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Consrcios Pblicos O Poder de dilogo das prefeituras junto aos governos


estadual e federal
Maria Raquel Machado de Aguiar Jardim de Amorim
*


Resumo:A formao de consrcios entre entes pblicos (municpios, estados e Unio) para
gesto de atividades especficas e consecuo de objetivos de interesse comum constitui-se
em alternativa vlida e importante para melhorar a eficincia da prestao de servios pblicos.
Agora, com nova legislao, ser permitido que os estados, os municpios e a Unio,
associados, empreendam obras nas reas de planejamento, saneamento bsico, infra-
estrutura, sade e educao. Tudo que possa beneficiar mais de um municpio, mais de um
ente federativo, poder ser realizado por meio de consrcio pblico. A inteno criar um
frum permanente de discusso dos assuntos de interesse regional, com o governo estadual
participando como estimulador, buscando diagnosticar os problemas e instituindo regras claras
para a formao de consrcios pblicos no Estado de Gois.
Palavras-chave: consrcios pblicos, intermunicipal, desenvolvimento regional, desigualdades
regionais, interesse comum, qualidade de servios pblicos.

1 - Introduo
A Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo
brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado. Esse processo foi
acompanhado por intensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento
do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal
entre os entes federativos. Ao mesmo tempo, a ausncia de polticas de
desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas
historicamente no pas.
Diferentes experincias de consorciamento foram levadas a cabo por municpios no
pas e ainda hoje esse um instrumento de larga utilizao.
O governo federal comeou a discutir a lei dos consrcios em agosto de 2003 com o
objetivo de regulamentar o artigo 241 da Constituio e dar mais segurana jurdica e
administrativa s parcerias entre os entes consorciados. O grupo de trabalho foi
coordenado pela Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais/PR e
representantes dos ministrios da Casa Civil, Integrao Nacional, Cidades, Sade e
da Fazenda.

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Assessora Tcnica da Gerncia Executiva de Projetos Estratgicos da Secretaria de Estado do Planejamento e
Desenvolvimento-Seplan, Arquiteta e Urbanista e Especialista em Planejamento Urbano e Ambiental pela
Universidade Catlica de Gois. e-mail: raquel@seplan.go.gov.br
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O projeto foi discutido tambm com governadores, prefeitos e gestores de consrcios
em operao e entidades representativas das prefeituras do Pas. Foram incorporadas
contribuies dos projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional e de
experincias utilizadas em outros pases. Durante a discusso no Congresso, o
governo aceitou unir sua proposta ao Projeto de Lei 1071, de 1999 , do deputado
Rafael Guerra (PSDB-MG), que j estava no Senado. Essa composio foi um avano
poltico e acelerou a apreciao da matria, sendo possvel afirmar que o texto final
representou um grande consenso.
O projeto de lei de regulamentao foi encaminhado ao Congresso Nacional em 30 de
junho de 2004 e aprovado em maro de 2005. Em 06 de abril, a lei foi sancionada pelo
Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva.
Tal ambiente normativo favorvel procura afastar algumas das dificuldades que a
legislao federal impe no estabelecimento de obrigaes entre entes da Federao,
uma vez que, no sistema federal brasileiro, cabe Unio fixar as normas gerais de
todos os contratos celebrados por entes da Federao que integram a administrao
pblica. A sano da nova lei no ficou livre de polmicas.
O grande consenso em torno do seu mrito, no entanto, faz com que seja grande a
expectativa de que a regulamentao dos consrcios pblicos possibilite a constituio
de instrumentos de cooperao federativa, adequados a diferentes escalas territoriais e
a mltiplos objetivos, assim como seja superada a insegurana jurdica dos arranjos de
cooperao que os entes pblicos hoje utilizam.
O efetivo uso dos consrcios pblicos e da gesto associada de servios pode ser
instrumento poderoso para o enfrentamento da nova agenda federativa, em especial a
agenda das cidades e do desenvolvimento regional.

2. Consrcios Pblicos conceito
Os consrcios pblicos so parcerias formadas por dois ou mais entes da federao,
para a realizao de objetivos de interesse comum, em qualquer rea. Os conscios
podem discutir formas de promover o desenvolvimento regional, gerir o tratamento de
lixo, saneamento bsico da regio, sade, abastecimento e alimentao ou ainda
execuo de projetos urbanos. Eles tm origem nas associaes dos municpios, que
j eram previstas na Constituio de 1937. Hoje, centenas de consrcios j funcionam
no Pas. S na rea de sade, 1969 municpios fazem aes por meio destas
associaes. Porm, faltava a regulamentao da legislao dos consrcios para
garantir regras claras e segurana jurdica para aqueles que j esto em
funcionamento e estimular a formao de novas parcerias. esta a inovao da lei
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atual. Ela busca, sobretudo, estimular a qualidade dos servios pblicos prestados
populao.

3. Objetivos
Um dos objetivos dos consrcios pblicos viabilizar a gesto pblica nos espaos
metropolitanos, em que a soluo de problemas comuns s pode se dar por meio de
polticas e aes conjuntas. O consrcio tambm permite que pequenos municpios
ajam em parceria e, com o ganho de escala, melhorem a capacidade tcnica, gerencial
e financeira. Tambm possvel fazer alianas em regies de interesse comum, como
bacias hidrogrficas ou plos regionais de desenvolvimento, melhorando a prestao
de servios pblicos.

4. Possibilidades
H amplas possibilidades de atuao conjunta de municpios atravs de consrcios.
Desde pequenas aes pontuais a programas de longo prazo e intensa influncia sobre
o destino dos municpios, os consrcios podem se constituir com menor ou maior
pretenso de durabilidade e impacto. Tambm podem assumir os mais variados
objetos de trabalho, como alguns apresentados a seguir:
a) Servios pblicos: Os municpios podem oferecer servios pblicos em parceria
com municpios vizinhos. Com isso, possvel amortizar os custos fixos e os
investimentos sobre uma base maior de usurios, reduzindo o custo unitrio da
produo e distribuio dos servios.
b) Sade: Este o campo mais propcio para a criao de consrcios para prestao
de servios pblicos. A operao conjunta da rede pblica de servios de sade tem
sido o motivo da criao de vrios consrcios municipais nos ltimos anos. Isso por
que um tipo de servio que exige grandes investimentos e que naturalmente
hierarquizado em rede por demanda: um municpio de pequena populao no ter
condies (nem far sentido que o faa) para oferecer todo o leque de servios
possveis e necessrios. Com isso, muitos municpios passam a depender de servios
oferecidos fora, cuja operao est totalmente alm de seu controle; outros implantam
equipamentos e servios superdimensionados, cujo investimento necessrio ou o
custeio da operao so muito elevados para o potencial econmico do municpio
(muitas vezes esta opo implica o sucateamento em mdio prazo desses mesmos
investimentos).
c) Obras pblicas: Muitas vezes as obras pblicas podem ser do interesse de mais de
um municpio. o caso de obras em reas de divisa (especialmente em reas
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conurbadas), canalizao de cursos dgua e obras virias que garantam o acesso a
vrios municpios. Pode ser interessante compartilhar recursos para diversas obras a
cargo de cada municpio: rodzio de mquinas prprias, aquisio ou locao de
mquinas para uso comum, contratao de projetos arquitetnicos padronizados ou
mutires de manuteno de estradas vicinais. Este um item em que os consrcios
intermunicipais revelam um desempenho muito bom, por conta do prprio carter
circunstancial: so aes com objetivos e etapas perfeitamente definidos, facilitando o
estabelecimento de responsabilidades de cada parceiro.
d) Atividades-meio: Outra forma de tirar mais proveito dos recursos por intermdio de
consrcios a realizao de atividades-meio das prefeituras. o caso da informtica,
que d espao para o uso comum de equipamentos (em caso de aplicaes que
requeiram maior capacidade de processamento, o que pode ocorrer para municpios de
maior porte) e para o desenvolvimento de sistemas informatizados que possam atender
a mais de um municpio, como, por exemplo, programas para gesto das redes de
educao e sade. Tambm possvel estabelecer consrcios para realizar atividades
de treinamento e capacitao de funcionrios pblicos municipais, permitindo criar
programas permanentes de capacitao de pessoal de menor custo por servidor
beneficiado.
e) Meio Ambiente: Muitos consrcios tm surgido a partir de projetos de recuperao
ou preservao do meio ambiente, sobretudo em busca de solues para problemas
em torno do manejo de recursos hdricos de uma bacia hidrogrfica, como no caso do
Comit da Bacia do Rio Meia Ponte. Esses consrcios podem ir alm das questes
hdricas num sentido estrito e assumir um papel de interlocutores frente aos governos
estadual e federal em questes ambientais mais amplas como saneamento bsico, lixo
e enchentes.
f) Desenvolvimento econmico regional: H uma grande possibilidade de atuao
dos consrcios no campo da promoo do desenvolvimento regional. Podem assumir
funes de incentivo a atividades econmicas (atrao de investimentos, apoio
produo agrcola) e funcionar como agentes de controle e preveno da "guerra fiscal"
entre municpios. No campo do turismo as aes de consrcios tm sido pouco
utilizadas, apesar da boa possibilidade de emprego desse instrumento para divulgar o
potencial turstico regional e tambm preparar os municpios para sua explorao
racional, empreender programas de capacitao e reciclagem profissional da mo-de-
obra local nesse setor.

5. Como funcionam
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Os consrcios podem ser firmados entre todas as esferas de governo (municpios-
municpios, municpios-estados, estados-Unio, municpios-estado-Unio). Entretanto,
a Unio somente participar de Consrcios Pblicos em que tambm faam parte
todos os estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados.
Alm disso, algumas informaes se fazem necessrias:
Consrcios no podem contratar operaes de crdito. Devem receber dinheiro
apenas dos entes consorciados.
O dinheiro pode ser captado com cobrana de tarifa pela prestao de servios
(saneamento, por exemplo); pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos
administrados pelos consrcios; por rateio entre os consorciados; ou convnios
com estados e a Unio.
permitido ao consrcio fazer concesso, permisso ou autorizao de obras
ou servios pblicos.
Poder ser excludo do consrcio pblico, aps prvia suspenso, o ente
consorciado que no consignar, em sua lei oramentria ou em crditos
adicionais, as dotaes suficientes para suportar as despesas assumidas por
meio de contrato de rateio.
A alocao de recursos nos consrcios por meio de emprstimos obtidos pelos
entes da federao deve respeitar a Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites
de endividamento.
O consrcio est sujeito fiscalizao do Tribunal de Contas competente para
apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do
consrcio.
A Lei dos Consrcios, N. 11.107, de 06/04/2005, regulamenta o artigo 241 da
Constituio, includo pela Emenda Constitucional 19/98.
A alterao ou extino do consrcio pblico precisa ser aprovada pela
assemblia geral de associados. Os bens, direitos, encargos e obrigaes
decorrentes da gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou
outra espcie de preo pblico sero de responsabilidade dos entes federados
que forem os titulares dos respectivos servios.
Os consrcios podem ser entidades de direito pblico ou privado. Se forem de
direito pblico, integram a administrao indireta de todos os entes
consorciados. Se forem de direito privado, dever seguir as normas do direito
pblico para licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso
de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
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6. Resultados
Do ponto de vista da ao dos governos municipais envolvidos, a criao de consrcios
pblicos pode produzir resultados positivos de cinco tipos:
a) Aumento da capacidade de realizao: os governos municipais podem ampliar o
atendimento aos cidados e o alcance das polticas pblicas por conta da
disponibilidade maior de recursos e do apoio dos demais municpios.
b) Maior eficincia do uso dos recursos pblicos: o caso dos consrcios cuja
funo central o compartilhamento de recursos escassos, de mquinas de
terraplanagem a unidades de sade ou unidades de disposio final de resduos
slidos. O volume de recursos aplicados como investimento no consrcio e o custeio
de sua utilizao so menores do que a soma dos recursos que seriam necessrios a
cada um dos municpios para produzir os mesmos resultados.
c) Realizao de aes inacessveis a uma nica prefeitura: a articulao de
esforos em um consrcio pode criar condies para que seja possvel atingir
resultados que no seriam possveis a nenhuma prefeitura isoladamente, ou mesmo
soma dos esforos individuais de cada uma delas. o caso da aquisio de
equipamentos de alto custo, o desenho de polticas pblicas de mbito regional (como
no caso das polticas de desenvolvimento econmico local).
d) Aumento do poder de dilogo, presso e negociao dos municpios: a
articulao de um consrcio pode criar melhores condies de negociao dos
municpios junto aos governos estadual e federal, ou junto a entidades da sociedade,
empresas ou agncias estatais. Com isso, v-se fortalecida a autonomia municipal.
e) Aumento da transparncia das decises pblicas: como as decises tomadas
pelos consrcios so de mbito regional e envolvem vrios atores, naturalmente elas
se tornam mais visveis, pois exigem um processo de discusso mais aprofundado em
cada municpio e em termos regionais. Com isso, abre-se espao para uma maior
fiscalizao da sociedade sobre a ao dos governos.

7. Participao do Estado
O governo estadual prestar, quando solicitado, apoio consistente em cooperao
tcnico-profissional com vistas a orientar a organizao de Consrcios, sua
implantao e a anlise de condies adequadas para a avaliao de investimentos em
funes, reas e setores a serem determinados, em conjunto com as municipalidades.
O Estado poder celebrar convnios de Consrcios Pblicos a serem institudos
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legalmente, visando participar de esforo conjunto de interesse comum, ou para
cumprir execuo descentralizada de funo, servio, obra ou evento de sua
competncia. Devero ser observadas as disposies regulamentares a serem
baixadas posteriormente pelo Poder Executivo, mediante legislao competente, em
consonncia com as diretrizes estabelecidas pela Lei Federal n. 11.107, de abril de
2005, que rege os Consrcios Pblicos.

A experincia atual de Consrcios em Gois
O Consrcio Intermunicipal de Obras - CIMOS uma forma inovadora que o governo
estadual encontrou para apoiar as prefeituras goianas, efetivamente, para a execuo
de obras rodovirias e/ou de outra natureza. Hoje, o consrcio tem o seguinte
funcionamento: as prefeituras de determinada regio se unem e formam um consrcio
uma empresa paraestatal que recebe mquinas (patrolas, retroescavadeiras,
caminhes, automveis e outras), pessoal e ferramentas da Agncia Goiana de
Transportes e Obras Pblicas AGETOP, para a execuo de obras. O equipamento
cedido s prefeituras por perodos determinados, podendo ser utilizado tanto na
conservao e manuteno das estradas vicinais e urbanas, como tambm em outros
programas de obras, previamente definidos pelo municpio. Por exemplo, se a
prefeitura desenvolve com os produtores rurais um programa de formao de tanques
para criao de peixes, os equipamentos podero ser empregados nessas obras.
Os equipamentos, num total de 841, as instalaes fsicas e bens imveis pertencentes
s antigas regionais da Agetop e necessrios estruturao dos 26 Cimos existentes
foram disponibilizados pelo Governo do Estado. Toda essa estrutura representa um
patrimnio de aproximadamente R$ 60 milhes. As prefeituras assumiram os custos
com leo diesel, alojamentos e alimentao dos trabalhadores. Os consrcios se
responsabilizam pelo pagamento de pessoal.
Cinco programas de atividades compem o plano anual de operao dos CIMOS,
definidos pelas prefeituras de acordo com suas necessidades. O programa Nova Via
engloba basicamente patrolamento e encascalhamento de estradas municipais no-
asfaltadas. O Nova Cidade voltado para a execuo de servios urbanos. O Mais
Trabalho tem como alvo a implantao de obras e servios de apoio ao
desenvolvimento econmico, como pesquisas e incentivo instalao de novas
indstrias.



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Quadro 1
Consrcios Intermunicipais de Obras CIMOS Estado de Gois - 2006
Quantidade de
consrcios
Municpios Programas Tipos de servios
Malha
municipal
atendida
Investimento
constitudos
em
operao
Estado Prefeituras Consrcios
26 18
Mais de
200
Nova Via
Patrolamento e
encascalhamento
de estradas
municipais no-
asfaltadas.
40 mil
km

R$ 60 milhes
(estrutura -
instalaes
fsicas, bens e
imveis e
ainda 841
equipamentos)
Custos com
leo diesel,
alojamento e
alimentao
dos
trabalhadores.
Pessoal.
Outros programas a serem definidos
pelas prefeituras, com possibilidades
de execuo atravs do CIMOS.
Nova
Cidade
Execuo de
servios urbanos
O Cimos , na verdade, um amplo programa de parceria
do Estado com os Executivos municipais no tocante a
execuo de servios. Essa parceria j contemplada
em programas realizados pela Agetop, mas, com a
formao dos consrcios o trabalho ganha maior
efetividade.
As prefeituras tm, inclusive, condies de acesso a
recursos oramentrios do Estado e da Unio para suas
obras. Os consrcios intermunicipais vo facilitar para as
prefeituras a possibilidade de buscar financiamento com
organismos internacionais, como o Banco Mundial (Bird)
e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Mais
Trabalho
Implantao de
obras e servios
de apoio ao
desenvolvimento
econmico, como
pesquisas e
incentivo
instalao de
novas indstrias.
Campos
Novos
Execuo de
obras e servios
em propriedades
rurais
Obra Nova
Implantao de
obras e servios
pblicos, como
saneamento e
telefonia.
Novo
Servidor
Promoo de
cursos de
treinamento e
capacitao para
servidores
pblicos
municipais.
Fonte: Assessoria de Imprensa da AGETOP, maio / 2006.


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Vinte e seis CIMOS j foram formados em todo o Estado. Dos 25 CIMOS existentes, 18
j esto atendendo os municpios consorciados com servios diversos. Os outros 07
devem comear a atender em breve. Mais de 200 municpios goianos j integram os
consrcios intermunicipais de obras.

8. Consideraes Finais
No processo recente de fortalecimento dos governos locais no Brasil, identifica-se
tambm a emergncia de diferentes formas de cooperao intergovernamental que
parecem resultar da confluncia entre fatores institucionais e a vontade poltica dos
governos locais. Quer originrias de estmulos vindo do centro, quer emanadas de uma
deciso poltica local, tanto a cooperao vertical como a cooperao horizontal
supem a existncia de polticas autnomas nos diversos nveis de governo. esta
autonomia que permite que uma efetiva colaborao ocorra e no a simples
subordinao dos municpios a programas federais ou a subordinao dos pequenos
municpios a municpios de maior porte.
A perspectiva de cooperao tambm est presente internamente a um mesmo
governo, na forma da articulao intersetorial e da ao integrada, sinalizando a
emergncia de um novo enfoque na promoo de polticas pblicas. A articulao entre
esferas de governo e entre diferentes rgos e setores de um mesmo nvel de governo
deve ser vista como parte de um movimento mais abrangente de ampliao do leque
de atores envolvidos na gesto pblica, o qual inclui tambm a participao da
sociedade civil. Trata-se de uma das dimenses da nova governana local, centrada na
mobilizao de interesses e recursos de diversos participantes, governamentais e no-
governamentais, em torno de metas coletivas.
Dentre os alcances do processo em curso deve-se observar a importncia que assume
a vontade poltica dos governantes num quadro de crise do modelo de
desenvolvimento em nvel regional. Os novos arranjos institucionais assumidos pelo
poder pblico, o incentivo proveniente da esfera federal e estadual, a ruptura do crculo
vicioso da descontinuidade administrativa e os avanos na legislao em torno da
gesto compartilhada, do nfase aos Consrcios Pblicos.
Os exemplos dos Consrcios representam o melhor exemplo das lentas, porm
importantes, mudanas em curso no nvel das gestes regional e local. As razes para
a sua constituio so de diversas ordens. Uma primeira corresponde ao desafio com
que se deparam os governos locais, diante das necessidades de municipalizao das
polticas pblicas, dadas as suas carncias de capacidade instalada, de recursos
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financeiros e humanos. Um segundo fator a impulsionar os consrcios consiste na
possibilidade que este mecanismo oferece de resoluo de problemas e de
implementao de aes de interesse comum, garantindo respostas eficientes a
problemas de capacitao de recursos humanos, ao planejamento de aes em mbito
regional, articulando esforos e formas de presso junto aos rgos de governo em
nvel estadual e federal.
Acreditamos serem os consrcios pblicos uma boa soluo para os 5.560 municpios
do Brasil, incluindo-se aqui os 246 municpios goianos, e um bom exemplo para a
construo do to falado pacto federativo.

9. Referncias

AGNCIA GOIANA DE TRANSPORTE E OBRAS PBLICAS (AGETOP). CIMOS:
consrcio intermunicipal de obras e servios. Disponvel em:
<http//www.agetop.go.gov.br > Acesso em 15, maio, 2005.
AZEVEDO, Damio Alves de. A natureza jurdica das associaes de municpios e
dos consrcios intermunicipais. Disponvel em: <http//www.ibam.org.br > Acesso em
15, maio, 2005.
BRASIL. Comentrios sobre Consrcios Pblicos. Disponvel em:
<http//www.planalto.com.br> Acesso em 10, maio, 2005.
BRASIL. Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005: dispe sobre normas gerais de
contratao de consrcios pblicos e d outras providncias. Disponvel em:
<http//www.planalto.com.br > Acesso em 9, maio, 2005.
VAZ, Jos Carlos ; BAVA, Emiliano. Consrcios intermunicipais, dicas: 125 idias
para a ao municipal. So Paulo: Pols, 2000. Disponvel em: <http//www.polis.org.br
> Acesso em 5, maio, 2005.
FARAH, Marta Ferreira Santos ; JACOBI, Pedro. Governos locais e cooperao inter
e intragovernamental no Brasil. Disponvel em: <http//: www.ibam.org.br> Acesso em
4, maio, 2005.
IBAM. Relatrio final: encontro de trabalho sobre Consrcios Pblicos. Rio de Janeiro:
IBAM, 2004. Disponvel em: <http//www.ibam.org.br > Acesso em 3, maio, 2005.

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