poltica pblica en Argentina. Un recorrido histrico.
A lo largo de la historia, cada modelo de Estado promovi funciones dife- rentes al sistema educativo. En torno a ellas han concebido sus estrategias de articulacin con la sociedad. Muchas de estas funciones todava hoy se han cumplido slo en forma parcial. Es por ello que redefinir las relaciones entre Estado y sociedad en materia educativa requiere del anlisis tanto de la funciones prometidas y an no cumplidas por la educacin, como de las nuevas exigencias que demandan las actuales transformaciones. En este marco, nos proponemos analizar brevemente cul es el papel que han ido desempeando los sistemas educativos en nuestro pas en el ltimo siglo. A partir de all se describirn algunas de los principales cambios y ten- dencias que permiten redefinir el actual rol de la educacin. De esta forma, se reunirn algunos de los elementos necesarios para los debates que rea- lizaremos en las unidades finales acerca de las funciones actuales del sis- tema educativo y del tipo de articulacin que Estado y sociedad deberan ge- nerar en materia educativa con el objetivo de potenciar sus funciones inte- gradoras y democratizadoras. Objetivos 1. Analizar la evolucin de la intervencin estatal a lo largo del ltimo siglo y las variaciones concomitantes en las estrategias poltico-educativas para cada modelo de Estado. 2. Reconocer los posicionamientos tericos acerca del poder y del Estado en que se sustentan las diferentes polticas educativas que se sucedieron en el pas. 3. Comprender los debates actuales acerca de las polticas educativas en tanto producto socio-histrico del desarrollo de polticas previas. 2.1. Estado, Educacin y Sociedad en la Argentina La finalizacin de la gesta emancipadora en Amrica Latina no tuvo como correlato inmediato la constitucin de Estados Nacionales. La eclosin de in- tereses y poderes sectoriales y locales producto de las fuerzas centrfugas desarrolladas a partir de la independencia, impidi que el incipiente senti- miento de nacionalidad fraguara en condiciones estables de integracin na- cional (Oszlak,O., 1982). El componente idealista de la nacionalidad debi combinarse con la subordinacin militar de los poderes locales y con la crea- cin de espacios de intereses econmicos comunes con el objetivo de inte- grarse al sistema econmico mundial. Slo en ese momento estuvieron da- 51 2 das las condiciones para que comenzara a generarse efectivamente el pro- ceso de construccin del Estado-Nacin. El proceso de estatidad en nuestros pases tuvo caractersticas marca- damente diferenciales a las europeas pues se desarroll en contextos sen- siblemente distintos. El marco jurdico-legal, por ejemplo, cumpli un papel diferente. Como lo seala Zanotti (1984), en el caso europeo las constitucio- nes se convierten en el punto de partida de toda evolucin. En nuestro ca- so, la Constitucin es un programa por realizar, una ambicin por cumplir. Es por ello que no puede sealarse una necesaria confluencia entre el mo- mento de aprobacin del texto constitucional y la formacin del Estado Na- cional. Esta formacin estuvo vinculada a la paulatina adquisicin por parte del Estado en consolidacin de un conjunto de capacidades entre las que ca- be sealar: capacidad de externalizar su poder, de institucionalizar su auto- ridad, de diferenciar su control y de internalizar una identidad colectiva (Osz- lak, O., 1978). Pero probablemente la caracterstica ms distintiva del proceso latinoa- mericano con referencia al europeo estuvo vinculada a las condiciones de los actores sociales. En primer lugar, la sociedad civil an no haba adquirido el carcter de sociedad nacional con anterioridad al surgimiento del Estado. Es por ello que Oszlack seala que fue un proceso de mutuas determinacio- nes entre ambas esferas. En segundo lugar, porque la debilidad de actores econmicos y sociales modernizadores obligaron al Estado en gestacin a te- ner un peso ms significativo que en Europa. Si la marcada intervencin de Estado liberal europeo en la educacin fue un hecho excepcional frente al re- clamo de no injerencia estatal en el desarrollo social, en el caso latinoamericano el protagonismo del Estado en muchos rdenes de la vida social fue su caracters- tica distintiva. Distintos autores (Zermeo,S., 1983; Barrington Moore, 1982) han se- alado que en los pases de desarrollo capitalista tardo el Estado ha debi- do desempear desde sus orgenes, junto a la unidad territorial administra- tiva, funciones econmicas, de estructuracin social y poltica, de cohesin social, etc. En el caso de los pases latinoamericanos, esta tendencia esta- tista y centralista estara profundizada por la tradicin organizativa y cultu- ral heredada de la etapa colonial (Veliz C. 1982). La convergencia de la pro- puesta liberal y la tradicin borbnica previa, formaron una cultura institu- cional fuertemente orientada a promover y a legitimar el protagonismo del Estado central. En sntesis, como seala Daniel Garca Delgado (1994): El Estado determin fuertemente a la sociedad, apareciendo como modernizador, revolucionario, transformador o garante de un orden represivo, pero en todos los casos con una gran in- fluencia sobre la sociedad. Si en los pases centrales, la socie- dad civil tuvo mayor autonoma y una dinmica menos depen- 52 Universidad Virtual Quilmes Tulio Halpern Donghi analiza este proceso histrico en su li- bro Una nacin para el de- sierto argentino, CEAL, Buenos Aires, 1992. En l, realiza un minucioso estu- dio de las condiciones inte- lectuales, polticas y econ- micas a travs de las cuales el Estado fue construyendo una nacin. diente del sector pblico, aqu, an en pocas dominadas por las perspectivas liberales, no se liber de una fuerte determina- cin. Esta caracterstica le dio una particular vinculacin que es- tuvo ms cerca de la intervencin y de la fusin que de una cla- ra separacin entre Estado y Sociedad. Es con esta impronta que surgi el Estado en la regin. Y sta fue una de las principales caractersticas distintivas de la relacin entre Estado, socie- dad y educacin a lo largo del siglo. En cada perodo histrico esta relacin se articul en torno a modelos educativos dirigidos a atender las prioridades sociales definidas como tales principalmente por quienes tuvieron a su car- go la conduccin del aparato estatal. Estos modelos tambin condicionaron fuertemente las demandas y las caractersticas de la participacin de la so- ciedad en el proceso educativo. Para explorar las funciones en torno a las cuales Estado y sociedad articu- laron su accionar en materia educativa nos detendremos en las formas que ha adquirido el Estado, las que permiten identificar momentos significativos del desarrollo histrico de las polticas educativas a partir de las estructuras de dominacin social propias de una poca. Estas formas de Estado son el producto de los recursos puestos en juego para la resolucin de contradiccio- nes, conflictos y luchas sociales que, en determinadas circunstancias, llevan a una profunda transformacin de la configuracin estatal. Nos permiten iden- tificar ciclos histricos caracterizados por la articulacin entre una determina- da modalidad de acumulacin, una especfica estructura de clases, un siste- ma ideolgico dominante y cierta forma Estado (Tarcus,1992). En la crisis de una forma de Estado, lo que cambia es la figura de s- te, mantenindose como invariante la relacin fundamental de domina- cin, sea esta capitalista o socialista. (...) Sin entrar a juzgar todos los casos en que se configura una crisis, (...) se entendern como crisis de una forma de Estado solamente las situacio- nes de transformacin, mutacin o cambio estructural que enfrenta una forma singular de ste y que no puede resolver apelando a sus recursos normales. (...) Es decir, la crisis existe cuando no hay retorno estable posible a la for- ma de Estado que ha perdido vigencia, aunque el movimiento que se en- gendre sea de restauracin, reaccin o regeneracin. (...) Por eso, ms que una mera crisis de legitimacin, en que a menudo se confunden Estado con gobierno pudiendo, por tanto, ser transitoria, la crisis de Estado se tor- na prcticamente irreversible, un cambio sin retorno debido a una diferen- te situacin histrica. (Graciarena, J., 1984) A los efectos de analizar las polticas educativas en nuestro pas, distin- guiremos tres perodos: a. El Estado Oligrquico-liberal. b. El Estado Benefactor. c. El Estado Post-social. 53 Poltica Educacional Son muchos los au- tores que trabajan sobre estos modelos de es- tado. Entre ellos se pueden destacar para una lectura complementaria a Graciare- na, J., El Estado Latinoa- mericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospecti- va, en: Revista de Econo- ma Poltica, Pensamiento Iberoamericano N5 B, La reconstitucin del Estado, Madrid, Espaa, 1984; y a Lechner, N. Aparato de Estado y forma de Estado, en: Labastida del Campo, J. Hegemona y alternativas polticas en Amrica Lati- na, S. XXI, Mxico, 1984. Extrado de Delgado (1994) 54 Universidad Virtual Quilmes 1- Estado liberal (oligrquico y liberal democr- tico) Estado liberal, garante de dere- chos individua- les, fuerte sepa- racin Estado y sociedad Agroexportador (laissez-faire) Partidos de nota- bles, democracia restringida, cen- sitaria, ampliada Partrimonialismo Identidades: "el ciudadano" y co- lectividades Individualismo, li- bertad Predominio de Gran Bretaa a) Rol b) Modelo de acumulacin c) Mediacin poltica d) Mediacin de intereses e) Accin Co- lectiva f) Modelo cul- tural g) Contexto internacional 2- Estado social (nacional-popu- lar, desarrollista y burocrtico-au- toritario) Estado social, garante de dere- chos sociales, in- terpenetracin Estado y socie- dad civil Industrialismo sustitutivo (Esta- do interventor) Partidos de ma- sas programti- cos, "modelo movimientista", partido predomi- nante Neocorporativis- mo imperfecto Identidades co- lectivas, "el tra- bajador", movili- zacin de ma- sas, organizacin colectiva Igualitarismo (ho- lismo) Guerra fra 3- Tendencias al Estado postso- cial (neoliberal) Garante de re- glas de juego, de equilibrios ma- cro-econmicos, competencia, di- ferenciacin Es- tado y sociedad civil. Orientado al mer- cado externo (Es- tado subsidiario) Partidos "agarra todo" ("catch all") sistema de partidos, formato bipartidista Pluralismo ("lobby") Nuevos movi- mientos socia- les, "el consumi- dor" y el usuario Individualismo competitivo Hegemona de los Estados Uni- dos 2.1.1. La funcin poltica de la educacin: El Estado Oligrquico Liberal A diferencia del Estado liberal-nacional europeo, el Estado en Amrica La- tina se consolid como Estado oligrquico, es decir, una organizacin donde slo tuvo posibilidad de participar el sector dirigente de la sociedad. De nin- guna manera se hace referencia a un Estado sin contradicciones internas, pero s a una estructura capaz de adquirir un gran poder de arbitraje frente a las diferentes fracciones del grupo dirigente. Este grupo estuvo constitui- do por una alianza entre los productores de bienes para el mercado interna- cional, exportadores e importadores y financistas (Kaplan M., 1969). Esta alianza no mostr caractersticas similares para el conjunto de los pases de la regin. El tipo de desarrollo econmico y la vinculacin que se estableci con los pases centrales determin en parte el carcter modernizador o no que adoptaron los sectores dirigentes. Aquellos pases que tuvieron poco que ofrecer a la demanda internacional y aquellos que se incorporaron al mercado a partir de reforzar los mecanis- mos de explotacin en la hacienda o de constituir en su interior economas de enclave tendieron a replegar su forma de organizacin poltica, econmica y social hacia el pasado. En estos pases la educacin no result necesaria para la produccin y tampoco como mecanismo de legitimacin poltica. Argentina, en cambio, integr el grupo de pases que ha sido denominado como de modernizacin temprana (Germani, G., 1987 y Zermeo, S., 1983). Fueron los pases menos marcados por la etapa colonial, ms influen- ciados por una larga y heterognea inmigracin europea y que presentaron aptitudes ecolgicas para producir aquellos bienes altamente demandados por las economas centrales. En estos casos fue necesario integrar a impor- tantes sectores sociales al modelo productivo e incorporar un volumen signi- ficativo de mano de obra a partir de la inmigracin (Rama G., 1986). El mo- delo tambin favoreci el crecimiento paulatino de los sectores medios y una mayor heterogeneidad social y cultural. Estos procesos permitieron atenuar la histrica dualizacin de las sociedades tradicionales. En estos pases el mayor nivel de heterogeneidad y fluidez social exigi una presencia ms importante del Estado como agente integrador y hegem- nico. Ello no implic una apertura del Estado a la incorporacin de nuevos sectores sociales en la conduccin del poder pblico. El modelo de partici- pacin poltica continu siendo muy restrictivo. Denominado por Natalio Bo- tana (1985) como el orden conservador, se trat de un modelo basado en el concepto alberdiano de amplias libertades civiles y restringidas libertades polticas. Un modelo fuertemente excluyente en lo econmico y lo poltico, que no brind el acceso masivo a la propiedad, a la participacin poltica, o a la mo- vilidad social ascendente encontr en la educacin el mecanismo ms id- neo para integrar y modernizar las sociedades. En este marco, el sistema educativo se constituy con caractersticas fuertemente estatistas y centra- lizadoras (Tedesco J.C., 1986). Ello significa que fue el Estado Nacional quien asumi la tarea educadora por gestin propia o a travs del control de las instituciones de tipo privado. Cabe destacar que a diferencia del centra- lismo francs, en este caso se trat de un centralismo no igualitario ya que en su dinmica concreta fortaleci al Estado en la bsqueda de una homo- geneidad formal que no se correspondi con una realidad social marcada- mente desigual y heterognea. 55 Poltica Educacional En este marco, es posible afirmar que para nuestro pas la funcin enco- mendada al sistema educativo en sus orgenes estuvo ms vinculada a la es- fera de lo poltico, que a lo econmico. La educacin jug un papel prepon- derante en torno a la integracin social, la consolidacin de la identidad na- cional, la generacin de consenso y la construccin del propio Estado. Sin embargo, el hecho de que la funcin principal de la educacin no ha- ya estado dirigida linealmente hacia lo econmico no significa que la escue- la no desempeara ningn papel en ese sentido. Es verdad que la relacin con la estructura econmica no estuvo dada por la capacitacin de trabaja- dores con calificaciones demandadas por el modelo. Ello se debi a que tan- to la explotacin extensiva de los campos, como la incipiente industria no re- queran de mano de obra con una calificacin tcnica especfica. Por otra par- te, la eventual demanda de trabajadores ms capacitados estuvo satisfecha por obreros provenientes de Europa, por lo general formados en el oficio. Por eso es posible plantear que tanto la transmisin del valor tico y econmico del trabajo, como la capacitacin de la mano de obra no fueron preocupacio- nes de los sectores dirigentes. De esta manera se explica por qu no fueron incluidos en el currculum oficial (Puiggrs, A., 1990). Pero s, en cambio, la relacin de la educacin con la economa estuvo vinculada en un doble sentido: a) En primer lugar, la estructura escolar permiti generar un sistema de estratificacin social acorde con los intereses de los sectores dirigentes. Una base cada vez ms numerosa a la que se le distribuyeron los elemen- tos mnimos como para establecer un ncleo homogeneizado de contenidos culturales compartidos. Un sistema de enseanza media ms restringido que, aunque no mostraba funciones muy definidas, cumpla dos importantes tareas. Por un lado, dotaba de personal idneo a la administracin pblica y al sector de transportes y servicios y por el otro seleccionaba a la elite que, a travs del acceso a la cspide del sistema, se encontraba en condiciones de incorporarse al sector de direccin de la sociedad y del aparato estatal (Cassasus,J., 1989). b) En segundo lugar, la vinculacin con la economa se estableci a partir del papel ideolgico del sistema educativo. Una estructura y un currculum excesivamente centralizados y elaborados desde el puerto contribuyeron a que el proyecto econmico agroexportador de la generacin del 80 adquirie- se rpida hegemona en todo el territorio nacional. Al margen de las funciones manifiestas y latentes que desde los sectores dirigentes se proponan para el sistema educativo, desde la perspectiva de la sociedad la demanda por educacin fue creciente. Los sectores medios encontraron en el sistema educativo una alternativa eficaz para aumentar sus posibilidades de participacin. La falta de educacin era presentada co- mo indicador de baja capacidad para el protagonismo poltico y como legiti- madora de la exclusin de la sociedad nacional. Al mismo tiempo significa- ba la imposibilidad de acceso a bienes culturales, frecuentemente extranje- ros, de los que podan participar los sectores tradicionales. Si bien el acceso al sistema educativo no les permiti a los sectores me- dios una movilidad social automtica, s les posibilit contar con mejores ele- mentos para potenciar su demanda por una integracin social y poltica ple- na. Demanda que, como en los casos de la universalizacin del voto y de la Reforma Universitaria, logr importantes conquistas en las primeras dca- das del siglo. 56 Universidad Virtual Quilmes David Rock estudia este proceso a partir del ascenso del radicalismo como representante de estos sectores en avance. El radi- calismo argentino. 1890- 1930, Amorrortu editores, Buenos Aires, 1992. En el caso del movimiento obrero, sus primeras posiciones frente al sis- tema educativo pblico no fueron similares a las de los sectores medios. En primer lugar, por que sus posibilidades de acceso a la educacin, como en el caso de los sectores rurales, haban sido muy escasas. En segundo lugar, porque sobre fines del siglo XIX y principios del XX, predominaron en el seno del movimiento trabajador las concepciones anarquistas. Estas corrientes descalificaban todo tipo de educacin desarrollada desde el Estado con el argumento de que slo servan para transmitir ideologa burguesa. Desde estas perspectivas se acusaba a la educacin oficial de esconder las leyes que rigen la evolucin de la naturaleza y la sociedad y, por lo tanto de ser un instrumento de dominacin de los pueblos. Es as que desde un importante nmero de sindicatos obreros se propuso el desarrollo de una educacin al- ternativa que fuese implementada por las propias organizaciones de trabaja- dores a travs de la creacin de Escuelas Modernas, Escuelas Libres o Escuelas Racionalistas. Estas concepciones se expresaban ya en las preocupaciones de las pri- meras organizaciones obreras, muchas de las cuales incluan entre sus rei- vindicaciones la necesidad de que los sindicatos desarrollen actividades de instruccin, formacin y difusin destinadas a los trabajadores. (Casaretto, 1947; Barranco, 1986). De este modo, lograran contribuir a la formacin de obreros conscientes de sus derechos, capaces de luchar por ellos y conoce- dores de los avances del movimiento obrero a escala mundial. Ya en los Con- gresos preliminares a la creacin de la Federacin Obrera Argentina, la pro- blemtica educativa aparece en tres de los diecisis puntos programticos aprobados, sentando clara posicin respecto de la concientizacin de sus afi- liados y la oposicin a toda estrategia de cooptacin estatal. Puntos del programa aprobado por el Segundo Congreso para la creacin de la Federacin Obrera Argentina 9. Adoptar todas las medidas ms a propsito para fomentar la ins- truccin entre los obreros con el fin de formar hombres conscientes de sus derechos y aptos para defenderlos. 10. Instituir escuelas profesionales, peridicos y revistas con el obje- to de consolidar la unin de la familia trabajadora y tenerla al corriente de los progresos de la causa y el movimiento obrero de todo el mundo. 11. Instituir bibliotecas y escuelas obreras. 17 de agosto de 1894 En este sentido se expidi tambin el 3er Congreso de la Federacin Obrera Argentina (FOA) realizado en 1903 cuando aprob que: ...es urgente la necesidad de fundar escuelas libres, donde excluyendo toda educacin sec- taria se exponga al nio al mayor nmero de conocimientos, evitando as su deformacin cerebral y preparando criterios amplios, capaces de comentar y comparar ms tarde todo gnero de doctrinas. Aun cuando en diversos con- gresos de la FOA se tratan problemas que afectan particularmente a los tra- bajadores, o a sus hijos que concurren a escuelas oficiales, las soluciones que se proponen son siempre alternativas a la educacin pblica. 57 Poltica Educacional Dora Barrancos y Daniel Filmus estu- dian estas experiencias edu- cativas. La primera, hacien- do nfasis en las organiza- ciones anarquistas; el se- gundo, trabajando alrede- dor de las propuestas sindi- cales. Surgen entonces, a principios de siglo un importante nmero de escuelas y bibliotecas populares organizadas por los propios sindicatos y destinadas tanto a los trabajadores como a sus hijos. Estas experiencias carecen por lo general de una continuidad efectiva. Las dificultades materiales que presen- ta su mantenimiento, problemas organizativos, los continuos debates acerca de sus contenidos, estructura y funciones y, fundamentalmente, la represin hacia el movimiento obrero, desatada por el rgimen en el transcurso de las primeras dcadas del siglo, impiden que los proyectos iniciados se puedan estabilizar en el tiempo. Entre los socialistas en cambio, coexistieron diferentes perspectivas acer- ca de la relacin entre los sindicatos y la educacin. Su progresiva explicita- cin ira delimitando diferencias respecto de sus pares anarquistas. La pri- mer perspectiva, ms cercana a la propuesta de los primeros, instaba a los sindicatos a desarrollar experiencias educativas propias que cuestionaran el monopolio de la educacin por parte del Estado. Sin embargo, el anlisis de las experiencias realizadas las ubica ms como complementarias que co- mo alternativas. El que en reiteradas ocasiones los sindicalistas hayan so- licitado apoyo financiero y reconocimiento oficial a las tareas educativas des- plegadas por sus sindicatos refuerza esta idea de complementariedad. La segunda perspectiva, consista en defender, mejorar y difundir la escuela p- blica. La aceptacin de la va electoral como forma de lucha por el acceso al poder, y la participacin parlamentaria cada vez ms intensa los llev a coin- cidir con por lo menos uno de los objetivos centrales de la educacin oficial de principios de siglo: la conformacin de la ciudadana. Para muchos de los socialistas, el nivel de conciencia de los ciudadanos va a estar estrecha- mente vinculado a la posibilidad de acceder a la educacin. De hecho, fue- ron los sindicatos socialistas quienes incluyeron por primera vez en el 1er Congreso de la Unin General de Trabajadores (UGT) una demanda concreta referida al sistema educativo oficial : Siendo una verdad establecida que hay un 59% de analfabetos en la poblacin general de la Repblica, es de desear que en 1904 se reduzcan en el presupuesto nacional las sumas destinadas a los gastos militares y se aumenten en la misma proporcin las sumas destina- das a la educacin comn (Barranco, D., 1986 y Filmus, D., 1992). Junto con una pequea proporcin de escuelas sindicales, la mayor parte de las experiencias educativas no oficiales correspondieron a las comunida- des extranjeras y a la Iglesia Catlica. Con el inicio del siglo XX estas inicia- tivas fueron perdiendo peso relativo frente a la expansin del sistema edu- cativo oficial y quedando cada vez ms bajo el control del Estado que se constituy en la principal y casi excluyente agencia educativa (Tedesco J.C., 1986). De hecho, en 1910 el Partido Socialista deja de lado la idea de una escuela al margen de la educacin oficial. Este hecho y las dificultades que existen para estabilizar las experiencias de una educacin alternativa, llevan a una revitalizacin de la posicin de que el Estado es el principal responsa- ble de la satisfaccin de las necesidades educativas de los trabajadores. La relacin con el Estado, en referencia a esta problemtica, se encamina en- tonces hacia la formulacin de demandas frente a las polticas educaciona- les que, en algunos casos particulares como el de la Reforma Universitaria de 1918, lleva a que distintos sectores del movimiento obrero se acerquen por primera vez a las organizaciones estudiantiles. El surgimiento posterior de otras fuerzas polticas con peso en la vida sin- dical que, como en el caso de los comunistas, tambin optan por la accin 58 Universidad Virtual Quilmes parlamentaria, contribuye a que, cada vez ms, la nica actividad educativa que los sindicatos aspiran a sostener autnomamente sea la formacin po- ltico ideolgica de sus integrantes y, en forma incipiente, la capacitacin pro- fesional. En sntesis, la etapa de gnesis del Estado Nacional estuvo signada por la contradiccin entre los ideales del liberalismo en sus manifestaciones lo- cales, cuyos principios educativos estuvieron planteados en parte en la Constitucin Nacional y en la Ley 1.420 y un modelo poltico, econmico y social que, a pesar de mostrarse modernizador en un conjunto de aspectos, no logr incorporar a grandes sectores de la poblacin. Una de las principales consecuencias de esta contradiccin se manifest en el papel que comenzaron a desempear los sectores medios. La apertu- ra de oportunidades educativas permiti que una importante porcin de es- tos sectores accediera a la escolaridad media y superior. Estos grupos fue- ron los que posteriormente encabezaron los reclamos por producir un proce- so democratizador similar en la estructura de poder poltico. La segunda consecuencia fue que, a pesar de los importantes esfuerzos realizados para alcanzar la mencionada ampliacin de oportunidades educa- tivas, por ejemplo a travs de la alfabetizacin para inmigrantes y la apertu- ra de escuelas rurales, la misma no alcanz para que los sectores ms pos- tergados de la poblacin pudieran acceder y permanecer en el sistema. Los datos permiten constatar esta realidad. Por un lado, el aumento de la matr- cula de la escolaridad bsica fue notable: el 20% de lo nios en edad esco- lar estaban incorporados a la escuela primaria en 1869; este porcentaje cre- ci al 31% en 1895 y al 48% en 1914. Por otro, el crecimiento educativo del pas estuvo fuertemente limitado por los altos niveles de desgranamiento es- colar. La tasa de desgranamiento de las escuelas dependientes del Consejo Nacional de Educacin para la cohorte 1893/1898 asciende al 97% (Tedes- co J.C., 1986). El acceso del radicalismo al gobierno en 1916 encuentra a ms de la mi- tad de los nios en edad escolar fuera del sistema. Al mismo tiempo, tam- bin encuentra profundas desigualdades educativas entre las diferentes re- giones del pas. Siete de cada diez nios estudian en la Capital Federal; s- lo dos o tres de cada diez lo hacen en provincias como Chaco, Formosa, Neu- qun o La Pampa. Los lmites del modelo tambin marcan las dificultades del Estado para asegurar las funciones definidas en este perodo para el sis- tema educativo. Algunas de estas funciones sern cumplidas con xito por el Estado Benefactor, otras se mantienen an hoy como deudas pendientes con un importante sector de nuestra poblacin. Tedesco J.C. Educacin y sociedad en la Argentina (1880-1945), Ediciones So- lar, Buenos Aires, 1986. Captulos 1, 2 y 3, pp. 23-88. Paviglianiti, N. El derecho a la educacin: una construccin histrica polmica, OPFYL, Buenos Aires, 1993b. Garca Delgado, D. Estado y sociedad. La nueva relacin a partir del cambio estructural, Ed. Tesis-Norma/FLACSO, Buenos Aires, 1994. Introduc- cin y Captulo 1, pp. 13.63. 59 Poltica Educacional Leyes Ley 1420 1. La Ley 1420 es el hito legal de establecimiento de la principalidad del Estado en materia educativa en nuestro pas. Quin deba educar, a quin y en qu condiciones fue un debate que involucr especialmen- te a la Iglesia -que hasta entonces mantena el mono- polio de la educacin-, y a los liberales. Transcribimos a continuacin algunos posicionamien- tos del debate. a) Podra identificar a qu sector social pertenece el disertante? b) Cmo se expresa en los discursos la funcin pol- tica asignada al sistema educativo? Cul es el senti- do que adquiere? c) Si ha identificado a los disertantes liberales: cmo vinculara los discursos de los representantes del libe- ralismo, con la capacidad que segn Oszlak debe con- solidar el Estado respecto de internalizar una identi- dad colectiva? d) Le sugerimos que liste los tems de debate para com- prender con mayor precisin cmo se trasladan estas disputas al texto de la ley. X: Si la educacin es un medio de difundir las nociones elemen- tales de su gobierno, una nacin cometera el acto ms contra- rio a sus propios intereses, dejando que fuesen enseados con entera libertad doctrinas y principios tendientes a derribar las instituciones que se ha dado. (...) De ah se deduce, pues, que la educacin tiene que ser armni- ca con los principios constitucionales, porque la educacin tien- de a establecer, tiende a generalizar sus conocimientos, tiende a perpetuar su fuerza y su eficacia en el corazn de sus ciuda- danos. (...) La vieja teora de que el padre de familia tiene derecho de edu- car exclusivamente a sus hijos ha quedado relegada en los vie- jos libros, o como argumento gastado en boca de algn egosta. La educacin debe ser completamente obligatoria, necesaria- mente obligatoria, hasta sus ltimas consecuencias. Si no fuese obligatoria, el deber de la educacin existira al lado del derecho de la ignorancia, y esto es ms que una contradic- cin palmaria, es un absurdo.(...) Cuando el Estado impone la obligacin legal de la enseanza pri- maria a todos los padres de familia, a todos los tutores, a todos los encargados de nios, dentro de la edad que la ley determina es necesario que el Estado sea consecuente y que ponga la es- cuela gratuita sin cargas y sin gabelas al alcance del nio, para que el nio vaya a la escuela. De all no se deduce, sin embargo, que la ley quiera establecer la escuela puramente oficial. 60 Universidad Virtual Quilmes La obligacin escolar respeta todava la libertad natural de los pa- dres. El padre puede cumplir la obligacin en la escuela pblica, dotada de todos los medios de que dispone el poder oficial, o en la escuela particular que l elija, o an en el hogar domstico, donde tiene derecho y hasta el deber de ser el primer maestro... Y: Una de las ms preciosas garantas establecidas en nuestra Constitucin, una de las declaraciones que constituyen para no- sotros la esperanza de los ms positivos progresos, es precisa- mente ese derecho sagrado, consignado en nuestra Carta Fun- damental en favor de todo habitante del pas, la libertad, el de- recho de ensear y aprender libremente! (...) No tiene el Estado el derecho de entrometerse en la escuela pri- vada para proscribir su programa de enseanza, so pretexto de que en esa escuela se suministra a los alumnos lo que el Go- bierno quiera llamar veneno contra las instituciones democrti- cas. (...) Necesitamos salvar la escuela libre, seor Presidente, nica ga- ranta posible de la libertad poltica de la conciencia en la vida prctica. (...) ...no es el Estado, dice el Syllabus, el nico director de la escue- la, no es el Estado el nico que puede dirigir la escuela pblica, la escuela particular y la escuela del hogar: no puede el Estado imponer las conciencias. Esta proposicin, pues, responde a nuestro sistema constitucio- nal; responde a una de las libertades ms preciosas consagra- das en nuestra Ley Fundamental. (...) Se dijo en primer lugar, seor Presidente, que la disposicin del proyecto estableciendo que en la escuela ha de haber instruc- cin religiosa, era contraria a la Constitucin. Difcil habra sido, o, algo ms, imposible demostrar que esta clusula del proyecto era opuesta a la Constitucin. Por el contrario, ha sido fcil demostrar, como se ha demostra- do en efecto, que esa clusula responde perfectamente al esp- ritu de nuestra Constitucin, que dictada para un pas Catlico, ha establecido disposiciones que, si no declaran expresamente que la religin catlica es la religin del Estado, declaran, sin embargo, que esa religin debe ser sostenida, debe ser respeta- da, debe ser practicada en todas las manifestaciones del Esta- do. (...) En qu pas del mundo se ha declarado que la religin y que la enseanza de sus doctrinas sean contrarias a las instituciones democrticas? (...) No hay ni puede haber, se ha dicho, sociedad bien organizada sin religin. No hay, pues, entonces ni puede haber gobierno que no fomen- te, que no proteja este elemento indispensable de vida, el esp- ritu de toda sociedad: la religin. Z: el liberalismo que se condena es lo que en nuestros das se entiende por tal, habindose tomado como etiqueta una palabra 61 Poltica Educacional engaosa por su analoga con la libertad, y que encubre precisa- mente lo contrario de ella; el liberalismo que se condena es la idolatra del Estado. El liberalismo envuelve un concepto del Estado, segn el cual puede ste legislar con entera prescindencia de la idea de Dios y de toda nocin religiosa. (...) Cuando el Estado es concebido como una entidad superior a los derechos individuales, que no respeta el deber y la facultad del padre de familia como educador de sus hijos -que no respeta a la Iglesia en su misin docente, que no respeta el principio reli- gioso- qu es lo que sucede? El Estado lo llena todo; mata to- da iniciativa; y orgulloso de su predominio, con el deseo de con- servarlo legisla de esta manera. Nace un nio: no hay para qu buscar al sacerdote que lo bauti- ce; basta que se inscriba en el registro que lleva un oficial civil. El nio crece; llega la edad de educarlo: vaya a una escuela don- de ni siquiera se pronuncia el nombre de Dios. l se ha hecho hombre; va a ser padre de familia; se trata de su matrimonio: nada de ritos ni ceremonias religiosas; nada de vn- culos sagrados, nada de promesas solemnes tradas bajo la in- vocacin de Dios; -que lo case el Juez de Paz; que se extienda un simple contrato. Muere el hombre: el cementerio no es un lugar religioso, como lo era hasta para los paganos; ah est el enterratorio municipal: es un depsito de basura, en ciertas condiciones de ornato y en ciertas condiciones de higiene. Tal es el liberalismo condenado por la Iglesia. Es una aplicacin del materialismo, del atesmo a la vida civil, a las funciones del Estado. El liberalismo, seor, es el Estado ateo, es el Estado sustituyn- dose a Dios; es el Estado que mata la iniciativa particular, que viola las conciencia, que se sobrepone a todo y a todos (Extrado de: Weimberg, G., (1984), Debate Parlamentario. Ley 1420 (Tomo 1). Ed. Biblioteca Poltica argentina. CEAL, Bue- nos Aires.) 2. a. En qu concepcin del Estado se sustenta la po- sicin de los sindicatos respecto de la Educacin Ofi- cial? Cul es la perspectiva de los sectores gobernan- tes al respecto? b. Qu posicin tomara Ud. en este debate? Funda- mente el rol que le otorgara al Estado en educacin a partir del concepto de Estado y Sociedad al que adhie- ra. Imagine desde all cmo hubiera inaugurado la in- tervencin estatal en educacin, considerando que el resultado de las polticas implementadas fue una baja cobertura, dados los altos ndices de desgranamiento y la escasa insercin de los sectores ms desfavorecidos. Qu modificaciones le impondra a la Ley 1420 para lograr los efectos polticos que Ud. propone? 62 Universidad Virtual Quilmes 2.1.2. Educar para el crecimiento econmico: El Estado Benefactor El acceso del radicalismo al gobierno no signific un cambio en el eje en torno al cual se organiz el sistema educativo. Como ocurri con respecto al modelo econmico, los sectores que disputaron y a travs del voto uni- versal obtuvieron la conduccin del Gobierno, no lograron articular un senti- do alternativo al desarrollo educativo. Su propuesta se centr en cuestionar los aspectos elitistas y restrictivos del modelo y en reclamar una mayor par- ticipacin. Distintos autores (Weimberg, G., 1984; Rama, G., 1987) sealan que hi- zo falta la modificacin de los requerimientos educativos del aparato produc- tivo para que se transformaran tambin las funciones principales del siste- ma educativo. La necesidad de cambiar los patrones del crecimiento econ- mico surge principalmente a partir de las nuevas coyunturas que se produ- cen en el mercado internacional. Incipientemente en el transcurso de la Pri- mera Guerra Mundial y ms fuertemente a partir de la crisis del 30 y de la Segunda Guerra Mundial, la cada de las exportaciones de materias primas y de las importaciones manufactureras obligaron a desarrollar una industria- lizacin sustitutiva. La ausencia de sectores en la sociedad civil con la capa- cidad econmica y la decisin poltica para encabezar este proceso de indus- trializacin oblig al propio Estado a tomar la iniciativa y a conducir el nuevo momento. Sin embargo, los nuevos actores que surgieron al calor del modelo susti- tutivo sern los encargados de cuestionar la legitimidad de un tipo de Esta- do que condujo un proceso de acumulacin que no estuvo acompaado por polticas redistributivas y por mecanismos democratizadores del poder polti- co (Murmis M. Y Portantiero J.C., 1987). De esta manera, es posible propo- ner que al contrario de lo que ocurri en Europa, el Keynesianismo entendi- do como la intervencin activa del Estado en la economa surgi en la Argen- tina en la dcada de los 30, con anterioridad al Estado de bienestar que se va a desarrollar con toda su potencialidad recin a partir de la llegada del pe- ronismo al gobierno. De esta manera, los intentos de restauracin oligrquica (Graciarena, J., 1984) ocurridos en la dcada los 30 mostraron la incapacidad de los sec- tores tradicionales para restablecer la hegemona de un sistema basado en la exclusin de las nuevas mayoras que emergieron junto con la industriali- zacin (Rouquie, A., 1982). El nuevo tipo de Estado fue denominado de distintas maneras en Amri- ca Latina, segn sus caractersticas predominantes y tambin segn la pers- pectiva terico-poltica desde la cual se lo analiz: Estado populista, Estado Nacional-popular, Estado de compromiso, Estado social, etc. Sin embargo to- das las visiones coinciden en algunos rasgos comunes. En lo econmico pro- fundiz el abandono de la idea del capitalismo del laissez faire y en el mar- co de las concepciones keynesianas ya sealadas, enfatiz su carcter mar- cadamente intervencionista. Sin cuestionar un orden econmico basado en el mercado, intent regularlo a partir de una planificacin destinada a mejo- rar la racionalidad econmica y de un poderoso desarrollo del sector pblico en reas estratgicas de la produccin y los servicios. En lo poltico intent expresar la alianza de los sectores favorecidos con el proceso de industrializacin y el crecimiento del mercado interno. El carc- ter movimientista de las fuerzas polticas hegemnicas permiti que estas 63 Poltica Educacional ste fue un fenmeno a ni- vel mundial a travs del cual el estado se hizo car- go de la recomposicin del capitalismo. Keynes, su idelogo, puso el eje de interpretacin de la econo- ma en la demanda: la pro- puesta era la estabilizar el sistema a partir de una reactivacin econmica que lleve al pleno empleo. Para ello haba que generar trabajo, lo que conducira a mayor cantidad de gente con capacidad econmica de consumo. Segn su cri- terio, con la compulsin del hombre a consumir, se llegara a un aumento de la demanda de bienes reequi- librndose la norma de consumo con la norma de produccin. Esto permiti- ra nuevas inversiones, ms trabajo, ms consumo y as sucesivamente. Hacia aqu es donde se tiene que dirigir el gasto pblico. alianzas llegasen al poder, incorporando a la conduccin del pas a sectores histricamente marginados. El apoyo plesbicitario, la apelacin constante a la movilizacin popular y el liderazgo carismtico fueron algunos de los me- canismos que legitimaron permanentemente la coalicin gobernante (Garca Delgado D., 1994). En lo social, el Estado reconvierte en forma total su funcin. Dej de ser el protector de los derechos individuales para transformarse en garante de los derechos sociales. Como tal, ejerci una influencia decisiva en el proce- so de redistribucin de los recursos en favor de los sectores trabajadores. Al mismo tiempo desarroll una intensa actividad en torno a responder a las apremiantes necesidades sociales (salud, vivienda, educacin, etc.) de los grupos y sectores sociales ms necesitados. No se trat slo de una inte- gracin ciudadana a travs del voto, sino de una integracin social ms ple- na a partir del creciente acceso a los bienes que la sociedad produca. El xito de Pern con los trabajadores se explic, ms bien, por su capacidad para refundir el problema total de la ciudadana en un molde nuevo, de carcter social. El discurso peronista neg la validez de la sepa- racin, formulada por el liberalismo, entre el Estado y la poltica por un lado y la sociedad civil por el otro. La ciudadana ya no deba ser defini- da ms simplemente en funcin de derechos individuales y relaciones den- tro de la sociedad poltica, sino redefinida en funcin de la esfera econ- mica y social de la sociedad civil. (...) Tradicionalmente, el sistema poltico liberal en la Argentina, como en otras partes, haba reconocido la existencia poltica de los trabajadores co- mo atomizados ciudadanos individuales dotados de una formal igualdad de derechos en el campo poltico, pero al mismo tiempo haba rechazado, u obstaculizado, su constitucin como clase social en ese campo. (...) El peronismo, en cambio, fundaba su llamamiento poltico a los trabajadores en un reconocimiento de la clase trabajadora como fuerza social propia- mente dicha, que solicitaba reconocimiento y representacin como tal en la vida poltica de la nacin. Esa representacin ya no haba de materiali- zarse simplemente mediante el ejercicio de los derechos formales de la ciudadana y la mediacin primaria de los partidos polticos. En vez de ello, la clase trabajadora, como fuerza social autnoma, haba de tener ac- ceso directo y por cierto privilegiado al Estado por intermedio de sus sin- dicatos. (James, D., 1990) En este marco es posible plantear diferencias con el modelo anterior en lo que se refiere a la funcin conferida a la educacin. La primera de ellas es que en el Estado oligrquico-liberal, la intervencin oficial en materia edu- cativa constituy una excepcin respecto de su abstencin a participar en otras polticas sociales. En el caso del Estado benefactor signific una de las estrategias que form parte de una poltica social ms general dirigida a in- corporar a nuevos sectores a la participacin social. Ello habra permitido una mayor efectividad en la tarea integradora del sistema educativo. Las tasas de crecimiento de la matrcula educativa oficial y privada as co- mo la evolucin de la tasa de pase entre el nivel primario y medio as lo de- muestran. 64 Universidad Virtual Quilmes Datos tomados de: Wiar, D.,1974. 65 Poltica Educacional Evolucin de la matrcula. Nivel primario 0 20 40 60 80 100 1915 1925 1935 1945 1950 1955 1960 1965 1970 Oficial Privada Evolucin de la matrcula. Nivel medio 0 20 40 60 80 100 1925 1935 1945 1950 1955 1960 1965 1970 Oficial Privada Tasa de pase entre la enseanza primaria y media 0 20 40 60 80 1935-6 1940-1 1945-6 1950-1 1955-6 Evolucin de la matrcula. Nivel primario Evolucin de la matrcula. Nivel medio Tasa de pase entre la enseanza primaria y media Pero la diferencia que ms nos interesa destacar es que en este contex- to la educacin fue incorporada no slo como un derecho de los ciudadanos, sino tambin como estrategia de capacitacin de mano de obra para satis- facer las demandas de la surgiente industria. La formacin del ciudadano fue reemplazada paulatinamente por la idea de formacin para el trabajo que posteriormente, a partir de las teoras del capital humano, se converti- ra en formacin de recursos humanos. Los nuevos roles ocupacionales exigan una alfabetizacin bsica que el sistema educativo deba brindar. Tambin comenzaron a requerir ciertos niveles tcnico-profesionales y cono- cimientos de oficios y especialidades que no podan ser aprendidos slo en el lugar de trabajo y que los nuevos trabajadores, a diferencia de los inmi- grantes, no posean. Pero por sobre todas las cosas exigan una disciplina laboral que nicamente el sistema educativo poda brindar masivamente a millones de trabajadores rurales que provenan del interior del pas. Estos sectores pasarn a constituir la principal fuerza laboral de las nuevas fbri- cas y talleres. Para contribuir a estos objetivos se cre en 1944 la Comisin Nacional de Aprendizaje y Orientacin Profesional que desarroll una importante va- riedad de modalidades de capacitacin bsica y profesional para jvenes y trabajadores: Escuelas de Tiempo Parcial, Escuelas-Fbrica, Escuelas de Aprendizaje, Escuelas de Capacitacin Obrera, Cursos Complementarios, Escuelas de Capacitacin Profesional para Mujeres, Misiones Monotcni- cas, etc. (Wiar D., 1979). Por su parte, el Primer Plan Quinquenal (1947- 1951) tambin introdujo reformas en el sistema educativo y en particular en la educacin tcnica con el objetivo de redefinir la relacin pedaggica en- tre educacin y trabajo y dotar al alumno de una orientacin y formacin pro- fesional ms definida. Una parte importante de estos cambios se encuen- tra reflejada en el texto de la Constitucin aprobada en 1949 (Bernetti J. y Puiggrs A., 1993). En esta misma direccin fue creada en 1952 la Univer- sidad Obrera Nacional y se promovi el aporte educativo a la investigacin cientfico-tecnolgica, que en muchos casos estuvo ntimamente vinculada a la actividad productiva. Todas estas reformas acompaaron un proceso que a nivel mundial se de- sarroll en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sobre fines de la dcada de los 40 comenz a generarse una visin economicocentrista del papel de la educacin. De la mano de las teoras de capital humano (Shultz, T., 1986) la educacin dej de ser vista como un gasto social para transformarse en una inversin que tena como principal objetivo alcanzar una renta individual y social. Los factores considerados tradicionales por la economa clsica (materias primas, capital, trabajo y tecnologa) ya no alcan- zaban para explicar el crecimiento de los pases. A partir de la teora del efecto residual la capacidad de generar capital humano altamente califi- cado pas a ser una de las ms importantes ventajas comparativas en la ca- rrera hacia el crecimiento (Carnoy, M., 1967). La educacin como inversin: algunas premisas segn su creador 1- Los trabajadores se han convertido en capitalistas, no por la difu- sin de la propiedad de las acciones de las sociedades; como lo hubiera querido la tradicin, sino por la adquisicin de conocimientos y habilida- 66 Universidad Virtual Quilmes des que tienen valor econmico. Esos conocimientos y habilidades son en gran parte el producto de la inversin y, junto con otras inversiones huma- nas, explican principalmente la superioridad productiva de los pases tc- nicamente avanzados. 2- El hecho de que diferencias en las retribuciones se correspondan estrechamente con diferencias existentes en el grado de educacin, indica que uno es la consecuencia de otro. (...) La ventaja observada en los jve- nes trabajadores puede resultar, sin embargo, no de las inflexibilidades de la seguridad social o de los programas de retiro, o de las preferencias so- ciolgicas de los empresarios, sino de diferencias reales en la productivi- dad relacionadas con una forma de inversin humana, i.e. la educacin. 3- El crecimiento observado en la productividad por unidad de traba- jo es simplemente una consecuencia de mantener constante la unidad de trabajo a travs del tiempo, aunque, de hecho, dicha unidad de trabajo ha ido aumentando como resultado de un constante crecimiento del capital humano por trabajador. (T.W. Schultz Inversin en capital humano. En: Blaug, M., 1972) A partir del derrocamiento del Gral. Pern, esta concepcin se profundiza con el surgimiento del modelo de Estado desarrollista. Este modelo es gen- ricamente definido como un subtipo de Estado benefactor que, ante una rea- lidad que no pareca hacer posible la idea de crecer y distribuir al mismo tiempo, centr su accin en la promocin y conduccin del desarrollo econ- mico. La etapa distributiva deba ser una consecuencia posterior al perodo de crecimiento y acumulacin. El Estado desarrollista, ante la declinacin de la tendencia del crecimiento econmico enfatiz su papel en esta direccin, afirmndose en las concepciones de la CEPAL y munido del auxilio instru- mental de numerosas tcnicas planificadoras. Segn esta perspectiva la re- cuperacin del crecimiento ser el motor que permitira consolidar la demo- cracia poltica, la justicia social y la modernizacin de la sociedad (Graciare- na, J., 1984). De esta manera las concepciones economicistas de la educacin como inversin fueron fuertemente hegemnicas hasta mediados de la dcada de los 70, avanzada la crisis del Estado desarrollista. Sin embargo, en el pero- do posterior al derrocamiento del Presidente Arturo Frondizi se generaron sensibles modificaciones respecto de la etapa anterior. El cambio en los sec- tores integrantes de la alianza gobernante implic el creciente abandono de la perspectiva de la educacin como un derecho social que el Estado deba garantizar para toda la poblacin. La nueva alianza integrada por sectores empresariales ms vinculados al capital extranjero, a la banca, a los produc- tores de bienes exportables primarios y a grupos tecnocrticos concibi que la participacin de los sectores populares en el estilo de las dcadas ante- riores significaba un peligro para el modelo de acumulacin propuesto. La restriccin de la participacin poltica a travs de la democracia condiciona- da o de los gobiernos militares fue el signo principal del perodo. Esta nueva situacin puso en evidencia la contradiccin existente entre el sentido modernizante que se quera imponer al crecimiento econmico y el sentido elitista que adopt el Estado desarrollista frente a las demandas de participacin social y poltica plena de grandes sectores de la poblacin. En el mbito educativo esta contradiccin se manifest, entre otros as- pectos, en la formulacin de discursos modernizantes y tecnocrticos en tor- no a la universalizacin y el papel de la educacin en el crecimiento; y polti- 67 Poltica Educacional cas a travs de las cuales el Estado comenz a desentenderse creciente- mente de la distribucin social de conocimientos a travs de la escuela. Ca- be destacar que en el breve perodo en que el radicalismo accedi al gobier- no a travs del Presidente A. Illia se intent revertir estas tendencias, pero el escaso tiempo del que se dispuso impidi importantes reformas en este sentido. Los efectos ms sentidos de la contradiccin antes sealada se manifes- taron en el comienzo del deterioro de la calidad educativa brindada por el sis- tema. Mientras la demanda por educacin sigui creciendo y se ampli la matrcula escolar en todos los niveles, los recursos destinados a las polti- cas educativas no se incrementaron en la misma proporcin. Ello implic un paulatino deterioro de las condiciones materiales de enseanza que tuvieron en el salario docente la principal variable de ajuste. Por otra parte, los sofisticados mecanismos de planificacin educativa puestos en prctica con el objetivo de focalizar el aporte de la educacin ha- cia las demandas previamente definidas por las estrategias de crecimiento, contrastaban con una realidad donde los actores econmicos y sociales mostraban sus propias lgicas de comportamiento. Cabe destacar que en los perodos en los cuales los gobiernos militares adoptaron el modelo definido por Guillermo ODonnell (1985) como Estado Burocrtico Autoritario, la combinacin entre un discurso modernizante en lo econmico y la aplicacin de las teoras de la Seguridad Nacional en lo pol- tico tambin impact en el deterioro de la calidad educativa. La intervencin de las Universidades ocurrida en 1966, la discriminacin ideolgica y polti- ca en los contenidos curriculares y en la seleccin de maestros y profesores y el xodo masivo de docentes e investigadores al exterior es un ejemplo de la mencionada contradiccin. Surgen por lo general [Los regmenes burocrtico-autoritarios] en momentos de fuerte activacin poltica de los sectores populares, percibi- da por otros sectores como una amenaza a la supervivencia del modo de organizacin social vigente. (...) Los BAson entonces, esencialmente, sis- temas de exclusin poltica y econmica, en tanto intentan -mediante la re- presin y el control corporativo- desactivar polticamente al sector popu- lar y sus aliados, al tiempo que reducen y postergan las aspiraciones de participacin econmica de ese sector. Pretenden as resolver la situacin de inestabilidad e incertidumbre que precede a su implantacin, restable- ciendo un orden compatible con los patrones de acumulacin de un capi- talismo perifrico y dependiente. (...) Dado el carcter autoritario del rgimen, todo el andamiaje de polti- cas estatales se subordina a actas institucionales y medidas de excepcin, que procuran flexibilizar e incrementar los poderes del Estado para pro- ducir una regeneracin o reconstruccin de la sociedad civil. (...) Y es- ta capacidad se ve respaldada por el monopolio -y sobre todo por la efec- tiva posibilidad de empleo- de medios de coercin que en tales circunstan- cias adquieren un peso extraordinario dentro del conjunto de instrumentos del estado. (...) Aqu, el carcter excluyente del estado se manifiesta de un modo sin- gular: al tiempo que ste avanza sobre la sociedad civil, se cierra a la in- fluencia de sus sectores y organizaciones. Libre de presiones electorales, el horizonte temporal de sus polticas se extiende y su capacidad de inicia- tiva en la fijacin de la agenda de cuestiones sociales a resolver se ampla 68 Universidad Virtual Quilmes enormemente. La formulacin de polticas deja de ser el resultado de un proceso de negociacin y compromiso con diferentes sectores sociales y fuerzas polticas, y pasa a depender mucho ms estrechamente de la ini- ciativa o propuesta de elencos tcnicos y funcionarios de confianza. (Oszlak, O., 1980) Por ltimo, as como el Estado oligrquico-liberal, habiendo centrado su accionar en el papel poltico de la educacin, tambin haba concebido fun- ciones econmicas para el sistema educativo; en el caso del Estado bene- factor la primaca atribuida al rol econmico de la educacin tampoco impi- di que la misma desempeara una importante funcin poltica. Poco estu- diada por los historiadores de la educacin, esta funcin se manifest prin- cipalmente en dos sentidos. En primer lugar, la escuela junto con el movimiento poltico y los sindica- tos fue una de las instituciones que permiti que el gran movimiento pobla- cional de urbanizacin ocurrido en este perodo no alcanzara la conflictividad que adquiri en otros pases de la regin. La escuela se convirti en uno de los principales instrumentos de socializacin en las normas, valores y estn- dares de comportamientos urbanos para los millones de trabajadores que llegaron desde el medio rural. Mucho se ha escrito acerca del peligro de anomia, (en el sentido dado a este trmino por Durkheim) que produce el trnsito de una sociedad tradicio- nal, a una sociedad urbana y moderna. La institucin educativa cumpli con el requisito que Durkheim, siguiendo en este sentido a Comte, prevea para aten- der los peligros de anomia en las sociedades de alto grado de complejidad: la articulacin entre sus funciones homogeneizadoras y diferenciadoras. Mientras que a travs de su funcin homogeneizadora la escuela brind su aporte a la incorporacin de toda la poblacin a las pautas, valores y normas de un orden social emergente, mediante su efecto diferenciador se ocup de dotar a los in- dividuos de las condiciones exigidas para ocupar el lugar especfico que la so- ciedad le brindaba. El efecto legitimador que cumpli la educacin a partir del cumplimiento de estas funciones, permiti minimizar en parte las consecuen- cias de los conflictos sociales que se produjeron por las profundas transforma- ciones ocurridas en la sociedad argentina de aquella poca. No existe, por as decirlo, sociedad alguna en que el sistema educa- cional no presente un doble aspecto: es, a la vez, uno y mltiple. Es mltiple. En efecto, y en cierto sentido, se puede decir que hay tan- tos tipos diferentes de educacin como capas sociales diferentes hay en di- cha sociedad. (...) An cuando la carrera escogida para cada nio no sera ya, en gran par- te, predeterminada por una obcecada herencia social, la diversidad moral de las profesiones no dejara de arrastrar en pos suya una gran diversidad pedaggica. En efecto, cada profesin constituye un mbito sui generis que recaba aptitudes concretas y conocimientos especiales, en los que im- peran determinadas ideas, determinadas costumbres, determinadas mane- ras de contemplar las cosas; y dado que el nio debe estar preparado con vistas a la funcin que est llamado a desempear el da de maana, la educacin a partir de una cierta edad, no puede ser la misma para todos los sujetos a los que se aplica. (...) 69 Poltica Educacional Sin embargo, sea cual sea la importancia de estas educaciones especia- les, no representan per se la educacin entera. Incluso, se puede decir que no se bastan a s mismas; sea donde sea que se las observe, no divergen entre s ms que a partir de un cierto punto ms all del cual se confunden. Se asientan todas ellas sobre una base comn. No existe pueblo alguno donde no haya un cierto nmero de ideas, de sentimientos y de prcticas que la educacin deba inculcar indistintamente a todos los nios, indepen- dientemente a la categora social a la que pertenezcan stos. (...) sta [la educacin] tiene, por tanto, por misin la de suscitar en el ni- o: 1. Un cierto nmero de estados fsicos y mentales que la sociedad a la que pertenece considera como debiendo florecer en cada uno de sus miem- bros. 2. Ciertos estados fsicos y mentales que el grupo social especfico (casta, clase, familia, profesin) considera asimismo como debiendo exis- tir en todos aquellos que lo constituyen. (...) La sociedad no puede subsis- tir ms que si existe entre sus miembros una homogeneidad suficiente: la educacin perpeta y refuerza dicha homogeneidad, fijando por adelanta- do en el alma del nio las similitudes esenciales que requiere la vida co- lectiva. Sin embargo, por otra parte, sin una cierta diversidad toda coope- racin resultara imposible: la educacin asegura la persistencia de dicha diversidad necesaria, diversificndose por s mismo y especializndose. Si la sociedad llega a ese nivel de desarrollo en que las antiguas escisiones en castas o clases no pueden ya ser mantenidas, prescribir una educacin ms uniforme en su base. Si, al propio tiempo, el trabajo queda ms divi- dido, la sociedad provocar en los nios, proyectada sobre un primer pla- no de ideas y sentimientos comunes, una diversidad ms rica de aptitudes profesionales. (Durkheim, E., 1974) La segunda de las funciones polticas que es necesario enunciar breve- mente, est vinculada a la distribucin de ideologas que explcita o implci- tamente se efectu a travs del sistema educativo. Esta funcin fue clara- mente manifiesta en los contenidos ideolgico-partidarios que contuvieron tanto el diseo curricular como los textos escolares de la poca peronista. Pero tambin es importante sealar que el conjunto de los gobiernos de es- te perodo utiliz al sistema educativo para distribuir sus concepciones pol- ticas. Las transformaciones curriculares realizadas con posterioridad a la Re- volucin Libertadora, aunque menos explcitamente, tambin son un ejemplo del papel ideolgico que se esperaba desempeara la escuela. Este papel no estuvo confiado nicamente a los contenidos. La modificacin de las prc- ticas escolares tambin fue implementada con el mismo objetivo. La acen- tuacin del carcter burocrtico, jerarquizador y disciplinador de las normas que rigieron la actividad educativa en el perodo 1966/73 por ejemplo, per- mite observar el rol encomendado a la escuela en torno de la construccin de un orden autoritario. Precisamente, la ruptura del modelo autoritario ocurrido en 1973 y la re- cuperacin de la democracia coincidirn con el inicio de la declinacin del ti- po de Estado benefactor. El Estado burocrtico autoritario se haba concebi- do a s mismo como un instrumento tcnico-racional frente a los que consi- deraba como principales obstculos para el crecimiento y la modernizacin del pas: la movilizacin poltica y social de las masas excluidas de la parti- cipacin y la lentitud e ineficiencia de las democracias liberales. La parado- ja principal es que, a pesar de haber obtenido indicadores positivos en lo que respecta al crecimiento industrial, los factores desencadenantes de su crisis 70 Universidad Virtual Quilmes fueron precisamente las movilizaciones sociales y el reclamo de la restaura- cin de una democracia no proscriptiva que permitiera el retorno del General Pern al gobierno (ODonnell G., 1986). El perodo de expansin del modelo de Estado benefactor concluir sin que las promesas realizadas en torno a las funciones del sistema educativo se cumplieran totalmente. La escolaridad se expandi en forma notable, sin embargo en 1970 cerca del 13% de los nios en edad escolar se encontra- ban fuera de la escuela primaria y el 29% de los jvenes de 15 a 19 aos no haba culminado el nivel. Slo el 12,7% de los argentinos mayores de 20 aos haba obtenido el ttulo secundario y la tasa de escolarizacin del ni- vel medio era cercana al 36%. El rendimiento del sistema tambin mostraba grandes dficits. La tasa de retencin en la escuela primaria de la cohorte 1964/70 alcanzaba ape- nas el 44,5. En las escuelas rurales esta tasa descenda al 26,6%. Slo el 26% de los nios que ingresaban a la escuela primaria egresaban en el lap- so de tiempo tericamente esperado. En la escuela media la mitad de los alumnos abandonaba antes de terminar y slo el 37% de los estudiantes egresaba en el tiempo normal. Las desigualdades regionales continuaban siendo muy notorias. Cerca del 20% de la poblacin era analfabeta en provincias como Corrientes, Cha- co, Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. Slo 1 de cada 3 habitantes ma- yores de 14 aos haba terminado la escuela primaria en Corrientes, Cha- co, Entre Ros, Formosa, Jujuy, Misiones y Santiago del Estero(Braslavsky, C y Krawkzyk, N., 1988). Por ltimo, cabe destacar que las promesas propias del siglo XIX respec- to de la funcin de la escuela en torno a la formacin ciudadana y la educa- cin para la democracia se encontraban en cuestin en los finales de la d- cada de los 60. La escasa vigencia de las instituciones republicanas y de los derechos civiles y el uso de la violencia como mecanismo para dirimir los conflictos polticos estaban indicando una socializacin ciudadana en pautas de comportamiento social profundamente autoritarias e intolerantes. En este mismo sentido Peter Waldman (1982) seala que la violencia po- ltica era slo uno de los sntomas de anomia social que se manifestaban en la sociedad argentina de inicios de los 70. El autor sostiene que un con- junto de indicadores mostraba una preocupante falta de cohesin social. La evolucin de la criminalidad violenta, el aumento de los conflictos familiares y la disminucin del nmero de personas con disposicin a ejercer una pro- fesin con finalidades religiosas (seminaristas y sacerdotes) corroboran pa- ra Waldman una creciente tendencia a la anomia producto de las transfor- maciones socio-econmicas y polticas de la poca. Profundas transforma- ciones a las que el papel integrador de la escuela no habra alcanzado a pro- cesar de manera armnica. Isuani, E.; Bismark o Keynes: Quin es el culpable? Notas sobre la crisis de acumulacin. En: Isuani, E. A., Lo Voulo, R. y Tenti Fanfani, E., El Estado Benefactor. Un paradigma en crisis, Mio y Dvila/CIEPP, Bue- nos Aires; 1991. pp. 9-26. 71 Poltica Educacional Leyes - Ley 14.538 (1944) Crea la CNAOP - Ley 15240 (1959) Crea el CONET 3. Lea atentamente el discurso que sigue a conti- nuacin. 1. Qu elementos de la funcin integradora y diferen- ciadora de la educacin puede relevar en la poltica de formacin profesional? 2. Qu crticas le formulara desde las teoras marxis- tas o neomarxistas del Estado? 3. Qu aspectos de lo que ser la Teora del Capital Humano se encuentran presentes en este discurso? Cuando en 1944 sobamos con la etapa natural que ha de cumplir el pueblo argentino, pensbamos que la capacidad energtica de los pueblos, no est solamente en razn del trabajo que realizan cuantitativamente si- no en el factor cualitativo de ese mismo trabajo. (...) Se inciaba la entrada en la etapa industrial. Y la etapa industrial no se puede encarar sin la capacitacin tcnica y profesional. Fue entonces, en 1944, cuando lanzamos la primera disposicin esta- bleciendo la organizacin de la mano de obra y de la capacitacin tcnica para la industria argentina. (...) Fue entonces cuando dijimos: Cmo es posible que un mdico, un abogado, un militar se formen en la escuela donde el Estado les paga sus estudios y un pobre obrero que no tenga me- dios, que viva en la miseria, tenga que ir a aprender en el dolor del taller o en el maltrato que recibe de sus patrones? Y de esta idea surgieron las escuelas de orientacin profesional donde nuestros muchachos, respetan- do y haciendo respetar los lugares de trabajo, deban ir conformando el es- pritu de la mano de obra argentina, para que despus, en la combinacin de las concepciones tcnicas y de nuestras mquinas pudieran surgir los productos industriales perfectos como hay que perfeccionarlos hoy para que sean tiles. Fue all tambin, cuando dijimos: No es posible que un operario estu- die par ser y para morir operario. (...) El caldo de cultivo ms extraordina- rio para que proliferen las clases de pensamientos y de doctrinas extremis- tas y otras ideas extraas, est justamente en la limitacin del horizonte de aspiraciones de la clase trabajadora. (...) Por esa razn se ha estructurado todo un escalonamiento en la concep- cin general de la Universidad Obrera. Esta Universidad que cuenta con un ciclo elemental, un ciclo medio, deba tener un ciclo superior. El ciclo superior lo iniciamos hoy con esta magnfica Universidad Obrera que ponemos en marcha. (...) No queremos universidades para for- mar charlatanes y generalizadores.(...) Por eso queremos que esta escuela, que nace con nuestras propias orientaciones, sepa que en la vida, ni la ciencia pura tiene valor alguno si no se la somete a la aplicacin. Discurso de Juan Domingo Pern 4. 1. Cmo explicara que condiciones tan dismiles como el gobierno peronista, los gobiernos dictatoriales de los 60 y los intentos de recuperacin democrtica de los 70 sean englobados en el modelo de Estado Be- nefactor? 72 Universidad Virtual Quilmes 2. Seale las similitudes y diferencias entre las polti- cas del peronismo y de la dcada de los 60 en educa- cin. Explquelas a travs del anlisis de las luchas so- ciales acaecidas en ese perodo. 2.1.3. Crisis del Estado Benefactor y recuperacin de la poltica como funcin principal de la educacin A mediados de la dcada de los 70, el modelo de Estado benefactor a nivel internacional comenz a mostrar marcados signos de agotamiento (Pe- dr F., 1993). La imposibilidad de sostener polticas redistributivas en el mar- co de profundas crisis fiscales agravadas por la brusca subida de los precios del petrleo, provoc un nuevo fenmeno. Por primera vez desde la aplica- cin de las polticas Keynesianas en 1930, no era posible salir de la crisis a partir de una intervencin ms activa del Estado. Es posible sealar que en nuestro pas la declinacin del Estado bene- factor encontr su momento ms crtico a partir del ao 1975. En el pero- do 1960/75 el PBI argentino haba crecido a una tasa promedio del 4.4% anual (Ferrer A., 1982). En el ao 1975 el proceso de estanflacin (alta in- flacin y recesin) alcanz niveles alarmantes y fue tambin a partir de es- te ao que la Argentina quebr su ciclo de crecimiento sostenido para ingre- sar en un perodo de estancamiento, desinversin y desindustrializacin que se mantendr hasta el inicio de los 90. Tres tipos de gobiernos diferentes administraron la crisis del Estado benefactor en la Argentina. El Gobierno peronista (1973-76), el Gobierno Militar (1976-83) y el Gobierno Radical (1983-89). Aun aplicando polticas diferentes, comienzan a generar las con- diciones para el posterior surgimiento de un nuevo tipo de Estado: el Esta- do post-social. A nivel mundial, durante este perodo se inici un proceso de marcado pe- simismo respecto del aporte de la educacin a la economa. Como veremos ms adelante, este pesimismo estuvo sustentado tanto en la crisis econ- mica mundial, como en la vigencia de teoras que enfatizaron nicamente el papel de la educacin en torno a la reproduccin de las desigualdades so- cio-econmicas. En la Argentina es posible proponer que, aunque con signos opuestos en- tre s, el conjunto de los Gobiernos que condujeron el Estado en este pero- do prioriz la funcin poltica de la educacin en detrimento de su papel eco- nmico. La particularidad de nuestro caso consiste en que la desestimacin del rol econmico de la educacin comenz poco antes de la crisis de creci- miento que se verifica a partir de 1975. Si se pudiera resumir el papel cen- tral que la educacin desempe en cada uno de los gobiernos citados, aun a riesgo de caer en una excesiva simplificacin, es posible presentar el si- guiente esquema: 1973-1974: Educacin para la liberacin 1974-1983: Educacin para el orden 1983-1989: Educacin para la democracia El haber colocado el ao 1974 como el momento del inicio de la segun- da etapa se debe a que, si bien segn la opinin de un conjunto de autores (Di Tella, G., 1983, Del Riz, L., 1984), el Rodrigazo marc el momento del quiebre de la tendencia econmica, en el aspecto educativo la fractura se 73 Poltica Educacional Lectura recomendada Un anlisis pormenorizado del segundo perodo se pue- de leer en El proyecto edu- cativo autoritario. Argenti- na 1976-1982, FLACSO, Buenos Aires, 1983. En l, Tedesco, Braslavsky y Car- ciofi presentan los resulta- dos de una profunda inves- tigacin del perodo, una de las primeras realiza- das en el pas. puede ubicar con la renuncia del Dr. J. Taiana y la asuncin del Dr. Ivanice- vich en Ministerio de Educacin (Garzn Valdez E., 1983, Cano D., 1985, Braslavsky C., 1985). a) Educar para la liberacin La particularidad del primer perodo radica en que se desvaloriz el papel de la educacin en torno a la economa cuando an no haba declinado el crecimiento. Ello fue coherente con la perspectiva de la amplia alianza de sectores sociales nacionales que apoyaron al peronismo en su retorno al po- der (Di Tella G., 1983). Las posibilidades de autonoma y crecimiento econ- mico autosostenido se concibieron ms como una decisin poltica que co- mo el fruto de una estrategia que permitiera incorporar al conjunto de los ac- tores econmicos capaces de generar una correlacin de fuerzas que hicie- ra posible alcanzar las condiciones materiales para su concrecin. En esta etapa la educacin fue concebida como un mecanismo eficaz pa- ra la redistribucin de los bienes econmicos y las oportunidades sociales y como instrumento de concientizacin respecto del Proyecto Nacional. El papel de la educacin como derecho social recuper la centralidad, reempla- zando la concepcin desarrollista de la formacin de recursos humanos. Pre- cisamente, la principal crtica al modelo anterior radic en el sometimiento de las polticas educativas a la demandas de un desarrollo econmico vincu- lado principalmente a la concentracin de riquezas (CONADE 1974). En lo que respecta a la ampliacin de oportunidades, el Plan Trienal 74/77 prioriz la expansin del nivel primario y la educacin de adultos. Pa- ra garantizar el cumplimiento de estas polticas se procur complementarlas con el conjunto de estrategias sociales (alimentarias, sanitarias, etc.) (Plan Trienal 1974/77). La funcin poltica de la educacin estuvo reforzada en su papel ideolgi- co, explcitamente enunciado en los documentos oficiales: Nuestra Revolu- cin asume una poltica educacional que delimita como principal objetivo la li- beracin nacional, lo cual implica la nacionalizacin de la educacin, que se define prioritariamente por la construccin e integracin a la dinmica social de los autnticos valores de la comunidad nacional (El proyecto educativo del Gobierno Popular 1973). Esta funcin ideolgica tambin alcanz a la Univer- sidad, como lo seala el Rector de la UBA, Rodolfo Puiggrs: ...lo fundamen- tal es que toda Universidad ya sea estatal o privada, refleje en su enseanza la doctrina nacional e impida la infiltracin del liberalismo, del positivismo, del historicismo, del utilitarismo...de todas las formas con las que se disfraza la pe- netracin ideolgica en las casas de estudio (Ciencia Nueva Nro 25, 1973). La muerte del General Pern y el reemplazo del Dr. Taiana por el Ministro Ivanissevich marc el inicio de la etapa en la cual el objetivo central de la po- ltica educativa se constituy en torno a la necesidad de restablecer el or- den. Sin embargo, no es sino hasta despus del 24 de marzo de 1976 que esta intencin encuentra posibilidades plenas de aplicacin. En el ltimo pe- rodo del gobierno democrtico derrocado en 1976 la intencin de disciplinar y ordenar el funcionamiento de las instituciones educativas y a travs de ellas a la sociedad, se encontr en abierta contradiccin con el clima de caos y violencia generalizada que imper en el conjunto de las relaciones so- ciales. Es precisamente este clima el que brinda los argumentos que nece- sitaban los sectores que, una vez ms, irrumpieron en el orden constitucio- nal y conculcaron las posibilidades de participacin de la ciudadana. 74 Universidad Virtual Quilmes b) Educar para el orden Existe consenso en que la intervencin militar de 1976 se apart de la tradicin restauradora de los Golpes de Estado que en la Argentina se suce- dieron a partir de 1930 (Rouqui A., 1982; Potash, 1981). En efecto, las in- tervenciones anteriores tuvieron como objetivo principal declarado generar las condiciones para recuperar la institucionalidad democrtica. En el caso del Proceso de Reorganizacin Nacional, este objetivo tambin fue mencio- nado. Sin embargo en la proclama revolucionaria estuvo complementado por la afirmacin de que el Proceso tena objetivos pero no plazos para realizar las transformaciones necesarias a fin de garantizar una transicin en la di- reccin buscada. Es por ello que, entre otros aspectos, es la primera vez que un gobierno militar fij un mecanismo institucionalizado de sucesin presi- dencial sin recurrir a los civiles ni a las formas democrticas. El restablecimiento del orden y la seguridad, la modernizacin del pas mediante la reforma del Estado y la vigencia del mercado como mecanismo regulador, el saneamiento moral mediante la lucha contra la corrupcin y la especulacin y la reforma del sistema educativo en direccin a transmitir nor- mas y valores que garanticen la vigencia del modelo autoritario, son los prin- cipales objetivos que se fij el gobierno del Proceso (A. Spitta, 1982). La educacin jug un papel poltico trascendente en este perodo: apor- tar a garantizar el orden social necesario para poder realizar las transfor- maciones planteadas. Al poco tiempo de haber asumido su cargo el Minis- tro R. Bruera fue explcito respecto a este objetivo: Tendr primaca inme- diata en la accin del gobierno de la educacin, la restauracin del orden en todas las instituciones escolares. La libertad que proclamamos como forma y como estilo de vida, tiene un precio previo, necesario e inexcusable: el de la disciplina (Clarn 14 de abril de 1976). nicamente en el perodo en el que la conduccin del Ministerio de Educacin estuvo a cargo del Ing. Car- los Burundarena, se intentaron privilegiar estrategias educativas que vol- vieron sobre el objetivo de formar recursos humanos para el desarrollo eco- nmico. Siguiendo el documento Educacin, autoritarismo y democracia (Filmus D., 1988) es posible afirmar que el retorno a la funcin poltica de la escue- la, ahora en el sentido inverso al del perodo 1973/74, estuvo planteado en torno al mecanismo que Foucault (1981) define como modalidad disciplina- ria. Ella es La modalidad que implica coercin ininterrumpida, constante, que vela sobre los procesos de la actividad ms que sobre sus resultados y se ejerce segn una codificacin que reticula con una mayor aproximacin el tiempo, el espacio y los movimientos. Esta modalidad se implement sobre los dos rdenes que, segn B. Bernstein (1975) conforman la cultura esco- lar: el orden instrumental y el orden expresivo. Aunque es difcil proponer una divisin taxativa entre las formas que adquieren ambos rdenes, es posible sealar que el orden instrumental hace referencia al conocimiento educacio- nal pblicamente validado y se expresa en la definicin del currculum y en las formas de transmisin pedaggica. El orden expresivo, por su parte, se refiere a la transmisin de valores y se encuentra ms vinculado a las for- mas de disciplina que se definen en la organizacin de la escuela, en la re- lacin de las instituciones con el exterior y en los ritos que rigen su compor- tamiento cotidiano (Brunner J., 1985 y Filmus D., 1988). De acuerdo con lo afirmado por G. Tiramonti (1985) es posible plantear que las principales polticas desarrolladas en funcin del orden expresivo en 75 Poltica Educacional este perodo fueron: a) la clausura de los mecanismos de participacin so- cial en la orientacin y conduccin del sistema de enseanza, b) el discipli- namiento autoritario de todos los agentes comprometidos en la actividad educativa y c) la transferencia de la lgica burocrtica (en el sentido weberia- no) al mbito escolar. En cuanto al orden instrumental, las estrategias estuvieron centradas en a) la exclusin de los docentes y contenidos curriculares que no brindaban garanta ideolgica, b) el vaciamiento de los contenidos socialmente signifi- cativos y de los modos procesuales de construccin del conocimiento (Entel A., 1985) imprescindibles para una participacin social plena y c) la distribu- cin, a travs del currculum oculto, de pautas de socializacin individualis- tas y falsamente meritocrticas (Filmus D., 1988). La combinacin de las estrategias hacia ambos rdenes permiti vaciar la escuela de contenidos sustantivos para reemplazarlos por formas que tendan a socializar nios y jvenes de manera autoritaria, jerarquizada y discriminatoria. En otras palabras, el rol poltico de la educacin en este pe- rodo estuvo centrado en la concepcin de que el orden y la disciplina deban convertirse en funciones mucho ms importantes que el proceso de ense- anza-aprendizaje. Tomando en cuenta estos elementos, en la prxima unidad veremos c- mo la transferencia de las escuelas primarias a las jurisdicciones no se rea- liz con el objetivo de dotar a los establecimientos de mayor capacidad de decisin y de adecuacin a las realidades locales. La lgica con que fue rea- lizada la transferencia estuvo fuertemente vinculada a una racionalidad eco- nomicista y de supuesta eficiencia administrativa (Hevia Rivas R., 1991) De ninguna manera los aspectos vinculados a la participacin y a la mejora pe- daggica fueron tenidos en cuenta. Como ejemplo se puede citar la circular que la Subsecretara de Educacin envi a los colegios el 20/2/78: Los maestros y profesores no intervendrn en la formulacin de objetivos, caracterizaciones y nmina de contenidos. Es necesa- rio aceptar de una vez por todas que la funcin docente consis- te en educar y que su titular no debe ser sustrado de esta labor con intervenciones que finalmente carecen de mayor efecto.... (Tedesco J.C., 1985) El objetivo economicista de la descentralizacin qued de manifiesto en la merma que tuvieron las erogaciones educativas totales en el perodo en cuestin. El porcentaje de los gastos del Gobierno Nacional y de los Gobier- nos Provinciales para la finalidad educacin disminuy del 16,3% en 1975 al 10,9% en 1978. Aunque se carece de investigaciones comparativas acerca de cunto disminuy la calidad de la educacin de esta poca, no es difcil suponer que el proceso de transferencia signific un aumento de la segmen- tacin regional del servicio educativo. Es en este marco que las principales evaluaciones del impacto del Proceso de Reorganizacin Nacional en el mbito educativo muestran que el mismo no se manifest en la disminucin de la matrcula estudiantil. Ello slo ocurri en la educacin de adultos y en la Universidad. Las consecuencias ms importan- tes se manifestaron en el deterioro de la calidad de la educacin y en la prdi- 76 Universidad Virtual Quilmes da de la homogeneidad cualitativa que habra caracterizado al sistema educa- tivo argentino de las primeras etapas (Tedesco J.C. y otros, 1984). Por ltimo, cabe destacar que a pesar de que los objetivos que el Gobier- no Militar se haba propuesto en torno a la transformacin del Estado no fue- ron cumplidos, este gobierno gener las condiciones para que la crisis del Estado benefactor adquiriera caractersticas irreversibles. Respecto de la crtica inicial efectuada al tipo de Estado vigente, la nica estrategia que se adopt fue la restriccin de los recursos destinados a las polticas sociales. La modernizacin de la administracin pblica en cambio, no fue llevada adelante. No se mejor la calidad de los servicios brindados por el Estado ni se disminuy sensiblemente el nmero de sus empleados. Tampoco se avanz en forma sustantiva en un proceso de privatizaciones y en el abandono de una activa participacin del Estado en el escenario eco- nmico. Por el contrario, la intervencin del Estado en diferentes grupos eco- nmicos en crisis, coloc bajo el control pblico alrededor de 10 veces el monto de las empresas pblicas privatizadas (Ferrer A., 1982). El proceso de saneamiento moral de la estructura oficial prometido por la Junta Militar en sus primeros documentos tampoco fue cumplido. La corrup- cin y la especulacin financiera tanto en el mbito pblico como privado fue una de las caractersticas presentes en todo este perodo (Spitta A., 1982). Si los cambios producidos al nivel de la estructura del Estado fueron es- casos; cmo es posible explicar que este gobierno haya producido las con- diciones para el ocaso definitivo del Estado de bienestar? Entre otros, dos factores parecen ser determinantes: 1) En lo econmico, el perodo 1976/83 dej una herencia de endeuda- miento externo e interno, crisis fiscal y proceso inflacionario que deber en- frentar el gobierno democrtico que asume en 1983. En lo que respecta al aparato estatal, la ineficiencia, la baja calidad, la burocratizacin y el encare- cimiento de los servicios pblicos profundizaron el cuestionamiento a la ca- pacidad del Estado para gestionar eficientemente estas empresas. 2) A pesar de la importancia de estos procesos, un conjunto de actores sealan que la mayor herencia del perodo 76/83 ha sido la ruptura del tra- dicional equilibrio social y poltico que histricamente existiera en la Argenti- na. Denominado de diferentes maneras (empate histrico por J.C. Portantie- ro, 1984, equilibrio dinmico por M. Cavarozzi, 1983), esta paridad de fuer- zas garantiz a los actores en pugna un papel ms vinculado con la capaci- dad de veto de las estrategias de sus oponentes que una posibilidad de es- tructurar un proyecto histrico propio (Sidicaro R., 1982). La concentracin del poder econmico en menos propietarios, la disminucin del peso cuanti- tativo y cualitativo de los sectores obreros y la crisis en la que se encontra- ron los grupos medios fueron realidades que incidieron fuertemente en las condiciones en que se desarrollaron los conflictos econmico-polticos a par- tir del retorno de la democracia (Delich F., 1983). c) Educar para la democracia Le correspondi al gobierno democrtico que asumi en diciembre de 1983, administrar la etapa ms crtica y quizs la ltima del Estado de Bie- nestar Keynesiano surgido a partir de mediados de la dcada del 40. Las herencias del perodo autoritario ya mencionadas y las propias limitaciones polticas condicionaron seriamente su capacidad de revertir la crisis de un modelo de Estado que se haba iniciado una dcada atrs. No tuvieron xito 77 Poltica Educacional sus primeras tentativas de recuperar la capacidad de intervencin del Esta- do para atender al mismo tiempo las fuertes demandas acumuladas tanto desde el sector externo como del interno. Tampoco fueron exitosas las tar- das estrategias dirigidas a privatizar y reformar el Estado en el marco de una credibilidad decreciente y un avanzado proceso inflacionario (Garca Delgado D., 1994). En la prctica, con la excepcin del perodo de vigencia del plan Austral, durante el Gobierno del Dr. Alfonsn las tendencias principales se manifesta- ron en torno a la declinacin del crecimiento productivo, la desinversin, la cada del empleo, la concentracin econmica y la alta inflacin (Minujim A., 1992). En lo que respecta al orden poltico, el diagnstico principal por parte de las primeras autoridades democrticas estuvo centrado en la necesidad de transformar una cultura autoritaria. Parte de este diagnstico estaba vincu- lado a la capacidad del gobierno militar de penetrar capilarmente la socie- dad mediante valores y pautas de comportamiento autoritarios (ODonnell G., 1985). Los continuos intentos de desestabilizacin del sistema institu- cional por parte de sectores de las FF AA durante este perodo mostraron que era necesario mantener presente en la ciudadana la conciencia respecto a la defensa del sistema democrtico. En consonancia con este objetivo, la funcin poltica principal de la edu- cacin estuvo dirigida a desmantelar el orden autoritario a partir de la trans- misin de valores democrticos. En cierto sentido se privilegi el papel origi- nario que desempe el sistema educativo en las ltimas dcadas de siglo XIX con el objetivo de generar una cultura participativa por parte de la ciuda- dana. Habiendo sido el sistema educativo uno de los principales instrumen- tos para la afirmacin de las concepciones autoritarias por parte del anterior gobierno, la accin de la gestin del Presidente Alfonsn en torno a la demo- cratizacin de las relaciones sociales en la educacin fue trascendente. Sin embargo, es posible proponer que la gestin educativa del gobierno ra- dical manifest una visin restringida de los elementos que constituan la esencia del orden disciplinador construido en el perodo 1976/83. Percibie- ron principalmente aquellos factores que afectaron lo que anteriormente ha- bamos definido como orden expresivo. En esta direccin se absolutiz el pa- pel del Estado en la transicin democrtica en torno al cambio de las normas, reglamentos y prcticas que permitieran desmontar el sistema autoritario que rigiera en la etapa anterior. Pero en lo que respecta al orden instrumental, los cambios realizados en el primer perodo slo estuvieron vinculados a los con- tenidos de las materias dirigidas a la formacin cvica y ciudadana. Como sealamos anteriormente, no cabe duda de que reconstruir las es- cuelas como mbitos de convivencia democrticos era una de las tareas prio- ritarias del nuevo perodo. Ms an, es impensable (e imposible) una educa- cin de calidad en el sentido integral del concepto en el marco de situacio- nes donde predomina la lgica burocrtica, la falta de participacin, la into- lerancia y la discriminacin ideolgica. En este aspecto el avance obtenido en los primeros seis aos de gobierno democrtico fueron sustantivos. Sin embargo, en muchas ocasiones al absolutizar los aspectos vinculados con la transmisin de valores ciudadanos, no se adoptaron las polticas necesarias para desmantelar la estructura autoritaria construida en torno al orden ins- trumental. Como ya fuera mencionado, este orden estuvo fundamentado en el deterioro y la diferenciacin de la calidad educativa brindada. 78 Universidad Virtual Quilmes De esta manera, las principales acciones desarrolladas desde el Ministe- rio de Educacin de la Nacin estuvieron dirigidas a la autorizacin del fun- cionamiento de los centros de estudiantes a nivel secundario y universitario; la reincorporacin de los docentes cesanteados en el perodo autoritario; la supresin de los exmenes de ingreso a la escuela media y la posibilidad del ingreso irrestricto en las universidades; la modificacin del rgimen de eva- luacin de conocimientos adquiridos abandonando la escala numrica por otra conceptual; la modificacin de los planes de estudio de formacin mo- ral y cvica del nivel secundario; la normalizacin de las universidades pbli- cas, etc. (Braslavsky C. y Tiramonti G., 1990). Las transformaciones orientadas a elevar la calidad de la educacin en base a profundas modificaciones curriculares, una nueva estructura del sis- tema, la descentralizacin de los servicios, la generacin de nuevas formas de vinculacin con otros actores sociales, el desarrollo de mecanismos de evaluacin de la calidad educativa, la realizacin de acuerdos interjurisdiccio- nales sobre contenidos de la enseanza, etc., no fueron llevadas a la prcti- ca, se implementaron sobre el final de la gestin o slo abarcaron el espa- cio de experiencias piloto. Una situacin similar puede sealarse respecto del importante proceso de debate educativo que signific el Congreso Pedaggico Nacional. El go- bierno democrtico supo generar un amplio espacio para la discusin, sin embargo no logr comenzar a implementar los acuerdos all alcanzados. Cabe destacar que esta parcial intervencin del Estado Nacional en torno a la transformacin de la educacin, fue complementada en algunas jurisdic- ciones con profundos cambios en los contenidos y en las prcticas educati- vas. La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Crdoba, Mendoza, La Pampa, Santa Fe y Ro Negro, entre otras, desarrollaron importantes proce- sos de mejora de la calidad educativa. En sntesis, la recuperacin de la democracia signific tambin la recupe- racin del rol protagnico del Estado Docente en los discursos oficiales. Sin embargo, el efecto democratizador de la intervencin estatal en la realidad escolar fue slo parcial. Ello se debi a que el importante rol desempeado en el desmantelamiento del orden autoritario no estuvo acompaado de po- lticas educativas dirigidas a retomar su responsabilidad en torno a brindar reales posibilidades de acceso a una educacin de calidad para todos los ar- gentinos. Este proceso, que signific un notorio avance respecto de la situacin an- terior, tambin produjo situaciones contradictorias y a veces violentas. Modifi- car las formas, pero habiendo mantenido los contenidos, gener mayores con- diciones para que los actores del proceso educativo, en particular los estu- diantes de escuelas medias, expresaran su disconformidad con la falta de atractivo y significacin social de los conocimientos escolares. La derogacin de las normativas disciplinarias impidi que la insatisfaccin estudiantil estu- viera en condiciones de ser encausada a travs de los mtodos autoritarios. Pero en muchos casos tampoco pudo ser contenida por la autoridad genui- namente ganada por el saber docente y el inters por el estudio de nuevos contenidos escolares. De esta manera en ciertos momentos de la primera etapa democrtica se vivi una situacin paradojal. La ausencia de transfor- maciones profundas de las condiciones escolares de aprendizaje permiti que desde algunos sectores se propusiera un retorno al orden educativo autorita- rio como reaccin ante las manifestaciones de disconformidad estudiantil. 79 Poltica Educacional Un proceso similar ocurri con el Estado a nivel nacional. Su capacidad en la construccin de un sistema democrtico de convivencia no tuvo corre- lato en la posibilidad de generar las condiciones socio-econmicas que la mayora de la poblacin reclamaba. La situacin de hiperinflacin, el estan- camiento econmico, la distribucin regresiva de los ingresos, la ineficiencia del gasto pblico, el enfrentamiento corporativo, el aumento de la marginali- dad y los conatos de violencia anmica en distintos lugares del pas, contri- buyeron a generar un creciente consenso respecto a la caracterstica termi- nal de la crisis del modelo de Estado vigente. El Estado de bienestar continu adquiriendo paulatinamente las caracte- rsticas de un Estado de malestar (Bustelo E., 1993). Ya no se encuentra en condiciones de satisfacer el conjunto de demandas que le plantea la so- ciedad, particularmente las de los sectores ms necesitados. Un nuevo tipo de Estado comienza a ocupar el centro de la escena. En es- te escenario habr que redefinir cual es la funcin que debe desempear la educacin. Braslavsky, C.; Estado, burocracia y polticas educativas. En: Tedesco, Bras- lavsky y Carciofi: El proyecto educativo autoritario, FLACSO, Buenos Ai- res, 1983. 5. El progresivo desmantelamiento del Estado de Bie- nestar se manifiesta a nivel de las polticas educativas en el deterioro de las escuelas pblicas. Le pedimos que analice a partir de los siguientes datos, qu lmites se instauran a la democratizacin del sistema educati- vo a travs del financiamiento como una de las estra- tegias de concrecin de las polticas, a partir de la cri- sis del Estado Benefactor. Presupuesto Nacional 1975/1982 en % 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 Administra- cin General 26.7 17.3 8.6 9.5 9.0 9.3 10.9 9.4 Defensa 9.7 11.7 13.1 14.9 18.1 15.1 17.3 18.6 Seguridad 3.1 3.6 4.5 4.6 5.8 6.3 6.3 5.7 Salud 3.6 5.8 5.1 3.6 3.2 3.0 2.5 2.2 80 Universidad Virtual Quilmes Cultura y Educacin 11.1 7.1 8.5 8.8 11.6 12.5 11.3 10.4 Bienestar social 12.5 9.8 13.6 15.3 18.3 18.9 17.6 16.3 Ciencia y tcnica 1.2 1.3 1.9 2.2 2.6 2.9 2.7 2.9 Desarrollo econmico 26.5 34.9 35.8 35.1 33.3 35.8 34.4 35.1 Deuda pblica 6.3 9.9 14.3 10.3 1.7 0.2 0.2 0.8 Gastos a clasificar - - - - - - - - Economa a realizar 0.7 1.4 5.4 4.3 -3.6 -4.0 -3.2 -1.4 Fuente: Tedesco, Braslavsky y Carciofi: El proyecto educativo autoritario, FLACSO, Buenos Aires, 1983. 2.1.4. El Estado Post-Social La dcada de los 80 ha sido definida por la CEPAL como la dcada perdi- da para Amrica Latina. El PBI por habitante descendi en el perodo 1981-90 en un 9,6%; tambin decrecieron la tasa de inversin y el ingreso medio urba- no. Al mismo tiempo, la tasa de inflacin, el endeudamiento externo y la desi- gual distribucin de la riqueza se colocaron entre los ms altos del mundo. En este marco existe consenso en que el Estado benefactor se encontra- ba, sobre fines de los 80, en una crisis sin precedentes. En lo administrati- vo se le atribuye un alto nivel de ineficiencia, de burocratizacin y de centra- lismo. En lo social se le critica la escasez de recursos para distribuir y su tendencia a no favorecer a travs de las polticas asistenciales a quienes ms las necesitan. En lo poltico se cuestiona su capacidad de sostener la gobernabilidad en el marco del aumento de las demandas corporativas y sec- toriales insatisfechas. En lo econmico se seala su imposibilidad de soste- ner el pleno empleo, su escasa capacidad empresarial y su dificultad en la conduccin exitosa del modelo de desarrollo. Por otra parte, la marcada tendencia hacia la globalizacin tambin dismi- nuye la capacidad de decisin del Estado nacional. En un mundo que avan- za hacia un solo mercado de bienes, servicios, tecnologa y capital (Garca Delgado, D., 1994) y donde los flujos financieros se mueven a una velocidad sin precedentes, las limitaciones a la intervencin del Estado no slo estn impulsadas desde las situaciones internas. Tambin estn fuertemente con- dicionadas por poderosos factores de decisin externos. En el caso de eco- nomas con una gran vulnerabilidad frente a las condiciones del mercado in- ternacional como la nuestra, los organismos financieros internacionales pa- san a desempear un rol preponderante. 81 Poltica Educacional Como suele ocurrir respecto de los fenmenos sociales que se desarro- llan en los pases latinoamericanos, este proceso de deterioro del papel del Estado de bienestar se present como un correlato de la crisis de los Esta- dos que emergieron en los pases centrales a partir de la post-guerra. Sin embargo, existi un conjunto de caractersticas distintivas que exigen un an- lisis particular que permita dar cuenta de las especificidades del proceso. En primer lugar, la crisis del Estado Benefactor se produjo en los pases desarrollados en momentos en que se haban cumplido los principales desa- fos para los cuales este tipo de Estado haba sido creado. Algunos de estos desafos estaban vinculados a la incorporacin de casi toda la poblacin a la ciudadana y al trabajo (o al seguro social), la vigencia de un orden social legtimo, la obtencin de crecientes niveles de acceso a los bienes sociales bsicos por parte de toda la poblacin, la existencia de un orden administra- tivo eficiente, etc. (Tedesco J.C., 1990). En segundo lugar, en el caso de un conjunto de pases desarrollados, la crtica a la intervencin del Estado en la economa no signific necesaria- mente una crtica similar al papel del Estado en lo que respecta a su rol re- distribuidor. Dicho en otros trminos, se discuti principalmente el compo- nente Keynesiano del Estado, no se cuestion tanto su aspecto benefac- tor (Isuani A. y otros, 1991). Ello se debe, en parte, a que el papel social del Estado en muchos de estos pases precede en dcadas a su rol activo en la economa. A partir de este rol distributivo, se pretendi que realice un aporte fundamental en torno al mantenimiento del orden social y a las nece- sidades de legitimacin y apoyo poltico que surgieron a partir de la exten- sin del sufragio universal. Esta funcin no parece dejar de tener vigencia en la actualidad, ya que en los ltimos aos se verifica un aumento constante en el gasto social de la mayor parte de los pases centrales (OCDE, 1985 en Isuani A. y otros, 1991 y Calcagno E., 1993). En tercer lugar, en un conjunto de estos pases, el sostenimiento de las polticas sociales a partir del retiro de la accin estatal de un conjunto de es- feras de la vida pblica tiene que ver, precisamente, con la necesidad de atemperar el impacto social que genera la racionalizacin y el repliegue del Estado respecto de la intervencin econmica directa. Tomando en cuenta estas diferencias, es posible afirmar que en nuestro pas estamos asistiendo a una profunda transformacin en el modelo de Es- tado. El Estado emergente ha sido denominado de diferentes maneras: Es- tado post-social, Estado neoliberal, Estado democrtico-liberal, etc. Se trata de un Estado que abandona su papel interventor en la economa para pasar a cumplir un rol de garante de las reglas de juego, privatizando sus empre- sas y transfiriendo al mercado la capacidad de conducir el modelo de desa- rrollo y de distribucin de bienes. Tiende a favorecer un modelo de acumula- cin orientado ms a la competitividad externa que al mercado interno. Pro- cura modernizar y eficientizar su capacidad de gestin, atacando el desem- pleo encubierto a partir de reducir el empleo estatal y descentralizado o re- gionalizando muchas de sus funciones. Fija como uno de sus objetivos prin- cipales el equilibrio fiscal reduciendo el gasto pblico y aumentando su ca- pacidad de recaudacin impositiva. Estamos frente a un Estado que se re- pliega sobre s mismo transfiriendo responsabilidades hacia el mercado y la sociedad civil. Ahora bien, existe un alto grado de consenso respecto de la necesidad de lograr el equilibrio de las cuentas fiscales y de la modernizacin del Es- 82 Universidad Virtual Quilmes tado. En algunos sectores este consenso se extiende hacia la necesidad de disminuir drsticamente el nmero de empleados pblicos y limitar la ac- cin del Estado empresario. Desde esta perspectiva se muestra que a par- tir de los cambios operados en los ltimos aos, la economa argentina ha recuperado su estabilidad monetaria y alcanzado en el perodo de vigencia del Plan de Convertibilidad altas tasas de crecimiento en su PBI. Desde otros sectores se plantea el peligro de que el achicamiento del Estado no sea acompaado por el aumento de su capacidad de regulacin (Isuani A., 1995). La concentracin del poder econmico, el aumento de la desigual- dad social y la anomia en los comportamientos sociales respecto al cumpli- miento de las normas, inclusive las legales, seran las principales conse- cuencias del proceso. Por otra parte, junto con la necesidad de reformar el Estado, tambin exis- te un alto grado de acuerdo en torno a la necesidad de profundizar los proce- sos de democratizacin entendida desde una perspectiva integral que va ms all de la vigencia de las instituciones constitucionales. Este proceso implica no slo la superacin de la persistente inestabilidad poltica, sino la amplia- cin de las posibilidades de participacin integral del conjunto de los actores sociales y una creciente justicia social a partir de la satisfaccin de las nece- sidades materiales y culturales de todos los sectores de la poblacin. Sin lugar a dudas uno de los principales debates de la poca est centra- do en cmo combinar la democratizacin concebida en el amplio sentido ya explicitado, con la modernizacin del Estado. La tendencia integradora de los procesos de democratizacin confronta con los aspectos excluyentes de las polticas de ajuste y modernizacin. En este marco es necesario poner en discusin, entre otros, dos elemen- tos centrales. El primero de ellos es cmo generar estrategias de desarrollo que impliquen procesos de integracin social. Este elemento se encuentra al margen de las posibilidades abarcativas de este trabajo y ser tratado ms adelante nicamente en relacin con el aporte que la educacin puede rea- lizar en esta direccin. El segundo de los elementos est relacionado con el papel de las polti- cas sociales. A diferencia de las estrategias de ajuste implementadas en d- cadas anteriores, basadas principalmente en lograr un equilibrio en el balan- ce de pagos generando un supervit en la balanza comercial, las actuales po- lticas procuran el equilibrio tanto por el gasto como por los ingresos del sec- tor pblico (Bustelo E., 1993). El techo alcanzado por el lado de los ingresos a partir del impacto de la recesin, producto de factores estructurales y co- yunturales, determina una fuerte tendencia a restringir el gasto pblico, en particular el destinado a las polticas sociales. Ello implica, no slo la supre- sin de algunas instituciones del Estado Benefactor, sino desvalorizar sus productos disminuyendo la calidad de las prestaciones y servicios brindados (Isuani A., 1991). Esta tendencia es enfrentada por las concepciones que plantean la im- prescindibilidad de sostener y mejorar las polticas sociales. Estas perspec- tivas se sustentan en que el proceso de crecimiento de los ltimos aos no ha podido detener las consecuencias de exclusin social que plantea el nue- vo modelo. Ms an, las nuevas tecnologas combinadas con las transforma- ciones en los procesos productivos permiten prever que la tendencia a la ex- pulsin de mano de obra se puede mantener, aun sosteniendo el ritmo de crecimiento que mostr la economa en los ltimos aos. Como veremos 83 Poltica Educacional ms adelante, el alarmante incremento de la tasa de desocupacin, la con- formacin de un ncleo duro de pobreza, y la aparicin de un sector impor- tante de nuevos pobres reclama la intervencin del Estado en reas en las cuales el mercado no se ha mostrado como el mejor distribuidor de recursos (Minujim A., 1993). Tomando en cuenta estos elementos, es necesario enmarcar la discusin respecto de la funcin de la educacin en la actual coyuntura y del papel del Estado y la sociedad en torno a su distribucin dentro del debate global. Sin embargo, para abordar la problemtica educativa es pertinente realizar tres aclaraciones previas: La primera de ellas es que de acuerdo a lo analizado en el presente pun- to, no es posible concebir al sistema educativo slo desde una perspectiva de poltica social. Es verdad que la escuela cumple un importante rol asis- tencial, de integracin, de promocin y de movilidad social imprescindible pa- ra alcanzar mayores niveles de equidad. Pero tambin ha desempeado un papel histrico que la coloca en un lugar privilegiado en torno a la construc- cin y consolidacin de la democracia y como estrategia de desarrollo eco- nmico social. La segunda aclaracin es que el cambio en el tipo de Estado est acom- paado de transformaciones profundas en el conjunto de los rdenes de la vida social. En particular nos interesa destacar que el repliegue de la accin estatal no slo implica una ampliacin del espacio de intervencin del mer- cado. Tambin brinda mayores posibilidades para el desarrollo de nuevos ac- tores y movimientos sociales. Los nuevos tipos de accin colectiva, que no necesariamente significan la extincin de los anteriores, se organizan con mayor independencia y autonoma del Estado y principalmente en torno a de- mandas sociales puntuales. No se presentan nicamente con el objeto de presionar frente al Estado, tambin se articulan en funcin de satisfacer ne- cesidades concretas de las poblaciones que los constituyen. Como plantea Touraine (1989) ms que enfrentarse para la obtencin de la direccin de los medios de produccin, pretenden participar en las finalida- des de esas producciones culturales que son la educacin, los cuidados mdi- cos y la informacin de masas. En nuestro pas estos movimientos an se presentan con una gran debilidad institucional y con una lgica muy fragmen- taria. En el mbito educativo su aparicin ha estado acotada temporalmente en la mayor parte de los casos a la resolucin de reivindicaciones o conflic- tos especficos. El movimiento organizado en torno al debate de la Ley Fede- ral de Educacin en 1993 es un claro ejemplo en este sentido. Sin embar- go, por su capacidad de articular intereses educativos de actores sociales di- ferentes y de partir generalmente de las problemticas locales o puntuales es un fenmeno a tener en cuenta a la hora de plantear nuevas formas de vinculacin entre el Estado y la sociedad en materia educativa. La ltima aclaracin hace referencia a que junto con los cambios produci- dos en la estructura y papel del Estado y en la nueva relacin que se plan- tea ste con la sociedad, han ocurrido un conjunto de transformaciones que es necesario tomar en cuenta a la hora de definir las actuales funciones de la educacin. En el presente trabajo incluiremos el anlisis de algunas de es- tas transformaciones. En primer lugar estudiaremos las principales tenden- cias de la reciente evolucin del sistema educativo. En segundo lugar, anali- zaremos la nueva relacin que se plantea entre la educacin, la estructura productiva y el mercado de trabajo, y entre la educacin y la gobernabilidad 84 Universidad Virtual Quilmes Como expresa Jelin, en los aos 90, frente al predominio de po- lticas econmicas neolibe- rales que limitan el papel del Estado benefactor, las organizaciones no guberna- mentales se han ido convir- tiendo en intermediarios entre los desposedos y el poder o en organizaciones compensadoras de lo que el Estado no provee. Revista Sociedad N8, UBA, 1996. democrtica. En ese momento estaremos en condiciones de retomar con mas elementos el debate acerca de las funciones que la educacin debe de- sempear en la actualidad y respecto de un nuevo tipo articulacin entre Es- tado y sociedad que permita encarar con xito los desafos que la comuni- dad le plantea a la escuela de cara al Siglo XXI. Bobbio, N. Liberalismo viejo y nuevo. En: El futuro de la democracia, Plaza & Janes, Madrid, 1985, pp. 137-164. Morgestern de Finkel, S.; Crisis de acumulacin y respuesta educativa de la Nueva Derecha. En: Revista Educacin Nro 235, Madrid, Ministerio de Educacin y Ciencia, mayo-agosto, 1987. FIEL Descentralizacin de la Escuela Primaria y Media. Una propuesta de refor- ma, FIEL, Buenos Aires, 1993. Coraggio J. L. Las propuestas del Banco Mundial para la educacin: senti- do oculto o problemas de concepcin, en: Coraggio, J.L.; Torres, R.M. La educacin segn el Banco Mundial: un anlisis de sus propuestas y mtodos, Centro de Estudios Multidisciplinarios , Mio y Dvila, Bue- nos Aires, 1997, pp. 11-64. 6. El Estado post-social, ha sido tambin denominado neoliberal en clara referencia al retorno a los postula- dos bsicos del liberalismo: un Estado mnimo que ga- rantice los derechos del individuo, que sea garante del pacto social, interviniendo slo lo mnimo indispen- sable en la vida social. Este retorno sin embargo, ha generado polticas dismiles en contextos histricos di- ferentes. Lea el siguiente artculo de Daniel Filmus Por qu la educacin pblica?, publicado en octubre de 1999 en la Revista Tres Puntos, para profundizar la polmica En qu se asemeja y en qu se diferencia el modelo del Estado liberal de principios de siglo con las propuestas actuales? Cmo influye en las polticas educativas? Un error en el que suelen incurrir los detractores de la educacin pbli- ca es argumentar la necesidad de su desaparicin a partir de la crisis del Estado Benefactor. De esta manera, el neoliberalismo arremete contra una de las principales creaciones del Estado liberal: el sistema de educacin pblica. Sin embargo, el origen de la educacin pblica nada tiene que ver con el Estado Benefactor o con el Keynesianismo. Su gnesis est ntimamente vin- culada con la Revolucin Francesa, hecho sucedido en pocas en las que, se- gn los datos que se poseen, Keynes y sus seguidores an no haban nacido. Para el pensamiento liberal, la educacin pblica es fundamental para la con- solidacin de la nacionalidad y para que la ciudadana comparta una cultura y valores ticos, morales, cvicos y religiosos. Si el Estado no garantiza esta fun- cin, se corre el riesgo de caer en la anomia y desintegracin social. Estos fue- 85 Poltica Educacional ron algunos de los elementos que tomaron en cuenta Sarmiento y la Genera- cin del 80, cuando a travs de la Ley 1420 construyeron las bases de nues- tro sistema educativo. El pensamiento neoliberal en cambio, no se preocupa por la ciudadana, por la solidaridad y por la justicia social. Con el argumento de que el Estado es ine- ficiente, propone colocar en manos del mercado la posibilidad de distribuir los bienes culturales y educativos. En algunos casos lo hace en forma abierta y propone el arancelamiento de la educacin. Pero en los ltimos aos se pre- senta en forma ms encubierta, planteando la necesidad de dejar de financiar la oferta educativa para comenzar a financiar la demanda. El Estado cambia su funcin y en lugar garantizar una educacin pblica de calidad abierta a todos, se limita a entregar un voucher o cheque educativo para que los padres puedan comprar con ellos la educacin de sus hijos. En la teora, este sistema hara competir a todos los establecimientos con el objeto de atraer una mayor cantidad de alumnos. En la prctica, donde se aplic esta estrategia se deterior la calidad y se increment la desigualdad. El Chile de Pinochet es un ejemplo. Las instituciones educativas, junto con co- brar el voucher, tambin pueden cobrar una cuota adicional por parte de los padres. De esta manera, las que atienden sectores medios y altos obtienen grandes ventajas frente a las que, trabajando con poblaciones ms pobres, s- lo recaudan los bonos que el Estado entreg a las familias. Estas itimas es- cuelas, ms preocupadas en la cantidad de alumnos que en la calidad de la enseanza, disminuyen la exigencia para evitar la desercin. Por otra parte, es- ta estrategia se contrapone con el sistema que, con un criterio de equidad, tra- dicionalmente se ha aplicado en nuestro pas a las escuelas privadas, donde el subsidio se incrementa a medida que el monto de la matrcula que pueden pagar los alumnos es menor.El debate con las teoras neoliberales exige de- mostrar que es posible superar la actual crisis educativa, convocando la parti- cipacin de la sociedad en el mejoramiento del conjunto de nuestro sistema educativo y en particular de las escuelas pblicas. Para que no avancen las perspectivas que absolutizan el papel del mercado en la educacin, el Estado y la sociedad deben ser capaces de generar estrategias de transformacin que permitan un mayor protagonismo de la comunidad pero sin disminuir la res- ponsabilidad del Estado, con el objetivo de construir un sistema educativo par- ticipativo, eficiente, igualitario y de alta calidad para todos los argentinos. 86 Universidad Virtual Quilmes