DEPARTAMENTO ACADMICO DE METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN DEMI
TTULO:
CAUSAS Y EFECTOS QUE GENERAN LA EVASIN TRIBUTARIA DEL IMPUESTO PREDIAL EN LA GESTION DE LAS MUNICIPALIDADES
Proyecto de Investigacin para optar el ttulo de Contador Pblico. AUTOR: JOAQUIN LINO DENNIS ED
ASESOR:
DR. CPCC. GONZALO RAMOS MNDEZ
CHIMBOTE PER
2012 2
NDICE
1. PLANEAMIENTO DE LA TESIS.
1.1 Planteamiento del Problema:
1.1.1 Caracterizacin del Problema 03
1.1.2 Enunciado del problema 07
1.2 Objetivos de la Investigacin:
1.2.1 Objetivo General 07
1.2.2 Objetivos especficos 07
1.3 Justificacin de la Investigacin 08
2. MARCO TERICO Y CONCEPTUAL.
2.1 Antecedentes 09
2.2 Bases tericas 16
2.3 Marco Conceptual 21
3. METODOLOGA.
3.1 Mtodo de Investigacin: Investigacin Bibliogrfica o Documental.
3.1.1 Tipo de informacin documentaria 24
3.1.2 Medios de recoleccin de informacin 47
4. BIBLIOGRAFA 43
5. ANEXOS 48 3
TITULO DE TESIS
CAUSAS Y EFECTOS QUE GENERAN LA EVASIN TRIBUTARIA DEL IMPUESTO PREDIAL EN LA GESTION DE LAS MUNICIPALIDADES
1. PLANTEAMIENTO DE LA TESIS
1.1. Planteamiento del Problema:
1.1.1. Caracterizacin del problema:
El nivel local en el Per lo conforman 1829 municipalidades (194 provinciales y
1635 distritales). Estas se caracterizan por administrar localidades con grandes diferencias en tamao territorial y poblacional, diversidad en la concentracin de actividades econmicas y una gran heterogeneidad de recursos fiscales.
En el contexto general, el Per es un pas de ingresos medio-bajo con un PIB de aproximadamente US $ 2,640 per cpita, 50% de la poblacin vive en pobreza y 20% en pobreza extrema, los cuales se concentran principalmente en la Sierra y la Selva.
El Per es todava uno de los pases ms centralistas del mundo a pesar de varios intentos de descentralizacin en las ltimas dos dcadas; sin embargo, a partir del ao 2002 se inici un proceso ms decidido para otorgar autonoma poltica y administrativa a los departamentos y municipios del pas.
Se desactiv el Ministerio de Presidencia2, se legisl y norm el proceso de descentralizacin como un marco institucional del mismo, se convoc a las elecciones de nuevos gobiernos regionales y se transfirieron paulatinamente algunos proyectos y competencias al nivel local y regional. 4
Para los gobiernos locales en la mayora de los pases, el mayor desafi consiste en el desarrollo y mantenimiento de infraestructura urbana y la provisin de servicios municipales.
El impuesto predial es el impuesto local ms importante en pases en desarrollo, sin embargo, en relacin con el PBI y su participacin en la recaudacin tributaria total, la recaudacin del impuesto predial en estos pases es considerablemente ms baja que en pases industrializados. Internacionalmente, solo 130 pases tienen en alguna forma un impuesto sobre predios, sin embargo la importancia vara sustancialmente de un pas al otro (World Bank 1999).
La recaudacin promedio del impuesto predial es del 4% de los ingresos tributarios para los pases miembros de la OECD4 y 2% para los pases en transicin. En Amrica Latina el impuesto predial es poco desarrollado. Con relacin al PBI, Argentina recauda el 0.53%, Brasil el 0.5%, Chile el 0.63%, Colombia el 0.61%, Nicaragua el 0.13%, y Mxico el 0.21% (base ao 2002).
El Per est por debajo del 0.2% del PBI, lo que comparado con el promedio en
Amrica Latina, es extremadamente bajo. (1)
La evasin tributaria en el Per es la ms alta en Amrica Latina, est en un punto crtico tan as que es considerada un deporte nacional, porque del total de contribuyentes que deberan pagar tributos solo el 50% lo hace. Lo que contribuye a la evasin es la desigualdad ante el tributo.
El Principio Tributario de IGUALDAD, no se cumple, porque todos los que deben tributar no lo hacen y los que tributan no lo realizan de acuerdo a su capacidad econmica. (2) 5
Siendo el Estado quien financia el gasto pblico en un mayor porcentaje con los ingresos provenientes de la recaudacin de los tributos a cargo de la Administracin Tributaria, los mismos que no han evolucionado en la medida de los problemas, porque los contribuyentes, por lo general, son renuentes al cumplimiento de sus obligaciones tributarias, lo que los lleva a permanecer morosos, esperando la prescripcin de sus tributos. Todo lo cual constituye un problema en los niveles de recaudacin de tributos que servirn para financiar las actividades del Estado.
Conocido es, que la recaudacin tributaria constituye el ingreso que permite al Estado atender sus obligaciones sociales, educativas, de seguridad y otras.
Cuando el ingreso captado no alcanza los montos fijados, afecta al presupuesto destinado a la calidad de los servicios de salud, educacin, seguridad, vivienda, administracin y programas sociales. (3)
Las Municipalidades representan al vecindario, promueven la adecuada prestacin de los servicios locales, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armnico de las circunscripciones de su jurisdiccin. Las municipalidades financian sus actividades fundamentalmente a travs de tributos (entre ellos el impuesto predial) que el Estado les ha asignado, por lo que estos representan su principal fuente de ingresos. (4)
Ahora la mayor parte de las municipalidades del pas atraviesan por una crisis econmica financiera, por lo que sus obligaciones frente a terceros, as como la prestacin de servicios a la comunidad no pueden ser atendidas eficientemente.
Las razones que acusan esta situacin se dan, en la mayora de los casos, por las dificultades en la captacin de recursos, sean stos de carcter administrativo o tributario. Tambin se debe agregar a estas causas la evasin tributaria dichas causas se estudiarn en este proyecto. 6
La administracin de los tributos municipales en los gobiernos locales es una tcnica sumamente compleja por la dispersin y la diversidad de problemas existentes. Cada municipalidad se diferencia de otra por poseer una realidad distinta.
La lgica en favor del impuesto predial es de confrontar a los contribuyentes con el costo real de los servicios que estn recibiendo (Dillinger 1991).
Adems, es considerado como un impuesto relativamente estable, especialmente comparado con otros tributos a nivel local y es el nico impuesto directo que se est pagando por una gran parte de la poblacin, incluido el sector informal.
Polticos y acadmicos en el Per, tienen en general la percepcin que los gobiernos locales reaccionan a las transferencias con pereza fiscal. (5) 7
1.1.2. Enunciado del problema:
Cules son las causas y efectos que generan la evasin tributaria del impuesto predial en la gestin de las municipalidades?
1.2. Objetivos de la Investigacin:
1.2.1 Objetivo General
Identificar y describir las principales causas y efectos que generan la evasin tributaria del impuesto predial en la gestin de las municipalidades.
1.2.2 Objetivos Especficos
Identificar y describir las principales causas que generan la evasin tributaria del impuesto predial.
Identificar y describir los principales efectos que genera la evasin tributaria del impuesto predial en la gestin de las municipalidades. 8
1.3. Justificacin de la Investigacin:
El problema de investigacin se justifica porque:
La mayor parte de las municipalidades del pas atraviesan por una crisis econmica financiera, por lo que sus obligaciones frente a terceros, as como la prestacin de servicios a la comunidad no pueden ser atendidas eficientemente.
Las razones que acusan esta situacin se dan, en la mayora de los casos, por las dificultades en la captacin de recursos, sean stos de carcter administrativo o tributario. Es por ello que se debe conocer realmente la situacin de las municipalidades y su eficiencia.
Adems Interesa conocer cmo se comporta la recaudacin del impuesto en un contexto de constantes incrementos de las transferencias fiscales desde el nivel nacional, teniendo en cuenta que sta ltima ha sido la estrategia de descentralizacin, adems de existir transferencias sujetas a reglas de reparto rgidas como los distintos tipos de canon y renta de aduanas.
La importancia del impuesto predial como parte de los ingresos municipales ha cado de un 8% a slo 4,2% en los ltimos aos, por el contrario las transferencias ha ganado terreno llegando a representar, en el ltimo ao, casi dos tercios del presupuesto municipal. (6)
Asimismo tambin es importante conocer las causas que generan la evasin del impuesto predial y los efectos que genera u ocasiona en las municipalidades.
Finalmente, el trabajo de investigacin se justifica porque servir de base y estar al alcance de los estudiantes de la materia y pblico en general, para realizar otros estudios similares con otros tributos y en otros sectores o gobiernos; ya sea regional o central y contribuir de esta manera al desarrollo de la profesin de Contador Pblico. 9
2. Marco terico y conceptual
2.1. Antecedentes
ALFARO DAZ, Javier y RHLING, Markus (2007), en su Artculo titulado, Investigacin: La incidencia de los Gobiernos Locales en el Impuesto Predial en el Per
La informacin registrada en las encuestas sobre la voluntad poltica y la gestin de las municipalidades para recaudar mayor ingreso por impuesto predial confirman el resultado del anlisis cuantitativo de los ingresos, que nos muestra que no se puede encontrar un efecto de sustitucin del esfuerzo fiscal por las transferencias en la gran parte de las municipalidades involucradas (el 73% de las municipalidades urbanas registraron una voluntad por incrementar la recaudacin).
No hemos detectado ninguna relacin entre los niveles de transferencias y los niveles de recaudacin del impuesto predial especialmente; sin embargo s existe relacin en el incremento del impuesto predial con el incremento progresivo de los arbitrios, esto se puede explicar si consideramos que ambos ingresos tienen la misma base impositiva. En una investigacin anterior de carcter cuantitativo, fue posible demostrar efectivamente que existe poco sustento en el caso peruano para suponer un efecto de sustitucin (cf. Rhling 2006).
Los ingresos del impuesto predial para las municipalidades urbanas son muy importantes y poco relevantes para la mayora de las municipalidades pequeas o rurales, sin embargo los incrementos en las transferencias no han tenido un impacto negativo en general. La recaudacin del impuesto predial ha crecido constantemente en los ltimos aos y existe un gran potencial para una recaudacin mayor en el futuro. Los alcaldes reaccionan de forma racional y prctica, con respecto a los incentivos y restricciones que se establecen a nivel nacional y que estn relacionadas con el 10
impuesto predial y con su contexto y, toman decisiones al respecto considerando el costo/ beneficio. Sin embargo, particularmente la personalidad y perfil del alcalde es un factor sumamente importante (empresarial, modernizador, tradicional, populista, confrontivo), cf. Campbell 2003y 2004.
La base fiscal para los gobiernos locales en general sigue siendo poco importante por varias razones: se cuenta con una reducida capacitad local de generar ingresos en las localidades, las bases imponibles son pequeas, existe un control excesivo a nivel central sobre la valuacin de predios y las tasas imponibles, insuficientes incentivos por parte del gobierno central para incrementar la recaudacin. La base tributaria se afecta progresiva y lentamente por doble causa: primero, a la tradicional relacin entre aumento en la valuacin de los predios y la inflacin, y; segundo, por condicionar la escala tributaria del impuesto predial a un rpido incremento de la UIT (una UIT fue 1,700 nuevos soles en el ao 1994, mientras que en el 2005 lleg a 3,300 nuevos soles; lo que signific que la tasa de la escala ms alta (1%) se aplicara en 1994 a predios con valores por encima de 102,000 nuevos soles, mientras que en el ao 2005 se redujera la aplicacin, a predios por encima de 198,000 nuevos soles).
Para la gran parte de las municipalidades urbanas, que son finalmente las que ms aportan a la recaudacin nacional, el impuesto predial es sumamente importante y tiene una gran importancia en el financiamiento del presupuesto local, consecuentemente, los gobiernos locales de estas municipalidades demuestran un esfuerzo fiscal relevante; por el contrario, para las municipalidades rurales, donde se encuentran la gran mayora de los gobiernos locales en el Per, el impuesto predial tiene poca importancia por su incapacidad de recaudar, estos alcaldes sin realizar grandes esfuerzos, aceptan en forma ms o menos pasiva lo que voluntariamente aportan los contribuyentes. 11
Existe un nivel de municipalidades intermedias donde no existe mucho potencial de recaudacin, sin embargo los alcaldes se esfuerzan por incrementar sus ingresos; generalmente esta situacin sucede en las reas geogrficas de la sierra y de la selva, donde los municipios son semi urbanos, se realizan menos actividades econmicas y se registran los mayores ndices de pobreza. Otro aspecto importante de resaltar es que, el haber liberado la condicionalidad del Foncomun y tener ms recursos disponibles para los gastos corrientes, no ha afectado el esfuerzo fiscal, debido a que los gobiernos locales siguen destinando gran parte de este fondo a la ejecucin de obras pblicas, aduciendo que los xitos polticos dependen de las inversiones pblicas que se muestran al ciudadano.
Por otro lado, existe una limitacin institucional para incrementar la recaudacin del impuesto predial al nivel local y es que, las municipalidades tienen pocas opciones para incrementar la recaudacin, dado que las escalas y valuaciones se hacen al nivel central. Todava gran parte de lo que se podra lograr en el incremento de la recaudacin del impuesto predial est en manos del gobierno central, este puede dar grandes pasos para permitir a las municipalidades lograr mayores ingresos fiscales. A las municipalidades les hace falta un gremio representativo al nivel central, que les permita frenar el voluntarismo de las instituciones centrales, que desde Lima cambian las reglas de juego permanentemente, con grandes impactos y consecuencias al nivel local.
El impuesto predial en el Per es muy importante para fortalecer las finanzas locales, es una fuente fundamental para cubrir los gastos discrecionales, considerando que los arbitrios y gran parte de las transferencias estn condicionadas; sin embargo, no hay que perder de vista que la voluntad de los ciudadanos para cumplir con sus obligaciones fiscales responde positivamente cuando existe una buena calidad de inversin local y servicios prestados. (7) 12
Por otro lado Almeyda Magallanes, Teresa Milagros (2012) en su investigacin, El pago del impuesto predial y su influencia en el desarrollo sostenible en Chincha Alta.
Las conclusiones que llegamos es que el impuesto predial es un tributo que no se est tomando mucha importancia por el hecho de que no se est motivando la recaudacin del mismo.
Se concluye que el existe un desconocimiento de alto nivel correspondiente a lo que se invierte con la recaudacin de la misma.
Se concluye que no existe una cultura de buen pagador.
Se concluye que la poblacin sabe acerca del desarrollo sostenible pero no se fomenta y tampoco saben cmo aplicarla. (8)
Segn Antonio Morales Gonzales (Julio 2009) en su investigacin, Los impuestos locales en el Per: Aspectos institucionales y desempeo fiscal del impuesto predial
Concluye que en un proceso de descentralizacin que busca modernizar el Estado y promover la democracia local, acercando los asuntos pblicos a los ciudadanos, el impuesto predial puede jugar un rol determinante vinculando a la provisin de los bienes pblicos, la tributacin y la rendicin de cuentas. Esta investigacin ha buscado entender la forma de institucin del impuesto predial en el Per analizando su marco institucional y su desempeo en las finanzas locales. Las conclusiones son las siguientes.
1. El impuesto predial en el Per es uno de orden nacional que es administrado y usufructuado por el nivel local. Su base, tarifas y exenciones son fijadas por el 13
Gobierno Nacional, no dejando espacio al nivel local para ajustarse a las especificidades de sus jurisdicciones y reas dentro de sus jurisdicciones, cuestin que determina, en otros contextos, la naturaleza eminentemente local de este instrumento. 2. Las valuaciones de predios constituyen una tarea altamente compleja que necesita de alguna cercana al inmueble y que determina el monto de tributacin. En el contexto peruano, esta es una funcin centralizada por el Gobierno Nacional, quien determina los valores de un predio, desperdiciando las ventajas que pudieran tener sobre esta actividad los gobiernos locales o regionales que poseen mayor cercana a la base tributaria, dada la naturaleza inmvil de la misma.
3. En general, existe una debilidad institucional en las municipalidades para administrar el impuesto predial, expresado, por ejemplo, en la carencia de catastros y de unidades especializadas de personal. No obstante, en las municipalidades de mayor importancia se estn implementados mecanismos muy eficientes de administracin y recaudacin, que poseen cierta autonoma y creciente especializacin.
4. Comparado con los estndares latinoamericanos y mundiales, el Per posee un desempeo bastante irrelevante de la recaudacin del impuesto predial. En el 2007, ao ms reciente del que se tiene cifras, recaud alrededor de un 0.17% del PIB, indicador bastante lejano de los resultados logrados en pases de similar desarrollo como Chile o Colombia.
5. Visto desde una perspectiva local, el impuesto predial peruano slo logra financiar el 4.2% del total de ingresos del nivel local en el ao 2007. Este indicador se ha deteriorado bastante en los ltimos cinco aos, pues logr financiar hasta cerca del 8% en aos anteriores. En pases desarrollados como Inglaterra o Australia este impuesto financia el 100% de los ingresos locales, 14
en experiencias cercanas como Chile o Brasil, el predial financia el 30 y 35%
de las finanzas municipales.
6. Desde el punto de vista espacial, la recaudacin est relacionada con los niveles de riqueza existentes en el territorio, ello porque es un impuesto al patrimonio. No obstante, incluso en departamentos como Lima, la recaudacin per cpita es bastante baja, comparada con los estndares internacionales.
7. A nivel local, la recaudacin es bastante limitada. En el pas un municipio en promedio logra recaudar algo ms de 314 mil nuevos soles al ao, cifra bastante baja, especialmente si se expresa en valores por vivienda (25,6 nuevos soles) o en valores per cpita donde un municipio promedio recauda 10 nuevos soles por habitante al ao, y no existe diferencia si es de nivel provincial o de nivel distrital.
8. El desempeo del impuesto predial segn nivel de municipio es bastante heterogneo, asunto que est relacionado con la diversidad de municipalidades del pas. Los municipios ubicados en la costa recaudan casi diez veces ms en promedio que los municipios ubicados en la sierra y casi cinco veces ms que los municipios de la selva. Si una municipalidad de la sierra es provincial mejora algo este resultado, pero sigue por debajo de sus pares de la costa y selva.
9. De acuerdo a los niveles de pobreza un municipio medio ubicado en el quintil menos pobre recauda un promedio anual de 64 nuevos soles por habitante, el ms pobre apenas logra recaudar dos soles. Estas asimetras se repiten en caso de ser provincial o distrital, lo cual muestra la relacin de los niveles de bienestar con la recaudacin del impuesto predial. 15
10. A nivel de ciudades, la recaudacin ms eficiente est en ciudades como Lima y Arequipa. En la primera sus municipalidades distritales muestran los ms altos niveles de recaudacin (que no necesariamente son los ms ptimos), mientras que en Arequipa es la Municipalidad Provincial de Arequipa la que tiene la ms alta recaudacin por vivienda de las municipalidades provinciales analizadas, incluso por encima de aquellas que cuentan con Servicios de Administracin Tributaria (SAT) como Trujillo, Chiclayo y Piura.
11. Existen indicios de un efecto sustitucin generado por las transferencias del nivel nacional en la recaudacin del impuesto predial en las ciudades del pas, esto es coherente con la teora que muestra el efecto nocivo de las transferencias en el esfuerzo fiscal local. Tomando a las municipalidades de las siete ciudades ms importantes del pas se encuentra que por cada sol adicional de transferencia, las municipalidades de las ciudades dejan de recaudar 26 cntimos de impuesto a la propiedad predial.
Los resultados de esta investigacin son exploratorios. No obstante, es posible hacer algunos alcances de poltica pblica que podran ayudar a mejorar el desempeo del impuesto predial. (9) 16
2.2. Bases Tericas.
TEORIA DE LA TRIBUTACION
Segn Java Jacobo Ruso establece las siguientes teoras:
Teora De La Contribucin
Para la contribucin llamado tributo debemos tomar en cuenta los siguientes principios:
1. Generalidad: se establece la facultad que tiene el estado de imponer toda la poblacin la obligacin de contribuir al gasto pblico.
2.
Uniformidad: establece la educacin de los objetos en su hecho generador establece en toda la contribucin. Justicia Impositiva: establece de acuerdo al entorno de proporcionalidad el reparto de las empresas pblicas de acuerdo al derecho tributario los que tienen ms pagan ms.
3. Seguridad Jurdica: el tributo es uno de los instrumentos de mayor introduccin directa en la esfera de la libertad y propiedades de los particulares por lo tanto debe asegurarse su legalidad y seguridad.
4. Legalidad Tributaria: impone entonces de acuerdo a la seguridad que ningn acto o resolucin no sea conforme a la ley, esta no sea prdida con anterioridad y todo lo que realiza esta formado y motivado.
5. Capacidad Contributiva: establece la responsabilidad econmica de cada individuo de acuerdo a sus ingresos, la obligacin de contribuir. 17
Teora De La Relacin De Sujecin.
Esta teora seala que la obligacin de las personas de pagar tributos surge simplemente de su condicin de sbditos, es decir de su deber de sujecin para con el Estado. Dicho en otras palabras la obligacin no est supeditada a que el contribuyente perciba ventajas particulares, pues el fundamento jurdico para tributar es pura y simplemente la relacin de sujecin.
En contra de esta teora se han formulado criticas tales como que no slo los sbditos de un Estado estn obligados a tributar, sino tambin los extranjeros.
Teora De La Necesidad Social.
Indica que el fundamento esencial del tributo es la satisfaccin de las necesidades sociales que estn a cargo del Estado. Esta teora hace una comparacin entre las necesidades del hombre en lo individual con las de la sociedad, las cuales divide en dos clases: fsicas y espirituales. Las necesidades fsicas del hombre son los alimentos, vestido, habitacin y en general todas aquellas que son indispensables para subsistir. Una vez satisfechas las necesidades fsicas se le presentan al hombre a aquellas necesidades que significan mejorar sus condiciones de vida, las que lo elevaran espiritual mente y le proporcionaran una mejora en su persona, como la cultura intelectual y fsica y en general todo lo que le permita su superacin personal.
Pero al igual que el hombre en lo individual, la sociedad tambin tiene que satisfacer necesidades a fin de poder subsistir, lo cual se puede lograr con los recursos que el Estado percibe por concepto de tributos. (10) 18
PRINCIPIOS TEORICOS DE LOS IMPUESTOS
El economista ingls ADAM SMITH, en su libro La Riqueza de las Naciones
dedic el V libro al estudio de los impuestos y estableci cuatro principios fundamentales:
1. Principio de justicia: Los sbditos de cada estado deben de contribuir al sostenimiento del gobierno en una proporcin lo ms cercana posible a sus respectivas capacidades, es decir, en proporcin a los ingresos de que gozan bajo la proteccin del estado. De la observancia o el menosprecio de la mxima depende de lo que se llama la equidad o falta de equidad de los impuestos.
2. Principio de generalidad: Todos deben pagar impuestos, o en trminos negativos que nadie debe estar exento de la obligacin de pagar impuestos. Sin embargo, no debe entenderse en trminos tan absolutos esta obligacin, sino limitada por el concepto de capacidad contributiva.
3. Principio de uniformidad: Que todos son iguales frente al impuesto. Dos criterios para formar la uniformidad del impuesto. Uno objetivo y otro subjetivo, que al combinarlos dan el ndice correcto: la capacidad contributiva, como criterio objetivo y la igualdad de sacrificio, como criterio subjetivo.
4. Principio de certidumbre: El impuesto que cada individuo debe pagar debe ser fijo y no arbitrario. La fecha de pago, la forma de realizarse, la cantidad a pagar, debe ser claras para el contribuyente y para todas las dems personas.
5. Principio de comodidad: Todo impuesto debe recaudarse en la poca y en la forma en las que es ms probable que convenga a su pago al contribuyente. 19
6. Principio de economa: Todo impuesto debe de planearse de modo que la diferencia de lo que se recauda y lo que ingresa en el tesoro pblico del estado, sea lo ms pequea posible. (11)
TEORA DE LOS SERVICOS PUBLICOS
Esta teora sostiene que el impuesto es el precio de los servicios prestados por el Estado a los particulares, si la consideramos como algo general y refirindose al conjunto de gravmenes que pesan sobre un masa social, puede tener un elemento de verdad, porque considerados en esta forma, efectivamente los impuestos que son a cargo de un conglomerado van a servir principalmente, para pagar los servicios prestados por el estado a ese conglomerado social o bien servicios que han sido prestados a generaciones pasadas, o que se prestaran a generaciones futuras, como la construccin de puentes, puertos , carreteras, escuelas, etc., sin embargo se puede afirmar que esta teora es inexacta por las siguientes razones:
1. No toda actividad del estado es concretamente un servicio pblico, pues hay una serie de actividades del estado que no estn encaminadas directamente a la prestacin de servicios y estas actividades requieren tambin gastos que se cubren con el rendimiento de los impuestos.
2. Hay una serie de gastos que el Estado realiza, no solamente fuera de la prestacin de los servicios pblicos, sino aun fuera de esa actividad legal, es decir, gastos por actividades realizadas por el Estado excedindose de sus atribuciones o que son daosas para los individuos como las guerras; estas actividades constituyen una de las causas ms grandes de egresos y no obstante que se trata de conceptos opuestos al de servicio pblico, deben ser cubiertas por el rendimiento de los impuestos. 20
3. Puede observarse que el particular que paga el impuesto, no percibe en cambio un servicio concreto; por otra parte hay servicios que se prestan precisamente a los que no pagan impuestos; por ejemplo: las obras de asistencia pblica benefician precisamente a aquellos que por su situacin personal no estn en condiciones de pagar impuesto alguno: ancianos, invlidos, nios, enfermos.
Por las razones expuestas debemos llegar a la conclusin de que considerar el impuesto como el precio de los servicios prestados por el Estado, es inexacto. (12) 21
2.3. Marco Conceptual.
LOS TRIBUTOS
Son ingresos pblicos que consisten en prestaciones pecuniarias exigidas por la Administracin pblica como consecuencia de la realizacin de un supuesto de hecho al que la ley vincula la obligacin de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos pblicos.
Jurdicamente se define al tributo como una prestacin que es el contenido de la obligacin jurdica pecuniaria ex lege, que no constituye sancin por acto ilcito, cuyo sujeto activo es en principio una persona pblica, y cuyo sujeto pasivo es alguien puesto en esa situacin por la voluntad de la Ley.(13)
IMPUESTO PREDIAL
Es el Impuesto cuya recaudacin, administracin y fiscalizacin corresponde a la Municipalidad Distrital donde se ubica el predio. La Municipalidad Metropolitana de Lima es la encargada de la recaudacin, administracin y fiscalizacin del Impuesto Predial de los inmuebles ubicados en el Cercado de Lima. Este tributo grava el valor de los predios urbanos y rsticos en base a su autoavalo El autoavalo se obtiene aplicando los aranceles y precios unitarios de construccin que formula el Consejo Nacional de Tasaciones y aprueba el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento todos los aos.(14)
GESTION:
Diligencias o conjunto de actividades que conducen al logro de un negocio o a la satisfaccin de un deseo.
BIEN PBLICO
Los bienes que por ser de uso comn pertenecen a la Nacin, ya sea por su propia naturaleza: un ro, o por la destinacin que de ellos hace la ley: un parque. 22
PAGO DEL IMPUESTO
Es la forma comn u ordinaria de extinguir las obligaciones. En materia fiscal consiste en la prestacin de dar al Estado una suma de dinero a ttulo de impuesto. El pago puede ser efectuado por el contribuyente o por un tercero a su nombre.
PRESCRIPCIN
Modo de adquirir o de extinguir un derecho no ejercitado, de adquirir o de liberarse de una obligacin, en un determinado lapso de tiempo, legalmente establecido. Las acciones y derechos de la Administracin Tributaria para exigir el cumplimiento de la obligacin tributaria sustantiva, el cobro de multas y dems accesorios se extinguen por la prescripcin, por no haberse ejercido las acciones y derechos establecidos en este Cdigo. La prescripcin a que se refiere este artculo no opera en los casos de Agentes de Retencin que no han enterado las cantidades retenidas
MULTA
Pena en efectivo que se impone por una falta exceso o delito, o por contravenir a lo que con esta condicin se ha pactado. / Es frecuente la imposicin de multas de orden administrativo, con respecto a la comisin de determinadas infracciones, sean de orden municipal o de carcter fiscal./ Pena en dinero que impone la Aduana por concepto de inexactitud en las declaraciones de mercancas. Al no corresponder con el rubro arancelario la mercadera objeto de inspeccin. (15)
ELUSIN TRIBUTARIA
Son los medios que utiliza el contribuyente para reducir los tributos, sin transgredir la ley.
EVASIN TRIBUTARIA
Es cuando el contribuyente declara y/o paga menos tributos por errores materiales y/o desconocimiento, transgrediendo la Ley. 23
DELITO TRIBUTARIO
Es cuando en beneficio propio o de terceros mediante ardid, astucia y/o engao el contribuyente declara y/o paga menos tributos. (16) 24
3. Metodologa
3.1. Mtodo de Investigacin: Investigacin Bibliogrfica o Documental.
3.1.1. Tipo de informacin documentaria.
De acuerdo a la metodologa de investigacin que se aplicara, se va a recurrir a la bsqueda de informacin a travs de libros, tesis, documentos de archivo, obras de consulta, revistas, pginas de internet, entre otras.
ARTCULO 74 DE LA CONSTITUCIN
Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneracin, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de estas, dentro de su jurisdiccin, y con los lmites que seala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningn tributo puede tener carcter confiscatorio. Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del ao siguiente a su promulgacin. No surten efecto las normas tributarias dictadas en violacin de lo que establece el presente artculo. (17)
LOS IMPUESTOS MUNICIPALES
CONCEPTO:
Son Tributos establecidos por Ley, su cumplimiento no origina una contraprestacin de servicio, ya que el impuesto sirve para financiar Servicios Pblicos Indivisibles; es decir, sin beneficiario identificable de manera singular. (18) 25
IMPUESTO PREDIAL
MBITO DE APLICACIN
Es el Impuesto cuya recaudacin, administracin y fiscalizacin corresponde a la
Municipalidad Distrital donde se ubica el predio.
El Impuesto Predial es aquel tributo de periodicidad anual que se aplica al valor de los predios urbanos y rsticos, en base a su valor de autoavalo; se consideran predios a los terrenos, las edificaciones (casas, edificios, etc.) e instalaciones fijas y permanentes (piscina, losa, etc.) que constituyen partes integrantes del mismo, que no puedan ser separados sin alterar, deteriorar o destruir la edificacin. Conforme al artculo 887 del Cdigo Civil, son partes integrantes las que no pueden ser separadas sin destruir, deteriorar o alterar el bien. Base Legal: Art. 8 del Decreto Supremo N 156-2004-EF.
PREDIOS URBANOS:
Terrenos ubicados en centros poblados y destinados a vivienda, comercio, industria, o cualquier otro fin urbano y que cuente con los servicios generales propios del centro poblado.
PREDIOS RSTICOS:
Terrenos ubicados en zona rural, dedicado a uso agrcola, pecuario, forestal.
OTROS BIENES CONSIDERADOS PREDIOS:
Los terrenos, departamentos, stanos, estacionamientos, azoteas, zona reservada de aires (por tener esta participacin de propiedad sobre el rea de terreno), depsitos y tendales. (19) 26
SUJETOS DEL IMPUESTO PREDIAL
CONTRIBUYENTES:
Deudor por Cuenta Propia
Las personas naturales o jurdicas propietarias de los predios, cualquiera sea su naturaleza.
RESPONSABLES:
Deudor por Cuenta Ajena:
A) SOLIDARIO:
Los copropietario son deudores solidarios al del Impuesto que recaiga sobre el predio, pudiendo exigirse el pago a cualquiera de ellos, sin perjuicio del derecho de repetir contra los otros copropietarios en proporcin a su cuota parte.
B) SUSTITUTOS:
Si la existencia del propietario no puede ser determinada, son responsables del pago del Impuesto Predial los poseedores o tenedores, a cualquier ttulo, de los predios afectados, sin perjuicio de su derecho a reclamar el pago a los respectivos contribuyentes. El carcter de sujeto del Impuesto se atribuir con arreglo a la situacin jurdica configurada al 1 de enero del ao a que corresponda la obligacin tributaria. Asimismo, cuando se efecte cualquier transferencia durante el ejercicio, el adquiriente asumir la condicin de contribuyente a partir del 1 de enero del ao siguiente de producido el hecho. Base Legal: Art. 10 del Decreto Supremo N 156-2004- EF. 27
SUJETO ACTIVO
La calidad de sujeto activo recae en la Municipalidades Distritales donde se encuentra ubicado el predio.
SANCIONES QUE SE APLICAN POR EL NO CUMPLIMIENTO DE STAS OBLIGACIONES El no cumplimiento de los plazos establecidos para presentar la Declaracin Jurada
implica necesariamente una MULTA TRIBUTARIA.
El monto que corresponde a la MULTA TRIBUTARIA est en funcin al valor del autoavalo.
PAGO DEL IMPUESTO
1. Al contado, hasta el ltimo da hbil del mes de febrero de cada ao
2. En forma fraccionada, hasta en cuatro cuotas trimestrales:
La primera ser equivalente a un cuarto del impuesto total resultante y deber pagarse hasta el ltimo da hbil del mes de febrero. La segunda hasta el ltimo da hbil del mes de mayo.
La tercera hasta el ltimo da hbil del mes de agosto.
La segunda hasta el ltimo da hbil del mes de noviembre.
Las tres ltimas cuotas debern ser reajustadas de acuerdo a la variacin acumulada del ndice de Precios al Por Mayor (IPM) que publica el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI, por el periodo comprendido desde el mes de vencimiento de pago de la primera cuota y el mes precedente al pago. Pago del impuesto cuando se produzca la transferencia del predio durante el ejercicio. Tratndose de transferencias de dominio, el transferente deber cancelar el ntegro del impuesto adecuado hasta el ltimo da hbil del mes siguiente de producida la transferencia. (20) 28
RECAUDACIN DEL IMPUESTO
La recaudacin, administracin y fiscalizacin corresponde a la Municipalidad
Distrital donde se encuentre ubicado el predio.
DISTRIBUCIN Y FINALIDAD DEL IMPUESTO
El 5% del rendimiento del Impuesto Predial se destina exclusivamente a financiar el desarrollo y mantenimiento del catastro distrital, as como a las acciones que realice la administracin tributaria, destinadas a reforzar su gestin y mejorar la recaudacin.
El 3/1000 (tres por mil) del rendimiento del Impuesto ser transferido por la Municipalidad Distrital al Consejo nacional de Tasaciones, para el cumplimiento de las funciones que le corresponde como organismo tcnico nacional encargado de la formulacin peridica de los aranceles de terrenos y valores unitarios oficiales de edificacin de conformidad con lo establecido en el D. Leg. N 294. (21)
EN QU OBRAS SE INVIERTEN MIS PAGOS DE IMPUESTO PREDIAL? Los recursos del Impuesto la Municipalidad los invierte en la ejecucin de proyectos de obras de importancia o prioridad, y se agrupan en los siguientes rubros generales: Construccin, reparacin de infraestructura urbana.
Instalacin y mantenimiento de mobiliario urbano.
Sealizaciones preventivas y reguladoras.
Construccin y mantenimiento de locales municipales.
Ejecucin de proyectos municipales.
Ornato.
Desarrollo y Mantenimiento del Catastro Distrital
Obras de atencin a la comunidad. (22) 29
INAFECTOS AL PAGO DEL IMPUESTO
No pagan impuesto, los predios de:
El Gobierno Central, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, excepto los predios que hayan sido entregados en concesin al amparo del Decreto Supremo N 059-96-PCM. Los Gobiernos Extranjeros, en condicin de reciprocidad, siempre que el predio se destine a residencia de sus representantes diplomticos o al funcionamiento de oficinas dependientes de las embajadas, legaciones o consulados, as como predios de propiedad de Organismos Internacionales reconocidos por el Gobierno Peruano que les sirvan de sede. Los predios que no produzcan renta y los dedicados a cumplir sus fines especficos: Las propiedades de beneficencia, hospitales y el patrimonio cultural acreditado por el Instituto Nacional de Cultura. Entidades religiosas, siempre que los predios se destinen a templos, conventos, monasterios y museos. Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per.
Comunidades campesinas de la Sierra y Selva, con excepcin de las extensiones cedidas a terceros para su explotacin econmica. Universidades y Centros Educativos, conforme a la Constitucin.
Las entidades pblicas destinadas a prestar servicios mdicos asistenciales. Las concesiones en predios forestales del Estado dedicados al aprovechamiento forestal y de fauna silvestre y en las plantaciones forestales. Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones sindicales, debidamente reconocidas por el Ministerio de Trabajo y Promocin Social. 30
Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones polticas: partidos, movimientos o alianzas polticas reconocidas por el rgano electoral correspondiente. Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones de personas con discapacidad reconocidas por el CONADIS. Predios que hayan sido declarados monumentos integrantes del Patrimonio Cultural de la Nacin por el Instituto Nacional de Cultura, siempre que sean dedicados a casa habitacin o sean dedicados a sedes de instituciones de lucro, debidamente inscritas o sean declarados inhabitables por la Municipalidad respectiva.
EXONERACIN ESTABLECIMIENTOS DE HOSPEDAJES
Mediante D.Leg. N 820 se exonera a las empresas de servicios de establecimientos de hospedaje que inicien o amplen sus operaciones antes del 31 de diciembre del 2003. La exoneracin rige por cinco (05) aos, si el establecimiento se encuentra fuera de las provincias de Lima y Callao. Y tres (03) aos si se encuentra dentro de dichas circunscripciones. (23) 31
LAS MUNICIPALIDADES
Una municipalidad es la organizacin que se encarga de la administracin local en un pueblo o ciudad. Es un rgano similar al ayuntamiento y en algunos pases es usado como sinnimo.
TIPOS DE MUNICIPALIDADES
1. Municipalidades Provinciales, ejercen el gobierno local en las demarcaciones provinciales 2. Municipalidades Distritales, ejercen el gobierno local en las demarcaciones distritales. 3. Municipalidades de Centro Poblados, se crean por ordenanza municipal provincial y ejercen funciones delegadas, las que se establecen en la ordenanza que las crea. Para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades provinciales y distritales deben asignarles recursos econmicos de manera mensual.
Existen municipalidades que, por sus caractersticas particulares, se sujetan a regmenes especiales como la Municipalidad de Lima Metropolitana, las ubicadas en zonas de frontera y las Municipalidades ubicadas en zonas rurales. La Ley Orgnica de Municipalidades 27972 establece un ttulo especial el Ttulo XI- , con el objeto de promover el desarrollo municipal en zonas rurales. (24) (18)
RECAUDACIN DEL IMPUESTO
La recaudacin, administracin y fiscalizacin corresponde a la Municipalidad
Distrital donde se encuentre ubicado el predio. 32
DISTRIBUCIN Y FINALIDAD DEL IMPUESTO
El 5% del rendimiento del Impuesto Predial se destina exclusivamente a financiar el desarrollo y mantenimiento del catastro distrital, as como a las acciones que realice la administracin tributaria, destinadas a reforzar su gestin y mejorar la recaudacin.
El 3/1000 (tres por mil) del rendimiento del Impuesto ser transferido por la Municipalidad Distrital al Consejo nacional de Tasaciones, para el cumplimiento de las funciones que le corresponde como organismo tcnico nacional encargado de la formulacin peridica de los aranceles de terrenos y valores unitarios oficiales de edificacin de conformidad con lo establecido en el D. Leg. N 294. (25)
LA EVASION
Unos 75 municipios, de los 125 que tiene el departamento de Antioquia, registran niveles de evasin por encima del 50 por ciento. De hecho, seala el acadmico, existen 25 poblaciones que tienen una evasin superior al 67 por ciento. Para determinar por qu estos niveles de evasin son tan altos tambin se analizaron cuestiones de tipo catastral, fiscal y social.
Entre lo que se hall se destaca el diseo relativamente arcaico de las estructuras tarifarias, las que, en la mayora de los casos, ni siquiera corresponden a la realidad predial de los municipios ni a la capacidad adquisitiva de la gente. Es decir, estn mal elaborados.
As mismo, se encontr que la falta de confianza de la ciudadana con relacin a sus gobernantes, frente a la eficiencia en el gasto pblico y la corrupcin, determinan en gran medida los altos niveles de evasin. La gente no confa en sus autoridades y no est dispuesta a pagar porque cree que eso es botar la plata, reitera Oswaldo. (26)
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FASES DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL:
El proceso presupuestario comprende las siguientes fases:
FASE DE PROGRAMACIN
En esta primera fase se busca determinar 3 elementos: los objetivos del ao fiscal, la demanda global de gasto, y la metodologa para estimar los ingresos. En esta fase debe ser tambin convocado el proceso de Presupuesto Participativo.
a) Los Objetivos para el ao fiscal se establecen en funcin del plan operativo anual. El Alcalde entrega estos objetivos a la unidad de Planificacin y Presupuesto para que sta coordine con el resto de unidades el establecimiento de las metas presupuestales, que son los resultados fsicos a lograr como consecuencia de la gestin presupuestaria, y que permiten conocer el grado de avance en el logro de los Objetivos Institucionales. stas deben ser realistas y posibles de ser cumplidas.
b) La demanda global de gastos. Tiene por objeto recabar y consolidar la informacin relativa al monto de los gastos que la municipalidad debe asumir para el mantenimiento y operatividad de los servicios y funciones que desarrolla.
c) La metodologa a emplear para la estimacin de los ingresos que el Gobierno Local espera recaudar, captar u obtener para el ao, sin considerar las transferencias que son establecidas por el Ministerio de Economa y Finanzas. 34
FASE DE FORMULACIN Y APROBACIN
En esta fase el Gobierno Local realiza, en lo esencial, lo siguiente:
Recoge los resultados alcanzados en el proceso del presupuesto participativo. Para tal efecto, junto con el Anteproyecto de Presupuesto Institucional, el Gobierno Local debe presentar a la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico copia del Documento del Presupuesto Participativo para el Ao Fiscal que debe ser elaborado por el Equipo Tcnico, as como copia
del Acta de Acuerdos y Compromisos del Presupuesto Participativo. El presupuesto participativo constituye una parte del presupuesto institucional y, por su importancia es desarrollado en la siguiente seccin.
Define la Estructura Funcional Programtica del Presupuesto Institucional, es decir, las lneas de accin que la municipalidad desarrolla para el logro de sus Objetivos Institucionales de corto plazo. Sus componentes ms importantes son las actividades y los proyectos.
Formula el Presupuesto Institucional.
FASE DE EJECUCIN
Esta fase comprende los procedimientos vinculados a la ejecucin de Ingresos, Gastos y Metas Presupuestarias contenidas en el Presupuesto Institucional. Para ello es conveniente la programacin mensual del Presupuesto institucional tanto a nivel de Ingresos como de Gastos. La oficina de Administracin debe asegurar los recursos para el funcionamiento de la gestin y el cumplimiento de las Metas Presupuestarias, debiendo informar mensualmente la ejecucin presupuestaria a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Para ello es necesario contar con el Calendario de compromisos. 35
FASE DE EVALUACIN
La Evaluacin Presupuestaria es el conjunto de procesos de anlisis para determinar:
Si los avances fsicos y financieros en un momento dado corresponden a lo previsto en el Presupuesto Institucional, y si lo avanzado incide en el logro de los objetivos institucionales. La Evaluacin incluye el anlisis y sealamiento de las causas de las diferencias encontradas entre lo previsto y lo ejecutado.
La Municipalidad debe realizar evaluaciones semestrales de los siguientes aspectos:
El logro de los Objetivos Institucionales a travs del cumplimiento de las Metas
Presupuestarias previstas. La ejecucin de los Ingresos, Gastos y Metas Presupuestarias. Avances financieros y de metas fsicas. El Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, efecta trimestralmente la Evaluacin en trminos financieros. Dicha Evaluacin se efecta dentro de los treinta (30) das calendarios siguientes al vencimiento de cada trimestre, con excepcin de la evaluacin del cuarto trimestre por tratarse de la finalizacin del ao fiscal.
La evaluacin global de la Gestin Presupuestaria se efecta anualmente y est a cargo de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, y consiste en la revisin y verificacin de los resultados obtenidos durante la gestin presupuestaria.
La poblacin tambin tiene derecho de informarse sobre la Ejecucin del Presupuesto Municipal y su Evaluacin. Las Municipalidades estn obligadas a convocar dos veces al ao, sesiones de Rendicin de Cuentas.
La informacin general sobre Presupuesto se encuentra registrada en la Ley del
Sistema Nacional de Presupuesto. (28) 36
EL IMPUESTO A LA PROPIEDAD PREDIAL EN LAS FINANZAS LOCALES.
El impuesto predial es un impuesto real que grava de forma recurrente la propiedad o posesin de los inmuebles, es reconocido ampliamente como un impuesto idneamente local, dada la inamovilidad de su base, la dificultad para su evasin y la relativa facilidad para identificar la propiedad gravable (McCluskey, 2001), por su naturaleza, es esencialmente un instrumento fiscal para financiar las necesidades de gasto local (Bahl y Martinez-Vazquez, 2007; McLure, s.f.). Asimismo, en el nivel local los costos y beneficios son asimilados con ms facilidad por los contribuyentes/ciudadanos lo que se conoce como correspondencia fiscal, entendida como la prudencia que los gobiernos locales tienen en el gasto conforme obtienen sus ingresos directamente de los ciudadanos a quienes sirven. Con este esquema de financiamiento tambin se mejora el accountability y la participacin cvica en los asuntos pblicos en el nivel local (Piza, 1999).
El impuesto predial tambin es reconocido como una herramienta indirecta para influenciar los patrones de uso del suelo urbano (World Bank, 1999). En ese sentido, su importancia es crucial en los contextos urbanos de pases en desarrollo que estn iniciando procesos de descentralizacin fiscal y transferencia de funciones hacia los gobiernos locales (Bahl y Martinez-Vazquez, 2007). Su relevancia aumenta en Amrica Latina, donde, adems, puede constituirse en un vigoroso instrumento para mitigar la informalidad urbana y sus efectos negativos en las ciudades (Smolka y De Cesare, 2006).
La evidencia emprica muestra que en los pases de Amrica Latina el impuesto predial, no ha sido una fuente de financiamiento adecuadamente explotada (De Cesare, 2004). De acuerdo con algunos autores, este desempeo, en los pases en desarrollo en general, est asociado principalmente a factores institucionales externos como el inadecuado marco institucional del instrumento y los escasos
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avances en la profundizacin de la descentralizacin fiscal y, a factores institucionales internos vinculados a cmo el impuesto predial est actualmente diseado y administrado en estos pases (Bahl y Martinez-Vazquez 2007).
Asimismo, la literatura muestra que es ms eficiente un impuesto predial gravado por los gobiernos locales, a tasas decididas por los gobiernos locales, y cobradas por los gobiernos locales (Oates, 2001). As, en la medida que hayan variaciones en las demandas urbanas por servicios locales, se supone que los gobiernos locales se ajustarn mejor a las preferencias y lograrn resultados ms pareto eficientes en la asignacin de los recursos (McLure, s.f.). De Cesare, sobre la base de la experiencia latinoamericana, coincide en que lo fundamental para mejorar el desempeo del impuesto predial es un adecuado diseo de las competencias tributarias, la responsabilidad de establecer las alcuotas, as como los mrgenes de maniobra que tienen los gobiernos locales en la imposicin de exenciones y otros incentivos fiscales (De Cesare, 2004).
El otro factor institucional interno es la administracin del impuesto. La experiencia con agencias de administracin tributaria locales muestra que stas son giles, tienen mejores posibilidades de innovar en el uso de nuevas tcnicas y se familiarizan mejor con las condiciones locales (Mikesell, 2003).
No obstante, comparado con el resto de impuestos, el impuesto predial tiene los costos ms altos de administracin (Bahl y Martinez-Vazquez, 2007) cuestin que aumenta a medida que crece el tamao de la carga tributaria. Por lo tanto, un modelo de administracin intergubernamental basado en un reparto de funciones de acuerdo a sus capacidades y ventajas de cada nivel podra mejorar su desempeo (Mikesell, 2003) 38
Por otro lado, a menudo se cree que es imposible administrar el impuesto predial en contextos urbanos informales, sin embargo, el anlisis de Smolka y De Cesare (2006) muestra que, incluso en la presencia de informalidad, los gobiernos locales pueden lograr mejores resultados en trminos de esfuerzo fiscal, el detalle est en la forma cmo estos tratan a la informalidad. Ello requiere, obviamente, de un aprendizaje mnimo para entender a los mercados informales, sus grupos de inters y principalmente mejorar las capacidades administrativas.
La experiencia internacional muestra que las dificultades administrativas a las que se enfrentan los gobiernos locales, se concentran principalmente en tres tareas: la identificacin del predio, la valuacin del mismo y la recaudacin, porque son procesos complejos e intensivos en el uso de recursos (McCluskey, 2001). As, en los pases en desarrollo, se carece a menudo de catastros completos y bases de datos integrados que identifiquen plenamente a los predios y sus propietarios, sus caractersticas incluyendo las mejoras, entre otros, asimismo, en algunos casos se recurre al sistema de autoevalo para enfrentar sus limitaciones tcnicas en las valuaciones (De Cesare, 2004). Aunque se reporta casos exitosos como en Bogot, este sistema tendera a fijar valores bastante bajos, altas tasas de incumplimiento y llevara a inequidades significativas (McCluskey, 2001). Del mismo modo, la recaudacin es notoriamente mala porque la tasa efectiva del impuesto es muy baja, existe una baja probabilidad de deteccin de la evasin y las penalidades por el incumplimiento son tambin bajas o inexistentes (Bird, 2002).
Lamentablemente existen escasos anlisis para el caso peruano, los pocos estudios realizados estn orientados a las finanzas locales en general. Rling (2005) analizando el efecto sustitucin de las transferencias concluye que en el Per, los impuestos locales, y el impuesto predial en particular, podran estar en un marco legal poco adecuado y excesivamente centralista, que no favorece el fortalecimiento municipal. 39
Sobre el desempeo fiscal, el anlisis de Alvarado (2003) concluye que entre los tributos locales, el impuesto predial en el Per est sub-explotado, por lo que podra significar un instrumento idneo para fortalecer las municipalidades, la autora hace una comparacin con los cargos a los usuarios y stos, contrario a lo que sucede en la experiencia internacional, logran proporcionar ms ingresos que el impuesto predial.
Asimismo, en una de las ltimas cartas de intencin del Gobierno Peruano dirigidas al FMI, el MEF ha declarado el inters por parte del Gobierno para promover al impuesto predial como un autntico instrumento fiscal local. (29)
EL ROL DEL IMPUESTO PREDIAL EN LA POLTICA FISCAL LOCAL
Es comn que buscando mayor equidad con este impuesto se empleen escalas progresivas para gravar las bases, existe evidencia que las tarifas planas son regresivas (De Cesare, 2003) ya que los pobres gastan mayor proporcin de sus ingresos para cubrir sus necesidades de vivienda y consecuentemente contribuyen ms. De otro lado, existen posiciones opuestas que argumentan que por razones de eficiencia, ello no es aconsejable, dado que los gobiernos locales urbanos no tienen las ventajas del nivel nacional para una funcin de distribucin9, que por lo general es realizada mediante el gasto pblico, no mediante la tributacin (Bes, 1998). De esta manera, el Impuesto Predial est ms vinculado al financiamiento de bienes pblicos locales (Morales, 2004), es decir quienes tributan estn pagando los servicios locales que consumen y el impuesto refleja los costos asociados a su produccin constituyendo implcitamente un benefit tax (Piza, 1999, Bird, 2003). No obstante, la teora sugiere que estos tributos se aplican cuando las bases tributarias responden al diferencial de tarifas y proporcionan informacin sobre los diferentes niveles del bien pblico (Oates, 1999), cuestin que es ms aplicable a los cargos a los usuarios o tasas. 40
De hecho, Bird (2006) plantea que antes de acudir a los impuestos locales hay que agotar este mecanismo de financiamiento. Desde la perspectiva de la teora de los clubs (Buchanan, 1979), el Impuesto Predial puede ser visto como un benefit tax pagado por la ciudad (los miembros del club) en equivalencia por los servicios colectivos que consumen y que limitan los beneficios al grupo, eliminando la presencia de congestin y de free rides. Desde el punto de vista econmico, este esquema promueve la eficiencia en el consumo de los servicios pblicos, ya que proporciona informacin para que los ciudadanos y el gobierno puedan hacer un mejor uso de sus recursos, pero trminos de equidad sus efectos son muy limitados (McCluskey, 2001).
En la actualidad no est en discusin la pertinencia del Impuesto Predial como impuesto local, las discrepancias residen ms bien, acerca de su base ms idnea. Existen propuestas para los mismos pases desarrollados de usar como base valor el suelo dejando exenta la construccin (Netzer, 1998). A pesar que en la mayor parte de pases prevalece la base valor del inmueble y la de renta anual, otros autores muestran como viable este modelo para Amrica Latina, no slo porque las administraciones locales cuentan con poco desarrollo administrativo sino por las condiciones y caractersticas peculiares del mercado inmobiliario de gran parte de las ciudades latinoamericanas (Morales, 2004 y Bahl, 1998). Sin embargo, las propuestas ms desafiantes relacionan al impuesto al suelo con la gestin del desarrollo urbano, especialmente en relacin a prevenir las ocupaciones informales del suelo, sus altos precios y la recuperacin de plusvalas (Smolka y Morales, s.f.)
No todas las administraciones locales se financian con ingresos propios, estos generalmente no llegan a cubrir las necesidades de gasto, por lo que se tiene que recurrir a las transferencias. Desde la perspectiva terica de la descentralizacin fiscal, el uso de transferencias fiscales intergubernamentales coadyuva a mejorar los niveles de eficiencia asignativa y la equidad fiscal interjurisdiccional. En el primer caso, la eficiencia asignativa aparece cuando las externalidades interjurisdiccionales 41
conllevan a una ptima asignacin de recursos y las transferencias son utilizadas por el gobierno de mayor jerarqua para corregir dichas externalidades. Por otra parte, la equidad fiscal est relacionada con el supuesto de que las jurisdicciones deben de proporcionar un nivel promedio de servicios pblicos ejerciendo un nivel promedio de esfuerzo fiscal.
Sin embargo, por varias razones las jurisdicciones no proporcionan un nivel promedio de servicios pblicos, por lo que las transferencias reducen estas desigualdades fiscales (Raich, 2001). Pero, cules son los efectos de las transferencias en el desempeo fiscal de los gobiernos locales? La respuesta est en funcin de tipo de transferencia que se trate. Segn la teora de la eleccin pblica, las transferencias generan efectos negativos en el comportamiento fiscal local, especialmente en la correspondencia. Sin embargo, algunos autores proponen que, en principio, es compatible una administracin local financiada con transferencias y, fiscalmente responsable ante sus ciudadanos. Para ello, es necesario que controlen sus ingresos mediante el manejo de sus tarifas. En
esa determinacin, "para que los gobiernos subnacionales acten de forma responsable, stos gobiernos deben de ser capaces de aumentar o disminuir sus ingresos, de tal forma que se vuelvan responsables de sus propios actos" (Bird y Villancourt, 1998).
Por otro lado, la literatura tambin ha identificado efectos negativos en el esfuerzo fiscal local de los gobiernos urbanos. En ese sentido, Bahl y Linn (1992) muestran que estas transferencias generan un efecto sustitucin que reduce el esfuerzo fiscal municipal, ya que ellos "prefieren las transferencias 'gratuitas' del gobierno central, a los altos costos polticos de incrementar sus propios ingresos". Sin embargo, Hines y Thaler (1995) argumentan que los gobiernos locales tratan de forma diferenciada sus recursos propios de los recursos a los que pueden acceder con facilidad (transferencias). Como es de esperarse, los gobiernos locales tienen ms cuidado en el uso de sus ingresos propios que en los que obtienen por medio de transferencias. (30) 42
EL DESEMPEO FISCAL DEL IMPUESTO PREDIAL: RESULTADOS.
Dado que no existen anlisis sobre el impuesto predial en el Per, ste es un anlisis exploratorio que pretende mostrar la importancia del mismo en trminos fiscales. En la primera parte de este captulo se presentan indicadores que permitan una aproximacin al desempeo de este instrumento fiscal en el pas y a su vez comparar la situacin peruana con la experiencia internacional y latinoamericana, en una segunda parte se presenta un modelo economtrico que busca explicar los efectos de las transferencias en el desempeo del impuesto predial.
Se comienza ensayando un set de indicadores fiscales, utilizados en la literatura, que no slo permitirn una comparacin con el desempeo de otros pases, sino que tambin permitirn determinar cmo ha variado el desempeo del impuesto predial desde la implementacin de la descentralizacin en 2003 y conocer el nivel de utilizacin del impuesto como instrumento financiero municipal, desde entonces. De manera complementaria, ser posible conocer de forma resumida el desempeo por departamento y jurisdicciones locales. Las fuentes de informacin para ambos anlisis son la Cuenta General de la Repblica para el ao 2007 recopilada por la Contadura Pblica de la Nacin, ente del Ministerio de Economa y Finanzas y el Mapa de la Pobreza publicados por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. (31)
3.1.2. Medios de Recoleccin de Informacin.
Teniendo en cuenta que nuestra investigacin se realizara mediante la bibliografa u otros documentos, se utilizar como medio de recoleccin de informacin las fichas bibliogrficas aplicadas a diferentes fuentes de informacin. 43
4. Referencias bibliogrficas
1. MARKUS RHLING, Javier Alfaro Daz (2007) La incidencia de los Gobiernos Locales en el Impuesto Predial en el Per. Pgina 2
2. LATNEZ CARPIO, Luis Alberto Evasin tributaria en el Per. Disponible en: http://www.diariolaprimeraperu.com/online/especial/evasion-tributaria-en-el-
per_80660.html
3. Annimo, La aplicacin de la aplicacin del, Desagio tributario y su efecto en la
recaudacin tributaria del Per en el periodo 1998-2008. Disponible en: http://www.buenastareas.com/ensayos/Evasion-Tributaria/1125752.html
4. AMORETTI ISMODES, Paul Administracin tributaria municipal. Disponible
5. MARKUS RHLING, Javier Alfaro Daz (2007) La incidencia de los
Gobiernos Locales en el Impuesto Predial en el Per. Pgina 3
6. MORALES GONZALES, Antonio (2010) Los impuestos locales en el Per: Aspectos institucionales y desempeo fiscal del impuesto predial. Pgina 25
7. MARKUS RHLING, Javier Alfaro Daz (2007) La incidencia de los Gobiernos Locales en el Impuesto Predial en el Per. Pgina 20
8. ALMEYDA MAGALLANES, Teresa Milagros (2012) El pago del impuesto predial y su influencia en el desarrollo sostenible en Chincha Alta. Disponible en: http://www.monografias.com/trabajos93/impuesto-predial-influencia- desarrollo-sostenible/impuesto-predial-influencia-desarrollo-sostenible.shtml 44
9. MORALES GONZALES, Antonio (2009) en su investigacin, Los impuestos
locales en el Per: Aspectos institucionales y desempeo fiscal del impuesto predial.
29. MORALES GONZALES, Antonio (2010) Los impuestos locales en el Per:
Aspectos institucionales y desempeo fiscal del impuesto predial. Pgina 15.1
30. MORALES GONZALES, Antonio (2010) Los impuestos locales en el Per: Aspectos institucionales y desempeo fiscal del impuesto predial. Pgina 15.2
31. MORALES GONZALES, Antonio (2010) Los impuestos locales en el Per: Aspectos institucionales y desempeo fiscal del impuesto predial. Pgina 15.3 48
5. ANEXOS
CRONOGRAMA:
ACTIVIDADES FECHA INICIO TERMINO Elaboracin del Proyecto de Tesis. 09/09/2012 20/12/2012 Recoleccin de Informacin 12/01/2013 23/05/2013 Elaboracin del Informe de Tesis de Investigacin 05/06/2013 06/09/2013 Perfeccionamiento del Informe de Tesis de Investigacin 15/09/2014 20/12/2014 Pre Banca de Sustentacin de Tesis 15/01/2015 15/03/2015
PRESUPUESTO:
BIENES
DETALLE
CANTIDAD UNIDAD DE MEDIDA PRECIO UNITARIO TOTAL Papel bond 80 gr 4 Ciento 4.50 18.00 Resaltador 2 Unidad 2.50 5.00 Dispositivo USB 3 Unidad 25.00 75.00 TOTAL
32.00 98.00
SERVICIOS
DETALLE
CANTIDAD UNIDAD DE MEDIDA PRECIO UNITARIO TOTAL Impresiones 410 Unidad 0.30 123.00 Fotocopiado 120 Ciento 0.10 12.00 Empastado 4 Unidades 20.00 80.00 Internet 150 Horas 1.00 150.00 Movilidad 180.00 Asesora 1 100.00 TOTAL
21.40 645.00 49
RESUMEN DEL PRESUPUESTO:
RUBRO IMPORTE Bienes 98.00 Servicios 645.00 TOTAL S/. 743.00