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A poltica africana do governo Lula

(2003-2006)
Cludio Oliveira Ribeiro
Introduo
Em que pese a apreenso de vrios setores polticos e econmicos (tanto em
plano domstico como externo), a eleio de Luiz Incio Lula da Silva para a
Presidncia da Repblica no chegou a alterar de forma substantiva a condu-
o da poltica macroeconmica brasileira (cf. Paulani, 2003). O governo
Lula manteve os parmetros econmicos da gesto Fernando Henrique Car-
doso (FHC) o cmbio flexvel associado a uma crescente abertura financei-
ra; um regime de metas de inflao; e a realizao de expressivos supervits
primrios nas contas pblicas. O argumento governamental para a sustenta-
o desse trip o de que somente a manuteno dos fundamentos de po-
ltica macroeconmica seria capaz de garantir a credibilidade do governo
junto aos mercados financeiros. O que, ademais, imporia o esforo de se
criar condies estruturalmente estveis de financiamento do setor pblico,
em especial, e pela via de reformas constitucionais (previdenciria, tribut-
ria, independncia do Banco Central etc.), capazes de comprimir gastos e
cristalizar o referido trip (cf. Prates e Cunha, 2004).
Por outro lado, o curso da poltica externa brasileira sofreu consider-
veis ajustes de agenda, sobretudo quando em comparao com o governo
FHC, que teve como preocupao e meta externa a consolidao das rela-
es com a corrente principal da economia global Estados Unidos, Euro-
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pa e Japo em oposio s orientaes terceiro-mundistas. Contando com
Celso Amorim, reconduzido ao cargo de ministro das Relaes Exteriores,
o qual havia ocupado durante a gesto Itamar Franco, e com Marco Aur-
lio Garcia como assessor especial da Presidncia da Repblica para Assun-
tos Internacionais, o governo Lula promoveu mudanas significativas na
poltica externa do pas.
A agenda externa do governo seguiria no sentido do favorecimento da
integrao com a Argentina e a consolidao da Comunidade Sul-America-
na de Naes (CASA); a promoo das exportaes e a articulao de inte-
resses com o G-20
1
nas negociaes da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC); o fortalecimento do multilateralismo, com a reforma da Organi-
zao das Naes Unidas (ONU) e do Conselho de Segurana; o aprofun-
damento da parceria com a ndia e a frica do Sul; a aproximao com
outras regies do mundo em desenvolvimento, como a frica, os pases
rabes e a Amrica Central e Caribe, e o desenvolvimento das relaes com
parceiros tradicionais (Estados Unidos, Europa, Japo), alm de China e
Rssia.
Como observa Lima (2003, p. 5), tais mudanas derivam do projeto
internacional do governo, respaldado por sua viso do ordenamento inter-
nacional, ou seja, de que, no plano global, existe espao para uma presena
mais afirmativa do Brasil, o que reflete uma certa avaliao da conjuntura
mundial, que assume a existncia de brechas para uma potncia mdia como
o Brasil, que, por via de uma diplomacia ativa e consistente, podem at ser
ampliadas. Tal percepo sobre a ordem internacional pode ser observada
tanto nos pronunciamentos como nas iniciativas do governo Lula. basi-
camente endossada pela avaliao de que, a despeito do predomnio militar
logrado pelos Estados Unidos no plano global, a ordem econmica ainda
guarda possibilidades mais pluralistas, pois, com a criao do euro, a Unio
Europeia e sua moeda se fortalecem e, consequentemente, o poder do dlar
enfraquece.
Portanto, constata-se a existncia de um mundo menos homogneo e
mais competitivo, no qual, como considera o atual governo, haveria espao
para um movimento contra-hegemnico, cujos eixos estariam na Europa
ampliada, com a incluso da Rssia, e na sia, onde potncias como China e
ndia podem vir a representar um contraponto aos Estados Unidos na re-
gio. Por essa percepo, a unipolaridade no consegue se legitimar, pois a
tentao imperial permanente, e isso, simultaneamente, estimula o inves-
timento das demais potncias (Lima, 2003, p. 5).
1. Apesar da denominao, o
G-20 inclui formalmente 23
pases, todos com bases in-
dustriais. So eles: frica do
Sul, Argentina, Bolvia, Bra-
sil, Chile, China, Filipinas,
Cuba, Egito, Equador, Gua-
temala, ndia, Indonsia,
Mxico, Nigria, Paquisto,
Paraguai, Peru, Tailndia,
Tanznia, Uruguai, Venezue-
la e Zimbbue.
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Dessa perspectiva, a nomeao do embaixador Celso Amorim para o
Ministrio das Relaes Exteriores constituiu um sinal de que a poltica
externa no iria alterar significativamente seus rumos, mas procuraria rever
os termos das negociaes e parcerias internacionais do pas, buscando a
construo de alianas fora do hemisfrio como forma de ampliar seu po-
der de influncia no mbito internacional a partir de uma agenda ativa e de
um comportamento protagnico.
As prioridades externas seriam, assim, a consolidao e possvel amplia-
o do Mercosul e a integrao sul-americana, concebidas como aes para
a promoo internacional brasileira. O governo passaria a dar nfase cons-
truo de acordos com outros parceiros, visando aproximao comercial e
econmica que tem como pressuposto que a estratgia de insero interna-
cional do pas no deve desprezar os pases do sul, onde as oportunidades
podem ser extremamente atraentes para o exportador brasileiro. Assim, to-
mou forma o projeto de integrao na Amrica do Sul a partir da negocia-
o do acordo Mercosul-Comunidade Andina, ao qual se somaram os acor-
dos de complementao econmica firmados com Chile e Bolvia e os
entendimentos Mercosul-Peru e Mercosul-Venezuela.
Paralelamente, organizaram-se esforos para a explorao de outras pos-
sibilidades de aproximao econmico-comercial com parceiros do mundo
em desenvolvimento, em particular com o Mxico, a frica do Sul, o mun-
do rabe e a Associao do Sudeste Asitico, China e ndia. Sobre estes dois
ltimos mercados, vale ter em mente que a China ascendeu condio de
quarto maior importador de produtos brasileiros em 2002 e que o comrcio
bilateral com o Estado indiano praticamente triplicou em valor nos ltimos
anos da virada do sculo, alcanando 1,2 bilho de dlares em 2003.
Quanto frica, o crescente interesse domstico por pases como An-
gola, Nambia e Moambique, bem como por negcios e empreendimen-
tos conjuntos com o Brasil, tornou possvel a articulao, pelo governo
brasileiro, da negociao de dois acordos de preferncias com vistas cons-
tituio de uma zona de livre comrcio entre Mercosul-SACU (Unio Adu-
aneira da frica Austral) e Mercosul-SADC (Comunidade para o Desen-
volvimento da frica Austral). Alm disso, proporcionou a articulao mais
clara de representantes de movimentos sociais sobre a temtica africana.
Como veremos mais adiante, no Atlntico, a poltica em direo fri-
ca tornar-se-ia prioridade. Sinal disso que, durante seu primeiro manda-
to, o presidente Lula realizou quatro viagens a esse continente, visitando
um total de dezessete pases em pouco mais de dois anos. Em seu conjunto,
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tais iniciativas viriam sinalizar a inteno governamental de promover um
equilbrio em relao ao que permanece sendo fatores constantes na estra-
tgia de insero internacional do pas desde o governo Sarney: adensa-
mento das relaes com as grandes potncias (com destaque para os Esta-
dos Unidos) e criao de condies necessrias ao ingresso de Investimento
Externo Direto (IED). Apesar da importncia desses dois elementos para a
promoo internacional brasileira, a partir do governo Lula observam-se
esforos considerveis para a construo de acordos e espaos que garantam
maiores alternativas e, consequentemente, maior capacidade de barganha
ao pas no plano global, a fim de que o Brasil seja compreendido como ator
de caractersticas diferenciadas e, portanto, capaz de exercer papel de prota-
gonista no plano internacional.
Considerando o ciclo de liquidez internacional e a tendncia de melhoria
das condies de financiamento externo, tais aes convergiriam para rea-
firmar, de forma significativamente otimista, o carter universalista da di-
plomacia brasileira em sua estratgia de diversificao de parcerias. Esse
ativismo do governo Lula tambm se traduziu na formao do G-20 e do
IBAS
2
. O primeiro foi formado pouco antes da reunio ministerial de
Cancn, em setembro de 2003, quando o Brasil buscou a formao de um
grupo de pases interessados no fim dos subsdios internos s exportaes
de produtos agrcolas e em um maior acesso aos mercados norte-america-
no, europeu e japons.
Nessa coalizo, como em outras alianas sul-sul, a administrao Lula
procurou, para alm da ampliao dos benefcios econmicos individuais,
a construo compartilhada de uma identidade comum, calcada em com-
promissos com uma ordem social e econmica mais justa e igualitria.
Quanto ao IBAS, surgiu como proposta governamental de criao de um
foro de coordenao e cooperao que rene ndia, Brasil e frica do Sul,
descrito pelo atual ministro das Relaes Exteriores como um grupo que,
juntamente com China e Rssia, dever assumir papel internacional cres-
cente nas prximas dcadas (Amorim, 2005, p. 7). Nos dois casos,
depreende-se que o governo segue a mesma proposta: articular uma agenda
comum entre o grupo de pases exportadores agrcolas do mundo em de-
senvolvimento em favor de uma maior liberalizao do comrcio para a
agricultura e, portanto, contrria aos subsdios agrcolas. Particularmente
em relao coalizo Brasil, ndia e frica do Sul, acrescente-se que se trata
de uma poltica voltada para a concretizao de parcerias no mbito sul-sul
capaz de favorecer o alcance de um objetivo constante da diplomacia brasi-
2. Frum de iniciativa trila-
teral entre Brasil, ndia e
frica do Sul.
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leira: o desenvolvimento, articulado a uma estratgia pautada pela relativa
autonomia que cria em relao s economias desenvolvidas.
Dessa forma, a diplomacia do governo Lula tomaria lugar de destaque
na agenda poltica brasileira. Como se pretende demonstrar na prxima
seo, a preocupao em recuperar espaos na frica e em construir novos
acordos nos mais distintos foros e regies daria um tom marcadamente
ativista poltica externa brasileira, que buscaria, na articulao com os
pases em desenvolvimento, a promoo de uma agenda comum e ao mes-
mo tempo a diversificao dos vnculos com os pases desenvolvidos, no
intuito de conseguir acesso a mercados e a investimentos, alm da conquis-
ta de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU.
O terceiro tpico aqui abordado centra ateno nas relaes comerciais
Brasil-frica no referido governo. Nas consideraes finais, so retomados
os principais pontos abordados.
Relaes Brasil-frica: um ponto de inflexo
A despeito da continuidade observada no plano econmico, a poltica
externa do governo Lula um dos setores que melhor reflete as posies
tradicionais do PT, pois o discurso e a prtica diplomtica convergem para
a construo de alianas preferenciais com parceiros no mbito das relaes
sul-sul. Sinal disso que o continente africano passou a ser encarado como
uma das reas de maior investimento em termos diplomticos do governo,
que, ao longo do primeiro mandato, no apenas tornou prioridade a rea-
bertura dos postos diplomticos fechados durante a administrao FHC
como ainda os ampliou no continente africano.
Desse modo, nos quatro primeiros anos, o governo Lula reabriu embai-
xadas desativadas na gesto FHC e inaugurou representaes diplomticas
e um consulado geral, totalizando treze novos postos, o que elevou a pre-
sena diplomtica brasileira no continente africano de dezoito para trinta
embaixadas e dois consulados gerais. Movimento que, deve-se registrar,
proporcionou maior intensidade nas relaes Brasil-frica, uma vez que
tambm se pde observar o interesse de vrios Estados africanos na abertu-
ra de postos diplomticos no Brasil. Entre 2003 e 2006, o nmero de em-
baixadores africanos acreditados em Braslia saltou de dezesseis para 25.
Ademais, o governo Lula adotou medidas administrativas no mbito do
Ministrio das Relaes Exteriores para assegurar a ampliao da presena
brasileira no continente africano, merecendo destaque o desmembramento
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do Departamento da frica e do Oriente Mdio, que veio dar lugar reati-
vao de um departamento voltado exclusivamente para o continente afri-
cano. Nesse ponto, tambm se ressalta a criao da Diviso da frica-III
(DAF-III), que veio juntar-se s duas j existentes (DAF-I e DAF-II). A
reabertura e a ampliao de postos diplomticos, bem como a reestrutura-
o administrativa, devem ser encaradas, portanto, como resultado direto
do interesse governamental na ampliao da presena brasileira no conti-
nente africano, com consequente efeito inverso: o interesse dos Estados
africanos em ampliar sua presena no Brasil.
Nesses termos, no h como negar o fato de que, apesar de fragilizada ao
longo da dcada de 1990, a poltica africana ainda mantm vitalidade no
plano diplomtico brasileiro, adquirindo relevncia singular quando consi-
deradas as aes e os discursos realizados pelo atual governo para o conti-
nente africano. Desse modo, verifica-se que h ajustes considerveis na
agenda diplomtica brasileira, que passa a privilegiar regies e parcerias at
ento no valorizadas pela gesto FHC. Alm disso, observa-se que a execu-
o da poltica externa brasileira para a frica se distinguiu da prtica desen-
volvida pelos governos predecessores, que enfocaram sobremaneira as rela-
es do Brasil com os Palop (Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa).
Na atual gesto, verifica-se ntido esforo para a ampliao do raio de atua-
o da diplomacia brasileira no continente africano. O prprio roteiro das
viagens presidenciais claro exemplo do interesse em ampliar a presena
brasileira na frica, que procura no se limitar a apenas uma sub-regio ou
um organismo multilateral, como a CPLP. Sem desconsiderar as parcerias
tradicionais, intenta-se favorecer o estreitamento das relaes do Brasil com
organismos regionais africanos, como a Unio Africana (UA), a Nova Parce-
ria para o Desenvolvimento da frica (Nepad), a Comunidade Econmica
dos Estados da frica Ocidental (Cedeao), a Unio Aduaneira da frica
Austral (SACU) e a Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral
(SADC), de forma a aproveitar as possibilidades polticas e econmicas no
mbito da cooperao sul-sul.
Por esse prisma, correto considerar que, apesar da aparente fragilidade
do relacionamento comercial afro-brasileiro, com participao marginal no
intercmbio comercial do pas ao longo da dcada de 1990, o continente
africano ainda detm uma posio privilegiada na poltica externa brasilei-
ra. Nesse processo de redefinio, as possibilidades abertas para a poltica
africana so inmeras, pois, assim como o Brasil nas dcadas de 1980 e
1990, um crescente nmero de Estados africanos, a exemplo de frica do
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Sul e Angola, tem registrado profundas transformaes em suas estruturas
polticas, econmicas e sociais. Alm da adoo de regimes polticos demo-
crticos, observa-se a implementao de polticas econmicas de priorizao
da estabilidade macroeconmica, consideradas essenciais para o desenvol-
vimento sustentado; e, ao mesmo tempo, redefinem-se as estratgias de
industrializao, que no se realizam pela substituio de importaes, mas,
antes, pela integrao das respectivas economias aos fluxos internacionais
de comrcio e investimento.
Somente em 2005, o fluxo de IED no continente atingiu a cifra de 31
bilhes de dlares. Ainda que esteja concentrado em poucos pases, ex-
pressivo notar que nesse ano o aumento de IED chegou a 78% em compara-
o com 2004, sendo ocasionado principalmente por um forte crescimento
na rentabilidade das empresas que operam no continente e pelo alto preo
das commodities l produzidas (Grfico 1). No continente, a frica do Sul
foi o pas que mais recebeu investimentos em 2005 (6,4 bilhes de dlares),
seguida pelo Egito, Nigria, Marrocos, Sudo, Guin Equatorial, Repblica
Democrtica do Congo, Arglia, Tunsia e Chade.
GRFICO 1
Preo das Commodities no Mercado Internacional (1999-2008)
(Index, 1995 = 100)
P = previso.
Fonte: FMI, <www.imf.org.>.
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Os aportes realizados no continente foram concentrados em setores
como petrleo, gs e minerao. Segundo as estimativas da UNCTAD
(2005), o fluxo de investimentos para a frica dever continuar a crescer
devido ao grande nmero de projetos j anunciados na regio, quantidade
expressiva de investidores interessados nos recursos africanos e a polticas
geralmente favorveis ao recebimento de IED no continente. No mesmo
sentido, as estimativas da OCDE (2006) apontam para o fato de a atividade
econmica no continente africano ter crescido, em mdia, 5% em 2005,
prevendo-se alcanar cifras em torno de 5,8% e 5,5% em 2006 e 2007,
respectivamente.
Nesse cenrio, os pases exportadores de petrleo ganham destaque im-
portante, por conseguirem ultrapassar as demais economias em funo das
margens significativas obtidas com a venda desse produto no mercado in-
ternacional. Embora o continente africano ainda seja palco de graves pro-
blemas humanitrios, a perspectiva para grande parte de seus Estados con-
tinua sendo mais favorvel do que a dos ltimos anos.
Em compasso com a acentuada expanso da economia global, a crescente
demanda por recursos energticos, como petrleo e outros materiais indus-
triais brutos, tem elevado os preos e favorecido a possibilidade de aumento
significativo da ajuda oficial ao desenvolvimento na frica, amplamente li-
derado pela iseno das dvidas e pela assistncia emergencial, assim como a
melhoria da estabilidade macroeconmica contribuiu para essas perspecti-
vas econmicas positivas. Por outro lado, apesar do aumento dos preos do
petrleo, a inflao permaneceu em nveis historicamente baixos. Em
consequncia, em muitos pases houve melhora no equilbrio comercial,
com maiores lucros para os exportadores de petrleo e de minrios de metal.
Aps dcadas sem crescimento, a economia africana passa a dar sinais de
melhora sensvel. Durante a ltima dcada, o continente tem observado
no apenas a acelerao constante do crescimento econmico, mas tambm
novas oportunidades de comrcio e investimentos. Isso refora o esforo
generalizado dos Estados africanos na promoo de reformas macroecon-
micas e polticas, em que a UA, a SADC, a Cedeao e a Nepad so sinais
claros no apenas de boa vontade, mas de interesses definidos por parte de
seus membros de encarar de forma realista os problemas do continente; as-
sumindo, com todas as dificuldades inerentes a projetos desse porte, as res-
ponsabilidades derivadas da cooperao em prol do desenvolvimento.
Por esse prisma, o lanamento da Nepad, da UA, o consenso de Mon-
terrey, relativo ao financiamento do desenvolvimento, e a implementao
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da iniciativa dos PPME (Pases Pobres Muito Endividados), assim como os
compromissos assumidos na Cimeira do G8 em Gleneagles, representam
fatos importantes para o fluxo crescente de financiamento com vistas ao
desenvolvimento dos Estados africanos.
Deve-se destacar tambm, em particular, o potencial da Comunidade
dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) e da Zona de Paz e Cooperao do
Atlntico Sul (Zopacas) para a diplomacia brasileira na construo de acor-
dos de mbito multilateral, mecanismos capazes de reunir grupos de na-
es que, em torno de temas especficos ou genricos, favoream objetivos
afins nos fruns globais. Ademais, tanto a CPLP como a Zopacas guardam
como potencial servir de locus de interseco entre vrios processos de inte-
grao econmica em curso na regio do Atlntico Sul, capazes de imple-
mentar o intercmbio entre Mercosul, SADC e Cedeao.
Tambm a frica Subsaariana apresenta-se como um ambiente em que a
diplomacia nacional pode exercitar sua capacidade de intermediao e de
resoluo de litgios e conflitos, projetando internacionalmente a imagem
do pas como ator protagonista na construo de uma provvel ordem mun-
dial voltada mais para os compromissos dos pases em desenvolvimento do
que para as economias avanadas. Para isso, a participao de tropas brasilei-
ras em misses de paz da ONU, como nos casos de Angola e Moambique,
reveste-se de importncia singular. A presena das tropas brasileiras no con-
tinente africano vai ao encontro tanto das expectativas e das necessidades
dos parceiros africanos como do interesse do Brasil em assegurar objetivos
prprios em plano global. O envio de tropas para Angola e Moambique, ao
mesmo tempo em que colabora para os processos de paz no continente,
promove a imagem brasileira, tornando-se uma espcie de vitrine da diplo-
macia do pas, capaz de garantir apoio dos Estados africanos em seu pleito
por um assento permanente do Conselho de Segurana da ONU.
No plano econmico, a diplomacia presidencial tem favorecido signifi-
cativamente o setor empresarial brasileiro no continente africano. Exemplo
disso o crescente nmero de empresas brasileiras, sobretudo as exportado-
ras de servios, empenhadas na consecuo de projetos no continente afri-
cano. Tambm merece destaque o fato de a Companhia Vale do Rio Doce
ter sido a vencedora da concorrncia para a explorao do complexo carbo-
nfero de Moatize, situado no norte de Moambique, contribuindo, assim,
para o estreitamento das relaes com o Brasil.
Em Angola, a interao poltica tem favorecido enormemente as rela-
es comerciais e os investimentos brasileiros no pas. O atual governo am-
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pliou as linhas de crdito ao Estado angolano de modo a atingir uma soma
de 580 milhes de dlares no trinio 2005-2007, permitindo a concluso
da hidroeltrica de Capanda, as exportaes de automveis e viaturas de
polcia, alm da contratao de novos projetos nas reas de infraestrutura,
saneamento e agricultura. Os investimentos crescentes da Petrobrs na frica
so outro exemplo da consolidao da presena brasileira no continente,
com a ampliao de suas operaes na Tanznia.
Cabe avaliar, portanto, em que medida tais transformaes e oportuni-
dades so ou podem vir a ser aproveitadas pelo Brasil e pelos parceiros afri-
canos. No prximo tpico, so analisadas as relaes comerciais Brasil-frica
ao longo do perodo estudado. Para alm do crescimento da corrente de
comrcio, atualmente abrem-se oportunidades importantes para o adensa-
mento e a intensificao das relaes entre Brasil e frica, o que, obviamen-
te, coloca em debate a capacidade de articulao, em plano domstico na-
cional, de estratgias e projetos capazes de contribuir para a dinamizao e
a potencializao do fluxo de comrcio e investimentos do Brasil na frica.
A dinmica comercial e as relaes Brasil-frica
A despeito das grandes transformaes na realidade brasileira entre as
dcadas de 1980 e 1990, sua economia tem registrado, ao longo do mesmo
perodo, um ritmo de crescimento inferior ao da mdia internacional. Dado
ilustrativo dessa situao pode ser verificado ao se constatar que 1995 foi o
ltimo ano em que a economia brasileira expandiu-se mais do que a mdia
mundial. Dez anos depois, o PIB brasileiro ampliou-se em 2,3%; demons-
trando um crescimento tmido, uma vez que as estimativas do Fundo Mo-
netrio Internacional (FMI) apontam para uma expanso de 4,3% para o
restante do mundo. Excetuando-se os anos de 2003 e 2004, quando o rit-
mo de crescimento do PIB brasileiro aproximou-se do ritmo mundial,
flagrante perceber que o baixo crescimento econmico nacional reflete um
cenrio preocupante, pois indica que o pas vem perdendo importncia
relativa na economia mundial.
No ltimo decnio, tambm o PIB brasileiro tem se caracterizado por
ntida regularidade: entre 1996 e 2005, a taxa mdia anual de expanso no
perodo foi de 2,2% exatamente igual mdia dos ltimos cinco anos
(2001-2005). A consequncia direta dessa regularidade o baixo cresci-
mento do PIB, o que faz o pas, em comparao s demais naes, ficar
mais pobre. Exemplo disso que, entre 1996 e 2005, enquanto a economia
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mundial cresceu 45,6%, o PIB brasileiro expandiu-se 22,4%. Nesse mes-
mo perodo, a mdia de expanso do PIB per capita no Brasil foi de 0,7%
ao ano, ficando entre uma das menores do mundo e particularmente dis-
tante dos valores alcanados por pases emergentes da sia (China e ndia),
que lideraram o crescimento.
Deve-se ressaltar, contudo, que o baixo crescimento econmico no
uma particularidade brasileira, mas um fenmeno regional. exceo do
Chile, todos os demais pases sul-americanos cresceram menos do que a
mdia mundial nesse ltimo decnio. Porm, um dado que chama a aten-
o a renda per capita brasileira, que cresceu menos at do que seus pares
emergentes da Amrica Latina. Ao longo dos ltimos dez anos, enquanto o
PIB per capita brasileiro expandiu-se a uma taxa menor que a da Argentina
(2,1%), o ritmo de crescimento do PIB per capita no Mxico foi trs vezes
maior que o do Brasil, e o do Chile, quatro vezes maior.
O fraco ritmo de expanso do PIB brasileiro tem contrastado com o in-
tenso crescimento do restante do mundo, cujo resultado a perda da impor-
tncia relativa do pas na economia mundial. Mantidas as atuais condies,
a Confederao Nacional da Indstria considera que levaria cem anos para
o PIB brasileiro dobrar de tamanho o que significaria o pas ser rapida-
mente ultrapassado pelos emergentes da sia e se distanciar, cada vez mais,
das economias mais desenvolvidas (cf. CNI, 2006).
Nesse cenrio, em que pese a necessidade de aumento da taxa de inves-
timentos (de cerca de 16% para pelo menos 25%) em relao ao PIB, a
busca por novos mercados e a ampliao da corrente de comrcio com os
mercados existentes imprescindvel para o Estado brasileiro. A taxa de
crescimento da produo, modesta em 2003 e superior a 5% em 2004, foi
obtida graas a um formidvel aumento das exportaes e gerao de um
importante saldo comercial externo. Diante do crescimento da economia
global e do comrcio internacional (Grfico 2), paralelamente elevao
dos preos internacionais das commodities e a uma taxa de cmbio favorvel
aos exportadores brasileiros, no perodo compreendido entre 2003 e 2006
o nosso setor externo passou a apresentar nmeros significativos, com as
exportaes e importaes batendo sucessivos recordes (Grfico 3).
Entre 2003 e 2006, o governo foi favorecido tambm pelas condies
internacionais em termos de liquidez e crescimento, que resultaram na re-
tomada dos fluxos de capitais voluntrios. Como mostra o Grfico 4, em
2000 o fluxo de IED para o Brasil atingiu o recorde de 32,8 bilhes de
dlares. Contriburam para esse movimento o ambiente macroeconmico
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estvel, e as polticas de desregulamentao e de privatizao implementa-
das a partir de meados da dcada de 1990. Contudo, esse fluxo no se
manteve de forma sustentada. Em funo de turbulncias no cenrio inter-
nacional e de instabilidades causadas pela transio poltica, em 2002 o
ingresso de IED sofreu um acentuado recuo.
GRFICO 2
Volume do Comrcio de Bens e Servios no Mundo
P = previso.
Fonte: FMI, <www.imf.org/external/data.htm>.
GRFICO 3
Brasil: Exportao e Importao (mdia mvel trimestal), 2003-2006
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, <www.mdic.org.br>.
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GRFICO 4
Brasil: Ingresso de IED (1999-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do Banco Central, <www.bcbc.org.br>.
J em 2003, os valores de entrada de IED no Brasil foram de 10,1 bi-
lhes de dlares, representando uma queda de cerca de 30% em compara-
o ao ano anterior e confirmando a tendncia declinante observada a par-
tir de 2001. Em 2004, no entanto, o ingresso de IED voltou a apresentar
alguma recuperao, atingindo a cifra de 18,2 bilhes de dlares. Assim,
aps 2004 o Brasil passou a ser beneficiado pelo crescimento dos fluxos de
IED, o que, segundo a UNCTAD (2005), reflete um movimento de reto-
mada dos investimentos externos diretos para os pases perifricos.
Contudo, em contraposio ao cenrio internacional favorvel, de acor-
do com o relatrio mundial de exportaes divulgado pela OMC (2007),
apesar de ter o nono maior PIB do mundo, em 2006 o Brasil ficou em 24
lugar no ranking de exportadores, detendo apenas 1,1% do mercado mun-
dial (equivalente a 137 bilhes de dlares), percentual bem inferior ao de
pases de porte similar, como Coreia do Sul, com 326 bilhes de dlares
(11 lugar), Rssia, com 305 bilhes de dlares (13 lugar) e Mxico, com
250 bilhes de dlares (15 lugar).
Considerando que o aprofundamento do processo de globalizao te-
nha como efeito direto o aumento do volume de comrcio internacional
(exportaes mais importaes), que praticamente dobrou nos ltimos dez
anos no mundo, atingindo cerca de 20 trilhes de dlares, constata-se que
a presena brasileira inferior sua potencialidade. Ao contrrio de pases
como Mxico e Rssia, que concentram suas exportaes basicamente em
petrleo, o Brasil detm uma pauta significativamente diversificada. Por
outro lado, a prpria diversificao da pauta exportadora tambm possibi-
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lita ao Brasil atingir mercados de destino bastante variados: 27% para Eu-
ropa, 20% para Estados Unidos, 23% para demais pases da Amrica Lati-
na, 15% para a sia e outros 15% para pases rabes, frica e Oceania.
Diante desse quadro, a ampliao das exportaes brasileiras (com con-
sequente aumento de sua participao no comrcio mundial), seja em rela-
o s reas mais dinmicas do mercado mundial, seja em relao a merca-
dos alternativos (ou complementares), torna-se uma necessidade primordial
ao pas. Nesse sentido, a ampliao e o adensamento das relaes comer-
ciais com os pases africanos revestem-se de importncia significativa para o
Brasil, uma vez que, alm do prestgio e do capital poltico-diplomtico
construdo pelo pas junto outra margem do Atlntico, o continente afri-
cano tem registrado melhoras considerveis no apenas no plano poltico,
mas tambm no econmico e comercial.
No que concerne s relaes comerciais do Brasil com o continente afri-
cano, desde 2002 o valor do intercmbio triplicou. As exportaes brasileiras
para a frica aumentaram mais de 487% no perodo que vai de 1996 a 2006,
e o maior crescimento foi observado no perodo de 2002 a 2006 315% em
quatro anos. No que se refere s importaes, houve um acrscimo de 478%
nos ltimos dez anos, e as cifras saltaram de 2,6 bilhes de dlares em 2002
para 8 bilhes de dlares em 2006. A corrente de comrcio nos dois sentidos
passou de 6 bilhes de dlares em 2003 para 15 bilhes em 2006.
Considerando estritamente o intercmbio Brasil-frica Subsaariana,
frica do Sul, Angola e Nigria podem ser identificados como alternativas
estratgicas para a diplomacia brasileira, uma vez que o potencial de cresci-
mento e as demandas por investimentos podem beneficiar um grande n-
mero de empresas nacionais. Essa percepo sobremaneira corroborada
pela anlise do intercmbio comercial entre o Brasil e o continente africano
(Grficos 5 e 6), com destaque, nos ltimos anos, s relaes comerciais
com Angola, Nigria e frica do Sul (Grficos 7 e 8), que juntos represen-
tam em mdia 48% do total das exportaes brasileiras para aquele conti-
nente e 53% das importaes africanas para o Brasil.
As exportaes brasileiras para esses trs pases atingem valores expressi-
vos em relao ao montante comercializado com a frica em conjunto,
permitindo observar uma grande similaridade nos valores por categorias de
produtos no que se refere a Nigria e frica do Sul, que juntos representam
82% dos valores exportados pelo Brasil para aquele continente no perodo
de 2003 a 2006. Ainda quanto anlise das relaes comerciais por catego-
rias de produtos (os fatores agregados), importante ressaltar que as expor-
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taes brasileiras para os Estados africanos, ao longo dos ltimos vinte anos,
indicam a predominncia de produtos manufaturados, seguidos em pro-
poro bem menor pelos produtos ditos bsicos (Tabelas 1 e 2)
GRFICO 5
Importaes Brasileiras do Continente Africano (2003-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
GRFICO 6
Exportaes Brasileiras para o Continente Africano (2003-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
GRFICO 7
Intercmbio Brasileiro com Angola, Nigria e frica do Sul (2003-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
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GRFICO 8
Intercmbio Brasileiro com o Continente Africano (2003-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
TABELA 1
Exportaes Brasileiras para a frica por Fatores Agregados (1985-2006)
VALORES POR CATEGORIAS DE PRODUTOS (US$ F.O.B)
TOTAL BSICOS SEMIMANUFATURADOS MANUFATURADOS OP. ESPECIAIS
TOTAL FRICA 45.608.240.890 8.072.096.798 7.217.503.893 30.249.392.379 69.247.820
Participao (%) 100,0% 17,7% 15,8% 66,3% 0,2%
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
TABELA 2
Totais das Exportaes Brasileiras para os Principais Parceiros Comerciais na frica por Fatores Agregados (1985-2006)
VALORES POR CATEGORIAS DE PRODUTOS (US$ F.O.B)
TOTAL BSICOS SEMIMANUFATURADOS MANUFATURADOS OP. ESPECIAIS
Angola 4.782.919.021 554.714.487 101.139.666 4.120.866.277 4.717.297
frica do Sul 8.594.414.676 1.302.303.510 599.442.795 6.684.041.007 8.631.618
Nigria 8.493.403.155 162.696.830 1.000.205.807 7.319.268.699 11.228.461
TOTAL 21.870.736.852 2.019.714.827 1.700.788.268 18.124.175.983 24.577.376
Participao (%) 100% 9,2% 7,8% 82,9% 0,1%
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
relevante observar, ainda, que nos ltimos vinte anos o saldo comer-
cial brasileiro positivo nas relaes com Angola e frica do Sul. J com a
Nigria, no entanto, o saldo negativo, devido s importaes brasileiras
de petrleo. Um recorte dos ltimos trs anos nessas relaes comerciais
possibilita perceber uma continuidade no saldo positivo das relaes co-
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merciais brasileiras com Angola (1,1 bilho de dlares) e frica do Sul (2,3
bilhes de dlares), porm no com a Nigria (negativo de 3,1 bilhes de
dlares). Chama ateno o saldo positivo da balana comercial brasileira
com Angola nesse perodo, que alcanou 42% do valor relativo aos ltimos
vinte anos. Fato semelhante, mas em intensidade bem menor (22%), ocor-
re com a frica do Sul, o que sugere um efetivo crescimento das exporta-
es para tais pases. Uma primeira caracterizao dos produtos exportados
pelo Brasil para esses pases pode ser observada na Tabela 3.
TABELA 3
Totais das exportaes brasileiras para os principais parceiros comerciais na frica* por fatores agregados, 1985-2006
(US$ bilhes)
VALORES POR CATEGORIAS DE PRODUTOS (US$ F.O.B)
TOTAL BSICOS SEMIMANUFATURADOS MANUFATURADOS OPERAES ESPECIAIS
Angola 4,78 0,55 0,10 4,12 0,00
frica do Sul 8,59 1,30 0,60 6,68 0,01
Nigria 8,49 0,16 1,00 7,32 0,01
TOTAL 21,87 2,02 1,70 18,12 0,02
Participao (%) 100% 9,20% 7,80% 82,90% 0,10%
*Exclusive Oriente Mdio.
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
A balana comercial brasileira mantm-se negativa com a Nigria (Tabe-
la 3). Apesar do notvel recuo das importaes brasileiras de petrleo desse
pas no ano de 2005 quando ocorre uma reduo de 23,4% no dispndio
de divisas com a importao de leos brutos de petrleo e redues de
70,1% do gs liquefeito de petrleo (GLP) e 17,2% do gs propano , em
2006 o Brasil retomou e superou a importao de leos brutos de petrleo
nos nveis alcanados em 2004. Os recentes acontecimentos que levaram
nacionalizao das reservas de gs bolivianas, com os potenciais prejuzos ao
abastecimento do mercado brasileiro, podero adensar ainda mais essas re-
laes comerciais, privilegiando as importaes de gs nigeriano, inexpressi-
vas no binio 2005-2006.
Ainda em relao Nigria, mesmo excetuando-se os valores das expor-
taes brasileiras no binio 1984-1985, e mais recentemente em 2005, que
alcanaram nveis bastante representativos (outliers), a evoluo do inter-
cmbio comercial entre os dois pases revela um alto grau de disperso (Gr-
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ficos 9 e 10). Tal fato no permite supor, sequer, uma relao de aparente
estabilidade ao longo dos ltimos vinte anos. J os valores obtidos nos lti-
mos quatro anos, apesar de sinalizarem tendncia a um possvel incremen-
to das exportaes, no podem ser considerados sem os devidos cuidados,
haja vista o comportamento instvel j descrito.
GRFICO 9
Evoluo das Exportaes Brasileiras para a Nigria (1985-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
GRFICO 10
Evoluo das Exportaes Brasileiras para a Nigria nos ltimos 48 meses (2003-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
Ao contrrio do cenrio para a Nigria, a evoluo das exportaes bra-
sileiras para a frica do Sul permite constatar relaes mais estveis ao lon-
go dos ltimos vinte anos, indicando uma leve tendncia de crescimento
durante a dcada de 1990 seguida de um impulso mais acentuado nos lti-
mos quatro anos (Grficos 11 e 12).
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GRFICO 11
Evoluo das Exportaes Brasileiras para a frica do Sul (1985-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
GRFICO 12
Evoluo das Exportaes Brasileiras para a frica do Sul nos ltimos 48 meses (2003-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
Considerados os mesmos perodos, as exportaes brasileiras para An-
gola, particularmente, sugerem um crescimento aprecivel, conforme se
pode observar nos Grficos 13 e 14. Contudo, uma anlise de correlao
das variveis envolvidas indica um fator de 0,52 (correlao moderada), o
que mostra um comportamento ainda bastante suscetvel a oscilaes nes-
sas relaes. Da a importncia da reviso da poltica externa africana de-
senvolvida pelo Brasil ao longo das ltimas dcadas, pr-requisito para trans-
formar os laos de amizade que nos unem aos povos da frica em progresso
econmico e social, em benefcio mtuo (Amorim, 2003).
De acordo com os dados expostos, possvel considerar que o comrcio
exterior tem implicaes evidentes para a poltica externa. Particularmente
para o Brasil, elas se manifestam pela necessidade histrica da adoo de
medidas que incrementem substancialmente as exportaes e mantenham
as importaes em nvel moderado, contribuindo para a regularizao das
contas pblicas e, ao mesmo tempo, promovendo condies capazes de
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gerar supervit para inverses da Unio. Evidentemente, apenas esse aspec-
to j mais do que suficiente para gerar acalorada polmica, pois recorta,
indistintamente, grupos de interesses, partidos polticos e organizaes go-
vernamentais e no governamentais, cujos motivos so as prprias prefe-
rncias de alinhamento na ordem internacional.
GRFICO 13
Evoluo das Exportaes Brasileiras para Angola (1985-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
GRFICO 14
Evoluo das Exportaes Brasileiras para Angola nos ltimos 48 meses (2003-2006)
Fonte: Elaborado a partir de dados do MDIC, www.mdic.gov.br.
Por esse prisma, pode-se considerar a tese de que a poltica externa bra-
sileira para a frica, para manter coerncia entre o discurso diplomtico e a
manuteno de seu sentido estratgico, necessita definir os vetores capazes
de articular os interesses nacionais s possibilidades e aos interesses defini-
dos pelos Estados africanos. E, nesse aspecto, a adoo de polticas que
valorizem investimentos na rea energtica demonstra-se particularmente
relevante, fato que se torna ainda mais evidente quando, ao longo da lti-
ma dcada, a ao do Itamaraty para o continente africano transparece na
opo por parcerias preferenciais com destaque para frica do Sul, Ango-
la e Nigria.
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No perodo analisado, as relaes comerciais Brasil-Angola tm sido in-
tensamente favorecidas pelas descobertas offshore. Nos ltimos anos, Ango-
la transformou-se numa rea lder em explorao e prospeco de petrleo
no Oeste da frica, tornando-se o segundo maior produtor da frica Sub-
saariana, com Cabinda sendo responsvel por mais da metade da produo
do petrleo angolano. Atento a essas transformaes, o Brasil tem buscado
forjar projetos poltico-comerciais orientando-se pela percepo de que
Angola um parceiro no apenas geogrfico e cultural, mas economica-
mente promissor.
Em relao frica do Sul, a poltica externa brasileira diretamente
influenciada pelo incio do processo de democratizao e pela superao do
apartheid, que durante dcadas relegou o Estado sul-africano a uma condi-
o marginalizada nos principais fruns e organismos mundiais. Pas com
quem o Brasil mantm relaes comerciais desde a dcada de 1940, a frica
do Sul surge como parceiro em acordos entre o Mercosul e a Unio Adua-
neira da frica Austral. Mesmo tendo poucas reservas de petrleo, um
grande produtor e exportador de carvo. Por esse motivo, tm sido alvo da
ateno brasileira os investimentos realizados pelo pas na construo de
uma indstria de combustveis sintticos (synfuel), altamente desenvolvida e
que utiliza no s as abundantes reservas de carvo, como tambm o con-
densado e o gs natural offshore de Mossel Bay.
J o comrcio do Brasil com a Nigria tem sido intensificado desde a
dcada de 1980: A participao brasileira no mercado nigeriano foi to
importante entre 1985 e 1986 que o Brasil chegou a ultrapassar a relevncia
econmica das compras nigerianas da Inglaterra (Saraiva, 1994, p. 318).
Membro da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo, a Nigria
um dos maiores exportadores de petrleo do mundo, tendo a Nigerian Na-
tional Petroleum Company (NNPC), empresa estatal de petrleo, como o
maior player na indstria petrolfera do pas, tanto no upstream como no
downstream.

A Chancelaria tem concentrado esforos na criao de meca-
nismos que permitam ao Brasil efetivamente promover maior dinamizao
das relaes econmicas com a Nigria, hoje centradas justamente na cons-
tituio de canais que possibilitem a prospeco e importao de petrleo
por empresas brasileiras.
Assim, o adensamento das relaes comerciais Brasil-frica tem se tor-
nado uma realidade. Apesar de no ser possvel determinar com preciso
quais so os impactos de tais movimentos, eles no deixam de confirmar a
posio privilegiada ocupada pelo continente africano na estratgia de in-
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sero internacional desenvolvida pela poltica externa do governo Lula. O
que, em consequncia, impe a necessidade de reviso de aes diplomti-
cas e comerciais brasileiras para a frica, implicando a identificao e ava-
liao de canais eficazes na sua promoo e dimensionamento.
Concluso
As relaes Brasil-frica ganharam novo impulso com o governo Lula,
que passou a encarar de forma positiva as parcerias no mbito das relaes
sul-sul. A cooperao com os pases africanos passou a apresentar-se para o
Brasil como elemento chave, capaz de transformar situaes e condies
semelhantes, ainda que muitas vezes negativas, em oportunidades de coope-
rao e benefcio mtuo. Ter conscincia dessas possibilidades, bem como
de seus riscos, torna-se essencial para a anlise da poltica externa na medida
em que sobre ela recai a responsabilidade de adotar as prioridades corretas
para consecuo dos projetos nacionais em plano externo.
Por esse prisma, duas ordens de fatores sobressaem ao se analisar as rela-
es mantidas pelo Brasil com os pases do continente africano ao longo do
governo Lula: as relaes polticas e as relaes comerciais, que atualmente
ganham destaque nos projetos de cooperao na rea energtica (especial-
mente a explorao e prospeco de petrleo) e exportao de servios de
engenharia. Em relao dimenso energtica, importante considerar que
a explorao e a produo de petrleo transformaram-se num grande asset
para o Brasil: num perodo inferior a duas dcadas, o pas passou de um
importador macio do produto a um dos maiores produtores mundiais
fato constatado pela incessante busca de autossuficincia e, possivelmente,
pela capacidade de ser um grande exportador no futuro prximo.
Para o continente africano, o petrleo, alm do gs, tambm representa
um triunfo econmico e tecnolgico, cujas oportunidades de investimento
tm atrado os grandes players internacionais, a exemplo de algumas empre-
sas brasileiras, interessadas em participar tanto de projetos de engenharia do
petrleo como daqueles voltados para a construo (ou reconstruo) de
infraestrutura, mediante a exportao de servios de engenharia. Os pases
africanos, em contrapartida, tm realizado esforos significativos para pro-
moo de condies que favoream o ingresso desses investimentos: estabi-
lidade das regras, previsibilidade no tratamento fiscal (comparativamente
mais atraente do que no Brasil), processos seguros de licitao internacional
de blocos de explorao e de efetiva capacidade de regulao.
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Nesse sentido, a definio e a constituio de canais efetivos de coopera-
o tornam-se essenciais para a promoo e consolidao das relaes Bra-
sil-frica. Se os caminhos que se reabrem para a frica no momento atual
apontam para o reencontro de interesses poltico-comerciais promissores,
torna-se imperativo identificar as motivaes e as aspiraes, dos dois lados
do Atlntico, capazes de promover canais efetivos de integrao e adensa-
mento das relaes Brasil-frica. Dessa perspectiva, uma anlise da percep-
o tanto do setor empresarial como do corpo diplomtico sobre a dinmi-
ca poltico-comercial Brasil-frica torna-se fundamental. Tambm se torna
necessria uma anlise individualizada dos produtos e servios exportados
pelo Brasil para esses pases, bem como uma reflexo sobre as parcerias a
desenvolvidas por empresas brasileiras, na definio de um padro que pos-
sa ser explorado e oferecido em outros pases do continente.
Apesar de no ser possvel determinar com preciso quais so os impac-
tos de tais ajustes, fato constatar que eles no deixam de confirmar a
posio privilegiada ocupada pelo continente africano na estratgia de in-
sero internacional desenvolvida pela poltica externa brasileira. O que,
em consequncia, impe a necessidade de reviso de aes diplomticas e
comerciais brasileiras para o continente africano, implicando a identifica-
o e a avaliao de canais eficazes na sua promoo e dimensionamento.
No processo de redefinio em que se inserem as relaes Brasil-frica,
frica do Sul, Angola e Nigria tornam-se vetores exemplares para a defini-
o das estratgias diplomticas e comerciais brasileiras em relao ao con-
tinente, fato que inspira estudos que possam contribuir como modelos de
atuao dessa nova forma de pensar a agenda externa brasileira.
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209 novembro 2009
Cludio Oliveira Ribeiro
Texto recebido em 30/1/
2008 e aprovado em 15/8/
2008.
Cludio Oliveira Ribeiro
professor da Pontifcia Uni-
versidade Catlica de So
Paulo PUC/SP e pesqui-
sador no Ncleo de Estudos
Legislativos e de Poltica
Externa, da Universidade
Federal de So Carlos, e no
Ncleo de Pesquisa em Po-
lticas Pblicas da USP, onde
desenvolve ps-doutorado.
E-mail: professorclaudio@g
mail.com.
Resumo
A poltica africana do governo Lula (2003-2006)
O artigo analisa as relaes Brasil-frica entre 2003 e 2006, procurando demonstrar
que a eleio de Luiz Incio Lula da Silva trouxe nova dinmica s relaes do Brasil
com o continente africano. O discurso e a prtica diplomtica deste governo conver-
gem para a construo de alianas preferenciais com parceiros no mbito das relaes
Sul-Sul. Nesse contexto, defende-se que frica do Sul, Angola e Nigria so parceiros
polticos e econmicos essenciais estratgia diplomtica brasileira para o continente
africano.
Palavras-chave: Brasil; frica; Poltica externa; Relaes comerciais; Relaes diplomticas.
Abstract
The Lula governments African policy (2003-2006)
The article analyzes Brazil-Africa relations between 2003 and 2006, aiming to demon-
strate that the election of Luiz Incio Lula da Silva injected a new dynamic to Brazils
relations with the African continent. The discourse and diplomatic practice of the
Lula government have combined to help build preferential alliances with partners
within the arena of South-South relations. In this context the text argues that South
Africa, Angola and Nigeria are essential political and economic partners in Brazils
diplomatic strategy for the African continent.
Keywords: Brazil; Africa; Foreign policy; Trade relations; Diplomatic relations.
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