelles au service des dcideurs publics . Il sagit de la mise en uvre des
mthodes modernes de gestion dans le secteur public (1983 : 24). Le mana-
gement public est le langage de ltat dans une socit complexe (Muller P.,
2000 : 15). La logique managriale ferait suite la logique juridique de la
puissance publique et la logique de service public dominantes avant 1945.
Cette notion de complexit de la socit renvoie celle de systme que nous
retrouverons dans lanalyse des politiques publiques proprement dite dont
nous allons prsent dire quelques mots.
2.2 Un exemple danalyse : la grille de Jones
Lanalyse des politiques publiques (Duran P., 1999) consiste en un effort de
mise en perspective des choix politiques, des processus daction travers
lesquels ils sont conduits, des ralisations qui sensuivent et des consquences
qui en dcoulent. Divers modles prsentent lanalyse des politiques publiques
en phases, en grandes tapes. Le plus clbre reste sans doute la grille de
Jones. Notons quil sagit moins dun modle fort que dun outil permettant
de visualiser les diffrentes squences constitutives dune politique publique.
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Jones, dans son ouvrage classique, An Introduction to the Study of Public
Policy (1970), a labor une grille destine amliorer la visibilit et la com-
prhension de laction publique (Baudouin J., 1998). Cette approche squen-
tielle permet de suivre le dveloppement dune politique travers six phases :
la mise sur agenda, la production de solutions, la dcision, la mise en uvre,
lvaluation et la terminaison.
La premire squence consiste identier un problme. Nous sommes alors
au cur de la naissance dune politique publique. Elle advient lorsque les auto-
rits publiques peroivent un problme comme un enjeu ncessitant la mise
lagenda gouvernemental. Cette phase met en vidence le caractre slectif
et arbitraire de lintervention publique. Ainsi, certains problmes de socit
restent longtemps privs avant de se voir reconnus comme enjeux publics.
Le problme politique nexiste pas en soi, par nature, il sagit bien dune
construction sociale. Selon Padioleau (1982), il y a problme ds lors que
des acteurs sociaux peroivent des carts entre ce qui est, ce qui pourrait tre
ou ce qui devrait tre. Cette dcouverte dun problme saccompagne dune
procdure dtiquetage qui le qualie comme appartenant aux comptences
des autorits publiques. Cette problmatique de la perception et de la dni-
tion des problmes comme enjeux publics fait lobjet de nombreux travaux
de recherche (Blumer H., 1971 ; Spektor M., Kitsuse J., 1977 ; Guseld J.,
1981 ; Garraud P., 1990 ; Abel R., Felstiner W., Sarat A., 1991).
Baudouin (1998) distingue cinq modles de mise lagenda. Le modle de
la mobilisation, le plus classique, conjugue un travail symbolique et un tra-
vail militant. Ainsi, les reprsentations collectives changent et des groupes se
mobilisent pour interpeller les responsables politiques. Le modle de loffre
politique introduit les partis politiques sur la scne publique. Les priodes
lectorales restent souvent des moments privilgis de rednition des pro-
grammes daction. Le modle de la mdiatisation met laccent sur le rle
jou par les mdias dans la gense des politiques publiques. La tlvision,
la radio, la presse participent la construction sociale des vnements et
peuvent provoquer ou acclrer la mise lagenda. Le modle de lanticipa-
tion concerne la mobilisation du centre, la capacit dinitiative des autorits
publiques elles-mmes. Elles peroivent ainsi des problmes publics et appel-
lent leur traitement. Cest le volontarisme politique. Enn, le modle du
corporatisme silencieux renvoie au lobbying. Ici, une demande catgorielle
forte se voit relaye par une organisation puissante et reconnue exerant une
pression silencieuse, mais efcace, sur les instances publiques comptentes.
La deuxime squence de la grille de Jones consiste en la formulation de solu-
tions. Ltude des solutions concrtes sorganise laide des comptences et
savoir-faire de cercles techniques qui imaginent les scnarios, valuent les
contraintes, les performances et les cots ; de cercles juridiques apprciant
la lgalit des mesures envisages ainsi que de cercles politiques davantage
prsents pour anticiper lacceptabilit sociale du projet.
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La troisime squence correspond la prise de dcision. Elle illustre le
principe de la rationalit limite. Thoris par Simon en 1957, ce modle
rend compte du caractre ncessairement imparfait de la prise de dcision.
Linformation dont les protagonistes dune politique publique disposent
savre incomplte et fragmentaire. Chacun dentre eux ne peut revendiquer
une lucidit absolue sur les buts poursuivis et les moyens mis en uvre. De
plus, les prfrences de solutions sont vagues et volutives. Enn, les jeux
dacteurs au sein du systme daction produisant la dcision illustrent encore
la relativit de la rationalit des dcideurs. Ainsi, ils recherchent la satisfaction
plus que loptimisation dans le choix dune solution. Cette phase et celle de la
mise en uvre sont les plus intressantes et les plus tudies du point de vue
sociologique. Raison pour la quelle nous nous pencherons plus attentivement
sur elles loccasion des points 2.3 et 2.4. Avec la mise en uvre (qua-
trime phase), la dcision prise se voit excute. Des ressources sont alloues
aux metteurs en uvre (nancement, quipement technique, main-duvre,
etc.). Nous reviendrons plus loin sur cette squence primordiale de lanalyse
des politiques publiques.
Pour tre tout fait exhaustifs, retenons encore que la cinquime phase
consiste en lvaluation de la politique. Les rsultats correspondent-ils bien
aux objectifs xs ? Enn, la terminaison de la politique referme cette grille
de Jones. Cette n peut survenir suite lpuisement du problme grer ou
la ralisation administrative et nancire du programme. Toutefois, cette
n ne signie pas larrt de tout effet sur la socit ni la mort des organismes
chargs de la mise en uvre. Mais si lon prolonge lanalyse sociologique
cet instant, elle renoue le l avec la premire phase consistant identier un
nouveau problme. Ce pourquoi les phases de dcision et de mise en uvre
savrent tre bien plus riches analyser.
Cette approche squentielle prsente la fois des avantages et des inconv-
nients (Muller P., Surel Y., 1998). Le premier atout de cette grille consiste
proposer un cadre danalyse simple de laction publique introduisant un
minimum dordre dans la complexit des actions et des dcisions constitutives
dune politique publique. Son caractre gnral permet de rendre compte de
toute politique publique. Son deuxime avantage est dapporter une sociolo-
gisation du regard sur laction de ltat en insistant sur le jeu des acteurs dans
les diffrentes phases. Toutefois, cette grille prsente des limites importan-
tes. Laction publique y est prsente de faon trop linaire. Dans la prati-
que, toutes ces squences sentremlent. Parfois, certaines tapes nexistent
pas ou se retrouvent dans un ordre diffrent. Une autre critique, plus large,
concernant la posture thorique de lanalyse squentielle tourne autour de
lide de rsolution de problme. Ainsi, le processus de rsolution dun pro-
blme savre bien plus complexe que ne le laisse penser cette approche.
Faire une politique publique consiste davantage construire une nouvelle
reprsentation des problmes qui met en place les conditions socio-politiques
de leur traitement par la socit et structure ainsi laction de ltat.
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2.3 La dcision
Le moment de la dcision a toujours fascin les analystes de laction publique.
Lorsque lon analyse un processus de dcision, on ne peut sempcher en
effet davoir le sentiment que lon entre au cur de lactivit politique, que
lon va mettre jour les mcanismes les plus fondamentaux de laction de
ltat (Muller P., Surel Y., 1998 : 101). Lambition du chercheur consiste
reconstituer les logiques luvre dans le processus de dcision de faon
identier les variables qui permettent dexpliquer pourquoi et comment a t
effectu tel ou tel choix public. Deux dimensions sont prendre en compte
pour analyser cette phase particulire de laction publique. Tout dabord, la
dcision est indtermine. Elle est un processus dont le rsultat nest ni in-
vitable, ni intentionnel et le rsultat nal reste indtermin. Il correspond
rarement aux attentes des dcideurs a priori. Ainsi, la phase de la mise en
uvre constitue une tape cruciale pour lanalyse dune politique publique
comme nous le verrons plus loin. Ensuite, la dcision est un processus et
non un acte isol. Ainsi, il ne sagit pas de savoir qui a pris la dcision et
pourquoi, mais bien comment lanalyse des logiques luvre dans les mul-
tiples ux dcisionnels permet de reconstituer lenchanement aboutissant au
rsultat. La dcision en tant que telle se dcompose en diverses phases non
linaires. Selon Jones (1970), nous retrouvons deux tapes principales. La
formulation de solutions permet de faire un inventaire, limit comme nous
le savons, des rponses possibles une question politique. Lanalyse doit ici
tenir compte de tous les acteurs en prsence, les divers experts, le Parlement,
les partenaires sociaux par exemple et des divers dbats qui les animent.
Ensuite, la lgitimation recouvre les mcanismes rendant acceptables les
choix du Gouvernement. Ainsi, la dcision doit respecter lordre juridique
dune part et permettre une perception par les intresss qui soit favorable,
acceptable et juste, dautre part.
Allison complexie lanalyse et envisage la prise de dcision selon le modle
de lacteur rationnel (Zelikowv P., Allison G., 2000). Il dtermine ainsi les dif-
frents lments du choix rationnel comme suit : les objectifs, les options, les
consquences et le choix. Ce choix rationnel consiste en une maximisation
dutilit. Un acteur rationnel opte pour lalternative dont les consquences
sont les plus performantes pour remplir ses buts et ses objectifs.
De manire gnrale, de multiples contraintes psent sur les choix politiques.
Tout dabord, un ensemble contraignant de rgles formelles et informelles
limitent lespace de la dcision. Des procdures organisent les relations entre
le lgislatif et lexcutif (sessions parlementaires, initiatives en matire de
lgislation, etc.). Intervient aussi la question des comptences entre niveaux
de pouvoir, ltat fdral, les Rgions et Communauts par exemple. Ces
rgles concernent aussi lensemble des modes opratoires de la dcision tels
que le mode de fonctionnement des cabinets ou lorganisation du travail entre
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les diffrents ministres. Ce prcadrage de la dcision tend donc limiter
lautonomie du dcideur. Ensuite, toute dcision constitue un enjeu autour
duquel se confrontent des acteurs aux intrts varis. Chacun construit une
logique argumentative visant orienter les choix dans telle ou telle direc-
tion. Lanalyste se doit donc didentier tous les protagonistes participant
ce jeu de pouvoir et de cerner les diffrentes logiques daction lu-
vre (Lascoumes P., 1994). Toute dcision sapparente alors un compromis
obtenu suite des ngociations entre ces divers acteurs.
Lanalyse du processus dcisionnel regroupe deux dmarches. Tout dabord,
il sagit de faire la cartographie des diffrentes arnes au sein desquelles les
dbats concernant la politique tudie ont eu lieu. De plus, il faut procder
une sorte de dconstruction des stratgies des diffrents participants au jeu de
la dcision, de faon identier pour chaque acteur leurs intrts et les logi-
ques daction luvre permettant de comprendre les positions adoptes, les
arguments mobiliss, les alliances ventuelles, etc.
Ltude de la dcision politique renvoie principalement aujourdhui lap-
proche cognitive. Elle consiste prendre en compte les mcanismes glo-
baux de formation des systmes de sens qui dterminent la perception des
acteurs, articulant ainsi lapproche par les acteurs une approche par les
structures cognitives (Muller P., Surel Y., 1998 : 119). De la mme faon, le
no-institutionnalisme considre les diverses variables (institutions) encadrant
et dterminant les choix. Le processus dcisionnel apparat comme un pro-
cessus de construction progressive dune reprsentation du problme, des
solutions et de leurs consquences. Dans cette dmarche, le but de lanalyste
consiste comprendre comment, dans un contexte de contraintes dont on ne
connat pas les limites, des acteurs construisent et font accepter une matrice
dinterprtation du rel permettant de faire merger et de lgitimer un choix
public.
La notion de rfrentiel de Pierre Muller se voit galement associe cette
approche. Selon lui, laborer une politique publique revient construire
une reprsentation, une image de la ralit sur laquelle on veut intervenir
(2000 : 42). En rfrence cette image cognitive, les acteurs organisent leur
perception du systme et confrontent leurs solutions. Cet ensemble dimages
constitue le rfrentiel dune politique publique. Le processus de construc-
tion de ce rfrentiel se dcompose en trois oprations. La premire consiste
en un tri des informations en fonction dune grille de perception de la ralit.
Il sagit dune phase danalyse. La deuxime renvoie la construction dal-
gorithmes opratoires. Ici, on dnit les oprateurs qui permettront laction.
Ces algorithmes dnissent la dsirabilit et les modalits de cette action. La
troisime phase intgre ces algorithmes dans des valeurs leur donnant la force
et la dsirabilit ncessaires. La construction dun rfrentiel est avant tout un
processus culturel qui peut mettre en cause les valeurs des individus.
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Ltude de la dcision politique doit permettre de cerner les enjeux prsidant
aux choix poss dans le but de les mettre en relation avec les consquences
de la mise en uvre de la politique sur le terrain. Cette deuxime phase se
voit souvent considre comme secondaire face la prise de dcision. Le
fait est que, culturellement, le moment de la mise en uvre est sous-estim.
Car nous continuons vhiculer des reprsentations du rel qui minorent le
rle que peuvent occuper les metteurs en uvre (Mny Y., Thoenig J.-C.,
1989 : 234). Depuis 1989, les choses ont chang et les chercheurs accordent
davantage de crdit cette phase en aval du processus de dcision.
2.4 La mise en uvre
Selon ces auteurs, une rgle dor pour analyser une politique publique consiste
la considrer comme un systme daction publique. Lautorit gouverne-
mentale joue avec un tas dautres acteurs, dont les organismes chargs de la
mise en uvre, les ressortissants, les groupes dintrt, inuenant la ralisa-
tion du programme. Ces relations dinterdpendance structurent un vritable
systme que lanalyste doit identier et dont il va suivre le cheminement. Il
se rvle important danalyser la fois lactivit de ces diffrents protagonis-
tes, la substance de la politique et son processus, complment indissociable.
Processus et contenu constituent les deux faces dune mme ralit. Cette
approche systmique se veut plus fructueuse que lapproche traditionnelle
tatocentrique du jeu politique (Thoenig J.-C., 1998). Ainsi, les autorits
publiques auraient le monopole du traitement des problmes publics au sein
dune socit. Ltat serait seul au centre siger. Cette approche dite top
down (Hjern B. et Porter J., 1980) se voit remplace ds les annes 1970
dailleurs par une approche bottom up. Cette logique systmique identie les
acteurs et leur mode dintervention. Elle numre les processus de ngocia-
tion et de compromis. Elle dtecte les effets de rtroaction du processus de
mise en uvre sur le contenu de la politique. Elle habilite cette phase de mise
en uvre comme une activit constituante du systme politique. Cette phase
se prsente comme une scne plus ou moins autonome o se mobilisent
des rationalits politiques et se formulent des choix secondaires certes, mais
qui donnent chair et contenu aux choix et peuvent transformer les dcisions
formelles prises en amont. Le contenu dune politique publique est autant
conditionn par son excution que par la dcision (Bardach E., 1977, cit
par Thoenig J.-C., 1998).
La mise en uvre se dvoile comme une scne sur laquelle interviennent des
acteurs qui ne restent ni neutres ni passifs. Le rle des metteurs en uvre
est dterminant. leur faon, ils sont aussi des entrepreneurs politiques. Le
contenu de la politique ne cesse dtre reformul, amend, transform. Ils
adoptent des stratgies telles la diversication des ressources, la dforma-
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tion des objectifs, la dissimulation aux contrles extrieurs, lusage de la loi,
pour jouer sur dautres politiques publiques. Ces problmes lis la mise en
uvre devraient pouvoir tre vits si les acteurs de la dcision formulaient
des directives daction non ambigus dont les acteurs seraient conscients et
les critres trs clairs. Ainsi, certaines politiques oprationnellement vagues
renforcent le rle des metteurs en uvre. La dcision se voit dcentralise
vers le niveau de lexcution sur le terrain.
Nous comprenons pourquoi cette phase se doit dtre analyse pour cerner le
fonctionnement dune politique publique. Mais comment procder lanalyse
de la mise en uvre ?
La mise en uvre dune politique publique se caractrise comme un ensem-
ble dactivits individuelles ou organisationnelles transformant des conduites
dans le cadre dun contexte prescriptif tabli par une autorit publique man-
date (Meny Y., Thoenig J.-C., 1989 : 249). Cette dnition met en exergue
deux lments : une orientation normative incluant du changement social et
un systme daction compos de plusieurs acteurs.
Mettre en uvre consiste appliquer un programme daction un problme,
une situation. Il sagit de lpreuve de vrit. Assujettis et metteurs en uvre
deviennent des lments cls dans le processus de changement social que
sous-tend une politique publique. Lanalyste se doit ainsi dexpliciter les prin-
cipaux postulats thoriques concernant ce changement, la base dune poli-
tique publique. Lanalyste relvera quatre paramtres essentiels : les objectifs
noncs ou viss (des critres, de quelle nature, sont-ils noncs quant aux
rsultats ?), lhorizon de temps couvert (des dlais sont-ils prvus, de manire
prcise ou vague, pour atteindre les rsultats ?), les assujettis concerns (sont-
ils incits, des hypothses sont-elles formules quant leur faon de sadapter
aux prescriptions ?) et les metteurs en uvre mobiliss (des attentes exis-
tent-elles quant leur mode dappropriation de la politique publique ?). Ces
derniers tablissent une mdiation entre le dcideur et lassujetti facilitant ou
rendant plus difcile la ralisation du programme.
Ces quatre lments matriss, il sagit pour lanalyste de rendre compte
du systme daction de la mise en uvre, structurant un champ daction
dans lequel de nombreux acteurs interviennent, de manire directe ou moins
concerne. Il va chercher confronter la thorie la pratique, le schma
prescriptif aux faits rels, observables sur le terrain. Nous pouvons ici retrou-
ver la distinction opre par Mayntz (1980) entre le processus de mise en
uvre et la structure de mise en uvre. Le processus dsigne la prescription,
la thorie, la manire dont le dcideur peroit et xe la mise en uvre. La
structure, quant elle, dsigne la ralit des phnomnes, la mise en uvre
concrte lpreuve du terrain. Des relations se tissent entre les diffrents
acteurs concerns. Ltude de la structure consiste en la mise en exergue du
systme daction. Lanalyse consiste donc confronter ces deux faces de la
mise en uvre, le processus et la structure, le prescriptif et leffectif.
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Pour tudier la mise en uvre, le recueil dinformations ncessite le recours
de nombreuses sources et techniques. Mny et Thoenig (1989 : 268) citent
notamment les discussions non structures avec des acteurs privilgis ; les
interviews structures ; le dpouillement des documents administratifs, de
la presse et les notes prises des acteurs eux-mmes ainsi que lobservation
participante ou distante. Ces auteurs conseillent de confronter dune part,
les donnes recueillies aux observations de terrain, chaud , mesure de
lavancement de la recherche et dautre part, concernant un mme sujet, les
informations en provenance de plusieurs sources pour dtecter les rationali-
ts en prsence.
La principale difcult tient au fait dtudier le processus pendant quil se
droule. Le temps passe et les acteurs rajustent leurs perspectives en fonc-
tion des rsultats. En suivant les vnements pas pas, lobservateur recueille
les donnes dans leur volution, mais risque aussi de se noyer dans les dtails
et doublier sa mission, expliquer pourquoi les choses se passent comme
elles se passent , ce que lacteur ne peut faire que trs partiellement et, dans
tous les cas, trop subjectivement (ibid. : 269).
Concrtement, voici les tapes de lanalyse. Elle se base sur la sociologie des
organisations et lanalyse stratgique. Nous retrouvons ainsi les diffrentes
notions propres ce courant sociologique. Tout dabord, il sagit de partir
dune situation qui pose problme. Ensuite, identier les acteurs concerns et
pertinents pour le traitement de ce problme. Tout acteur nest pas pertinent
et il se peut que certains dentre eux nous chappent alors quils jouent un
rle important, mais plus discret dans le systme daction. Troisimement,
spcier la nature des relations liant les acteurs entre eux. Il sagit donc ici
dtablir un sociogramme en caractrisant chaque relation par des symboles
reprsentant le conit, lalliance ou lindiffrence. Quatrimement, caractri-
ser les enjeux de chaque acteur, ses objectifs latents par rapport ses intrts.
Cinquimement, reprer les ressources des acteurs, cest--dire les atouts et
les moyens de toutes sortes qui peuvent laider atteindre ses objectifs. Il
sagit aussi de cerner les contraintes, ce que lacteur affronte et qui pourrait
lempcher darriver ses ns. Les ressources et contraintes varient dans le
temps en fonction des incertitudes auxquelles lacteur est confront. Souvent
les contraintes des uns constituent les ressources des autres. Siximement,
reconstituer la rationalit du comportement de chaque acteur, la stratgie
quil adopte face la situation en fonction de ses enjeux, ses ressources et ses
contraintes. Et enn, dterminer le systme daction, le rseau dinterdpen-
dances entre ces acteurs.
Des carts signicatifs existent trs souvent entre les prescriptions dictes par
les dcideurs et la phase de mise en uvre concrte sur le terrain. Lanalyste
se doit de percevoir ces carts et surtout daccorder une attention toute
particulire aux consquences de cette mise en uvre. Lanalyse des poli-
tiques publiques dpasse ainsi lapproche de la sociologie des organisations
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(Duran P., 1999). Contrairement cette dernire, lanalyse des politiques
publiques met laccent sur deux lments de la mise en uvre : les outputs
(ralisations) et les outcomes (consquences, rsultats). Ainsi, laccent est mis
sur la porte politique de laction publique. Une organisation prive fonc-
tionne en terme de nalit interne, introvertie. Or, dans le domaine public, la
nalit est aussi externe, extravertie.
Lanalyse des organisations se centre sur trois lments : la cohrence (les
moyens sont-ils adapts aux objectifs atteindre ?), lefcience (les moyens
sont-ils utiliss au mieux dans les ralisations ?) et lefcacit (les ralisations
correspondent-elles aux objectifs de dpart ?). Quand on tudie une politi-
que publique, deux lments complmentaires entrent en ligne de compte.
Dune part, il sagit pour lanalyste de saisir les enjeux prcdant la dcision,
le choix des objectifs atteindre. Par exemple, construire une autoroute est
un objectif, lenjeu tant lamnagement du territoire. Dautre part, lanalyse
des politiques publiques prend en compte les consquences des ralisations
concrtes. Quels sont les effets de la ralisation des objectifs ? Ces cons-
quences sont ensuite mises en relation avec les enjeux de dpart. Ici intervient
la notion de lgitimit. Elle renvoie la capacit des autorits agir et
leur responsabilit quant aux consquences de cette action. Une organisation
publique, contrairement au secteur priv ne se lgitime pas seulement par la
qualit de ses ralisations, mais aussi par les consquences de celles-ci. Ainsi,
des ralisations tout fait respectables peuvent entraner des effets pervers,
ngatifs dont lautorit publique sera responsable et sur base desquels sa lgi-
timit sera mise en cause par les citoyens et les lecteurs. Ces dysfonctions
sont en fait des effets de systme (Thoenig J.-C., 1985).
Lanalyse des politiques publiques dpasse ainsi la logique de production
liant les objectifs aux ralisations. Elle introduit la logique des consquences
dj prsente en sociologie depuis longtemps. Les performances dun service
public se voient donc bases sur les consquences quil gnre. Ainsi, par
exemple, des programmes de qualication de jeunes peu qualis ont pour
consquences de proter aux mieux lotis dentre eux et de laisser les plus
concerns hors jeu. Cela renvoie au paradoxe des consquences. Ainsi, les
rsultats de laction ne correspondent que rarement aux intentions de dpart,
du fait, en particulier, dun enchanement peu prvisible des actes les uns sur
les autres, ainsi que de leurs consquences (Duran P., 1990 : 228). Pour
mieux comprendre le fonctionnement rel des systmes daction concrets sur
lesquels repose toute mise en uvre de politique publique, il parat ncessaire
de faire apparatre aussi clairement que possible ces enjeux qui structurent les
relations entre les diffrents acteurs concerns et conditionnent, un degr
ou un autre, leurs comportements (Garraud P., 1996 : 216).
Limportance des consquences dans lanalyse des politiques publiques ren-
voie au caractre primordial de ltude de la mise en uvre. Une politique
se construit dans la mise en uvre, mme si elle est dnie en amont par les
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dcideurs. Utile pour rfuter lhgmonie de lacte de dcision et le monopole
de la rgulation par le haut, ltude de la mise en uvre bloque la progression
de la connaissance scientique. Elle isole articiellement une facette du reste
du jeu politique (Thoenig J.-C., 1998 : 46-47). Le chercheur doit donc sin-
tresser ces deux tapes de la construction dune politique publique.
2.5 Des politiques publiques laction publique
Aujourdhui, de nombreux auteurs (Thoenig, Duran, Muller, Surel, Gaudin)
parlent daction publique et non plus de politiques publiques. Lanalyse des
politiques publiques a marqu les annes 1980, teintes dtatocentrisme
comme si les autorits politiques et administratives lgitimes occupaient une
place hgmonique, voire un monopole dans le traitement des problmes
publics dune socit. Ltat est au centre et sige lui seul. Selon Thoenig
(1998 : 44), cette vision classique des gouvernements sduit des disciplines
comme la science administrative, la science politique et le droit. La puis-
sance publique est leur problme, la socit forme son environnement .
Cette faon denvisager le politique se voit remise en cause puis abandonne
par de nombreux auteurs. Le recours au concept daction publique fournit
une alternative. Lapproche top down a donc laiss la place une logique
bottom up comme nous lavons vu plus haut. Cest ainsi autour dun systme
daction que les auteurs basent leurs analyses de laction publique. La socio-
logie de laction inuence alors ce champ. Lanalyse de laction publique est
une sociologie du travail des autorits publiques (Duran P., 2001 : 122),
une sociologie politique. Laction publique se dnit comme la construction
et la qualication des problmes collectifs par une socit, problmes quelle
dlgue ou non une ou plusieurs autorits publiques, en tout mais aussi en
partie, ainsi que comme llaboration de rponses, de contenus, de processus
pour les traiter (Thoenig J.-C., 1998 : 47). Ce concept renvoie la plura-
lit dacteurs prsents dans ces systmes daction. La puissance publique ne
construit pas seule les politiques. Des scnes daction multiples existent du
niveau local au niveau international.
Lvolution des formes de laction publique, dont le dveloppement de rseaux
constitue la manifestation la plus visible, tend se voir rsume sous le concept
de gouvernance. Pour Le Gals, on retrouve dans la gouvernance les ides
de conduite, de pilotage, de direction, mais sans le primat accord ltat
souverain. Poser la question de la gouvernance suggre de comprendre larti-
culation des diffrents types de rgulation sur un territoire, la fois en termes
dintgration politique et sociale et en termes de capacit daction. [] Poser
cette question revient rexaminer les interrelations entre socit civile, tat,
march et les recompositions entre ces diffrentes sphres dont les frontires
se brouillent (Le Gals P., 1998, cit par Muller P., Surel Y., 1998 : 95). La
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thmatique de la gouvernance dsigne trois problmes. Tout dabord, la den-
sit technique et la complexit de laction publique saccroissent. Les choix
publics ncessitent la prise en compte de donnes scientiques, techniques,
conomiques, sociales ou politiques de plus en plus htrognes. Ensuite,
lenvironnement socio-organisationnel de laction publique est de plus en plus
mouvant, uide, incertain et chaque dcision met en prsence des acteurs
aux statuts divers dont lintgration brouille la frontire priv/public. Enn,
larticulation entre le processus de politique lectorale et le processus de mise
en uvre de politiques publiques pose de plus en plus de problmes.
Ainsi, la gouvernance apparat comme une mode de gouvernement dans
lequel la mise en cohrence de laction publique ne passe plus par un centre,
mais par la mise en place de formes de coordination multi-niveaux et multi-
acteurs. Les agents et les institutions de ltat apparaissent comme des acteurs
parmi dautres au milieu de divers partenaires. Les diffrents niveaux de lac-
tion publique vont du local linternational. LUnion europenne joue un rle
accru dans laction publique nationale aujourdhui. Une chose est sre, les
autorits publiques ont perdu dans bien des cas sinon la proprit des probl-
mes publics, tout au moins le monopole de leur traitement (Duran P., 2001 :
117). Il est aujourdhui question dtat partenaire, dtat rgulateur. Diverses
cooprations se mettent en place incluant de plus en plus la socit civile dans
le processus politique. Par exemple, le thme de la gouvernance dmocrati-
que est notamment repris par les acteurs sociaux des grands mouvements de
contestation de la mondialisation. Les forums sociaux mondiaux, nationaux
ou locaux en forment llment porteur. Cette gouvernance vient donc ici
actualiser et gnraliser toutes les formes de concertation et de dbat public
qui peuvent complter, voire concurrencer, les modalits de dlibration clas-
siquement organises sur le mode de la reprsentation et de la dlgation
dans les systmes parlementaires modernes (Gaudin J.-P., 2004 : 211).
Le thme de la gouvernance est prgnant aujourdhui. Toutefois, il dsigne
davantage des pratiques mergentes, un style de gouvernement quun apport
thorique. Ainsi, Duran (1999) met davantage laccent sur une analyse en
terme de consquences de laction publique et sur la question de la lgitimit
des autorits publiques. Lanalyse de laction publique rappelle la spcicit
de la sociologie politique comme science du politique qui analyse les pro-
cessus politiques dans leur rapport la socit. Elle part des acteurs, de
leurs conduites et de leurs changes pour en mieux saisir les consquences
(Duran P., 1999 : 198). Elle apporte une dimension nouvelle la lgitimit
politique, redevable dune argumentation rationnelle par la relation tisse
entre engagements et consquences. Lhomme politique se trouve responsa-
ble des consquences de laction publique et sa lgitimit en dpend directe-
ment. Les actions des hommes mnent ces effets. La sociologie de laction
met ainsi en lumire les processus sociaux a priori luvre au sein des
systmes daction propres aux choix politiques tudis.
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Lanalyse de laction publique brise donc limage dun politique central, seul,
hgmonique incarn par ltat. Au contraire, nous observons une pluralit
de centres et une diversit dacteurs prsents au sein du processus politique.
La sociologie se voit alors mobilise pour cette approche de laction publique
mettant en exergue une logique systmique dtude des choix politiques et de
leur mise en uvre qui puisse fonctionner a priori. Ainsi, lanalyste tentera
de faire merger le systme daction li au problme particulier requrant
une intervention publique. Il en comprendra le fonctionnement, mettant en
lumire la rgulation de ce systme, les interdpendances entre des acteurs
pertinents, mus par des intrts divergents, bnciant de ressources, se
confrontant des contraintes et mettant en place diverses stratgies. La com-
prhension du systme mnera galement ltude des ralisations et des
consquences de cette action publique multi-acteurs et multi-niveaux. Ces
effets seront alors rapports aux enjeux de dpart de cette politique publique.
Nous voyons donc bien comment laction publique aujourdhui mobilise la
sociologie et plus particulirement la sociologie de laction.
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