Consrcios Pblicos O Poder de dilogo das prefeituras junto aos governos
estadual e federal Maria Raquel Machado de Aguiar Jardim de Amorim *
Resumo:A formao de consrcios entre entes pblicos (municpios, estados e Unio) para gesto de atividades especficas e consecuo de objetivos de interesse comum constitui-se em alternativa vlida e importante para melhorar a eficincia da prestao de servios pblicos. Agora, com nova legislao, ser permitido que os estados, os municpios e a Unio, associados, empreendam obras nas reas de planejamento, saneamento bsico, infra- estrutura, sade e educao. Tudo que possa beneficiar mais de um municpio, mais de um ente federativo, poder ser realizado por meio de consrcio pblico. A inteno criar um frum permanente de discusso dos assuntos de interesse regional, com o governo estadual participando como estimulador, buscando diagnosticar os problemas e instituindo regras claras para a formao de consrcios pblicos no Estado de Gois. Palavras-chave: consrcios pblicos, intermunicipal, desenvolvimento regional, desigualdades regionais, interesse comum, qualidade de servios pblicos.
1 - Introduo A Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado. Esse processo foi acompanhado por intensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos. Ao mesmo tempo, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no pas. Diferentes experincias de consorciamento foram levadas a cabo por municpios no pas e ainda hoje esse um instrumento de larga utilizao. O governo federal comeou a discutir a lei dos consrcios em agosto de 2003 com o objetivo de regulamentar o artigo 241 da Constituio e dar mais segurana jurdica e administrativa s parcerias entre os entes consorciados. O grupo de trabalho foi coordenado pela Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais/PR e representantes dos ministrios da Casa Civil, Integrao Nacional, Cidades, Sade e da Fazenda.
* Assessora Tcnica da Gerncia Executiva de Projetos Estratgicos da Secretaria de Estado do Planejamento e Desenvolvimento-Seplan, Arquiteta e Urbanista e Especialista em Planejamento Urbano e Ambiental pela Universidade Catlica de Gois. e-mail: raquel@seplan.go.gov.br 2 O projeto foi discutido tambm com governadores, prefeitos e gestores de consrcios em operao e entidades representativas das prefeituras do Pas. Foram incorporadas contribuies dos projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional e de experincias utilizadas em outros pases. Durante a discusso no Congresso, o governo aceitou unir sua proposta ao Projeto de Lei 1071, de 1999 , do deputado Rafael Guerra (PSDB-MG), que j estava no Senado. Essa composio foi um avano poltico e acelerou a apreciao da matria, sendo possvel afirmar que o texto final representou um grande consenso. O projeto de lei de regulamentao foi encaminhado ao Congresso Nacional em 30 de junho de 2004 e aprovado em maro de 2005. Em 06 de abril, a lei foi sancionada pelo Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva. Tal ambiente normativo favorvel procura afastar algumas das dificuldades que a legislao federal impe no estabelecimento de obrigaes entre entes da Federao, uma vez que, no sistema federal brasileiro, cabe Unio fixar as normas gerais de todos os contratos celebrados por entes da Federao que integram a administrao pblica. A sano da nova lei no ficou livre de polmicas. O grande consenso em torno do seu mrito, no entanto, faz com que seja grande a expectativa de que a regulamentao dos consrcios pblicos possibilite a constituio de instrumentos de cooperao federativa, adequados a diferentes escalas territoriais e a mltiplos objetivos, assim como seja superada a insegurana jurdica dos arranjos de cooperao que os entes pblicos hoje utilizam. O efetivo uso dos consrcios pblicos e da gesto associada de servios pode ser instrumento poderoso para o enfrentamento da nova agenda federativa, em especial a agenda das cidades e do desenvolvimento regional.
2. Consrcios Pblicos conceito Os consrcios pblicos so parcerias formadas por dois ou mais entes da federao, para a realizao de objetivos de interesse comum, em qualquer rea. Os conscios podem discutir formas de promover o desenvolvimento regional, gerir o tratamento de lixo, saneamento bsico da regio, sade, abastecimento e alimentao ou ainda execuo de projetos urbanos. Eles tm origem nas associaes dos municpios, que j eram previstas na Constituio de 1937. Hoje, centenas de consrcios j funcionam no Pas. S na rea de sade, 1969 municpios fazem aes por meio destas associaes. Porm, faltava a regulamentao da legislao dos consrcios para garantir regras claras e segurana jurdica para aqueles que j esto em funcionamento e estimular a formao de novas parcerias. esta a inovao da lei 3 atual. Ela busca, sobretudo, estimular a qualidade dos servios pblicos prestados populao.
3. Objetivos Um dos objetivos dos consrcios pblicos viabilizar a gesto pblica nos espaos metropolitanos, em que a soluo de problemas comuns s pode se dar por meio de polticas e aes conjuntas. O consrcio tambm permite que pequenos municpios ajam em parceria e, com o ganho de escala, melhorem a capacidade tcnica, gerencial e financeira. Tambm possvel fazer alianas em regies de interesse comum, como bacias hidrogrficas ou plos regionais de desenvolvimento, melhorando a prestao de servios pblicos.
4. Possibilidades H amplas possibilidades de atuao conjunta de municpios atravs de consrcios. Desde pequenas aes pontuais a programas de longo prazo e intensa influncia sobre o destino dos municpios, os consrcios podem se constituir com menor ou maior pretenso de durabilidade e impacto. Tambm podem assumir os mais variados objetos de trabalho, como alguns apresentados a seguir: a) Servios pblicos: Os municpios podem oferecer servios pblicos em parceria com municpios vizinhos. Com isso, possvel amortizar os custos fixos e os investimentos sobre uma base maior de usurios, reduzindo o custo unitrio da produo e distribuio dos servios. b) Sade: Este o campo mais propcio para a criao de consrcios para prestao de servios pblicos. A operao conjunta da rede pblica de servios de sade tem sido o motivo da criao de vrios consrcios municipais nos ltimos anos. Isso por que um tipo de servio que exige grandes investimentos e que naturalmente hierarquizado em rede por demanda: um municpio de pequena populao no ter condies (nem far sentido que o faa) para oferecer todo o leque de servios possveis e necessrios. Com isso, muitos municpios passam a depender de servios oferecidos fora, cuja operao est totalmente alm de seu controle; outros implantam equipamentos e servios superdimensionados, cujo investimento necessrio ou o custeio da operao so muito elevados para o potencial econmico do municpio (muitas vezes esta opo implica o sucateamento em mdio prazo desses mesmos investimentos). c) Obras pblicas: Muitas vezes as obras pblicas podem ser do interesse de mais de um municpio. o caso de obras em reas de divisa (especialmente em reas 4 conurbadas), canalizao de cursos dgua e obras virias que garantam o acesso a vrios municpios. Pode ser interessante compartilhar recursos para diversas obras a cargo de cada municpio: rodzio de mquinas prprias, aquisio ou locao de mquinas para uso comum, contratao de projetos arquitetnicos padronizados ou mutires de manuteno de estradas vicinais. Este um item em que os consrcios intermunicipais revelam um desempenho muito bom, por conta do prprio carter circunstancial: so aes com objetivos e etapas perfeitamente definidos, facilitando o estabelecimento de responsabilidades de cada parceiro. d) Atividades-meio: Outra forma de tirar mais proveito dos recursos por intermdio de consrcios a realizao de atividades-meio das prefeituras. o caso da informtica, que d espao para o uso comum de equipamentos (em caso de aplicaes que requeiram maior capacidade de processamento, o que pode ocorrer para municpios de maior porte) e para o desenvolvimento de sistemas informatizados que possam atender a mais de um municpio, como, por exemplo, programas para gesto das redes de educao e sade. Tambm possvel estabelecer consrcios para realizar atividades de treinamento e capacitao de funcionrios pblicos municipais, permitindo criar programas permanentes de capacitao de pessoal de menor custo por servidor beneficiado. e) Meio Ambiente: Muitos consrcios tm surgido a partir de projetos de recuperao ou preservao do meio ambiente, sobretudo em busca de solues para problemas em torno do manejo de recursos hdricos de uma bacia hidrogrfica, como no caso do Comit da Bacia do Rio Meia Ponte. Esses consrcios podem ir alm das questes hdricas num sentido estrito e assumir um papel de interlocutores frente aos governos estadual e federal em questes ambientais mais amplas como saneamento bsico, lixo e enchentes. f) Desenvolvimento econmico regional: H uma grande possibilidade de atuao dos consrcios no campo da promoo do desenvolvimento regional. Podem assumir funes de incentivo a atividades econmicas (atrao de investimentos, apoio produo agrcola) e funcionar como agentes de controle e preveno da "guerra fiscal" entre municpios. No campo do turismo as aes de consrcios tm sido pouco utilizadas, apesar da boa possibilidade de emprego desse instrumento para divulgar o potencial turstico regional e tambm preparar os municpios para sua explorao racional, empreender programas de capacitao e reciclagem profissional da mo-de- obra local nesse setor.
5. Como funcionam 5 Os consrcios podem ser firmados entre todas as esferas de governo (municpios- municpios, municpios-estados, estados-Unio, municpios-estado-Unio). Entretanto, a Unio somente participar de Consrcios Pblicos em que tambm faam parte todos os estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados. Alm disso, algumas informaes se fazem necessrias: Consrcios no podem contratar operaes de crdito. Devem receber dinheiro apenas dos entes consorciados. O dinheiro pode ser captado com cobrana de tarifa pela prestao de servios (saneamento, por exemplo); pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos administrados pelos consrcios; por rateio entre os consorciados; ou convnios com estados e a Unio. permitido ao consrcio fazer concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios pblicos. Poder ser excludo do consrcio pblico, aps prvia suspenso, o ente consorciado que no consignar, em sua lei oramentria ou em crditos adicionais, as dotaes suficientes para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio. A alocao de recursos nos consrcios por meio de emprstimos obtidos pelos entes da federao deve respeitar a Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites de endividamento. O consrcio est sujeito fiscalizao do Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consrcio. A Lei dos Consrcios, N. 11.107, de 06/04/2005, regulamenta o artigo 241 da Constituio, includo pela Emenda Constitucional 19/98. A alterao ou extino do consrcio pblico precisa ser aprovada pela assemblia geral de associados. Os bens, direitos, encargos e obrigaes decorrentes da gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou outra espcie de preo pblico sero de responsabilidade dos entes federados que forem os titulares dos respectivos servios. Os consrcios podem ser entidades de direito pblico ou privado. Se forem de direito pblico, integram a administrao indireta de todos os entes consorciados. Se forem de direito privado, dever seguir as normas do direito pblico para licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). 6
6. Resultados Do ponto de vista da ao dos governos municipais envolvidos, a criao de consrcios pblicos pode produzir resultados positivos de cinco tipos: a) Aumento da capacidade de realizao: os governos municipais podem ampliar o atendimento aos cidados e o alcance das polticas pblicas por conta da disponibilidade maior de recursos e do apoio dos demais municpios. b) Maior eficincia do uso dos recursos pblicos: o caso dos consrcios cuja funo central o compartilhamento de recursos escassos, de mquinas de terraplanagem a unidades de sade ou unidades de disposio final de resduos slidos. O volume de recursos aplicados como investimento no consrcio e o custeio de sua utilizao so menores do que a soma dos recursos que seriam necessrios a cada um dos municpios para produzir os mesmos resultados. c) Realizao de aes inacessveis a uma nica prefeitura: a articulao de esforos em um consrcio pode criar condies para que seja possvel atingir resultados que no seriam possveis a nenhuma prefeitura isoladamente, ou mesmo soma dos esforos individuais de cada uma delas. o caso da aquisio de equipamentos de alto custo, o desenho de polticas pblicas de mbito regional (como no caso das polticas de desenvolvimento econmico local). d) Aumento do poder de dilogo, presso e negociao dos municpios: a articulao de um consrcio pode criar melhores condies de negociao dos municpios junto aos governos estadual e federal, ou junto a entidades da sociedade, empresas ou agncias estatais. Com isso, v-se fortalecida a autonomia municipal. e) Aumento da transparncia das decises pblicas: como as decises tomadas pelos consrcios so de mbito regional e envolvem vrios atores, naturalmente elas se tornam mais visveis, pois exigem um processo de discusso mais aprofundado em cada municpio e em termos regionais. Com isso, abre-se espao para uma maior fiscalizao da sociedade sobre a ao dos governos.
7. Participao do Estado O governo estadual prestar, quando solicitado, apoio consistente em cooperao tcnico-profissional com vistas a orientar a organizao de Consrcios, sua implantao e a anlise de condies adequadas para a avaliao de investimentos em funes, reas e setores a serem determinados, em conjunto com as municipalidades. O Estado poder celebrar convnios de Consrcios Pblicos a serem institudos 7 legalmente, visando participar de esforo conjunto de interesse comum, ou para cumprir execuo descentralizada de funo, servio, obra ou evento de sua competncia. Devero ser observadas as disposies regulamentares a serem baixadas posteriormente pelo Poder Executivo, mediante legislao competente, em consonncia com as diretrizes estabelecidas pela Lei Federal n. 11.107, de abril de 2005, que rege os Consrcios Pblicos.
A experincia atual de Consrcios em Gois O Consrcio Intermunicipal de Obras - CIMOS uma forma inovadora que o governo estadual encontrou para apoiar as prefeituras goianas, efetivamente, para a execuo de obras rodovirias e/ou de outra natureza. Hoje, o consrcio tem o seguinte funcionamento: as prefeituras de determinada regio se unem e formam um consrcio uma empresa paraestatal que recebe mquinas (patrolas, retroescavadeiras, caminhes, automveis e outras), pessoal e ferramentas da Agncia Goiana de Transportes e Obras Pblicas AGETOP, para a execuo de obras. O equipamento cedido s prefeituras por perodos determinados, podendo ser utilizado tanto na conservao e manuteno das estradas vicinais e urbanas, como tambm em outros programas de obras, previamente definidos pelo municpio. Por exemplo, se a prefeitura desenvolve com os produtores rurais um programa de formao de tanques para criao de peixes, os equipamentos podero ser empregados nessas obras. Os equipamentos, num total de 841, as instalaes fsicas e bens imveis pertencentes s antigas regionais da Agetop e necessrios estruturao dos 26 Cimos existentes foram disponibilizados pelo Governo do Estado. Toda essa estrutura representa um patrimnio de aproximadamente R$ 60 milhes. As prefeituras assumiram os custos com leo diesel, alojamentos e alimentao dos trabalhadores. Os consrcios se responsabilizam pelo pagamento de pessoal. Cinco programas de atividades compem o plano anual de operao dos CIMOS, definidos pelas prefeituras de acordo com suas necessidades. O programa Nova Via engloba basicamente patrolamento e encascalhamento de estradas municipais no- asfaltadas. O Nova Cidade voltado para a execuo de servios urbanos. O Mais Trabalho tem como alvo a implantao de obras e servios de apoio ao desenvolvimento econmico, como pesquisas e incentivo instalao de novas indstrias.
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Quadro 1 Consrcios Intermunicipais de Obras CIMOS Estado de Gois - 2006 Quantidade de consrcios Municpios Programas Tipos de servios Malha municipal atendida Investimento constitudos em operao Estado Prefeituras Consrcios 26 18 Mais de 200 Nova Via Patrolamento e encascalhamento de estradas municipais no- asfaltadas. 40 mil km
R$ 60 milhes (estrutura - instalaes fsicas, bens e imveis e ainda 841 equipamentos) Custos com leo diesel, alojamento e alimentao dos trabalhadores. Pessoal. Outros programas a serem definidos pelas prefeituras, com possibilidades de execuo atravs do CIMOS. Nova Cidade Execuo de servios urbanos O Cimos , na verdade, um amplo programa de parceria do Estado com os Executivos municipais no tocante a execuo de servios. Essa parceria j contemplada em programas realizados pela Agetop, mas, com a formao dos consrcios o trabalho ganha maior efetividade. As prefeituras tm, inclusive, condies de acesso a recursos oramentrios do Estado e da Unio para suas obras. Os consrcios intermunicipais vo facilitar para as prefeituras a possibilidade de buscar financiamento com organismos internacionais, como o Banco Mundial (Bird) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Mais Trabalho Implantao de obras e servios de apoio ao desenvolvimento econmico, como pesquisas e incentivo instalao de novas indstrias. Campos Novos Execuo de obras e servios em propriedades rurais Obra Nova Implantao de obras e servios pblicos, como saneamento e telefonia. Novo Servidor Promoo de cursos de treinamento e capacitao para servidores pblicos municipais. Fonte: Assessoria de Imprensa da AGETOP, maio / 2006.
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Vinte e seis CIMOS j foram formados em todo o Estado. Dos 25 CIMOS existentes, 18 j esto atendendo os municpios consorciados com servios diversos. Os outros 07 devem comear a atender em breve. Mais de 200 municpios goianos j integram os consrcios intermunicipais de obras.
8. Consideraes Finais No processo recente de fortalecimento dos governos locais no Brasil, identifica-se tambm a emergncia de diferentes formas de cooperao intergovernamental que parecem resultar da confluncia entre fatores institucionais e a vontade poltica dos governos locais. Quer originrias de estmulos vindo do centro, quer emanadas de uma deciso poltica local, tanto a cooperao vertical como a cooperao horizontal supem a existncia de polticas autnomas nos diversos nveis de governo. esta autonomia que permite que uma efetiva colaborao ocorra e no a simples subordinao dos municpios a programas federais ou a subordinao dos pequenos municpios a municpios de maior porte. A perspectiva de cooperao tambm est presente internamente a um mesmo governo, na forma da articulao intersetorial e da ao integrada, sinalizando a emergncia de um novo enfoque na promoo de polticas pblicas. A articulao entre esferas de governo e entre diferentes rgos e setores de um mesmo nvel de governo deve ser vista como parte de um movimento mais abrangente de ampliao do leque de atores envolvidos na gesto pblica, o qual inclui tambm a participao da sociedade civil. Trata-se de uma das dimenses da nova governana local, centrada na mobilizao de interesses e recursos de diversos participantes, governamentais e no- governamentais, em torno de metas coletivas. Dentre os alcances do processo em curso deve-se observar a importncia que assume a vontade poltica dos governantes num quadro de crise do modelo de desenvolvimento em nvel regional. Os novos arranjos institucionais assumidos pelo poder pblico, o incentivo proveniente da esfera federal e estadual, a ruptura do crculo vicioso da descontinuidade administrativa e os avanos na legislao em torno da gesto compartilhada, do nfase aos Consrcios Pblicos. Os exemplos dos Consrcios representam o melhor exemplo das lentas, porm importantes, mudanas em curso no nvel das gestes regional e local. As razes para a sua constituio so de diversas ordens. Uma primeira corresponde ao desafio com que se deparam os governos locais, diante das necessidades de municipalizao das polticas pblicas, dadas as suas carncias de capacidade instalada, de recursos 10 financeiros e humanos. Um segundo fator a impulsionar os consrcios consiste na possibilidade que este mecanismo oferece de resoluo de problemas e de implementao de aes de interesse comum, garantindo respostas eficientes a problemas de capacitao de recursos humanos, ao planejamento de aes em mbito regional, articulando esforos e formas de presso junto aos rgos de governo em nvel estadual e federal. Acreditamos serem os consrcios pblicos uma boa soluo para os 5.560 municpios do Brasil, incluindo-se aqui os 246 municpios goianos, e um bom exemplo para a construo do to falado pacto federativo.
9. Referncias
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